Staatliche Regulierung und Autonomie der Akteure im Schweizer Berufsbildungssystem aus historischer Perspektive

In den letzten Jahren ist auf internationaler Ebene ein wachsendes Interesse von Seiten der Bildungs- und Wirtschaftspolitiken (policies) an der Berufsbildung festzustellen (vgl. Gessler et alii 2019). Viele Länder initiieren Reformen mit dem Ziel, durch die Förderungen der Berufsbildung die nationale Wirtschaft zu unterstützen und dem Problem der Jugendarbeitslosigkeit  entgegenzuwirken. Obwohl der Interessenschwerpunkt auf der Berufsbildung im Allgemeinen liegt, gilt den dualen Ausbildungsmodellen, wie sie in Ländern wie Deutschland, Österreich und der Schweiz entwickelt wurden, ein besonderes Augenmerk. Innerhalb eines Jahrzehnts ist das „duale Modell“ zu einem „Wundermittel“1, zu einer Art „Exportartikel“ geworden (Jäger et al., 2016), das sich durch seine Effizienz auszeichnet. Es stellt nicht nur der Wirtschaft qualifiziertes Personal zur Verfügung, sondern ermöglicht auch der jungen Generation einen vereinfachten Übergang in den Arbeitsmarkt. Ein solcher Enthusiasmus für das duale Modell kann die Akteure der Berufsbildung (Zentralregierung, regionale Behörden, Unternehmen, Berufsverbände, Berufsschulen, Expertinnen und Experten usw.) nur erfreuen und überraschen, weil sie daran gewöhnt sind, dass ihr Fachgebiet im Vergleich zur Allgemeinbildung oft als zweite Wahl betrachtet wird. Gleichzeitig besteht jedoch die Gefahr, dass
gerade wegen dieses Enthusiasmus die äußerst komplexen Ausgleiche und Abgleiche, die das Funktionieren der dualen Modelle ausmachen (Lamamra, Bonoli, Berger 2018), außer Acht gelassen werden: Ausgleiche und Abgleiche, die in mehr als 150 Jahren schrittweise geschaffen wurden und auf komplexen Verhandlungen und Kompromissen beruhen (Thelen 2004, Gonon & Zehnder 2016, Bonoli & Eigenmann 2021). Der Schwerpunkt dieses Beitrags liegt auf der Analyse des Spannungsfelds zwischen staatlicher
Regulierung und Autonomie der Akteure und wie es sich im Schweizer Berufsbildungssystem abzeichnet. Ein solches Spannungsfeld ist jedoch nicht nur auf das Schweizer System beschränkt, es betrifft alle Berufsbildungssysteme, ist aber besonders komplex und konfliktbehaftet in Systemen mit dualer Organisation aufgrund der aktiven Beteiligung von Unternehmen und Berufsverbänden. Einerseits besteht der Wille, durch verbindliche Bestimmungen (Gesetze, Verordnungen, Reglemente usw.) die verschiedenen Aspekte des Bereichs einheitlich zu regeln – von den Arbeits- und Ausbildungsbedingungen der Lehrlinge über die Festlegung der Inhalte bis hin zur Überwachung und Finanzierung des Systems. Andererseits soll den Akteuren im Feld eine gewisse Freiheit bei der Anpassung verbindlicher Bestimmungen an die spezifischen Anforderungen eines bestimmten 
Ausbildungsgangs, Wirtschaftssektors oder einer regionalen Gegebenheit gelassen und die Möglichkeit geben werden, auch alternative Lösungen auszuprobieren. Ein solches Spannungsfeld kann nur durch langwierige Verhandlungen und Kompromisse bewältigt werden. Ein Blick auf die Entwicklung des schweizerischen Berufsbildungssystems vom Ende des 19. Jahrhunderts bis zur Gegenwart ermöglicht es, dieses Spannungsfeld zu veranschaulichen und die Kompromisse, die das Funktionieren des ganzen Systems gewährleisten und die sich aus dem Zusammenspiel verschiedener Akteure (Bund, Kantone, Berufsverbände, Unternehmen, Gewerkschaften usw.) mit unterschiedlichen Interessen und unterschiedlicher Verhandlungsmacht ergeben, zu diskutieren. Wir werden dieses Spannungsfeld auf zwei Ebenen analysieren: einerseits auf der Ebene des Abgleichs von wirtschaftlichen, sozial- und bildungspolitischen Zielen des Berufsbildungssystems und andererseits auf der Ebene der politischen Zuständigkeiten (Bund oder Kantone), die von der Suche nach einem Ausgleich zwischen Zentralismus und Föderalismus geprägt sind. Diese beiden Ebenen sind zwar unterschiedlich, haben aber eines gemeinsam: Sie sind von der gleichen Spannung zwischen
dem Bedürfnis nach möglichst einheitlicher Regulierung und dem Bestreben der Akteure, sich ein gewisses Maß an Autonomie zu bewahren, gekennzeichnet und führen zu ähnlichen Verhandlungs und Kompromissformen. Die Fokussierung unseres Beitrags auf solche Verhandlungen und Kompromisse erlaubt es uns auch aufzuzeigen, dass die Entwicklung des Schweizer Systems keinem vorgegebenen Masterplan gefolgt ist. Vielmehr ist sie durch die Summierung kleiner partieller Entscheidungen gekennzeichnet, die
manchmal als Reaktion auf lokal sehr begrenzte Probleme getroffen wurden und für die stets mehrere Alternativen bestanden. Zwar haben allgemeine Trends wie die Industrialisierung, der internationale Wettbewerb, die Automatisierung, die Tertiarisierung der Wirtschaft und in letzter Zeit die Globalisierung und die Digitalisierung einen Rahmen vorgegeben, innerhalb dessen  Entscheidungen getroffen wurden, doch in allen Verhandlungen war die Bandbreite der Alternativen, die den Akteuren zur Verfügung standen, wichtig. Es kam dabei aber nie zu erzwungenen Entscheidungen, die Akteure verfügten immer über einen  Handlungsspielraum. Mit anderen Worten: Man hätte es auch anders machen können...