                           Leitsätze


      zum Beschluß des Zweiten Senats vom 26. Oktober 1994

                          - 2 BvR 445/91 -

1. Die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt
   auch kommunale Organisationsbefugnisse; sie enthält aber nicht ein
   Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde, demgegenüber jede
   staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte.

2. Dem Gesetzgeber sind bei der Ausgestaltung der gemeindlichen Organisation in doppelter Hinsicht Grenzen gesetzt:

   a) Die Gewährleistung des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung verbietet Regelungen, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommunen im Ergebnis ersticken würden.

   b) Im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs verpflichtet Art. 28
   Abs. 2 Satz 1 GG den Gesetzgeber, bei der Ausgestaltung des Kommunalrechts den Gemeinden eine Mitverantwortung für die organisatorische Bewältigung ihrer Aufgaben einzuräumen. Er hat den Gemeinden einen hinreichenden organisatorischen Spielraum bei der
   Wahrnehmung der je einzelnen Aufgabenbereiche offenzuhalten.

3. Die den Schleswig-Holsteinischen Gemeinden durch § 2 Abs. 3 GO
   auferlegte Verpflichtung, eine hauptamtliche Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen, ist mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar.




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BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 445/91 -

                               IM NAMEN DES VOLKES

                                   In dem Verfahren

                                             über

                             die Verfassungsbeschwerden

1.   R ... ,

2.   H ...


gegen        § 2 Abs. 3 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein - allein und in
             Verbindung mit § 24 a der Amtsordnung für Schleswig-Holstein - in der
             Fassung des Gesetzes zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts vom 23. März 1990 (GVBl. S. 134)

- Bevollmächtigter:
Prof. Dr. Hans-Uwe Erichsen, Falkenhorst 17, Münster-St. Mauritz
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

                                    Präsidentin Limbach,

                                    Böckenförde,

                                    Klein,

                                    Graßhof,

                                    Kruis,

                                    Kirchhof,

                                    Winter,

                                    Sommer

am 26. Oktober 1994 beschlossen:

        Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 1. wird zurückgewiesen.




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       Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2. wird, soweit sie sich gegen § 24 a der Amtsordnung für Schleswig-Holstein in
       der Fassung vom 2. April 1990 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 209, berichtigt Gesetz- und Verordnungsbl. 1991 S. 256) in Verbindung mit § 2
       Absatz 3 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein in der durch
       Gesetz vom 6. Dezember 1991 geänderten Fassung (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 640) wendet, verworfen. Im übrigen wird sie zurückgewiesen.

                                   Gründe:

                                        A.

 Die beschwerdeführenden Gemeinden wenden sich gegen die den schleswigholsteinischen Gemeinden und Ämtern durch Gesetz auferlegte Verpflichtung, eine
Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen.

                                        I.

 1. Der am 1. April 1990 in Kraft getretene § 2 Abs. 3 der Gemeindeordnung für      2
Schleswig-Holstein (GO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. April 1990
(GVBl. S. 159) lautet:

          "Zur Verwirklichung des Grundrechts der Gleichberechtigung von            3
        Mann und Frau haben die Gemeinden mit eigener Verwaltung
        Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen. Die Gleichstellungsbeauftragte ist in Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnerinnen und
        Einwohnern grundsätzlich hauptamtlich tätig; das Nähere regelt die
        Hauptsatzung. Die Hauptsatzung soll im übrigen bestimmen, daß
        die Gleichstellungsbeauftragte in Ausübung ihrer Tätigkeit unabhängig ist und an den Sitzungen der Gemeindevertretung und der Ausschüsse teilnehmen kann. Ihr ist in Angelegenheiten ihres Aufgabenbereichs auf Wunsch das Wort zu erteilen. Die Bestellung zur
        Gleichstellungsbeauftragten kann mit der Zustimmung der Mehrheit
        der gesetzlichen Zahl der Gemeindevertreterinnen und -vertreter
        oder in entsprechender Anwendung des § 626 BGB widerrufen werden."

 Nach der Rechtslage zum Zeitpunkt der Einlegung der Verfassungsbeschwerden         4
ordnete § 24 a der Amtsordnung für Schleswig-Holstein (AO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. April 1990 (GVBl. S. 209, berichtigt GVBl. 1991, S. 256) die
entsprechende Anwendung des § 2 Abs. 3 GO für die Ämter im Sinne der Amtsordnung an. Durch Gesetz zur Änderung der Amtsordnung für Schleswig-Holstein vom
28. Dezember 1993 (GVBl. 1994, S. 2) wurde diese Vorschrift gestrichen und durch
einen neuen § 22 a ersetzt. Absatz 1 dieser Vorschrift übernimmt wörtlich den § 2



                                        3/15

Abs. 3 GO und bezieht ihn nunmehr statt auf die Gemeinden mit eigener Verwaltung
auf die Ämter. Absatz 4 der Vorschrift lautet:

 "Die Hauptsatzungen der amtsangehörigen Gemeinden sollen bestimmen, daß die            5
Gleichstellungsbeauftragte an den Sitzungen der Gemeindevertretungen und der
Ausschüsse dieser Gemeinden teilnehmen kann. Ihr ist dort in Angelegenheiten ihres
Aufgabenbereiches auf Wunsch das Wort zu erteilen."

 2. Die Beschwerdeführerinnen sind in Schleswig-Holstein gelegene Gemeinden.            6
Die Beschwerdeführerin zu 1. hat rund 14.000 Einwohner. Die Beschwerdeführerin
zu 2. hat keine eigene Verwaltung. Sie gehört als Gemeinde mit rund 2.500 Einwohnern zum Amt Moorrege, das seinerseits rund 11.000 Einwohner zählt.

                                         II.

  Am 23. März 1991 haben die Beschwerdeführerinnen gegen § 2 Abs. 3 GO - allein         7
und i. V. m. § 24 a AO (a. F.) - Verfassungsbeschwerde erhoben. Am 3. März 1994
hat die Beschwerdeführerin zu 2. ihre Verfassungsbeschwerde erweitert und die
Nichtigerklärung auch des § 22 a Abs. 1 und Abs. 4 der neugefaßten Amtsordnung
beantragt. Der auf Nichtigerklärung des § 24 a AO (a. F.) i. V. m. § 2 Abs. 3 GO gerichtete Antrag aus der Beschwerdeschrift vom 22. März 1991 werde dabei auch
nach Inkrafttreten des § 22 a AO aufrechterhalten, da die Regelungen dieser Bestimmung in § 22 a AO fortwirkten. Die Beschwerdeführerin sei deshalb von dieser Vorschrift auch nach deren Aufhebung noch betroffen.

 Die Beschwerdeführerinnen rügen die Verletzung von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Die       8
angegriffenen Vorschriften verstießen gegen die verfassungsrechtlich garantierte Organisations- und Personalhoheit der Gemeinden.

 1. a) Mit der Gewährleistung der Selbstverwaltung schütze Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG     9
auch die Organisationshoheit der Gemeinden. Die Entscheidung über die Gestaltung
der zur Erledigung der Sachaufgaben geeigneten und erforderlichen Organisation
und über die sonstigen auf die Herstellung der Handlungsfähigkeit zielenden Maßnahmen gehöre zu den Angelegenheiten im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG und stehe
grundsätzlich den Gemeinden zu. Art. 28 Abs. 2 GG bekenne sich insoweit zu dem
grundsätzlichen Primat der niedrigeren Einheit und erhebe diesen zum Verfassungsgebot. Jede Beschränkung von Handlungsmöglichkeiten der Gemeinden bei der organisatorischen Bewältigung ihrer Aufgaben müsse als Eingriff in Art. 28 Abs. 2 GG
angesehen werden. Er sei nur zulässig, wenn er in Form der überkommenen Grundmuster der kommunalen Institute und Institutionen den Kernbereich achte und sich
darüber hinaus entsprechend dem Übermaßverbot als geeignet, erforderlich und zumutbar erweise.

 Entsprechendes gelte auch für Gemeinden, die in Ämtern zusammengefaßt würden: Die verfassungsrechtlich geschützte Organisationshoheit schließe hinsichtlich
amtsangehöriger Gemeinden die Befugnis ein, auf die Organisation der Ämter Ein-



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fluß zu nehmen. Zwar seien die Ämter eigene Zurechnungssubjekte ihrer Verwaltungstätigkeit, jedoch hätten die amtsangehörigen Gemeinden über ihre Vertreter im
Amtsausschuß Einflußmöglichkeiten, welche ihrerseits vom Schutz der Selbstverwaltungsgarantie umfaßt seien.

  b) An diesen Grundsätzen gemessen seien die angegriffenen Vorschriften verfassungswidrig. Die Vorschriften stellten sich als Eingriff dar. Sie schüfen mit der Gleichstellungsbeauftragten unmittelbar eine neue Funktionseinheit der gemeindlichen Organisation. Diese Funktionseinheit sei als Organ zu qualifizieren. Ihre
Wahrnehmungszuständigkeit liege in der den Gemeinden obliegenden Zweckaufgabe, innerhalb des Gemeindegebiets die Gleichstellung von Mann und Frau zu fördern. Sie habe insoweit ein Teilnahmerecht an Sitzungen der Vertretungsorgane und
Ausschüsse und das Recht, in Angelegenheiten ihres Aufgabenbereichs das Wort zu
ergreifen. Darüber hinaus sei die Gleichstellungsbeauftragte auch zu außenwirksamen Sachentscheidungen wie der Beratung von hilfesuchenden Frauen und Öffentlichkeitsarbeit befugt. Der Gleichstellungsbeauftragten sei auch eine erhebliche Selbständigkeit zu eigen. Sie sei weisungsunabhängig, zeichne ihre Schriftsätze nicht "im
Auftrag" oder "in Vertretung" und werde in ministeriellen Schreiben unmittelbar angeschrieben.

  Durch die Institutionalisierung der Gleichstellungsbeauftragten würden die Befugnisse der Gemeinden zur organisatorischen Bewältigung der Aufgabe der Gleichstellung erheblich verkürzt. Einer Gemeinde sei es nicht mehr möglich, eine Gleichstellungsstelle in Gestalt eines Amtes beim Gemeinde- bzw. Amtsvorstand einzurichten
oder einen Ausschuß für Gleichstellungsfragen zu bilden. Auch sei etwa den Gemeinden mit Magistratsverfassung die Möglichkeit verschlossen, ein Magistratsmitglied allein mit der Wahrnehmung der Aufgabe "Gleichstellung" zu betrauen. Ebensowenig könne man sich nunmehr darauf beschränken, alle Mitarbeiter besonders
anzuweisen, in ihrem jeweiligen Aufgabenbereich Fragen der Gleichstellung besonders zu berücksichtigen. Auch würden die Wahrnehmungszuständigkeiten der anderen kommunalen Organe verkürzt. Ein Bürgermeister oder eine Gemeindevertretung,
die sich mit Gleichstellungsfragen befasse, überschritten ihre Organkompetenz angesichts der Zuständigkeit der Gleichstellungsbeauftragten.

  Der Eingriff verletze den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung. Dazu seien die historisch gewachsenen und normativ aufgenommenen, typenprägenden Organisationsstrukturen kommunaler Selbstverwaltung zu zählen. Insoweit entspreche
dem tradierten Erscheinungsbild der Gemeinden, daß neben einem zentralen Vertretungsorgan ein zentrales Ausführungsorgan vorhanden sei. Eine Kommunalverfassung, die anstelle eines derartigen zentralen Ausführungsorgans eine Vielzahl jeweils für einzelne Sachbereiche zuständiger Ausführungsorgane vorsehe, weiche
von vorgegebenen Organisationsstrukturen ab. Isoliert betrachtet liege eine derartige
Zergliederung in voneinander unabhängige Ausführungsorgane zwar noch nicht vor.
Jedoch seien die angegriffenen Regelungen Symptom einer neuerdings zu beobachtenden Tendenz zu einer "Zersiedelung" der Kommunalverfassung.


                                           5/15

  Die angegriffenen Vorschriften verstießen auch gegen das Übermaßverbot. Dieses       14
fände im Rahmen des Art. 28 Abs. 2 GG Anwendung. Zwar garantiere diese Vorschrift den Gemeinden die Selbstverwaltung nicht wie früher die Paulskirchenverfassung als Grundrecht. Das Übermaßverbot schütze jedoch auch sonst verfassungsrechtlich gewährleistete Freiräume wie das Selbstverwaltungsrecht. Mit dem
Übermaßverbot sei die obligatorische Bestellung einer Gleichstellungsbeauftragten
nicht vereinbar. Sie sei zwar zur Erreichung des gesetzgeberischen Zwecks - der verstärkten Förderung des verfassungsrechtlichen Gleichstellungsauftrags - geeignet,
jedoch nicht erforderlich. Es reiche aus, wenn den Gemeinden die Möglichkeit eröffnet werde, nach Maßgabe eigener Einschätzung eine Gleichstellungsbeauftragte zu
bestellen. Wenn den Gemeinden die Entscheidung über das Ob und Wie besonderer
organisatorischer Vorkehrungen belassen werde, könne mindestens das gleiche
Maß an Aufgabenerfüllung erzielt werden. Auch ohne gesetzliche Verpflichtung seien
in der Vergangenheit bereits zahlreiche Gleichstellungsstellen, Frauenbüros und
ähnliche Einrichtungen entstanden. Die obligatorische Einrichtung einer Gleichstellungsbeauftragten sei demgegenüber geeignet, effizienzmindernde Widerstände
auszulösen. Nicht zuletzt werde die Gleichstellungsbeauftragte von den Mitgliedern
der Vertretung möglicherweise als "Staatskommissarin" gesehen, mit der Gefahr,
daß sich Widerstand nicht nur gegen die Gleichstellungsbeauftragte selbst, sondern
auch gegen die von ihr wahrgenommene Aufgabe bilde.

 Der Eingriff sei auch deshalb nicht erforderlich, weil der Gesetzgeber den Gemeinden anstelle von organisatorischen Maßnahmen die für die Zielerreichung notwendigen Unterzwecksetzungen inhaltlich hätte vorgeben können. Durch nähere Vorgaben
über die Art der Aufgabenerfüllung würde das Ziel der Gleichstellung von Frau und
Mann ebenso effektiv gefördert, die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden aber
weniger beeinträchtigt.

 Die Eingriffe in die Organisationsbefugnisse der Beschwerdeführerinnen führten zu     16
einem erheblichen Substanzverlust.

 Da die Organisationshoheit der Gemeinden ohnehin durch die Vielzahl von gesetzlichen Vorgaben auf ein Minimum reduziert sei, sei der Gesetzgeber bei weiteren Eingriffen in seiner Einschätzungsprärogative besonders beschränkt und müsse zumindest alle verfügbaren Erkenntnisse über die Notwendigkeit des Eingriffs sorgfältig
auswerten. Das sei hier nicht geschehen.

 Verfassungswidrig sei auch das hohe Maß an Selbständigkeit der Gleichstellungsbeauftragten. Dadurch, daß die Gleichstellungsbeauftragte grundsätzlich zeitlich unbefristet bestellt werde und eine Abberufung nur unter erschwerten Bedingungen
möglich sei, verstoße die Ausgestaltung ihres Amtes auch gegen das mit Art. 28
Abs. 2 GG intendierte demokratische Element des Selbstverwaltungsrechts.

 Der Eingriff verstoße auch gegen das Willkürverbot. Die Unterscheidung zwischen       19
Gemeinden oder Ämtern, die mehr als 10.000 Einwohner, und solchen, die weniger
als 10.000 Einwohner haben, sei nicht hinreichend begründet. Daß in Gemeinden mit


                                        6/15

mehr als 10.000 Einwohnern grundsätzlich eine hauptamtliche Wahrnehmung der
Aufgaben erforderlich sei, sei nicht näher belegt und nicht verifizierbar. Für die Notwendigkeit einer hauptamtlichen Gleichstellungsbeauftragten sei die Einwohnerzahl
ein ungeeigneter Anknüpfungspunkt. Maßgeblich müßten hier vielmehr die örtlichen
Verhältnisse sein.

  2. Die angegriffenen Vorschriften verstießen auch gegen die durch Art. 28 Abs. 2        20
GG gleichfalls geschützte Personalhoheit. Die zur Organisationshoheit entwickelten
Maßstäbe gälten hier entsprechend. Dadurch, daß die Gemeinden verpflichtet würden, eine Frau als Gleichstellungsbeauftragte auszuwählen und männliche Bewerber
nicht berücksichtigen dürften, verkürze sich ihr Entscheidungsspielraum bei der Auswahlentscheidung. Dies sei ein unverhältnismäßiger Eingriff. Der Eingriff sei nicht erforderlich. Als milderes Mittel komme auch hier in Betracht, den Gemeinden die Auswahl des am besten geeigneten Bewerbers oder der am besten geeigneten
Bewerberin selbst zu überlassen. Dies wäre nur dann kein milderes Mittel, wenn von
vornherein auszuschließen wäre, daß männliche Bewerber im Einzelfall zumindest
genauso geeignet für das Amt sein könnten wie Bewerberinnen. Dies sei jedoch nicht
der Fall.

                                          III.

 Zu den Verfassungsbeschwerden haben sich der Schleswig-Holsteinische Landtag             21
und die Schleswig-Holsteinische Landesregierung geäußert. Sie sind der Auffassung, die Vorschriften seien mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar.

                                          B.

                                           I.

 1. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 1. ist gemäß Art. 93              22
Abs. 1 Nr. 4b GG zulässig.

 2. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2. ist, soweit sie sich gegen § 24 a AO (a. F.) i. V. m. § 2 Abs. 3 GO wendet, unzulässig. Die Vorschrift ist
durch Änderungsgesetz außer Kraft getreten. Im übrigen ist die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2. zulässig.

 Die Beschwerdeführerin zu 2. ist eine amtsangehörige Gemeinde. Das Recht auf             24
Selbstverwaltung einer solchen Gemeinde wird durch § 22 a AO betroffen, weil deren
Befugnisse, die Organisation des Amtes mitzugestalten, berührt werden, ferner weil
sie der Gleichstellungsbeauftragten gemäß § 22 a Abs. 4 AO bestimmte Befugnisse
einzuräumen hat.

                                          C.

 Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet. § 2 Abs. 3 GO und § 22 a Abs. 1             25
und 4 AO verletzen Art. 28 Abs. 2 GG nicht.


                                          7/15

                                          I.

 1. Die Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sichert den Gemeinden einen          26
grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte in
diesem Bereich (BVerfGE 26, 228 <237 f.>; 56, 298 <312>; 59, 216 <226>; 79, 127
<143>). Zu der Befugnis eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte gehört auch
die Organisationshoheit (vgl. BVerfGE 38, 258 <278 ff.>; 52, 95 <117>; 78, 331
<341>; 83, 363 <382>). Durch sie legen die Gemeinden für die Wahrnehmung ihrer
Aufgaben Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten im einzelnen fest und bestimmen damit auch über Gewichtung, Qualität und Inhalt ihrer Entscheidungen.

 a) Allerdings ist die Organisationshoheit historisch als eigenes Element der Selbstverwaltungsgarantie nur eingeschränkt belegt. Daß jedenfalls die Regelung der äußeren Kommunalverfassung ohne weitere Maßgaben Sache des Gesetzgebers sei,
war insbesondere in der Weimarer Republik unbestritten. Insoweit zu berücksichtigende Eigenrechte der Gemeinden, welche dadurch präformiert oder sonst berührt
sein könnten, standen nicht in Diskussion (vgl. H. Peters, Grenzen der kommunalen
Selbstverwaltung in Preußen, 1926, S. 111 ff.; F. Stier-Somlo, Handbuch des kommunalen Verfassungsrechts in Preußen, 2. Aufl. 1928, S. 48 ff., 54 ff.). Die Entscheidung über die Gestaltung der Kommunalverfassung wurde weniger als Teil der kommunalen Selbstverwaltung, sondern mehr als deren Vorgabe aufgefaßt. Auch
unterlagen die Ortsstatuten, zu deren Erlaß die Gemeinden durch die verschiedenen
Städteordnungen ermächtigt waren, in der Regel der vorherigen Genehmigung durch
die Behörden; zum Teil - so in Preußen - konnte deren Erteilung auch nach freiem Ermessen versagt werden (vgl. H. Peters, a. a. O., S. 115). Die Literatur nahm dementsprechend die Regelung der gemeindlichen Organisation weitgehend vom kommunalen Selbstverwaltungsrecht aus (H. Peters a. a. O.; vgl. auch G. Anschütz, Die
Verfassung des deutschen Reiches, 14. Aufl. 1933, Anm. 1 zu Art. 127 WRV, und
E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 10. Aufl. 1973, S. 530).

  Zu dem tatsächlichen Erscheinungsbild der kommunalen Selbstverwaltung gehörten hingegen gewisse Organisationsbefugnisse seit jeher. Diese gründeten zum einen in der erwähnten Befugnis, Ortsstatute zu erlassen. Anders als in Preußen konnte deren Genehmigung in anderen Ländern nur aus Rechtmäßigkeits-, nicht aber
auch aus Zweckmäßigkeitserwägungen versagt werden (vgl. Art. 210 Abs. 4 Württembergische Gemeindeordnung vom 19. März 1930; § 6 Abs. 2 und 3 Badische Gemeindeordnung vom 5. Oktober 1921, dazu E. Gündert, Badische Gemeindeordnung, 4. Aufl. 1927, Anm. II, 8 zu § 6); jedenfalls hatten die Gemeinden insoweit den
ersten Zugriff. Darüber hinaus bestand allgemein die Möglichkeit, die innere Verwaltungsorganisation durch Verwaltungsverfügungen zu regeln, die nicht als Rechtsvorschriften angesehen wurden und deshalb auch keiner Genehmigung unterlagen. Damit war ein weiterer organisatorischer Gestaltungsfreiraum eröffnet (vgl. F. Stier-Somlo, a. a. O., S. 62). In einem gewissen Rahmen haben die Gemeinden ihre
eigene Organisation letztlich immer auch selbst mitbestimmt und gehören Organisati-


                                         8/15

onsbefugnisse zum historisch gewachsenen tatsächlichen Erscheinungsbild der Gemeinden.

  b) Hieran anknüpfend umfaßt die Garantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auch kommunale Organisationsbefugnisse. Dies entspricht ihrer Zielrichtung, die Gemeinden
als eigene Selbstverwaltungsträger anzuerkennen und ihnen eine eigenverantwortliche Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu garantieren. Damit ist die Gewährleistung eines gewissen organisatorischen Freiraums unmittelbar verbunden: Eine Regelung
der gemeindlichen Angelegenheiten "in eigener Verantwortung", wie es Art. 28
Abs. 2 GG vorsieht, ist ohne eine gewisse Selbständigkeit auch bei der Organisation
der Aufgabenwahrnehmung kaum vorstellbar. Es ist nicht anzunehmen, daß die Verfassung den Kommunen einerseits eigene Aufgabenbereiche zur selbständigen Erledigung vorbehält, andererseits aber deren Organisation bis in interne Verfahrensabläufe hinein der umfassenden Steuerung durch den Gesetzgeber oder die staatliche
Verwaltung überließe (vgl. aus der Literatur nur K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1, 2. Aufl. 1984, S. 414; H. Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd. 1, 2. Aufl. 1975, S. 68 ff.; E. Schmidt-Jortzig, Kommunale Organisationshoheit, 1979, S. 33 ff., 123 ff.).

  2. Die Gewährleistung eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung besteht indes        30
gemäß Art. 28 Abs. 2 GG "im Rahmen der Gesetze". Dementsprechend sind auch
die den Gemeinden zur Hand stehenden Organisationsbefugnisse durch die Vorgaben des Gesetzgebers gebunden (vgl. BVerfGE 83, 363 <382>). Der Gesetzgeber
muß dabei der verfassungsrechtlichen Verbürgung einer mit wirklicher Verantwortlichkeit ausgestatteten Selbstverwaltung, durch die den Bürgern eine wirksame Teilnahme an den Angelegenheiten des Gemeinwesens ermöglicht wird (BVerfGE 79,
127 <150>; vgl. auch BVerfGE 82, 310 <314>), Rechnung tragen und die Gemeinden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben befähigen. Von daher sind dem Gesetzgeber
in doppelter Hinsicht Grenzen gesetzt.

 a) Zunächst setzt der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie dem Gesetzgeber       31
eine Grenze. Hiernach darf der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung
nicht ausgehöhlt werden (BVerfGE 1, 167 <174 f.>; 79, 127 <146>; st. Rspr.). Bei der
Bestimmung dieses Kernbereichs ist in besonderer Weise der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 59, 216 <226>; 76, 107 <118>; 79, 127 <146>;
st. Rspr.).

 Hiernach gehört zum Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung zunächst          32
allerdings nicht die grundsätzlich freie Bestimmung über die Organisation der Gemeinde überhaupt. Insbesondere die Entscheidung über die äußeren Grundstrukturen der Gemeinde wurde in allen Ländern stets als Sache des Gesetzgebers angesehen. Die Festlegung und Konturierung der Gemeindeverfassungstypen, wie etwa der
Magistrats-, Bürgermeister-, süddeutschen oder norddeutschen Ratsverfassung (vgl.
hierzu etwa E. Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, 1982, S. 56 ff.), sind ebenso wie die



                                        9/15

Entscheidung über plebiszitäre Beteiligungsmöglichkeiten der Gemeindebürger vom
Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nicht erfaßt.

  Andererseits widerspräche eine umfassende Steuerung der kommunalen Organisation durch staatliche Instanzen dem vom Verfassungsgeber vorgefundenen und dem
Art. 28 Abs. 2 GG zugrundeliegenden Begriff der kommunalen Selbstverwaltung, die
eine dezentrale und eigenverantwortliche Wahrnehmung der kommunalen Aufgaben
sichern will. Der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung verbietet Regelungen, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommunen im
Ergebnis ersticken würden. Dies wäre der Fall, bei einer Regelungsdichte, die den
Gemeinden die Möglichkeit nähme, eine Hauptsatzung zu erlassen oder ihnen hierbei keinerlei Entscheidungsspielraum mehr beließe, oder wenn die Organisation der
Gemeinden durch staatliche Behörden beliebig steuerbar wäre. Ein Gesetz etwa, das
Verwaltungsbehörden im Rahmen der Fachaufsicht umfassend hinsichtlich der Organisation ihr unterstehender Gemeinden ein jederzeit aktualisierbares Weisungsrecht
einräumte, wäre im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 GG Bedenken ausgesetzt. Gleiches
gälte für ein Verbot, überhaupt andere als gesetzlich vorgegebene Ämter zu errichten. Ebenso könnte eine die zentralen Vertretungs- und Ausführungsorgane lähmende Zergliederung der Verwaltung auf Bedenken stoßen.

 b) Auch im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs entfaltet die Gewährleistung           34
des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG aus ihrer normativen Intention, den Gemeinden die
Möglichkeit eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung zu garantieren, Rechtswirkungen (vgl. entsprechend BVerfGE 79, 127 <147>).

 aa) Allerdings gilt für die Organisationshoheit - anders als für die Bestimmung der      35
gemeindlichen Aufgaben (vgl. BVerfGE 79, 127 <146 ff.>) - nicht ein Prinzip der "Allzuständigkeit", nach dem die Gemeinden grundsätzlich alle Fragen ihrer Organisationshoheit selbst zu entscheiden hätten. Die prinzipielle Allzuständigkeit, von der in
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG die Rede ist, bezieht sich allein auf die örtlichen Angelegenheiten und damit die sachlichen Aufgaben, nicht aber auf die Organisation der Gemeinde. Deren Maß und Bezugspunkt liegt in der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden. Für die kommunale Organisation gilt auch nicht ein Prinzip der
Eigenorganisation der Gemeinde, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte. Dies ist weder, wie dargelegt, historisch begründet, noch entspricht dem die derzeitige Ausformung des Kommunalrechts. Dieses
setzt mit seinen zahlreichen Regelungen zur Organisation der Gemeinden ersichtlich
eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von
Organisationsstrukturen seine Vorstellungen zugrundezulegen.

 Die Organisationshoheit ist mithin von vornherein nur relativ gewährleistet. Sie kann    36
nicht nur aus Gründen, die außerhalb ihrer selbst liegen, zurückgenommen werden,
sie wird auch als Prinzip selbst durch staatliche Regelungen inhaltlich ausgeformt
und mit Grenzen versehen. Organisationsvorgaben können etwa auch mit dem Ziel
der Verwaltungsvereinfachung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Ver-



                                         10/15

waltung oder dem Wunsch nach Übersichtlichkeit begründet werden.

  Organisationsrechtliche Entscheidungen sind freilich fast immer mit materiellen      37
Auswirkungen verbunden. Durch sie wird - etwa mittels organisatorischer Verselbständigung eines bestimmten Aufgabenbereichs - über Gewichtung und Qualität der
Aufgabenerledigung in nicht unerheblichem Umfang mitentschieden, und auch inhaltlich können dadurch Verwaltungsentscheidungen präformiert werden. Die Befugnis
des Gesetzgebers, den Gemeinden Vorgaben zu ihrer Organisation zu machen, verschafft diesem daher mittelbar auch Einfluß auf die Aufgabenerledigung. Dies ist mit
der Regelungskompetenz des Gesetzgebers zur Organisation der Gemeinden unausweichlich verbunden und auch gewollt. Durch die Möglichkeit organisatorischer
Rahmensetzungen soll der Gesetzgeber auf eine effektive Aufgabenerledigung
durch die Gemeinden hinwirken können.

  bb) Ungeachtet dessen steht dem Staat die Entscheidung über die Organisation der     38
Gemeinden nicht alleine zu. Indem Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden eine eigenverantwortliche Aufgabenerledigung und damit auch organisatorische Gestaltungsbefugnisse verbürgt, verpflichtet er den Gesetzgeber, bei der Ausgestaltung des Kommunalrechts den Gemeinden eine Mitverantwortung für die organisatorische
Bewältigung ihrer Aufgaben einzuräumen. Seine Vorgaben dürfen die Gemeinden
aus der ihnen von der Verfassung zugewiesenen Verantwortung nicht verdrängen.
Die Organisation der Gemeinden regelt sich so erst aus dem Ineinandergreifen von
staatlicher Vorgabe und kommunaler Ausfüllung. Daraus folgt nicht nur, wie durch
den Kernbereich gesichert ist, daß den Gemeinden insgesamt nennenswerte organisatorische Befugnisse verbleiben müssen; es muß ihnen auch ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung der je einzelnen Aufgabenbereiche
offengehalten werden. Dabei spielen allerdings Unterschiede zwischen Selbstverwaltungsaufgaben und Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis eine Rolle. Für keinen
Aufgabenbereich darf jedoch ausgeschlossen werden, daß die Gemeinden zumindest im Bereich der inneren Organisation auch selbst noch auf die besonderen Anforderungen am Ort durch eigene organisatorische Maßnahmen reagieren können.

  Bei solchen organisatorischen Regelungen darf der Gesetzgeber freilich typisieren;   39
er braucht nicht jeder einzelnen Gemeinde und grundsätzlich auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden Rechnung zu tragen. Dies
folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter seiner Regelung (vgl.
BVerfGE 79, 127 <154>).

 cc) Beläßt der Gesetzgeber den Gemeinden bei der Ausgestaltung ihrer Organisation in dieser Weise für ihre verschiedenen Aufgabenbereiche Raum zu selbstverantwortlichen Maßnahmen, findet eine Kontrolle dahin, ob die von ihm getroffenen Organisationsentscheidungen auf hinreichend gewichtigen Zielsetzungen beruhen, nicht
statt. An sonstigen verfassungsrechtlichen Anforderungen wie insbesondere dem
Demokratieprinzip ist die Ausgestaltung der organisatorischen Vorgaben im Rahmen
des Art. 28 Abs. 2 GG nur insoweit zu prüfen, als diese ihrem Gehalt nach das ver-



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fassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet sind (vgl.
BVerfGE 1, 167 <181>; 56, 298 <310>; 71, 25 <37>).

                                          II.

 Nach diesen Maßstäben sind die angegriffenen Vorschriften nicht zu beanstanden.         41
Sie verstoßen nicht gegen die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete kommunale Organisationshoheit.

  1. Die in § 2 Abs. 3 GO statuierte Pflicht der Gemeinden zur Bestellung einer          42
Gleichstellungsbeauftragten verletzt nicht den Kernbereich der kommunalen Organisationshoheit. § 2 Abs. 3 GO verpflichtet die Gemeinden allein in einem bestimmten
Sachbereich in sich begrenzte Organisationsmaßnahmen zu ergreifen, läßt die Befugnis der Gemeinden zur organisatorischen Regelung ihrer Angelegenheiten im übrigen aber unberührt. Die Vorschrift beschränkt sich darauf, den allgemeinen organisatorischen Rahmen der Gemeinden punktuell näher auszuformen. Auch in
Verbindung mit den anderen Vorschriften der Gemeindeordnung erstickt die Vorschrift die organisatorischen Handlungsmöglichkeiten der Kommunen nicht. Sie fügt
diesen Vorschriften nur eine weitere hinzu, die sich von sonstigen im deutschen
Kommunalrecht bekannten Vorgaben wie etwa der Verpflichtung zur Einrichtung eines Rechnungsprüfungsamts (§ 114 GO), eines Ausländerbeirates (§§ 84 ff. GO
Hessen) oder zur Bestellung des Hauptausschusses (§ 45 Abs. 2 GO) nicht grundlegend unterscheidet (vgl. H.-U. Erichsen, Kommunale Organisationshoheit und
Gleichstellungsbeauftragte, in: Arbeitshefte des Schleswig-Holsteinischen Gemeindetags Nr. 2, 1991, S. 58 ff.). Auch für eine Zergliederung der kommunalen Ausführungsorgane ist weder aus dem Vorbringen der Beschwerdeführerinnen noch sonst
etwas ersichtlich.

 2. § 2 Abs. 3 GO genügt auch den Anforderungen, die über die Beachtung des              43
Kernbereichs hinaus gelten. Die den Gemeinden verbleibenden organisatorischen
Befugnisse für eine selbst gestaltete Aufgabenwahrnehmung im Bereich der Gleichstellung von Frau und Mann tragen der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden in
vertretbarer Weise Rechnung.

  Den Gemeinden bleibt für eine eigene Politik und ihre Aufgaben im Zusammenhang         44
mit dem Gleichberechtigungsgebot (Art. 6 Verf. Schl.-H.; Art. 3 Abs. 2 GG) ein hinreichender organisatorischer Spielraum. Ungeachtet der Frage, ob die Gleichstellungsbeauftragte als Organ oder als amtsähnliche Verwaltungsuntergliederung anzusehen
ist, beschränkt sich § 2 Abs. 3 GO auf eine Rahmenregelung. Durch sie erhält freilich
die Förderung der Gleichstellung von Frau und Mann in der Organisation der Gemeinden einen starken Akzent. Dies hindert die Gemeinden jedoch nicht, für den Bereich der Gleichstellung effektiv eigene organisatorische Maßnahmen zu treffen und
auf die Besonderheiten der örtlichen Verhältnisse zu reagieren. So läßt es § 2 Abs. 3
GO offen, der Gleichstellungsbeauftragten ein eigenes Amt zuzuordnen und über
dessen personelle wie sachliche Ausstattung näher zu entscheiden. Ebenso wenig



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steht die Gleichstellungsbeauftragte der Bildung weiterer Gremien im Wege, die in
Zusammenarbeit mit ihr die Aufgabe der Gleichstellung in einzelnen Sachgebieten
oder auf der Ebene der Gemeindevertretung vorsehen. Schon gar nicht verbietet
die Einrichtung der Gleichstellungsbeauftragten der Gemeindevertretung, sich mit
Gleichstellungsfragen zu befassen. Auch die Gleichstellungsbeauftragte in die Arbeit
der verschiedenen zur Entscheidung berufenen Stellen der Gemeindeverwaltung näher einzubinden, bleibt Sache der Gemeinde. Schließlich und vor allem aber verbleibt den Gemeinden unverändert die Organisation der Stellen, die zu verbindlichen Sachentscheidungen in Gleichstellungsfragen berufen sind. Anders als die
Beschwerdeführerinnen in ihren Schriftsätzen behaupten oder nahelegen, sind der
Gleichstellungsbeauftragten von Gesetzes wegen keinerlei Entscheidungsbefugnisse beigelegt, die für andere Verwaltungsstellen oder für Bürger verbindlich wären.
Zwar ist sie an Entscheidungsprozessen zu beteiligen und zu hören und kann auch
eigenverantwortlich Öffentlichkeitsarbeit und Beratungstätigkeit durchführen. Zu bindenden Entscheidungen ist sie durch § 2 Abs. 3 GO jedoch gerade nicht befugt. Diese werden von den bisher zuständigen Stellen getroffen, über deren Organisation die
Gemeinden nach wie vor im Rahmen der diesbezüglich unverändert fortgeltenden
und von ihnen auch nicht in Frage gestellten Vorschriften entscheiden können.

  3. Das Demokratieprinzip prägt das Bild der Selbstverwaltung, wie sie der Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 GG zugrundeliegt (vgl. BVerfGE 47, 253 <275 ff.>); es
wird durch § 2 Abs. 3 GO nicht verletzt. Zwar kann die Tätigkeit der Gleichstellungsbeauftragten wegen deren Unabhängigkeit nicht im einzelnen von der Gemeindevertretung oder einem ihr unmittelbar verantwortlichen Exekutivorgan gesteuert werden.
Insofern ist das Legitimationsniveau der Gleichstellungsbeauftragten niedriger als typischerweise sonst in der Verwaltung (vgl. BVerfGE 83, 60 <72>). Dadurch ist jedoch
ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip vorliegend nicht begründet. Die Gleichstellungsbeauftragte wird von der Gemeindevertretung bestellt und abberufen und ist insofern demokratisch legitimiert. Zudem hat sie keine eigenen Sachentscheidungsbefugnisse (vgl. BVerfG, a. a. O., S. 73). Ihre in Unabhängigkeit wahrzunehmende
Funktion beschränkt sich darauf, allein durch die Kraft des Arguments für die Gleichstellung von Frau und Mann in der Gemeindeverwaltung und der Öffentlichkeit einzutreten.

  4. § 2 Abs. 3 GO verstößt auch nicht gegen das Willkürverbot. Durch die Unterscheidung von Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern und solchen mit weniger
als 10.000 Einwohnern, mittels derer kleinere Gemeinden von der Pflicht zur Bestellung einer hauptamtlich tätigen Gleichstellungsbeauftragten ausgenommen werden,
hat der Gesetzgeber den ihm bei typisierenden Grenzziehungen zu belassenden weiten Spielraum nicht überschritten. Er knüpft mit dem Kriterium der 10.000-Einwohner-Grenze an eine auch sonst im schleswig-holsteinischen Gemeinderecht bekannte
Unterscheidung an (vgl. § 59 GO). Die Unterscheidung ist umso weniger willkürlich,
als § 2 Abs. 3 GO Ausnahmen zuläßt, durch die den besonderen örtlichen Gegebenheiten und Verhältnissen auch einzelner größerer Gemeinden Rechnung getragen



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werden kann.

                                          III.

 Die Beschwerdeführerinnen sind auch nicht dadurch in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt, daß sie zur Gleichstellungsbeauftragten nur eine Frau, nicht aber einen
Mann bestellen können.

 1. Maßstab ist in vorliegendem Verfahren allein Art. 28 Abs. 2 GG. Auf Art. 33           48
Abs. 2 GG hingegen können sich die Beschwerdeführerinnen im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde nicht berufen (vgl. BVerfGE 1, 167 <184>). Entsprechendes gilt vorliegend auch für Art. 3 Abs. 2 und 3 GG.

  2. Art. 28 Abs. 2 GG schützt auch die Personalhoheit der Gemeinden (vgl. BVerfGE        49
1, 167 <175>; 8, 332 <359>; 9, 268 <289>; 17, 172 <181>) und damit die Befugnis,
die Gemeindebeamten auszuwählen, anzustellen, zu befördern und zu entlassen
(BVerfGE 17, 172 <181 f.>). Auch die Personalhoheit ist aber nicht absolut geschützt,
sondern unterliegt der Formung durch den Gesetzgeber, der dabei freilich seinerseits
- entsprechend den Anforderungen für die Entziehung von Aufgaben (vgl. BVerfGE
79, 127 <143 ff.>) oder für die Vorgabe organisationsrechtlicher Regelungen
(s. o. I.) - durch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verfassungsrechtlich gebunden ist. Was hieraus für die Personalhoheit im einzelnen folgt, bedarf keiner näheren Darlegung. Denn jedenfalls hier hat der Gesetzgeber verfassungsrechtliche
Grenzen insoweit nicht überschritten. Die Vorgabe, daß die Gleichstellungsbeauftragte eine Frau sein muß, begrenzt die Auswahlentscheidung der Kommunen nicht
über Gebühr. Sie grenzt den Kreis der Bewerber nur auf einer sehr allgemeinen Stufe
ein. Da für den Posten der Gleichstellungsbeauftragten erfahrungsgemäß Frauen
eher in Betracht kommen als Männer, bleibt ein hinreichend großer Kreis von Personen, unter denen die Gemeinde auswählen kann.

                                          D.

 Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.                                              50

               Limbach              Böckenförde                 Klein

               Graßhof                  Kruis                 Kirchhof

                      Winter                            Sommer




                                         14/15

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 26. Oktober 1994 -
2 BvR 445/91

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 26. Oktober 1994 -
                2 BvR 445/91 - Rn. (1 - 50), http://www.bverfg.de/e/
                rs19941026_2bvr044591.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:1994:rs19941026.2bvr044591




                                     15/15

Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 1. wird zurückgewiesen.|Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2. wird, soweit sie sich gegen § 24 a der Amtsordnung für Schleswig-Holstein in der Fassung vom 2. April 1990 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 209, berichtigt Gesetz- und Verordnungsbl. 1991 S. 256) in Verbindung mit § 2 Absatz 3 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein in der durch Gesetz vom 6. Dezember 1991 geänderten Fassung (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 640) wendet, verworfen. Im übrigen wird sie zurückgewiesen.
am 26. Oktober 1994 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 26. Oktober 1994
- 2 BvR 445/91 -, Rn. 1-50,
                    https://www.bverfg.de/e/rs19941026_2bvr044591