Résilience de la coopération transfrontalière en Europe – Recommandations d'action pour les régions frontalières germano-polonaises et franco-allemandes | Resilienz grenzüberschreitender Kooperation in Europa – Handlungsempfehlungen für deutsch-polnische und deutsch-französische Grenzräume | Rezyliencja współpracy transgranicznej w Europie – Rekomendacje dla polsko-niemieckiego i francusko-niemieckiego pogranicza

English Depending on location, European border regions can look back on several decades of development in their histories of cooperation. For the Franco-German region this stretches back to the post-World War 2 reconciliation between the two countries, for the German-Polish borderlands to the raising of the Iron Curtain and the reunification of Germany in 1990. It is, however, easy to forget how fragile cross-border relations can still be: something the Covid pandemic, with its limping crisis management, brought powerfully home in the months of and after spring 2020. Poor cross-border communications and inadequate foresight as to their effects exacerbated the problems – old as well as new – caused by re-erecting long disused checkpoints and closing borders. In the present time of polycrisis it is more than ever important to review the Covid era and to analyze the nature and timescale of resilience in cross-border cooperation.

In a project based on empirical surveys and funded by the German-Polish Science Foundation, the four authors of the present policy paper outline a number of development perspectives for the Franco-German and German-Polish borderlands. Differentiating among resilience factors according to their capacity for resistance, adaptation, and transformation, practical recommendations are given for the enhancement of crisis management in both regions. The recommendations cover four areas:

• Communication between decision-makers must be improved and widened at all levels – vertical, horizontal, and diagonal – taking account of varying structures and responsibilities in the face of specific borderland challenges. Informal as well as formal communications are of central importance, not only in times of crisis but permanently. Suitable provision should also be made for cross-border residents.
• Of central importance is the growth of responsible cooperation on the basis of familiarity and trust, political will and mutual transparency. Borderland-specific measures can play a major role here, as does the reinforcement of intercultural competence.
• Key players and structures should be familiar to people across all levels of action: this can provide a basis for common cross-border growth. Suitable measures for improving knowledge transfer, disseminating good practice, and developing scenarios for response to future crises include the exchange of personnel and regular practice sessions. Apart from crises, such measures foster relations on an everyday level. All of this presumes the existence of adequate funding for border regions.
•  The EU perspective on borderlands as ‘living laboratories of European integration’ requires that their potential for the development of the EU be taken seriously and vitally enacted. The opportunities offered by a Europe of open frontiers should be actively publicized – also as a means to anticipate and counter any feelings of cultural or national resentment. 

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Français Les coopérations transfrontalières en Europe reposent, selon leur situation, sur plusieurs décennies de développement. Pour les régions frontalières franco-allemandes, par exemple, elles remontent à l’après-guerre et à la réconciliation des deux pays, tandis que pour les relations germano-polonaises, elles se sont renforcées à partir de la chute du rideau de fer et de la réunification de l’Allemagne en 1990. On oublie parfois à quel point les relations d’échange transfrontalières peuvent être fragiles aujourd’hui encore. La pandémie de Covid-19 l’a montré de manière très marquante à partir du printemps 2020, avec des contrôles renforcés et des fermetures temporaires des frontières. Insuffisamment coordonnée avec ses voisins et sous-estimant ses effets, la gestion de crise transfrontalière a mis en lumière des défis existants et nouveaux. En ces temps de polycrise, il est essentiel de jeter un regard rétrospectif sur la pandémie et de s’interroger sur l’état de la résilience de la coopération transfrontalière. Dans le présent Policy Paper, les quatre auteurs mettent l’accent sur les perspectives de développement des régions frontalières franco-allemande et germano-polonaise en se basant sur des enquêtes empiriques menées dans le cadre d’un projet de recherche soutenu par la Fondation scientifique germano-polonaise. Sur la base d’une différenciation des facteurs de résilience en fonction de la capacité de résistance, de la capacité d’adaptation et de la capacité de transformation, différentes recommandations d’action pour faire face aux crises sont formulées pour les deux régions frontalières. Les principales recommandations portent sur quatre domaines :

•  La communication entre les décideurs doit être renforcée et développée aux niveaux vertical, horizontal et diagonal afin de tenir compte des compétences divergentes concernant les défis transfrontaliers. Outre la communication formelle, les flux d’informations informels sont également d’une importance capitale, non seulement en temps de crise, mais aussi de manière durable. Les offres pour les habitants des zones frontalières doivent être développées de manière adaptée.
• Il est essentiel de mettre en place une coopération responsable basée sur la connaissance, la confiance, la volonté politique et la transparence mutuelle. Les mesures mises en place en tenant compte des régions frontalières peuvent y contribuer. Il convient également d’accorder une grande attention au renforcement des compétences interculturelles.
• Les acteurs clés doivent être connus à tous les niveaux, de même que les structures d’encadrement décisives. C’est sur cette base que les régions frontalières pourront se développer ensemble. L’échange d’acteurs par-delà les frontières, par exemple, contribue à renforcer le transfert de connaissances et à multiplier les bonnes pratiques, de même que le développement de scénarios d’action pour de futures crises, toujours accompagné d’une expérimentation régulière de procédures en cas de crise potentielle, mais aussi en faveur d’une cohabitation routinière au-delà des crises aiguës. Un soutien financier plus important pour les régions frontalières est également considéré comme nécessaire.
• Selon la Commission européenne, qui considère les régions frontalières comme des laboratoires vivants de l’intégration européenne, il convient de prendre au sérieux leur potentiel pour le développement futur de l’UE et de les dynamiser. Il est nécessaire d’ancrer encore plus activement dans l’opinion publique les opportunités qui résultent de l’ouverture des frontières européennes, afin d’anticiper des ressentiments potentiels.

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Deutsch Grenzüberschreitende Kooperationen in Europa können je nach Lage auf mehrere Jahrzehnte an Entwicklungsschritten zurückblicken – beispielsweise für die deutsch-französischen Grenzregionen seit der Nachkriegszeit und der deutsch-französischen Aussöhnung, im deutsch-polnischen Verhältnis verstärkt seit dem Fall des Eisernen Vorhangs und der Wiedervereinigung Deutschlands 1990. Mitunter gerät dabei aus dem Blick, wie fragil bis heute grenzüberschreitende Austauschbeziehungen ausfallen können. Die Covid-19-Pandemie hat dies ab dem Frühjahr 2020 in sehr eindrücklicher Weise mit verstärkten Grenzkontrollen und zeitweisen Grenzschließungen vor Augen geführt. Unzureichend mit den Nachbarn abgestimmt und Auswirkungen unterschätzend hat das grenzbezogene Krisenmanagement bestehende und neue Herausforderungen ins Scheinwerferlicht gerückt. In Zeiten der Polykrise wird es vor diesem Hintergrund entscheidend, auf die Pandemie zurückzublicken und danach zu fragen, wie es um die Resilienz grenzüberschreitender Kooperation bestellt ist. Im vorliegenden Policy Paper rücken die vier Autor:innen auf Grundlage empirischer Erhebungen im Rahmen eines von der Deutsch-Polnischen Wissenschaftsstiftung (DPWS) geförderten Forschungsvorhabens Entwicklungsperspektiven für die deutsch-französische und die deutsch-polnische Grenzregion in den Fokus. Auf der Grundlage einer Differenzierung von Resilienzfaktoren nach Widerstandsfähigkeit, Anpassungsfähigkeit und Transformationsfähigkeit werden unterschiedliche Handlungsempfehlungen zur Krisenfestigkeit für beide Grenzregionen abgeleitet. Die zentralen Empfehlungen umfassen vier Bereiche:

•  Die Kommunikation zwischen Entscheidungsträger:innen ist zu stärken und auszubauen – und dies auf vertikaler, horizontaler und diagonaler Ebene, was divergierende Zuständigkeiten mit Blick auf grenzregionale Herausforderungen berücksichtigt. Neben formeller Kommunikation sind auch informelle Informationsflüsse von zentraler Bedeutung – und dies nicht nur in Krisenzeiten, sondern dauerhaft. Angebote für grenzüberschreitend lebende Bewohner:innen sind adaptiert auszubauen.
• Dem Aufbau einer verantwortungsvollen Zusammenarbeit auf der Grundlage von Vertrautheit, Vertrauen, politischem Willen und gegenseitiger Transparenz ist zentrale Relevanz beizumessen. Hierzu können u.a. Maßnahmen beitragen, die grenzregionssensibel etabliert werden. Der Stärkung interkultureller Kompetenzen ist ebenfalls hohe Aufmerksamkeit zu widmen.
• Schlüsselakteure müssen über Ebenen hinweg bekannt sein, ebenso die entscheidenden rahmenden Strukturen. Auf dieser Grundlage kann es gelingen, Grenzregionen gemeinsam weiterzuentwickeln. Beiträge leisten ergänzend beispielsweise der Austausch von Akteuren über Grenzen hinweg zur Stärkung des Wissenstransfers und zur Vervielfältigung guter Praktiken, ebenso die Entwicklung von Handlungsszenarien für künftige Krisenfälle, immer gepaart mit einem regelmäßigen Erproben von Abläufen für den potenziellen Krisenfall, aber auch zugunsten eines routinierten Miteinanders jenseits akuter Krisen. Eine umfangreichere finanzielle Förderung für Grenzregionen wird ebenfalls als erforderlich betrachtet.
• Anschließend an die Europäische Kommission, die Grenzregionen als living labs of European integration fasst, sind deren Potenziale für die weitere Entwicklung der EU ernst zu nehmen und mit Leben zu füllen. Chancen, die aus dem Europa offener Grenzen resultieren, gilt es, noch aktiver in der Öffentlichkeit zu verankern, um so auch potenziell aufflammenden Ressentiments vorab etwas entgegenzustellen.

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Polski Współpraca transgraniczna w Europie, w zależności od regionu, rozwija się od kilku dekad. We francusko-niemieckich regionach pogranicza trwa od okresu powojennego i pojednania francusko- niemieckiego, a w stosunkach polsko-niemieckich w zintensyfikowany sposób rozwijała się dopiero od upadku żelaznej kurtyny i zjednoczenia Niemiec w 1990 roku. Czasami łatwo jest zapomnieć, jak kruche mogą być relacje transgraniczne. Pandemia Covid-19 pokazała to w dobitny sposób poprzez wprowadzone od wiosny 2020 r. wzmożone kontrole graniczne i tymczasowe zamknięcie granic. Zarządzanie kryzysowe związane
z granicami, które było nieodpowiednio skoordynowane z sąsiadami i nie przewidziało skutków decyzji podjętych na poziomie centralnym, uwidoczniło istniejące i nowe wyzwania. W czasach polikryzysu ważne jest zatem, aby spojrzeć wstecz na pandemię i zadać pytanie o to, jak odporna jest współpraca transgraniczna. W niniejszym Policy Paper czwórka autorów i autorek koncentruje się na perspektywach rozwoju francusko-niemieckiego i polsko-niemieckiego pogranicza w oparciu o badania empiryczne przeprowadzone w ramach projektu badawczego, finansowanego przez Polsko-Niemiecką Fundację na rzecz Nauki (PNFN). W oparciu o zróżnicowanie czynników rezyliencji w zależności od odporności, zdolności adaptacyjnych i zdolności do transformacji, opracowano zalecenia dotyczące działań w zakresie odporności na kryzys dla obu regionów pogranicza. Rekomendacje obejmują cztery obszary:

• Komunikacja między decydentami powinna zostać wzmocniona i rozszerzona oraz powinna odbywać się na poziomie horyzontalnym, wertykalnym i diagonalnym, uwzględniając różne kompetencje
  w odniesieniu do wyzwań w regionach pogranicza. Oprócz formalnej komunikacji, kluczowe znaczenie mają również nieformalne przepływy informacji - i to nie tylko w czasach kryzysu, ale w sposób ciągły. Usługi dla obywateli i obywatelek mieszkających po drugiej stronie granicy powinny zostać dostosowane i rozszerzone.
• Kluczowe znaczenie ma rozwój odpowiedzialnej współpracy opartej na znajomości, zaufaniu, woli politycznej i przejrzystości. Przyczynić się do tego mogą działania podejmowane z uwzględnieniem specyfiki regionów pogranicza. Wzmocnienie kompetencji międzykulturowych wymaga również większej uwagi.
• Kluczowi aktorzy muszą być znani na wszystkich poziomach, podobnie jak decydujące struktury instytucjonalne. Na tej podstawie możliwy jest dalszy wspólny rozwój regionów pogranicza. Dodatkową wartość stanowi wymiana pracowników ponad granicami w celu wzmocnienia transferu wiedzy i powielania dobrych praktyk, a także opracowanie scenariuszy działań na wypadek przyszłych kryzysów, zawsze w połączeniu z regularnym testowaniem procedur wdrażanych w okresie kryzysów. Za konieczne uznaje się również szersze wsparcie finansowe dla regionów przygranicznych.
• Wzorem Komisji Europejskiej, która definiuje regiony pogranicza jako żywe laboratoria integracji europejskiej, należy poważnie potraktować ich potencjał dla dalszego rozwoju UE i ożywić go. Możliwości wynikające z europejskich otwartych granic muszą być jeszcze aktywniej zakotwiczone w sferze publicznej, aby z wyprzedzeniem przeciwdziałać potencjalnym resentymentom.