                        Leitsatz

     zum Beschluß des Ersten Senats vom 15. Oktober 1996

                       - 1 BvL 44/92 -

                       - 1 BvL 48/92 -

Die in Art. 4 Abs. 2 des Wohnungsbindungsänderungsgesetzes (BGBl
1990 I S. 934) angeordnete Rückwirkung verstößt bei verfassungskonformer Auslegung nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG.




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BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvL 44/92 -

- 1 BvL 48/92 -




                            IM NAMEN DES VOLKES

                                In den Verfahren

                     zur verfassungsrechtlichen Prüfung,

  ob Art. 4 Abs. 2 des Gesetzes zur Änderung des Wohnungsbindungsgesetzes
  vom 17. Mai 1990 (BGBl I S. 934) mit dem Grundgesetz vereinbar ist, soweit er
  bestimmt, daß die §§ 16, 16 a und 28 Wohnungsbindungsgesetz in der mit Inkrafttreten des Änderungsgesetzes geltenden Fassung anzuwenden sind, wenn
  die als Darlehen bewilligten öffentlichen Mittel nach dem 31. Dezember 1989
  und vor dem 30. Mai 1990 vorzeitig zurückgezahlt wurden,

  - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Aachen vom
  1. Oktober 1992 (4 K 117/91) sowie Ergänzungsbeschluß vom 18. Juli 1995 (8 K
  117/91) -

- 1 BvL 44/92 -,

  - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Aachen vom 1.
  Oktober 1992 (4 K 247/91) sowie Ergänzungsbeschluß vom 18. Juli 1995 (8 K
  247/91) -

- 1 BvL 48/92 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung

                                des Vizepräsidenten Seidl,

                                der Richter Grimm,

                                Kühling,

                                der Richterinnen Jaeger,

                                Haas

                                und der Richter Hömig,


                                       2/27

                                 Steiner

am 15. Oktober 1996 beschlossen:

        Artikel 4 Absatz 2 des Gesetzes zur Änderung des Wohnungsbindungsgesetzes vom 17. Mai 1990 (Bundesgesetzblatt I Seite 934) ist
        nach Maßgabe der Gründe mit dem Grundgesetz vereinbar.

                                   Gründe:

                                           A.
  Gegenstand der Vorlagen ist die Frage, ob es mit dem Grundgesetz vereinbar ist,      1
daß die gesetzliche Verlängerung von Bindungsfristen für öffentlich geförderte Wohnungen und die Änderung von Regelungen über die Bemessung der Kostenmiete in
Fällen freiwilliger vorzeitiger Darlehensrückzahlung auch dann gelten, wenn die Darlehen schon vor Inkrafttreten des Änderungsgesetzes zurückgezahlt worden sind.

                                           I.
  1. Mit öffentlichen Mitteln des sozialen Wohnungsbaus geförderte Wohnungen unterliegen bestimmten Bindungen. Im einzelnen handelt es sich um Belegungsbindungen (§§ 4 ff. Wohnungsbindungsgesetz - WoBindG) und Mietpreisbindungen (§§ 8 ff.
WoBindG). Die Belegungsbindung hat den Zweck, wirtschaftlich weniger leistungsfähige Wohnungssuchende mit Wohnraum zu versorgen; die Preisbindung an die Kostenmiete soll gewährleisten, daß die Wohnungsberechtigten die öffentlich geförderten Wohnungen zu erschwinglichen Preisen mieten können.

 § 16 WoBindG regelt, wann die Eigenschaft "öffentlich gefördert", an die sich die     3
Bindungen knüpfen, im Falle einer freiwilligen vorzeitigen Rückzahlung der Förderungsmittel endet. Die Vorschrift ist im Zuge wechselnder wohnungspolitischer Zielvorstellungen mehrfach geändert worden.

 Nach der Ursprungsfassung des Wohnungsbindungsgesetzes vom 24. August                 4
1965 (BGBl I S. 954) blieb die Zweckbestimmung öffentlich geförderter Wohnungen
bis zum Ablauf von fünf Kalenderjahren nach dem Jahr der freiwilligen vorzeitigen
Rückzahlung der öffentlichen Mittel erhalten. Diese sogenannte Nachwirkungsfrist
wurde durch Art. 3 § 1 Nr. 8 des Wohnungsbauänderungsgesetzes 1971 (BGBl I
S. 1993) auf zehn Jahre verlängert und durch Art. 1 Nr. 12 des Wohnungsbauänderungsgesetzes 1980 (BGBl I S. 159) auf acht Jahre verkürzt.

 Die Nachwirkungsfrist galt nach § 16 Abs. 3 WoBindG in der Fassung vom 22. Juli       5
1982 (BGBl I S. 972) nicht für Wohnungen, die im Zeitpunkt der Rückzahlung nicht
vermietet waren. Bei vermieteten Wohnungen, deren Mieter nach Rückzahlung des
Darlehens den Nachweis ihrer Wohnberechtigung erbrachten, endete die Bindung
regelmäßig mit der Beendigung des Mietverhältnisses. Wurde der Nachweis nicht erbracht, entfiel die Bindung grundsätzlich sechs Monate nach der entsprechenden
Aufforderung.


                                           3/27

 Durch Art. 27 Unterart. 2 Nr. 1 des 2. Haushaltsstrukturgesetzes vom 22. Dezember         6
1981 (BGBl I S. 1523) fügte der Gesetzgeber in das Wohnungsbindungsgesetz einen
§ 16 a als privilegierende Sonderregelung ein, der eine verkürzte Dauer der Mietpreisbindung in Gemeinden unter 200.000 Einwohnern mit einem dem allgemeinen
Mietpreisniveau angenäherten Niveau der Sozialmieten vorsah.

  Die Möglichkeit, in Fällen freiwilliger vorzeitiger Darlehensrückzahlung die Zinsaufwendungen für ersetzende (freie) Finanzierungsmittel während der weiteren Dauer
der Mietpreisbindung bei der Kostenmiete in Ansatz zu bringen, wurde durch Änderungen der Verordnungsermächtigung des § 28 Abs. 1 WoBindG mehrfach erweitert
(vgl. Art. 1 Nr. 20 des Wohnungsbauänderungsgesetzes 1980; Art. 1 Nr. 9 des Änderungsgesetzes vom 21. Juli 1982 <BGBl I S. 969>).

  2. Wegen der stark gestiegenen Wohnungsnachfrage gegen Ende der achtziger                8
Jahre, der kein ausreichendes Angebot preisgünstiger Sozialwohnungen gegenüberstand, gestaltete der Gesetzgeber die Regelungen über die freiwillige vorzeitige Darlehensrückzahlung durch das Gesetz zur Änderung des Wohnungsbindungsgesetzes (WoBindÄndG) vom 17. Mai 1990 (BGBl I S. 934) erneut um. Die
Nachwirkungsfrist von acht Jahren wurde auf zehn Jahre verlängert und die Ausnahmeregelung des § 16 Abs. 3 WoBindG aufgehoben (Art. 1 Nr. 5 WoBindÄndG). Außerdem entfiel die Sonderregelung des § 16 a WoBindG über die verkürzte Frist der
Bindung an die Kostenmiete (Art. 1 Nr. 6 WoBindÄndG). Schließlich wurde die Verordnungsermächtigung des § 28 WoBindG dahingehend geändert, daß bei der Berechnung der Kostenmiete für die ersetzenden Finanzierungsmittel höchstens diejenige Verzinsung angesetzt werden darf, die im Zeitpunkt der Rückzahlung für das
öffentliche Baudarlehen zu entrichten war. Damit entfiel die vorher bestehende Erhöhungsmöglichkeit auf 5 vom Hundert in Fällen, in denen für das öffentliche Baudarlehen ein niedrigerer Zinssatz galt.

 Die einschlägigen Vorschriften lauten in der vor und nach dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes geltenden Fassung:

                                     Alte Fassung                                         10

                                         § 16

  Ende der Eigenschaft "öffentlich gefördert" bei freiwilliger vorzeitiger Rückzahlung    11

          (1) Werden die für eine Wohnung als Darlehen bewilligten öffentlichen Mittel ohne rechtliche Verpflichtung vorzeitig vollständig zurückgezahlt, so gilt die Wohnung vorbehaltlich der Absätze 2, 3
        und 5 als öffentlich gefördert bis zum Ablauf des achten Kalenderjahres nach dem Jahr der Rückzahlung, längstens jedoch bis zum
        Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Darlehen nach Maßgabe der
        Tilgungsbedingungen vollständig zurückgezahlt wären (Nachwirkungsfrist). Sind neben den Darlehen Zuschüsse zur Deckung der
        laufenden Aufwendungen oder Zinszuschüsse aus öffentlichen Mit-


                                          4/27

teln bewilligt worden, so gilt § 15 Abs. 1 Satz 2 entsprechend.

 (2) Abweichend von Absatz 1 Satz 1 gilt eine Wohnung, für deren           13
Bau ein Darlehen aus öffentlichen Mitteln von nicht mehr als 3000
Deutsche Mark bewilligt worden ist, als öffentlich gefördert bis zum
Zeitpunkt der Rückzahlung; dabei ist von dem durchschnittlichen
Förderungsbetrag je Wohnung des Gebäudes auszugehen.

  (3) Abweichend von Absatz 1 Satz 1 gilt eine Wohnung, bei der            14
die Voraussetzungen des Absatzes 2 nicht vorliegen, bis zu folgenden Zeitpunkten als öffentlich gefördert:

 1. Ist die Wohnung im Zeitpunkt der Rückzahlung nicht vermietet,          15
so gilt sie bis zum Zeitpunkt der Rückzahlung als öffentlich gefördert.

 2. Ist die Wohnung im Zeitpunkt der Rückzahlung vermietet und             16
hat der Mieter auf Grund einer Mitteilung des Vermieters von der
Rückzahlung und einer gleichzeitigen Aufforderung, innerhalb von
vier Monaten der nach § 18 zuständigen Stelle die Fortdauer der
Wohnberechtigung nach Maßgabe des Absatzes 8 nachzuweisen,
diesen Nachweis fristgerecht erbracht, so gilt sie als öffentlich gefördert bis zur Beendigung des Mietverhältnisses, längstens jedoch bis
zum Ablauf der Nachwirkungsfrist; dies gilt auch, wenn die zuständige Stelle festgestellt hat, daß der Mieter den Nachweis aus Gründen, die er nicht zu vertreten hat, nicht fristgerecht erbringen konnte,
sowie wenn das Mietverhältnis bereits vor dem Ablauf der Nachweisfrist beendet worden ist.

 3. Ist die Wohnung im Zeitpunkt der Rückzahlung vermietet und             17
hat der Mieter trotz der Aufforderung des Vermieters nach Nummer 2 die Fortdauer der Wohnberechtigung nicht fristgerecht nachgewiesen, so gilt die Wohnung bis zu dem Zeitpunkt als öffentlich
gefördert, den die nach § 18 zuständige Stelle bestimmt. Die Bestimmung ist nach Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen, insbesondere der Vollständigkeit der Aufforderung, für das Ende des sechsten Monats nach dem Monat zu treffen, in dem die
Aufforderung dem Mieter zugegangen ist.

 Der Vermieter hat die Aufforderung nach den Nummern 2 und 3               18
nach der Rückzahlung vorzunehmen und dabei gleichzeitig den
Mieter darauf hinzuweisen, daß bei nicht fristgerechtem Nachweis
der Fortdauer der Wohnberechtigung die Wohnung nicht mehr als
öffentlich gefördert gilt und nicht mehr der gesetzlichen Mietpreisbindung unterliegt; der Hinweis auf den Wegfall der Mietpreisbindung entfällt im Anwendungsbereich des § 16 a Abs. 1 und 2. Er hat



                                  5/27

im übrigen der zuständigen Stelle das Vorliegen der Voraussetzungen, nach denen die Wohnung nach den Nummern 1, 2 oder 3 nicht
mehr als öffentlich gefördert gilt, unverzüglich nachzuweisen.

  (4) bis (7) ...                                                         19

  (8) Die Fortdauer der Wohnberechtigung gemäß Absatz 3 Nr. 2             20
und 3 wird nachgewiesen, wenn das Gesamteinkommen des Mieters im Zeitpunkt der Rückzahlung die sich aus § 25 Abs. 1 des
Zweiten Wohnungsbaugesetzes ergebende Grenze nicht um mehr
als 25 vom Hundert übersteigt. § 5 Abs. 1 Satz 4 und 5 gilt entsprechend.

                              Neue Fassung                                21

                                   § 16

 Ende der Eigenschaft "öffentlich gefördert" bei freiwilliger vorzeitiger Rückzahlung

  (1) Werden die für eine Wohnung als Darlehen bewilligten öffentlichen Mittel ohne rechtliche Verpflichtung vorzeitig vollständig zurückgezahlt, so gilt die Wohnung vorbehaltlich der Absätze 2 und 5
als öffentlich gefördert bis zum Ablauf des zehnten Kalenderjahres
nach dem Jahr der Rückzahlung, längstens jedoch bis zum Ablauf
des Kalenderjahres, in dem die Darlehen nach Maßgabe der Tilgungsbedingungen vollständig zurückgezahlt wären (Nachwirkungsfrist). Sind neben den Darlehen Zuschüsse zur Deckung der
laufenden Aufwendungen oder Zinszuschüsse aus öffentlichen Mitteln bewilligt worden, so gilt § 15 Abs. 1 Satz 2 entsprechend.

 (2) Abweichend von Absatz 1 Satz 1 gilt eine Wohnung, für deren          24
Bau ein Darlehen aus öffentlichen Mitteln von nicht mehr als 3000
Deutsche Mark bewilligt worden ist, als öffentlich gefördert bis zum
Zeitpunkt der Rückzahlung; dabei ist von dem durchschnittlichen
Förderungsbetrag je Wohnung des Gebäudes auszugehen.

  (3) - gestrichen -                                                      25

 (4) - gestrichen -                                                       26

  (5) bis (7) ...                                                         27

 (8) - gestrichen -                                                       28

                               Alte Fassung                               29

                                  § 16 a                                  30

                    Ende der Bindung an die Kostenmiete                   31



                                   6/27

  (1) Werden die für eine Wohnung als Darlehen bewilligten öffentlichen Mittel ohne rechtliche Verpflichtung vorzeitig vollständig zurückgezahlt, so entfällt in Gemeinden unter 200000 Einwohnern die
Bindung nach § 8 sechs Monate nach dem Zeitpunkt der Rückzahlung; § 16 Abs. 6 und 7 gilt entsprechend. Sind neben den Darlehen
Zuschüsse zur Deckung der laufenden Aufwendungen oder Zinszuschüsse aus öffentlichen Mitteln bewilligt worden, so entfällt die Bindung nach § 8 nicht vor dem Ende des Förderungszeitraumes. Die
§§ 15 und 16 bleiben im übrigen unberührt.

  (2) ...

  (3) Die Landesregierungen können durch Rechtsverordnung Gemeinden bestimmen, in denen die Absätze 1 und 2 keine Anwendung finden. Die Bestimmung kann erfolgen, wenn in diesen Gemeinden die Kostenmieten (§§ 8 bis 8 b) der überwiegenden Zahl
der öffentlich geförderten Mietwohnungen die ortsüblichen Mieten
vergleichbarer, nicht preisgebundener Mietwohnungen erheblich
unterschreiten. Die Landesregierungen können durch Rechtsverordnung bestimmen, daß die Rechtsverordnungen nach Satz 1 von
anderen Stellen zu erlassen sind.

                            Neue Fassung                                  34

                                § 16 a                                    35

 - gestrichen -                                                           36

                             Alte Fassung                                 37

                                 § 28

                           Ermächtigungen                                 38

 (1) Die Bundesregierung wird ermächtigt, zur Durchführung der §§         39
8 bis 9 und des § 18 f durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des
Bundesrates Vorschriften zu erlassen über

 a) bis d) ...                                                            40

 e) die Mietpreisbildung und Mietpreisüberwachung.                        41

 In der Rechtsverordnung ist vorzusehen, daß                              42

  a) in Fällen, in denen die als Darlehen gewährten öffentlichen Mittel nach § 16 oder § 16 a vorzeitig zurückgezahlt und durch andere
Finanzierungsmittel ersetzt worden sind, die Ersetzung nicht als ein
vom Bauherrn zu vertretender Umstand anzusehen ist und für die
neuen Finanzierungsmittel keine höhere Verzinsung als 5 vom Hundert angesetzt werden darf, solange die Bindung nach § 8 besteht;


                                  7/27

        wird im Zeitpunkt der Rückzahlung für das öffentliche Baudarlehen
        auf Grund der §§ 18 a bis 18 e ein zulässiger Zinssatz von mehr als
        5 vom Hundert entrichtet, so darf dieser Zinssatz auch für die neuen
        Finanzierungsmittel angesetzt werden; ...

         b) ...

         (2) ...

                                   Neue Fassung                                       44

                                        § 28

                                  Ermächtigungen                                      45

         (1) Die Bundesregierung wird ermächtigt, zur Durchführung der                46
        §§ 8 bis 9 und des § 18 f durch Rechtsverordnung mit Zustimmung
        des Bundesrates Vorschriften zu erlassen über

         a) bis d) ...                                                                47

         e) die Mietpreisbildung und Mietpreisüberwachung.                            48

         In der Rechtsverordnung ist vorzusehen, daß                                  49

          a) in Fällen, in denen die als Darlehen gewährten öffentlichen Mittel nach § 16 vorzeitig zurückgezahlt und durch andere Finanzierungsmittel ersetzt worden sind, für die neuen Finanzierungsmittel
        keine höhere Verzinsung angesetzt werden darf, als im Zeitpunkt
        der Rückzahlung für das öffentliche Baudarlehen zu entrichten war,
        solange die Bindung nach § 8 besteht;

         b) ...

          (2) ...

  Die geänderten Vorschriften erfaßten auch Fälle, in denen die Rückzahlung des öffentlichen Wohnungsbaudarlehens bereits vor dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes am 30. Mai 1990 erfolgt war. Die maßgebliche Vorschrift lautet:

                                        Art. 4                                        52

                            Inkrafttreten und Überleitung                             53

          (1) Dieses Gesetz tritt am Tage nach der Verkündung in Kraft.               54

          (2) Die §§ 15, 16, 16 a, 22 und 28 des Wohnungsbindungsgesetzes sind in der mit Inkrafttreten dieses Gesetzes geltenden Fassung
        anzuwenden, wenn die als Darlehen bewilligten öffentlichen Mittel
        nach dem 31. Dezember 1989 vorzeitig zurückgezahlt wurden oder
        wenn nach dem 31. Dezember 1989 auf die weitere Auszahlung bewilligter Zuschüsse zur Deckung der laufenden Aufwendungen oder



                                         8/27

        bewilligter Zinszuschüsse aus öffentlichen Mitteln verzichtet wurde.

          (3) ...

  3. Das Änderungsgesetz ist aus Gesetzentwürfen der Bundesregierung (BTDrucks             56
11/6524) und des Bundesrates (BTDrucks 11/4482) entstanden, in denen die erwähnten Änderungen noch nicht enthalten waren. Sie gehen auf Vorschläge des
Bundesrates in dessen Stellungnahme vom 22. September 1989 zurück (BTDrucks
11/6524). Darin war angeregt worden, die Nachwirkungsfrist auf zwölf Jahre zu verlängern und § 16 a WoBindG zu streichen. Zur Begründung verwies der Bundesrat
auf einen Fehlbestand von 400.000 Wohnungen. Die Wohnungsnachfrage sei aus
verschiedenen Gründen (geburtenstarke Jahrgänge, vermehrte Scheidungen, Zuzug
von Aussiedlern und Ausländern) stark gestiegen. Der Nettozuwachs an Wohnungen
bleibe hinter dem dadurch bedingten Nettozuwachs an Haushalten zurück. Durch
Rückzahlung von Fördermitteln nehme die Zahl preisgünstiger Sozialwohnungen
überproportional ab. Die vorangegangene Ausschuß-Empfehlung vom 11. September 1989 (BRDrucks 376/1/89), diesen Änderungen Wirksamkeit auch beizumessen,
soweit die Fristen nach § 16 Abs. 1 und § 16 a WoBindG a.F. bei Inkrafttreten des
Änderungsgesetzes bereits in Lauf gesetzt seien, fand in der Stellungnahme des
Bundesrats keinen Niederschlag.

 Die Bundesregierung schlug in ihrer Gegenäußerung vom 22. Februar 1990 (BT-               57
Drucks 11/6524) neben der Verlängerung der Nachwirkungsfrist auf zehn statt zwölf
Jahre die später ebenfalls Gesetz gewordene Überleitungsregelung des Art. 4 Abs. 2
WoBindÄndG vor. Hierzu äußerte sie sich wie folgt:

 Den vom Bundesrat vorgeschlagenen Änderungen der §§ 15, 16, 16 a, 22 und 28               58
WoBindG ist nicht zu entnehmen, ob sie "rückwirkend" im Sinne einer tatbestandlichen Rückanknüpfung (unechte Rückwirkung) auch für die Fälle gelten sollen, in denen die Rückzahlung der öffentlichen Mittel seit längerem erfolgt ist. Eine zeitlich unbeschränkte "Rückwirkung" wäre nach Auffassung der Bundesregierung aus
Gründen des Vertrauensschutzes der Betroffenen verfassungsrechtlich bedenklich.
Der völlige Ausschluß der "Rückwirkung" würde andererseits dem Zweck der Änderungsvorschläge des Bundesrates, die Mietpreis- und Belegungsbindungen bei vorzeitiger Rückzahlung um weitere Jahre zu erhalten, völlig zuwiderlaufen und die mit
der Neuregelung beabsichtigten wohnungspolitischen Wirkungen erheblich verringern oder sogar in ihr Gegenteil verkehren.

  Es ist nämlich zu erwarten, wie entsprechende Anfragen zeigen, daß die Betroffenen, wenn die vorgesehenen Regelungen ohne jegliche "Rückwirkung" erlassen werden sollten, noch während des Gesetzgebungsverfahrens die öffentlichen Mittel in erheblichem Umfang zurückzahlen werden, um in den Genuß der kürzeren
Nachwirkungsfristen des geltenden Rechts zu kommen. Ein solcher Ankündigungseffekt wäre angesichts der oben aufgezeigten derzeitigen und künftig zu erwartenden
Entwicklung auf dem Wohnungsmarkt unvertretbar. Vom Erlaß der vorgesehenen
Regelungen - unter gänzlichem Ausschluß der "Rückwirkung" - müßte dann wahr-


                                          9/27

scheinlich abgesehen werden.

  Die Bundesregierung hält es daher für unverzichtbar, das Gesetz mit der vorgeschlagenen Stichtagsregelung zu erlassen. Dabei ist es ausreichend, wenn als Zeitpunkt der "Rückwirkung" der 1. Januar 1990 bestimmt wird, weil bei vorzeitigen
Rückzahlungen für den Beginn der Bindungsnachwirkungsfristen stets auf den Ablauf des Kalenderjahres abzustellen ist. Bis zu diesem Zeitpunkt ist es auch nicht zu
verstärkten Rückzahlungen gekommen. Da unklar war, ob den Vorschlägen des Bundesrates eine zeitlich unbeschränkte "Rückwirkung" zukommen sollte oder nicht, haben die Eigentümer von Sozialwohnungen dieses Risiko gescheut. Diese Situation
wird sich mit dem Bekanntwerden der nunmehr vorgesehenen Regelungen ändern.
Im übrigen sind die Änderungsvorschläge des Bundesrates zwischenzeitlich über die
allgemeine Presse und über die Fachpresse hinlänglich bekannt und teilweise intensiv diskutiert worden.

  Am 29. März 1990 beschloß der Bundestag das Änderungsgesetz in dritter Lesung         61
(BRDrucks 271/90). Es wurde am 29. Mai 1990 verkündet und trat am folgenden Tag
in Kraft.

                                         II.
 Den Ausgangsverfahren liegen folgende Sachverhalte zugrunde:                           62

 1. Verfahren 1 BvL 44/92                                                               63

 Der Kläger und seine Ehefrau erwarben am 23. März 1990 ein Grundstück mit              64
Wohn- und Geschäftshaus in Düren zum Preis von 1,7 Mio. DM. Düren zählt zu den
Städten unter 200.000 Einwohnern, die nicht durch Rechtsverordnung gemäß § 16 a
Abs. 3 WoBindG a.F. von der Geltung der Absätze 1 und 2 dieser Vorschrift ausgenommen worden sind (vgl. Verordnung über die Fortdauer der Mietpreisbindung nach
§ 16 a Abs. 3 Wohnungsbindungsgesetz vom 14. Dezember 1982 <GV NW S. 801>).

  Der beklagte Stadtdirektor hatte der Voreigentümerin aufgrund eines 1963 erteilten    65
Bewilligungsbescheides öffentliche Baudarlehen in Höhe von 110.300 DM und eine
Aufwendungsbeihilfe von jährlich 5.062 DM zur Schaffung von zehn Wohnungen in
dem Gebäude gewährt. Beim Abschluß des Kaufvertrags bestand das Darlehen noch
in Höhe von 77.415,19 DM. Der zuletzt gültige Zinssatz betrug 3,5 vom Hundert.
Durch einen auf den 28. März 1990 datierten, am 30. März 1990 bei seiner Sparkasse eingegangenen Auftrag überwies der Kläger der darlehensverwaltenden Bank
zum Zwecke freiwilliger vorzeitiger Rückzahlung einen Betrag von 77.690,94 DM und
- auf eine entsprechende Nachforderung der Bank hin - mit Auftrag vom 19. April
1990 einen Restbetrag von 442,74 DM, der am 23. April 1990 dort einging.

  Gemeinsam mit der Voreigentümerin unterrichtete der Kläger die Mieter durch           66
Schreiben vom 27. April 1990 von der Rückzahlung der öffentlichen Mittel und forderte sie gemäß § 16 Abs. 3 WoBindG a.F. unter Hinweis auf den sonst erfolgenden
Wegfall der Eigenschaft "öffentlich gefördert" auf, die Fortdauer ihrer Wohnberechti-



                                        10/27

gung nachzuweisen. Nur fünf Mieter legten entsprechende Einkommenserklärungen
vor.

  Am 3. Dezember 1990 teilte der Beklagte dem Kläger mit, daß die öffentlichen Baudarlehen am 23. April 1990 vollständig zurückgezahlt worden seien, und bestätigte
ihm, daß die Eigenschaft "öffentlich gefördert" der Wohnungen am 31. Dezember
2000 ende; bis dahin seien die Vorschriften des Wohnungsbindungsgesetzes einschließlich der Mietpreisbindung einzuhalten. Den Widerspruch des Klägers wies der
Oberkreisdirektor unter Hinweis auf die Stichtagsregelung des Art. 4 Abs. 2 WoBind-ÄndG als unbegründet zurück. Der Kläger genieße keinen Vertrauensschutz, da er
die öffentlichen Mittel erst nach dem Gesetzesbeschluß des Deutschen Bundestages
vom 29. März 1990 vollständig zurückgezahlt habe.

  Mit seiner Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er hat dazu im wesentlichen vorgetragen: Die Überleitungsvorschrift des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG verletze
das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot, das ihm Vertrauensschutz gewähre. Bereits vor der Beschlußfassung des Bundestages über das Änderungsgesetz habe er
erhebliche Investitionen zur Abkürzung der Wohnungsbindungen getätigt. Der vorzeitige Wegfall der Preisbindung sei für die Bemessung des Kaufpreises maßgeblich gewesen. Ohne die Möglichkeit, die Bindung binnen sechs Monaten nach Rückzahlung
zu beenden, hätte er nicht den Kaufvertrag geschlossen, die zur Finanzierung notwendigen Kredite aufgenommen und die Rückzahlung veranlaßt. Er habe insoweit
auf entsprechende Auskünfte von Bediensteten des Beklagten vertraut.

 2. Verfahren 1 BvL 48/92                                                                69

  Der Kläger des Ausgangsverfahrens erwarb im Frühjahr 1990 käuflich ein ebenfalls       70
in Düren gelegenes Grundstück mit einem Dreifamilienhaus. Seinem Rechtsvorgänger hatte der beklagte Stadtdirektor 1968 eine Annuitätshilfe von jährlich 5.685,75
DM für ein Bankdarlehen von 39.900 DM und eine Aufwendungsbeihilfe von jährlich
2.364 DM bewilligt. Die darlehensverwaltende Bank bestätigte unter dem 9. Juli
1990, das öffentliche Darlehen sei am 29. Mai 1990 freiwillig vorzeitig zurückgezahlt
worden. Der außerplanmäßige Tilgungsbetrag wurde mit 32.319 DM, der zuletzt gültige Zinssatz mit 0,5 vom Hundert angegeben.

  Eine der Wohnungen wurde zum Zeitpunkt der Rückzahlung von dem damaligen Eigentümer bewohnt, eine weitere Wohnung war vermietet, die dritte stand leer. Trotz
entsprechender Aufforderung erbrachten die Wohnungsmieter nicht den Nachweis
ihrer fortdauernden Wohnberechtigung gemäß § 16 Abs. 3 und 8 WoBindG a.F.

  Am 3. Dezember 1990 teilte der Beklagte dem Kläger mit, daß die Eigenschaft "öffentlich gefördert" im Hinblick auf die vorzeitige Rückzahlung für die vermietete Wohnung am 31. Dezember 2000 ende und daß bis zu diesem Zeitpunkt die Vorschriften
des Wohnungsbindungsgesetzes einschließlich der Mietpreisbindung einzuhalten
seien. Die beiden anderen Wohnungen unterlägen keinen Bindungen mehr. Den Widerspruch des Klägers wies der Oberkreisdirektor unter Hinweis auf Art. 4 Abs. 2 Wo-



                                         11/27

BindÄndG zurück.

 Mit seiner Klage hat der Kläger im wesentlichen geltend gemacht: Die Überleitungsvorschrift des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG bewirke unter Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes eine Rückwirkung der gesetzlichen Neuregelung. Er
habe das Hausgrundstück im Vertrauen auf die Auskunft eines Bediensteten des Beklagten erworben, daß sechs Monate nach Rückzahlung des öffentlichen Darlehens
die Mietpreisbindung entfalle.

                                         III.
 Das Verwaltungsgericht hat die Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt            74
und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

  ob Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG mit dem Grundgesetz vereinbar ist, soweit hierdurch        75
die Anwendung der §§ 16, 16 a, 28 WoBindG in der mit Inkrafttreten dieses Gesetzes
geltenden Fassung bestimmt ist, unter anderem wenn die als Darlehen bewilligten öffentlichen Mittel nach dem 31. Dezember 1989 und vor dem 30. Mai 1990 zurückgezahlt wurden.

 1. Das Gericht vertritt in den im wesentlichen gleich begründeten Vorlagebeschlüssen die Auffassung, es müsse die Klagen abweisen, wenn die Vorlagefrage zu bejahen sei. Dies gelte unabhängig davon, ob der Begriff "Rückzahlung" in Art. 4 Abs. 2
WoBindÄndG den Eintritt des Leistungserfolges oder die Vornahme der Leistungshandlung bezeichne. Beide lägen nach dem gesetzlichen Stichtag. Sei die Übergangsregelung hingegen ungültig, so müsse die Klage Erfolg haben. Dann sei § 16
Abs. 1 Satz 1 WoBindG n.F. mit seiner zehnjährigen Bindung nicht anwendbar, und
es verbleibe hinsichtlich der Kostenmiete bei der sechsmonatigen Bindung des § 16
a Abs. 1 Satz 1 WoBindG a.F.; die angegriffene Bestätigung treffe dann inhaltlich
nicht zu.

  Die zur Prüfung gestellte Norm verstoße gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Die Verlängerung der Nachwirkungsfrist des § 16 Abs. 1 Satz 1 WoBindG sowie der Wegfall der
verkürzten Frist der Mietpreisbindung gemäß § 16 a WoBindG a.F. und der Möglichkeit, gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe a WoBindG a.F. im Rahmen der Kostenmiete bei Ersetzung zinsloser oder niedrig verzinslicher öffentlicher Mittel durch höher verzinsliche private Mittel einen Zinssatz von 5 vom Hundert in Ansatz zu
bringen, beschränkten die Eigentümerbefugnisse der betroffenen Hauseigentümer in
Fällen bereits erbrachter Rückzahlungen im Übermaß. Die Stichtagsregelung überschreite die Grenzen einer zulässigen Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne
des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Dies gelte unter Berücksichtigung der rechtsstaatlichen Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Verhältnismäßigkeit, die im Eigentumsgrundrecht eine eigene Ausprägung gefunden hätten.

 Die Stichtagsregelung entfalte nach herkömmlicher Sichtweise eine unechte Rückwirkung, da sie auf bereits vorgenommene Dispositionen einwirke, ohne daß die berührten Rechtsbeziehungen bereits abgeschlossen gewesen seien. Nach einer ande-


                                         12/27

ren Unterscheidung liege eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen vor, denn der zeitliche Anwendungsbereich der Norm beginne vor ihrem Inkrafttreten. Gleichgültig, welcher Auffassung zu folgen sei, hänge die Zulässigkeit der getroffenen Regelung von
einer Abwägung des Interesses des Darlehensnehmers an der Fortgeltung des bisherigen Rechts mit dem öffentlichen Interesse an dem rückwirkenden Inkraftsetzen
der Neuregelung ab.

  Diese Abwägung falle zugunsten der Darlehensnehmer aus. Das öffentliche Interesse richte sich darauf, einen Ankündigungseffekt der Neuregelungsvorschläge zu
verhindern, der noch vor Abschluß des Gesetzgebungsverfahrens zu zahlreichen
vorzeitigen Rückzahlungen mit der Folge baldigen Wegfalls der Wohnungsbindungen geführt hätte. Demgegenüber wögen die Belange der Betroffenen schwerer. Sie
hätten ein schutzwürdiges Interesse daran, daß ihre Dispositionen nicht entwertet
würden. Im Vertrauen auf die alte Regelung hätten sie erhebliche Aufwendungen getätigt, deren wirtschaftlicher Nutzen durch die rückwirkende Neuregelung weitgehend
vereitelt werde. Die Betroffenen seien aufgrund der Neuregelung zwanzigmal länger
an die Kostenmiete gebunden als nach der im Zeitpunkt ihrer Dispositionen geltenden Gesetzesfassung. Darüber hinaus werde ihnen, soweit die öffentlichen Mittel mit
weniger als 5 vom Hundert zu verzinsen gewesen seien, die Möglichkeit genommen,
für die Ersatzfinanzierungsmittel während des Zeitraums der verlängerten Mietpreisbindung immerhin diesen Zinssatz in die Kostenmiete einzurechnen. Das treffe namentlich auch für die Kläger zu. Ihr Vertrauen sei schutzwürdig, auch wenn ihre Zahlungen erst nach dem Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses des Bundestages
vollständig bei der darlehensverwaltenden Stelle eingegangen seien. Ihre Dispositionen hätten sie nämlich schon vorher in einer nicht mehr rückgängig zu machenden
Weise getroffen.

 Angesichts dieser Umstände erweise sich Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG als unverhältnismäßig. Die angeordnete Rückwirkung sei nicht erforderlich gewesen, um den Gesetzeszweck zu erreichen. Zum einen sei hierfür der Stichtag des 31. Dezember
1989 zu früh gewählt. Zum anderen sei es nicht notwendig gewesen, die vorzeitig zurückgezahlten Mittel bei den staatlichen Stellen zu belassen, ohne dem Betroffenen
ein Äquivalent zu gewähren. Die Überleitungsvorschrift lasse sich auch nicht im Wege verfassungskonformer Auslegung zeitlich einengen. Der Gesetzgeber habe ausdrücklich den 31. Dezember 1989 als Stichtag bestimmt, nach dem die Neuregelung
greifen solle. Über diese eindeutige Entscheidung könne sich das Gericht nicht durch
Auslegung hinwegsetzen.

 2. In ergänzenden Beschlüssen hat das Verwaltungsgericht näher erläutert, worin       81
es die vor dem Gesetzesbeschluß des Bundestages liegenden Vermögensdispositionen der Kläger sieht:

  Bereits mit Abschluß der Kaufverträge, die in beiden Fällen vor dem 29. März 1990    82
zustande gekommen seien, hätten die Kläger in schutzwürdiger Weise Vertrauen betätigt. Ihre Entscheidung für die Anlageobjekte beruhe auf der Erwägung, daß sich



                                        13/27

der Ertragswert nach Ablösung der öffentlichen Mittel und nach Ablauf der sechsmonatigen Nachwirkungsfrist nachhaltig verbessern werde. Vor Vertragsschluß seien
sie durch die Auskünfte der zuständigen Stellen in ihrer Entscheidung noch bestärkt
worden. Die nach Vertragsschluß eingeleiteten Rückzahlungen stellten sich als Umsetzungen der vorher getroffenen Dispositionen dar.

                                         IV.
 Zu den Vorlagen hat das Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und                83
Städtebau namens der Bundesregierung Stellung genommen. Nach seiner Auffassung sind die angegriffenen Vorschriften des Wohnungsbindungsänderungsgesetzes mit dem Grundgesetz vereinbar.

  Mit der Neuregelung werde nicht in eigentumsrechtlich geschützte Positionen eingegriffen. Die von den Bauherren öffentlich geförderter Wohnungen erlangte Rechtsstellung beruhe primär auf Subventionen, nicht auf eigener Leistung. Das gelte auch
für die Möglichkeit, sich durch freiwillige vorgezogene Darlehensrückzahlung vorzeitig von den Wohnungsbindungen zu lösen. Unabhängig davon erlitten die Empfänger
öffentlicher Mittel wegen ihrer Einnahmen aus der Kostenmiete keine den Bestand ihres Eigentums gefährdenden Nachteile; sie könnten überdies in besonderen Fällen
nach § 7 WoBindG eine Freistellung von der Wohnungsbindung beantragen.

  Ebensowenig verstoße die Überleitungsregelung gegen Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsatz des Vertrauensschutzes. Sie entfalte - von Ausnahmefällen gemäß § 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2
WoBindG a.F. abgesehen - nur eine unechte Rückwirkung, weil sie lediglich in noch
nicht abgewickelte Tatbestände eingreife. Die einer unechten Rückwirkung aus Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes gezogenen Grenzen seien gewahrt. Für die
Zeit ab dem Gesetzesbeschluß sei das Vertrauen auf den Fortbestand der bisherigen
Rechtslage ohnehin nicht mehr schutzwürdig. Für die Zeit davor falle die insoweit gebotene Abwägung zwischen dem Individualinteresse am Schutz des Vertrauens auf
den Fortbestand der bisherigen Regelung und dem entgegenstehenden öffentlichen
Interesse zugunsten des letzteren aus. Auch für diese Zeit sei der Vertrauensschutz
der Betroffenen erheblich eingeschränkt.

  Die Änderungsvorschläge des Bundesrates und ihr zeitlich unklarer Anwendungsbereich seien durch Veröffentlichungen in den Medien hinlänglich bekannt gewesen.
Erst recht habe das Bekanntwerden der Gegenäußerung der Bundesregierung die
Schutzwürdigkeit des Vertrauens eingeschränkt. Ohnehin hätten die Darlehensempfänger aufgrund der in § 16 Abs. 4 Satz 2 und § 16 a Abs. 3 Satz 1 WoBindG a.F.
enthaltenen Verordnungsermächtigungen sowie der allgemeinen wohnungswirtschaftlichen Entwicklung jederzeit mit der Aufhebung oder Schmälerung der ihnen
vom Gesetzgeber erst seit 1980 und 1982 eingeräumten Vergünstigungen rechnen
müssen.

 Gehe man hiervon aus, überwiege das Interesse der Allgemeinheit an der Geset-          87


                                        14/27

zesänderung. Angesichts der angespannten Lage auf dem Wohnungsmarkt, insbesondere bei Sozialwohnungen, habe ein starkes Bedürfnis für ein möglichst frühzeitiges Wirksamwerden der Gesetzesänderungen bestanden. Ein völliger Verzicht auf
eine Anknüpfung an bereits erfolgte Rückzahlungen hätte wegen des Ankündigungseffekts eines entsprechenden Regelungsvorschlags im Gesetzgebungsverfahren die
beabsichtigten wohnungspolitischen Wirkungen zumindest erheblich verringert. Unter diesen Umständen habe die zeitlich eng begrenzte Rückwirkung im überwiegenden Allgemeininteresse gelegen. Als Zeitpunkt der Rückwirkung sei, unter anderem
auch aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität, der 1. Januar 1990 bestimmt worden, da bei vorzeitigen Rückzahlungen für den Beginn des Fristenlaufs stets auf
den Ablauf des Kalenderjahres abzustellen sei. Zusätzlich falle bei der Abwägung
zu Lasten der Betroffenen ins Gewicht, daß auf dem sozialpolitisch wichtigen Gebiet
des sozialen Wohnungsbaus der Bürger ohnehin mit häufigen Gesetzesänderungen
rechnen müsse, die Rückwirkung eng begrenzt sei und den Betroffenen in Form der
Kostenmiete eine - wenn auch geringe - Rendite verbleibe.

  Gegen die Überleitungsregelung könne nicht eingewandt werden, die ab dem 1. Januar 1990 vorzeitig zurückgezahlten Mittel verblieben den staatlichen Stellen, ohne
daß die mit der Rückzahlung bezweckten Rechtsfolgen einträten. Für die Betroffenen
komme in entsprechender Anwendung des § 812 Abs. 1 Satz 2, 2. Alternative BGB
ein öffentlichrechtlicher Erstattungsanspruch wegen Nichteintritts des mit der Leistung bezweckten Erfolges in Betracht.

                                          B.
 Die Vorlagen sind zulässig.                                                              89

  Gegenstand der Vorlagefrage ist allein die Überleitungsvorschrift des Art. 4 Abs. 2     90
WoBindÄndG, soweit sie die geänderten oder entfallenen Regelungen der §§ 16,
16 a und 28 WoBindG betrifft. Die Verfassungsmäßigkeit der Neuregelung selbst
stellt das vorlegende Gericht nicht in Frage. Die Überleitungsvorschrift steht aber mit
der Grundregelung in einem unlösbaren Zusammenhang. Sie würde gegenstandslos, wenn diese nichtig wäre. Dieser Zusammenhang rechtfertigt es, die Prüfung im
entscheidungserheblichen Rahmen auf die Grundregelung auszudehnen (vgl.
BVerfGE 31, 275 <285>).

                                          C.
 Die zur Prüfung gestellte Vorschrift des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG ist bei verfassungskonformer Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar.

                                          I.
 Maßstab der Prüfung ist Art. 14 Abs. 1 GG. Das gilt zum einen für die geänderte          92
Grundregelung, die Eigentümer von öffentlich gefördertem Wohnraum bei vorzeitiger
Rückzahlung der Darlehen schlechter stellt als die früher geltende Regelung. Das gilt
aber auch für die Übergangsvorschrift. Zwar rühren die Bedenken gegen diese Vor-


                                         15/27

schrift allein aus der rückwirkenden Kraft her, die sie der Grundregelung beilegt.
Das führt aber nicht zu einem anderen Prüfungsmaßstab. Ein selbständiges Rückwirkungsverbot stellt das Grundgesetz nur für das Strafrecht auf. Außerhalb des Strafrechts beruht die Beschränkung der Rückwirkung von Gesetzen auf dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG (vgl. BVerfGE 88, 384 <403>). Soweit Eigentumspositionen berührt sind, hat der Schutz gegenüber rückwirkenden Gesetzen
jedoch in Art. 14 Abs. 1 GG eine eigenständige Ausprägung gefunden. Das folgt aus
dem Umstand, daß es zu den Funktionen der Eigentumsgarantie gehört, dem Einzelnen Rechtssicherheit hinsichtlich der durch sie geschützten Güter zu gewährleisten
und das Vertrauen auf das durch die verfassungsmäßigen Gesetze ausgeformte Eigentum zu schützen (vgl. BVerfGE 36, 281 <293>; stRspr).

                                           II.
 Die Neuregelung der Wohnungsbindung beeinträchtigt das Eigentumsrecht von Eigentümern von Sozialwohnungen, die diese schon vor Erlaß des Gesetzes erworben
hatten.

 1. Sozialwohnungen sind Eigentum im Sinn von Art. 14 Abs. 1 GG.                           94

 Zum verfassungsrechtlich geschützten Eigentum gehören jedenfalls alle vermögenswerten Rechtspositionen, die das bürgerliche Recht einem privaten Rechtsträger als Eigentum zuordnet (vgl. BVerfGE 70, 191 <199>). Bei Mietwohnungen ist das
der Fall. Daß sie mit Hilfe öffentlicher Mittel errichtet wurden, entzieht sie nicht dem
verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz. Auf die Frage, ob und inwieweit ein vermögenswertes Recht sich als Äquivalent eigener Leistungen darstellt, kommt es bei privatrechtlichen Eigentumspositionen nicht an. Sie hat nur für den Eigentumsschutz
subjektiver öffentlicher Rechte Bedeutung (vgl. BVerfGE 14, 288 <294>).

  Vom Eigentumsschutz ist auch die gesetzlich eingeräumte Möglichkeit umfaßt, sich         96
von den Bindungen, denen Sozialwohnungen unterliegen, vorzeitig zu lösen. Nach
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG wird der Inhalt des verfassungsrechtlich geschützten Eigentums vom Gesetzgeber bestimmt. Der verfassungsrechtliche Schutz einer Eigentumsposition reicht also nicht weiter als die mit ihr zulässigerweise verbundenen, gesetzlich definierten Befugnisse. Entschließt sich der Gesetzgeber zur öffentlichen
Förderung des privaten Wohnungsbaus nur unter der Voraussetzung, daß das geförderte Eigentum befristeten Bindungen unterliegt, die für den Eigentümer frei finanzierter Wohnungen nicht gelten, dann bestimmen diese Bindungen in der jeweiligen
gesetzlichen Ausformung den Inhalt des Eigentums an Sozialwohnungen mit. Zu dieser Ausformung gehört auch die Möglichkeit der vorzeitigen Ablösung der Bindungen.

  Eine Isolierung der Ablösemöglichkeit aus dem Regelungszusammenhang des                  97
Wohnungsbindungsgesetzes mit der Folge, daß sie als eine ausschließlich auf staatlicher Gewährung beruhende Rechtsposition, der keine eigene Leistung des Inhabers entspricht, anzusehen wäre, ist nicht möglich. Selbst wenn die Ablösemöglich-


                                          16/27

keit nur im Interesse einer flexiblen Wohnungspolitik, nicht auch im Interesse der
Wohnungseigentümer geschaffen worden wäre, verfolgt der Gesetzgeber seine wohnungspolitischen Ziele doch unter Ausnutzung von Eigentümerinteressen. Bindungen und Lockerungen treten dadurch in einen derart engen Zusammenhang, daß sie
nur gemeinsam den Inhalt des Eigentums an Sozialwohnungen ausmachen.

 2. Die Neuregelung verschlechtert die Eigentumsposition derjenigen Eigentümer           98
von Sozialwohnungen, denen diese bereits beim Inkrafttreten des Wohnungsbindungsänderungsgesetzes gehörten. Das gilt sowohl für die Grundregel wie für die
Übergangsvorschrift.

  a) Die Änderung des § 16 Abs. 1 Satz 1 WoBindG und die Aufhebung von § 16              99
Abs. 3 und 8 sowie von § 16 a WoBindG a.F. verlängern die Wohnungsbindung nach
freiwilliger vorzeitiger Rückzahlung des öffentlichen Baudarlehens. Die grundsätzliche Freiheit des Eigentümers, sein Eigentum durch Vermietung wirtschaftlich zu nutzen, wird dadurch im Vergleich zur vorherigen Rechtslage geschmälert. Ebenso verhält es sich beim Wegfall der Möglichkeit, nach § 28 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe a
WoBindG a.F. in Verbindung mit der dazu ergangenen Berechnungsverordnung einen Zinssatz für die ersetzenden Mittel, der den für das öffentliche Darlehen übersteigt, bis zur Obergrenze von 5 vom Hundert bei der Berechnung der Kostenmiete
anzusetzen.

  b) Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG dehnt die Geltung der Neuregelung zeitlich aus. Sie       100
ist nicht nur auf Rückzahlungsfälle nach Inkrafttreten des Änderungsgesetzes, sondern auch auf solche zwischen dem 1. Januar 1990 und dem 29. Mai 1990 anzuwenden. Die Überleitungsvorschrift erweitert damit die in der Grundregelung liegende Inhalts- und Schrankenbestimmung in ihrem Anwendungsbereich und trifft somit selbst
eine Inhalts- und Schrankenbestimmung.

                                         III.
 Die Regelungen sind mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar.                                   101

 1. Für die Grundregelung gilt das ohne weiteres.                                       102

 Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG überläßt es dem Gesetzgeber zwar, Inhalt und Schranken        103
des Eigentums zu bestimmen. Er genießt dabei aber keine unbeschränkte Freiheit.
Vielmehr muß er sowohl die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums in
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch die Sozialpflichtigkeit des Eigentums in Art. 14
Abs. 2 GG beachten und den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren. Dabei ist insbesondere die Funktion des betroffenen Eigentumsgegenstands zu berücksichtigen. Der Eigentumsschutz wiegt um so schwerer, je mehr
der betroffene Eigentumsgegenstand der Sicherung der persönlichen Freiheit des Eigentümers dient. Wird der Eigentumsgegenstand dagegen Dritten zur entgeltlichen
Nutzung überlassen und dient er deren Freiheitssicherung, so verlangt das Gebot einer am Gemeinwohl orientierten Eigentumsnutzung eine verstärkte Rücksichtnahme
auf ihre Belange. Je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug steht und ei-


                                        17/27

ne soziale Funktion erfüllt, desto weiter reicht die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung. Die Grenzen liegen dabei nicht ein für allemal fest.
Veränderungen der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse können vielmehr zu einer Verschiebung der Maßstäbe führen (vgl. BVerfGE 70, 191 <200 f.>).

  Gemessen daran war der Gesetzgeber berechtigt, die Befugnisse des Eigentümers           104
von Sozialwohnungen weitgehenden Bindungen zu unterwerfen. Das Eigentumsobjekt Sozialwohnung weist nach seiner gesetzlichen Ausgestaltung einen besonders
starken Sozialbezug auf. Es ist grundsätzlich nicht zur Selbstnutzung durch den Eigentümer, sondern zur Fremdnutzung durch bedürftige Mieter bestimmt. Für sie hat
es eine elementare Bedeutung. Diese wird noch dadurch gesteigert, daß Wohnungen
trotz mancher Schwankungen am Wohnungsmarkt ein knappes Gut geblieben sind.
Dementsprechend hat der Gesetzgeber die Förderung des Wohnungsbaus, insbesondere des sozialen Wohnungsbaus, zu einer vordringlichen Aufgabe von Bund,
Ländern und Gemeinden erklärt. Zur Erfüllung dieser Aufgabe entfaltet die öffentliche
Hand aber in der Regel keine eigene Bautätigkeit, sondern bedient sich privater Initiative, die durch öffentliche Mittel angereizt und unterstützt wird. Andererseits benutzt der private Bauherr, wenn er die Fördermittel in Anspruch nimmt, öffentliche
Gelder dazu, sein privates Eigentum zu mehren. Damit ist er als Eigentümer aber
auch in die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe eingebunden.

 Der soziale Bezug von Sozialwohnungen rechtfertigt Bindungen sowohl hinsichtlich         105
des berechtigten Personenkreises als auch des zulässigen Mietzinses. Sie sind geeignet, das verfolgte Ziel zu erreichen, auch die bedürftigen Bevölkerungsschichten
mit erschwinglichem Wohnraum zu versorgen. Den wirtschaftlichen Interessen des
Eigentümers wird dadurch Rechnung getragen, daß er die Kostenmiete erheben
kann, die eine angemessene Verzinsung seiner Eigenleistungen einschließt (§§ 8 bis
8 b WoBindG), und nach Ablauf der Bindungsfristen über freies Eigentum verfügt.

  Die zeitliche Ausdehnung dieser Bindungen durch die gesetzliche Neuregelung in          106
Fällen freiwilliger vorzeitiger Rückzahlung überschreitet ebenfalls nicht die Grenzen,
die dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei seiner Aufgabe gesetzt sind, im
Recht des sozialen Wohnungsbaus die verfassungsrechtlich garantierte Freiheit des
Eigentümers und das von der öffentlichen Hand mit den Fördermitteln verfolgte Ziel
in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Die Versorgung bedürftiger Bevölkerungsgruppen mit preisgünstigem Wohnraum läßt sich im vorhandenen Fördersystem nur erreichen, wenn Sozialwohnungen über längere Zeit Bindungen unterliegen,
so daß ein fester Bestand an derartigen Wohnungen gewährleistet ist. Dies wird regelmäßig dadurch gesichert, daß die Bindungsdauer der langjährigen Förderdauer
entspricht oder daß bei vorzeitiger Rückzahlung der Fördermittel die Bindungen noch
über eine längere Frist aufrechterhalten bleiben.

 Angesichts dessen ist es verfassungsrechtlich unbedenklich, daß der Gesetzgeber          107
auf die sich verschlechternde Situation am Wohnungsmarkt und den anwachsenden
Fehlbestand an Sozialwohnungen mit einer Verlängerung der Nachwirkungsfrist des



                                         18/27

§ 16 Abs. 1 Satz 1 WoBindG a.F., der Streichung der Sonderregelungen über die
Belegungs- und Mietpreisbindung in § 16 Abs. 3 und § 16 a Abs. 1 Satz 1 WoBindG
a.F. sowie einer Beschränkung der Zinseinrechnung in die Kostenmiete nach § 28
Abs. 1 Satz 2 Buchstabe a WoBindG a.F. reagierte.

 2. Die Übergangsvorschrift des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG ist nur bei verfassungskonformer Auslegung mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar.

  a) Die verfassungsrechtliche Beurteilung der Übergangsvorschrift richtet sich nach    109
den Regeln über die Rückwirkung von Rechtsnormen in der Ausprägung, die sie
durch Art. 14 Abs. 1 GG erfahren haben. Diese Regeln enthalten für verschiedene
Fallgruppen unterschiedliche Anforderungen. Eine unechte Rückwirkung liegt vor,
wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und
Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene
Rechtsposition nachträglich entwertet. Sie ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig (vgl. BVerfGE 30, 392 <402 f.>; stRspr). Jedoch können sich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Grenzen der Zulässigkeit ergeben. Das ist dann der Fall, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete
unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen.

  Eine echte Rückwirkung ist dagegen verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig.     110
Sie liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift (vgl. BVerfGE 11, 139 <145 f.>; stRspr).
Auch in diesem Fall tritt das Rückwirkungsverbot, das seinen Grund im Vertrauensschutz hat, aber zurück, wenn sich ausnahmsweise kein Vertrauen auf den Bestand
des geltenden Rechts bilden konnte. Davon ist unter anderem dann auszugehen,
wenn der Betroffene schon im Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen war, nicht
mit dem Fortbestand der Regelung rechnen durfte. Dasselbe gilt, wenn durch die
Rückwirkung nur ein ganz unerheblicher Schaden verursacht würde (vgl. BVerfGE
13, 261 <272>; 30, 367 <387 ff.>; 88, 384 <404>). Der Schutz des Vertrauens in den
Bestand des alten Rechts endet in jedem Fall mit dem Beschluß des neuen Rechts
(vgl. BVerfGE 13, 206 <213>; stRspr).

 b) Soweit Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG unechte Rückwirkung entfaltet, ist er mit           111
Art. 14 Abs. 1 GG unter der Voraussetzung vereinbar, daß jedenfalls die zurückgezahlten Darlehensbeträge, die ihren Zweck wegen der Gesetzesänderung nicht erreicht haben, auf Verlangen erstattet werden.

 aa) Unechte Rückwirkung entfaltet Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG in den Fällen, in denen Eigentümer von Sozialwohnungen von der Möglichkeit, das Wohnungsbaudarlehen zurückzuzahlen, zwar vor der Gesetzesänderung Gebrauch gemacht hatten, die
Rechtsfolgen aber auch nach der alten Rechtslage nicht mehr vor dem Inkrafttreten
der Neuregelung eingetreten wären. Dazu konnte es kommen, weil die §§ 16 Abs. 1
und 16 a Abs. 1 Satz 1 WoBindG a.F. bestimmten, daß die Bindungen regelmäßig für


                                        19/27

eine Nachwirkungsfrist von acht Jahren andauerten oder - ausnahmsweise - jedenfalls für sechs Monate aufrechterhalten blieben. § 16 Abs. 3 Nr. 3 WoBindG a.F.
konnte die Bindungen gleichfalls nicht vor Inkrafttreten der Neuregelung zum Erlöschen bringen. Ebenso verhielt es sich bei § 16 Abs. 3 Nr. 2 WoBindG a.F., soweit
ein für die geförderte Wohnung bestehendes Mietverhältnis nicht vor dem 30. Mai
1990 endete. Insoweit traf die Neuregelung auf Tatbestände, in denen die Eigentümer des geförderten Wohnraums mit der vorzeitigen Rückzahlung zwar alles ihrerseits Notwendige getan hatten, um das Förderverhältnis vorzeitig zum Erlöschen zu
bringen, Rechtsbeziehungen in diesem Verhältnis in Gestalt der Wohnungsbindungen aber gleichwohl noch fortbestanden (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 12. Juli 1978
- BVerwG 8 C 50.77 -, Buchholz 454.31 § 18 WoBindG 1965 Nr. 1).

 bb) Die Anordnung unechter Rückwirkung verstößt hier nicht gegen den Grundsatz        113
der Verhältnismäßigkeit.

  (1) Mit dem Wohnungsbindungsänderungsgesetz verfolgte der Gesetzgeber den            114
Zweck, dem kurzfristig emporgeschnellten Fehlbestand an erschwinglichem Wohnraum entgegenzuwirken. Im Rahmen dieses generellen Zwecks war die Überleitungsvorschrift des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG aber von einer spezielleren Zielsetzung getragen. Während der Bundesrat mit Hilfe der Überleitungsvorschrift eine
möglichst große Zahl von Sozialwohnungen trotz erfolgter Rückzahlung der Darlehen
in der Wohnungsbindung halten wollte, lehnte die Bundesregierung diese Zielsetzung aus Vertrauensschutzgesichtspunkten ab. Wesentlicher Grund einer zeitlich begrenzten Einbeziehung zurückliegender Rückzahlungsfälle in die Neuregelung war
für sie vielmehr der befürchtete Ankündigungseffekt der Neuregelung. Um diesen Effekt zu vermeiden, der ihre Wirksamkeit hätte unterlaufen können, sah die Bundesregierung eine begrenzte unechte Rückwirkung in Abwägung mit den Interessen der
Betroffenen als gerechtfertigt an.

 An dieser Zielsetzung hat sich im weiteren Gesetzgebungsverfahren nichts geändert. Im Bundestagsausschuß für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (vgl. BT-Drucks 11/6773, S. 7) und in den Plenarberatungen des Bundestages am 29. März
1990 (vgl. Plenarprotokoll 11/204, S. 15906 ff.) sprachen sich Angehörige der Opposition zwar für eine weitergehende Überleitungsregelung aus. Die Parlamentsmehrheit hielt jedoch unverändert an der von der Bundesregierung vorgeschlagenen Fassung fest und verwies zur Rechtfertigung der begrenzten Überleitungsregelung in der
zweiten Lesung allein auf das Anliegen, dem erwähnten Ankündigungseffekt entgegenzuwirken (vgl. Plenarprotokoll 11/204, S. 15912 f.).

 (2) Die Vorschrift ist zur Erreichung des Gesetzeszwecks geeignet und erforderlich.   116

  Mit dem 31. Dezember 1989 hat der Gesetzgeber keinen zu frühen Stichtag für die      117
Rückwirkung gewählt. Grundsätzlich wird das Vertrauen in den Fortbestand einer gesetzlichen Regelung zwar erst mit dem Änderungsbeschluß des Bundestags zerstört
(vgl. BVerfGE 72, 175 <200>), der hier am 29. März 1990 gefaßt wurde. Dieser Gesichtspunkt hat aber insbesondere dann weniger Gewicht, wenn es darum geht, ei-


                                       20/27

nen Ankündigungseffekt zu vermeiden, der die beabsichtigte Wirkung der Gesetzesänderung ganz oder zum Teil zunichte zu machen droht. Ein solcher Fall lag hier vor.
Das Wohnungsbindungsänderungsgesetz hätte sein wohnungspolitisches Ziel nicht
im geplanten Umfang erreichen können, wenn zahlreiche Eigentümer von Sozialwohnungen die bevorstehende Verlängerung der Wohnungsbindung und die ungünstigere Berechnung der Kostenmiete zum Anlaß vorzeitiger Rückzahlung genutzt hätten.

  Bei der Beurteilung, ab welchem Zeitpunkt die Wirkung der Ankündigung einer Gesetzesänderung den Gesetzeszweck durchkreuzt, und bei der daran orientierten
Festsetzung von Stichtagen steht dem Gesetzgeber ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zu. Das Bundesverfassungsgericht muß sich insoweit auf die Prüfung beschränken, ob der Gesetzgeber seinen Spielraum in sachgerechter Weise genutzt, die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend
gewürdigt und eine sachlich begründete Entscheidung getroffen hat (vgl. BVerfGE
44, 1 <21>).

  Für eine unsachliche Festsetzung des Stichtags ist nichts erkennbar. Die Bundesregierung ging in ihrer Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrats zu ihrem
Gesetzentwurf davon aus, daß die vom Bundesrat am 22. September 1989 unterbreiteten Vorschläge zur Verlängerung der Nachwirkungsfrist und zur Streichung von
§ 16 a WoBindG in den interessierten Kreisen zur Kenntnis genommen und teils intensiv diskutiert worden waren. Die Eigentümer oder Kaufinteressenten von Sozialwohnungen konnten infolgedessen schon seit September 1989 nicht mehr fest damit
rechnen, daß die zwischenzeitlich vergünstigte Wohnungsbindungsregelung Bestand haben würde. Das gilt um so mehr, als die Neuregelung durch eine akute Notlage angestoßen worden war, die gesetzgeberische Maßnahmen dringlich erscheinen ließ. Die Wahl eines Stichtags, der drei Monate nach der Bekanntgabe der
Änderungsvorschläge lag, läßt sich unter diesen Umständen nicht beanstanden.

  (3) In der Regelung liegt auch keine unzumutbare Belastung der Eigentümer, wenn         120
ihnen die zur vorzeitigen Tilgung des Darlehens aufgewandten Beträge erstattet werden.

  Dem Ziel des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG, die gehäufte Rückzahlung von Fördermitteln zu vermeiden, kommt hohes Gewicht zu. Nach den Angaben der Bundesregierung in ihrer Stellungnahme ist in den Jahren vor der Neuregelung in rund 150.000
Fällen von der Möglichkeit Gebrauch gemacht worden, die Förderdarlehen vorzeitig
abzulösen. 1989 wurden immerhin noch knapp 110.000 Rückzahlungsfälle verzeichnet. Es liegt auf der Hand, daß bei dieser Sachlage die Ankündigung der für die Eigentümer ungünstigeren Neuregelung eine Vielzahl vorgezogener Rückzahlungen
auslösen konnte und dadurch der Zweck der Neuregelung unterlaufen worden wäre.
Dies gilt um so mehr, als nach den Erfahrungen zurückliegender Jahre ein Großteil
der Rückzahlungen nur geringe Beträge ausmachte. Das verfolgte gesetzgeberische
Anliegen erweist sich deshalb nicht nur als verständlich, sondern als dringlich, sollte
die Effektivität der Grundregelung nicht beeinträchtigt oder sogar ganz in Frage ge-



                                         21/27

stellt werden.

 Das Gewicht des verfolgten Anliegens kann im übrigen nicht losgelöst von dem der       122
Grundregelung gesehen werden, deren Erfolg durch die Überleitungsregelung gesichert werden sollte. Dieses ist ebenfalls hoch zu veranschlagen. Die Lage am Wohnungsmarkt war Ende der achtziger Jahre durch einen starken Nachfragezuwachs
geprägt, ohne daß die Bautätigkeit damit Schritt gehalten hätte. Der dadurch bewirkte
Verdrängungsprozeß führte naturgemäß zu einer besonders schlechten Lage für einkommensschwache Personengruppen, die auf Sozialwohnungen angewiesen sind.
Der Bestand solcher Wohnungen drohte ebenfalls deutlich abzusinken. Die Bundesregierung nennt für den 1990 vorhandenen Bestand von 3 Millionen Sozialwohnungen einen erwarteten Wegfall der Bindungen von jeweils 1 Million Wohnungen bis zu
den Jahren 1995 und 2000 infolge regulärer und vorzeitiger Rückzahlungen, ohne
daß dafür nach den aufgelegten Wohnungsbauprogrammen ein annähernder Ausgleich geschaffen werden könnte. In dieser Situation konnte der Gesetzgeber dem
Anliegen, die vorhandenen Sozialwohnungen über einen verlängerten Zeitraum in
der Bindung zu halten, eine große Bedeutung für das Gemeinwohl beimessen.

  Ein gewichtiger Handlungsbedarf ergab sich namentlich auch für den räumlichen         123
Anwendungsbereich von § 16 a WoBindG a.F., da sich zum einen die Lage am Wohnungsmarkt gerade auch in den Gemeinden mit weniger als 200.000 Einwohnern infolge des vermehrten Zuzugs von Aus- und Übersiedlern sowie der Verteilung von
Asylbewerbern verschärfte und zum anderen der Wegfall der Mietpreisbindung nach
Ablauf von sechs Monaten die betreffenden Sozialwohnungen trotz der fortbestehenden Belegungsbindungen für ihren Zweck weitgehend entwertete.

 Andererseits hat die Übergangsregelung für die Betroffenen einschneidende Auswirkungen, die den wirtschaftlichen Nutzen des Eigentumserwerbs und der vorgenommenen Rückzahlung erheblich schmälern, wenn nicht ganz zunichte machen.
Die Verlängerung der Nachwirkungsfrist ist nicht geringfügig. Sie beträgt zwei Jahre
und in den vormals von § 16 Abs. 3 WoBindG a.F. erfaßten Fällen sogar bis zu zehn
Jahre. Die Streichung des § 16 a WoBindG a.F. hat zur Folge, daß die Mietpreisbindung in den bisher unter diese Regelung fallenden Rückzahlungsfällen gleichfalls
zehn Jahre länger andauert. Die Belastung durch die Mietpreisbindung verschärft
sich zusätzlich durch den Wegfall der Zinsanrechnungsmöglichkeit nach § 28 Abs. 1
Satz 2 Buchstabe a WoBindG a.F. Er wirkt sich insbesondere in den Fällen gravierend aus, in denen der Zinssatz für öffentliche Baudarlehen sehr niedrig lag oder sogar zinslose Darlehen mit einem niedrigen Verwaltungskostenbeitrag gewährt worden waren.

  Das Gewicht der Streichung des § 16 a WoBindG a.F. darf jedoch nicht überbewertet werden. Sein Anwendungsbereich war begrenzt. Für Gemeinden mit erheblichen
Differenzen zwischen der Markt- und der Kostenmiete konnten schon vormals die
Landesregierungen durch Rechtsverordnung die Anwendung unter anderem des
§ 16 a Abs. 1 WoBindG a.F. ausschließen (§ 16 a Abs. 3 WoBindG a.F.). Diese Mög-



                                        22/27

lichkeit mindert nicht nur allgemein die Tragweite des Vertrauensschutzes, sondern
auch die Schutzwürdigkeit des Vertrauens derer, die in den - noch - zum räumlichen
Anwendungsbereich des § 16 a Abs. 1 Satz 1 WoBindG a.F. gehörenden Gemeinden Rückzahlungen geleistet haben.

  Überdies betrifft die gesetzliche Neuregelung schwerpunktmäßig fremdgenutzte           126
Sozialwohnungen. Der Eigentümer oder Erwerber solcher Wohnungen muß wegen
ihres sozialen Bezugs in besonderem Maß mit veränderten staatlichen Regelungen
aufgrund veränderter wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Verhältnisse rechnen.
Das gilt nicht nur für das soziale Mietrecht (vgl. BVerfGE 38, 348 <370 f.>; 71, 230
<252>), sondern in gleichem Maße für die staatliche Wohnungsförderung. Gerade
auf diesem Sektor ist es zudem in der Vergangenheit immer wieder zu Änderungen
namentlich der Vorschriften über die Rechtsfolgen freiwilliger vorzeitiger Rückzahlungen gekommen. Die Nachwirkungsfrist ist je nach Lage des Wohnungsmarkts und
den gesetzgeberischen Zielvorstellungen verlängert oder verkürzt worden. Die Vergünstigung des § 16 a WoBindG a.F. war überhaupt erst zu einem Zeitpunkt in das
Gesetz eingefügt worden, zu dem ein Großteil der von der Überleitungsvorschrift betroffenen Förderfälle längst ins Werk gesetzt war. Auf einem Rechtsgebiet mit derart
bewegter Entwicklung kann der Einzelne nur eingeschränkt auf das unveränderte
Fortbestehen einer ihm günstigen Rechtslage rechnen (vgl. BVerfGE 71, 230 <252>;
76, 220 <245>).

 Abstriche an der Schutzwürdigkeit des Vertrauens sind auch deshalb angebracht,          127
weil die staatliche Förderung maßgeblich zur Schaffung der betroffenen Eigentumsposition beigetragen hat (vgl. BVerfGE 48, 403 <416>). Dieser Umstand gibt dem
Gesetzgeber die prinzipielle Legitimation, laufend darauf hinzuwirken, daß der mit
dem Einsatz öffentlicher Mittel verfolgte Gemeinwohlzweck nicht vereitelt wird. Dies
hat der Eigentümer, der sein Eigentum im Zusammenwirken mit der öffentlichen
Hand in den Dienst einer langfristigen öffentlichen Aufgabe gestellt hat, bei seinen
Dispositionen zu berücksichtigen.

 Das öffentliche Interesse an der Gesetzesänderung überwiegt das Bestandsinteresse der Eigentümer allerdings nur dann, wenn gesichert ist, daß der durch die Rückzahlung herbeigeführte vermögenswerte Vorteil nicht bei der öffentlichen Hand verbleibt. Ein solcher Verbleib ist zur Erreichung des mit der Überleitungsvorschrift
verfolgten Zwecks nicht erforderlich. Unter diesen Umständen wäre es eine unverhältnismäßige Belastung der Eigentümer, wenn der Staat die Vorteile der vorzeitigen
Rückzahlung der Wohnungsbaudarlehen behalten dürfte, obwohl der damit bezweckte Erfolg nicht mehr erreicht wird. Daß das Wohnungsbindungsänderungsgesetz selbst keine Rückgewähr vorsieht, ist dabei unschädlich, denn für die Rückgewähr stehen generelle Normen zur Verfügung. Dabei kann das
Bundesverfassungsgericht die einfachrechtliche Frage, ob sich der Rückgewährsanspruch nach Bereicherungs- oder Erstattungsgrundsätzen richtet, offen lassen, wenn
nur feststeht, daß eine Rückgewähr von Verfassungs wegen erforderlich ist.



                                         23/27

 c) Auf Fälle, in denen vor dem Gesetzesbeschluß am 29. März 1990 geleistete            129
Rückzahlungen bereits vor dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Ablösung der Wohnungsbindung und zur Zahlung erhöhter Kostenmiete auf der Grundlage von § 28
WoBindG a.F. geführt hatten, ist Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG nicht anzuwenden. Das
ergibt sich aus einer verfassungskonformen Auslegung dieser Vorschrift.

 aa) Die verfassungskonforme Auslegung einer Norm ist dann geboten, wenn unter          130
Berücksichtigung von Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Gesamtzusammenhang und
Zweck mehrere Deutungen möglich sind, von denen jedenfalls eine zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt (vgl. BVerfGE 49, 148 <157>; 69, 1 <55>). Grenzen
werden der verfassungskonformen Auslegung durch den Wortlaut und den Gesetzeszweck gezogen. Ein Normverständnis, das mit dem Wortlaut nicht mehr in Einklang zu bringen ist, kann durch verfassungskonforme Auslegung ebensowenig gewonnen werden wie ein solches, das in Widerspruch zu dem klar erkennbaren Willen
des Gesetzes treten würde (vgl. BVerfGE 71, 81 <105>).

 bb) Die Anwendung der Vorschrift auf Fälle, in denen die Ablösung von Wohnungsbindungen vor dem Inkrafttreten des Gesetzes stattgefunden hatte, wäre mit Art. 14
Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar. Sie würde zu einer echten Rückwirkung führen, für die
rechtfertigende Gründe nicht erkennbar sind.

  Zur Vermeidung verstärkter Rückzahlungen aufgrund des Ankündigungseffektes            132
der Gesetzesberatungen reichte die Anordnung der unechten Rückwirkung aus. Diese blieb nur gegenüber Eigentümern leerstehender, selbstgenutzter oder vermieteter, aber vor dem 30. Mai 1990 frei werdender Sozialwohnungen wirkungslos. Die zu
dieser Fallgruppe gehörende Zahl von Sozialwohnungen kann nicht derart groß gewesen sein, daß ihretwegen eine Ausnahme vom Verbot echter Rückwirkung als
zwingend angesehen werden könnte.

 Für eine rückwirkende Streichung von § 28 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe a WoBindG            133
a.F. bestand ebenfalls kein zwingendes Bedürfnis. Die echte Rückwirkung war nicht
erforderlich, um den betroffenen Eigentümern den mit der Zinsanrechnungsmöglichkeit für Ersatzfinanzierungsmittel verbundenen besonderen Anreiz zur vorzeitigen
Rückzahlung zu nehmen. Schon so ergab sich aus Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe a WoBindG n.F., daß künftig auch aufgrund von Rückzahlungen in der Zeit vom 1. Januar bis 29. Mai 1990 die erhöhten
Zinsen nicht mietsteigernd angesetzt werden durften. Bereits das schloß die Vorteile,
die eine Rückzahlung nach § 28 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe a WoBindG a.F. für den
Darlehensempfänger gehabt hätte, weitgehend aus.

 Der Bagatellvorbehalt greift ebenfalls nicht ein. Für eine rückwirkende Streichung     134
von § 16 Abs. 3 Nr. 1 und 2 WoBindG a.F. liegt dies auf der Hand. In den betroffenen
Fällen würden die Mietpreis- und Belegungsbindungen für einen Zeitraum von zehn
Jahren wieder aufleben. Aber auch die Auswirkungen einer rückwirkenden Geltung
von § 28 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe a WoBindG n.F. auf bereits erfolgte Zahlungen erhöhter Kostenmiete wären keine bloße Bagatelle. War das öffentliche Baudarlehen


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niedrig oder gar nicht zu verzinsen und ging es außerdem um einen hohen Rückzahlungsbetrag, so konnten sich durchaus beachtliche Rückforderungen der Mieter ergeben, die zwischenzeitlich die höhere Miete gezahlt hatten. Der Gesichtspunkt des
Vertrauensschutzes überwiegt unter diesen Umständen bis zum Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses.

 cc) Die Überleitungsvorschrift läßt Auslegungen zu, die den Verfassungsverstoß         135
vermeiden.

 Der Wortlaut des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG zwingt nicht zu dem Schluß, daß die          136
gesetzliche Neuregelung auch für solche zurückliegenden Rückzahlungsfälle gilt, in
denen sie echte Rückwirkung entfalten würde. Die Formulierung "sind ... anzuwenden" kann als Anweisung an den Normanwender verstanden werden, nach welchem
Recht er künftig eintretende Rechtsfolgen zurückliegender Zahlungen zu bestimmen
hat. Daß auch in der Vergangenheit bereits eingetretene Rechtsfolgen nachträglich
als nicht geschehen gelten sollen, ist der Überleitungsvorschrift dagegen nicht zwingend zu entnehmen. Dies gilt um so mehr, als die Aufhebung von § 16 Abs. 3 Nr. 1
WoBindG a.F., die für zurückliegende Rückzahlungsfälle notwendig zu einer echten
Rückwirkung führen würde, in Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG nicht gesondert genannt
wird, sondern nur durch Erwähnung von § 16 WoBindG insgesamt mitgemeint sein
könnte.

  Die engere Auslegung tritt auch nicht in Widerspruch zu dem erkennbaren Gesetzeswillen. Sie verfehlt weder das gesetzgeberische Ziel noch bestimmt sie den normativen Gehalt der Überleitungsvorschrift grundlegend neu. Das weitere Verständnis
des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG mag dem Normzweck, infolge des Ankündigungseffekts der Gesetzesberatungen zu besorgende gehäufte Rückzahlungen zu verhindern oder deren Wirkungen zu entschärfen, zwar besonders nachhaltig gerecht werden. Aber auch das engere Verständnis entspricht diesem Zweck, denn in den
meisten Fällen wurde den Eigentümern schon durch die unechte Rückwirkung die
Möglichkeit genommen, sich noch vor Inkrafttreten des Änderungsgesetzes durch
vorzeitige Rückzahlung die Vorteile nach altem Recht zu sichern.




                                        25/27

  Die Entstehungsgeschichte des Änderungsgesetzes spricht im übrigen für die verfassungskonforme engere Auslegung. Im zuständigen Ausschuß des Bundestags für
Raumordnung, Bauwesen und Städtebau gingen die Ausschußmehrheit und die Opposition einvernehmlich von der Annahme aus, Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG entfalte
eine unechte Rückwirkung. Streit herrschte nur über die Zeitphase, auf die sie erstreckt werden sollte (vgl. BTDrucks 11/6773, S. 6 f.). Daß vor dem Gesetzesbeschluß geleistete Rückzahlungen unter Umständen bereits bis zum 29. Mai 1990 zu
einem Wegfall der Bindungen vor dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes geführt
haben könnten, wurde bei den Gesetzesberatungen offenbar übersehen (vgl. Bellinger, in: Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, Wohnungsbaurecht, Band 3.1, 104.
Erg.-Lfg., Juli 1990, Anm. 4.2 <3.4> zu § 34 WoBindG).

                Seidl                Grimm                 Kühling

               Jaeger                 Haas                 Hömig

                                     Steiner




                                       26/27

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Ersten Senats vom 15. Oktober 1996 -
1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 15. Oktober 1996 -
                1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 - Rn. (1 - 138), http://www.bverfg.de/e/
                ls19961015_1bvl004492.html

ECLI             ECLI:DE:BVerfG:1996:ls19961015.1bvl004492




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Artikel 4 Absatz 2 des Gesetzes zur Änderung des Wohnungsbindungsgesetzes vom 17. Mai 1990 (Bundesgesetzblatt I Seite 934) ist nach Maßgabe der Gründe mit dem Grundgesetz vereinbar.
am 15. Oktober 1996 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 15. Oktober 1996
- 1 BvL 44/92 -, Rn. 1-138,
                    https://www.bverfg.de/e/ls19961015_1bvl004492