                              Leitsätze


           zum Urteil des Ersten Senats vom 19. Mai 2020

                          - 1 BvR 2835/17 -

1. Die Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte nach
   Art. 1 Abs. 3 GG ist nicht auf das deutsche Staatsgebiet begrenzt.

   Der Schutz der einzelnen Grundrechte kann sich im Inland und Ausland unterscheiden.

   Jedenfalls der Schutz des Art. 10 Abs. 1 und des Art. 5 Abs. 1 Satz 2
   GG als Abwehrrechte gegenüber einer Telekommunikationsüberwachung erstreckt sich auch auf Ausländer im Ausland.

2. Die derzeitigen Regelungen zur Ausland-Ausland-Telekommunikationsüberwachung, zur Übermittlung der hierdurch gewonnenen Erkenntnisse und zur Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten verletzen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG; der
   Gesetzgeber hat die Grundrechte bewusst als nicht betroffen erachtet,
   obwohl sie auch hier anwendbar sind. Sie genügen auch zentralen materiellen Anforderungen der Grundrechte nicht.

3. Art. 10 Abs. 1 GG schützt die Vertraulichkeit individueller Kommunikation als solche. Personen, die geltend machen, in ihren eigenen
   Grundrechten verletzt zu sein, sind nicht deshalb vom Grundrechtsschutz des Grundgesetzes ausgeschlossen, weil sie als Funktionsträger einer ausländischen juristischen Person handeln.

4. Die Regelung der Auslandsaufklärung fällt unter die auswärtigen Angelegenheiten im Sinne von Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG. Dem Bundesnachrichtendienst kann auf dieser Kompetenzgrundlage über die Aufgabe
   einer außen- und sicherheitspolitischen Unterrichtung der Bundesregierung hinaus als eigene, nicht operativ wahrzunehmende Aufgabe
   die Früherkennung von aus dem Ausland drohenden Gefahren von internationaler Dimension übertragen werden. Es muss sich um Gefahren handeln, die sich ihrer Art und ihrem Gewicht nach auf die Stellung der Bundesrepublik in der Staatengemeinschaft auswirken
   können und gerade in diesem Sinne von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung sind.




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5. Die strategische Auslandstelekommunikationsüberwachung ist mit
   Art. 10 Abs. 1 GG nicht grundsätzlich unvereinbar. Als anlasslose, im
   Wesentlichen nur final angeleitete und begrenzte Befugnis ist sie jedoch eine Ausnahmebefugnis, die auf die Auslandsaufklärung durch
   eine Behörde, welche selbst keine operativen Befugnisse hat, begrenzt bleiben muss und nur durch deren besonderes Aufgabenprofil
   gerechtfertigt ist.

   Erforderlich sind danach insbesondere Maßgaben zur Aussonderung
   der Telekommunikationsdaten von Deutschen und Inländern, eine Begrenzung der zu erhebenden Daten, die Festlegung qualifizierter Überwachungszwecke, die Strukturierung der Überwachung auf der Grundlage eigens festgelegter Maßnahmen, besondere Anforderungen an
   gezielt personenbezogene Überwachungsmaßnahmen, Grenzen für
   die bevorratende Speicherung von Verkehrsdaten, Rahmenbestimmungen zur Datenauswertung, Vorkehrungen zum Schutz von Vertraulichkeitsbeziehungen, die Gewährleistung eines Kernbereichsschutzes
   und Löschungspflichten.

6. Die Übermittlung personenbezogener Daten aus der strategischen
   Überwachung ist nur zum Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter
   zulässig und setzt eine konkretisierte Gefahrenlage oder einen hinreichend konkretisierten Tatverdacht voraus. Ausgenommen sind hiervon Berichte an die Bundesregierung, soweit diese ausschließlich der
   politischen Information und Vorbereitung von Regierungsentscheidungen dienen.

   Die Übermittlung setzt eine förmliche Entscheidung des Bundesnachrichtendienstes voraus und bedarf der Protokollierung unter Nennung
   der einschlägigen Rechtsgrundlage. Vor der Übermittlung an ausländische Stellen ist eine Vergewisserung über den rechtsstaatlichen Umgang mit den Daten geboten; hierbei bedarf es einer auf die betroffene
   Person bezogenen Prüfung, wenn es Anhaltspunkte gibt, dass diese
   durch die Datenübermittlung spezifisch gefährdet werden kann.

7. Regelungen zur Kooperation mit ausländischen Nachrichtendiensten
   genügen grundrechtlichen Anforderungen nur, wenn sie sicherstellen,
   dass die rechtsstaatlichen Grenzen durch den gegenseitigen Austausch nicht überspielt werden und die Verantwortung des Bundesnachrichtendienstes für die von ihm erhobenen und ausgewerteten
   Daten im Kern gewahrt bleibt.




                                2/122

   Will der Bundesnachrichtendienst von einem Partnerdienst bestimmte
   Suchbegriffe nutzen, um die Treffer ohne nähere inhaltliche Auswertung automatisiert an diesen zu übermitteln, erfordert dies eine sorgfältige Kontrolle dieser Suchbegriffe sowie der hieran anknüpfenden
   Trefferfälle. Die bei Auslandsübermittlungen geltenden Vergewisserungspflichten gelten entsprechend. Die gesamthafte Übermittlung
   von Verkehrsdaten an Partnerdienste setzt einen qualifizierten Aufklärungsbedarf im Hinblick auf eine spezifisch konkretisierte Gefahrenlage voraus. Für den Umgang der Partnerdienste mit den übermittelten
   Daten sind gehaltvolle Zusagen einzuholen.

8. Die Befugnisse zur strategischen Überwachung, zur Übermittlung der
   mit ihr gewonnenen Erkenntnisse und zur diesbezüglichen Zusammenarbeit mit ausländischen Diensten sind mit den Anforderungen
   der Verhältnismäßigkeit nur vereinbar, wenn sie durch eine unabhängige objektivrechtliche Kontrolle flankiert sind. Sie ist als kontinuierliche Rechtskontrolle auszugestalten, die einen umfassenden Kontrollzugriff ermöglicht.

   Hierfür ist einerseits eine mit abschließenden Entscheidungsbefugnissen verbundene gerichtsähnliche Kontrolle sicherzustellen, der die
   wesentlichen Verfahrensschritte der strategischen Überwachung unterliegen, sowie anderseits eine administrative Kontrolle, die eigeninitiativ stichprobenmäßig den gesamten Prozess der Überwachung auf
   seine Rechtmäßigkeit prüfen kann.

   Zu gewährleisten ist eine Kontrolle in institutioneller Eigenständigkeit.
   Hierzu gehören ein eigenes Budget, eine eigene Personalhoheit sowie
   Verfahrensautonomie. Die Kontrollorgane sind personell wie sächlich
   so auszustatten, dass sie ihre Aufgaben wirksam wahrnehmen können. Sie müssen gegenüber dem Bundesnachrichtendienst alle für eine effektive Kontrolle erforderlichen Befugnisse haben. Dabei ist auch
   dafür Sorge zu tragen, dass die Kontrolle nicht durch die „Third Party
   Rule“ behindert wird.




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BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 2835/17 -                                           Verkündet
                                                            am 19. Mai 2020
                                                            Langendörfer
                                                            Tarifbeschäftigte
                                                            als Urkundsbeamtin
                                                            der Geschäftsstelle




                               IM NAMEN DES VOLKES

                                 In dem Verfahren
                                       über
                           die Verfassungsbeschwerde

1. der Reporters sans frontières,
   vertreten durch den Directeur général D…,

2. der Frau I…,

3. des Herrn G…,

4. des Herrn N…,

5. des Herrn Z…,

6. des Herrn O...,

7. des Herrn L…,

8. des Herrn M...,

- Bevollmächtigte:   1. Prof. Dr. Matthias Bäcker, LL.M.,

                     2. Rechtsanwalt Dr. Bijan Moini -

gegen    § 6 Absatz 1, 2, 3 und 6,

         § 7 Absatz 1,

         § 9 Absatz 4 und 5,



                                        4/122

         § 10 Absatz 3,

         § 13 Absatz 4,

         § 14 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2,

         § 15 Absatz 1,

         § 19 Absatz 1,

         § 24 Absatz 1 Satz 1, Absatz 2 und 3

         des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst (BND-Gesetz) in der
         Fassung des Gesetzes zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des
         Bundesnachrichtendienstes vom 23. Dezember 2016 (Bundesgesetzblatt I
         Seite 3346)

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat -

unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

                                 Vizepräsident Harbarth,

                                 Masing,

                                 Paulus,

                                 Baer,

                                 Britz,

                                 Ott,

                                 Christ,

                                 Radtke

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 14. und 15. Januar 2020 durch

                                          Urteil

für Recht erkannt:

    1. §§ 6, 7, 13 bis 15 des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst in
       der Fassung des Gesetzes zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung
       des Bundesnachrichtendienstes vom 23. Dezember 2016 (Bundesgesetzblatt I Seite 3346), auch in der Fassung des Gesetzes zur Anpassung des Datenschutzrechts an die Verordnung (EU) 2016/679 und zur
       Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/680 vom 30. Juni 2017 (Bundesgesetzblatt I Seite 2097), sind mit Artikel 10 Absatz 1 des Grundgesetzes
       sowie mit Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes nicht vereinbar.


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  2. § 19 Absatz 1, § 24 Absatz 1 Satz 1, Absatz 2 Satz 1, Absatz 3 des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst sind mit Artikel 10 Absatz 1
     des Grundgesetzes sowie mit Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes nicht vereinbar, soweit sie zur Verarbeitung von im Zusammenhang mit der strategischen Fernmelde- aufklärung nach §§ 6, 7, 13 bis
     15 des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst erhobenen personen- bezogenen Daten ermächtigen.

  3. Bis zu einer Neuregelung, längstens jedoch bis zum 31. Dezember
     2021 gelten die für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärten Vorschriften fort.

  4. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführerinnen und
     Beschwerdeführern ihre notwendigen Auslagen aus dem Verfassungsbeschwerdeverfahren zu erstatten.


                            Inhaltsverzeichnis

                                                                          Rn.

A. Sachbericht                                                            1

 I. Sach- und Rechtslage                                                  2

  1. Die angegriffenen Vorschriften                                       2

  2. Einordnung der Befugnisse zur strategischen Ausland-Ausland- Fernmeldeaufklärung

  3. Spezifische Regelungen zu Datenerhebung und -verarbeitung nach       8
  §§ 6 ff. BNDG

  4. Kooperationen nach §§ 13 ff. BNDG                                    12

  5. Allgemeine Regeln zu Verarbeitung, Löschung und Übermittlung         13
  (§§ 19, 20, 24 BNDG)

  6. Dienstvorschriften                                                   14

  7. Die strategische Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung in der Praxis   15

    a) Datenerfassung                                                     16

    b) Aussonderung inlandsbezogener Kommunikation                        19

    c) Auswertung von Verkehrsdaten                                       21

    d) Auswertung von Inhaltsdaten nach Suchbegriffen                     22

    e) Händische Auswertung von Inhaltsdaten                              25

    f) Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten               26


                                      6/122

  8. Transparenz, Aufsicht und Kontrolle                                     30

 II. Die Verfassungsbeschwerde                                               33

  1. Persönliche Situation der Beschwerdeführer                              34

  2. Betroffenheit                                                           36

  3. Schutz durch Grundrechte für Funktionsträger                            38

  4. Schutz durch Grundrechte für Ausländer im Ausland                       39

  5. Formelle und materielle Verfassungswidrigkeit der Vorschriften          40

 III. Stellungnahmen                                                         42

  1. Bundesregierung                                                         43

    a) Bedeutung der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung                     44

    b) Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde                              45

    c) Fehlende Grundrechtsberechtigung                                      46

    d) Materielle Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften                      49

  2. Bayerische Staatsregierung                                              50

  3. Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit     51

  4. Bundesverwaltungsgericht                                                53

 IV. Fragenkatalog und mündliche Verhandlung                                 54

B. Zulässigkeit                                                              56

 I. Beschwerdegegenstand                                                     57

 II. Beschwerdebefugnis                                                      58

  1. Sachliche Schutzbereichsbetroffenheit                                   59

  2. Möglichkeit der Auslandsgeltung der Grundrechte                         61

  3. Personelle Schutzbereichsbetroffenheit bei ausländischer juristischer   62
  Person (Beschwerdeführerin zu 1)

    a) Möglichkeit der Anwendungserweiterung der Grundrechte in Blick auf 63
    das Unionsrecht

    b) Wesensmäßige Anwendbarkeit nach Art. 19 Abs. 3 GG                     67

  4. Personelle Schutzbereichsbetroffenheit bei Funktionsträgern ausländischer juristischer Personen (Beschwerdeführer zu 6 und 8)




                                     7/122

 III. Unmittelbare und gegenwärtige Selbstbetroffenheit durch die angegriffenen Vorschriften

  1. Unmittelbarkeit                                                          72

  2. Gegenwärtige Selbstbetroffenheit                                         73

    a) Hinreichende Wahrscheinlichkeit der Betroffenheit                      74

    b) Betroffenheit des Beschwerdeführers zu 8 trotz deutscher Staatsangehörigkeit

 IV. Subsidiarität                                                            77

  1. Maßstäbe                                                                 78

  2. Subsumtion                                                               79

 V. Beschwerdefrist                                                           81

  1. Beachtung der Frist hinsichtlich der neu gefassten Vorschriften          82

  2. Beachtung der Frist hinsichtlich der im Wortlaut unveränderten Vorschriften

 VI. Zulässigkeit in Hinblick auf Unionsrecht                                 84

C. Begründetheit I: Grundrechtseingriff                                       86

 I. Grundrechtsbindung bei Überwachungsmaßnahmen des Bundes- nachrichtendienstes im Ausland

  1. Anknüpfung der Grundrechtsbindung an die Ausübung deutscher              88
  Staatsgewalt

    a) Art. 1 Abs. 3 GG als uneingeschränkte Verbürgung                       89

    b) Keine Begrenzung auf spezifisch hoheitliches Handeln                   90

    c) Subjektivrechtlicher Gehalt der Grundrechtsbindung im Ausland          92

  2. Einbindung in die internationale Staatengemeinschaft                     93

    a) Verfassungsrechtliches Bekenntnis zu den Menschenrechten (Art. 1       94
    Abs. 2 GG)

    b) Europäische Menschenrechtskonvention                                   97

    c) Keine Intervention gegenüber anderen Staaten                           100

  3. Differenzierte Grundrechtsgehalte bei Maßnahmen im Ausland               104

  4. Bedeutung des Grundrechtsschutzes gegenüber der Auslands- aufklärung




                                      8/122

    a) Zunehmende Bedeutung der Auslandsaufklärung                        106

    b) Erfordernis ihrer rechtsstaatlichen Einhegung durch Grundrechte    108

 II. Betroffene Grundrechte                                               111

  1. Art. 10 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG                           111

  2. Gleichbehandlung von Unionsbürgern                                   112

 III. Bestimmung der Eingriffe                                            113

  1. Datenerhebung nach § 6 Abs. 1, § 14 BNDG                             114

    a) Gegenüber den Beschwerdeführern zu 1 bis 7 als ausländischen       115
    Staatsangehörigen

    b) Gegenüber dem Beschwerdeführer zu 8 als deutschem Staatsangehörigen

  2. Datenauswertung nach § 6 Abs. 1 bis 3, §§ 14, 19 BNDG                118

  3. Datenübermittlung nach §§ 15, 24 BNDG                                119

  4. Eingriffe durch § 7 BNDG                                             120

D. Begründetheit II: Formelle Verfassungsmäßigkeit                        121

 I. Gesetzgebungskompetenz                                                122

  1. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG                                              123

    a) Maßstäbe                                                           124

     aa) Auslegung im Kontext der Kompetenzordnung                        125

     bb) Folgerungen                                                      127

    b) Subsumtion                                                         129

  2. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG                                             132

 II. Zitiergebot                                                          134

E. Begründetheit III: Materielle Verfassungsmäßigkeit                     136

 I. Allgemeine Anforderungen                                              137

  1. Normenklare und bestimmte Eingriffsgrundlagen                        137

  2. Verhältnismäßigkeit                                                  141

 II. Maßstäbe für Datenerhebung und -verarbeitung in Form der strategischen Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung




                                     9/122

1. Grundsätzliche Rechtfertigungsfähigkeit der strategischen Über- wachung

 a) Legitimes Ziel, Eignung, Erforderlichkeit                            144

 b) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne                                 145

  aa) Eingriffsgewicht                                                   146

    (1) Heimliche Telekommunikationsüberwachung                          147

    (2) Begrenzte Zielgenauigkeit                                        148

    (3) Kein unmittelbarer Zugriff auf Betroffene durch Folgemaßnahmen 149

    (4) Streubreite unter derzeitigen Kommunikations- bedingungen        150

    (5) Gezielt personengerichtete Überwachung                           152

    (6) Bevorratende Erfassung von Verkehrsdaten                         153

  bb) Ausnahmsweise Rechtfertigung schwellenloser Eingriffsbefugnisse

    (1) Keine anlasslose Überwachung im Inland                           155

    (2) Rechtfertigende Besonderheiten der Auslands- aufklärung          157

     (a) Aufklärung im Vorfeld individualgerichteter Überwachung         158

     (b) Handlungsbedingungen der Auslands- aufklärung                   159

     (c) Notwendigkeit der Auslandsaufklärung unter den gegenwärtigen 161
     Kommunikationsbedingungen

     (d) Keine unmittelbaren operativen Anschluss- befugnisse            165

 c) Zusammenfassung                                                      166

2. Anforderungen an die Ausgestaltung im Einzelnen                       167

 a) Übergreifende Zielrichtung: Rechtsstaatliche Begrenzung und Strukturierung der Datenerhebung und -verarbeitung

 b) Aussonderung der Telekommunikationsdaten von Deutschen und Inländern

  aa) Inland-Ausland-Kommunikation und Ausland-Ausland- Kommunikation

  bb) Anforderungen an Filter- und Auswertungsprozesse                   173

 c) Festlegung der Überwachungszwecke                                    175

  aa) Gefahrenbezogene Zwecke                                            176



                                    10/122

    bb) Gefahrenunabhängige Zwecke zur ausschließlichen Information      177
    der Bundesregierung

  d) Strukturierung der Überwachung auf der Grundlage differenziert definierter Maßnahmen

    aa) Formalisierte Festlegung der Überwachungsmaßnahmen               179

    bb) Ausrichtung des weiteren Verfahrens auf die jeweilige Maßnahme   182

    cc) Möglichkeit zusammenfassender Netzanordnungen                    183

  e) Besondere Anforderungen an gezielt personenbezogene Überwachung

    aa) Keine gezielt personenbezogene Überwachung von deutschen         186
    Staatsangehörigen

    bb) Regelungen zu potentiellen Überwachungsadressaten                187

    cc) Kein Unterlaufen der Anforderungen an die einzelfall- bezogene   189
    Telekommunikationsüberwachung

    dd) Besonderheiten für Maßnahmen zur ausschließlichen Information    190
    der Bundesregierung

  f) Grenzen für die bevorratende Speicherung von Verkehrsdaten          191

  g) Rahmenbestimmungen zur Datenauswertung                              192

  h) Schutz von Vertraulichkeitsbeziehungen                              193

    aa) Eingriffsschwellen und Abwägung                                  194

    bb) Schutzwürdigkeitsprüfung                                         196

    cc) Bestimmung der geschützten Berufsgruppen                         197

    dd) Besonderheiten für Maßnahmen nur zur Information der Bundesregierung

  i) Kernbereichsschutz                                                  199

    aa) Begriffsverständnis                                              200

    bb) Gebotene Schutzvorkehrungen                                      203

  j) Löschungspflichten                                                  208

III. Maßstäbe für die Datenübermittlung                                  211

 1. Grundrechtseingriff                                                  212

 2. Notwendigkeit normenklarer und bestimmter Rechtsgrundlagen           213




                                    11/122

 3. Materielle Übermittlungsanforderungen wie bei einer Datenneu- erhebung

 4. Anforderungen an Rechtsgüterschutz und Übermittlungsschwellen         220

 5. Datenübermittlung an die Bundesregierung                              223

  a) Keine Übermittlungsschwellen für Berichte an die Bundes- regierung   224

  b) Weiterleitung an andere Stellen nach Maßgabe von Übermittlungsvorschriften

  c) Keine Weiterleitung bei gefahrenunabhängigen Überwachungs- maßnahmen

 6. Prüfungs- und Protokollierungspflicht der Übermittlungsvoraus- setzungen

 7. Anforderungen an die Datenübermittlung ins Ausland                    231

  a) Allgemeine Anforderungen an Rechtsgüterschutz und Übermittlungsschwellen

  b) Rechtsstaatlichkeitsvergewisserung                                   233

   aa) Wahrung datenschutzrechtlicher Garantien                           235

   bb) Wahrung elementarer rechtsstaatlicher Grundsätze bei der Datennutzung

   cc) Dokumentierte Vergewisserung                                       238

     (1) Generalisierte und einzelfallbezogene Vergewisserung             239

     (2) Realitätsbezogene und dokumentierte Entscheidung                 241

   dd) Zusagen zur Beachtung von Übermittlungsgrenzen                     242

IV. Maßstäbe für Kooperationen                                            243

 1. Kooperationsoffenheit des Grundgesetzes                               245

  a) Offenheit des Grundgesetzes für eine Zusammenarbeit der Nachrichtendienste

  b) Keine Inlandsüberwachung durch ausländische Dienste                  248

  c) Erfordernis eigener Rechtsgrundlagen                                 250

 2. Gewährleistung der allgemeinen Anforderungen                          252

 3. Besondere Anforderungen an den Einsatz fremder Suchbegriffe           254

  a) Kontrolle der Suchbegriffe                                           255




                                  12/122

    aa) Zielrichtung der Kontrolle                                     256

    bb) Wirksamkeit                                                    258

  b) Zusagen der Partner                                               259

 4. Besondere Anforderungen an die automatisierte Übermittlung von Verkehrsdaten

  a) Erfordernis qualifizierten Aufklärungsbedarfs                     263

  b) Zusagen der Partnerdienste                                        264

V. Maßstäbe für Transparenz, Rechtsschutz und Kontrolle                265

 1. Auskunftsansprüche                                                 266

 2. Benachrichtigungspflichten                                         267

  a) Benachrichtigung nur im Inland                                    268

  b) Verzicht auf Benachrichtigungen und Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG      271

 3. Unabhängige objektivrechtliche Kontrolle                           272

  a) Zwei Funktionen der Kontrolle                                     273

  b) Zwei Arten der Kontrolle                                          274

    aa) Gerichtsähnliche Kontrolle                                     275

    bb) Administrative Kontrolle                                       276

  c) Gestaltungsspielraum und Grenzen                                  277

    aa) Gegenstand gerichtsähnlicher Kontrolle                         278

    bb) Umfassende Kontrolle im Zusammenwirken der Kontroll- instanzen

    cc) Kontrollverfahren auf Initiative von Grundrechtsträgern        280

  d) Institutionelle Ausgestaltung                                     281

  e) Ausstattung der Kontrollinstanzen                                 283

    aa) Personelle Ausstattung                                         284

     (1) Fachlich diversifizierte Zusammensetzung                      285

     (2) Besetzung des gerichtsähnlichen Spruchkörpers                 286

     (3) Hauptamtlichkeit und Distanz                                  287

    bb) Mittelausstattung                                              288

  f) Befugnisse                                                        289


                                     13/122

    aa) Kontrollbefugnisse, Methode und Verfahren                      290

    bb) Protokollierung                                                291

    cc) „Third Party Rule“                                             292

    dd) Geheimhaltung und Kommunikation                                296

     (1) Kommunikation zwischen Kontrollinstanzen; Vortragsrecht gegenüber der Fachaufsicht

     (2) Information des Parlaments                                    298

     (3) Evaluierung der Kontrolle und der Kontrollbefugnisse          299

  g) Parlamentarische Kontrolle                                        300

VI. Subsumtion                                                         301

 1. Datenerhebung und -verarbeitung nach §§ 6, 7 BNDG                  302

  a) § 6 BNDG                                                          303

    aa) Aussonderung der Inlandskommunikation                          304

    bb) Ausrichtung der Überwachung auf begrenzte Zwecke; Schutzvorkehrungen

    cc) Aufklärung im Inland                                           308

  b) § 7 BNDG                                                          309

 2. Datenübermittlung nach § 24 BNDG                                   310

  a) § 24 Abs. 1 Satz 1 BNDG                                           311

  b) § 24 Abs. 3 BNDG i.V.m. § 20 Abs. 1 Satz 1, 2 BVerfSchG           312

  c) § 24 Abs. 2 Satz 1 BNDG i.V.m. § 19 Abs. 4 BVerfSchG              313

  d) § 24 Abs. 2 Satz 1 BNDG i.V.m. § 19 Abs. 2 BVerfSchG              314

  e) § 24 Abs. 2 Satz 1 BNDG i.V.m. § 19 Abs. 3 BVerfSchG              315

  f) Übergreifendes; Protokollierung                                   319

 3. Kooperationen nach §§ 13 bis 15 BNDG                               320

  a) Allgemeine Anforderungen                                          321

  b) Einsatz fremder Suchbegriffe                                      322

  c) Automatisierte Datenübermittlung                                  323

 4. Kontrolle                                                          324

VII. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG                                           325


                                    14/122

  F. Grundrechtecharta der Europäischen Union                                  326

  G. Rechtsfolgen                                                              327

   I. Feststellung der Verfassungswidrigkeit unter Verletzung von Grundrechten

   II. Absehen von Nichtigkeitserklärung, Fortgeltungsanordnung, Frist         329

   III. Auslagenentscheidung                                                   332

                                   Gründe:

                                        A.
  Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die gesetzlichen Ermächtigungen        1
des Bundesnachrichtendienstes zur sogenannten Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung, zur Übermittlung der dadurch gewonnenen Erkenntnisse an inländische und
ausländische Stellen und zu in diesem Zusammenhang ermöglichten Kooperationen
mit ausländischen Nachrichtendiensten. Die angegriffenen Vorschriften wurden, soweit sie die Fernmeldeaufklärung und die Kooperationen betreffen, durch das am 31.
Dezember 2016 in Kraft getretene Gesetz zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes vom 23. Dezember 2016 (BGBl I S. 3346) in
das Gesetz über den Bundesnachrichtendienst (BND-Gesetz – BNDG) vom 20. Dezember 1990 (BGBl I S. 2954, 2979), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes zur
Anpassung des Datenschutzrechts an die Verordnung (EU) 2016/679 und zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/680 vom 30. Juni 2017 (BGBl I S. 2097), eingefügt.
Die Gesetzesnovelle diente in Reaktion auf Erkenntnisse und Diskussionen im 1. Untersuchungsausschuss des 18. Deutschen Bundestages (NSA-Untersuchungsausschuss, vgl. Abschlussbericht BTDrucks 18/12850) der Klärung der Rechtslage in
Hinblick auf eine bereits zuvor bestehende Praxis des Bundesnachrichtendienstes.
Die angegriffenen Vorschriften zur Übermittlung sind demgegenüber älteren Datums
und wurden durch die Novelle in ihrem Wortlaut nicht verändert; sie erstrecken sich
nun aber auch auf die Übermittlung von Erkenntnissen, die auf den neu gestalteten
Aufklärungsbefugnissen beruhen.

                                        I.
  1. Die unmittelbar oder mittelbar angegriffenen Bestimmungen des BND-Gesetzes       2
und die dort in Bezug genommenen Vorschriften des Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und
über das Bundesamt für Verfassungsschutz (Bundesverfassungsschutzgesetz –
BVerfSchG) vom 20. Dezember 1990 (BGBl I S. 2954, 2970) in der angegriffenen
Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des
Bundesnachrichtendienstes vom 23. Dezember 2016 (BGBl I S. 3346) lauten wie
folgt:



                                       15/122

 § 6 BNDG – Voraussetzungen für die Erhebung und Verarbeitung
von Daten

 (1) Der Bundesnachrichtendienst darf zur Erfüllung seiner Aufgaben vom Inland aus mit technischen Mitteln Informationen einschließlich personenbezogener Daten aus Telekommunikationsnetzen, über die Telekommunikation von Ausländern im Ausland erfolgt
(Telekommunikationsnetze), erheben und verarbeiten (Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung), wenn diese Daten erforderlich sind,
um

 1. frühzeitig Gefahren für die innere oder äußere Sicherheit der
Bundesrepublik Deutschland erkennen und diesen begegnen zu
können,

 2. die Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland zu
wahren oder

  3. sonstige Erkenntnisse von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung über Vorgänge zu gewinnen, die in Bezug auf Art und Umfang durch das Bundeskanzleramt im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt, dem Bundesministerium des Innern, dem
Bundesministerium der Verteidigung, dem Bundesministerium für
Wirtschaft und Energie und dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung bestimmt werden.

 Die Datenerhebung darf nur aus denjenigen Telekommunikationsnetzen erfolgen, die das Bundeskanzleramt zuvor durch Anordnung
bestimmt hat.

  (2) Der Bundesnachrichtendienst darf die Erhebung von Inhaltsdaten im Rahmen der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung nur anhand von Suchbegriffen durchführen. Diese müssen für die Aufklärung von Sachverhalten nach Absatz 1 Satz 1 bestimmt und
geeignet sein und ihre Verwendung muss im Einklang mit den außen- und sicherheitspolitischen Interessen der Bundesrepublik
Deutschland stehen.

  (3) Suchbegriffe, die zur gezielten Erfassung von Einrichtungen
der Europäischen Union, von öffentlichen Stellen ihrer Mitgliedstaaten oder von Unionsbürgerinnen oder Unionsbürgern führen, dürfen
nur verwendet werden, wenn dies erforderlich ist,

 1. um Gefahren im Sinne des § 5 Absatz 1 Satz 3 des Artikel
10-Gesetzes zu erkennen und zu begegnen oder

 2. um Informationen im Sinne des Absatzes 1 Satz 1 Nummer 1
bis 3 zu gewinnen, soweit ausschließlich Daten über Vorgänge in


                               16/122

Drittstaaten gesammelt werden sollen, die von besonderer Relevanz für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland sind.

 Suchbegriffe, die zur gezielten Erfassung von Unionsbürgerinnen
und Unionsbürgern führen, dürfen darüber hinaus verwendet werden, wenn dies erforderlich ist zur Erkennung und Begegnung von
Straftaten im Sinne des § 3 Absatz 1 des Artikel 10-Gesetzes.

 (4) Eine Erhebung von Daten aus Telekommunikationsverkehren
von deutschen Staatsangehörigen, von inländischen juristischen
Personen oder von sich im Bundesgebiet aufhaltenden Personen ist
unzulässig.

  (5) Eine Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung zum Zwecke der
Erzielung von Wettbewerbsvorteilen (Wirtschaftsspionage) ist unzulässig.

 (6) Verkehrsdaten werden höchstens sechs Monate gespeichert.
Die §§ 19 und 20 bleiben im Übrigen unberührt.

 (7) Die technische und organisatorische Umsetzung von Maßnahmen nach Absatz 1 sowie die Kontrollzuständigkeiten innerhalb des
Bundesnachrichtendienstes sind in einer Dienstvorschrift festzulegen, die auch das Nähere zu dem Anordnungsverfahren regelt. Die
Dienstvorschrift bedarf der Zustimmung des Bundeskanzleramtes.
Das Bundeskanzleramt unterrichtet das Parlamentarische Kontrollgremium.

 § 7 BNDG – Verarbeitung und Nutzung der vom Ausland aus erhobenen Daten

 (1) Für die Verarbeitung und Nutzung der vom Bundesnachrichtendienst mit Mitteln der Fernmeldeaufklärung vom Ausland aus erhobenen Daten gilt § 6 Absatz 1 Satz 1, Absatz 3 bis 6 entsprechend.

 (2) Eine gezielte Erfassung von Einrichtungen der Europäischen
Union, von öffentlichen Stellen ihrer Mitgliedstaaten oder von Unionsbürgerinnen oder Unionsbürgern durch ausländische öffentliche
Stellen vom Ausland aus darf durch den Bundesnachrichtendienst
nur unter den Voraussetzungen des § 6 Absatz 3 veranlasst werden.

  § 8 BNDG – Pflichten der Anbieter von Telekommunikationsdiensten

  (1) Wer geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder
an der Erbringung solcher Dienste mitwirkt, hat dem Bundesnachrichtendienst auf Anordnung Auskunft über die näheren Umstände
der nach Wirksamwerden der Anordnung durchgeführten Telekom-


                               17/122

munikation zu erteilen, Sendungen, die ihm zur Übermittlung auf
dem Tele- kommunikationsweg anvertraut sind, auszuhändigen sowie die Überwachung und Aufzeichnung der Telekommunikation zu
ermöglichen. Die §§ 3 und 4 bleiben unberührt. Ob und in welchem Umfang das verpflichtete Telekommunikationsunternehmen
Vorkehrungen für die technische und organisatorische Umsetzung
der Überwachungsmaßnahmen zu treffen hat, bestimmt sich nach
§ 110 des Telekommunikationsgesetzes und der dazu erlassenen
Rechtsverordnung.

  (2) Das nach Absatz 1 verpflichtete Unternehmen hat vor Durchführung einer beabsichtigten Maßnahme unverzüglich die Personen, die mit der Durchführung der Maßnahme betraut werden sollen,

 1. auszuwählen,

 2. einer einfachen Sicherheitsüberprüfung unterziehen zu lassen
und

 3. über Mitteilungsverbote nach § 17 sowie die Strafbarkeit eines
Verstoßes nach § 34 zu belehren; die Belehrung ist aktenkundig zu
machen.

  Mit der Durchführung einer Maßnahme dürfen nur Personen betraut werden, die nach Maßgabe des Satzes 1 überprüft und belehrt
worden sind. Nach Zustimmung des Bundeskanzleramtes kann die
Behördenleiterin oder der Behördenleiter des Bundesnachrichtendienstes oder eine Vertreterin oder ein Vertreter die nach Absatz 1
verpflichteten Unternehmen schriftlich auffordern, die Maßnahme
bereits vor Abschluss der Sicherheitsüberprüfung durchzuführen.
Die nach Absatz 1 verpflichteten Unternehmen haben sicherzustellen, dass die Geheimschutzmaßnahmen nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des Innern zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen vom 31.
März 2006 (GMBl S. 803), die zuletzt durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift vom 26. April 2010 (GMBl S. 846) geändert worden
ist, in der jeweils geltenden Fassung getroffen werden.

  (3) Die Sicherheitsüberprüfung nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 ist
entsprechend dem Sicherheitsüberprüfungsgesetz durchzuführen.
Zuständig ist das Bundesministerium des Innern. Soll mit der Durchführung einer Maßnahme eine Person betraut werden, für die innerhalb der letzten fünf Jahre bereits eine gleich- oder höherwertige Sicherheitsüberprüfung nach Bundes- oder Landesrecht durchgeführt
worden ist, soll von einer erneuten Sicherheitsüberprüfung abgese-



                                18/122

hen werden.

 § 9 BNDG – Anordnung; Unterrichtung

  (1) Die Anordnung nach § 6 Absatz 1 ergeht schriftlich auf Antrag
der Behördenleiterin oder des Behördenleiters des Bundesnachrichtendienstes oder einer Vertreterin oder eines Vertreters. Der Antrag
sowie die Anordnung müssen bezeichnen:

 1. den Grund und die Dauer der Maßnahme,

 2. das betroffene Telekommunikationsnetz sowie

 3. das nach § 8 verpflichtete Unternehmen.

  (2) Der Anordnung durch die Behördenleiterin oder den Behördenleiter oder durch eine Vertreterin oder einen Vertreter bedarf die Bestimmung der Suchbegriffe

  1. nach § 6 Absatz 3 Satz 1 Nummer 1, soweit sich diese auf Einrichtungen der Europäischen Union oder auf öffentliche Stellen ihrer
Mitgliedstaaten beziehen sowie

 2. nach § 6 Absatz 3 Satz 1 Nummer 2.

  Das Bundeskanzleramt ist über Anordnungen nach Satz 1 zu unterrichten.

 (3) Die Anordnungen nach Absatz 2 und § 6 Absatz 1 sind auf
höchstens neun Monate zu befristen. Verlängerungen um jeweils
bis zu neun Monate sind zulässig, soweit die Voraussetzungen der
Anordnung fortbestehen.

 (4) Das Bundeskanzleramt unterrichtet das Unabhängige Gremium über die von ihm getroffenen Anordnungen nach § 6 Absatz 1
vor deren Vollzug. Das Unabhängige Gremium prüft die Zulässigkeit
und Notwendigkeit der Anordnung. Die Anordnung kann auch ohne
vorherige Unterrichtung des Unabhängigen Gremiums vollzogen
werden, wenn das Ziel der Maßnahme ansonsten vereitelt oder wesentlich erschwert würde. In diesem Fall ist die Unterrichtung des
Unabhängigen Gremiums unverzüglich nachzuholen. Anordnungen, die das Unabhängige Gremium für unzulässig oder nicht notwendig erklärt, sind unverzüglich aufzuheben.

  (5) Das Bundeskanzleramt unterrichtet das Unabhängige Gremium über die vom Bundesnachrichtendienst getroffenen Anordnungen nach Absatz 2, soweit sich diese auf Einrichtungen der Europäischen Union oder auf öffentliche Stellen ihrer Mitgliedstaaten
beziehen. Anordnungen, die das Unabhängige Gremium für unzulässig oder nicht notwendig erklärt, sind unverzüglich aufzuheben.


                                19/122

Das Unabhängige Gremium ist im Übrigen befugt, die Einhaltung
der Vorgaben des § 6 Absatz 3 jederzeit stichprobenartig zu kontrollieren. Die Kontrollrechte des Parlamentarischen Kontrollgremiums
bleiben unberührt.

 § 10 BNDG – Kennzeichnung und Löschung

 (1) Die nach § 6 erhobenen Daten sind zu kennzeichnen.

 (2) Wird eine Anordnung nach § 9 Absatz 5 Satz 2 aufgehoben, so
sind die aufgrund dieser Anordnung bereits erhobenen Daten unverzüglich zu löschen.

  (3) Werden Daten entgegen § 6 Absatz 3 oder § 9 Absatz 2 erhoben, sind diese unverzüglich zu löschen. Das Unabhängige Gremium ist hierüber zu unterrichten. Wird nachträglich erkannt, dass ein
Such- begriff einer Einrichtung der Europäischen Union, einer öffentlichen Stelle eines Mitgliedstaates oder einer Unionsbürgerin
oder einem Unionsbürger zuzuordnen ist, sind die mittels dieses
Suchbegriffs erhobenen Telekommunikationsverkehre ebenfalls unverzüglich zu löschen, es sei denn, eine gezielte Erfassung nach §
6 Absatz 3 wäre zulässig gewesen.

  (4) Werden Daten entgegen § 6 Absatz 4 erhoben, sind diese unverzüglich zu löschen. Werden die Daten nicht unverzüglich gelöscht, ist die G10-Kommission in der folgenden Sitzung zu unterrichten und der betroffenen Person ist die Erhebung der Daten
mitzuteilen, sobald

 1. ausgeschlossen werden kann, dass hierdurch der Zweck der
Maßnahme gefährdet ist und

 2. kein überwiegender Nachteil für das Wohl des Bundes oder eines Landes absehbar ist.

  Erfolgt die Mitteilung nicht binnen zwölf Monaten nach Erhebung
der Daten, bedarf die weitere Zurückstellung der Zustimmung der
G10-Kommission. Die G10-Kommission bestimmt die weitere Dauer der Zurückstellung. Fünf Jahre nach Erhebung der Daten kann
mit Zustimmung der G10-Kommission endgültig von der Mitteilung
abgesehen werden, wenn die Voraussetzungen für die Mitteilung
mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auch in Zukunft
nicht eintreten werden. Solange die personenbezogenen Daten für
eine Mitteilung oder für eine gerichtliche Nachprüfung der Datenerhebung von Bedeutung sein können, wird die Löschung zurückgestellt und die personen- bezogenen Daten werden gesperrt; sie dürfen nur zu diesen Zwecken verwendet werden.



                               20/122

 (5) Werden Daten entgegen § 6 Absatz 5 erhoben, sind diese unverzüglich zu löschen.

  (6) Löschungen nach den Absätzen 2 bis 5 sind zu protokollieren.
Die Protokolldaten dürfen ausschließlich zur Durchführung der Datenschutzkontrolle verwendet werden. Die Protokolldaten sind bis
zum Ablauf des zweiten auf die Protokollierung folgenden Kalenderjahres aufzubewahren und danach unverzüglich zu löschen.

 § 11 BNDG – Kernbereichsschutz

 Liegen tatsächliche Anhaltspunkte für die Annahme vor, dass
durch eine Maßnahme nach § 6 allein Erkenntnisse aus dem Kernbereich privater Lebensgestaltung erlangt würden, ist die Maßnahme unzulässig. Sofern durch eine Maßnahme nach § 6 Erkenntnisse aus dem Kernbereich privater Lebensgestaltung erlangt wurden,
dürfen diese nicht verwertet werden. Aufzeichnungen über solche
Erkenntnisse sind unverzüglich zu löschen. Sowohl ihre Erlangung
als auch ihre Löschung sind aktenkundig zu machen.

 § 13 BNDG – Kooperation im Rahmen der Ausland-Ausland- Fernmeldeaufklärung

 (1) Soweit der Bundesnachrichtendienst im Rahmen der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung (§ 6) mit ausländischen öffentlichen
Stellen, die nachrichtendienstliche Aufgaben wahrnehmen (ausländische öffentliche Stellen) kooperiert, dürfen dabei auch Informationen einschließlich personenbezogener Daten nach § 14 erhoben
und nach § 15 ausgetauscht werden.

  (2) Eine Kooperation nach Absatz 1 mit einer ausländischen öffentlichen Stelle ist zulässig, wenn

 1. sie den Zielen des § 6 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 dient
und

 2. die Aufgabenerfüllung durch den Bundesnachrichtendienst ohne eine solche Kooperation wesentlich erschwert oder unmöglich
wäre.

 (3) Einzelheiten der Kooperation sind vor ihrem Beginn zwischen
dem Bundesnachrichtendienst und der ausländischen öffentlichen
Stelle in einer Absichtserklärung schriftlich niederzulegen. In die Absichts- erklärung sind insbesondere aufzunehmen:

 1. Kooperationsziele,

 2. Kooperationsinhalte,

 3. Kooperationsdauer,


                                21/122

 4. eine Absprache, dass die im Rahmen der Kooperation erhobenen Daten nur zu dem Zweck verwendet werden dürfen, zu dem sie
erhoben wurden, und die Verwendung mit grundlegenden rechtstaatlichen Prinzipien vereinbar sein muss,

  5. eine Absprache, nach der sich die ausländische öffentliche Stelle bereit erklärt, auf Ersuchen des Bundesnachrichtendienstes Auskunft über die vorgenommene Verwendung der Daten zu erteilen,
sowie

  6. eine Zusicherung der ausländischen öffentlichen Stelle, einer
Löschungsaufforderung des Bundesnachrichtendienstes Folge zu
leisten.

 (4) Die Kooperationsziele und -inhalte müssen gerichtet sein auf
die Gewinnung von Informationen

 1. zur Erkennung und Begegnung von Gefahren durch den internationalen Terrorismus,

 2. zur Erkennung und Begegnung von Gefahren durch die illegale
Verbreitung von Massenvernichtungs- und Kriegswaffen,

 3. zur Unterstützung der Bundeswehr und zum Schutz der Streitkräfte der an der Kooperation beteiligten Staaten,

 4. zu krisenhaften Entwicklungen im Ausland,

 5. über die Gefährdungs- und Sicherheitslage von deutschen
Staatsangehörigen sowie von Staatsangehörigen der an der Kooperation beteiligten Staaten im Ausland,

 6. zu politischen, wirtschaftlichen oder militärischen Vorgängen im
Ausland, die von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung sind
oder

 7. in vergleichbaren Fällen.

 (5) Die Absichtserklärung bedarf der Zustimmung des Bundeskanzleramtes, wenn die Kooperation mit ausländischen öffentlichen
Stellen von Mitgliedstaaten der Europäischen Union, des Europäischen Wirtschaftsraumes oder des Nordatlantikvertrages erfolgt; im
Übrigen bedarf sie der Zustimmung der Chefin oder des Chefs des
Bundeskanzleramtes. Das Parlamentarische Kontrollgremium ist
über die Absichtserklärung zu unterrichten.

 § 14 BNDG – Erhebung von Informationen einschließlich personenbezogener Daten im Rahmen einer Kooperation

 (1) Die Erhebung von Informationen einschließlich personenbezo-


                                22/122

gener Daten im Rahmen einer Kooperation nach § 13 durch den
Bundesnachrichtendienst ist zulässig,

 1. um die vereinbarten Kooperationsziele zu erreichen,

  2. wenn bei der Erhebung von Inhaltsdaten nur solche Suchbegriffe verwendet werden, die zur Erreichung der vereinbarten Kooperationsziele geeignet sind.

 Die Erhebung der Informationen einschließlich personenbezogener Daten und die Verwendung der Suchbegriffe müssen zudem in
Einklang mit den außen- und sicherheitspolitischen Interessen der
Bundesrepublik Deutschland stehen.

 (2) Im Übrigen gelten § 6 Absatz 1 Satz 2, Absatz 3 bis 7 sowie die
§§ 8 bis 12 entsprechend.

 (3) Die Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung darf im Rahmen einer Kooperation nach § 13 nur durch den Bundesnachrichtendienst
selbst erfolgen.

 § 15 BNDG – Automatisierte Datenübermittlung; Speicherung;
Prüfung

  (1) Die im Rahmen der Kooperation erhobenen Informationen einschließlich personenbezogener Daten dürfen der ausländischen öffentlichen Stelle automatisiert übermittelt werden, wenn

 1. vorab durch eine automatisierte Prüfung erkannte

 a) Daten nach § 10 Absatz 3 und 4 oder

 b) Daten, deren Übermittlung nationalen Interessen der Bundesrepublik Deutschland entgegenstehen würden,

 gelöscht wurden und

 2. die sofortige Übermittlung erforderlich ist, um die Kooperationsziele zu erreichen.

  (2) Die Übermittlung der Daten ist zu protokollieren. Die Protokolldaten dürfen ausschließlich zur Durchführung der Datenschutzkontrolle verwendet werden. Die Protokolldaten sind bis zum Ablauf des
zweiten auf die Protokollierung folgenden Kalenderjahres aufzubewahren und danach unverzüglich zu löschen.

 (3) Die Einhaltung der Vorgaben nach Absatz 1 und § 11 wird
stichprobenartig überprüft. Die Prüfung erfolgt unter Aufsicht einer
Bediensteten oder eines Bediensteten des Bundesnachrichtendienstes, die oder der die Befähigung zum Richteramt hat. Sofern
nachträglich erkannt wird, dass Daten entgegen dieser Vorgaben


                                23/122

erhoben und an die ausländische öffentliche Stelle weitergegeben
wurden, wird die ausländische öffentliche Stelle zur Löschung der
Daten aufgefordert. Der Bundesnachrichtendienst unterrichtet das
Bundeskanzleramt in Abständen von höchstens sechs Monaten
über die Durchführung der Prüfung nach Satz 1. Einzelheiten sind
in einer Dienstvorschrift zu regeln, die der Zustimmung des Bundeskanzleramtes bedarf. Das Bundeskanzleramt unterrichtet das Parlamentarische Kontrollgremium. Das Unabhängige Gremium darf die
Einhaltung der Vorgaben nach Absatz 1 und § 11 jederzeit stichprobenartig kontrollieren.

 (4) Die im Rahmen der Kooperation auf Grundlage der von der
ausländischen öffentlichen Stelle benannten Suchbegriffe erhobenen Daten werden durch den Bundesnachrichtendienst für die Dauer von zwei Wochen gespeichert. Die §§ 19 und 20 bleiben im Übrigen unberührt.

 § 16 BNDG – Unabhängiges Gremium

 (1) Das Unabhängige Gremium besteht aus

 1. einer Vorsitzenden oder einem Vorsitzenden,

 2. zwei Beisitzerinnen oder Beisitzern sowie

 3. drei stellvertretenden Mitgliedern.

  Die Mitglieder des Unabhängigen Gremiums sowie die stellvertretenden Mitglieder des Unabhängigen Gremiums sind in ihrer Amtsführung unabhängig und Weisungen nicht unterworfen. Vorsitzende
oder Vorsitzender und eine Beisitzerin oder ein Beisitzer sind Richterinnen am Bundesgerichtshof oder Richter am Bundesgerichtshof,
die weitere Beisitzerin oder der weitere Beisitzer ist eine Bundesanwältin beim Bundesgerichtshof oder ein Bundesanwalt beim Bundesgerichtshof. Zwei stellvertretende Mitglieder sind Richterinnen
am Bundesgerichtshof oder Richter am Bundesgerichtshof, ein stellvertretendes Mitglied ist eine Bundesanwältin beim Bundesgerichtshof oder ein Bundes- anwalt beim Bundesgerichtshof.

 (2) Das Bundeskabinett beruft für die Dauer von sechs Jahren

  1. auf Vorschlag der Präsidentin oder des Präsidenten des Bundesgerichtshofs die Mitglieder des Unabhängigen Gremiums, die
Richterinnen am Bundesgerichtshof oder Richter am Bundes- gerichtshof sind, einschließlich deren Stellvertretung und

 2. auf Vorschlag der Generalbundesanwältin oder des Generalbundesanwalts das Mitglied des Unabhängigen Gremiums, das
Bundesanwältin beim Bundesgerichtshof oder Bundesanwalt beim


                                24/122

Bundesgerichtshof ist, einschließlich dessen Stellvertretung.

 (3) Dem Unabhängigen Gremium ist die für die Erfüllung seiner
Aufgaben notwendige Personal- und Sachausstattung zur Verfügung zu stellen. Die Geschäftsstelle wird beim Bundesgerichtshof
eingerichtet.

  (4) Das Unabhängige Gremium tritt mindestens alle drei Monate
zusammen. Es gibt sich eine Geschäftsordnung. Das Unabhängige
Gremium entscheidet mit der Mehrheit der Stimmen. Ist eines oder
sind mehrere der Mitglieder verhindert, nimmt die jeweilige Stellvertreterin oder der jeweilige Stellvertreter an der Sitzung teil.

  (5) Die Beratungen des Unabhängigen Gremiums sind geheim.
Die Mitglieder sowie die stellvertretenden Mitglieder des Unabhängigen Gremiums sowie die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Geschäftsstelle sind zur Geheimhaltung der Angelegenheiten verpflichtet, die ihnen bei oder bei Gelegenheit ihrer Tätigkeit in dem
Gremium bekannt geworden sind. Dies gilt auch für die Zeit nach
ihrem Ausscheiden aus dem Unabhängigen Gremium. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Geschäftsstelle haben sich einer erweiterten Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen (§ 7 Absatz 1 Nummer 3 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes)
unterziehen zu lassen.

 (6) Das Unabhängige Gremium unterrichtet in Abständen von
höchstens sechs Monaten das Parlamentarische Kontrollgremium
über seine Tätigkeit.

 § 19 BNDG – Speicherung, Veränderung und Nutzung personenbezogener Daten

 (1) Der Bundesnachrichtendienst darf personenbezogene Daten
nach § 10 des Bundesverfassungsschutzgesetzes speichern, verändern und nutzen, soweit es zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist.

 (2) Die Speicherung, Veränderung und Nutzung personenbezogener Daten über Minderjährige ist nur unter den Voraussetzungen
des § 11 des Bundesverfassungsschutzgesetzes sowie dann zulässig, wenn nach den Umständen des Einzelfalls nicht ausgeschlossen werden kann, dass von dem Minderjährigen eine Gefahr für
Leib oder Leben deutscher Staatsangehöriger im Ausland oder für
deutsche Einrichtungen im Ausland ausgeht.

 § 20 BNDG – Berichtigung, Löschung und Sperrung personenbezogener Daten



                               25/122

 (1) Der Bundesnachrichtendienst hat die in Dateien gespeicherten
personenbezogenen Daten zu berichtigen, zu löschen und zu sperren nach § 12 des Bundesverfassungsschutzgesetzes mit der Maßgabe, dass die Prüffrist nach § 12 Abs. 3 Satz 1 des Bundesverfassungsschutzgesetzes zehn Jahre beträgt.

 (2) Der Bundesnachrichtendienst hat personenbezogene Daten in
Akten zu berichtigen und zu sperren nach § 13 Absatz 1 und 2 des
Bundesverfassungsschutzgesetzes. Für die Verwendung elektronischer Akten findet § 13 Absatz 4 des Bundesverfassungsschutzgesetzes mit der Maßgabe Anwendung, dass die Erforderlichkeit
der elektronischen Akten für die Aufgabenerfüllung spätestens nach
zehn Jahren zu prüfen ist.

 § 24 BNDG – Übermittlung von Informationen durch den Bundesnachrichtendienst

  (1) Der Bundesnachrichtendienst darf Informationen einschließlich
personenbezogener Daten an inländische öffentliche Stellen übermitteln, wenn dies zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist
oder wenn der Empfänger die Daten für erhebliche Zwecke der öffentlichen Sicherheit benötigt. Informationen einschließlich personenbezogener Daten, die mit den Mitteln nach § 5 erhoben worden
sind, darf er an die in § 19 Absatz 1 Satz 1 des Bundesverfassungsschutzgesetzes bezeichneten Stellen nur unter den dort geregelten
Voraussetzungen oder nach Absatz 3 übermitteln. Der Empfänger
darf die übermittelten Daten, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zu dem Zweck verwenden, zu dem sie ihm übermittelt wurden.

 (2) Für die Übermittlung von Informationen einschließlich personen- bezogener Daten an andere Stellen ist § 19 Abs. 2 bis 5 des
Bundesverfassungsschutzgesetzes entsprechend anzuwenden; dabei ist die Übermittlung nach Absatz 4 dieser Vorschrift nur zulässig,
wenn sie zur Wahrung außen- und sicherheitspolitischer Belange
der Bundesrepublik Deutschland erforderlich ist und das Bundeskanzleramt seine Zustimmung erteilt hat. Für vom Verfassungsschutz übermittelte personenbezogene Daten im Sinne des § 18
Abs. 1a Satz 1 des Bundesverfassungsschutzgesetzes gilt § 18
Abs. 1a Satz 2 bis 4 des Bundesverfassungsschutzgesetzes entsprechend.

 (3) Der Bundesnachrichtendienst übermittelt Informationen einschließlich personenbezogener Daten an die Staatsanwaltschaften,
die Polizeien und den Militärischen Abschirmdienst entsprechend
§ 20 des Bundesverfassungsschutzgesetzes.


                                26/122

  Die in Bezug genommenen Vorschriften des Bundesverfassungsschutzgesetzes   3
lauten wie folgt:

        § 10 BVerfSchG – Speicherung, Veränderung und Nutzung personenbezogener Daten

        (1) Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf zur Erfüllung seiner Aufgaben personenbezogene Daten in Dateien speichern, verändern und nutzen, wenn

        1. tatsächliche Anhaltspunkte für Bestrebungen oder Tätigkeiten
       nach § 3 Abs. 1 vorliegen,

        2. dies für die Erforschung und Bewertung von Bestrebungen oder
       Tätigkeiten nach § 3 Abs. 1 erforderlich ist oder

        3. das Bundesamt für Verfassungsschutz nach § 3 Abs. 2 tätig
       wird.

         (2) Unterlagen, die nach Absatz 1 gespeicherte Angaben belegen,
       dürfen auch gespeichert werden, wenn in ihnen weitere personenbezogene Daten Dritter enthalten sind. Eine Abfrage von Daten Dritter ist unzulässig.

        (3) Das Bundesamt für Verfassungsschutz hat die Speicherungsdauer auf das für seine Aufgabenerfüllung erforderliche Maß zu beschränken.

        § 12 BVerfSchG – Berichtigung, Löschung und Sperrung personenbezogener Daten in Dateien

        (1) Das Bundesamt für Verfassungsschutz hat die in Dateien gespeicherten personenbezogenen Daten zu berichtigen, wenn sie
       unrichtig sind.

         (2) Das Bundesamt für Verfassungsschutz hat die in Dateien gespeicherten personenbezogenen Daten zu löschen, wenn ihre Speicherung unzulässig war oder ihre Kenntnis für die Aufgabenerfüllung nicht mehr erforderlich ist. Die Löschung unterbleibt, wenn
       Grund zu der Annahme besteht, daß durch sie schutzwürdige Interessen des Betroffenen beeinträchtigt würden. In diesem Falle sind
       die Daten zu sperren. Sie dürfen nur noch mit Einwilligung des Betroffenen übermittelt werden.

        (3) Das Bundesamt für Verfassungsschutz prüft bei der Einzelfallbearbeitung und nach festgesetzten Fristen, spätestens nach fünf
       Jahren, ob gespeicherte personenbezogene Daten zu berichtigen
       oder zu löschen sind. Gespeicherte personenbezogene Daten über
       Bestrebungen nach § 3 Absatz 1 Nummer 1, 3 und 4 sind spätes-


                                      27/122

tens zehn Jahre nach dem Zeitpunkt der letzten gespeicherten relevanten Information zu löschen, es sei denn, die zuständige Abteilungsleitung oder deren Vertretung trifft im Einzelfall ausnahmsweise eine andere Entscheidung.

 (4) Personenbezogene Daten, die ausschließlich zu Zwecken der
Datenschutzkontrolle, der Datensicherung oder zur Sicherstellung
eines ordnungsgemäßen Betriebes einer Datenverarbeitungsanlage gespeichert werden, dürfen nur für diese Zwecke verwendet werden.

 § 18 BVerfSchG – Übermittlung von Informationen an die Verfassungsschutzbehörden

 (1) […]

  (1a) Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge übermittelt von
sich aus dem Bundesamt für Verfassungsschutz, die Ausländerbehörden eines Landes übermitteln von sich aus der Verfassungsschutzbehörde des Landes ihnen bekannt gewordene Informationen einschließlich personenbezogener Daten über Bestrebungen
oder Tätigkeiten nach § 3 Abs. 1, wenn tatsächliche Anhaltspunkte
dafür vorliegen, dass die Übermittlung für die Erfüllung der Aufgaben der Verfassungsschutzbehörde erforderlich ist. Die Übermittlung dieser personenbezogenen Daten an ausländische öffentliche
Stellen sowie an über- und zwischenstaatliche Stellen nach § 19
Abs. 3 unterbleibt auch dann, wenn überwiegende schutzwürdige
Belange Dritter entgegenstehen. Vor einer Übermittlung nach § 19
Abs. 3 ist das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge zu beteiligen. Für diese Übermittlungen des Bundesamtes für Verfassungsschutz gilt § 8b Absatz 3 entsprechend. […]

 (1b) – (6) […]

 § 19 BVerfSchG – Übermittlung personenbezogener Daten durch
das Bundesamt für Verfassungsschutz

  (1) Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf personenbezogene Daten, die mit den Mitteln nach § 8 Absatz 2 erhoben worden
sind, an die Staatsanwaltschaften, die Finanzbehörden nach § 386
Absatz 1 der Abgabenordnung, die Polizeien, die mit der Steuerfahndung betrauten Dienststellen der Landesfinanzbehörden, die
Behörden des Zollfahndungsdienstes sowie andere Zolldienststellen, soweit diese Aufgaben nach dem Bundespolizeigesetz wahrnehmen, übermitteln, soweit dies erforderlich ist zur

 1. Erfüllung eigener Aufgaben der Informationsgewinnung (§ 8 Ab-



                               28/122

satz 1 Satz 2 und 3),

  2. Abwehr einer im Einzelfall bestehenden Gefahr für den Bestand
oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder für Leib,
Leben, Gesundheit oder Freiheit einer Person oder für Sachen von
erheblichem Wert, deren Erhaltung im öffentlichen Interesse geboten ist,

 3. Verhinderung oder sonstigen Verhütung von Straftaten von erheblicher Bedeutung oder

 4. Verfolgung von Straftaten von erheblicher Bedeutung;

 § 20 bleibt unberührt. […]

  (2) Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf personenbezogene Daten an Dienststellen der Stationierungsstreitkräfte übermitteln,
soweit die Bundesrepublik Deutschland dazu im Rahmen von Artikel 3 des Zusatzabkommens zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrages über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten
ausländischen Truppen vom 3. August 1959 (BGBl. 1961 II S. 1183,
1218) verpflichtet ist.

  (3) Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf personenbezogene Daten an ausländische öffentliche Stellen sowie an über- und
zwischenstaatliche Stellen übermitteln, wenn die Übermittlung zur
Erfüllung seiner Aufgaben oder zur Wahrung erheblicher Sicherheitsinteressen des Empfängers erforderlich ist. Die Übermittlung
unterbleibt, wenn auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland oder überwiegende schutzwürdige Interessen des Betroffenen
entgegenstehen. Die Übermittlung ist aktenkundig zu machen. Der
Empfänger ist darauf hinzuweisen, daß die übermittelten Daten nur
zu dem Zweck verwendet werden dürfen, zu dem sie ihm übermittelt
wurden, und das Bundesamt für Verfassungsschutz sich vorbehält,
um Auskunft über die vorgenommene Verwendung der Daten zu bitten.

  (4) Personenbezogene Daten dürfen an andere Stellen nur übermittelt werden, wenn dies zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes oder der Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder zur Gewährleistung der Sicherheit von
lebens- oder verteidigungswichtigen Einrichtungen nach § 1 Abs. 4
des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes erforderlich ist. Übermittlungen nach Satz 1 bedürfen der vorherigen Zustimmung durch das
Bundesministerium des Innern. Das Bundesamt für Verfassungsschutz führt einen Nachweis über den Zweck, die Veranlassung, die


                               29/122

Aktenfundstelle und die Empfänger der Übermittlungen nach Satz
1. Die Nachweise sind gesondert aufzubewahren, gegen unberechtigten Zugriff zu sichern und am Ende des Kalenderjahres, das dem
Jahr ihrer Erstellung folgt, zu vernichten. Der Empfänger darf die
übermittelten Daten nur zu dem Zweck verwenden, zu dem sie ihm
übermittelt worden sind. Der Empfänger ist auf die Verwendungsbeschränkung und darauf hinzuweisen, dass das Bundesamt für
Verfassungsschutz sich vorbehält, um Auskunft über die Verwendung der Daten zu bitten. Die Übermittlung der personenbezogenen
Daten ist dem Betroffenen durch das Bundesamt für Verfassungsschutz mitzuteilen, sobald eine Gefährdung seiner Aufgabenerfüllung durch die Mitteilung nicht mehr zu besorgen ist.

 (5) Absatz 4 findet keine Anwendung, wenn personenbezogene
Daten zum Zweck von Datenerhebungen nach § 8 Absatz 1 Satz 2
an Stellen übermittelt werden, von denen die Daten erhoben werden, oder die daran mitwirken. Hiervon abweichend findet Absatz 4
Satz 5 und 6 in Fällen Anwendung, in denen die Datenerhebung
nicht mit den in § 8 Absatz 2 bezeichneten Mitteln erfolgt.

 § 20 BVerfSchG – Übermittlung von Informationen durch das Bundesamt für Verfassungsschutz an Strafverfolgungs- und Sicherheitsbehörden in Angelegenheiten des Staats- und Verfassungsschutzes

  (1) Das Bundesamt für Verfassungsschutz übermittelt den Staatsanwaltschaften und, vorbehaltlich der staatsanwaltschaftlichen
Sachleitungsbefugnis, den Polizeien von sich aus die ihm bekanntgewordenen Informationen einschließlich personenbezogener Daten, wenn tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, daß die Übermittlung zur Verhinderung oder Verfolgung von Staatsschutzdelikten erforderlich ist. Delikte nach Satz 1 sind die in §§ 74a und 120
des Gerichtsverfassungsgesetzes genannten Straftaten sowie
sonstige Straftaten, bei denen auf Grund ihrer Zielsetzung, des Motivs des Täters oder dessen Verbindung zu einer Organisation tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß sie gegen die in Artikel 73 Nr. 10 Buchstabe b oder c des Grundgesetzes genannten
Schutzgüter gerichtet sind. Das Bundesamt für Verfassungsschutz
übermittelt dem Bundesnachrichtendienst von sich aus die ihm bekanntgewordenen Informationen einschließlich personenbezogener
Daten, wenn tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, daß die
Übermittlung für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben des Empfängers erforderlich ist.

 (2) […] [Übermittlungsersuchen der Polizeien und des BND]



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  2. Die Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung zielt allein auf die Überwachung des      4
Telekommunikationsverkehrs von im Ausland befindlichen Ausländerinnen und Ausländern. Sie ist eingebunden in die allgemeine Aufklärungsaufgabe des Bundesnachrichtendienstes, die gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 BNDG darin besteht, zur Gewinnung
von Erkenntnissen über das Ausland, die von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland sind, die erforderlichen Informationen
zu sammeln und auszuwerten.

  Zur Erfüllung seines Aufklärungsauftrags bedient sich der Bundesnachrichtendienst    5
verschiedener Informationsquellen. Diese lassen sich in vier Säulen gliedern, nämlich die Sammlung und Auswertung allgemeinverfügbarer Quellen, die Auswertung
von – überwiegend mittels Satelliten gewonnenem – Bildmaterial, die Sammlung und
Auswertung von Informationen, die durch menschliche Quellen gewonnen wurden,
und die von der Abteilung Technische Aufklärung durchgeführte Tele- kommunikationsüberwachung („signals intelligence“, SIGINT), zu der die verfahrensgegenständliche strategische Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung gehört. Nach Angaben der
Bundesregierung beruhen etwa 50 Prozent der vom Bundesnachrichtendienst insgesamt generierten Meldungen aus Aufkommen der Abteilung Technische Aufklärung,
wobei wiederum 36 Prozent der Meldungen und damit durchschnittlich 260 am Tag
aus der streitgegenständlichen Ausland-Ausland- Fernmeldeaufklärung stammen.

  Die angegriffenen Vorschriften regeln die sogenannte strategische Telekommunikationsüberwachung. Diese ist dadurch gekennzeichnet, dass sie auf Telekommunikationsübertragungswege oder -netze bezogen ist und darauf zielt, aus der Gesamtheit
der in den Netzen übermittelten Telekommunikationsdaten diejenigen herauszufiltern, die eine nachrichtendienstliche Relevanz besitzen. Dementsprechend hat sie
zwangsläufig eine große Streubreite und ist typischerweise nicht an konkrete Anlässe oder Verdachtsmomente geknüpft. Stattdessen wirkt sie im Vorfeld und bezweckt
in erster Linie die Gewinnung von Anhaltspunkten, Verdachtsmomenten, allgemeinen Erkenntnissen und Lagebildern zu Themen, die durch das Auftragsprofil der
Bundesregierung (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BNDG, üblicherweise abgekürzt „APB“;
näher unten Rn. 9) als für das außen- und sicherheits- politische Handeln der Bundesrepublik bedeutsam ausgewiesen sind. Daneben sind mit dem Mittel der strategischen Telekommunikationsüberwachung jedoch auch auf konkrete Einzelpersonen
bezogene Aufklärungsmöglichkeiten eröffnet und bezweckt.

  Neben der hier angegriffenen Befugnis zur strategischen Überwachung der Telekommunikation von im Ausland befindlichen Ausländern verfügt der Bundesnachrichtendienst – zusätzlich zur Befugnis zu Beschränkungen in Einzelfällen – über eine
Befugnis zur strategischen Überwachung des internationalen Telekommunikationsverkehrs, also der Telekommunikation zwischen im Ausland befindlichen Ausländern
auf der einen und Inländern oder Deutschen auf der anderen Seite. Diese Befugnisse sind – hier nicht streitgegenständlich – im Artikel 10-Gesetz vom 26. Juni 2001
(BGBl I S. 1254, 2298), zuletzt geändert durch Artikel 12 des Gesetzes vom 17. August 2017 (BGBl I S. 3202), geregelt und dabei rechtlich anders ausgestaltet. Andere


                                       31/122

Behörden, insbesondere das Bundesamt für Verfassungsschutz als inländischer
Nachrichtendienst, verfügen über solche Befugnisse nicht.

 3. Die angegriffenen Vorschriften treffen spezifische Regeln sowohl für die Erhebung von Daten vom Inland aus und deren Verarbeitung (§ 6 BNDG) als auch für die
weitere Verarbeitung vom Ausland aus erhobener Daten (§ 7 Abs. 1 BNDG). Eine
ausdrückliche Befugnisnorm zur Erhebung personenbezogener Daten vom Ausland
aus regelt § 7 BNDG bewusst nicht und enthält das BND-Gesetz auch anderweitig
nicht. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass es hierfür einer Eingriffsgrundlage nicht
bedürfe und Datenerhebungen allein auf die Aufgabennorm in § 1 Abs. 2 BNDG gestützt werden könnten, weil hier keine Bindung an die Grundrechte des Grundgesetzes bestehe (vgl. BTDrucks 18/9041, S. 25).

 Aufklärungsfokus, -tiefe und -prioritäten der durch die angegriffenen Vorschriften      9
begründeten Überwachungsmaßnahmen werden durch das vom Bundeskanzleramt
im Einvernehmen mit den anderen im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik tätigen Bundesministerien (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BNDG) festgelegte, der Geheimhaltung unterliegende Auftragsprofil der Bundesregierung konkretisiert. Daneben
existieren nach Angaben der Bundesregierung in der Praxis auch kurzfristige Einzelaufträge seitens des Bundeskanzleramts. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BNDG eröffnet dem Dienst auch unabhängig von Aufträgen der Bundesregierung die Durchführung von Überwachungsmaßnahmen.

  Erhoben werden dürfen dabei alle Informationen und Daten aus Netzen, die durch        10
Anordnung des Bundeskanzleramts festgelegt werden („Netzanordnung“, vgl. § 6
Abs. 1 Satz 2, § 9 Abs. 1, 3 und 4 BNDG). Eine Ausnahme gilt nur für Daten aus Telekommunikationsverkehren unter Beteiligung von Deutschen oder Inländern (§ 6
Abs. 4 BNDG); die Vorschrift wird in der Praxis so verstanden, dass zunächst auch
deren Daten erfasst werden dürfen, diese dann aber ohne inhaltliche Auswertung
nach Möglichkeit ausgefiltert werden müssen. Umfasst sind sowohl Verkehrs- und
Inhaltsdaten aus Telekommunikationsvorgängen zwischen Personen als auch
– nach Angaben der Bundesregierung zu der Handhabung der Vorschrift in der Praxis – andere in den Netzen transportierte Daten aus Mensch-zu-Maschine- oder Maschine-zu-Maschine-Kommunikation, wie beispielsweise automatisch abgesetzte Lokalisationsdaten    eingeschalteter     Mobiltelefone.   Inhaltsdaten   der    Telekommunikation dürfen nur auf Basis von Suchbegriffen erhoben werden, die zur Aufklärung von auf die gesetzlichen Aufklärungszwecke bezogenen Sachverhalten geeignet und erforderlich sind (§ 6 Abs. 2 BNDG). Die gezielte Erfassung der Telekommunikation von Unionsbürgern und öffentlichen Stellen der Europäischen Union oder
ihrer Mitgliedstaaten unterliegt besonderen materiellen (§ 6 Abs. 3 BNDG) und teilweise auch verfahrensrechtlichen (§ 9 Abs. 2 und 5 BNDG) Bedingungen. Eine Datenerhebung und -verarbeitung zu Zwecken der Wirtschaftsspionage ist nicht erlaubt
(§ 6 Abs. 5 BNDG). Verkehrsdaten, zu denen in der Praxis ersichtlich nicht nur die
Daten aus Telekommunikation zwischen Personen, sondern auch sonstige in den
Netzen transportierte personenbezogene (Meta-)Daten gezählt werden, dürfen be-


                                       32/122

vorratend für einen Zeitraum von bis zu sechs Monaten gespeichert werden (§ 6
Abs. 6 Satz 1 BNDG) und unterliegen währenddessen einer nicht näher geregelten
Verarbeitung und Auswertung. Im Fall einer konkret festzustellenden nachrichtendienstlichen Erforderlichkeit kann auch eine längere Speicherung gerechtfertigt sein
(§ 6 Abs. 6 Satz 2 BNDG). § 7 BNDG regelt die weitere Verarbeitung vom Ausland
aus erhobener Telekommunikationsdaten; die Befugnis zu deren Erhebung selbst regelt er nicht, sondern setzt sie voraus.

 Soweit technisch erforderlich, sind Anbieter von Telekommunikationsdiensten nach      11
§ 8 BNDG auf entsprechende Ausleitungsanordnung zur Ermöglichung und Mitwirkung an der Datenerfassung verpflichtet. § 9 BNDG regelt das Verfahren der Anordnung der zu erfassenden Netze sowie der Festlegung von Suchbegriffen in besonderen Fällen zum Schutz vor einer gezielten Erfassung bestimmter Akteure in der
Europäischen Union, einschließlich einer gewissen Kontrolle dieser Vorgaben durch
das nach § 16 BNDG einzurichtende Unabhängige Gremium. Nach § 10 Abs. 1
BNDG sind erhobene Daten zu kennzeichnen und unterliegen gemäß § 10 Abs. 2 bis
5 BNDG in Fällen unzulässiger Erhebung der Löschung. Abweichend davon trifft § 10
Abs. 4 Satz 2 bis 6 BNDG besondere Verfahrensvorgaben für den Fall, dass eine
unverzügliche Löschung von Kommunikation unter nachträglich erkannter Beteiligung von Deutschen oder Inländern unterbleibt. Rechtliche Vorkehrungen zum
Schutz des Kernbereichs der persönlichen Lebensgestaltung sind in § 11 BNDG geregelt.

  4. §§ 13 bis 15 BNDG regeln die Kooperation des Bundesnachrichtendienstes mit        12
ausländischen Nachrichtendiensten einschließlich der automatisierten Übermittlung
von Daten an ausländische öffentliche Stellen. Die Vorschriften erlauben – weithin
unter Verweis auf die soeben erläuterten Vorgaben zur Datenerhebung (§ 14 Abs. 2
BNDG) – insoweit zunächst eine Datenerhebung zur strategischen Telekommunikationsüberwachung durch den Bundesnachrichtendienst auch zugunsten kooperierender Nachrichtendienste (§ 14 BNDG). Grundlage sind eine näher geregelte gemeinsame Absichtserklärung (§ 13 BNDG) und die dort niedergelegten Kooperationsziele.
Erlaubt ist dabei insbesondere der Abgleich der vom Bundesnachrichtendienst erfassten Telekommunikationsdaten mit von Partnerdiensten benannten Suchbegriffen
(§ 14 Abs. 1 Satz 1 BNDG). Darauf aufbauend ermächtigen die Vorschriften den
Bundesnachrichtendienst dann – nach besonderen inhaltlichen und verfahrensmäßigen Maßgaben (§ 15 Abs. 1 und 2 BNDG), zu denen die automatische Ausfilterung
der inländischen und internationalen Kommunikation gehört – zur automatisierten
Übermittlung der anhand fremdbenannter Suchbegriffe selektierten Datenverkehre
an Kooperationspartner. Daneben ist auch eine automatisierte Übermittlung unselektiert erhobener Verkehrsdaten zulässig (§ 15 Abs. 1 BNDG). Die Entgegennahme
und Verarbeitung von Daten, die ausländische Dienste im Rahmen von Kooperationen erheben und an den Bundesnachrichtendienst übermitteln, sind durch §§ 14 f.
BNDG nicht spezifisch geregelt.




                                       33/122

  5. Neben diesen besonderen Erhebungs-, Verarbeitungs-, Speicher-, Löschungsund Übermittlungsregelungen für den Bereich der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung gelten die allgemeinen, durch die Gesetzesnovelle vom 23. Dezember 2016
nicht veränderten Vorschriften des BND-Gesetzes zur Nutzung, Verarbeitung, Speicherung, Berichtigung, Löschung und Übermittlung beim Bundesnachrichtendienst
vorhandener personenbezogener Daten (§§ 19, 20, 24 BNDG). Danach darf der Bundesnachrichtendienst die aus der Ausland-Ausland-Aufklärung stammenden personenbezogenen Daten speichern, verändern und nutzen, soweit dies zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist (§ 19 Abs. 1 BNDG). Er muss sie berichtigen und
löschen, wenn sie unrichtig oder zur Erfüllung seiner Aufgaben nicht mehr erforderlich sind, wobei die hierbei vorausgesetzten Prüffristen bis zu zehn Jahre betragen
können (§ 20 Abs. 1 BNDG, § 12 BVerfSchG). § 24 BNDG und die dort in Bezug genommenen Normen des Bundesverfassungsschutzgesetzes ermächtigen den Bundesnachrichtendienst zur Übermittlung der von ihm gewonnenen Informationen, insbesondere personenbezogener Daten, an näher aufgeführte in- und ausländische
Stellen im Einzelfall.

  6. Die näheren Einzelheiten des Erhebungs- und Verarbeitungsprozesses, der Kontrollzuständigkeiten innerhalb des Dienstes sowie der Datenübermittlung im Rahmen
von Kooperationen sind in Dienstvorschriften zu regeln, die der Zustimmung des
Bundeskanzleramts bedürfen (§ 6 Abs. 7, § 15 Abs. 3 Satz 5 BNDG). Auch über diese gesetzlichen Vorgaben hinaus sind die technischen und praktischen Einzelheiten
des gesamten Erhebungs- und Auswertungsprozesses, der Kooperationen sowie der
Datenübermittlung durch nichtöffentliche Dienstvorschriften geregelt. Dem Senat lagen bei der Entscheidung die „Dienstvorschrift nach § 6 Abs. 7 BNDG für die strategische Fernmeldeaufklärung des BND (DV SIGINT)“ – mit vereinzelten Schwärzungen –, die „Dienstvorschrift zur Übermittlung von Informationen durch den
Bundesnachrichtendienst (DV Übermittlung)“, die „Dienstvorschrift zum Auftragsprofil der Bundesregierung (DV APB)“ und die „Dienst- vorschrift über den Abschluss internationaler Absprachen mit ausländischen Nachrichtendiensten (DV Internationale
Absprachen – AND)“ vor.

 7. Bereits vor Erlass der angegriffenen Befugnisse sowie seitdem in deren Ausübung hat sich eine Praxis der strategischen Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung
herausgebildet, die in verschiedene Schritte gegliedert ist.

  a) Zunächst verschafft sich der Bundesnachrichtendienst Zugriff auf Tele- kommunikationsdatenströme, indem er mittels eigener Vorrichtungen Signale aus Telekommunikationsnetzen abfängt oder sich gemäß § 8 BNDG von Tele- kommunikationsdiensteanbietern Datenströme ausleiten lässt. Zugrunde liegen die Netzanordnungen
des Bundeskanzleramts (§ 6 Abs. 1 Satz 2; siehe oben Rn. 10). Drei von 17 der derzeit in Geltung befindlichen Netzanordnungen beziehen sich auf in Deutschland gelegene Internetknotenpunkte. Die übrigen Anordnungen beziehen sich im Wesentlichen auf Satellitennetze.



                                       34/122

  Auf die durch das Bundeskanzleramt angeordneten Netze können sich dann insbesondere konkrete Ausleitungsanordnungen des Bundesnachrichtendienstes gegenüber Telekommunikationsdiensteanbietern nach § 8 Abs. 1 Satz 1 BNDG richten. §
8 BNDG ermöglicht die Erfassung leitungsgebundener Telekommunikation im Inland
auf Grundlage von an Telekommunikationsdiensteanbieter gerichteten Ausleitungsanordnungen des Bundesnachrichtendienstes. Diese Ausleitungsanordnungen haben besondere praktische Bedeutung. Nach Angaben der Bundesregierung befinden
sich von den weltweit hunderten Internetknotenpunkten, an denen die das Internet
ausmachenden Teilnetze miteinander verschaltet sind, 27 Knotenpunkte in Deutschland, darunter der zur Zeit weltweit größte und von der Lage her wichtige Knotenpunkt DE-CIX in Frankfurt am Main.

  Im Rahmen einer Netzanordnung des Bundeskanzleramts (§ 6 Abs. 1 Satz 2               18
BNDG), aber auch im Rahmen der die Netzanordnungen teilweise umsetzenden
Ausleitungsanordnungen (§ 8 Abs. 1 Satz 1 BNDG) können mehrere Netze gleichzeitig zur Erfassung angeordnet werden, was auch der Praxis entspricht. Hierbei werden oftmals deutlich mehr Netze mit einer wesentlich größeren Kapazität zur Erfassung angeordnet als tatsächlich Daten abgerufen werden. Nach Angaben der
Bundesregierung in der mündlichen Verhandlung greift der Bundesnachrichtendienst
durchschnittlich auf ungefähr zehn Prozent der insgesamt zur Erfassung angeordneten Netzkapazität tatsächlich zu, um die darin enthaltenen Daten zu verarbeiten und
auszuwerten. Soweit sich der Bundesnachrichtendienst bei der Erfassung im Inland
einer Mitwirkung nach § 8 BNDG verpflichteter Telekommunikationsdiensteanbieter
bedient, erfolgt die Auswahl der tatsächlich überwachten Netze in der Weise, dass
der Dienst von den in der Ausleitungsanordnung enthaltenen Netzen beim jeweiligen
Anbieter einzelne Netze, Teilnetze oder Über- tragungsstrecken über sogenannte
Statustabellen zur Ausleitung anfordert (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2018 - 6 A
3.16 -, Rn. 5). Nach Angaben in der schriftlichen Stellungnahme des Branchenverbands eco – Verband der Internetwirtschaft e.V. haben die am Internetknotenpunkt
DE-CIX installierten technischen Systeme des Bundesnachrichtendienstes derzeit
die Kapazität, etwa fünf Prozent des hier durchgeleiteten Telekommunikationsverkehrs zu erfassen und zu verarbeiten.

  b) Mit der Übertragung des durch Ausleitung von Daten oder mittels anderer Abfangmethoden zugänglich gemachten Datenstroms auf die Erfassungssysteme des
Bundesnachrichtendienstes beginnt ein mehrstufiger und vollautomatisierter Filterungs- und Auswertungsprozess, der jeweils mit einer Speicherung oder Löschung
der zwischengespeicherten Daten endet. Dabei werden die Datenströme zunächst
technisch aufbereitet, um sie verschiedenen Datenarten (zum Beispiel Daten aus
Streaming, Internetverlaufsdaten, Daten aus Telekommunikationsvorgängen) zuordnen und, soweit schon nach technischen Gesichtspunkten irrelevant, aussondern zu
können. Anschließend werden die erfassten Telekommunikationsdaten mit dem
Zweck elektronisch gefiltert, den nicht der Ausland-Ausland- Aufklärung unterliegenden Datenverkehr unter Beteiligung von deutschen Staatsangehörigen oder Inlän-



                                       35/122

dern zu erkennen und auszuscheiden (sogenannte DAFIS-Filterung). Dazu werden
die erfassten Telekommunikationsverkehre anhand verschiedener metadatenbezogener Formalkriterien (z.B. Verwendung einer deutschen Toplevel-Domain) auf einen
Inlands- oder Deutschenbezug überprüft und zusätzlich mit einer beim Bundesnachrichtendienst geführten Liste („G 10- Positivliste“) von Telekommunikationskennungen abgeglichen, die Inländern oder Deutschen zugeordnet werden können. Der
Grad der Verlässlichkeit dieser Filterung ist ebenso wie die derzeitigen technischen
Möglichkeiten besserer Filterung zwischen den Beteiligten strittig. Nach Angaben der
Bundesregierung lassen sich IP-Adressen mit einer Sicherheit von 98 Prozent ländergenau zuordnen. Um auch solchen Datenverkehr unter Beteiligung von Inländern
oder Deutschen zu erkennen, der beispielsweise aufgrund der Zwischenschaltung im
Ausland gelegener Server oder der Nutzung von Hotspots ausschließlich ausländischen IP-Adressen zuzuordnen ist, bezieht der Bundesnachrichtendienst in seine Filterung zusätzlich weitere Formalkriterien und Metadaten ein. Welche Fehlerquote für
die Einordnung eines Verkehrs als reiner Auslandsverkehr daraus insgesamt folgt, ist
nicht bekannt.

 Die Bundesregierung macht geltend, dass die Zahl der Telekommunikationsverkehre, bei denen die Beteiligung von deutschen Staatsangehörigen oder Inländern durch
die Filterprozesse zunächst nicht erkannt, dann aber später im Rahmen der weiteren
Auswertung und Datenverwendung dem Bundesnachrichtendienst offenbar wird, in
der Praxis sehr gering sei. Bei der händischen Auswertung der durch Suchbegriffe
selektierten Telekommunikationsverkehre, bei der rund 270.000 täglich erhobene Inhaltsverkehre durch ein Bündel vielfältiger Kriterien auf rund 260 relevante Meldungen reduziert würden (unten Rn. 24 f.), werde täglich im Durchschnitt tatsächlich nur
ein Telekommunikationsverkehr bekannt, dessen Inländer- oder Deutschenbezug
elektronisch nicht erkannt worden sei. Nach Angaben der Bundesregierung wurde
bisher nur ein einziger Fall verzeichnet, in dem eine Löschung eines nachträglich erkannten Telekommunikationsverkehrs mit Inlands- oder Deutschenbezug mit Genehmigung der G10-Kommission unterblieb (§ 10 Abs. 4 Satz 2 bis 6 BNDG).

 c) Die nach der DAFIS-Filterung verbleibenden Verkehrsdaten (§ 6 Abs. 6 Satz 1           21
BNDG) erhebt und speichert der Bundesnachrichtendienst pauschal, also unabhängig von Selektoren, und wertet sie zu einem späteren Zeitpunkt durch Datenabgleich
und weitere Analysemethoden in erster Linie computergestützt aus.

  d) Telekommunikationsinhalte gelangen hingegen nach § 6 Abs. 2 BNDG nur dann            22
in eine über die technisch notwendige Zwischenspeicherung hinausgehende Speicherung und Auswertung, wenn Elemente einer erfassten Telekommunikation beim
computergesteuerten Abgleich mit zuvor festgelegten Suchbegriffen (Selektoren) erkannt und als relevant aus dem Datenstrom ausgesondert wurden. Nach Angaben
der Bundesregierung und den Vorgaben der einschlägigen Dienstvorschrift (DV SI-GINT) werden die hierzu verwendeten Suchbegriffe vor einer aktiven Verwendung
(„Steuerung“) dienstintern durch eine Untereinheit („Qualitätssicherung SIGINT“) auf
Auftragskonformität, rechtliche Zulässigkeit – insbesondere hinsichtlich ihrer Verhält-


                                        36/122

nismäßigkeit – und Plausibilität überprüft. Von den Systemen des Bundesnachrichtendienstes erfasste, aber nicht anhand der Suchbegriffe selektierte Telekommunikationsinhaltsdaten werden nach dem Abgleich rückstandslos aus den Erfassungssystemen gelöscht.

  Bei den Selektoren werden inhaltliche und formale Begriffe unterschieden, wobei       23
der Bundesnachrichtendienst ganz überwiegend (nach Angaben der Bundesregierung ungefähr zu 90 Prozent) formale Suchbegriffe verwendet. Dies sind Kommunikationsmerkmale, wie beispielsweise Anschlusskennungen oder E-Mail- Adressen,
die nachrichtendienstlich für relevant erachteten Personen, Entitäten, Gruppen oder
Phänomenen zugeordnet werden können. Mittels solcher Suchbegriffe kann der Bundesnachrichtendienst aus den erfassten Datenströmen alle Telekommunikation identifizieren und zur Speicherung aussondern, die an die als Suchbegriff verwendete
Kennung oder Adresse gerichtet ist, von ihr stammt oder sie enthält. Nach Angaben
der Bundesregierung dienen circa fünf Prozent der Suchbegriffe dem Zweck, gezielt
Erkenntnisse zu einzelnen Personen in Hinblick auf gegenüber ihnen zu ergreifende
Maßnahmen zu erlangen; in den übrigen Fällen sind die hinter den gesteuerten
Suchbegriffen stehenden Personen nur zum Teil bekannt, ohne dass sie selbst und
ihr Verhalten im Fokus des Aufklärungsinteresses stehen.

  Auf diesem Weg selektiert der Bundesnachrichtendienst aus dem erfassten Datenvolumen mittels einer sechsstelligen Zahl von Suchbegriffen die Inhaltsdaten von täglich circa 270.000 Telekommunikationsvorgängen zwischen Menschen (E-Mail, Telefonat, Chat-Nachrichten) und speichert sie zur weiteren händischen Auswertung.
Diese Zahl setzt sich aus vom Inland aus erhobenen Verkehren (circa 60 Prozent)
und Auslandserfassungen (circa 40 Prozent) sowie einer niedrigen fünfstelligen Zahl
von Telekommunikationsverkehren zusammen, die dem Dienst von kooperierenden
ausländischen Nachrichtendiensten zugeleitet werden. Zusätzlich erfasst und speichert der Bundesnachrichtendienst täglich eine um mehrere Größenordnungen höhere Menge von Verkehrsdaten.

  e) An die Selektion und Speicherung von Inhaltsverkehren mittels Suchbegriffen        25
schließt sich deren weitere Auswertung an. Kernstück dieses Arbeitsschritts ist die
händische Bewertung auf nachrichtendienstliche Relevanz. Hierbei werden zur Zeit
im täglichen Durchschnitt rund 260 Datenverkehre identifiziert, die an die „abnehmenden Bereiche“ weitergeleitet werden. Nach Angaben der Bundesregierung wird
in diesem Rahmen – zusammen mit der Bewertung der Relevanz und der händischen Sichtung auf eine versehentliche Erfassung internationaler oder inländischer
Telekommunikation – auch der Kernbereichsschutz nach § 11 BNDG praktisch implementiert. Für die vorherigen Verfahrensschritte entfalten die Vorgaben zum Kernbereichsschutz demgegenüber nach Angaben der Bundesregierung keine praktische
Wirkung. Nach der einschlägigen Dienstvorschrift (DV SIGINT) und Angaben der
Bundesregierung wird bei der händischen Auswertung auch die geschützte Kommunikation von nach § 53 StPO zeugnisverweigerungsberechtigten Personen berücksichtigt; solche Kommunikation darf danach nur dann verwendet werden, wenn der


                                       37/122

besondere Informationswert des erfassten Telekommunikationsinhalts bei einer Abwägung mit den entgegenstehenden Geheimhaltungsinteressen überwiegt.

  f) In §§ 13 bis 15 BNDG ist erstmals die Praxis der nachrichtendienstlichen Kooperationen gesetzlich geregelt. Darauf lag ein Hauptaugenmerk der Aufklärungsarbeit
im NSA-Untersuchungsausschuss (vgl. BTDrucks 18/12850, S. 516 ff.; 706 ff.; 761
bis 1007). Ziele dieser Praxis sind nach den Gesetzesmaterialien (BTDrucks 18/
9041, S. 29) und Angaben der Bundesregierung die effektive Nutzung von Aufklärungsressourcen, die Erweiterung der den Diensten insgesamt zugänglichen Datenbasis und der stetige Austausch nachrichtendienstlichen Knowhows, insbesondere
technischer Fähigkeiten und geeigneter Suchbegriffe.

  Dementsprechend benutzt der Bundesnachrichtendienst im Rahmen von Kooperationen, aber auch für die eigene Fernmeldeaufklärung, in erheblichem Umfang von
den Partnerdiensten benannte Suchbegriffe. Dies betrifft etwa 50 bis 60 Prozent der
Suchbegriffe, die der Bundesnachrichtendienst aktuell zur Erfassung verwendet. Dabei nutzt der Dienst jedoch keine Suchbegriffe, deren Bedeutung, Funktionsweise
oder Typus ihm unbekannt sind. Vielmehr verlangt er nach der einschlägigen Dienstvorschrift und Angaben der Bundesregierung zu jedem von einem Partnerdienst benannten Suchbegriff nähere Angaben, die in eine elektronische Prüfung der Suchbegriffe integriert werden. Daneben prüft er die von ausländischen Diensten benannten
Suchbegriffe vor ihrer Verwendung elektronisch auf einen Deutschen- oder Inländerbezug, auf einen Verstoß gegen die Grenzen gezielter Erfassungen nach § 6 Abs. 3
BNDG, auf einen Verstoß gegen Interessen der Bundesrepublik Deutschland sowie
auf bestimmte, in Hinblick auf die jeweilige Kooperation und ihre Ziele definierte Formalkriterien. Zusätzlich führt der Bundesnachrichtendienst für jede Kooperation monatlich eine in der Dienstvorschrift definierte Mindestanzahl händischer Stichproben
durch, wobei die tatsächliche Zahl der Stichproben nach eigenen Angaben über das
durch die Dienstvorschrift gebotene Maß hinausgeht und monatlich ungefähr 300
Suchbegriffe betrifft.

  Die gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1a BNDG vor einer automatischen Übermittlung gebotene elektronische Ausfilterung inländischer und internationaler Telekommunikation
geschieht in der Praxis nach dem oben erläuterten Muster. Zudem werden hierbei
Filterverfahren zur Aussonderung solcher Erfassungen angewandt, deren Übermittlung einen Verstoß gegen deutsche Interessen befürchten ließe (§ 15 Abs. 1 Nr. 1b
BNDG). Zur Überprüfung der Funktionstüchtigkeit dieser automatischen Filterverfahren (§ 15 Abs. 3 BNDG) führt der Bundesnachrichtendienst nach Angaben der Bundesregierung in der mündlichen Verhandlung wiederum händische Stichproben
durch, deren monatliche Mindestanzahl je Kooperation ebenfalls in der Dienstvorschrift festgelegt ist und die sich in der Praxis monatlich auf etwa 25 bis 40 übermittelte Erfassungen erstreckt.

 Die Übermittlung von Daten an Partnerdienste nach § 15 Abs. 1 BNDG ist eingerahmt durch die nach § 13 Abs. 3 Nr. 4 bis 6 BNDG zwingend in der Kooperations-



                                        38/122

vereinbarung vorzusehenden Verwendungsbeschränkungen und Zusicherungen zur
Gewährleistung eines rechtsstaatlichen Datenumgangs und zur Datenlöschung. Der
Inhalt der dementsprechend in der Absichtserklärung vorzusehenden Klauseln ist
durch die einschlägige Dienstvorschrift vorgegeben. Ebenfalls zur Sicherung eines
rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Umgangs mit den Daten versieht der
Bundesnachrichtendienst nach der einschlägigen Dienstvorschrift und den Angaben
der Bundesregierung jede Einzelübermittlung (§ 24 BNDG) ins Ausland mit einem
Zusatz, der Verwendungsbeschränkungen und -verbote enthält.

  8. Eingebettet sind diese Abläufe in besondere und allgemeine Regelungen zu          30
Transparenz, Aufsicht und Kontrolle. Intern bestehen zunächst eine Kennzeichnungspflicht für erhobene Daten (§ 10 Abs. 1 BNDG) und besondere Protokollierungspflichten bei unzulässigen Datenverarbeitungen (§ 10 Abs. 6, § 11 Satz 4
BNDG) oder bei der automatischen Übermittlung an ausländische Kooperationspartner (§ 15 Abs. 2 BNDG). Seitens der Betroffenen bestehen Auskunftsrechte, die allerdings die Darlegung eines besonderen Interesses voraussetzen und sich nicht auf
die Herkunft der Daten erstrecken (§ 22 BNDG). Benachrichtigungspflichten sind nur
bei einer unzulässigen Erfassung und anschließenden Speicherung von Daten aus
Telekommunikation unter Beteiligung von Inländern oder Deutschen vorgesehen (§
10 Abs. 4 Satz 2 BNDG); gegenüber betroffenen Ausländern im Ausland sind auch
bei Fällen unzulässiger Datenerhebung oder -verarbeitung keine Benachrichtigungen
vorgeschrieben.

  Als besonderes Kontrollorgan errichtet § 16 BNDG das Unabhängige Gremium,            31
dem durch die §§ 6 bis 15 BNDG einzelne Kontrollbefugnisse zugewiesen sind. Eine
allgemeine datenschutzrechtliche Kontrolle obliegt dem Bundesbeauftragten für den
Datenschutz und die Informationsfreiheit (§§ 32, 32a BNDG). Für die Kontrolle des
Bundesnachrichtendienstes ist dabei ein Referat seiner Behörde zuständig. Zusätzlich greifen die besondere Kontrollzuständigkeit der G10-Kommission bei einer Zurückstellung einer Mitteilung nach § 10 Abs. 4 BNDG, die allgemeine parlamentarische Kontrolle seitens des Parlamentarischen Kontrollgremiums und seines
Ständigen Bevollmächtigten sowie einzelne Befugnisse, die diesem Gremium in Bezug auf die Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung eingeräumt sind (§ 6 Abs. 7 Satz
3, § 13 Abs. 5 Satz 2 BNDG).

 Nach Angaben der ehemaligen Vorsitzenden des Unabhängigen Gremiums und                32
des Bundesdatenschutzbeauftragten wird die Kontrolltätigkeit beider Organe unter
Berufung auf Geheimhaltungsbedürfnisse der kooperierenden Dienste und mit ihnen
geschlossene Vertraulichkeitsvereinbarungen („Third Party Rule“) praktisch eingeschränkt.

                                         II.
  Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer eine Verletzung des Fernmeldegeheimnisses nach Art. 10 GG. Soweit sie
journalistisch tätig sind, machen sie darüber hinaus eine Verletzung der Pressefrei-


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heit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geltend, da das BND-Gesetz für die strategische
Überwachung ausländischer Telekommunikation keine besondere Regelung zum
Schutz des Vertrauensverhältnisses zwischen der Presse und ihren Informanten enthalte. Schließlich rügen die Beschwerdeführerin zu 1) und die Beschwerdeführer zu
3) bis 5) eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG,
weil sie als in einem Mitgliedstaat ansässige juristische Person beziehungsweise Unionsbürger nicht denselben Schutz wie Deutsche genössen.

  1. Alle Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer tragen in tatsächlicher Hinsicht vor, von den Ermächtigungen und dem darauf gründenden Handeln des Bundesnachrichtendienstes im Rahmen der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung betroffen zu sein. Die Beschwerdeführerin zu 1) ist eine Nichtregierungsorganisation
mit Sitz in Frankreich, die sich international für die Pressefreiheit und die Sicherheit
von Journalisten vor Repressalien einsetzt und diesen und ihren Angehörigen in diesem Rahmen auch konkrete sachliche und personelle Hilfe in Problemsituationen
(z.B. bei Inhaftierung oder Verfolgung) leistet. Die Beschwerdeführerin zu 2) ist in
Aserbaidschan und die Beschwerdeführer zu 3) bis 7) sind in Deutschland, im Vereinigten Königreich, in Slowenien, in Mexiko und in Nordmazedonien wohnhafte, dort
und andernorts investigativ tätige und berichtende Journalisten mit ausländischer
Staatsangehörigkeit, wobei der Beschwerdeführer zu 6) seine Tätigkeit für die journalistische Abteilung einer mexikanischen Nichtregierungsorganisation ausübt. Der
Beschwerdeführer zu 8) ist ein in Guatemala wohnhafter deutscher Staatsangehöriger, der als Rechtsanwalt für ein dortiges Menschenrechtsbüro sowie für die Internationale Juristenkommission mit Sitz in Genf tätig ist.

  Sämtliche Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer geben an, privat oder im            35
Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit in großem Umfang elektronische Telekommunikationsdienste, insbesondere E-Mails, Telefon und Instant-Messenger, zu nutzen.
Sie würden regelmäßig zu Themen arbeiten und mit Personen in Regionen kommunizieren, die naheliegenderweise in den Fokus einer Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes gelangen könnten. Insbesondere bezögen die Beschwerdeführerin zu 2) und die Beschwerdeführer zu 3) bis 7) als
investigativ tätige Journalisten einen erheblichen Teil der benötigten Kenntnisse von
Informanten, mit denen sie in weitem Umfang mit kommunikationstechnischen Mitteln kommunizierten. Bei diesen Quellen handele es sich oftmals um staatliche oder
privatwirtschaftliche Bedienstete, Angehörige illegaler Organisationen oder deren
Kontaktpersonen, die sich durch ihre Mitwirkung vielfach erheblichen Risiken aussetzten. Auch die Beschwerdeführerin zu 1) und der Beschwerdeführer zu 8) stünden
im Rahmen ihrer satzungsmäßigen oder beruflichen Tätigkeit regelmäßig mit solchen
Personen in Kontakt.

 2. Hinsichtlich der Zulässigkeit tragen die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer vor, dass sie mit einiger Wahrscheinlichkeit von Maßnahmen auf Grundlage
der angegriffenen Vorschriften betroffen seien. Da bereits in der mit einem Suchbegriffsabgleich oder einer Speicherung der Verkehrsdaten einher- gehenden Erfas-


                                         40/122

sung ihrer Telekommunikationsdaten ein Grundrechtseingriff liege, müssten sie nur
darlegen, mit einiger Wahrscheinlichkeit überhaupt in die Erfassung des Bundesnachrichtendienstes im Rahmen der Ausland-Ausland-Aufklärung zu gelangen. Dies
sei, wie eine statistische Beispielsrechnung verdeutliche, angesichts der Streubreite
der Maßnahmen und des sehr hohen Telekommunikationsaufkommens sämtlicher
Beschwerdeführer der Fall. Selbst wenn man verlange, dass deren Telekommunikation mit einiger Wahrscheinlichkeit beim Suchbegriffsabgleich zur weiteren Auswertung selektiert würde, seien sie tatsächlich betroffen, da sich ihre Tätigkeit durchweg auf Themen und Gebiete beziehe, an denen ein gesteigertes Interesse der
deutschen Ausland-Ausland-Aufklärung naheliege. Trotz der beim Bundesnachrichtendienst vorgenommenen Anstrengungen zur automatischen Ausfilterung der Kommunikation unter Beteiligung von Inländern und Deutschen sei auch der Beschwerdeführer zu 8) mit einiger Wahrscheinlichkeit von der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung tatsächlich betroffen. Denn es sei davon auszugehen, dass der Bundesnachrichtendienst ihn als Funktionsträger einer ausländischen juristischen Person nicht
als grundrechtsberechtigt ansehe.

  Eine vorherige Geltendmachung eines Auskunftsanspruchs nach § 22 BNDG sei             37
unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität nicht erforderlich, da dieser Anspruch allein gespeicherte Daten erfasse und somit keinen Aufschluss über eine zurück- liegende Erfassung, Erhebung, vorübergehende Speicherung oder weitere Verarbeitung von Telekommunikationsdaten der Beschwerdeführer auf Grundlage der
angegriffenen Vorschriften liefere. Eine vorherige Klärung und Aufbereitung des
Streitstoffs vor den Fachgerichten, wie sie in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Kennzeichenerfassung (BVerfGE 150, 309 <326 ff. Rn. 40 ff.>) aus
Subsidiaritätsgesichtspunkten grundsätzlich verlangt werde, sei hier angesichts der
faktischen und rechtlichen Grenzen des Rechtsschutzes vor dem Bundes- verwaltungsgericht in Konstellationen der strategischen Telekommunikations- überwachung nicht möglich.

 3. Die Beschwerdeführer zu 6) und 8) seien als Funktionsträger einer aus- ländischen juristischen Person nicht vom Grundrechtsschutz des Art. 10 GG ausgeschlossen. Auch Funktionsträger einer ausländischen juristischen Person könnten grundrechtsberechtigt sein. Art. 10 Abs. 1 GG schütze die Vertraulichkeit der
Kommunikation vor Einbrüchen seitens der Staatsgewalt, unabhängig davon, in welcher Funktion die Beteiligten kommunizierten. Zudem ließen sich berufliche und private Kommunikation nicht ex ante voneinander trennen, da berufliche Anschlüsse
und Adressen oftmals auch privat genutzt würden.

 4. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer zu 1) bis 7) tragen weiter vor,      39
dass die gerügten Grundrechte – jedenfalls in ihrer abwehrrechtlichen Dimension –
auch Ausländer im Ausland gegenüber der deutschen Staatsgewalt berechtigten. Bei
diesen Grundrechten handele es sich nicht um solche, die auf Deutsche beschränkt
seien. Eine Kollision mit dem Völkerrecht durch Anerkennung einer Grundrechtsberechtigung von Ausländern im Ausland stehe nicht zu befürchten. Wenn überhaupt,


                                       41/122

verstoße die Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung gegen Völkerrecht, nicht aber
deren grundrechtliche Einhegung. Die Garantie der Grundrechte stehe nicht unter
der Bedingung eines besonderen Unterworfenseins unter staatliche Hoheitsgewalt.
Selbst wenn man dieser Kompensationsthese folge, bestünden im Fall der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung spezifische Risiken gerade für Ausländer im Ausland,
die eine Erstreckung des Art. 10 GG auf diese rechtfertigten. Ohnehin sei die Trennung des inländischen und internationalen Telekommunikationsverkehrs von rein
ausländischer Telekommunikation derart unsicher, dass die fundamentale Frage des
Grundrechtsschutzes davon nicht sinnvoll abhängig gemacht werden könne. Für die
Unionsbürger unter den Beschwerde- führern ergebe sich ein zwingender Grund für
die Anerkennung der Grundrechts- berechtigung zudem aus dem unionsrechtlichen
Diskriminierungsverbot aufgrund der Staatsangehörigkeit.

  5. In Anbetracht der Grundrechtsberechtigung auch von Ausländern im Ausland seien die angegriffenen Vorschriften verfassungswidrig. Sie verletzten zunächst schon
das Zitiergebot gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG. Im Übrigen griffen die Regelungen
unverhältnismäßig in ihre Grundrechte ein. Angesichts der erheblichen Eingriffsintensität der durch sie ermöglichten strategischen Überwachung seien die möglichen Aufklärungsziele unzureichend begrenzt und gewichtig. Insbesondere seien auch die
Grenzen gezielter Erfassungen ungenügend und fehlten solche bei Nicht-Unionsbürgern gänzlich. Angesichts der aus Verkehrsdaten generierbaren, mitunter höchst
sensiblen Informationen sei die Befugnis zu ihrer pauschalen Erhebung, Vorhaltung
und keinen Schwellen und Anlässen unterliegenden Auswertung ebenfalls – insbesondere mit Blick auf die Vorratsdatenspeicherungsentscheidungen des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts – grundrechtlich nicht zu
rechtfertigen. Auf Auswertungsebene fehle es an Maßgaben zum Schutz besonderer
Vertraulichkeitsbeziehungen, insbesondere von Journalisten und Rechtsanwälten.
Erhebliche Defizite bestünden schließlich im Bereich der unabhängigen Kontrolle.
Zuständigkeiten und Kontrollrahmen des Unabhängigen Gremiums seien zu restriktiv
gefasst. Zudem sei die Kontrolle in dysfunktionaler Weise zwischen verschiedenen
Organen aufgespalten und insgesamt nicht ausreichend wirksam, um den faktisch
fehlenden Individualrechtsschutz zu ersetzen. Die Befugnisse zur Datenübermittlung
in Einzelfällen genügten nicht den aktuellen, insbesondere in der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts zum BKA-Gesetz (BVerfGE 141, 220) entfalteten Anforderungen. Dies gelte vor allem hinsichtlich ihrer Übermittlungsschwellen und verfahrensmäßiger Sicherungen gegenüber einer rechtsstaatswidrigen Datenverwendung
auf Empfängerseite. Die gerügten Mängel beträfen sämtlich auch die nachrichtendienstlichen Kooperationen. In gesteigerter Form betreffe dies dort die elektronische
Ausleitung von Daten an Partnerdienste, in deren Rahmen Übermittlungsschwellen
gänzlich wegfielen. Das Regime der vom Ausland aus praktizierten Fernmeldeaufklärung sei schließlich nur höchst rudimentär, lückenhaft und unbestimmt geregelt.

  Die Beschwerdeführer haben zur Unterstützung ihres Vortrags zur mangelnden automatischen Trennbarkeit inländischer, internationaler und ausländischer Telekom-



                                       42/122

munikation ein technisches Gutachten eingereicht, dessen Inhalt sie sich zu eigen
machen.

                                         III.
 Zur Verfassungsbeschwerde haben Stellung genommen: die Bundesregierung, die            42
Bayerische Staatsregierung, die jeweils amtierenden Bundesbeauftragten für den
Datenschutz und die Informationsfreiheit sowie der 6. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts.

  1. Die Bundesregierung ist dem Verfahren beigetreten. In tatsächlicher Hinsicht betont sie die außerordentliche Bedeutung der Ausland-Ausland-Fernmelde- aufklärung des Bundesnachrichtendienstes für die Versorgung der Bundesregierung mit
den von ihr benötigten Informationen und Entscheidungsgrundlagen. In rechtlicher
Hinsicht hält sie die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, jedenfalls aber unbegründet.

  a) Die Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung durch den Bundesnachrichtendienst          44
sei von überragender öffentlicher Bedeutung. Dies gelte umso mehr in einer Welt
neuer sicherheitspolitischer Herausforderungen und zunehmender Beanspruchung
und Inpflichtnahme der Bundesrepublik als eines souveränen, wirtschaftlich starken
sowie international tätigen und eingebundenen Partners. Die mit Mitteln der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung zu gewinnenden, authentischen, verlässlichen und
von den Interessen ausländischer Kooperationspartner unabhängigen Informationen
über das Ausland seien durch andere nachrichtendienstliche Quellen oftmals nicht
oder nur unter erheblich gesteigertem Aufwand zu erlangen. Der Aufklärungsprozess
werde durch das Auftragsprofil der Bundesregierung umfassend gesteuert. Eine Vollüberwachung der Telekommunikation bestimmter Personen oder Regionen sei vor
dem Hintergrund der begrenzten Aufklärungsaufgabe und der technischen Kapazitäten des Bundesnachrichtendienstes weder intendiert noch möglich. Vielmehr greife
der Bundesnachrichtendienst nur auf ein verschwindend kleines Fenster der weltweiten Telekommunikation zu und fokussiere seine Kapazitäten auf wesentliche auftragsrelevante Ziele. Eine weitergehende gesetzliche Konkretisierung und abschließende Aufzählung der möglichen Ziele der Ausland-Ausland-Aufklärung,
insbesondere im Bereich der Kooperationen, seien nicht sinnvoll, da dann die notwendige Flexibilität und Themenfülle fehle. Ebenfalls sei eine gesonderte Anordnung
jedes einzelnen Suchbegriffs in einem formalisierten Verfahren im Bereich der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung vor dem Hintergrund ihrer dynamischen Erfordernisse und der Anzahl von Themen und Ländern im Auftragsprofil weder praktisch
vorstellbar noch sinnvoll. Unabdingbar sei auch das Vorhalten von unselektiert erhobenen Verkehrsdaten für einen gewissen Zeitraum, da sich nur über die zeitliche Vergleichbarkeit dieser Daten Lageentwicklungen, Netzwerke oder Verhaltensmuster
analysieren ließen und die Fähigkeit zur raschen Aufklärung neuer Entwicklungen
(„Kaltstartfähigkeit“) einen gewissen Bestand vorgehaltener Daten voraussetze. Die
technischen Verfahren der automatischen Ausfilterung und Löschung von Telekom-


                                       43/122

munikationsverkehren unter Beteiligung von Deutschen oder Inländern würden stetig
weiterentwickelt und seien bereits jetzt höchst verlässlich. So würden aus dem erfassten Datenaufkommen zunächst im Wege der IP-Typfilterung sämtliche IP-Verkehre, die einer in Deutschland lokalisierbaren IP-Adresse zuzuordnen seien, ausgefiltert und verworfen. Anschließend werde die erfasste Kommunikation anhand
weiterer Formalkriterien (beispielsweise Verwendung einer deutschen sogenannten
Toplevel-Domain) automatisch auf einen Inlands- oder Deutschenbezug durchsucht
(DAFIS Stufe 1). Zusätzlich werde sämtliche erfasste Telekommunikation automatisch mit einer stetig fortgeführten und aktualisierten Positivliste abgeglichen (DAFIS
Stufe 2), auf der Teilnehmer- oder Anschlusskennungen vermerkt seien, von denen
bekannt sei, dass sie Deutschen oder Inländern zuzuordnen sind („G 10-Positivliste“). Zudem werde auch im Rahmen der händischen Auswertung nachträglich als solche erkannte inländische oder internationale Telekommunikation aussortiert. Im Hinblick auf nachrichtendienstliche Kooperationen führt die Bundesregierung aus, dass
der Bundesnachrichtendienst zur Erfüllung seines Auftrags auf die Zusammenarbeit
mit ausländischen Nachrichtendiensten zwingend angewiesen sei. Dabei müsse er
unbedingt auch die „Third Party Rule“ respektieren, da andernfalls die Aufkündigung
nachrichtendienstlicher Kooperationen seitens der Partner drohe.

  b) In rechtlicher Hinsicht hält die Bundesregierung die Verfassungsbeschwerde bereits für unzulässig. Die Beschwerdeführer hätten nicht dargelegt, von Maßnahmen
auf Grundlage der angegriffenen Vorschriften mit einiger Wahrscheinlichkeit betroffen zu sein. Dies gelte selbst, wenn man bereits die Wahrscheinlichkeit einer Erfassung durch die Systeme des Bundesnachrichtendienstes ausreichen lasse. Denn der
Dienst erfasse nur einen verschwindend geringen Teil der weltweiten Telekommunikation, so dass selbst bei hohem Telekommunikationsaufkommen eine Erfassung
– erst recht eine weitere Verarbeitung und Auswertung – der Telekommunikation der
Beschwerdeführer äußerst unwahrscheinlich sei. Lasse man, wie die Beschwerdeführer vortragen, einen allgemeinen Bezug der jeweiligen Tätigkeit und Kommunikation zu Aufklärungsthemen und -gebieten des Bundesnachrichtendienstes genügen,
geriete die Verfassungsbeschwerde im Bereich der Ausland-Ausland-Aufklärung zur
nicht vorgesehenen Popularklage gegen Gesetze. Darüber hinaus hätten die Beschwerdeführer den gegenüber einer Verfassungsbeschwerde vorrangigen Auskunftsanspruch nach § 22 BNDG nicht geltend gemacht und auch den fachgerichtlichen Rechtsweg nicht beschritten. Die Verfassungsbeschwerde sei schließlich
insgesamt verfristet, da die bereits vorher bestehende Praxis des Bundesnachrichtendienstes durch die angegriffenen Regelungen nur ausdrücklich normiert und beschränkt worden sei. Zumindest gelte die Verfristung für alle Vorschriften, die – wie
die Übermittlungsermächtigungen – bereits vor der angegriffenen Gesetzesnovelle
bestanden hätten.

 c) Die Verfassungsbeschwerde sei jedenfalls unbegründet. Dies ergebe sich schon          46
aus der fehlenden Grundrechtsbetroffenheit sämtlicher Beschwerdeführer.




                                        44/122

  Für die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer zu 1) bis 7) ergebe sich das          47
aus dem Umstand, dass die gerügten Grundrechte zugunsten von Ausländern im
Ausland keinen Schutz gewährten. Das Bundesverfassungsgericht habe die Frage
der Geltung des Fernmeldegeheimnisses zugunsten von Ausländern im Ausland in
seiner Entscheidung zur strategischen Überwachung nach dem Artikel 10-Gesetz im
Jahr 1999 (BVerfGE 100, 313) ausdrücklich offen gelassen. Die Frage sei differenziert und orientiert am jeweiligen Umfang der Verantwortung und Verantwortlichkeit
der deutschen Staatsgewalt zu behandeln. Die Grundrechte des Grundgesetzes seien ausweislich der Präambel grundsätzlich auf das deutsche Staatsgebiet und
Staatsvolk beschränkt. Eine Einräumung subjektiver Grundrechtspositionen zugunsten von Ausländern im Ausland stelle eine Anmaßung auswärtiger Rechtsetzungsgewalt dar und verletze das völkerrechtliche Territorialprinzip. Jenseits des Hoheitsbereiches der Bundesrepublik träten die für den Bundesnachrichtendienst handelnden
Personen ausländischen Staatsangehörigen nicht als Hoheitsgewalt gegenüber.
Dann sei es folgerichtig, auch die Grundrechtsberechtigung nicht auf sie zu erstrecken. Eine Grundrechtserstreckung auf Ausländer im Ausland berge zudem die Gefahr von Schutzasymmetrien, da sich dann die Grundrechte, nicht aber die nach dem
Territorialprinzip auf das Inland beschränkten Eingriffsbefugnisse auf sie erstreckten.

  Für die Beschwerdeführer zu 6) und 8) ergebe sich die mangelnde Grundrechtsbetroffenheit aus dem Umstand, dass sie sich in ihrer Stellung als Funktionsträger ausländischer juristischer Personen nicht auf Grundrechte des Grundgesetzes berufen
könnten. Art. 19 Abs. 3 GG räume eine Grundrechtsberechtigung unter den dort genannten Voraussetzungen ausdrücklich nur inländischen juristischen Personen ein.
Da juristische Personen überhaupt nur über natürliche Personen als deren Organe
und Vertreter handeln könnten, laufe diese Festlegung in Hinblick auf das Fernmeldegeheimnis leer, wenn sich die für ausländische juristische Personen in dienstlicher
Funktion handelnden und kommunizierenden natürlichen Personen, hier also die Beschwerdeführer zu 6) und zu 8), gegenüber staatlichen Überwachungsmaßnahmen
auf dieses Grundrecht berufen könnten. Das gelte auch, wenn der Funktionsträger
Deutscher sei.

 d) Selbst wenn man eine Grundrechtsberechtigung der Beschwerdeführer annehme, seien die angegriffenen Vorschriften verfassungsgemäß. Da durch sie der Eingriff im Vergleich zur bisherigen Rechtspraxis nicht vertieft werde, sei das Zitiergebot
nicht anwendbar. Die Vorschriften seien hinreichend bestimmt, klar umgrenzt und in
Anbetracht der Unentbehrlichkeit der mit Mitteln der Auslandsfernmeldeaufklärung
gewonnenen Informationen verhältnismäßig. Die Eingriffstiefe der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung sei angesichts ihrer auf allgemeine Informationen und Lagebilder gerichteten Zielrichtung und ihres nicht personen-, sondern sachbezogenen Charakters nicht übermäßig hoch. Durch das näher geregelte Anordnungsverfahren
werde ein prozeduraler Grundrechtsschutz mit besonderen Sicherungen in Fällen gezielter Erfassungen eingerichtet. Auch unterliege der Überwachungszugriff des Bundesnachrichtendienstes bereits aus technischen und kapazitätsmäßigen Gründen er-



                                         45/122

heblichen Grenzen, die zur Verhältnismäßigkeit der Regelung beitrügen. Der Verweis
auf die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs zur Vorratsdatenspeicherung sei verfehlt, da es sich hier weder um eine
Vollerfassung handele, noch die Ziele der Auslandsaufklärung mit den dortigen präventivpolizeilichen Zwecken vergleichbar seien. Die Forderung nach einer über den
Kernbereichsschutz hinausgehenden Privilegierung zugunsten bestimmter Berufsgruppen gehe über die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hinweg, wonach solche Ausnahmen selbst im präventivpolizeilichen Bereich regelmäßig nicht
grundrechtlich geboten seien. Zusätzliche Einhegungen und Strukturierungen der
nachrichtendienstlichen Tätigkeit ergäben sich außerdem aus den einschlägigen
Dienstvorschriften. Steuerung und Kontrolle des Bundesnachrichtendienstes seien
durch das Auftragsprofil der Bundesregierung und das Zusammenspiel der verschiedenen Kontrollorgane, insbesondere durch die stark ausgebaute Fachaufsicht beim
Bundeskanzleramt, gewährleistet.

  2. Die Bayerische Staatsregierung hebt die sicherheitspolitische Bedeutung der         50
Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung hervor und unterstützt mit ergänzendem
Rechtsvortrag die Argumentation der Bundesregierung zur mangelnden Grundrechtsberechtigung von Ausländern im Ausland. Das Grundgesetz habe ausweislich
seiner Präambel nicht den Anspruch, eine Weltordnung zu errichten, sondern beschränke seine Geltung grundsätzlich auf das deutsche Volk und das Gebiet der
Bundesrepublik. Zudem differenziere das Grundgesetz ausdrücklich zwischen den
als vorstaatlich zu denkenden universalen Menschenrechten (Art. 1 Abs. 2 GG) und
den „nachfolgenden Grundrechten“. Die Menschenwürde sei als unveräußerliche
Grundlage beiden Festlegungen vorgezogen, was ein abgestuftes Konzept der
Grundrechtswirkungen außerhalb der Bundesrepublik systematisch nahelege.
Schließlich sei es Aufgabe der jeweiligen ausländischen Rechtsordnungen, die Personen auf ihrem Staatsgebiet vor einer gegebenenfalls nach den dortigen Maßstäben rechtswidrigen Überwachung durch andere Staaten zu schützen, was vor den
dortigen Gerichten mit den jeweils zu Gebot stehenden Rechtsbehelfen geltend zu
machen sei. Jedenfalls sei die Verfassungsbeschwerde unbegründet, so dass sie
keinen Anlass gebe, die Frage der Grundrechtsberechtigung abschließend zu klären.
Aufgrund des automatisierten und gerade nicht individualisierten Charakters der
Maßnahmen sei bereits der Eingriffscharakter der strategischen Fernmeldeaufklärung zweifelhaft, jedenfalls aber von relativ geringem Gewicht. Für diese eher geringfügigen Eingriffe bildeten die angegriffenen Regelungen eine hinreichende Rechtsgrundlage.

 3. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit bemängelt – ebenso wie seine Amtsvorgängerin – insbesondere die unzureichende Umsetzung verfassungsrechtlicher Kontrollvorgaben in der Praxis. Es gebe teilweise ungeklärte und gespaltene Zuständigkeiten, es fehlten Sanktionsmöglichkeiten und es
mangele an Austauschmöglichkeiten mit anderen Kontrollorganen. Auch bestünden
unzureichende proaktive Informationspflichten und große Wissensasymmetrien ge-



                                        46/122

genüber dem Bundesnachrichtendienst. In Bezug auf im Ausland von anderen Diensten erlangte Daten sei eine Datenschutzkontrolle oftmals unmöglich, da der Bundesnachrichtendienst den Zugriff auf diese Daten unter Berufung auf die „Third Party Rule“ verwehre. Auch sei es in der Praxis dazu gekommen, dass Beanstandungen des
Bundesdatenschutzbeauftragten übergangen worden seien, ohne dass Möglichkeiten bestanden hätten, sie zumindest an die Öffentlichkeit zu bringen.

  Auch in der Sache bestünden gegenüber den angegriffenen Regelungen erhebliche         52
Bedenken, insbesondere mit Blick auf deren gesetzliche Bestimmtheit. Konkret fehle
es etwa an einer Pflicht zur stetigen Anpassung der Filtersysteme an den jeweiligen
Stand der Technik. Ebenfalls sei das Regime objektiver und unabhängiger Kontrolle
insgesamt unzureichend und insbesondere nicht dazu geeignet, den aufgrund der
Geheimheit der Maßnahmen in Ermangelung von Benachrichtigungspflichten faktisch fehlenden gerichtlichen Rechtsschutz zu ersetzen.

  4. Der für das Sicherheitsrecht zuständige 6. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts erklärt, mit den angegriffenen Vorschriften noch nicht unmittelbar befasst gewesen zu sein. Lediglich im Rahmen des rechtlichen Vorgehens gegen die in
der Vergangenheit beim Bundesnachrichtendienst geführte VERAS-Datei habe sich
der Senat mittelbar mit den §§ 6 ff. BNDG befasst und insbesondere klargestellt,
dass Daten aus der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung wegen des Ausschlusses durch § 6 Abs. 4, § 10 Abs. 4 BNDG für die auch Inländer betreffende VERAS-Datei nicht genutzt werden dürften. Eine Entscheidung über die im März 2018 beim
Bundesverwaltungsgericht eingegangene Klage der DE-CIX Management GmbH gegen eine Anordnung nach § 8 BNDG sei noch nicht absehbar.

                                         IV.
 Im Vorfeld der mündlichen Verhandlung haben in Antwort auf einen Fragen-katalog        54
des Bundesverfassungsgerichts zu den technischen Gegebenheiten internationaler
Telekommunikationsnetze sowie zu den Möglichkeiten und Dimensionen der Aufklärungsarbeit des Bundesnachrichtendienstes schriftliche Stellungnahmen abgegeben:
die Bundesregierung, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, der eco-Verband der Internetwirtschaft e.V., die T-Systems International
GmbH und der Chaos Computer Club e.V.

  In der mündlichen Verhandlung haben sich geäußert: die Beschwerdeführerinnen          55
und Beschwerdeführer, die Bundesregierung, der Bundesnachrichtendienst, das
Parlamentarische Kontrollgremium, die G10-Kommission und der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit. Als Sachverständige haben der
ehemalige IT-Sicherheitsbeauftragte der Bundesregierung Martin Schallbruch und
der Barrister und Queen’s Counsel Dr. Tom Hickman, Standing Counsel beim britischen Investigatory Powers Commissioner’s Office, ausgesagt. Als Sachkundige
Dritte wurden die ehemalige Vorsitzende des Unabhängigen Gremiums Richterin am
Bundesgerichtshof Gabriele Cirener, der eco – Verband der Internetwirtschaft e.V.,
die T-Systems International GmbH und der Chaos Computer Club e.V. angehört.


                                       47/122

                                         B.
 Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.                                                56

                                         I.
  Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer wenden sich mit ihrer Rechtssatzverfassungsbeschwerde gegen Überwachungs- und Übermittlungs- befugnisse
des Bundesnachrichtendienstes für die Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung. Unmittelbar richten sich ihre Angriffe gegen die die Behörde jeweils ermächtigenden Befugnisnormen, mittelbar aber auch gegen die weiteren Regelungen, mit denen der
Gesetzgeber diese Befugnisse zur Gewährleistung ihrer Verhältnismäßigkeit flankiert
und ohne die ihre Verfassungsmäßigkeit nicht beurteilt werden kann. Bei verständiger Auslegung der Verfassungsbeschwerde erstrecken sich ihre Angriffe damit unmittelbar zunächst auf §§ 6, 7 und §§ 13 bis 15 BNDG, wobei zur Beurteilung dieser
Normen insbesondere auch die §§ 9 bis 11 und §§ 16, 20, 22, 32, 32a BNDG in die
Prüfung einzubeziehen sind; in der Sache wird damit über deren Anwendbarkeit und
verfassungsrechtliche Tragfähigkeit als Ausgestaltung der angegriffenen Befugnisse
mitentschieden. Darüber hinaus wenden sich die Beschwerdeführer gegen § 19 Abs.
1 und § 24 BNDG einschließlich der insoweit in Bezug genommenen weiteren Vorschriften, soweit sie auf den Umgang mit den aus der strategischen Überwachung
nach §§ 6, 7, 13 bis 15 BNDG stammenden Daten Anwendung finden.

                                         II.
 Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer sind beschwerdebefugt.                  58

  1. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer rügen eine Verletzung ihrer         59
Grundrechte aus Art. 10 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Art. 3 Abs. 1 GG. Sie machen geltend, dass die angegriffenen Vorschriften ihnen gegenüber Telekommunikationsüberwachungen ermöglichten und damit in ihr Grundrecht auf Wahrung des Telekommunikationsgeheimnisses eingriffen. Dabei legen sie näher dar, dass das
Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG keine Beachtung gefunden habe und die
Vorschriften auch den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit in verschiedener Hinsicht nicht genügten. Die Beschwerdeführer zu 1) bis 7) berufen sich weiter auf eine
Verletzung ihres Grundrechts der Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, da die
Überwachungsmaßnahmen auch gegen sie als Journalisten gerichtet werden könnten und insoweit keine Schutzvorkehrungen getroffen seien. Darüber hinaus wenden
sich die Beschwerdeführerin zu 1) als in der Europäischen Union ansässige juristische Person des Privatrechts sowie die Beschwerdeführer zu 3) und 5) als Unionsbürger dagegen, von solchen Überwachungsmaßnahmen nicht in gleicher Weise
ausgenommen zu sein wie deutsche Staatsangehörige und Inländer. Sie sehen hierin einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

 Mit diesem Vorbringen sind – bezogen auf den sachlichen Schutzgehalt – mögliche        60
Grundrechtsverletzungen substantiiert geltend gemacht. Das gilt nicht nur in Bezug
auf die Datenerhebung, sondern auch in Bezug auf die Datenverwendung und -über-


                                       48/122

mittlung, die als eigene Grundrechtseingriffe an den Grundrechten zu messen sind,
die für die Datenerhebung einschlägig waren (vgl. BVerfGE 100, 313 <359 f.; 391>;
141, 220 <327 Rn. 285>; stRspr).

  2. Eine Beschwerdebefugnis ist für die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer zu 1) bis 7) auch nicht deshalb zu verneinen, weil sie sich als ausländische
juristische Person oder als im Ausland lebende Ausländer auf die Grundrechte des
Grundgesetzes berufen. Ob und wieweit sich Staatsangehörige anderer Staaten gegenüber Maßnahmen der deutschen Staatsgewalt auch im Ausland auf die Grundrechte des Grundgesetzes berufen können, ist bisher nicht abschließend geklärt. In
seiner Entscheidung vom 14. Juli 1999 hat das Bundesverfassungsgericht dies weder positiv beantwortet noch ausgeschlossen (vgl. BVerfGE 100, 313 <362 ff.>). Damit erscheint eine Grundrechtsverletzung jedenfalls möglich.

  3. Zu verneinen ist die Beschwerdebefugnis auch nicht für die Beschwerdeführerin        62
zu 1), weil sie eine juristische Person mit Sitz im Ausland ist. Die Beschwerdeführerin
legt insoweit hinreichend dar, dass für sie jedenfalls möglicherweise die Anwendungserweiterung des Grundrechtsschutzes auf juristische Personen aus der Europäischen Union zur Geltung kommt (a). Auch liegen die Voraussetzungen der wesensmäßigen Anwendbarkeit nach Art. 19 Abs. 3 GG für die geltend gemachten
Grundrechte vor (b).

  a) Veranlasst durch die Europäischen Verträge erkennt die Rechtsprechung des            63
Bundesverfassungsgerichts die Möglichkeit einer Anwendungserweiterung des
Grundrechtsschutzes auf juristische Personen aus der Europäischen Union an. Juristische Personen mit Sitz im EU-Ausland werden grundrechtlich ebenso behandelt
wie inländische juristische Personen, wenn die betroffene juristische Person aus der
Europäischen Union im Anwendungsbereich des Unionsrechts tätig wird und sie einen hinreichenden Inlandsbezug aufweist, der die Geltung der Grundrechte in gleicher Weise wie für inländische juristische Personen geboten erscheinen lässt (vgl.
BVerfGE 129, 78 <94 ff.>).

  Danach kommt eine Erweiterung des Grundrechtsschutzes auf die Beschwerdeführerin als ausländische juristische Person zumindest in Betracht. Ein schutzbedarfsbegründender Inlandsbezug der Beschwerdeführerin zu 1) kann sich vorliegend daraus ergeben, dass die angegriffenen Vorschriften eine Überwachung vom Inland aus
ermöglichen und zudem ein Interesse deutscher Behörden an der Auslandstätigkeit
überwachter Personen zur Geltung bringen; damit rückt auch die Beschwerdeführerin spezifisch in deren Aufklärungsfokus.

  Auch unterfällt die Tätigkeit der Beschwerdeführerin im Sinne der genannten Anwendungserweiterung möglicherweise dem Anwendungsbereich des Unionsrechts.
In Betracht kommt dies etwa deshalb, weil die Beschwerdeführerin durch die Entgegennahme grenzüberschreitender Dienstleistungen in Ausübung ihrer durch Art. 56
AEUV gewährleisteten passiven Dienstleistungsfreiheit von ihren primärrechtlich gewährleisteten Grundfreiheiten Gebrauch macht. Allerdings fällt insbesondere die na-


                                        49/122

tionale Sicherheit nach Art. 4 Abs. 2 Satz 3 EUV weiterhin in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten, so dass ein Tätigwerden im Anwendungsbereich
des Unionsrechts jedenfalls im Hinblick auf Teile des Aufgabenprofils des Bundesnachrichtendienstes ausgeschlossen sein könnte. Ob und wieweit das der Fall ist,
ist auch unionsrechtlich noch nicht geklärt (vgl. Vorabentscheidungsersuchen des Investigatory Powers Tribunal London [Vereinigtes Königreich], eingereicht am 31. Oktober 2017, Privacy International, C-623/17, ABl EU 2018/C 022/41; Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État [Frankreich], eingereicht am 3. August 2018, La
Quadrature du Net u.a., C-511/18, ABl EU 2018/C 392/10 und French Data Network
u.a., C-512/18, ABl EU 2018/C 392/11 zur Richtlinie 2002/58/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 12. Juli 2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation
– Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation –, (ABl EU 2002/L 201/37,
im Folgenden: RL 2002/58/EG).

  Ob oder wieweit nach alledem der Anwendungsbereich des Unionsrechts tatsächlich eröffnet ist, bedarf für die Frage der Zulässigkeit der Verfassungs- beschwerde
keiner Entscheidung. Denn die Beschwerdeführerin zu 1) hat jedenfalls die Möglichkeit einer Verletzung eines für sie verfassungsbeschwerdefähigen Rechts aufgezeigt
(vgl. BVerfGE 125, 39 <73>; 129, 78 <91>). Einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 3 AEUV bedarf es nicht, da die Verfassungsbeschwerde
danach jedenfalls zulässig ist; die Frage ist auch für die Begründetheit nicht entscheidungserheblich (unten Rn. 328).

 b) Die von Art. 19 Abs. 3 GG vorausgesetzte wesensmäßige Anwendbarkeit der                67
geltend gemachten Grundrechte auf juristische Personen ist für Art. 10 Abs. 1 GG,
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 3 Abs. 1 GG gegeben (vgl. zu Art. 10 Abs. 1 GG:
BVerfGE 100, 313 <356>; 106, 28 <43>; zu Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG: BVerfGE 80,
124 <131>; 95, 28 <34>; 113, 63 <75>; zu Art. 3 Abs. 1 GG: BVerfGE 21, 362 <369>;
42, 374 <383>; 53, 336 <345>).

 4. Die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführer zu 6) und 8) wird auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass sie Funktionsträger ausländischer juristischer Personen
sind, die nach Art. 19 Abs. 3 GG selbst nicht grundrechtsberechtigt sind.

 Personen, die geltend machen, in ihren eigenen Grundrechten verletzt zu sein, sind        69
nicht deshalb vom Grundrechtsschutz des Grundgesetzes ausgeschlossen, weil sie
als Funktionsträger einer ausländischen juristischen Person handeln (zutreffend Hölscheidt, Jura 2017, S. 148 <153>; anders dagegen Ziffern 2.4.5, 3.2.6 der Dienstvorschrift nach § 6 Abs. 7 BNDG für die strategische Fernmeldeaufklärung des BND
vom 7. März 2019 [DV SIGINT]; Karl/Soiné, NJW 2017, S. 919 <920>; Dietrich, in:
Schenke/Graulich/Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 6
BNDG Rn. 8 für Funktionsträger juristischer Personen mit hoheitlichen Aufgaben).
Zwar können Funktionsträger nur eigene Grundrechte geltend machen, nicht aber als
Sachwalter Grundrechte der juristischen Personen, für die sie handeln. Soweit sie



                                         50/122

jedoch in eigenen Grundrechten betroffen sind, entfällt ihr Schutz nicht deswegen,
weil sie Funktionsträger einer ausländischen juristischen Person sind, die sich ihrerseits nach Art. 19 Abs. 3 GG nicht auf die Grundrechte des Grundgesetzes berufen
kann (vgl. Hölscheidt, Jura 2017, S. 148 <153>). Das gilt auch, wenn hierdurch der
von ihnen geltend gemachte Schutz im Einzelfall zugleich reflexhaft der juristischen
Person zugutekommt. Eine Zurücknahme des jeder Person als Individuum zugesagten Grundrechtsschutzes ist insbesondere nicht geboten, um eine Aushöhlung des
Art. 19 Abs. 3 GG zu vermeiden. Art. 19 Abs. 3 GG hat nicht die Aufgabe sicherzustellen, dass gegenüber ausländischen juristischen Personen unbegrenzt hoheitliche Maßnahmen ergriffen werden können, sondern zielt auf eine Erweiterung des individuellen Grundrechtsschutzes auf juristische Personen. Wenn diese Erweiterung
auf juristische Personen des Inlands beschränkt bleibt, nimmt das den umfassenden
Grundrechtsschutz natürlicher Personen nicht zurück.

  Danach sind auch die Beschwerdeführer zu 6) und 8) beschwerdebefugt. Sie berufen sich wie die anderen Beschwerdeführer auf eine Verletzung ihrer Grundrechte
aus Art. 10 Abs. 1 GG durch eine heimliche Überwachung ihrer Telekommunikation
auf der Grundlage der angegriffenen Vorschriften. Das Telekommunikationsgeheimnis des Art. 10 Abs. 1 GG wahrt als spezielle Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts und des Rechts am eigenen Wort die Vertraulichkeit individueller
Kommunikation als solche (vgl. BVerfGE 106, 28 <35 ff.>; Hermes, in: Dreier, GG,
Bd. 1, 3. Aufl. 2013, Art. 10 Rn. 15, 18). Es dient dabei nicht vorrangig dem materiellen Geheimnisschutz, sondern unabhängig von ihrem Inhalt, ihren Umständen oder
ihrer Funktion dem Schutz der individuellen Kommunikationsteilnehmer (vgl.
BVerfGE 100, 313 <357>; 106, 28 <35 ff.>; siehe auch BVerfG, Beschluss der
3. Kammer des Ersten Senats vom 19. Dezember 1991 - 1 BvR 382/85 -, NJW 1992,
S. 815 <816>). In Frage stehen damit eigene Grundrechte der Beschwerdeführer,
deren Anwendbarkeit durch die Funktionen, die sie für juristische Personen wahrnehmen, nicht berührt wird. Entsprechendes gilt auch für den Beschwerdeführer zu 6),
soweit dieser eine Verletzung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG rügt. Auch er beruft sich
auf Grundrechtsschutz, der ihm als Journalisten durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unmittelbar als Person zugesagt ist, unabhängig davon, ob er dabei für ein Presseunternehmen oder eine sonstige Organisation tätig ist (vgl. BVerfGE 117, 244
<258 ff.>).

                                          III.
 Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen              71
Vorschriften unmittelbar, selbst und gegenwärtig betroffen. Ihre Verfassungsbeschwerde erfüllt damit die Anforderungen für Verfassungsbeschwerden unmittelbar
gegen ein Gesetz.

 1. Den Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern fehlt es nicht an einer unmittelbaren Betroffenheit. Zwar bedürfen die angegriffenen Befugnisse der Umsetzung durch weitere Vollzugsakte. Von einer unmittelbaren Betroffenheit durch ein


                                        51/122

vollziehungsbedürftiges Gesetz ist jedoch auch dann auszugehen, wenn ein Beschwerdeführer den Rechtsweg nicht beschreiten kann, weil er keine Kenntnis von
der Maßnahme erlangt, oder wenn eine nachträgliche Bekanntgabe zwar vorgesehen ist, von ihr aber aufgrund weitreichender Ausnahmetatbestände auch langfristig abgesehen werden kann (BVerfGE 150, 309 <324 Rn. 35> m.w.N.; stRspr). Die
durch die angegriffenen Vorschriften ermöglichten Überwachungsmaßnahmen werden grundsätzlich heimlich durchgeführt. Nachträgliche Benachrichtigungspflichten
sind gesetzlich nur für den Fall des § 10 Abs. 4 Satz 2 BNDG normiert, der die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer zu 1) bis 7) als ausländische Staatsangehörige nicht betrifft und der auch dem Beschwerdeführer zu 8) allenfalls in
Ausnahmefällen zugutekommt, nämlich wenn eine Mitteilung nicht sogar endgültig
unterbleibt (§ 10 Abs. 4 Satz 5 BNDG). Auch die Möglichkeit, nach § 22 BNDG in
Verbindung mit § 15 BVerfSchG auf Antrag Auskunft über die nach § 19 BNDG über
ihre Person gespeicherten Daten zu erhalten, lässt die Unmittelbarkeit der Beschwer
nicht entfallen, da diese Vorschriften nicht gewährleisten, dass die Betroffenen von
der Überwachung Kenntnis erlangen (vgl. BVerfGE 150, 309 <324 f. Rn. 36>). Keine
Kenntnis erhalten die Betroffenen in der Regel auch von der weiteren Nutzung oder
Übermittlung der Daten, die durch die angegriffenen Vorschriften erlaubt werden. Die
Beschwerdeführer sind deswegen nicht darauf zu verweisen, Vollzugsakte abzuwarten und gegen sie vorzugehen.

 2. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen           73
Vorschriften auch selbst und gegenwärtig betroffen.

  a) Sie legen dar, dass sie wegen ihrer Betätigung als Journalisten, als Bürger- und     74
Menschenrechtsaktivisten beziehungsweise als Rechtsanwalt im Ausland mit hinreichender Wahrscheinlichkeit durch Maßnahmen der Ausland-Ausland-Aufklärung betroffen sind. Sie berufen sich darauf, im Rahmen ihrer Tätigkeit wiederholt mit oftmals
verdeckt bleibenden Informanten zu kommunizieren, an denen und deren Kenntnissen auch der Bundesnachrichtendienst angesichts seiner Aufgaben naheliegenderweise ein erhebliches Interesse habe. Angesichts der Streubreite der durch die angegriffenen Vorschriften eröffneten Maßnahmen, die nicht von vornherein auf einen
begrenzten Personenkreis zugeschnitten sind, ist eine hinreichende Wahrscheinlichkeit ihrer gegenwärtigen Betroffenheit in eigenen Rechten dargetan (vgl. BVerfGE
109, 279 <307 f.>; 113, 348 <363 f.>; 133, 277 <312 f. Rn. 86 f.>; 141, 220 <262
Rn. 84>). In Ansehung der bewusst offen gestalteten Ermächtigung, die eine flexible
Anpassung an die außen- und sicherheitspolitischen Informationsbedürfnisse der
Bundesregierung ermöglichen soll, ist eine Berührung der Tätigkeitsbereiche der Beschwerdeführer nicht fernliegend. Angesichts der verdachts- losen und geheim gehaltenen Fernmeldeüberwachung und den ebenfalls im Verborgenen stattfindenden
Folgemaßnahmen kann ihnen eine weitere Konkretisierung des Vortrags nicht abverlangt werden (vgl. BVerfGE 100, 313 <356>).

 b) Auch der Beschwerdeführer zu 8) ist als deutscher Staatsangehöriger selbst und        75
gegenwärtig betroffen. Zwar ist eine Erhebung von Daten aus Telekommunikations-


                                        52/122

verkehren von deutschen Staatsangehörigen, von inländischen juristischen Personen oder von sich im Bundesgebiet aufhaltenden Personen nach § 6 Abs. 4 BNDG
unzulässig. Schon der Gesetzgeber geht jedoch ausweislich der in § 10 Abs. 4
BNDG getroffenen Regelung davon aus, dass die Filterung eine Aussonderung der
Kommunikation solcher Personen nicht immer gewährleistet und es im Einzelfall zu
Datenerhebungen entgegen § 6 Abs. 4 BNDG kommen kann. Auch die Bundesregierung hat ausgeführt, dass erfasste Telekommunikationsverkehre gegebenenfalls erst
aufgrund einer individuellen Kenntnisnahme durch Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes als Kommunikation zwischen Deutschen oder Inländern erkannt werden
können. In dieser Kenntnisnahme liegt ein Grundrechtseingriff (vgl. BVerfGE 150,
244 <266 Rn. 45>).

  Unabhängig davon ergibt sich eine gegenwärtige Selbstbetroffenheit jedenfalls daraus, dass dem Beschwerdeführer zu 8) nach der in den Dienstvorschriften niedergelegten Rechtsauffassung des Bundesnachrichtendienstes auch als Deutschem gegenüber      den      durch     die     angegriffenen   Vorschriften   ermöglichten
Überwachungsmaßnahmen vorliegend kein Grundrechtsschutz – und damit auch
nicht der Schutz des § 6 Abs. 4 BNDG – zuzuerkennen sein soll. Da er sich in seiner
Funktion als Rechtsanwalt für ein guatemaltekisches Menschenrechtsbüro gegen die
Überwachung wendet, sieht ihn der Bundesnachrichtendienst, wie von der Bundesregierung vorgetragen, als Funktionsträger einer ausländischen juristischen Person
an, der sich als solcher nicht auf die Grundrechte des Grundgesetzes berufen könne.
Der Beschwerdeführer, der sich im Auftrag dieses Büros mit Themen- feldern befasst, die verschiedene Berührungspunkte zu möglichen Erkenntnisinteressen des
Bundesnachrichtendienstes aufweisen, ist damit von den angegriffenen Vorschriften
in gleicher Weise betroffen wie die Beschwerdeführer zu 1) bis 7).

                                        IV.
 Die Verfassungsbeschwerde genügt den Anforderungen der Subsidiarität.                 77

  1. Nach dem Grundsatz der Subsidiarität sind auch vor der Erhebung von Rechtssatzverfassungsbeschwerden grundsätzlich alle Mittel zu ergreifen, die der geltend
gemachten Grundrechtsverletzung abhelfen können. Zu den insoweit zumutbaren
Rechtsbehelfen kann gegebenenfalls die Erhebung einer Feststellungs- oder Unterlassungsklage gehören, die eine fachgerichtliche Klärung entscheidungserheblicher
Tatsachen- oder Rechtsfragen des einfachen Rechts ermöglicht (vgl. grundlegend
zuletzt BVerfGE 150, 309 <326 ff. Rn. 41 ff.> m.w.N.). Anders liegt dies jedoch, soweit es allein um die sich unmittelbar aus der Verfassung ergebenden Grenzen für
die Auslegung der Normen geht. Soweit die Beurteilung einer Norm allein spezifisch
verfassungsrechtliche Fragen aufwirft, die das Bundesverfassungsgericht zu beantworten hat, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgericht- lichen Prüfung verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären, bedarf es einer vorangehenden fachgerichtlichen Entscheidung nicht (vgl. BVerfGE 123, 148 <172 f.>; 143, 246
<322 Rn. 211>; stRspr). Insoweit bleibt es dabei, dass Verfassungsbeschwerden un-


                                       53/122

mittelbar gegen ein Gesetz weithin auch ohne vorherige Anrufung der Fachgerichte
zulässig sind (vgl. BVerfGE 150, 309 <326 f. Rn. 44>).

  2. Danach mussten die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer hier nicht             79
zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz suchen. Die unmittelbar gegen Normen des
Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst gerichtete Verfassungsbeschwerde
wirft im Kern allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen auf, die das Bundesverfassungsgericht zu beantworten hat, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung substantiell verbesserte Entscheidungs- grundlagen zu erwarten wären. Dies gilt ohnehin für die im vorliegenden Verfahren zentrale Frage, ob sich
die Beschwerdeführer als Ausländer im Ausland hinsichtlich der Überwachungsmaßnahmen überhaupt auf die Grundrechte des Grundgesetzes stützen können. Das gilt
aber auch für die Prüfung der angegriffenen Vorschriften im Einzelnen. Ihre verfassungsrechtliche Beurteilung hängt nicht an der näheren fachrechtlichen Auslegung
der einzelnen Tatbestandsmerkmale der angegriffenen Eingriffsgrundlagen, sondern
an der verfassungsrechtlichen Tragfähigkeit der strategischen Telekommunikationsüberwachung als solcher und ihrer hinreichenden Eingrenzung wie Bestimmtheit. Für
die Vorschriften zur Datenerhebung und Datenverarbeitung stellt sich dies nicht anders dar als für die Vorschriften zu den Kooperationen mit anderen Diensten. Auch
hinsichtlich der Vorschriften zur Datenübermittlung entscheidet sich die verfassungsrechtliche Beurteilung maßgeblich nicht an Details der Auslegung, sondern danach,
ob diese als solche in einer Weise gesetzlich ausgestaltet sind, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt.

 Im Übrigen wäre nach dem derzeitigen Stand der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung diesbezüglich Rechtsschutz auch praktisch nicht zu erreichen. Das Bundesverwaltungsgericht hat Klagen hinsichtlich der strategischen Fernmelde- aufklärung für unzulässig erklärt, da der Kläger jeweils kein hinreichend konkretes
Vorgehen des Bundesnachrichtendienstes habe bezeichnen können (vgl. BVerwGE
157, 8 <12 f. Rn. 16 ff.>; 161, 76 <78 Rn. 14>); es ist nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführer diese Anforderungen hier hätten erfüllen können.

                                          V.
 Die Verfassungsbeschwerde wahrt schließlich die Beschwerdefrist des § 93 Abs. 3          81
BVerfGG.

  1. Die am 19. Dezember 2017 erhobene Verfassungsbeschwerde wahrt die gesetzliche Jahresfrist, soweit sie sich gegen Bestimmungen richtet, mit denen der Bundesgesetzgeber die Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung und zur Kooperation im Rahmen der Ausland- Ausland-Fernmeldeaufklärung erstmals gesetzlich geregelt hat. Die diesbezüglichen
Bestimmungen der §§ 6 ff. und der §§ 13 ff. BNDG sind nach Art. 5 des Gesetzes zur
Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes vom 23. Dezember 2016 am Tag nach der Verkündung des Gesetzes, also am 31. Dezember
2016, in Kraft getreten. Dass der Gesetzgeber bei der Neuregelung an eine be-


                                        54/122

stehende Aufklärungspraxis des Bundesnachrichtendienstes angeknüpft hat, führt
nicht zu einer Vorverlagerung des Fristbeginns. Denn Gegenstand der Verfassungsbeschwerde sind nicht konkrete Vollzugsakte des Bundesnachrichtendienstes, für
die die Fristenregelung des § 93 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG gilt; sie richtet sich vielmehr
gegen die gesetzliche Ermächtigung zur Durchführung der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung als solche, für die die Beschwerdefrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG
nicht vor Inkrafttreten des Gesetzes beginnt.

  2. Auch im Hinblick auf § 19 Abs. 1 BNDG und § 24 Abs. 1 bis 3 BNDG, die die               83
Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes zur Speicherung, Veränderung und Nutzung beziehungsweise zur Übermittlung personenbezogener Daten regeln, ist die
Beschwerdefrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG gewahrt. Durch das Inkrafttreten der §§ 6
ff. und der §§ 13 ff. BNDG wurde der Anwendungsbereich dieser allgemeinen Übermittlungs- und Verarbeitungsbefugnisse auf die neu geregelten Maßnahmen erstreckt und so teilweise erweitert. Darin liegt eine neue grundrechtliche Beschwer, für
welche die Beschwerdefrist neu in Gang gesetzt wird (vgl. BVerfGE 45, 104 <119>;
100, 313 <356>; 141, 220 <262 f. Rn. 85>; stRspr).

                                           VI.
  Da es sich bei der Auslandsfernmeldeaufklärung jedenfalls nicht um die Umsetzung           84
zwingenden Unionsrechts handelt, richtet sich die verfassungsrechtliche Beurteilung
der Gültigkeit der angegriffenen Vorschriften nach den Grundrechten des Grundgesetzes. Damit ist die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts eröffnet und die
Verfassungsbeschwerde insoweit zulässig. Das gilt unabhängig davon, ob daneben
Unionsgrundrechte Geltung beanspruchen können (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 16/13 -, Rn. 39 – Recht auf Vergessen I).

  Unberührt bleibt hiervon die Frage, ob sich weitere rechtliche Anforderungen unmittelbar aus dem Sekundärrecht der Europäischen Union ergeben, insbesondere aus
Art. 15 Abs. 1 RL 2002/58/EG hinsichtlich der Reichweite der den Telekommunikationsanbietern auferlegten Pflichten. Die Auslegung und Anwendung des Fachrechts
der Europäischen Union ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, sondern
obliegt den Fachgerichten im Verbund mit dem Europäischen Gerichtshof (vgl.
BVerfGE 148, 40 <48 f. Rn. 22>).

                                           C.
 Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. Die angegriffenen Vorschriften sind an             86
den Grundrechten des Grundgesetzes zu messen und greifen in Art. 10 Abs. 1 und
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ein (I bis III). Die Eingriffe sind nicht gerechtfertigt, weil die
angegriffenen Vorschriften formell verfassungswidrig sind (unten D). Sie genügen
auch nicht zentralen materiellen Anforderungen des Art. 10 Abs. 1 und des Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG (unten E).




                                          55/122

                                          I.
  Die Grundrechte des Grundgesetzes binden den Bundesnachrichtendienst und den            87
seine Befugnisse regelnden Gesetzgeber unabhängig davon, ob der Dienst im Inland
oder im Ausland tätig ist. Der Schutz der Art. 10 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
gilt auch gegenüber einer Telekommunikationsüberwachung von Ausländern im Ausland.

 1. Art. 1 Abs. 3 GG begründet eine umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte des Grundgesetzes. Einschränkende Anforderungen, die die
Grundrechtsbindung von einem territorialen Bezug zum Bundesgebiet oder der Ausübung spezifischer Hoheitsbefugnisse abhängig machen, lassen sich der Vorschrift
nicht entnehmen. Das gilt jedenfalls für die Grundrechte als Abwehrrechte gegenüber
Überwachungsmaßnahmen, wie sie hier in Frage stehen.

 a) Nach Art. 1 Abs. 3 GG binden die Grundrechte Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht. Eine Beschränkung auf
das Staatsgebiet enthält die Vorschrift nicht. Für das Handeln deutscher Staatsorgane im Ausland kann eine Ausnahme von der Grundrechtsgeltung auch nicht aus einem dahingehenden unausgesprochen konsentierten Grundverständnis bei Entstehung des Grundgesetzes hergeleitet werden (a.A. Hecker, in: Dietrich/Eiffler [Hrsg.],
Handbuch des Rechts der Nachrichtendienste, 2017, III § 2 Rn. 46; Löffelmann, in:
Dietrich/Eiffler [Hrsg.], Handbuch des Rechts der Nachrichtendienste, 2017, VI § 3
Rn. 15). Art. 1 Abs. 3 GG zielte insbesondere in Reaktion auf die nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft vielmehr auf eine umfassende, in der Menschenwürde wurzelnde Grundrechtsbindung und war bereits 1949 in die Überzeugung eingebettet, dass die Bundesrepublik in der internationalen Staatengemeinschaft ihren
Platz als rechtsstaatlicher Partner finden müsse (vgl. Dreier, in: ders., GG, Bd. 1, 3.
Aufl. 2013, Art. 1 Abs. 2 Rn. 3; ders., DVBl 1999, S. 667 <672 ff.>). Dies kommt
schon in der Präambel sowie insbesondere in Art. 1 Abs. 2 GG und Art. 24 und 25
GG zum Ausdruck. Auch wenn die Grundrechtsbindung außerhalb des eigenen
Staatsgebiets in den Beratungen zum Grundgesetz noch kein eigenes Thema war
und insbesondere Überwachungsmaßnahmen gegenüber dem Ausland in den heute
möglichen Formen jenseits der damaligen Vorstellungen lagen, lässt sich aus der
Entstehungsgeschichte nicht ableiten, dass der Schutz der Grundrechte von vornherein an der Staatsgrenze enden sollte. Der Anspruch eines umfassenden, den Menschen in den Mittelpunkt stellenden Grundrechtsschutzes spricht vielmehr dafür,
dass die Grundrechte immer dann schützen sollen, wenn der deutsche Staat handelt
und damit potentiell Schutzbedarf auslösen kann – unabhängig davon, an welchem
Ort und gegenüber wem.

  b) Die Bindung an die Grundrechte nach Art. 1 Abs. 3 GG als individuelle Abwehrrechte beschränkt sich auch nicht auf Konstellationen, in denen der Staat den Betroffenen als mit dem Gewaltmonopol versehene Hoheitsmacht gegenübertritt (vgl. Hölscheidt, Jura 2017, S. 148 <150 f.>; a.A. Gärditz, Die Verwaltung 48 <2015>, S. 463
<474>; ders., DVBl 2017, S. 525 <526>; Hecker, in: Dietrich/Eiffler [Hrsg.], Handbuch


                                        56/122

des Rechts der Nachrichtendienste, 2017, III § 2 Rn. 46; Löffelmann, in: Dietrich/
Eiffler [Hrsg.], Handbuch des Rechts der Nachrichtendienste, 2017, VI § 3 Rn. 15).
Eine solche Beschränkung, die eine grundrechtliche Bindung der Auslandsaufklärung weitgehend ausschlösse, lässt sich insbesondere nicht daraus herleiten, dass
Art. 1 Abs. 3 GG nicht auf die deutsche Staatsgewalt als solche verweist, sondern
die Gesetzgebung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung als unterschiedene staatliche Funktionen benennt. Hierdurch wird die Grundrechtsbindung nicht
beschränkt, sondern deutlich gemacht, dass der Grundrechtsschutz gegenüber allen
der traditionellen Gewaltenteilungslehre bekannten Staatsgewalten gilt – insbesondere auch gegenüber dem Gesetzgeber, was damals nicht selbstverständlich war
(vgl. Denninger, in: AK-GG, 2. Aufl. 1989, Art. 1 Abs. 2, 3 Rn. 17). Dieser Wille zur
lückenlosen Grundrechtsbindung aller Zweige der staatlichen Gewalt (vgl. Herdegen,
in: Maunz/Dürig, GG, Art. 1 Abs. 3 Rn. 12 [Oktober 2019]) lag bereits dem ursprünglichen Normwortlaut zugrunde, der mit „Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung“ die drei klassischen Gewalten auf die Grundrechte als unmittelbar geltendes
Recht verpflichtete. Mit der Ersetzung des Begriffs der „Verwaltung“ durch den Begriff der „vollziehenden Gewalt“ durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes
vom 19. März 1956 (BGBl I S. 111) war keine Einengung der Grundrechtsbindung
auf die Ausübung spezifisch hoheitlicher Befugnisse intendiert. Vielmehr wurde der
Begriff 1956 im Rahmen der Grundgesetznovelle zur Wehrverfassung als gegenüber
dem ursprünglichen Begriff der „Verwaltung“ weiter angesehen und an dessen Stelle
gesetzt, um klarzustellen, dass auch die Bundeswehr auf die Grundrechte verpflichtet ist (BTDrucks 2/2150, S. 2). Eine Beschränkung der Grundrechtsbindung auf Entscheidungen, die die Exekutive auch mit Hoheitsbefugnissen durchsetzen könnte,
liegt hierin nicht.

  Die Grundrechte binden die staatliche Gewalt vielmehr umfassend und ins- gesamt,        91
unabhängig von bestimmten Funktionen, Handlungsformen oder Gegenständen
staatlicher Aufgabenwahrnehmung (vgl. Hölscheidt, Jura 2017, S. 148 <150 f.>). Das
Verständnis der staatlichen Gewalt ist dabei weit zu fassen und erstreckt sich nicht
nur auf imperative Maßnahmen oder solche, die durch Hoheitsbefugnisse unterlegt
sind. Alle Entscheidungen, die auf den jeweiligen staatlichen Entscheidungsebenen
den Anspruch erheben können, autorisiert im Namen aller Bürgerinnen und Bürger
getroffen zu werden, sind von der Grundrechtsbindung erfasst. Eingeschlossen sind
hiervon Maßnahmen, Äußerungen und Handlungen hoheitlicher wie nicht hoheitlicher Art. Grundrechtsgebundene staatliche Gewalt im Sinne des Art. 1 Abs. 3 GG ist
danach jedes Handeln staatlicher Organe oder Organisationen, weil es in Wahrnehmung ihres dem Gemeinwohl verpflichteten Auftrags erfolgt (BVerfGE 128, 226
<244>). Die Bindung an die Grundrechte und die politische Entscheidungsverantwortung sind unhintergehbar miteinander verknüpft (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten
Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 16/13 -, Rn. 42 – Recht auf Vergessen I).

 c) Die Grundrechtsbindung der deutschen Staatsgewalt beschränkt sich dabei auch          92
im Ausland nicht auf eine bloß objektivrechtliche Verpflichtung (zutreffend Hölscheidt,



                                        57/122

Jura 2017, S. 148 <150 f.>; a.A. Löffelmann, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg
[Hrsg.], Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 33 <38>). Sie korrespondiert vielmehr mit einer Grundrechtsberechtigung derjenigen, die durch die jeweiligen Grundrechtsgarantien als geschützte
Grundrechtsträger ausgewiesen sind. Eine Grundrechtsbindung zugunsten individueller Grundrechtsträger, der dann aber keinerlei subjektivrechtliche Entsprechung gegenübersteht, sieht das Grundgesetz nicht vor. Der Charakter als Individualrecht gehört zum zentralen Gehalt des grundgesetzlichen Grundrechtsschutzes.

 2. Die Grundrechtsbindung der deutschen Staatsgewalt auch bei einem Handeln            93
gegenüber Ausländern im Ausland entspricht zugleich der Einbindung der Bundesrepublik in die internationale Staatengemeinschaft.

  a) In Art. 1 Abs. 2 GG bekennt sich das Grundgesetz zu den unverletzlichen und        94
unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt. Die Grundrechte des Grundgesetzes werden so in den Zusammenhang internationaler Menschenrechtsgewährleistungen gestellt, die über die Staatsgrenzen hinweg auf einen Schutz abzielen, der
dem Menschen als Menschen gilt. Entsprechend schließen Art. 1 Abs. 2 und Art. 1
Abs. 3 GG an die Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG an. In Anknüpfung
an diese im Ansatz universalistische Einbindung des Grundrechtsschutzes trifft das
Grundgesetz für die positivrechtliche Ausgestaltung der Grundrechte im Einzelnen
bewusst eine Unterscheidung zwischen Deutschen- rechten und Menschenrechten.
Das legt aber nicht nahe, auch die Menschenrechte auf innerstaatliche Sachverhalte
oder auf staatliches Handeln im Inland zu begrenzen. Ein solches Verständnis findet
auch im Wortlaut des Grundgesetzes keinen Anhaltspunkt. Insbesondere ergibt sich
eine solche Begrenzung nicht aus der Präambel des Grundgesetzes, die mit der Bezugnahme auf das „Deutsche Volk in den Ländern“ nicht gebietsbezogen, sondern
aus der Perspektive der verfassungsgebenden Akteure formuliert ist und die Verantwortung des Deutschen Volkes in einem vereinten Europa und der Welt betont (vgl.
Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Präambel Rn. 9, Art. 1 Rn. 44; Kahl,
in: Bonner Kommentar, GG, Art. 1 Abs. 3 Rn. 199 f. [2014]; Murswiek, in: Bonner
Kommentar, GG, Präambel Rn. 306 [2005]; a.A. Löffelmann, in: Dietrich/Eiffler
[Hrsg.], Handbuch des Rechts der Nachrichtendienste, 2017, VI § 3 Rn. 15).

 Gegen eine Einbindung der Grundrechte in den Zusammenhang universell geltender Menschenrechte spricht auch nicht die terminologische Unterscheidung zwischen „unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten“ nach Art. 1 Abs. 2
GG und den „nachfolgenden Grundrechten“ in Art. 1 Abs. 3 GG. Auch insoweit lassen Wortlaut und Systematik des Grundgesetzes keinen Anhaltspunkt für eine gebietsbezogene Deutung der Unterscheidung im Sinne getrennter räumlicher Anwendungsbereiche erkennen. Dass die Grundrechte des Grundgesetzes (Art. 1 Abs. 3
GG) im Gegenteil mit der Gewährleistung der Menschenrechte verknüpft sind, zeigt
auch die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, nach der die
Grundrechte des Grundgesetzes im Lichte der internationalen Menschenrechtsver-


                                       58/122

bürgungen auszulegen sind (vgl. BVerfGE 111, 307 <317 f.>; 128, 282 <306 f.>; 128,
326 <367 f.>; 142, 313 <345 Rn. 88>; 148, 296 <351 Rn. 128>; BVerfG, Beschluss
des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 16/13 -, Rn. 58 – Recht auf Vergessen I). Auch bilden die in Art. 1 Abs. 2 GG niedergelegten Grundsätze im Sinne
des Art. 79 Abs. 3 GG eine absolute Grenze für Einschränkungen des Grundrechtsschutzes durch den verfassungsändernden Gesetzgeber (vgl. BVerfGE 84, 90 <120
f.>; 141, 1 <15 Rn. 34>).

  Mit dieser Verknüpfung der Grundrechte und der Gewährleistung der Menschenrechte wäre ein Verständnis der Grundrechte des Grundgesetzes, das deren Geltung
an der Staatsgrenze enden lässt und deutsche Stellen gegenüber Ausländern im
Ausland von ihrer Verpflichtung auf die Grund- und Menschenrechte entbindet, nicht
vereinbar. Der Anspruch des Grundgesetzes, auf der Grundlage internationaler Konventionen im Zusammenwirken über die Staatsgrenzen hinweg unveräußerliche
Rechte einer jeden Person – einschließlich des Schutzes vor Überwachung (vgl.
Art. 12 AEMR; Art. 17 Abs. 1 IPbpR) – sicherzustellen, würde damit konterkariert.
Unter den Bedingungen der Internationalisierung politischer Handlungsbedingungen
und eines zunehmenden Engagements der Staaten auch jenseits der eigenen Grenzen müsste dies dazu führen, dass der Grundrechtsschutz des Grundgesetzes einem
erweiterten Handlungsradius der deutschen Staats- gewalt nicht folgen und – im Gegenteil – im Zusammenwirken der Staaten gegebenenfalls sogar unterlaufen werden
könnte. Demgegenüber gewährleistet die Anknüpfung der Grundrechtsbindung an
den Staat als politisch legitimiertes und rückgebundenes Handlungssubjekt, dass der
Grundrechtsschutz auch einer internationalen Ausweitung staatlicher Aktivitäten
folgt.

  b) Ein solches Verständnis der Reichweite der Grundrechte des Grundgesetzes ist       97
auch durch die Europäische Menschenrechtskonvention nahegelegt, die bei der Auslegung der Grundrechte als Auslegungshilfe heranzuziehen ist (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 16/13 -, Rn. 58 m.w.N. –
Recht auf Vergessen I). Wieweit deren Gewährleistungen für das Handeln der Konventionsstaaten außerhalb ihres Territoriums gelten, ist zwar noch nicht umfassend
geklärt. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte orientiert sich hierfür maßgeblich an dem Kriterium der effektiven Kontrolle („effective control“) über das Handeln auf fremdem Territorium und hat auf dieser Grundlage in vielen Fällen eine Auslandsgeltung der Konventionsrechte anerkannt (vgl. zusammenfassend EGMR [GK],
Al-Skeini and others v. United Kingdom, Urteil vom 7. Juli 2011, Nr. 55721/07,
§§ 132 ff. m.w.N.; vgl. auch Aust, AVR 52 <2014>, S. 375 <394 ff.> m.w.N.). Für die
Frage nach dem Schutz vor Überwachungsmaßnahmen durch Konventionsstaaten
in anderen Staaten liegt allerdings noch keine letztverbindliche Klärung vor.

 Die 1. Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte hat jedoch die          98
Durchführung von Überwachungsmaßnahmen mit Zielen im Ausland in einer noch
nicht rechtskräftigen Entscheidung uneingeschränkt an der Konvention gemessen
und für konventionswidrig befunden, wobei zu den Beschwerdeführern auch auslän-


                                       59/122

dische Staatsangehörige gehörten, die sich nicht im Konventionsstaat aufhielten oder
dort wohnhaft waren (vgl. EGMR, Big Brother Watch and others v. United Kingdom, Urteil vom 13. September 2018, Nr. 58170/13 u.a., § 271). Desgleichen wurden
die auslandsbezogenen und die Inlandskommunikation ausschließenden strategischen Überwachungsbefugnisse nach schwedischem Recht, die von einer schwedischen Nichtregierungsorganisation angegriffen worden waren, ohne Infragestellung
der Auslandsgeltung anhand der Konvention überprüft (vgl. EGMR, Centrum för Rättvisa v. Sweden, Urteil vom 19. Juni 2018, Nr. 35252/08). Beide Verfahren sind nunmehr vor der Großen Kammer anhängig.

  Unabhängig von dem Ausgang dieser Verfahren steht die Europäische Menschenrechtskonvention einer Auslandsgeltung der deutschen Grundrechte jedenfalls nicht
entgegen. Denn als völkerrechtlicher Vertrag hat sie einen eigenständig definierten
Anwendungsbereich, aus dem sich für die Reichweite des Grundrechtsschutzes
nach dem Grundgesetz ohnehin keine unmittelbaren Ableitungen ergeben können.
Sie schließt einen weitergehenden Grundrechtsschutz durch die Konventionsstaaten
jedenfalls nicht aus (Art. 53 EMRK).

 c) Der Grundrechtsbindung der deutschen Staatsgewalt im Ausland steht auch nicht      100
entgegen, dass hier eine Abgrenzung zu anderen Staaten und Rechts- ordnungen
oder eine Abstimmung mit diesen erforderlich wäre, wie es das Bundesverfassungsgericht als – einzigen – möglichen Grund für einen Ausschluss der Bindung an Art.
10 GG bei Auslandssachverhalten erwogen und offengelassen hatte (vgl. BVerfGE
100, 313 <362 ff.>).

  Die Bindung an die deutschen Grundrechte begründet nur eine Verantwortlichkeit       101
und Verantwortung deutscher Staatsorgane. Sie flankiert allein autonome politische
Entscheidungen der Bundesrepublik Deutschland und begrenzt ausschließlich eigene Handlungsspielräume. Entsprechend wirken die Grundrechte als Abwehrrechte
auch im Ausland nur gegenüber der deutschen Staatsgewalt und laufen damit parallel zu den durch das völkerrechtliche Interventionsverbot begründeten Beschränkungen. In der Grundrechtsbindung liegt damit weder ein Verstoß gegen das völkerrechtliche Interventionsverbot, noch beschränkt sie die Handlungs- oder
Rechtsetzungsmacht anderer Staaten. Sie bewirkt weder einen Oktroi eigenen
Rechts noch eine Verdrängung ausländischer Grundrechte. Insbesondere erweitert
die Grundrechtsbindung nicht staatliche Befugnisse im Ausland, sondern beschränkt
nur potentiell von der deutschen Staatsgewalt in Anspruch genommene Handlungsmöglichkeiten.

  Dementsprechend wirkt die Geltung der Grundrechte (hier des Art. 10 Abs. 1 GG)       102
nicht auf die Rechtsordnung anderer Staaten ein und entfalten auch hieran anknüpfende Eingriffsermächtigungen für Überwachungsmaßnahmen für deren interne
Rechtsordnung keine normative Wirkung. Aus der Geltung der Grundrechte und dem
Gesetzesvorbehalt folgen lediglich, dass für deutsche Stellen entsprechende Rechtsgrundlagen geschaffen werden müssen, sofern Überwachungsmaßnahmen auch auf



                                       60/122

Ausländer im Ausland bezogen werden sollen. Ob und wieweit solche Befugnisse
tatsächlich geschaffen werden und von ihnen Gebrauch gemacht wird, ist damit nicht
vorgegeben. Insoweit ist auch über die Rechtfertigung von Einzelmaßnahmen aufgrund solcher Befugnisse hinsichtlich ihrer Außenwirkung gegenüber dem jeweiligen
Zielstaat nichts gesagt.

  Aus der Grundrechtsbindung als solcher folgt damit nichts für die Frage, ob solche        103
Maßnahmen völkerrechtlich zulässig sind. Erst recht sind andere Staaten nicht gehindert, sich gegen diese Maßnahmen auf ihrem Gebiet zur Wehr zu setzen – so wie
das nach deutschem Verfassungsrecht auch gegen Überwachungsmaßnahmen ausländischer Dienste im Inland geboten sein kann (unten Rn. 249). In der Bindung der
deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte liegt insoweit keine Belastung anderer
Staaten, die völkerrechtliche Bedenken begründen könnte (vgl. Bäcker, KuR 2014,
S. 556 <561>; Becker, NVwZ 2015, S. 1335 <1339>; Gärditz, Die Verwaltung 48
<2015>, S. 463 <472 f.>). Dementsprechend ist es international nicht unüblich,
Rechtsgrundlagen für auch auf Ausländer im Ausland bezogene Überwachungsmaßnahmen zu schaffen. Sie haben allein eine innerstaatliche Ermächtigungsfunktion
(vgl. Gusy, in: Schenke/Graulich/Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl.
2019, § 1 BNDG Rn. 56; z.B. für die USA: Section 702 Foreign Intelligence Surveillance Act; vgl. Renan, in: Goldman/Rascoff [Hrsg.], Global Intelligence Oversight,
2016, S. 121 <123 ff.>; für das Vereinigte Königreich bis 2017: Section 8 [4] Regulation of Investigatory Powers Act; für das Vereinigte Königreich seit 2017: Part 6
Chapter 1 Investigatory Powers Act 2016; vgl. Leigh, in: Dietrich/Sule [Hrsg.], Intelligence Law and Policies in Europe, 2019, S. 553 ff.; McKay/Walker, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg [Hrsg.], Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 119 ff.; für Frankreich: Article L854-1
bis L854-9 Code de la sécurité intérieure [Des mesures de surveillance des communications électroniques internationales]; vgl. Le Divelec, in: Dietrich/Sule [Hrsg.], Intelligence Law and Policies in Europe, 2019, 516 ff.; Warusfel, in: Dietrich/Gärditz/
Graulich/Gusy/Warg [Hrsg.], Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 129 ff.).

  3. Die umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte lässt             104
unberührt, dass sich die aus den Grundrechten konkret folgenden Schutz- wirkungen
danach unterscheiden können, unter welchen Umständen sie zur Anwendung kommen. Das gilt – wie schon für die verschiedenen Wirkungsdimensionen der Grundrechte im Inland – auch für die Reichweite ihrer Schutzwirkung im Ausland. So mögen schon hinsichtlich des persönlichen und sachlichen Schutz- bereichs einzelne
Gewährleistungen im Inland und Ausland in unterschiedlichem Umfang Geltung beanspruchen (unten Rn. 196). Ebenso kann zwischen verschiedenen Grundrechtsdimensionen, etwa der Wirkung der Grundrechte als Abwehrrechte, als Leistungsrechte, als verfassungsrechtliche Wertentscheidungen oder als Grundlage von
Schutzpflichten zu unterscheiden sein. Soweit die Grundrechte auf Konkretisierungen des Gesetzgebers angewiesen sind, kann auch insoweit den besonderen Bedin-



                                         61/122

gungen im Ausland Rechnung zu tragen sein (vgl. BVerfGE 92, 26 <41 ff.>; dazu
auch BVerfGE 100, 313 <363>). Erst recht ist der Einbindung staatlichen Handelns in
ein ausländisches Umfeld bei der Bestimmung von Anforderungen an die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen – insbesondere im Rahmen der Verhältnismäßigkeit
– Rechnung zu tragen.

 4. Vorliegend geht es um den Schutz vor Überwachungsmaßnahmen im Rahmen               105
der Auslandsfernmeldeaufklärung durch die von den Beschwerdeführerinnen und
Beschwerdeführern als verletzt gerügten Grundrechte der Art. 10 Abs. 1 und Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG in ihrer Abwehrdimension. Aus der grundsätzlich umfassenden
Grundrechtsbindung der deutschen Staatsgewalt folgt, wie sich aus den vorstehenden Darlegungen ergibt, jedenfalls insoweit eine Grundrechtsbindung auch des Bundesnachrichtendienstes und des Gesetzgebers bei der Regelung seiner Befugnisse.
Eine Freistellung nachrichtendienstlicher Aufklärungsmaßnahmen von der Grundrechtsbindung wegen ihrer Auslandsgerichtetheit kennt das Grundgesetz ebensowenig wie wegen ihres politischen Charakters. Vielmehr schafft die umfassende Grundrechtsbindung nach Art. 1 Abs. 3 GG die Voraussetzungen dafür, auch
Grundrechtsgefährdungen durch neue technische Entwicklungen und sich hierdurch
ergebende Kräfteverschiebungen Rechnung tragen zu können. Das gilt insbesondere für die sich wandelnde Bedeutung der Nachrichtendienste im Zuge der Fortentwicklung der Informationstechnik und des hiermit möglich gewordenen Ausgriffs auf
das Ausland.

  a) Die nachrichtendienstliche Auslandsaufklärung hat für die Handlungsfähigkeit      106
der Bundesrepublik Deutschland in der Außen- und Sicherheitspolitik seit jeher eine
erhebliche, in jüngerer Zeit aber spezifisch gewachsene Bedeutung gewonnen. Im
Zuge der Entwicklung der Informationstechnik und der Internationalisierung haben
sich Bedeutung und Bedingungen der Auslandsfernmeldeaufklärung als eines zentralen Elements der nachrichtendienstlichen Auslandsaufklärung grund- legend geändert.

  Früher zielte die Fernmeldeaufklärung allein auf die Gefahrenfrüherkennung zur       107
Abwehr bewaffneter Angriffe auf das Bundesgebiet und beschränkten sich unmittelbar personenbezogene Maßnahmen sowohl von den technischen Möglichkeiten als
auch vom Erkenntnisinteresse her auf einen kleinen Kreis von Personen (vgl.
BVerfGE 67, 157 <178>). Im Zuge der heutigen Kommunikationsmöglichkeiten und
damit verbunden der internationalisierten Handlungszusammenhänge haben sich
potentiell aus dem Ausland drohende Gefahren vervielfältigt. Die Informations- technik erlaubt, über Grenzen hinweg unmittelbar und ungehindert durch räumliche Distanzen miteinander zu kommunizieren und sich ohne Zeitverlust zu koordinieren.
Hierdurch stellen sich neue Herausforderungen für die Erfassung politisch oder militärisch relevanter Kommunikation, die für die Handlungsfähigkeit der Bundes- regierung von erheblicher Bedeutung sein kann. Auch können internationale Aktivitäten
heute für das Gemeinwesen insgesamt destabilisierende Wirkung entfalten, wie exemplarisch in Cyberangriffen, international organisierter Kriminalität wie etwa Men-


                                       62/122

schenhandel oder Geldwäsche und internationalem Terrorismus sichtbar wird (vgl.
Kojm, in: Goldman/Rascoff [Hrsg.], Global Intelligence Oversight, 2016, S. 95 ff.;
Goodman/Ischebeck-Baum, in: Dietrich/Sule [Hrsg.], Intelligence Law and Policies in
Europe, 2019, S. 1 <Rn. 104 ff.>; Rosand, Journal of Conflict & Security Law 11
<2006>, S. 399 <400 f.>; hinsichtlich des Gefahrenbereichs „Cyber“ siehe auch BT-Drucks 18/4654, S. 40 f.). Der Auslandsaufklärung mittels Telekommunikationsüberwachung kommt damit außen- und sicherheitspolitisch eine zunehmende Bedeutung
zu, die politisch etwa auch in den im Vergleich zu vielen anderen Bereichen deutlich gestiegenen Haushaltsansätzen der Nachrichtendienste ihren Ausdruck findet
(vgl. die Verdoppelung des veranschlagten Budgets des Bundesnachrichtendienstes
von 475,5 Millionen Euro im Jahr 2011 [vgl. Haushaltsrechnung des Bundes für das
Jahr 2011, S. 185] auf 966,5 Millionen Euro im Jahr 2019 [vgl. Haushaltsgesetz 2019
vom 17. Dezember 2018, BGBl I S. 2528, Einzelplan 04, S. 22], während im gleichen
Zeitraum das Gesamtbudget von 306,8 Milliarden Euro [vgl. Haushaltsrechnung des
Bundes für das Jahr 2011, S. 14] auf 356,4 Milliarden Euro [vgl. Haushaltsgesetz
2019 vom 17. Dezember 2018, BGBl I S. 2528, Gesamtplan, S. 16] um 16 Prozent
anstieg).

 b) Die unter veränderten Bedingungen zunehmende Bedeutung der Auslandsaufklärung geht im Spannungsfeld von Freiheit und Sicherheit mit neuen Herausforderungen nicht nur für die Wahrung der Sicherheit, sondern auch für die Wahrung der
Freiheit einher, die rechtsstaatlich auf der Basis der Grundrechte ausbalanciert werden muss.

  Mit den Entwicklungen der Informationstechnik verbindet sich, dass die Datenströme über Satelliten und durch Kabel volatil nach von Staatsgrenzen unabhängigen
technischen Kriterien weltweit geführt werden (vgl. zu dieser Entwicklung bereits BT-Drucks 14/5655, S. 17). Dadurch ist es möglich, auch vom Inland aus in erheblichem
Umfang Auslandskommunikation zu erfassen. Gleichzeitig vollzieht sich gesellschaftliche Kommunikation zunehmend in internationalen Zusammenhängen. Auf der
Grundlage grenzüberschreitender Dienstleistungsangebote stützt sich der Austausch
zwischen Bürgerinnen und Bürgern als Grundrechtsträgern – innerhalb der Staaten
wie über die Staatsgrenzen hinaus – weitgehend auf Telekommunikationsdienstleistungen, die nicht nach der Unterscheidung zwischen Inland und Ausland strukturiert
sind (vgl. Kojm, in: Goldman/Rascoff [Hrsg.], Global Intelligence Oversight, 2016, S.
95 <100 f.>). Vor dem Hintergrund, dass sich unter den gegenwärtigen Bedingungen
der Informationstechnik zunehmend Handlungen und Kommunikationsbeziehungen
aller Art in digitaler Form niederschlagen, und angesichts ständig steigender Datenverarbeitungskapazitäten erstrecken sich die Möglichkeiten der Telekommunikationsüberwachung so auf breite Bereiche der gesamten Zivilgesellschaft auch außerhalb des eigenen Hoheitsgebiets – so wie umgekehrt die Inlandskommunikation auch
der Überwachung durch andere Staaten ausgesetzt ist (vgl. BTDrucks 18/12850, S.
1283 ff.).




                                       63/122

  Ein Verständnis der Grundrechte, das deren Geltung an den Staatsgrenzen enden         110
ließe, stellte die Grundrechtsträger angesichts solcher Entwicklungen schutzlos und
ließe die Reichweite des Grundrechtsschutzes hinter die Bedingungen der Internationalisierung zurückfallen (vgl. Becker, NVwZ 2015, S. 1335 <1339>; Papier, NVwZ
2017, S. 3025 <3029>; Marxsen, DÖV 2018, S. 218 <226>). Es könnte dazu führen,
dass der Grundrechtsschutz in einem zunehmend wichtiger werdenden Bereich eingriffsintensiven staatlichen Handelns und – mit dem Sicherheitsrecht – in einem Feld,
in dem den Grundrechten zudem typischerweise besondere Bedeutung zukommt,
leerliefe. Indem Art. 1 Abs. 3 GG an den Staat als Handlungssubjekt anknüpft, trägt
er demgegenüber auch solchen neuen Gefährdungspotentialen Rechnung und hilft,
sie in den allgemeinen rechtsstaatlichen Rahmen des Grundgesetzes einzuordnen.

                                         II.
  1. Die angegriffenen Vorschriften berühren die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer in ihren Grundrechten aus Art. 10 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2
GG. Sie ermächtigen zur Erhebung personenbezogener Daten im Wege der heimlichen Telekommunikationsüberwachung und betreffen damit den Gewährleistungsgehalt des durch Art. 10 Abs. 1 GG geschützten Telekommunikationsgeheimnisses.
Hieran anknüpfend berührt auch die Übermittlung der aus solchen Maßnahmen erlangten Daten den Schutz des Telekommunikationsgeheimnisses, so dass auch sie
an Art. 10 GG zu messen ist. Ebenfalls berühren die angegriffenen Vorschriften die
als Journalisten tätigen Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz
2 GG. Denn sie ermächtigen den Bundesnachrichtendienst zur Erhebung, Verarbeitung und Übermittlung von Daten aus Telekommunikation im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit einschließlich der gezielten Überwachung und Auswertung ihrer in diesem Zusammenhang geführten Kommunikation etwa mit Informanten (vgl. EGMR,
Weber and Saravia v. Germany, Entscheidung vom 29. Juni 2006, Nr. 54934/00, §§
143 ff.; Big Brother Watch and others v. United Kingdom, Urteil vom 13. September
2018, Nr. 58170/13 u.a., §§ 476, 490 ff.; siehe auch BVerfGE 100, 313 <365>).

  2. Nicht zu klären ist in vorliegendem Verfahren, ob die angegriffenen Vorschriften   112
in Blick auf die Unterscheidung von Deutschen und Unionsbürgern mit Gleichheitsanforderungen vereinbar sind. Offenbleiben muss insoweit insbesondere, ob § 6 Abs.
3 BNDG, auch in Verbindung mit § 14 Abs. 2 BNDG, diesbezüglich eine sachlich gerechtfertigte Differenzierung schafft. Denn die Frage der Gleichbehandlung von deutschen Staatsangehörigen und Unionsbürgern findet nicht nur Maßstäbe im Grundgesetz, sondern wirft zugleich ungeklärte Fragen des Unionsrechts auf; hierzu gehören
zunächst schon dessen Anwendbarkeit in Anbetracht des Art. 4 Abs. 2 EUV und der
Grundfreiheiten sowie dann gegebenenfalls die inhaltliche Reichweite des unionsrechtlichen Diskriminierungsverbots (vgl. Kreuter/Möbius, BWV 2009, S. 146 <148>;
Hölscheidt, Jura 2017, S. 148 <156>; Marxsen, DÖV 2018, S. 218 <224>; vgl. auch
die anhängigen Verfahren vor dem EuGH, Privacy International, C-623/17, ABl EU
2018/C 022/41 [Vereinigtes Königreich]; La Quadrature du Net u.a., C-511/18, ABl
EU 2018/C 392/10 und French Data Network u.a., C-512/18, ABl EU 2018/C 392/11


                                       64/122

[jeweils Frankreich]). Eine abschließende Klärung der Frage, welchen Gleichheitsanforderungen der Gesetzgeber bei einer Gestaltung der strategischen Überwachung
unterliegt, ist dem Bundesverfassungsgericht damit allein nicht möglich. Es kann diese Frage mangels Entscheidungs- erheblichkeit auch nicht dem Europäischen Gerichtshof vorlegen, da die angegriffenen Vorschriften schon aus formellen Gründen
verfassungswidrig sind (unten Rn. 134 f.). Unter diesen Umständen bedarf es vorliegend auch keiner weiteren materiellen Klärung dieser Fragen anhand des Grundgesetzes.

                                         III.
 Die angegriffenen Vorschriften begründen Grundrechtseingriffe auf verschiedenen         113
Stufen.

  1. § 6 Abs. 1 BNDG berechtigt den Bundesnachrichtendienst zunächst zur Erfassung individueller Telekommunikationsverkehre aus durch Anordnung näher bestimmten Netzen; eröffnet werden damit insbesondere das Abfangen von Satellitensignalen und die Erfassung leitungsgebundener Datenströme, und zwar sowohl
mittels eigener Vorrichtungen als auch einer nach § 8 BNDG angeordneten Ausleitung. Entsprechend ermächtigt § 14 Abs. 1 BNDG den Bundesnachrichtendienst zur
Erhebung personenbezogener Daten im Rahmen von Kooperationen mit ausländischen Nachrichtendiensten.

  a) Gegenüber den Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern zu 1) bis 7) als          115
im Ausland lebenden ausländischen Staatsangehörigen liegt in einer solchen Erfassung ein Eingriff. Es handelt sich bei einer solchen Erfassung personenbezogener
Daten im verfassungsrechtlichen Sinne um eine Datenerhebung. Sie macht die Daten der Betroffenen dem Bundesnachrichtendienst gezielt zugänglich, damit dieser
sie nach inhaltlichen Kriterien auswerten kann – sei es auf der Grundlage von Suchbegriffen zur Erfassung von Inhaltsdaten, sei es zur Auswertung von (möglicherweise bevorratend akkumulierten) Verkehrsdaten oder sei es zur Übermittlung an ausländische öffentliche Stellen im Rahmen einer Kooperation. Die später wieder
ausgesonderten Daten werden dabei auch nicht nur ungewollt miterfasst, sondern
bewusst erhoben, um auf relevante Erkenntnisse hin ausgewertet und gegebenenfalls genutzt zu werden (vgl. hierzu auch BVerfGE 100, 313 <366>).

  b) Gegenüber dem Beschwerdeführer zu 8), der deutscher Staatsangehöriger ist,          116
gilt das im Ergebnis angesichts des derzeitigen Stands der Technik ebenfalls. Da § 6
Abs. 4 BNDG (gegebenenfalls in Verbindung mit § 14 Abs. 2 BNDG) Überwachungsmaßnahmen gegenüber deutschen Staatsangehörigen und Inländern nicht erlaubt,
liegt in der anfänglichen Erfassung auch ihrer Daten zwar grundsätzlich kein Eingriff.
Diese Daten werden lediglich ungezielt und allein technisch bedingt miterfasst und
sollen unmittelbar nach der Signalaufbereitung mittels verschiedener Filterungsprozesse technisch spurenlos wieder aussortiert werden. Das behördliche Interesse an
den erfassten Daten hat sich hier nicht derart verdichtet, dass ein Betroffensein in
einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität anzunehmen ist (vgl. BVerfGE


                                        65/122

100, 313 <366>; 115, 320 <343>; 150, 244 <266 Rn. 43>).

  Allerdings ist nach dem derzeitigen Stand der Technik eine Herausfilterung der Daten von deutschen Staatsangehörigen und Inländern nicht vollständig möglich, so
dass teilweise auch solche Daten in die Auswertung gelangen. Aussortiert werden
sie dann erst bei Identifizierung im Rahmen der händischen Sichtung. § 6 Abs. 1,
Abs. 4 BNDG erlaubt dies zwar nicht in klar erkennbarer Weise, setzt ein solches
Verständnis jedoch, um überhaupt angewendet werden zu können, voraus; so wird
die Vorschrift denn seit jeher auch in der Praxis verstanden. In Bezug auf Personen,
deren Daten auf diese Weise erfasst werden, ohne nach der Signalaufbereitung technisch wieder spurenlos ausgesondert zu werden, und die damit von Mitarbeitern des
Bundesnachrichtendienstes zur Kenntnis genommen werden, begründet dies einen
Eingriff. Indem § 6 Abs. 1, Abs. 4 BNDG hierfür die Rechtsgrundlage bietet, liegt in
ihm auch gegenüber dem Beschwerdeführer zu 8) die Ermächtigung zu Eingriffen in
sein Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG.

  2. Weitere Grundrechtseingriffe gegenüber den Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern begründet § 6 Abs. 1 bis 3 BNDG durch die Ermächtigung zur weiteren Auswertung der Daten. Zum einen ermächtigen § 6 Abs. 1 BNDG und in dem
dort geregelten Umfang auch § 14 Abs. 1 BNDG in Verbindung mit § 19 Abs. 1
BNDG zu einem Eingriff in Form der Auswertung der erhobenen, gegebenenfalls
auch bevorratend akkumulierten Telekommunikationsverkehrsdaten. Zum anderen
ermächtigt § 6 Abs. 1 bis 3 BNDG zur Auswertung der erfassten Telekommunikation
mittels Suchbegriffen zur Sichtung der Inhaltsdaten. Weitere Eingriffe liegen in der
von der Vorschrift gleichermaßen gedeckten händischen Auswertung der hierbei herausgefilterten Telekommunikationsverkehre, die die weitere Daten- verarbeitung
– von der Sichtung der mittels Suchbegriffen aufgegriffenen Tele- kommunikationsverkehre über ihre Dekodierung und Meldung an die sogenannten „abnehmenden
Bereiche“ bis hin zu ihrer dortigen Nutzung – umfasst.

  3. Eigene Grundrechtseingriffe liegen in einer etwaigen Übermittlung der sich aus      119
der Überwachung ergebenden Erkenntnisse, soweit sie personenbezogene Daten
enthalten, wie sie § 24 BNDG in verschiedenen Einzeltatbeständen vorsieht. Hiermit
werden die erlangten Daten anderen Behörden zugänglich gemacht, was stets einen
eigenen Grundrechtseingriff bedeutet (vgl. BVerfGE 141, 220 <324 f. Rn. 279>). Entsprechend liegt auch in der automatisierten Übermittlung von Informationen an ausländische öffentliche Stellen, wie sie § 15 Abs. 1 BNDG im Rahmen von Kooperationen vorsieht, ein Grundrechtseingriff.

  4. Eingriffe in Art. 10 Abs. 1 GG sowie gegebenenfalls in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG      120
begründet auch § 7 BNDG. Zwar regelt dieser nicht unmittelbar die Erhebung von
Daten durch Überwachungsmaßnahmen selbst, sondern setzt sie voraus (vgl. Dietrich, in: Schenke/Graulich/Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019,
§ 7 BNDG Rn. 2; Marxsen, DÖV 2018, S. 218 <223>; Löffelmann, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg [Hrsg.], Reform der Nachrichtendienste zwischen Verge-



                                        66/122

setzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 33 <39>). § 7 Abs. 1 BNDG rechtfertigt aber die weitere Verarbeitung der insoweit gewonnenen Daten, worin ein eigener Eingriff liegt (vgl. BVerfGE 100, 313 <366 f.>). Überdies regelt § 7 Abs. 2 BNDG
Einschränkungen der Datenerhebung und schafft damit den Rechtsschein, dass eine
Datenerhebung vom Ausland aus ohne weitere Rechtsgrundlage zulässig sei. Im Ergebnis will § 7 Abs. 1, 2 BNDG damit auch eine Datenerhebung des Bundesnachrichtendienstes vom Ausland aus legitimieren.

                                          D.
  Diese Grundrechtseingriffe sind verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Die zu ihnen ermächtigenden Vorschriften genügen bereits in formeller Hinsicht nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Ermächtigungen zum Eingriff in die betroffenen Grundrechte. Zwar können sie sich auf eine hinreichende Kompetenzgrundlage
stützen. Sie verstoßen jedoch gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG.

                                          I.
 Keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen hinsichtlich der          122
Gesetzgebungskompetenz. Der Bundesgesetzgeber kann die angegriffenen Vorschriften auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG stützen.

 1. Maßgebliche Kompetenzgrundlage ist Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG, der eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes über die auswärtigen Angelegenheiten sowie die
Verteidigung begründet.

  a) Die Einrichtung einer Stelle zur umfassenden Auslandsaufklärung fällt unstreitig     124
unter die auswärtigen Angelegenheiten im Sinne von Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG (vgl.
BVerfGE 100, 313 <369>). Dazu zählt auch die Ausstattung mit aufgaben- adäquaten Befugnissen. Allerdings sind die Aufgaben, die der Gesetzgeber einer solchen
Stelle übertragen kann, begrenzt.

 aa) Der Begriff der auswärtigen Angelegenheiten in Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG kann          125
nicht ohne Rücksicht auf die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen im Übrigen
bestimmt werden. Zum einen darf er nicht in einer Weise ausgelegt werden, dass die
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern unterlaufen wird. Zum anderen
muss er sich in die verschiedenen Kompetenzzuweisungen an den Bund einfügen.
Unter beiden Gesichtspunkten verbietet sich ein Verständnis des Begriffs, nach dem
alle Tatbestände mit Auslandsbezug zu den auswärtigen Angelegenheiten zählen.
Darunter sind diejenigen Fragen zu verstehen, die für das Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten oder zwischenstaatlichen Einrichtungen, insbesondere für die Gestaltung der Außenpolitik, Bedeutung haben (vgl. BVerfGE 100,
313 <368 f.>; vgl. auch BVerfGE 133, 277 <319 Rn. 101>).

 Abzugrenzen ist die Gesetzgebungskompetenz nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG insbesondere von der Gesetzgebungskompetenz nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG, der dem
Bund für die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus eine Gesetzge-


                                        67/122

bungskompetenz allein in Bezug auf das Bundeskriminalpolizeiamt einräumt. Im
Grenzbereich zur Verbrechensbekämpfung ist weiter von Belang, dass Art. 73 Abs. 1
Nr. 10 GG dem Bund bestimmte und zugleich begrenzte Gesetz- gebungskompetenzen für die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern im Bereich der Kriminalpolizei, für die Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes sowie für die internationale
Verbrechensbekämpfung zuweist. Darunter ist nicht die Bekämpfung internationaler
Verbrechen zu verstehen, sondern die internationale Bekämpfung von Verbrechen,
also etwa die Zusammenarbeit deutscher mit ausländischen Stellen in kriminalpolizeilichen Fragen. Im Übrigen fällt das Polizeirecht als Gefahrenabwehrrecht in die
Zuständigkeit der Länder (vgl. BVerfGE 100, 313 <369>).

  bb) Hieraus ergibt sich, dass der Bund den Bundesnachrichtendienst mit der Auslandsaufklärung nicht allgemein zum Zweck der Gewährleistung der inneren Sicherheit betrauen kann. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG berechtigt den Bundesgesetzgeber nicht
dazu, Befugnisse einzuräumen, die auf die Verhütung, Verhinderung oder Verfolgung
von Straftaten als solche gerichtet sind (vgl. BVerfGE 100, 313 <370>; 133, 277 <319
Rn. 101>). Dem Bundesnachrichtendienst können insoweit nur Aufgaben und Befugnisse übertragen werden, die eine außen- und sicherheitspolitische Bedeutung haben und damit eine internationale Dimension aufweisen.

  Dies beschränkt den Bundesgesetzgeber umgekehrt allerdings nicht darauf, den           128
Bundesnachrichtendienst allein mit der Aufgabe zu betrauen, die Bundesregierung
mit Entscheidungsgrundlagen zur Sicherung ihrer außen- oder verteidigungspolitischen Handlungsfähigkeit zu versorgen (vgl. BVerfGE 100, 313 <368 ff.>). Zwar liegt
hierin die primäre Aufgabe der Auslandsaufklärung, von der das Gesamtprofil des
auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützten Dienstes auch geprägt bleiben muss. Jedoch
kann dem Bundesnachrichtendienst als eigene Aufgabe auch die Früherkennung von
aus dem Ausland drohenden Gefahren anvertraut werden, wenn diese eine hinreichend internationale Dimension aufweisen. Maßgeblich ist, dass es sich um Gefahren handelt, die sich ihrer Art und ihrem Gewicht nach auf die Stellung der Bundesrepublik in der Staatengemeinschaft auswirken können und gerade in diesem Sinne
von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung sind. Zu denken ist hier etwa an
Gefahren durch staatenübergreifend machtvoll agierende Netzwerke der organisierten Kriminalität, durch von außen gesteuerte Cyberangriffe auf wichtige Infrastruktur
oder durch Terrorakte, die sich als Ausdruck international verflochtener Konfliktlagen
darstellen. Demgegenüber umfasst die Kompetenz nicht die Schaffung von Regelungen zur Aufklärung einzelner, auch bedeutsamer Straftaten im Inland, allein weil sich
hierfür Tatbeiträge oder Erkenntnisquellen im Ausland befinden. Auch könnte die Zuständigkeit des Bundesnachrichtendienstes etwa nicht generell auf die Aufklärung
von Auslandsstraftaten nach § 6 StGB erstreckt werden. Dass hier die Tatbegehung
im Ausland unter Strafe gestellt wird und solche Normen in internationale Vereinbarungen einbezogen sind, begründet für sich noch nicht, dass ihrer Aufklärung in jedem Fall eine außen- und sicherheitspolitische Bedeutung zukommt, die alleine dem
Bund eine Gesetzgebungskompetenz nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG eröffnet.



                                        68/122

  b) Die angegriffenen Vorschriften lassen sich danach auf die Gesetzgebungskompetenz des Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG stützen. Dies gilt zunächst für § 6 BNDG. Zwar
eröffnet § 6 Abs. 1 Nr. 1 BNDG den Einsatz der strategischen Überwachung nicht
nur, um Gefahren für die äußere, sondern auch um Gefahren für die innere Sicherheit zu erkennen. Eingebunden ist dies jedoch in die alle Tatbestände übergreifende
Beschränkung des § 6 BNDG auf die Aufgaben des Bundesnachrichtendienstes.
Dies gilt für die Nummer 1 ebenso wie für die Nummer 2 und die Nummer 3 – und
damit auch für das Auftragsprofil der Bundesregierung. Zulässig sind Überwachungsmaßnahmen nach § 6 Abs. 1 BNDG demnach nur zur Gewinnung von Erkenntnissen
über das Ausland, die von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung sind (§ 1
Abs. 2 BNDG). Das ist in Blick auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG kompetenzrechtlich unbedenklich, setzt allerdings eine Auslegung und Hand- habung der Vorschrift voraus,
die den dargelegten kompetenzrechtlichen Grenzen Rechnung trägt. Insbesondere
können danach die Befugnisse nicht uneingeschränkt als Grundlage für Dienstleistungen für Behörden der inneren Sicherheit genutzt werden – auch nicht mittels Auftragserteilung durch die Bundesregierung.

 Nichts anderes gilt für § 7 und §§ 13 bis 15 BNDG. Auch diese Vorschriften sind an     130
die Aufgabenbestimmung des § 1 Abs. 2 BNDG gebunden und durch sie begrenzt.
Dass §§ 13 bis 15 BNDG im Rahmen von Kooperationen auch eine Überwachung
zur Gewinnung von Erkenntnissen im Interesse anderer Staaten eröffnet, ändert
kompetenzrechtlich nichts. Die Zuordnung einer solchen Regelung zu den „auswärtigen Angelegenheiten“ steht hier erst recht außer Zweifel.

  Die Zuständigkeit des Bundes zur Regelung auch der Übermittlung der aus den           131
Überwachungsmaßnahmen gewonnenen Erkenntnisse durch § 24 BNDG ergibt sich
kraft Sachzusammenhangs aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG als der für die Datenerhebung geltenden Kompetenzgrundlage (vgl. BVerfGE 125, 260 <314>; 133, 277 <319
f. Rn. 101>).

  2. Demgegenüber können die angegriffenen Vorschriften nicht auf andere Kompetenztitel gestützt werden. Das gilt insbesondere für Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG und die
dort geregelte Kompetenz des Bundes für die internationale Verbrechens- bekämpfung.

  In Bezug auf die §§ 6, 7 BNDG scheidet dies schon deshalb aus, weil diese nicht       133
die internationale Zusammenarbeit regeln (vgl. BVerfGE 100, 313 <368 f.>). Nichts
anderes gilt aber auch für die §§ 13 bis 15 BNDG. Zwar haben diese Vorschriften
Formen der internationalen Zusammenarbeit zum Gegenstand. Sie regeln jedoch
nicht im Schwerpunkt die Koordination der Verbrechensbekämpfung, sondern eine
Verbreiterung der Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes zur Erhebung, Auswertung und Übermittlung von Daten, um damit Aufklärungsinteressen anderer
Dienste aufgreifen zu können. Entsprechend hat sich auch der Bundes- gesetzgeber
für die Schaffung der §§ 13 bis 15 BNDG allein auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG berufen
(vgl. BTDrucks 18/9041, S. 19). Offenbleiben kann damit die grundsätzliche Frage,



                                       69/122

ob Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG dem Bund die Befugnis zur Regelung der internationalen
Verbrechensbekämpfung allgemein – und damit die Länder generell ausschließend –
einräumt, oder ob er dem Bund diese Regelungskompetenz nur in Bezug auf die
Ausgestaltung der Befugnisse des Bundeskriminalpolizeiamts verleiht (vgl. Bäcker,
DÖV 2011, S. 840 <847>; Zöller, in: Roggan/Kutscha, Handbuch zum Recht der Inneren Sicherheit, 2. Aufl. 2006, S. 447 <459>; vgl. auch Uhle, in: Maunz/Dürig, GG,
Art. 73 Rn. 255 [Oktober 2019]; zur Entstehungsgeschichte Schneider, Das Grundgesetz, Dokumentation seiner Entstehung, Bd. 17, 2007, S. 905 ff.).

                                          II.
  Die angegriffenen Vorschriften sind jedoch in formeller Hinsicht verfassungswidrig,    134
weil sie gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen (vgl. Huber,
ZRP 2016, S. 162 <163>; Hölscheidt, Jura 2017, S. 148 <155>; Marxsen, DÖV 2018,
S. 218 <225>; Dietrich, in: Schenke/Graulich/Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des
Bundes, 2. Aufl. 2019, § 6 BNDG Rn. 11). Das Bundesnachrichtendienstgesetz nennt
Art. 10 Abs. 1 GG in Bezug auf Eingriffe nach § 3 BNDG (vgl. dort Abs. 3), nicht aber
für die Eingriffe nach den hier in Streit stehenden Vorschriften. Der Verzicht auf die
Beachtung des Zitiergebots lässt sich nicht damit begründen, dass die angegriffenen
Vorschriften eine lange bestehende Verwaltungspraxis aufgreifen und nunmehr erstmals gesetzlich regeln. Hierfür lässt sich insbesondere nicht darauf verweisen, dass
das Zitiergebot dann nicht greift, wenn das Gesetz geltende Grundrechtsbeschränkungen durch das bisherige Recht unverändert oder mit geringen Abweichungen wiederholt (vgl. dazu BVerfGE 35, 185 <188 f.>). Denn eine gesetzlose Verwaltungspraxis ist weder geltendes Recht noch geltende Grundrechtsbeschränkung und beruht –
anders als Parlamentsgesetze, die das Zitiergebot beachten – nicht auf bereits getroffenen Wertungen des parlamentarischen Gesetzgebers. Auch die Warnfunktion
des Zitiergebots wird durch eine bloße Verwaltungspraxis nicht ersetzt. Dies gilt zumal für die geheime Praxis eines Nachrichtendienstes.

  Das Zitiergebot ist vielmehr gerade dann verletzt, wenn der Gesetzgeber ausgehend von einer bestimmten Auslegung des Schutzbereichs – wie hier der Annahme
fehlender Grundrechtsbindung deutscher Staatsgewalt bei im Ausland auf Ausländer
wirkendem Handeln – die Grundrechte als nicht betroffen erachtet. Denn es fehlt
dann am Bewusstsein des Gesetzgebers, zu Grundrechtseingriffen zu ermächtigen,
und an dessen Willen, sich über deren Auswirkungen Rechenschaft abzulegen, was
gerade Sinn des Zitiergebots ist (vgl. BVerfGE 85, 386 <404>; 113, 348 <366>; 129,
208 <236 f.>). Zudem entzieht sich der Gesetzgeber einer öffentlichen Debatte, in
der Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechts- eingriffen zu klären sind (vgl.
BVerfGE 85, 386 <403 f.>; 129, 208 <236 f.>).

                                         E.
 Die angegriffenen Vorschriften sind auch materiell mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Zwar steht das Grundgesetz dem Instrument der strategischen Über- wa-



                                        70/122

chung und diesbezüglichen Kooperationen mit anderen Nachrichtendiensten nicht
grundsätzlich entgegen. Die Vorschriften genügen jedoch schon den sich hierfür aus
den Grundrechten ergebenden zentralen Anforderungen nicht.

                                          I.
  1. Eingriffe in Art. 10 Abs. 1 GG und ebenso in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG müssen         137
– wie Eingriffe in alle Grundrechte – auf einer gesetzlichen Ermächtigung beruhen,
die dem Gebot der Normenklarheit und dem Bestimmtheitsgrundsatz genügt (vgl.
BVerfGE 65, 1 <44; 54>; 100, 313 <359 f.>; stRspr). Dabei sind an die Normenklarheit und Bestimmtheit von Ermächtigungen zur heimlichen Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten in der Regel gesteigerte Anforderungen zu stellen,
weil die Datenverarbeitung von den Betroffenen unbemerkt stattfindet und sich die
Befugnisse somit nicht im Wechselspiel von behördlicher Einzelanordnung und gerichtlicher Kontrolle schrittweise konkretisieren können (vgl. BVerfGE 141, 220 <265
Rn. 94>; vgl. auch EGMR, Big Brother Watch and others v. United Kingdom, Urteil
vom 13. September 2018, Nr. 58170/13 u.a., § 306).

  Für die Nachrichtendienste gilt hiervon keine Ausnahme. Zwar bedarf ihre Aufgabenwahrnehmung in weitem Umfang der Geheimhaltung. Gerade die Aufklärung im
Ausland ist grundsätzlich auf strenge Abschirmung verwiesen, um Informationen erlangen zu können, ohne die eigenen Ressourcen und Quellen zu gefährden (vgl.
BVerfGE 30, 1 <18 f.>; 100, 313 <397 f.>). Geheim gehalten werden müssen dabei
nicht nur die einzelnen Maßnahmen und Erkenntnisse des hiermit betrauten Bundesnachrichtendienstes, sondern auch Informationen, inwieweit dem Dienst die Aufklärung zu welchen Fragen möglich oder unmöglich ist und welchen Grad der Detailliertheit er hierbei erreicht. Da der Dienst davon ausgehen muss, seinerseits den
Ausforschungsversuchen ausländischer Dienste ausgesetzt zu sein, setzen sich die
Geheimhaltungserfordernisse bis tief in die Organisation der Dienste fort. Dem darf
der Gesetzgeber Rechnung tragen.

  Aus der Geheimhaltungsbedürftigkeit der Auslandsaufklärung lässt sich jedoch           139
nicht ableiten, dass über den Bundesnachrichtendienst überhaupt möglichst wenig
bekannt werden dürfte und auch seine Rechtsgrundlagen möglichst weitgehend im
Dunkeln bleiben müssten. Für die Handlungsgrundlagen und Grenzen der nachrichtendienstlichen Befugnisse kann es im demokratischen Rechtsstaat eine prinzipielle
Geheimhaltung nicht geben. Ebenso wie der Gesamthaushalt und die Personalstärke der Nachrichtendienste vollständig durch das Parlament festgelegt und öffentlich
verantwortet werden müssen (zur Kontrolle der Mittelbewirtschaftung im Einzelnen
vgl. demgegenüber § 10a BHO), müssen auch ihre Befugnisse durch Gesetz normenklar und bestimmt vor der Öffentlichkeit geregelt werden und Verantwortlichkeiten klar zugeordnet sein (vgl. Gusy, in: Schenke/Graulich/Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, BNDG Vorb. Rn. 10, 13). Mit der
Grundrechtsbindung korrespondiert die parlamentarisch-demokratische Verantwortung für die Einschränkung der Grundrechte. Geheimhaltung gilt insoweit nur nach


                                        71/122

Maßgabe des öffentlichen Gesetzes. Sie ist auch für die Auslandsaufklärung kein
Selbstzweck, sondern nur gerechtfertigt, wenn Art und Umfang der geheimhaltungsbedürftigen Tätigkeit des Dienstes in demokratisch-öffentlicher Weise legitimiert sind
und die Geheimhaltung in den spezifischen Grenzen funktionaler Notwendigkeit verbleibt.

  Das Erfordernis einer normenklaren und hinreichend bestimmten Fassung der gesetzlichen Befugnisse stellt dabei die Möglichkeit, sie in der Sache geheim handzuhaben, nicht in Frage. Da die Befugnisse nur abstrakt rechtliche Möglichkeiten schaffen, sagen sie nichts darüber aus, ob, wie, mit welcher Reichweite und welchem
Erfolg von ihnen Gebrauch gemacht wird.

  2. Als Ermächtigungen zu Eingriffen in das Telekommunikationsgeheimnis und die         141
Pressefreiheit sind die angegriffenen Vorschriften nur zu rechtfertigen, wenn sie dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen. Sie müssen danach einen legitimen Zweck
verfolgen, zur Erreichung des Zwecks geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im
engeren Sinne sein (vgl. BVerfGE 67, 157 <173>; 120, 378 <427>; 141, 220 <265
Rn. 93>; stRspr). Für geheime Überwachungsmaßnahmen durch Sicherheitsbehörden hat das Bundesverfassungsgericht die sich hieraus ergebenden Anforderungen
durch eine Vielzahl von Entscheidungen konkretisiert und insbesondere in der Entscheidung zum Bundeskriminalamtgesetz zusammengefasst (vgl. BVerfGE 141, 220
<268 ff. Rn. 103 ff.>). Diese Maßstäbe, die auch für Über- wachungsmaßnahmen der
Nachrichtendienste gelten, bilden sowohl für die Anforderungen an die Datenerhebung und -verarbeitung als auch für die Anforderungen an die Übermittlung der Daten den Ausgangspunkt. Allerdings ist mit ihnen das Instrument der strategischen
Überwachung als besonderes Mittel der Auslands- aufklärung noch nicht in den Blick
genommen. Sie bedürfen daher – in Anknüpfung an die Entscheidung zu den strategischen Überwachungsbefugnissen nach dem Artikel 10-Gesetz (vgl. BVerfGE 100,
313 <368 ff.>) – der Konkretisierung.

                                          II.
 Die Befugnis zur Datenerhebung und Datenverarbeitung in Form der strategischen          142
Telekommunikationsüberwachung ist als besonderes Instrument der Auslandsaufklärung mit Art. 10 Abs. 1 GG im Grundsatz vereinbar (1.). Es bedarf hierfür jedoch
einer hinreichend begrenzenden Ausgestaltung (2.).

 1. Die Einräumung der Befugnis zur Auslandsaufklärung im Wege der strategischen         143
Fernmeldeüberwachung ist durch Art. 10 Abs. 1 GG nicht von vornherein ausgeschlossen. Obwohl sie nicht auf konkrete und objektiviert bestimmte Anlassfälle begrenzt ist und damit ohne Eingriffsschwelle zu schweren Grundrechtseingriffen berechtigt, kann sie durch das Ziel der Auslandsaufklärung und deren besondere
Handlungsbedingungen bei hinreichend begrenzter Ausgestaltung vor Art. 10 Abs. 1
GG und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerechtfertigt werden.

 a) Die strategische Telekommunikationsüberwachung dient einem legitimen Zweck           144


                                        72/122

und ist zu seiner Erreichung nach dem Maßstab des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes geeignet und erforderlich. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll die strategische Überwachung Erkenntnisse über das Ausland verschaffen, die von außenund sicherheitspolitischer Bedeutung für die Bundesrepublik sind. Sie soll damit dazu
beitragen, frühzeitig Gefahren zu erkennen, die Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik zu wahren und die Bundesregierung in außen- und sicherheits- politischen
Fragen mit Informationen zu versorgen. Hierin liegt ein legitimes Ziel. Die strategische Telekommunikationsüberwachung ist hierfür auch ein geeignetes Mittel, denn
sie ermöglicht, an solche Informationen zu gelangen. Dass hierbei in großem Umfang
zunächst Daten miterfasst werden, die keinen relevanten Informationsgehalt haben,
ändert nichts daran, dass die gesamthafte Erfassung und Auswertung von Datenströmen im Ergebnis zu bedeutsamen Erkenntnissen führen kann. Gleichfalls genügt die
strategische Überwachung den Anforderungen der Erforderlichkeit. Ohne die breit
angelegte anlasslose Erfassung von Datenströmen und deren Auswertung könnten
entsprechende Informationen nicht gewonnen werden. Ein weniger eingriffsintensives Mittel, das generell vergleichbare Informationen sicherstellte, ist nicht ersichtlich.

 b) Die Ermächtigung des Bundesnachrichtendienstes zur strategischen Überwachung der Telekommunikation von Ausländern im Ausland kann vor Art. 10 Abs. 1
GG vom Grundsatz her auch in Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne gerechtfertigt werden.

 aa) Allerdings handelt es sich bei der strategischen Telekommunikations- überwachung um ein Instrument von besonders schwerem Eingriffsgewicht.

  (1) Schwer wiegen die mit ihr eröffneten Eingriffe zunächst schon deshalb, weil mit        147
ihnen heimlich in persönliche Kommunikationsbeziehungen eingedrungen wird, die
oftmals privaten und unter Umständen auch höchstvertraulichen Charakter haben.
Eine solche heimliche Überwachung der Telekommunikation bedeutet grundsätzlich
einen schweren Eingriff (vgl. BVerfGE 141, 220 <264 f. Rn. 92>), unabhängig davon,
ob die Überwachung im Inland oder im Ausland stattfindet oder sich auf Inländer und
Deutsche oder Ausländer bezieht.

  (2) Im Verhältnis zur Überwachung individueller Telekommunikation weist die strategische Überwachung allerdings insoweit ein geringeres Eingriffsgewicht auf, als sie
sich auf Datenströme bezieht, deren Ergiebigkeit im Einzelnen nicht vorhersehbar ist.
Auch soweit sie mittels formaler Suchbegriffe auf die Überwachung einzelner Personen gerichtet ist, ist sie typischerweise weniger zielgenau und nicht vollständig, da
die für eine konkrete Kommunikationsverbindung genutzten Netze und Übertragungsstrecken (sogenanntes Routing) je nach Verfügbarkeit weithin spontan bestimmt werden und nur ein geringer Bruchteil der deutschlandweit und weltweit vorhandenen Netze von Netzanordnungen erfasst wird. Die strategische Überwachung
unterscheidet sich in ihrem Eingriffsgewicht damit zumindest prinzipiell von einer Beschränkung im Einzelfall, wie sie etwa durch § 3 G 10 ermöglicht wird.

 (3) Überdies mindert sich ihr Eingriffsgewicht gegenüber im Ausland befind- lichen          149


                                          73/122

Personen dadurch, dass die Überwachung nicht stets in gleicher Weise auf unmittelbar operative Konsequenzen gerichtet ist wie in der Regel Überwachungsmaßnahmen gegenüber Deutschen oder im Inland befindlichen Personen. Die Auslandsaufklärung betrifft Vorgänge in anderen Ländern, in denen der deutsche Staat nicht über
Hoheitsbefugnisse verfügt, und ist dabei dem Bundesnachrichtendienst als einer Behörde vorbehalten, die grundsätzlich keine eigenen operativen Befugnisse hat. Die
Aufgabe der Auslandsaufklärung liegt primär darin, zunächst eine Informationsbasis
zu schaffen, Informationen zu bewerten, auf ihre Relevanz zu prüfen und sie dann
aufbereitet der Bundesregierung sowie gegebenenfalls weiteren Adressaten zur Verfügung zu stellen. Allerdings verbindet sich auch hier die Überwachung oftmals mit
dem Ziel, gegenüber Betroffenen – unter Umständen auch im Austausch der Erkenntnisse mit anderen Staaten – Maßnahmen zu treffen, und bleibt damit gewichtig. Solche Maßnahmen kann der Bundesnachrichtendienst gegenüber Personen im
Ausland jedoch nicht selbst ergreifen. Maßnahmen, die andere Stellen aufgrund dieser Informationen gegen Betroffene ergreifen, sind von Datenübermittlungen abhängig, die rechtlich durch den Grundsatz der hypothetischen Datenneuerhebung begrenzt werden können und müssen (dazu unten Rn. 216 f. und 220 ff.).

 (4) Besonders erschwerend ins Gewicht fällt demgegenüber die außerordent- liche            150
Streubreite der strategischen Telekommunikationsüberwachung. Sie wird anlasslos
gegenüber jeder Person erlaubt und ist allein durch bestimmte Zweck- setzungen final angeleitet. Objektive Eingriffsschwellen werden weder in Bezug auf begrenzende
Situationen noch auf die von der Überwachung betroffenen Personen vorausgesetzt.
Die so ermächtigte Behörde kann im Rahmen nur abstrakt vorgegebener Zwecke frei
entscheiden, auf welche Netze, Daten und Personen sie die Maßnahmen richtet.

 Eine solche Befugnis hat insbesondere unter den heutigen Bedingungen der Informationstechnik und ihrer Bedeutung für die Kommunikationsbeziehungen eine außerordentliche Reichweite. Sie ist in ihrer Eingriffsintensität nicht mehr zu vergleichen
mit den Befugnissen, über die das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung
zur strategischen Überwachung der Inland-Ausland-Kommunikation im Jahr 1999 zu
entscheiden hatte. Während damals die Telekommunikationsüberwachung in tatsächlicher Hinsicht eng begrenzte, allein in spezifischen Situationen benutzte Telekommunikationsmittel betraf (vgl. BVerfGE 100, 313 <379 f.>), werden heute schon
quantitativ unvergleichbar größere Datenströme erfasst. Mit ihnen wird eine unübersehbare Zahl von Formen elektronischer Kommunikation transportiert und der Auswertung zugeführt. Angesichts der ubiquitären und vielfältigen Nutzung von Kommunikationsdiensten findet inzwischen zunehmend jede Art individuellen Handelns und
zwischenmenschlicher Interaktion in elektronischen Signalen ihren Niederschlag und
wird so der Telekommunikationsüberwachung zugänglich. Die Überwachung erfasst
damit tief in den Alltag hineinreichende, auch höchst private und spontane Kommunikationsvorgänge einschließlich des Austausches von Bildern und Dokumenten.
Technisch möglich ist heute selbst die Überwachung des Nutzerverhaltens im World
Wide Web und der hierbei zum Ausdruck kommenden Interessen, Wünsche und Vor-



                                         74/122

lieben. Zugleich reichen heutzutage die Analysemöglichkeiten wesentlich weiter.
Fehlte es dem Bundesnachrichtendienst 1999 etwa noch an den technischen Möglichkeiten einer automatisierten Spracherkennung, so stehen heute Programme zur
Spracherkennung, zur Übersetzung oder zur Bilderkennung schon der allgemeinen
Öffentlichkeit zur Verfügung. Insgesamt erstreckt sich die strategische Telekommunikationsüberwachung damit inzwischen potentiell auf annähernd die gesamte
Kommunikation auch der Zivilgesellschaft (vgl. zur Aussagekraft von Verkehrsdaten
BVerfGE 125, 260 <319>; zu den erweiterten Erkenntnismöglichkeiten der Nachrichtendienste Omand, in: Dietrich/Sule [Hrsg.], Intelligence Law and Policies in Europe,
2019, S. 38 <Rn. 37 ff.>).

  (5) Besonderes Eingriffsgewicht kommt der strategischen Telekommunikationsüberwachung insoweit zu, als sie auch gezielt personenbezogene Überwachungen
ermöglicht. Gegenüber den Befugnissen, die Gegenstand der Entscheidung des Senats von 1999 waren, eröffnet dies eine eigene Dimension. Während dort die strategische Überwachung allein insoweit in den Blick kam, als sie ohne spezifischen Personenbezug mit inhaltlichen Suchbegriffen arbeitete (vgl. BVerfGE 100, 313 <384>),
operiert die strategische Fernmeldeaufklärung, wie sie hier in Frage steht, ganz überwiegend mit formalen Suchbegriffen wie Telekommunikationskennungen, die es
auch erlauben, die Überwachung gezielt auf die Telekommunikation einzelner Personen zu richten. Die strategische Fernmeldeaufklärung erhält dadurch eine grundlegend weiterreichende Eingriffstiefe und rückt näher an die individuelle Telekommunikationsüberwachung heran.

  (6) Im Verhältnis zur früheren Rechtslage kommt belastend hinzu, dass die strategische Überwachung nunmehr in gewissem Umfang auch eine gesamthaft bevorratende Speicherung von Verkehrsdaten eröffnet. Durch deren – wiederum anlasslos
und allein final angeleitete – Auswertung können tiefgehende Einblicke in das Kommunikations- und Bewegungsverhalten von Personen gewonnen werden, die über
die inhaltliche Auswertung individueller Kommunikationsverkehre unter Umständen
weit hinausgehen (vgl. zur Aussagekraft solcher Daten BVerfGE 125, 260 <319>;
EuGH, Urteil vom 8. April 2014, Digital Rights Ireland und Seitlinger u.a., C-293/12,
C-594/12, EU:C:2014:238, Rn. 48, 56). Auch dies erhöht das Eingriffsgewicht nochmals erheblich.

 bb) Trotz des damit besonders schweren Eingriffsgewichts der strategischen Überwachung kann diese als spezifische Befugnis der Auslandsaufklärung verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein.

  (1) Allerdings liegt in dem Verzicht auf jede konkretisierende Eingriffsschwelle eine   155
Freistellung von einem Kernelement rechtsstaatlicher Anforderungen, das grundsätzlich und insbesondere in Bezug auf innerstaatlich tätige Sicherheitsbehörden schon
für weniger eingriffsintensive, erst recht aber für schwerwiegende Grundrechtseingriffe wie die Überwachung der Telekommunikation unverzichtbar ist (vgl. BVerfGE 141,
220 <269 ff. Rn. 104 ff.>; 150, 244 <280 ff. Rn. 90 ff.>). Das Erfordernis einer an



                                        75/122

konkrete Umstände anknüpfenden Eingriffsschwelle sichert die Begrenzung von
Grundrechtseingriffen, bindet sie an objektivierte Voraussetzungen und ermöglicht
eine Kontrolle anhand für sich stehender Kriterien. Eine allein final angeleitete und
begrenzte Ermächtigung zu solchen Eingriffen ist mit Art. 10 Abs. 1 GG grundsätzlich
unvereinbar.

 Das gilt im Grundsatz auch für Nachrichtendienste. Soweit sich Überwachungsmaßnahmen auf die Inlandskommunikation erstrecken, bedarf es entsprechend den
allgemeinen Anforderungen belastbarer Eingriffsschwellen. Nicht anders liegt es,
wenn gegenüber bestimmten Personen – sei es im Inland, sei es im Ausland – im
Wege der Einzelanordnung Überwachungsmaßnahmen etwa in Form einer Telekommunikationsüberwachung oder Onlinedurchsuchung angeordnet werden (vgl.
BVerfGE 120, 274 <326 ff.>; 125, 260 <320 ff.>; 141, 220 <270 ff. Rn. 106 ff.>; siehe
auch § 3 G 10).

 (2) Anders verhält es sich demgegenüber für die nachrichtendienstliche Auslandsaufklärung, soweit diese auf die allgemeine Informationssammlung zur Unterrichtung
der Bundesregierung oder – noch im Vorfeld von individualgerichteten Beschränkungen im Einzelfall – auf die Gefahrenfrüherkennung zielt. Hier kann der Gesetzgeber
dem Bundesnachrichtendienst auch das Instrument der strategischen Telekommunikationsüberwachung an die Hand geben. Dass diese im Wesentlichen nur final angeleitet und begrenzt ist, ist bezogen auf diese spezifische Aufgabe mit den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit nicht von vornherein unvereinbar (ebenso zur
strategischen Überwachung der internationalen Telekommunikation BVerfGE 100,
313 <373 ff.>).

  (a) Ausgangspunkt ist hierfür das Aufgabenprofil der Auslandsaufklärung. Bei ihr      158
geht es nicht primär um gezielte Ermittlungen hinsichtlich bereits feststehender Vorgänge und damit nicht um die Aufklärung schon klar umrissener Sachverhalte, sondern vor allem um das Aufspüren und Identifizieren von relevanten Informationen bezüglich nur abstrakt bestimmbarer Erkenntnisinteressen. Die Aufgabe der
Auslandsaufklärung liegt insoweit darin, zunächst eine umfangreiche Informationsbasis zu schaffen, um Entwicklungen breitflächig zu beobachten, die Informationen
dann zu bewerten, auf ihre Relevanz zu prüfen und sie schließlich in kondensierter
Form der Bundesregierung sowie gegebenenfalls weiteren Adressaten zur Verfügung zu stellen. Die potentiellen Erkenntnisinteressen eröffnen dabei mit ihrer Ausrichtung auf die gesamte Außen- und Sicherheitspolitik ein weites Spektrum.

 (b) Für diese Aufgabe kann auch eine anlasslose, im Wesentlichen allein final gesteuerte Fernmeldeaufklärung in Form der strategischen Überwachung verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein. Im Unterschied zu Maßnahmen der frühzeitigen innerstaatlichen Identifizierung von Gefahren hat hierbei zunächst schon Bedeutung, dass
die Auslandsaufklärung auf die Erhellung und das Verständnis von Umständen abzielt, hinsichtlich derer es an einer unmittelbaren alltäglichen Wahrnehmung seitens
deutscher Stellen und der innerstaatlichen Öffentlichkeit fehlt. Es geht um Erkennt-



                                       76/122

nisse zu Entwicklungen in Kontexten, die sich allein mit Informa- tionen aus dem Inland nur schwer deuten lassen und zum Teil Länder mit informationell wenig offenen
Strukturen betreffen. Maßgeblich sind vor allem aber die besonderen Handlungsbedingungen bei Erfüllung dieser Aufgabe. Die Auslandsaufklärung betrifft Vorgänge
in anderen Ländern, in denen der deutsche Staat allenfalls punktuell mit eigenen
Erkenntnisquellen präsent ist und sein kann und in denen er nicht über Hoheitsbefugnisse verfügt, die ihm einen unmittelbaren Zugriff auf Informationen ermöglichen
(ebenso EGMR, Big Brother Watch and others v. United Kingdom, Urteil vom 13.
September 2018, Nr. 58170/13 u.a., § 518). Dabei muss die Aufklärung im Interesse
der Handlungsfähigkeit und Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland insbesondere auch an Informationen gelangen können, die ihr – möglicherweise in nachteiliger
Absicht – gezielt vorenthalten und in der Hoheitssphäre des Drittstaats geheim gehalten werden. Die Maßnahmen der Aufklärung können zudem nach dem Recht des
Zielstaats nicht selten illegal, jedenfalls oft unerwünscht sein. Dabei ist der Dienst
zugleich mit den Abwehrtätigkeiten der Zielländer konfrontiert, die die Aufklärung ihrerseits mit polizeilichen und nachrichtendienstlichen Mitteln behindern und zu hintertreiben suchen. Die Arbeit ist damit besonders gefährdet und prekär und auf außergewöhnliche Mittel verwiesen.

  Zu berücksichtigen ist zugleich, dass die Aufklärung nicht allein im Gegen- einander    160
der verschiedenen Nachrichtendienste, sondern auch im Miteinander zur Aufklärung
von die Bundesrepublik Deutschland und andere Länder gleichermaßen betreffenden Fragenkreisen steht. Insbesondere die allein der Information der Bundesregierung dienende Aufklärung politisch oder militärisch relevanter Geschehensabläufe,
aber auch die Frühaufklärung von Gefahren der internationalen Kriminalität, zu der
auch der internationale Terrorismus gehört, sind für ihre Wirksamkeit heute auf eine
Kooperation der Dienste untereinander angewiesen. Kooperationsfähig ist der Bundesnachrichtendienst aber nur, wenn er auch seinerseits Befugnisse hat, mit denen
er die Ergebnisse anderer Dienste prüfen, sie aufnehmen und weiter verwerten kann
und mit deren Hilfe er auch durch eigene Erkenntnisse als Partner beizutragen vermag. Befugnisse zur anlasslosen Überwachung der Auslandskommunikation dürften
dabei, nach allem was bekannt ist, heute zur verbreiteten Ausstattung dieser Dienste
gehören (für die USA: Section 702 Foreign Intelligence Surveillance Act; vgl. dazu
Renan, in: Goldman/Rascoff [Hrsg.], Global Intelligence Oversight, 2016, S. 121
<insb. 123 ff.>; für das Vereinigte Königreich Part 6 Chapter 1 Investigatory Powers
Act 2016; vgl. dazu Leigh, in: Dietrich/Sule [Hrsg.], Intelligence Law and Policies in
Europe, 2019, S. 553 ff.; McKay/Walker, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg
[Hrsg.], Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 119 ff.; für Frankreich: Article L854-1 bis L854-9 Code de la sécurité intérieure [Des mesures de surveillance des communications électroniques internationales]; s. dazu auch Le Divelec, in: Dietrich/Sule [Hrsg.], Intelligence Law and
Policies in Europe, 2019, S. 516 ff.; Warusfel, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/
Warg [Hrsg.], Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 129 ff.).


                                        77/122

 (c) Zu berücksichtigen ist dabei auch das überragende öffentliche Interesse an einer wirksamen Auslandsaufklärung.

  Entsprechend der kompetenziellen Rückbindung (oben Rn. 123 ff.) zielt die Auslandsaufklärung immer auf Informationen, die Bedeutung für die Stellung und Handlungsfähigkeit Deutschlands in der Staatengemeinschaft entfalten und damit gerade
in diesem Sinne von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung sind. Die Versorgung der Bundesregierung mit Informationen für ihre außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungen hilft ihr, sich im machtpolitischen Kräftefeld der internationalen Beziehungen zu behaupten, und kann folgenreiche Fehlentscheidungen
verhindern. Insoweit geht es mittelbar zugleich um die Bewahrung demokratischer
Selbstbestimmung und den Schutz der verfassungsrechtlichen Ordnung – und damit
um Verfassungsgüter von hohem Rang. In Frage steht mithin ein gesamtstaatliches
Interesse, das über das Interesse an der Gewährleistung der inneren Sicherheit als
solcher deutlich hinausgeht.

  Von Gewicht ist hierbei, dass im Zuge der Entwicklung der Informationstechnik und      163
der internationalen Kommunikation, ebenso wie damit der engeren grenzüberschreitenden Verflechtung der Lebensbedingungen im Allgemeinen, Bedrohungen vom
Ausland aus erheblich zugenommen haben. Die Früherkennung von Gefahrenlagen,
die aus dem Ausland drohen, gewinnt hierbei auch für die Sicherheit besondere Bedeutung. Die Erweiterung und Internationalisierung der Kommunikationsmöglichkeiten und die damit gesteigerte Politisierung und Organisationsfähigkeit international
agierender krimineller Gruppierungen führen dazu, dass innerstaatliche Gefahrenlagen oftmals durch Netzwerke international zusammenarbeitender Akteure begründet
sind und leicht eine außen- und sicherheitspolitische Dimension erhalten können. Die
Herausforderungen durch weltweit verflochtene Kreise organisierter Kriminalität und
Geldwäsche wie auch Menschenhandel, elek-tronische Angriffe auf informationstechnische Systeme, den internationalen Terrorismus oder den Handel mit Kriegswaffen machen das beispielhaft deutlich (vgl. Kojm, in: Goldman/Rascoff [Hrsg.], Global Intelligence Oversight, 2016, S. 95 ff.; Goodman/Ischebeck-Baum, in: Dietrich/
Sule [Hrsg.], Intelligence Law and Policies in Europe, 2019, S. 1 <insb. Rn. 104 ff.>;
hinsichtlich des Gefahrenbereichs „Cyber“ siehe auch BTDrucks 18/4654, S. 40 f.; zu
den Gefahrenbereichen „internationaler Terrorismus“ und „Kriegswaffenproliferation“
siehe bereits BTDrucks 12/6853, S. 20, 42). Solche Aktivitäten zielen zum Teil auf
eine Destabilisierung des Gemeinwesens (vgl. zum internationalen Terrorismus
BVerfGE 115, 320 <357>; 133, 277 <333 f. Rn. 133>; 143, 101 <138 f. Rn. 125>)
und können zur Bedrohung für die verfassungsmäßige Ordnung, den Bestand und
die Sicherheit des Bundes oder der Länder sowie für Leib, Leben und Freiheit werden. Dies sind Rechtsgüter von überragendem verfassungsrechtlichen Gewicht, für
deren Schutz der Gesetzgeber eine wirksame und zugleich rechtsstaatlich eingehegte Auslandsaufklärung als unverzichtbar ansehen kann (vgl. BVerfGE 115, 320
<358>; 143, 101 <138 f. Rn. 124 ff.>).




                                        78/122

 Dem ungleich weiteren Datenzugriff der strategischen Überwachung steht heute im         164
Verhältnis zu der Situation, über die das Bundesverfassungsgericht 1999 zu entscheiden hatte, folglich auch ein gesteigertes Gefahrenpotential gegenüber. Aus diesem Grund stehen Art. 10 Abs. 1 GG und die sich aus ihm ergebenden Verhältnismäßigkeitsanforderungen auch der Einbeziehung gezielt personenbezogener
Suchbegriffe in die strategische Überwachung nicht prinzipiell entgegen und darf das
Gesetz vom Grundsatz her in begrenztem Umfang auch eine bevorratend gesamthafte Speicherung von Verkehrsdaten sowie deren anlasslose Auswertung vorsehen.

  (d) Ein wichtiger Gesichtspunkt für die Rechtfertigungsfähigkeit der strategischen     165
Telekommunikationsüberwachung liegt schließlich darin, dass die Folgen der anlasslosen Durchführung dadurch etwas abgemildert werden, dass sie durch eine Behörde vorgenommen werden, die selbst grundsätzlich keine operativen Befugnisse hat.
Gegenüber Personen im Ausland können Erkenntnisse schon den tatsächlichen Umständen nach in der Regel nicht unmittelbar zu Folgemaßnahmen gegenüber den
Betroffenen führen, da insoweit keine Hoheitsbefugnisse deutscher Behörden bestehen. Das stellt allerdings nicht in Frage, dass auch im Ausland durchgeführte
Überwachungen zu gravierenden Konsequenzen für die Betroffenen führen können
und Folgemaßnahmen gegenüber ihnen – sei es mittels eines Austauschs der Daten, sei es bei späteren Grenzübertritten – auch ermöglichen sollen. Da die Daten
jedoch von einer Behörde erhoben werden, die selbst grundsätzlich keine eigenen
operativen Befugnisse hat, ist hier eine weitere Datenverwendung zunächst von einer in Distanz zu eigenen Handlungsverantwortlichkeiten vor- genommenen Sichtung der Daten abhängig. Ihre Übermittlung zur operativen Nutzung kann – und muss
– daher durch qualifizierte Übermittlungsschwellen sichergestellt werden (unten Rn.
220 ff.).

  c) Das Instrument der strategischen Überwachung einschließlich des Einsatzes personenbezogener formaler Suchbegriffe und einer zum Teil auch gesamthaft bevorratenden Erfassung und Auswertung von Verkehrsdaten ist danach mit Art. 10 Abs. 1
GG und den hieraus folgenden Verhältnismäßigkeitsanforderungen nicht grundsätzlich unvereinbar. Als anlasslose, im Wesentlichen allein final angeleitete und begrenzte Befugnis ist sie jedoch eine Ausnahmebefugnis, die auf die Auslandsaufklärung durch eine Behörde, welche selbst grundsätzlich keine operativen Befugnisse
zur Gefahrenabwehr hat, begrenzt bleiben muss. Nur durch deren besonderes Aufgabenprofil ist sie gerechtfertigt. Hieran hat sich nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch die nähere Ausgestaltung auszurichten.

 2. Die Ausgestaltung der Datenerhebung und -verarbeitung in Form der strategischen Überwachung unterliegt danach näheren Anforderungen, die dem besonderen
Gewicht der Grundrechtseingriffe und ihrer spezifischen Rechtfertigung durch das
besondere Aufgabenprofil der Auslandsaufklärung Rechnung zu tragen haben.

 a) Ein übergreifendes Ziel der sich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergebenden Anforderungen liegt darin, die strategische Telekommunikations- überwa-



                                        79/122

chung trotz ihrer Streubreite als hinreichend fokussiertes Instrument auszugestalten
und damit begrenzt zu halten. Eine globale und pauschale Überwachung lässt das
Grundgesetz auch zu Zwecken der Auslandsaufklärung nicht zu (vgl. BVerfGE 100,
313 <376>).

  Dafür hat der Gesetzgeber zunächst einschränkende Maßgaben zum Volumen der              169
für die jeweiligen Übertragungswege auszuleitenden Daten vorzugeben (vgl. Löffelmann, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg [Hrsg.], Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 33 <40>) und
sicherzustellen, dass das von der Überwachung abgedeckte geographische Gebiet
begrenzt bleibt. Da sich die technischen Möglichkeiten der Datenverarbeitung schnell
ändern, reicht es nicht, hierfür allein auf tatsächliche Kapazitätsgrenzen zu verweisen
(vgl. Huber, ZRP 2016, S. 162 <164>; Papier, NVwZ 2016, S. 1057 <1058>; Marxsen, DÖV 2018, S. 218 <224>; Dietrich, in: Schenke/Graulich/Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 6 BNDG Rn. 11; Löffelmann, in: Dietrich/Eiffler [Hrsg.], Handbuch des Rechts der Nachrichtendienste, 2017, IV § 4 Rn. 184). Vor
allem aber muss der Gesetzgeber rechtsstaatliche Einhegungen schaffen, die die
Datenerhebung und -verarbeitung näher strukturieren und zum Teil auch begrenzen.
Hierzu gehören insbesondere Regelungen zum Einsatz von Filtertechniken (b), zu
den Überwachungszwecken (c), zur Gestaltung des Über- wachungsverfahrens (d),
zu einem fokussierten Umgang mit Suchbegriffen (e), zu Grenzen der bevorratenden
Verkehrsdatenspeicherung (f), zu Methoden der Datenauswertung (g), zum Schutz
von Vertraulichkeitsbeziehungen (h) und dem des Kernbereichs privater Lebensgestaltung (i) sowie die Vorgabe von Löschungspflichten (j). Hinzu kommen Anforderungen an Transparenz, individuellen Rechtsschutz und vor allem an eine ausgebaute unabhängige objektivrechtliche Kontrolle (dazu übergreifend unten V).

 b) Da die strategische Überwachung nur als Instrument der Auslandsaufklärung gerechtfertigt werden kann, bedarf es als Grundlage der weiteren Datenverarbeitung
einer normenklaren Regelung zur Aussonderung von Daten aus der Inlandskommunikation.

 aa) Auf jeden Fall bedarf es einer Regelung bezüglich der Aussonderung von Daten         171
aus Telekommunikation, an der auf beiden Seiten Deutsche oder Inländer beteiligt
sind, da für diese eine anlasslose Telekommunikationsüberwachung von vornherein
nicht in Betracht kommt.

  Auf der Basis der Aussonderung der Inlandskommunikation kann dann die strategische Überwachung mit zwei Zielrichtungen durchgeführt werden, nämlich einerseits
zur Überwachung der in § 5 G 10 sogenannten „internationalen“ Kommunikation (der
Inland-Ausland-Kommunikation), und anderseits zur Überwachung der reinen Auslandskommunikation (der Ausland-Ausland-Kommunikation). Zwar sind beide Formen der Überwachung gleichermaßen an Art. 10 Abs. 1 GG zu messen. Doch weist
die Ausland-Ausland-Überwachung in bestimmten Hinsichten ein geringeres Eingriffsgewicht auf als die Inland-Ausland-Überwachung, die Kommunikation mit unmit-



                                        80/122

telbarem Inlandsbezug erfasst und somit tiefer in die innerstaatliche Rechtsordnung
hineinreicht. Daher gelten für die Ausland-Ausland-Überwachung zum Teil abgesenkte Anforderungen (vgl. zur Möglichkeit der gefahrunabhängigen Aufklärung zur
Information der Bundesregierung unten Rn. 177; zur Möglichkeit der Auswahl der
Suchbegriffe erst nach Festlegung der Überwachungsmaßnahme unten Rn. 179 f.
und zur automatisierten Übermittlung von Daten an ausländische Nachrichtendienste
im Rahmen von Kooperationen unten Rn. 254 ff. und 262 ff.). Will der Gesetzgeber
dem unterschiedlichen Gewicht der Eingriffe Rechnung tragen und deshalb verschiedene Regelungen schaffen, muss er weiter vorsehen, dass auch die Inland-Ausland-Kommunikation auszusondern ist.

  bb) Die Anforderungen an die Aussonderung der Inlandskommunikation und der Inland-Ausland-Kommunikation müssen klar geregelt sein. Soweit dies technisch möglich ist, muss durch den Einsatz von automatisierten Filterprozessen sichergestellt
sein, dass den Mitarbeitern des Bundesnachrichtendienstes solche Telekommunikationsdaten schon gar nicht bekannt werden. Zwar ist es nicht von vornherein unzulässig, wenn, soweit technisch unvermeidbar, zunächst unterschiedslos alle Daten
und damit auch die Inlandsdaten von den Systemen des Bundesnachrichtendienstes
erfasst werden. Der Gesetzgeber muss dann aber normenklar regeln, dass Daten
aus der reinen Inlandskommunikation und gegebenenfalls der Inland-Ausland-Kommunikation mit allen zur Verfügung stehenden Mitteln technisch herausgefiltert und
spurenlos gelöscht werden müssen, bevor eine manuelle Auswertung erfolgt. Der
Dienst ist darauf zu verpflichten, die Filtermethoden kontinuierlich fortzuentwickeln
und auf dem Stand von Wissenschaft und Technik zu halten.

 Soweit eine solche Filterung technikbedingt eine Trennung der Daten nicht vollständig gewährleisten kann, steht das der weiteren Nutzung und Auswertung der so vorgefilterten Daten nicht entgegen. Insoweit ist jedoch gesetzlich sicherzustellen, dass
dann, wenn im Rahmen der weiteren Auswertung Telekommunikationsdaten von
Deutschen oder Inländern identifiziert werden, diese nicht genutzt werden dürfen und
unverzüglich zu löschen sind. Eine Ausnahme hiervon kann der Gesetzgeber nur
vorsehen, soweit die Daten aus sich heraus eine unmittelbar bevor- stehende konkrete Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person, für lebenswichtige Güter der
Allgemeinheit oder für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes erkennen lassen. Zur Begründung einer solchen Befugnis reichen dienstinterne
Hinweise auf allgemeine strafrechtliche Grundsätze nicht aus (vgl. demgegenüber
derzeit 3.9 DV SIGINT), sondern ist eine ausdrückliche gesetzliche Regelung erforderlich. Eine solche Nutzung ist gegebenenfalls zu protokollieren (unten Rn. 291) und
bedarf einer gerichtsähnlichen Kontrolle.

  c) Weiterhin hat der Gesetzgeber die Zwecke hinreichend präzise und normenklar         175
festzulegen, zu denen die Telekommunikation überwacht und die dabei erlangten Erkenntnisse verwendet werden dürfen (vgl. BVerfGE 100, 313 <372>).

 aa) Als besonders eingriffsintensives Aufklärungsinstrument bedarf es insoweit ei-      176



                                        81/122

ner substantiellen Beschränkung auf hinreichend begrenzte und differenzierte Zwecke, die der Gesetzgeber zu verantworten hat. In Betracht kommen Zwecke, die –
im Rahmen auch der kompetenzrechtlichen Grenzen – auf den Schutz hochrangiger Gemeinschaftsgüter gerichtet sind, deren Verletzung schwere Schäden für den
äußeren und inneren Frieden oder die Rechtsgüter Einzelner zur Folge hätte (vgl.
BVerfGE 100, 313 <373>).

 bb) Demgegenüber können Überwachungsmaßnahmen der Ausland-Ausland-Aufklärung, die von vornherein allein das Ziel der Information der Bundesregierung und
der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen haben, auch unabhängig von einer
Ausrichtung auf die Gefahrenfrüherkennung erlaubt werden. Der Gesetzgeber kann
hierfür Überwachungsmaßnahmen für das gesamte Aufgabenspektrum des Bundesnachrichtendienstes vorsehen und – allerdings auch insoweit schon kompetenziell
auf Fragen von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung begrenzt – etwa allein
an Aufträge der Bundesregierung binden. Er muss dann aber sicher- stellen, dass
eine Zweckänderung insoweit prinzipiell ausgeschlossen ist und die durch solche
Überwachungsmaßnahmen gewonnenen Erkenntnisse – von besonderen Ausnahmefällen abgesehen (näher unten Rn. 228) – nicht an andere Stellen weitergeleitet
werden dürfen (siehe näher unten Rn. 223 ff.).

  d) Zur Verfolgung der gesetzlich bestimmten Zwecke darf der Gesetzgeber die strategische Überwachung grundsätzlich anlasslos erlauben und muss sie nicht an objektivierte Eingriffsschwellen knüpfen (oben Rn. 157 ff.). Als nur final angeleitete Befugnis hat er sie dafür aber an Verfahrensregelungen zu binden, die die Ausrichtung
auf die jeweiligen Zwecke rationalisierend strukturieren und damit auch kontrollierbar
machen (vgl. Dietrich, in: Schenke/Graulich/Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 6 BNDG Rn. 10).

  aa) Ausgangspunkt hierfür muss eine formalisierte Festlegung jeweils begrenzter          179
Überwachungsmaßnahmen sein. Im datenschutzrechtlichen Sinne liegt hierin die
Zweckbestimmung der Maßnahme. Als Grundlage für deren Rechtfertigung gegenüber den Überwachten muss die Festlegung die Maßnahme hinsichtlich ihrer Erkenntnisziele und Dauer näher konkretisieren. In der Regel werden hierfür die aufzuklärende Art der Gefahr sowie der geographische Fokus der Überwachung zu
bestimmen sein. Die Maßnahmen sind zu befristen. Einer – auch wiederholten – Verlängerung steht das nicht entgegen.

 Die interne verfahrensrechtliche Ausgestaltung solcher formalisierter Fest- legungen ist verfassungsrechtlich nicht vorgegeben. Der Gesetzgeber kann zwischen verschiedenen organisationsrechtlichen Ausgestaltungen wählen und wird dabei – unter
Umständen unterschieden nach dem Gegenstand der Über- wachung – auch Behördenleitervorbehalte oder die Mitwirkung des Bundeskanzleramts in Erwägung zu ziehen haben. Soweit der Gesetzgeber die strategische Überwachung auf Daten der
reinen Auslandskommunikation beschränkt, ist nicht immer eine Mitwirkung unmittelbar politisch verantwortlicher Organe geboten. Auch müssen die Suchbegriffe bei der



                                         82/122

Festlegung der Maßnahme nicht in jedem Fall schon vorab bestimmt werden (vgl.
zum Artikel 10-Gesetz BVerfGE 100, 313 <373 f.>).

 Für die Festlegung der Maßnahme selbst jedoch bedarf es, entsprechend dem                  181
Richtervorbehalt bei individualbezogener Telekommunikationsüberwachung durch
Einzelfallanordnung (vgl. BVerfGE 125, 260 <337 f.>; 141, 220 <312 Rn. 235>), einer
gerichtsähnlichen Kontrolle. Grundsätzlich ist diese Kontrolle im Vorhinein sicherzustellen. Ausnahmen in Eilfällen sind damit nicht ausgeschlossen.

  bb) An den in dieser Weise näher definierten Zwecken der Überwachungs- maßnahmen ist das weitere Verfahren der Datenerhebung und -auswertung dann auszurichten und damit in der Folge auch einer unabhängigen Kontrolle zugänglich zu machen. Das betrifft sowohl die Auswahl der für die Überwachung erforderlichen
Übertragungswege, die der Beschränkung unterworfen und zur Auswertung erfasst
werden sollen, als auch die Auswahl der Suchbegriffe. Ebenso liegt hierin der Bezugspunkt der Kennzeichnung und der Nutzung der Daten. Einer Schaffung von Regeln zur Verwertung von Zufallsfunden durch behördeninterne Zweckänderungen
steht dies nicht entgegen (vgl. BVerfGE 141, 220 <326 ff. Rn. 284 ff.>).

  cc) Die danach differenzierend zu bestimmenden Überwachungsmaßnahmen werden sich der Zahl nach nicht auf einige wenige begrenzen lassen. Ausgehend von
der derzeitigen Praxis, die freilich noch anders strukturiert ist, wurde die Zahl der aktuell arbeitsteilig unterschiedenen Überwachungsinteressen oder Aufklärungsperspektiven in der mündlichen Verhandlung von Vertretern des Bundesnachrichtendienstes auf etwa 100 bis 200 geschätzt. Bei Zusammenführung dieser
Bearbeitungsperspektiven zu im oben genannten Sinne zusammenhängenden, aber
zugleich hinreichend differenziert voneinander abgegrenzten Überwachungsmaßnahmen wird sich diese Zahl möglicherweise etwas reduzieren. Allerdings ist es gerade Zweck solcher Strukturierung, dass die jeweiligen Überwachungsmaßnahmen
ein klares und hinreichend differenziertes Profil aufweisen, das die Erfassung und
Auswertung der Daten näher anleitet. Daher ist es sachgerecht, wenn die Zahl der in
dieser Weise festgelegten Überwachungsmaßnahmen jedenfalls deutlich höher liegt
als nach derzeitiger Praxis die Zahl der Netzanordnungen, die aktuell 17 beträgt
(oben Rn. 16).

 Dies hindert von Verfassungs wegen nicht, Netzanordnungen und darauf aufbauende Ausleitungsanordnungen gegenüber einem Telekommunikationsanbieter zur
Durchführung einer größeren Zahl verschiedener Überwachungsmaßnahmen zusammenfassend zu treffen. Auch kann der Abgleich der erfassten Daten mit den jeweils den verschiedenen Maßnahmen zugeordneten Suchbegriffen technisch in einem Zusammenhang durchgeführt werden und können die Trefferfälle dann in einem
anschließenden Schritt wieder den jeweiligen Maßnahmen zugeordnet werden. In
welcher Weise der Bundesnachrichtendienst solche technischen Abläufe konkret organisiert, ist von der Verfassung nicht vorgegeben.

 e) Ein besonderes Eingriffsgewicht kommt der strategischen Überwachung dadurch             185


                                         83/122

zu, dass sie heute vorwiegend mittels formaler Suchbegriffe durchgeführt und dabei
auch gezielt auf einzelne Personen gerichtet wird. Auch das ist verfassungsrechtlich
nicht ausgeschlossen. Es bedarf dafür aber begrenzender Maß- gaben, die dem
Schutzbedarf der Betroffenen in einer den Verhältnismäßigkeits- anforderungen genügenden Weise Rechnung tragen.

  aa) Entsprechend derzeitiger Praxis ist die gezielte Erfassung der Telekommunikation von deutschen Staatsangehörigen auszuschließen. Wie für die Inland- Ausland-Aufklärung (vgl. § 5 Abs. 2 G 10) gilt das auch für die Ausland-Ausland-Aufklärung.
Zwar schützt Art. 10 Abs. 1 GG Ausländer und Deutsche grundsätzlich gleichermaßen und begründet die strategische Telekommunikationsüberwachung beiden gegenüber schwere Grundrechtseingriffe. Das stellt jedoch nicht in Frage, dass solche
Überwachung im Einzelnen beiden gegenüber ein unterschiedliches Eingriffsgewicht
aufweist, dem bei der Ausgestaltung der gesetzlichen Eingriffs- ermächtigungen
Rechnung getragen werden muss. Die Überwachung hat gegenüber deutschen
Staatsangehörigen typischerweise ein größeres Eingriffsgewicht als gegenüber sich
im Ausland befindenden Ausländern, weil die eigenen Staatsangehörigen in deutlich
weitergehendem Umfang dem Zugriff deutscher Behörden unterliegen und damit
leichter Folgemaßnahmen ausgesetzt sind. Das gilt zunächst für Deutsche, die sich
nur kurzfristig im Ausland aufhalten. Grundsätzlich betrifft das aber alle deutschen
Staatsangehörigen, die – selbst wenn sie längerfristig im Ausland leben – weiterhin
der Personalhoheit der Bundesrepublik Deutschland unterliegen; auch sie sind –
schon zur Erfüllung ausweisrechtlicher Pflichten – auf einen Kontakt mit deutschen
Behörden angewiesen, ebenso wie hier eher davon auszugehen ist, dass sie einen
engeren Kontakt nach Deutschland haben und auch öfter einreisen. Die gezielte anlasslose Telekommunikationsüberwachung deutscher Staatsangehöriger im Rahmen
der strategischen Überwachung hat deshalb ein Gewicht, das die damit verbundenen
Eingriffe in Art. 10 Abs. 1 GG als unverhältnismäßig erscheinen ließe. Eine gezielte
Überwachung der Telekommunikation deutscher Staatsangehöriger muss sich daher
an den Anforderungen orientieren, die für die individuelle Anordnung einer Telekommunikationsüberwachung gelten (vgl. zu deren Anforderungen BVerfGE 141, 220
<268 ff. Rn. 103 ff.; 309 ff. Rn. 228 ff.>).

  bb) Im Übrigen hat der Gesetzgeber als Grundlage einer zielgerichteten Strukturierung des Überwachungsprozesses die möglichen Gründe und Gesichtspunkte, unter
denen strategische Überwachungsmaßnahmen gezielt auf bestimmte Personen gerichtet werden dürfen, festzulegen. So kann er etwa die Überwachung von Personen
vorsehen, die als mögliche Verursacher von Gefahren, als Nachrichtenmittler oder
als sonst näher qualifizierte Informanten in Betracht kommen und hierbei möglicherweise Präferenzregeln aufstellen, nach denen etwa die zielgerichtete Überwachung
von völlig unbeteiligten Personen nur nachrangig in Betracht kommt. Auch insoweit
muss er allerdings nicht das Vorliegen objektivierter Eingriffsschwellen verlangen,
sondern kann sich mit einer spezifizierenden Benennung der Zwecke, derentwegen
Personen gezielt überwacht werden dürfen, und damit wiederum nur finalen Maßga-



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ben begnügen.

  Gegenüber Personen, die als mögliche Verursacher von Gefahren oder in Blick auf       188
gegenüber ihnen zu ergreifende Folgemaßnahmen im unmittelbaren Interesse des
Nachrichtendienstes stehen, hat der Gesetzgeber insoweit einen eigenen Schutzmechanismus vorzusehen. Gegenüber ihnen hat die Überwachung eine besondere Intensität und besteht eine gesteigerte Wahrscheinlichkeit von belastenden Folgen. In
der mündlichen Verhandlung hat der Bundesnachrichtendienst insoweit angegeben,
dass zur Zeit etwa fünf Prozent der Suchbegriffe auf solche Personen gerichtet seien. Soweit Überwachungsmaßnahmen in dieser Weise gegen bestimmte Personen
gerichtet sind, bedarf es für deren Festlegung einer gerichtsähnlichen ex ante-Kontrolle. Diese hat zu prüfen, ob die gezielt personenbezogene Überwachung zur Verfolgung des Überwachungszwecks den Verhältnismäßigkeitsanforderungen genügt.

  cc) Im Übrigen liegt die Grenze der möglichen Ermächtigung zu einer anlass-losen      189
Überwachung dort, wo der Einsatz eines personenbezogenen Suchbegriffs von vornherein mit annähernd vergleichbarer Sicherheit und Wirkung wie eine Einzelanordnung zu einer individualisierenden Überwachung des Telekommunikationsverkehrs
führt. Der Gesetzgeber muss sicherstellen, dass dann die diesbezüglichen Anforderungen (vgl. BVerfGE 141, 220 <268 ff. Rn. 103 ff.; 309 ff. Rn. 228 ff.>) gewahrt und
durch die strategische Überwachung nicht unterlaufen werden.

 dd) Auf die genannten Maßgaben und Beschränkungen (soeben Rn. 187 ff.) kann            190
der Gesetzgeber nur verzichten, sofern Überwachungsmaßnahmen ausschließlich
zur politischen Information der Bundesregierung bestimmt und auf diese ausgerichtet
sind und eine Übermittlung der Erkenntnisse an andere Stellen prinzipiell ausgeschlossen ist (oben Rn. 177).

  f) Gesetzlicher Beschränkungen bedarf die Ermächtigung zur strategischen Überwachung auch, soweit mit ihr eine gesamthaft bevorratende Speicherung von Verkehrsdaten eröffnet wird. Der Gesetzgeber hat sicherzustellen, dass die hierfür erfassten      Datenströme     substantiell   begrenzt     bleiben     und      eine
Höchstspeicherungsdauer von sechs Monaten (vgl. auch BVerfGE 125, 260 <322>)
nicht überschritten werden darf.

  g) Für die einzelnen Schritte der Auswertung der erfassten Daten reicht es, wenn      192
der Gesetzgeber die wesentlichen Grundlagen vorgibt und die nähere Strukturierung
im Übrigen dem Bundesnachrichtendienst zur Regelung durch Binnenrecht aufgibt,
das freilich einer unabhängigen objektivrechtlichen Kontrolle unterliegen muss (dazu
unten Rn. 272 ff.). Zu den gesetzlich vorzugebenden Rahmenbestimmungen gehören dabei das Gebot einer unverzüglichen Auswertung der erfassten Daten (vgl.
BVerfGE 100, 313 <385 f.>; 125, 260 <332>; siehe auch die entsprechende Regelung in § 6 Abs. 1 Satz 1 G 10 und die zugehörigen Gesetzgebungsmaterialien BT-Drucks 14/5655, S. 13), die Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bei der
Auswahl der Suchbegriffe – wie derzeit bereits untergesetzlich in den Dienstvorschriften vorgesehen –, Regelungen zum Einsatz von eingriffsintensiven Methoden


                                       85/122

der Datenauswertung, insbesondere komplexe Formen des Datenabgleichs (vgl. zur
besonderen Erforderlichkeit von Auswertungsregelungen bei der strategischen Überwachung auch EGMR, Big Brother Watch and others v. United Kingdom, Urteil vom
13. September 2018, Nr. 58170/13 u.a., §§ 346 f.) sowie die Beachtung der grundgesetzlichen Diskriminierungsverbote (vgl. zu dieser Anforderung BVerfGE 115, 320
<348>; 133, 277 <359 f. Rn. 189>; zur schwedischen Rechtslage insoweit EGMR,
Centrum för Rättvisa v. Sweden, Urteil vom 19. Juni 2018, Nr. 35252/08, § 29). Zu
regeln ist gegebenenfalls auch der Einsatz von Algorithmen, insbesondere die Sicherstellung ihrer grundsätzlichen Nachvollziehbarkeit in Blick auf eine unabhängige
Kontrolle.

  h) Besondere Anforderungen sind an den Schutz von Vertraulichkeitsbeziehungen            193
– wie insbesondere zwischen Journalisten und ihren Informanten oder Rechtsanwälten und ihren Mandanten – zu stellen. Dieser Schutz folgt schon aus Art. 10 Abs. 1
GG und den sich hieraus ableitenden Verhältnismäßigkeitsanforderungen. Er entspricht einem in solchen Beziehungen gesteigerten Schutzbedarf, der auf beiden Seiten der Kommunikation bestehen kann. Für die betroffenen Berufsgruppen wird der
Schutz zugleich durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG oder die jeweils sonst ihren Schutz
gewährleistenden Grundrechte – sofern dem personellen Schutzbereich nach gegenüber der Auslandsaufklärung anwendbar – abgesichert.

  aa) Gegenüber Berufs- und Personengruppen, deren Kommunikationsbeziehungen               194
einen besonderen Schutz der Vertraulichkeit verlangen, ist zunächst deren gezielte
Überwachung zu begrenzen. Die Nutzung von Suchbegriffen, die zu einer gezielten
Erfassung der Telekommunikationsanschlüsse solcher Personen führen, kann nicht
schon allein damit gerechtfertigt werden, dass hierdurch potentiell nachrichtendienstlich relevante Informationen erlangt werden können. Die journalistische Tätigkeit
rechtfertigt nicht, Personen einem höheren Risiko der Überwachung auszusetzen als
andere Grundrechtsträger und sie wegen ihrer Kontakte und Recherchen zum Objekt
der Informationsabschöpfung zur Verfolgung von Sicherheitsinteressen zu machen
(vgl. BVerfGE 107, 299 <336>). Entsprechendes gilt für Rechtsanwältinnen und
Rechtsanwälte. Deren gezielte Überwachung als Nachrichtenmittler ist hier vielmehr
auch im Rahmen der strategischen Überwachung an qualifizierte Eingriffsschwellen
zu binden. Danach ist sicherzustellen, dass das Eindringen in Vertraulichkeitsbeziehungen nur zur Aufklärung von im Einzelfall schwerwiegenden Gefahren und besonders schweren Straftaten beziehungsweise zur Ergreifung bestimmter gefährlicher
Straftäter zulässig ist. Es bedarf hierfür belastbarer Erkenntnisse. Im Übrigen ist eine
Überwachung und Auswertung nur nach Maßgabe einer Abwägung zulässig, wonach
das öffentliche Interesse an der Information das Interesse der Betroffenen an dem
Schutz der Vertraulichkeit im Einzelfall überwiegt (vgl. BVerfGE 129, 208 <258 ff.>;
141, 220 <318 f. Rn. 255 ff.>). Der Gesetzgeber wird zu prüfen haben, ob und wieweit hier zwischen verschiedenen Vertraulichkeitsbeziehungen weiter zu differenzieren ist (vgl. § 160a StPO; dazu BVerfGE 129, 208 <259 f.>). Abzusichern ist ihr
Schutz jedenfalls grundsätzlich durch eine gerichtsähnliche ex ante-Kontrolle.



                                         86/122

  Soweit die Erfassung von besonders schutzwürdigen Vertraulichkeitsbeziehungen           195
erst im Rahmen der Auswertung bemerkt wird, bedarf es auch insoweit einer Prüfung
der Voraussetzungen und gegebenenfalls dann einer Abwägung, ob die entsprechende Kommunikation ausgewertet und genutzt werden darf (zutreffend Löffelmann, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg [Hrsg.], Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 33 <43 mit Fn.
41>; entgegen Gärditz, DVBl 2017, S. 525 <528>). Auch hier kommt es darauf an,
ob zu erwarten ist, dass hierdurch Erkenntnisse über schwerwiegende und sich konkret abzeichnende Gefahren gewonnen werden und dem öffentlichen Interesse hieran gegenüber dem Schutz der Vertraulichkeit nach Maßgabe einer Abwägung im
Einzelfall der Vorrang zukommt. Auch diese Entscheidung bedarf einer gerichtsähnlichen Kontrolle.

 bb) Der Gesetzgeber kann für den Schutz von Berufsgruppen und deren Tätigkeit            196
im Rahmen der Auslandsaufklärung den verschiedenen Umständen, unter denen die
Presse oder Anwaltschaft in anderen Ländern tätig ist, Rechnung tragen. Er kann
danach den Schutz auf Personen und Situationen beschränken, die tatsächlich
schutzwürdig sind, deren Tätigkeit also durch die Freiheit und Unab- hängigkeit gekennzeichnet ist, die den besonderen grundrechtlichen Schutz dieser Institutionen
rechtfertigen (vgl. Dietrich, in: Schenke/Graulich/Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des
Bundes, 2. Aufl. 2019, § 6 BNDG Rn. 10 a.E.). Maßgeblich sind insoweit die sich aus
den Grundrechten des Grundgesetzes ergebenden Wertentscheidungen, die ihrerseits in die internationalen Verbürgungen der Menschenrechte eingebettet sind (vgl.
Art. 1 Abs. 2 GG). Unsicherheiten ist auf der Grundlage informierter Einschätzungen
zu begegnen.

 cc) Zu prüfen, ob und wieweit anderen Vertraulichkeitsbeziehungen durch Schutzmaßnahmen zu entsprechen ist, ist zunächst Sache des Gesetzgebers.

  dd) Sofern Überwachungsmaßnahmen unabhängig von einem sie rechtfertigenden              198
Zweck der Gefahrenfrüherkennung ausschließlich dazu bestimmt und darauf ausgerichtet sind, der politischen Information der Bundesregierung zu dienen und eine
Übermittlung der Erkenntnisse an andere Stellen prinzipiell ausgeschlossen ist (oben
Rn. 177), kann auf den Schutz von Vertraulichkeitsbeziehungen verzichtet werden,
soweit dies erforderlich ist.

 i) Weitere Anforderungen ergeben sich aus Art. 10 Abs. 1 GG in Verbindung mit            199
Art. 1 Abs. 1 GG zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung.

  aa) Der Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung gewährleistet dem Individuum einen Bereich höchstpersönlicher Privatheit und sichert einen dem Staat
nicht verfügbaren Menschenwürdekern grundrechtlichen Schutzes gegenüber Überwachung. Selbst überragende Interessen der Allgemeinheit können einen Eingriff in
diesen absolut geschützten Bereich privater Lebensgestaltung nicht rechtfertigen
(vgl. BVerfGE 109, 279 <313>; 141, 220 <276 Rn. 120>; stRspr). Dies gilt auch gegenüber Nachrichtendiensten (vgl. BVerfGE 120, 274 <335 ff.>) und auch für Über-


                                        87/122

wachungsmaßnahmen im Ausland.

  Zur Entfaltung der Persönlichkeit im Kernbereich privater Lebensgestaltung gehört   201
die Möglichkeit, innere Vorgänge, Überlegungen und Erlebnisse höchstpersönlicher
Art zum Ausdruck zu bringen. Geschützt ist insbesondere die nichtöffentliche Kommunikation mit Personen des höchstpersönlichen Vertrauens, die in der berechtigten
Annahme geführt wird, nicht überwacht zu werden. Solche Gespräche verlieren dabei nicht schon dadurch ihren Charakter als insgesamt höchstpersönlich, dass sich
in ihnen Höchstpersönliches und Alltägliches vermischen (vgl. BVerfGE 141, 220
<276 f. Rn. 121; 279 Rn. 128; 314 f. Rn. 243>; stRspr).

  Demgegenüber gehören die Besprechung und Planung von Straftaten nicht zum           202
Kernbereich privater Lebensgestaltung, selbst wenn sie auch Höchstpersönliches
zum Gegenstand haben. Dies bedeutet nicht, dass der Kernbereich unter einem allgemeinen Abwägungsvorbehalt in Bezug auf öffentliche Sicherheits- interessen
steht. Ein höchstpersönliches Gespräch fällt nicht dadurch aus dem Kernbereich privater Lebensgestaltung heraus, dass die Kenntnis seiner Inhalte für die Aufklärung
von Straftaten oder die Abwehr von Gefahren hilfreiche Aufschlüsse geben kann. Geben Äußerungen hierbei ausschließlich innere Eindrücke und Gefühle wieder, ohne
Hinweise auf konkrete Straftaten zu enthalten, gewinnen sie nicht schon dadurch einen Gemeinschaftsbezug, dass sie Ursachen oder Beweggründe eines strafbaren
Verhaltens freizulegen vermögen. Auch können trotz Straftatenbezugs Situationen,
in denen Einzelnen gerade ermöglicht werden soll, ein Fehlverhalten einzugestehen
oder sich auf dessen Folgen einzurichten, wie Beichtgespräche oder vertrauliche Gespräche mit einem Psychotherapeuten oder einem Strafverteidiger, der höchstpersönlichen Privatsphäre unterfallen (vgl. hierzu näher BVerfGE 141, 220 <276 f. Rn.
121 f.>; stRspr).

 bb) Der Gesetzgeber hat den Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung        203
durch eigene Regelungen abzusichern.

 Absolut auszuschließen ist insoweit zunächst, den Kernbereich zum Ziel staatlicher   204
Ermittlungen zu machen und diesbezügliche Informationen in irgendeiner Weise zu
verwerten oder sonst zur Grundlage der weiteren Ermittlungen zu nehmen. Das gilt
auch für die strategische Überwachung. Dabei darf das Verständnis des Kernbereichs entsprechend dem dargelegten Verständnis nicht auf Situationen begrenzt
werden, in denen „allein“ höchstpersönliche Fragen Gegenstand sind.

 Des Weiteren muss dem Kernbereichsschutz grundsätzlich auf zwei Ebenen Rechnung getragen werden: auf der Ebene der Datenerhebung und auf der Ebene der
Datenauswertung. Die Anforderungen an die gesetzliche Sicherstellung dieses
Schutzes unterscheiden sich insoweit jedoch nach der Art der in Frage stehenden
Überwachungsmaßnahme (vgl. BVerfGE 141, 220 <279 Rn. 127>).

  Für die Datenerhebung und den Einsatz von Suchbegriffen sind danach für die strategische Überwachung weitere, über das Verbot der gezielten Kernbereichs- erfas-



                                       88/122

sung hinausgehende gesetzliche Vorkehrungen nicht geboten. Da sich aus den
Suchbegriffen als solchen in der Regel nicht erkennen lässt, dass mit signifikanter
Wahrscheinlichkeit kernbereichsrelevante Kommunikation erfasst wird, bedarf es keiner spezifischen Regelungen, die darauf gerichtet sind, kernbereichsrelevante Selektoren im Vorfeld auszusondern. Dies lässt unberührt, dass, soweit der Einsatz von
Suchbegriffen erkennbar eine erhebliche Wahrscheinlichkeit der Erfassung kernbereichsrelevanter Kommunikation birgt, diese nach Möglichkeit informationstechnisch
schon im Vorfeld von der Erhebung ausgeschlossen werden muss (vgl. BVerfGE
141, 220 <306 f. Rn. 218 ff.>).

  Demgegenüber ist dann aber auf der Ebene der händischen Datenauswertung gesetzlich sicherzustellen, dass die weitere Auswertung unverzüglich unterbrochen
werden muss, wenn erkennbar wird, dass eine Überwachung in den Kernbereich persönlicher Lebensgestaltung eindringt; schon bei Zweifeln darf ihre Fortsetzung – vorbehaltlich von Regelungen für Eilfälle (vgl. BVerfGE 141, 220 <280 Rn. 129>) – nur
in Form von Aufzeichnungen erlaubt werden, die vor ihrer Auswertung von einer unabhängigen Stelle zu sichten sind (vgl. BVerfGE 141, 220 <279 f. Rn. 129>; siehe
auch § 3a Satz 2 bis 11 G 10). Dabei ist klarzustellen, dass Erkenntnisse aus dem
höchstpersönlichen Lebensbereich nicht verwertet werden dürfen und unverzüglich
zu löschen sind; dies ist zu protokollieren und die Löschungsprotokolle müssen zur
Gewährleistung einer datenschutzrechtlichen Kontrolle hinreichend lang aufbewahrt
werden (vgl. BVerfGE 141, 220 <280 Rn. 129>; siehe auch unten Rn. 289 ff.).

  j) Zu den Verhältnismäßigkeitsanforderungen an Überwachungsmaßnahmen gehört auch die Vorgabe von Löschungspflichten. Mit ihnen ist sicherzustellen, dass eine Verwendung personenbezogener Daten auf die die Datenverarbeitung rechtfertigenden Zwecke begrenzt bleibt und nach deren Erledigung nicht mehr möglich ist
(vgl. BVerfGE 65, 1 <46>; 133, 277 <366 Rn. 206>; 141, 220 <285 f. Rn. 144>;
stRspr).

  Für Überwachungsmaßnahmen, die – wie vorliegend – mittels der Erfassung großer Datenströme arbeiten, auf die sie aber nur teilweise auswertend zugreifen dürfen, haben Löschungsregelungen normenklar sicherzustellen, dass die zunächst miterfassten Daten, die verfassungsrechtlich der inhaltlichen Sichtung entzogen sind,
sofort ausgesondert sowie spurenlos und endgültig gelöscht werden. Soweit die Auswertung der Daten sich dann in mehreren Schritten vollzieht, in denen die Datenmenge immer weiter eingegrenzt wird, bedarf es normenklarer Regelungen, die eine zügige Auswertung sowie anschließend auf jeder Stufe eine unverzügliche Löschung
der ausgesonderten Daten vorsehen (vgl. BVerfGE 100, 313 <385; 400>). Soweit Informationen als relevant eingestuft werden und in Blick auf eine weitere Verwendung
länger gespeichert werden sollen, sind hierfür entsprechende Regelungen zu schaffen. Dabei sind in hinreichend engen Abständen Prüfpflichten vorzusehen (vgl. etwa
§ 6 Abs. 1 G 10; dazu BVerfGE 100, 313 <400>), die verhindern, dass Daten ohne
Rechtfertigung gespeichert bleiben.



                                       89/122

  Die zentralen Schritte der Datenlöschung müssen, soweit dies für eine unabhängige Kontrolle sinnvoll und erforderlich ist, protokolliert werden; die Löschungsprotokolle müssen hinreichend lange aufbewahrt werden, um eine effektive Kontrolle zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 141, 220 <302 f. Rn. 205>; siehe auch unten Rn. 291).

                                          III.
 Personenbezogene Daten aus der strategischen Überwachung dürfen nur dann an               211
andere Stellen übermittelt werden, wenn die Übermittlung durch eine normenklare
und hinreichend bestimmte Rechtsgrundlage an den Schutz von Rechtsgütern und
an Eingriffsschwellen gebunden wird, die dem Eingriffsgewicht der strategischen
Überwachung Rechnung tragen. Übermittlungen sind danach nur zum Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter gerechtfertigt und setzen als Übermittlungsschwelle eine konkretisierte Gefahrenlage oder einen hinreichend konkretisierten Tatverdacht
voraus. Anderes gilt für Berichte an die Bundesregierung, soweit diese ausschließlich
der politischen Information und Vorbereitung von Regierungsentscheidungen dienen.

 1. Die Übermittlung personenbezogener Daten, mit der eine Behörde die von ihr erhobenen Daten einer anderen Stelle zugänglich macht, begründet einen eigenen
Grundrechtseingriff (vgl. BVerfGE 100, 313 <367>; 141, 220 <334 Rn. 305>; stRspr).
Dieser ist an dem Grundrecht zu messen, in das bei der ursprünglichen Datenerhebung eingegriffen wurde (vgl. BVerfGE 100, 313 <367>; 141, 220 <334 Rn. 305>;
stRspr).

 2. Als neuerliche Grundrechtseingriffe bedürfen Übermittlungen einer eigenen normenklaren und hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage (vgl. BVerfGE 65, 1 <46>;
100, 313 <389>; stRspr).

  Der eigene Eingriffscharakter der Datenübermittlung schließt – bezogen auf die hier      214
in Frage stehenden Daten aus besonders eingriffsintensiven Überwachungsmaßnahmen – eine Übermittlung oder einen Austausch von Daten ohne spezifische Rechtsgrundlagen aus, denen insoweit auch eine Warn- und Verdeutlichungsfunktion zukommt.

  Die Normenklarheit setzt der Verwendung gesetzlicher Verweisungsketten Grenzen. An einer normenklaren Rechtsgrundlage fehlt es zwar nicht schon deshalb, weil
in einer Norm auf eine andere Norm verwiesen wird. Doch müssen Verweisungen
begrenzt bleiben, dürfen nicht durch die Inbezugnahme von Normen, die andersartige Spannungslagen bewältigen, ihre Klarheit verlieren und in der Praxis nicht zu
übermäßigen Schwierigkeiten bei der Anwendung führen. Unübersichtliche Verweisungskaskaden sind mit den grundrechtlichen Anforderungen daher nicht vereinbar
(vgl. BVerfGE 110, 33 <57 f.; 61 ff.>).

  3. Materiell müssen sowohl die gesetzlichen Ermächtigungen zur Datenübermittlung als auch die Übermittlungsmaßnahmen im Einzelfall den Anforderungen der
Verhältnismäßigkeit genügen (vgl. BVerfGE 65, 1 <45 f.>; 100, 313 <390 ff.>; 141,
220 <327 Rn. 286>). Die Übermittlung muss zur Erreichung eines legitimen Zwecks


                                         90/122

geeignet und erforderlich sein. Ausgangspunkt für die Bestimmung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist nach ständiger Rechtsprechung das Gewicht der in
der Übermittlung liegenden Zweckänderung gegenüber dem Zweck der Datenerhebung und, hieran anknüpfend, das Kriterium der hypothetischen Datenneuerhebung.
Danach kommt es darauf an, ob die entsprechenden Daten nach verfassungsrechtlichen Maßstäben auch für den geänderten Zweck mit vergleichbar schwerwiegenden
Mitteln neu erhoben werden dürften (vgl. BVerfGE 141, 220 <327 ff. Rn. 287 ff.>).

  Für die vorliegende Konstellation sind insoweit allerdings Besonderheiten zu beachten. Während Behörden normalerweise Daten für spezifische eigene operative Zwecke erheben und die Übermittlung an eine andere Behörde diese dann einem neuen
Zweck zuführt, erhebt der Bundesnachrichtendienst seine Daten nicht zu eigenen
operativen Zwecken, sondern von vornherein allein mit dem Ziel, diese – nach Herausfilterung und Aufbereitung der relevanten Informationen – an die Bundesregierung und gegebenenfalls weitere Stellen weiterzuleiten (vgl. § 1 Abs. 2 BNDG). Auch
zeichnen sich die Befugnisse zur Datenerhebung vorliegend dadurch aus, dass sie
nicht an objektivierte Eingriffsschwellen gebunden, sondern im Wesentlichen nur final angeleitet sind.

  Gerade für diese Konstellation ist die Beachtung gehaltvoller Übermittlungs- anforderungen damit aber von besonderer Bedeutung. Wenn schon die Daten- erhebung
für die Auslandsaufklärung selbst keine nachprüfbaren Eingriffsschwellen voraussetzt und damit ermöglichen soll, bereits weit im Vorfeld von konkreten Gefahren Bedrohungen und Gefährdungen zu ermitteln und nach ihnen proaktiv zu suchen, setzt
dies verfassungsrechtlich im Gegenzug voraus, dass entsprechende Eingriffsschwellen wenigstens für die Übermittlung der hieraus gezogenen Erkenntnisse gelten müssen (vgl. Gärditz, DVBl 2017, S. 525 <526>). Der Zweck der Datenerhebung und der
Zweck der Datenübermittlung rücken insofern zusammen: Dem Nachrichtendienst
sind weitreichende Aufklärungsbefugnisse übertragen, damit er auf der Grundlage
einer großen Menge weithin auch unstrukturierter Daten wichtige Informationen im
Vorfeld operativer Tätigkeit herausfiltern kann. In der Unterscheidung zwischen relevanten und irrelevanten Daten, die darüber bestimmt, welche Informationen der Regierung und gegebenenfalls mit Handlungsbefugnissen ausgestatteten weiteren Stellen zur Kenntnis gebracht werden, liegt ein wesentlicher Zweck der Datenerhebung.
Insoweit ist dann aber auf Ebene der Übermittlungsnormen sicherzustellen, dass die
aufgrund im Wesentlichen anlassloser Befugnisse gewonnenen Erkenntnisse nur der
weiteren Verarbeitung zugänglich werden, wenn eine Erhebung der Daten nach allgemeinen rechtsstaatlichen Anforderungen für die Übermittlungszwecke gerechtfertigt wäre.

 Danach kommt es für die Verfassungsmäßigkeit der Übermittlung auch hier darauf         219
an, ob die Daten nach verfassungsrechtlichen Maßstäben für den Übermittlungszweck mit vergleichbar eingriffsintensiven Mitteln erhoben werden dürften (vgl.
BVerfGE 141, 220 <328 Rn. 288>). Weil den Sicherheitsbehörden ein so weit- reichendes Instrument wie die anlasslose Telekommunikationsüberwachung inner-


                                       91/122

staatlich von vornherein nicht zur Verfügung gestellt werden darf, gelten – sofern
nicht Berichte allein an die Bundesregierung in Frage stehen (unten Rn. 223 ff.) – die
verfassungsrechtlichen Anforderungen, die sonst für andere besonders schwere Eingriffsmaßnahmen wie die Wohnraumüberwachung oder die Online-Durch- suchung
gelten (vgl. BVerfGE 141, 220 <271 Rn. 110; 273 f. Rn. 115 f.; 327 ff. Rn. 287 ff.>).
Das entspricht dem Erfordernis eines herausragenden öffentlichen Interesses und
hinreichend konkreter und qualifizierter Übermittlungsschwellen, wie vom Bundesverfassungsgericht für Übermittlungen nachrichtendienstlicher Informationen an operativ tätige Behörden auch in der Entscheidung zum Antiterrordateigesetz verlangt
wurde (vgl. BVerfGE 133, 277 <329 Rn. 123>), und konkretisiert dieses.

  4. Danach sind Anforderungen sowohl an den Rechtsgüterschutz als auch an die           220
Eingriffsschwellen, hier in Form von Übermittlungsschwellen, zu stellen. Dabei ist jeweils zwischen Übermittlungen zur Gefahrenabwehr und zur Strafverfolgung zu unterscheiden (vgl. BVerfGE 100, 313 <394>; 141, 220 <270 f. Rn. 107 f.>).

  Was den Rechtsgüterschutz betrifft, ist nach diesen Kriterien eine Übermittlung zur    221
Gefahrenabwehr nur zum Schutz von Rechtsgütern zulässig, die besonders gewichtig sind (vgl. BVerfGE 125, 260 <329 f.>; 133, 277 <365 Rn. 203>; 141, 220 <270
Rn. 108>). Die Übermittlung muss, soweit es das Gesetz als Zweckänderung so vorsieht, nicht auf den Schutz desselben Rechtsguts gerichtet sein wie die nachrichtendienstliche Überwachungsanordnung. Abzustellen ist dabei grundsätzlich unmittelbar
auf Rechtsgüter selbst, nicht auf Kataloge von Straftaten; jedenfalls darf ein Verweis
auf Straftaten nicht Situationen erfassen, in denen die Strafbarkeitsschwelle durch
die Pönalisierung von Vorbereitungshandlungen oder bloßen Rechtsgutgefährdungen ins Vorfeld von Gefahren verlagert wird (vgl. BVerfGE 125, 260 <329 f.>). Eine
Übermittlung zu Zwecken der Strafverfolgung ist demgegenüber durch das Erfordernis eines gesteigerten Gewichts der in Frage stehenden Straf- taten zu begrenzen.
Gerechtfertigt ist sie nach diesen Kriterien nur zur Verfolgung besonders schwerer
Straftaten. Diese werden in der Regel durch Straftatenkataloge näher zu konkretisieren sein.

 Was die Übermittlungsschwellen betrifft, bedarf es für die Gefahrenabwehr insoweit      222
einer hinreichend konkret absehbaren Gefahrenlage. Zwar muss der Gesetzgeber
Übermittlungen nicht nach dem tradierten sicherheitsrechtlichen Modell von der Abwehr einer konkreten, unmittelbar bevorstehenden oder gegenwärtigen Gefahr abhängig machen. Zu verlangen ist jedoch eine hinreichend konkretisierte Gefahr in
dem Sinne, dass zumindest tatsächliche Anhaltspunkte für die Entstehung einer konkreten Gefahr für die Schutzgüter bestehen (vgl. hierzu näher BVerfGE 141, 220
<271 ff. Rn. 111 ff.>). Soweit Daten zur Strafverfolgung übermittelt werden, bedarf es
genügend konkretisierter Tatsachen, die den Verdacht einer besonders schweren
Straftat begründen. Hierfür genügen nicht bloße Anhaltspunkte, wie sie ausreichen,
um erste allgemeine Ermittlungen einzuleiten (vgl. § 152 Abs. 2 StPO), sondern bedarf es bestimmter Tatsachen für den Verdacht solcher Straftaten (vgl. BVerfGE 125,
260 <328 f.>), wie sie etwa auch eine Wohnraumüberwachung nach § 100c StPO


                                        92/122

rechtfertigen könnten. Es müssen insoweit konkrete und in gewissem Umfang verdichtete Umstände als Tatsachenbasis für den Verdacht vorliegen (vgl. Bruns, in:
Karlsruher Kommentar zur StPO, 8. Aufl. 2019, § 100c Rn. 10 m.w.N.).

  5. Anders liegt es, soweit die Übermittlung von Erkenntnissen aus der strategischen   223
Überwachung an die Bundesregierung allein in ihrer Regierungsfunktion in Frage
steht. Wenn es um die Information der Bundesregierung zur Wahrnehmung ihrer außen- und sicherheitspolitischen Verantwortung geht und eine Weiterleitung an andere Stellen ausgeschlossen ist, sind Anforderungen an einen qualifizierten Rechtsgüterschutz oder an Übermittlungsschwellen verfassungsrechtlich nicht geboten.

 a) Solche weiteren Anforderungen sind hier entbehrlich, weil es sich bei der Information der Bundesregierung über Sachverhalte von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung um die Erfüllung des primären Zwecks der Auslandsaufklärung
handelt, an dem ein überragendes öffentliches Interesse auch unabhängig von konkretisierten Gefahrenlagen anzuerkennen ist.

  Vor allem hat der Grundrechtseingriff gegenüber den überwachten Personen bei          225
der bloßen politischen Information der Bundesregierung in der Regel ein deutlich geringeres Gewicht. Soweit nicht Informationen zu Personen in unmittelbar staatspolitischen Funktionen des Auslands in Frage stehen, gegenüber denen das öffentliche
Interesse eine Überwachung grundsätzlich rechtfertigen kann, wird es im Rahmen
solcher Berichte auf personenbezogene Daten oft schon nicht ankommen, so dass
diese ausgesondert werden können und gegebenenfalls müssen. Aber auch soweit
es erforderlich ist, personenbezogene Informationen in die Berichte aufzunehmen,
unterscheiden sich solche Berichte grundlegend von der Übermittlung von Erkenntnissen über Einzelpersonen an innerstaatliche Behörden, die ihrerseits – mittelbar
oder unmittelbar – mit eigenen Handlungsbefugnissen ausgestattet sind und diese
unter Umständen auch gegenüber den Betroffenen einsetzen können. Das gilt erst
recht im Vergleich mit der Übermittlung an ausländische Stellen. Bei der Nutzung als
Hintergrundinformation der Bundesregierung oder als Grundlage zur Vorbereitung ihrer Regierungsentscheidungen verblasst typischerweise das Interesse an den konkret betroffenen Privatpersonen, so dass die Übermittlung auch unabhängig von der
Einhaltung konkreter Übermittlungsschwellen gerechtfertigt werden kann.

  Solche Berichte an die Bundesregierung dienen allerdings allein der politischen Information auf Regierungsebene. Soweit die Informationen unabhängig von einer
Übermittlungsschwelle zur Verfügung gestellt werden, ist ihre Nutzung daher auf Entscheidungen der Bundesregierung selbst in Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik beschränkt. Auf diese kann sie – auch in der Kommunikation mit ausländischen
Regierungen und internationalen Organisationen – zu ihrer Aufgabenwahrnehmung
zurückgreifen, soweit nicht eine Weitergabe an nachgeordnete Behörden im In- und
Ausland zu anderen, insbesondere auch operativen Zwecken erfolgt. Gleiches gilt für
die Kommunikation der Bundesregierung mit den Regierungen der Länder.

 b) Soweit die Informationen aus Überwachungsmaßnahmen stammen, die auf Zwe-            227


                                       93/122

cke der Gefahrenfrüherkennung gestützt wurden und damit – wie in der Praxis bisher
wohl in der Regel – sowohl der allgemeinen Information der Bundesregierung als
auch der Frühaufklärung von Gefahren zu dienen bestimmt sind, können entsprechende Erkenntnisse zwar über die Zwecke der Regierungsarbeit hinaus verwertet werden. Sollen Informationen in diesem Sinne über die Bundesregierung oder
über Landesregierungen an andere operativ tätige Stellen – wie insbesondere Sicherheitsbehörden oder die innerstaatliche Verwaltung – weitergeleitet werden, setzt
dies aber, wie die unmittelbare Übermittlung der Daten an andere Stellen, gesetzliche Übermittlungsermächtigungen voraus, die den genannten Anforderungen an einen qualifizierten Rechtsgüterschutz und das Vorliegen von Eingriffsschwellen genügen.

  c) Selbst auf der Grundlage eigener Übermittlungsvorschriften scheidet eine Weiterleitung an andere Stellen allerdings prinzipiell aus, wenn Daten aus Über- wachungsmaßnahmen stammen, die von vornherein nicht auch durch Ziele der Gefahrenfrüherkennung gerechtfertigt wurden und unabhängig von gefahren- bezogenen
Aufklärungsinteressen allein zur politischen Information der Bundes- regierung
durchgeführt wurden (oben Rn. 177 und Rn. 226). In diesen Fällen ist eine Übermittlung der Erkenntnisse an andere Stellen auch im Wege der regulären Zweckänderung nicht möglich. Eine Ausnahme hiervon kann der Gesetzgeber nur dann vorsehen, soweit die Daten aus sich heraus eine unmittelbar bevorstehende Gefahr für
Leib, Leben oder Freiheit einer Person, für lebenswichtige Güter der Allgemeinheit
oder für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes erkennen
lassen (entsprechend oben Rn. 174).

  6. Da die Übermittlung von Daten an andere Stellen einen eigenen Grundrechtseingriff begründet, setzt sie – ebenso wie umgekehrt die Übermittlung personen- bezogener Daten seitens anderer Behörden an den Bundesnachrichtendienst – eine förmliche    Entscheidung       voraus,   bei    der    die   jeweiligen   gesetzlichen
Übermittlungsvoraussetzungen geprüft werden müssen. Dafür trägt der Bundesnachrichtendienst angesichts seiner weiten Befugnisse eine besondere Verantwortung. So wie ihm einerseits besonders weite Befugnisse zukommen, die zum frühzeitigen Aufspüren von Gefahrenquellen die anlasslose Erfassung personenbezogener
Daten erlauben, muss er anderseits die gewonnenen Informationen vor ihrer Übermittlung sorgfältig sichten und diese in Anwendung der jeweils einschlägigen Übermittlungsvorschriften auf das notwendige Maß beschränken. Die Übermittlung ist –
sofern es nicht unmittelbar um Berichte allein an das Bundeskanzleramt oder einzelne Bundesminister und deren regierungspolitische Nutzung geht – zu protokollieren,
um die Beachtung der Übermittlungsvoraussetzungen einer unabhängigen Kontrolle
zugänglich zu machen (vgl. BVerfGE 141, 220 <340 f. Rn. 322>; siehe auch unten
Rn. 291). Dabei ist auch die der Übermittlung zugrundegelegte Rechtsvorschrift zu
nennen.

  Die Möglichkeit, für die Verknüpfung von an verschiedenen Stellen vorhandenen Informationen und die Anbahnung ihres Austauschs auf Verbunddateien wie nach dem


                                       94/122

Antiterrordateigesetz zurückzugreifen, bleibt hiervon unberührt (zu den diesbezüglichen verfassungsrechtlichen Anforderungen BVerfGE 133, 277 <320 ff. Rn. 105 ff.>).

  7. Besondere Anforderungen gelten für die Übermittlung von Daten an ausländische         231
Stellen. In Frage stehen hier zunächst – unabhängig von einer möglichen Einbindung
in Kooperationen – Übermittlungen von Erkenntnissen im Einzelfall (zur automatisierten Datenübermittlung im Rahmen von Kooperationen siehe unten Rn. 254 ff. und
262 ff.).

  a) Zum einen gelten die genannten Anforderungen an Rechtsgüterschutz und Eingriffsschwellen wie für die Übermittlung von Daten an inländische Stellen (oben
Rn. 216 ff. und 220 ff.). Der Gesetzgeber ist insoweit nicht gehindert, bei der begrifflichen Ausgestaltung der Ermächtigungen der Eigenständigkeit ausländischer
Rechtsordnungen Rechnung zu tragen; dies stellt das materielle Schutzniveau jedoch nicht in Frage (vgl. BVerfGE 141, 220 <343 Rn. 331>).

  b) Zum anderen bedarf die Übermittlung von Daten ins Ausland aber als eigene             233
Voraussetzung einer Rechtsstaatlichkeitsvergewisserung über den Umgang der ausländischen Stellen mit den ihnen übermittelten Daten. Das trägt dem Umstand Rechnung, dass der Umgang mit den von deutschen Behörden erhobenen Daten nach
Übermittlung in das Ausland einerseits nicht mehr den Anforderungen des Grundgesetzes unterliegt, da die ausländische Staatsgewalt nur ihren eigenen rechtlichen
Bindungen verpflichtet ist, anderseits die deutsche Staatsgewalt aber bei der Übermittlung an die Grundrechte gebunden ist und für die Übermittlung die Verantwortung
trägt (vgl. BVerfGE 141, 220 <342 Rn. 326 f.>).

 Nach der Rechtsprechung betreffen die diesbezüglichen Anforderungen zum einen             234
die Wahrung datenschutzrechtlicher Garantien (aa) und zum anderen die Wahrung
der Menschenrechte bei der Nutzung der Informationen (bb) seitens des Empfängerstaats. Für beides bedarf es normenklarer Regelungen, die eine hinreichende Vergewisserung des Bundesnachrichtendienstes sicherstellen (cc). Im Übrigen ist die Wahrung von Übermittlungsgrenzen für die Übermittlung von Daten aus der strategischen
Überwachung durch Einholung belastbarer Zusagen der Empfänger zu sichern (dd).

  aa) Die erste Voraussetzung zielt auf die Wahrung der aus dem Persönlichkeitsrecht folgenden datenschutzrechtlichen Gewährleistungen ab. Allerdings ist nicht erforderlich, dass im Empfängerstaat vergleichbare Regelungen zur Verarbeitung personenbezogener Daten wie nach der deutschen Rechtsordnung gelten oder ein
gleichartiger Schutz gewährleistet ist wie nach dem Grundgesetz. Das Grundgesetz
anerkennt vielmehr die Eigenständigkeit und Verschiedenartigkeit der Rechts- ordnungen und respektiert sie grundsätzlich auch im Rahmen des Austauschs von Daten. Abgrenzungen und Wertungen müssen nicht mit denen der deutschen Rechtsordnung und auch des deutschen Grundgesetzes übereinstimmen.

 Erlaubt ist eine Übermittlung der Daten ins Ausland jedoch nur, wenn auch durch           236
den dortigen Umgang mit den übermittelten Daten nicht die Garantien des men-



                                         95/122

schenrechtlichen Schutzes personenbezogener Daten unterlaufen werden. Dies bedeutet nicht, dass in der ausländischen Rechtsordnung institutionelle und verfahrensrechtliche Vorkehrungen nach deutschem Vorbild gewährleistet sein müssen; insbesondere müssen nicht die formellen und institutionellen Sicherungen vorhanden sein,
die datenschutzrechtlich für deutsche Stellen gefordert werden. Geboten ist in diesem Sinne die Gewährleistung eines angemessenen materiellen datenschutzrechtlichen Niveaus für den Umgang mit den übermittelten Daten im Empfängerstaat. In
Betracht zu nehmen ist insoweit insbesondere, ob für die Verwendung der Daten
die – bei der Übermittlung mitgeteilten – Grenzen durch Zweckbindung und Löschungspflichten sowie grundlegende Anforderungen an Kontrolle und Datensicherheit wenigstens grundsätzlich Beachtung finden. Maßgeblich für diese Beurteilung
sind die innerstaatlichen Rechtsvorschriften und die internationalen Verpflichtungen
des Empfängerstaats sowie ihre Umsetzung in der täglichen Anwendungspraxis
(BVerfGE 141, 220 <344 f. Rn. 334 f.> m.w.N.).

  bb) Des Weiteren scheidet eine Datenübermittlung an andere Staaten aus, wenn zu       237
befürchten ist, dass durch die Nutzung der Informationen elementare rechtsstaatliche
Grundsätze verletzt werden. Der Staat darf seine Hand nicht zu Verletzungen der
Menschenwürde reichen (vgl. BVerfGE 140, 317 <347 Rn. 62>; 141, 220 <342
Rn. 328>). Für die Nutzung im Empfängerstaat muss insbesondere gewährleistet erscheinen, dass die Informationen dort weder zu politischer Verfolgung noch zu unmenschlicher oder erniedrigender Bestrafung oder Behandlung (vgl. Art. 16a Abs. 3
GG) eingesetzt werden. Der Gesetzgeber hat Sorge zu tragen, dass der Schutz der
Europäischen Menschenrechtskonvention und der anderen internationalen Menschenrechtsverträge (vgl. Art. 1 Abs. 2 GG) durch eine Übermittlung der von deutschen Behörden erhobenen Daten ins Ausland und an internationale Organisationen
nicht ausgehöhlt wird (vgl. BVerfGE 141, 220 <345 Rn. 336>). Angesichts der Spezifika nachrichtendienstlicher Aufklärungs- und Übermittlungstätigkeit, die unter Umständen auch Kontakte mit rechtsstaatlich nicht gefestigten Staaten einschließen
kann, ist insbesondere sicherzustellen, dass Informationen nicht dazu genutzt werden, um bestimmte Bevölkerungsgruppen zu verfolgen, Oppositionelle zu unterdrücken, Menschen menschenrechtswidrig oder unter Verstoß gegen humanitäres Völkerrecht zu töten, zu foltern oder sie ohne rechtsstaatliche Verfahren in Haft zu
nehmen. Über die Frage, was insoweit die zu beachtenden Völkerrechtsregeln sind,
hat sich der Dienst selbst ein Bild zu machen und zu entscheiden. Auch insoweit sind
grundsätzlich Auskunftsrechte mit den Empfängerländern zu vereinbaren, die eine
nachvollziehende Kontrolle der Einhaltung international-menschenrechtlicher Standards ermöglichen.

 cc) Zur Wahrung dieser Schutzstandards bedarf es normenklarer gesetzlicher Regelungen, die dem Bundesnachrichtendienst eine Vergewisserung über das Schutzniveau im Ausland aufgeben. Der Dienst hat sich vor der Übermittlung sowohl hinsichtlich  der   Beachtung    der   datenschutzrechtlichen    als    auch   der
menschenrechtlichen Voraussetzungen zu vergewissern.



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  (1) Die Vergewisserung verlangt nicht in jeder Hinsicht eine umfassende Einzelprüfung oder verbindliche Einzelzusagen, sondern kann sich zunächst auf eine generalisierende tatsächliche Einschätzung der Sach- und Rechtslage in den Empfängerstaaten stützen. Die Prüfung muss aber so gestaltet sein, dass entgegenstehende
Tatsachen zur Kenntnis genommen werden und die Einschätzung erschüttert werden
kann (vgl. BVerfGE 140, 317 <349 Rn. 69>). Tragen generalisierende Einschätzungen nicht, bedarf es einer mit Tatsachen unterlegten Einzelfallprüfung, aus der sich
ergibt, dass die Beachtung jedenfalls der grundlegenden Anforderungen an den Umgang mit Daten hinreichend gewährleistet ist. Erforder-lichenfalls können und müssen verbindliche Einzelgarantien abgegeben werden. Grundsätzlich ist eine verbindliche Zusicherung geeignet, etwaige Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit der
Datenübermittlung auszuräumen, sofern nicht im Einzelfall zu erwarten ist, dass die
Zusicherung nicht eingehalten wird (vgl. BVerfGE 63, 215 <224>; 109, 38 <62>; 140,
317 <350 Rn. 70>). Welche Anforderungen im Einzelnen gelten, kann der Gesetzgeber auch von einer Einzelfallabwägung abhängig machen (BVerfGE 141, 220 <345 f.
Rn. 337 f.>).

  Da Daten im Rahmen der strategischen Überwachung weithin unabhängig davon             240
erhoben werden, ob die Betroffenen bei objektivierter Sicht in einer Gefahrenlage
verfangen sind, sie sich dabei auch auf Umstände in Ländern beziehen, in denen
rechtsstaatliche Verhältnisse nicht gesichert sind, und zugleich ihrem Gegenstand
nach oft hochpolitische Spannungslagen betreffen, ist dem Bundesnachrichtendienst
hierbei besondere Vorsicht abzuverlangen. Auch soweit Einschätzungen zu bestimmten Ländern grundsätzlich generalisiert vorgenommen werden können, bedarf
es deshalb stets einer auf die betroffene Person bezogenen Prüfung, wenn es Anhaltspunkte gibt, dass diese durch die Datenübermittlung spezifisch gefährdet werden kann. Soweit sich die Übermittlung auf Daten von schutzwürdigen Journalisten,
Rechtsanwälten oder anderen Berufsgruppen bezieht, denen – auch zur Vermeidung
ihrer Gefährdung – Vertraulichkeitsschutz zuzu- erkennen ist, bedarf es einer eigenständigen Abwägung, die sich von der allein auf die Inlandsnutzung solcher Daten
bezogenen Abwägung (oben Rn. 193 ff.) unterscheidet; sie muss grundsätzlich einer
gerichtsähnlichen Vorabkontrolle unterliegen (vgl. United Nations Office of the High
Commissioner for Human Rights, Brief der Sonderberichterstatter vom 29. August
2016, OL DEU 2/2016, S. 7).

 (2) Die Vergewisserung über die Einhaltung des geforderten Schutzniveaus ist eine      241
nicht der freien politischen Disposition unterliegende Entscheidung. Sie hat sich auf
gehaltvolle, realitätsbezogene und aktuelle Informationen zu stützen. Sie muss dokumentiert werden und einer unabhängigen Kontrolle zugänglich sein (vgl. BVerfGE
141, 220 <346 Rn. 339>). Für besonders gewichtige oder hinsichtlich der rechtlichen
Voraussetzungen schwer zu beurteilende Übermittlungsvorgänge können weitere
verfahrensrechtliche Vorkehrungen wie zum Beispiel Behördenleiter- oder Kanzleramtsvorbehalte oder – etwa für die Übermittlung von Informationen über schutzwürdige Journalisten oder Anwälte – eine gerichtsähnliche Vorab- kontrolle erforderlich



                                       97/122

sein.

  dd) Da sich die durch den Bundesnachrichtendienst im Rahmen der strategischen          242
Telekommunikationsüberwachung erhobenen Daten auf anlasslose Über- wachungsmaßnahmen stützen, kommt der Wahrung wirksamer Grenzen für die Übermittlung solcher Erkenntnisse an operative Behörden wie insbesondere an Strafverfolgungs- und Polizeibehörden oder an die innerstaatliche Verwaltung eine
besondere Bedeutung zu. Soweit der Bundesnachrichtendienst Erkenntnisse an ausländische Nachrichtendienste übermittelt, ist er deshalb – anknüpfend an die derzeitige Praxis – weiterhin dazu zu verpflichten, diese Übermittlung grundsätzlich von der
Zusage abhängig zu machen, dass der ausländische Dienst die Informationen nur
mit Zustimmung des Bundesnachrichtendienstes weiterleitet. Unter Umständen kann
auch die bloße Zusage des ausländischen Dienstes reichen, dass dieser personenbezogene Erkenntnisse nur dann an andere Stellen weiterleiten wird, wenn ihm belastbare Tatsachen vorliegen, dass die von den Informationen Betroffenen für eine
konkrete und besonders schwerwiegende Gefahr verantwortlich oder darin den objektiven Umständen nach verfangen sind oder – soweit es sich um die Weiterleitung
an Nachrichtendienste dritter Länder handelt – die Weiter- leitung unter den Vorbehalt einer entsprechenden Zusage gestellt wird (zu Zusagen im Rahmen von Kooperationen siehe unten Rn. 259 ff. und 264). Wie für alle Zusagen setzt dies voraus,
dass von der Beachtung solcher Zusagen ausgegangen werden kann und sie durch
entsprechende Auskunftsrechte des Bundesnachrichtendienstes gegenüber dem
ausländischen Dienst flankiert werden.

                                         IV.
  Vor besondere verfassungsrechtliche Herausforderungen stellt die Ausgestaltung         243
von Regelungen, die die strategische Telekommunikationsüberwachung für eine Kooperation mit ausländischen Nachrichtendiensten öffnen. Der Gesetzgeber will dem
Bundesnachrichtendienst im Rahmen solcher Kooperationen ermöglichen, die von
ihm erfassten Datenverkehre auch anhand von Suchbegriffen auszuwerten, die von
anderen Nachrichtendiensten bestimmt werden, und die diesbezüglichen Treffer an
diese automatisiert weiterzuleiten; überdies sollen Verkehrsdaten auch ohne vorherige Auswertung an die Kooperationspartner weitergeleitet werden. Entsprechend soll
umgekehrt der Bundesnachrichtendienst auch Daten und Kapazitäten anderer
Dienste nutzen dürfen. Insgesamt sollen so im gegenseitigen Austausch die Datengrundlage für den Einsatz der Suchbegriffe verbreitert und die Kapazitäten effektiver
genutzt werden (vgl. BTDrucks 18/9041, S. 29).

 Grundrechtlichen Anforderungen können solche Regelungen nur dann genügen,               244
wenn die rechtsstaatlichen Grenzen der strategischen Überwachung durch den gegenseitigen Austausch nicht überspielt werden und die Verantwortung des Bundesnachrichtendienstes für die von ihm erhobenen und ausgewerteten Daten im Kern
gewahrt bleibt (vgl. Gusy, in: Schenke/Graulich/Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des
Bundes, 2. Aufl. 2019, § 1 BNDG Rn. 64).


                                        98/122

  1. Als völkerrechtsfreundliche Ordnung ist das Grundgesetz für solche Kooperationen zwischen Nachrichtendiensten offen. Es verlangt aber eigene gesetzliche Regelungen, die den Schutz der Grundrechte auch im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit der Nachrichtendienste gewährleisten.

  a) Mit der Präambel, Art. 1 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2, Art. 23 bis 26 und   246
Art. 59 Abs. 2 GG bindet das Grundgesetz die Bundesrepublik umfassend in die internationale Gemeinschaft ein und hat es die deutsche öffentliche Gewalt programmatisch auf internationale Zusammenarbeit ausgerichtet (vgl. BVerfGE 141, 220
<341 f. Rn. 325> m.w.N.). Dies gilt auch für die Gewährleistung der Sicherheit. Das
Bundesverfassungsgericht hat hervorgehoben, dass eine möglichst effektive Zusammenarbeit mit den Sicherheitsbehörden anderer Staaten hierfür von besonderer Bedeutung sein kann. Ein funktionierender Informationsaustausch kann im Interesse
des verfassungsrechtlich gebotenen Schutzes der Menschen eine Übermittlung von
im Inland erhobenen Erkenntnissen voraussetzen und im Gegenzug auf Unterrichtungen durch ausländische Stellen angewiesen sein (vgl. BVerfGE 141, 220 <268
Rn. 102>).

  Entsprechend ist das Grundgesetz für eine Zusammenarbeit des Bundesnachrichtendienstes auch mit anderen Nachrichtendiensten offen. Für die Wahrung der außen- und sicherheitspolitischen Interessen der Bundesrepublik und in diesem Rahmen die Abwehr von Gefahren kann eine solche internationale Zusammen- arbeit
von großer Bedeutung sein und an die internationale Offenheit des Grund- gesetzes
anknüpfen (vgl. auch BVerfGE 143, 101 <152 ff. Rn. 168 ff.>). Dementsprechend darf
der Bundesnachrichtendienst auch dazu ermächtigt werden, seine Befugnisse für Erkenntnisinteressen ausländischer Dienste und Staaten zu nutzen. Maßgeblich ist,
dass diese mit einem legitimen Aufklärungsinteresse des Bundesnachrichtendienstes vergleichbar sowie mit den außen- und sicherheitspolitischen Interessen der Bundesrepublik vereinbar sind. Zudem muss die Datenverwendung in einen rechtsstaatlichen Rahmen eingebunden sein.

  b) Eine Zusammenarbeit bei der Telekommunikationsüberwachung muss allerdings            248
so gestaltet sein, dass der grundrechtliche Schutz gegenüber heimlichen Überwachungsmaßnahmen und die diesbezüglichen Anforderungen an die Datenerhebung,
-verarbeitung und -übermittlung nicht unterlaufen werden. Das gilt insbesondere für
den Schutz vor Inlandsüberwachung, der nicht durch einen freien Austausch mit Erkenntnissen aus auf Deutschland bezogenen Überwachungsmaßnahmen ausländischer Dienste um seine Wirkung gebracht werden darf. Ein solcher „Ringtausch“ ist
insoweit verfassungsrechtlich nicht zulässig. Entsprechendes gilt aber auch für die
grundrechtlichen Anforderungen an den Bundesnachrichtendienst hinsichtlich der
Fernmeldeaufklärung im Ausland.

 Danach darf ausländischen Diensten selbst die Befugnis zu Überwachungsmaßnahmen vom Inland aus allenfalls dann eingeräumt oder diesbezüglich eine Duldungszusage erteilt werden, wenn hierzu ein bestimmter Anlass besteht und durch



                                        99/122

detaillierte Rechtsgrundlagen die uneingeschränkte Geltung des Grundrechtsschutzes materiell-rechtlich und prozedural gesichert ist. Aus der Schutz- dimension der
Grundrechte folgt, dass der deutsche Staat Personen, die im Inland dem Schutz seiner Rechtsordnung unterstehen, vor grundrechtswidrigen Über- wachungsmaßnahmen anderer Staaten schützen muss (vgl. Gusy, in: Schenke/Graulich/Ruthig [Hrsg.],
Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 1 BNDG Rn. 62). Hiervon können auch
Kooperationen nicht freistellen.

  c) Im Übrigen bedarf es für die Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten eigener Rechtsgrundlagen. Erforderlich sind Regelungen zum einen, soweit
dem Bundesnachrichtendienst der Zugriff auf Überwachungsmöglichkeiten anderer
Dienste und die Erlangung und Nutzung der von diesen erhobenen Daten eröffnet
werden sollen. Zu regeln sind insoweit sowohl die Übermittlung von Suchbegriffen
durch den Bundesnachrichtendienst an einen ausländischen Dienst zur Nutzung und
Auswertung als auch der Abruf oder die Entgegennahme seitens der Partner zugänglich gemachter Datenbestände oder Datenströme zur eigenen Auswertung durch den
Bundesnachrichtendienst mittels Selektoren oder anderer Analysetechniken (vgl.
zum Erfordernis solcher Regelungen auch EGMR, Big Brother Watch and others v.
United Kingdom, Urteil vom 13. September 2018, Nr. 58170/13 u.a., § 424). Hierbei
ist dem solchen Praktiken inhärenten Potential einer Umgehung innerstaatlicher Bindungen (vgl. dazu auch EGMR, a.a.O.) und den spezifischen Grundrechtsgefährdungen, die durch die Zusammenarbeit eintreten können, Rechnung zu tragen. Zu regeln
ist insoweit insbesondere, wieweit der Bundesnachrichtendienst im Rahmen von Kooperationen personenbezogene Informationen von ausländischen Diensten entgegennehmen und verwerten kann, für die Anhaltspunkte bestehen, dass sie durch eine Überwachung der deutschen Inlandskommunikation gewonnen wurden. Da der
Gesetzgeber solche Regelungen bisher nicht geschaffen hat, sind die diesbezüglichen Anforderungen nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

  Geboten sind Regelungen zum anderen, soweit dem Bundesnachrichtendienst              251
Überwachungs- und Übermittlungsbefugnisse eingeräumt werden sollen, die er auch
im Interesse und unter Anleitung anderer Dienste einsetzen kann. Will der Gesetzgeber dem Bundesnachrichtendienst die Auswertung der von ihm erhobenen Daten anhand von Suchbegriffen der Kooperationspartner oder die automatisierte Übermittlung von insoweit vorselektierten Inhaltsdaten oder gegebenenfalls auch von
unselektierten Verkehrsdaten an ausländische Dienste ermöglichen, muss er hierfür
eigene Rechtsgrundlagen schaffen, so wie er dies mit den §§ 14, 15 BNDG vom
Grundsatz her ins Werk gesetzt hat.

 2. Die an solche Rechtsgrundlagen zu stellenden verfassungsrechtlichen Anforderungen sind darauf ausgerichtet sicherzustellen, dass die für die strategische Überwachung allgemein entwickelten grundrechtlichen Grenzen auch im Rahmen der Zusammenarbeit möglichst wirksam gewahrt bleiben.

 Da eine solche Zusammenarbeit nur unter striktem Schutz der Inlandskommunika-         253



                                      100/122

tion in Betracht kommt, ist sie auf Daten aus der Ausland-Ausland-Aufklärung (oben
Rn. 170 ff.) zu beschränken. Zur Wahrung des durch Art. 10 Abs. 1 GG verbürgten
Grundrechtsschutzes ist demnach im Rahmen von Kooperationen für die Datenerhebung und -verwertung des Bundesnachrichtendienstes zunächst sicherzustellen, dass Telekommunikationsdaten von Inländern und deutschen Staatsangehörigen nach Möglichkeit ausgefiltert und sonst bei einer erst späteren Identifizierung
unverzüglich ausgesondert werden. Dies schließt eine entsprechende Filterung der
von den Partnerdiensten übernommenen Suchbegriffe ebenso ein wie die Filterung
der für die automatisierte Übermittlung an ausländische Partner vorgesehenen Daten
(dazu näher unten Rn. 255 ff. und 264). Die dazu entwickelten Anforderungen (oben
Rn. 170 ff.) gelten auch hier. Weiterhin muss der Gesetzgeber auch für Kooperationen die Zwecke, für die die Überwachung im Zusammenwirken der Dienste erlaubt
wird, hinreichend präzise und normenklar festlegen und auf den Schutz hochrangiger
Gemeinschaftsgüter beschränken (oben Rn. 175 f.). Gleichermaßen sind die Kooperationen auf der Grundlage einer formalisierten Festlegung differenzierter Überwachungsmaßnahmen nach Erkenntnisziel, Gegenstand und Dauer aufzugliedern und
verfahrensrechtlich zu strukturieren (oben Rn. 178 ff.). Das schließt die Einbindung
solcher gemeinsam durchgeführter, je abgegrenzter Überwachungsmaßnahmen in
eine längerfristig und breiter angelegte Zusammenarbeit – gegebenenfalls auf der
Grundlage möglicher Rahmenvereinbarungen – nicht aus. Wie die Übermittlung von
Einzelerkenntnissen setzt auch die automatisierte Übermittlung von Daten eine dokumentierte Vergewisserung über einen rechtsstaat- lichen Umgang mit den übermittelten Daten voraus (oben Rn. 233 ff.). Für jede der gemeinsam durchgeführten Überwachungsmaßnahmen ist die Vergewisserung jeweils einmal sicherzustellen; soweit
es im Laufe der Zusammenarbeit hierfür Anlass gibt, ist sie zu aktualisieren (zur Notwendigkeit von Zusagen, die im Rahmen von Kooperationen eine eigene Bedeutung
haben, unten Rn. 259 ff. und 264).

 3. Spezifische Anforderungen gelten, soweit der Bundesnachrichtendienst im Rahmen von Kooperationen Suchbegriffe benutzen will, die von einem ausländischen
Nachrichtendienst bestimmt wurden, und die Treffer dann ohne nähere inhaltliche
Auswertung automatisiert an den Partnerdienst übermittelt. Der Gesetzgeber muss
diesbezüglich Regeln schaffen, die die grundrechtliche Verantwortung des Bundesnachrichtendienstes für die von ihm erhobenen Daten und deren Verarbeitung sicherstellen.

 a) Erforderlich ist hierfür zunächst eine sorgfältige Kontrolle der für den Partnerdienst eingesetzten Suchbegriffe sowie der hieran anknüpfenden Trefferfälle. Der
Bundesnachrichtendienst hat sowohl die Suchbegriffe selbst als auch die mit ihnen
herausgefilterten Daten daraufhin zu prüfen, ob ihre Verwendung grundrechtlichen
Grenzen unterliegt.

 aa) Hinsichtlich der von den Partnerdiensten bestimmten Suchbegriffe bedarf es          256
dafür – anknüpfend an die bisherige Praxis – zunächst einer Kontrolle, ob diese auf
die Zwecke der jeweils festgelegten Überwachungsmaßnahme ausgerichtet sind.


                                       101/122

Dies setzt eine hinreichende Plausibilisierung der Suchbegriffe durch die Partnerdienste voraus. Darüber hinaus ist sowohl hinsichtlich der Suchbegriffe als auch hinsichtlich der Trefferfälle eine Kontrolle – etwa anhand von Listen gefährdeter Personen – vorzusehen, die darauf ausgerichtet ist, Daten von Personen oder aus
Situationen, bei denen Anhaltspunkte für eine besondere Schutzbedürftigkeit bestehen, wie das etwa bei unter Verfolgungsdruck stehenden Dissidenten oder sogenannten Whistleblowern der Fall sein kann, nach Möglichkeit auszufiltern. Ebenso
wie schon derzeit im Hinblick auf nationale Interessen oder auf Ziele in der Europäischen Union bedarf es auch in Blick auf die Grundrechte besonderer Schutzvorkehrungen.

  Entsprechendes gilt für Personen, deren Tätigkeit von Verfassungs wegen eine besondere Vertraulichkeit voraussetzt, wie insbesondere für schutzwürdige Rechtsanwälte und Journalisten. Diesen gegenüber sind Überwachungsmaßnahmen allerdings auch im Rahmen von Kooperationen nicht insgesamt ausgeschlossen. Sie
können aber auch hier nur bezogen auf einen qualifizierten Rechtsgüterschutz und
nach Maßgabe von Eingriffsschwellen sowie einer Abwägung zulässig sein (oben
Rn. 194 ff.). Um diese Voraussetzungen zu kontrollieren, müssen Suchbegriffe, die
auf die Erfassung der Telekommunikation solcher Personen gerichtet sind, nach
Möglichkeit im Rahmen von Filterverfahren zunächst identifiziert werden, um dann
einer händischen Prüfung einschließlich der gebotenen Abwägung zugeführt zu werden. Für die Frage, ob die Voraussetzungen für die Verwendung solcher Selektoren
vorliegen, bedarf es erforderlichenfalls einer näheren Plausibilisierung durch den
Partnerdienst. Entsprechend sind die durch die Suchbegriffe erfassten Datenverkehre vor ihrer automatisierten Übermittlung an den ausländischen Dienst darauf zu kontrollieren, ob sie – ausgehend von den dem Bundesnachrichtendienst vorliegenden
Kenntnissen – Personen zuzuordnen sind, deren Kommunikation auch zur Vermeidung staatlicher Repressionen besondere Vertraulichkeit verlangt, und gegebenenfalls händisch zu prüfen. Soweit diesbezüglich Einzelfallentscheidungen zu treffen
sind, sind sie einer gerichtsähnlichen Vorabkontrolle zu unterwerfen.

  bb) Diese Kontrolle muss möglichst wirksam ausgestaltet werden. Hierfür kommt          258
– in Anknüpfung an die bisherige Praxis – zunächst eine automatisierte Kontrolle in
Betracht. Dem Bundesnachrichtendienst ist gesetzlich aufzugeben, unter Nutzung
der Ergebnisse und Erfahrungen seiner Arbeit etwaige Hinweise auf eine besondere
Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit bestimmter Personen zu sammeln und auf
sie bezogene Telekommunikationskennungen in einer Weise zusammenzuführen,
die die Filterung der Suchbegriffe und der für die Übermittlung vorgesehenen Daten
ermöglicht. Entsprechendes gilt für die Kennungen von Journalisten, Rechtsanwälten
oder ähnlichen Personen, Gruppen oder Einrichtungen, deren Kommunikation besondere Vertraulichkeit zukommt. Die diesbezüglichen Datenbanken und Filterverfahren sind kontinuierlich zu aktualisieren und fortzuentwickeln. Soweit erforderlich,
sind die automatisierten Verfahren auf der Grundlage von hinreichend umfangreichen Stichproben durch eine manuelle Kontrolle zu ergänzen. Jedenfalls nach der



                                       102/122

gegenwärtigen Leistungsfähigkeit der automatisierten Verfahren dürfte dies – ausgehend von den Erkenntnissen der mündlichen Verhandlung – zur Zeit unverzichtbar
sein.

  b) Für die automatisierte Übermittlung nicht vollständig ausgewerteter Daten an          259
ausländische Dienste kommt der Sicherstellung gehaltvoller Zusagen eine besondere Bedeutung zu. Da hier die Auswertung der vom deutschen Dienst erhobenen Daten in die Hand eines ausländischen Dienstes gelegt wird, der seinerseits an das
Grundgesetz nicht gebunden ist, sind spezifische Zusagen der Partnerdienste für den
weiteren Umgang mit den Daten einzuholen. Dabei sind die Zusagen nunmehr angesichts der Grundrechtsgeltung auch im Ausland an dem Schutz der Grundrechte der
überwachten Personen auszurichten.

  Danach ist Partnerdiensten zum einen die Zusage abzuverlangen, Daten- verkehre           260
unter Beteiligung von deutschen Staatsangehörigen oder Inländern prinzipiell unverzüglich zu löschen, soweit sie als solche im Rahmen der Auswertung identifiziert werden. Zum anderen bedarf es gehaltvoller Zusagen für den Umgang mit schutzbedürftigen Vertraulichkeitsbeziehungen. Schließlich müssen auch hier Zusagen eingeholt
werden, die sicherstellen, dass die für den Bundesnachrichtendienst geltenden Übermittlungsgrenzen durch die Partnerdienste nicht unterlaufen werden (oben Rn. 242).

 Diese Zusagen sind – entsprechend der allgemeinen Rechtsstaatlichkeits- vergewisserung – auf die jeweils einzeln festgelegten Überwachungsmaßnahmen zu beziehen und bei Verlängerung gegebenenfalls zu erneuern. Sie müssen nicht in völkerrechtlich verbindlicher Form getroffen werden, jedoch tatsächlich wirksam sein.
Die Bundesregierung hat hierbei zu prüfen, wieweit solche Vereinbarungen durch
Auskunftsrechte oder Mitteilungspflichten sowie auch durch Kommunikations- und
Einwirkungsregelungen – wie etwa ein Löschungsverlangen – flankiert werden können, die der Dienst gegebenenfalls nutzen kann und muss.

  4. Eine eigene Regelung ist schließlich geboten, soweit im Rahmen von Kooperationen ohne vorangehende Selektion anhand bestimmter Suchbegriffe gesamthaft
Verkehrsdaten an ausländische Nachrichtendienste übermittelt werden sollen, damit
diese sie bevorratend speichern und mit ihren Mitteln auswerten können.

  a) Da hier der Bundesnachrichtendienst die von ihm erhobenen Daten ohne weitere          263
inhaltliche Kontrollmöglichkeit aus der Hand gibt, bedarf es für eine solche Form der
Kooperation spezifisch einschränkender Voraussetzungen. Eine gesamthafte Übermittlung von Verkehrsdaten kann nicht kontinuierlich und allein final angeleitet erlaubt
werden, sondern setzt einen qualifizierten Aufklärungsbedarf im Hinblick auf eine
spezifisch konkretisierte Gefahrenlage voraus. Insoweit muss über das Bestehen allgemeiner Gefährdungslagen hinaus aufgrund bestimmter Ereignisse Anlass bestehen, durch Aufklärungsmaßnahmen konkreten Bedrohungen entgegenzuwirken
und die Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik sicherzustellen. Das kann etwa der
Fall sein, wenn tatsächliche Anhaltspunkte für die Vorbereitung terroristischer Anschläge vorliegen, für Verschiebungen von Kriegswaffen auf einer bestimmten Route


                                        103/122

oder für koordinierte Cyberangriffe gegenüber bestimmten Staaten oder Einrichtungen. Im Rahmen der formalisierten Festlegung der Maßnahme (oben Rn. 179 ff.) ist
das festzuhalten und die Auswertung durch den ausländischen Dienst auf dieses Ziel
zu begrenzen. Die Festlegung einer solchen Maßnahme muss einer gerichtsähnlichen Kontrolle zugänglich sein.

  b) Im Übrigen sind – den allgemeinen Maßgaben entsprechend (oben Rn. 170 ff.) –      264
aus den Verkehrsdaten zunächst die Daten von deutschen Staats- angehörigen und
Inländern auszufiltern. Auszusondern sind weiterhin auch hier die Telekommunikationsdaten von Personen, die dem Bundesnachrichtendienst als besonders schutzwürdig und schutzbedürftig bekannt sind (oben Rn. 257 f.). Unberührt bleiben ohnehin die Anforderungen an die Rechtsstaatlichkeitsvergewisserung (oben Rn. 233 ff.).
Zu den von den ausländischen Diensten einzuholenden Zusagen gehört hier überdies, dass die gesamthaft übermittelten Daten nicht für einen längeren Zeitraum als
sechs Monate bevorratend gespeichert werden. Im Übrigen hat die Bundesregierung
zu prüfen, ob die grundrechtlichen Grenzen der Überwachung und Datennutzung
durch das Verlangen zusätzlicher Zusagen auch für die Form der Kooperation noch
weiter abgesichert werden können.

                                        V.
  Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz stellt für Überwachungsmaßnahmen auch Anforderungen an Transparenz, individuellen Rechtsschutz und Kontrolle (vgl. BVerfGE
141, 220 <282 ff. Rn. 134 ff.> m.w.N.; stRspr). In Bezug auf Transparenz und individuellen Rechtsschutz sind diese für die Auslandsfernmeldeaufklärung allerdings erheblich zurückgenommen. Im Ausgleich hierfür sind dem Verhältnis- mäßigkeitsgrundsatz besondere Anforderungen an eine unabhängige objektivrechtliche
Kontrolle zu entnehmen (vgl. BVerfGE 133, 277 <369 Rn. 214>; 141, 220 <284 f. Rn.
140 f.>).

  1. Zu den Anforderungen an die Gewährleistung von Transparenz der Datenverarbeitung gehören Auskunftsansprüche. Dies gilt grundsätzlich auch gegenüber Nachrichtendiensten (vgl. BVerfGE 125, 260 <331 f.>). Allerdings können diese Ansprüche so weit beschränkt werden, wie das für eine wirksame Aufgabenwahrnehmung
unverzichtbar ist (vgl. BVerfGE 133, 277 <367 f. Rn. 209 ff.>; 141, 220 <283
Rn. 137>). Da die Auslandsaufklärung weithin auf Geheimhaltung verwiesen ist, können Auskunftsansprüche betroffener Personen danach in erheblichem Umfang beschränkt werden. Insbesondere kann eine Auskunft darüber, wie die Daten im Einzelnen erlangt wurden, ausgeschlossen werden. Wenn Auskunftsansprüche damit
nur in geringem Umfang Transparenz ermöglichen und eine Grundlage für individuellen Rechtsschutz bieten können, ist dem kompensierend aber durch eine ausgebaute unabhängige objektivrechtliche Kontrolle Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE
133, 277 <369 Rn. 214>; näher unten Rn. 272 ff.).

 2. Zu den Anforderungen an die verhältnismäßige Ausgestaltung heimlicher Überwachungsmaßnahmen – seitens der Nachrichtendienste wie seitens anderer Sicher-


                                      104/122

heitsbehörden – gehören weiterhin grundsätzlich Benachrichtigungspflichten. Auch
hier kann der Gesetzgeber in Abwägung mit verfassungsrechtlich geschützten
Rechtsgütern Dritter und zur Gewährleistung einer wirksamen Aufgabenwahrnehmung Ausnahmen vorsehen. Obwohl diese Ausnahmen auf das unbedingt Erforderliche zu beschränken sind (vgl. BVerfGE 109, 279 <364>; 125, 260 <336>; 141, 220
<283 Rn. 136>), reichen die Benachrichtigungspflichten bezüglich der strategischen
Überwachung danach nicht weit.

 a) Gegenüber Personen im Inland bedarf es allerdings auch bezüglich der strategischen Überwachung differenzierter Regelungen, die eine Benachrichtigung weitestmöglich sicherstellen. Von Bedeutung ist dies insbesondere, wenn trotz der vorhandenen Filtermechanismen Kommunikation unter Beteiligung von Inländern oder
Deutschen nicht technisch ausgesondert, sondern erst im Rahmen der manuellen
Auswertung erkannt und nicht sogleich gelöscht wird.

  Demgegenüber darf der Gesetzgeber in Bezug auf Personen im Ausland für Maßnahmen der strategischen Überwachung grundsätzlich von Benachrichtigungspflichten absehen (vgl. Marxsen, DÖV 2018, S. 218 <227>; Dietrich, in: Schenke/Graulich/
Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 6 BNDG Rn. 10). Für
Aktivitäten des Bundesnachrichtendienstes, die unmittelbar in das Ausland hineinwirken oder dort vorgenommen werden, besteht ein elementares Interesse daran, dass
diese insgesamt unbemerkt bleiben, damit der Dienst seine Aufgaben dauerhaft
wahrnehmen kann. Jede förmlich konkretisierende Offen- legung der Präsenz oder
der Aufklärungsmöglichkeiten des Dienstes in einem anderen Staat kann insbesondere seine Quellen gefährden (vgl. Gusy, in: Schenke/ Graulich/Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, BNDG Vorb. Rn. 10). Umgekehrt kann eine
Benachrichtigung von Personen, die im Ausland leben, ihre Funktion auch nur sehr
begrenzt erfüllen. Weder die Ermöglichung praktisch erreichbaren Rechtsschutzes
(vgl. BVerfGE 65, 1 <70>; 109, 279 <363 f.; 367>; 120, 351 <361>; stRspr), noch das
Ziel, Vertrauen in der Öffentlichkeit zu schaffen, noch die Funktion, über solche Maßnahmen einen demokratischen Diskurs zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 125, 260
<335 f.>; 133, 277 <366 Rn. 206>; 141, 220 <282 f. Rn. 135 f.>; stRspr), können
durch Benachrichtigungen im Ausland in annähernd vergleichbarer Weise erreicht
werden wie durch Benachrichtigungen im Inland. Vielmehr kann eine Benachrichtigung für die Betroffenen in der anderen Rechtsordnung unter Umständen sogar gefährlich sein, weil sie diese der Aufmerksamkeit und dem Misstrauen der eigenen
Behörden oder gegebenenfalls auch Dritter aussetzt.

  Damit sind die Anforderungen an die Transparenz staatlichen Handelns und die           270
praktische Möglichkeit, individuellen Rechtsschutz zu erlangen, weit zurückgenommen. Zwar bleibt die Eröffnung des Rechtswegs nach §§ 40, 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO
förmlich unberührt, jedoch wird – mangels Kenntnis der Überwachungsmaßnahmen – auf diesem Wege Rechtsschutz für die Betroffenen nur in seltenen Aus- nahmefällen zu erlangen sein. Auch insoweit bedarf es zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit im Ausgleich einer ausgebauten unabhängigen objektivrechtlichen Kontrolle


                                       105/122

(unten Rn. 272 ff.).

  b) Sieht das Gesetz Benachrichtigungspflichten nicht vor, kann Art. 10 Abs. 2 Satz       271
2 GG zu beachten sein. Dieser führt indes nicht zu engen verfassungsrecht- lichen
Vorgaben für die organisationsrechtliche Ausgestaltung einer stattdessen zu schaffenden objektivrechtlichen Kontrolle. Sein Anwendungsbereich ist schon hinsichtlich
seiner Merkmale „Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung“ und „Bestand oder Sicherung des Bundes oder eines Landes“ eng begrenzt (vgl. BVerfGE
100, 313 <397 f.>). Selbst soweit die Voraussetzungen des Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG
vorliegen, folgt aus dessen Verweis auf von der Volksvertretung bestellte Organe
oder Hilfsorgane keine detaillierte Organisationsanleitung. Vorgegeben ist allein,
dass das mit der Nachprüfung betraute Kontrollorgan vom Parlament geschaffen sein
muss und seine Mitglieder parlamentarisch – und damit unter Berücksichtigung der
verschiedenen im Parlament vertretenen politischen Richtungen – bestimmt werden
müssen. Doch kann das Kontrollorgan innerhalb oder außerhalb des Parlaments gebildet werden (vgl. BVerfGE 30, 1 <23>; 143, 1 <12 Rn. 39>). Eine Besetzung mit
Bundestagsabgeordneten ist damit folglich nicht notwendig verbunden. Ebensowenig
ist hierdurch eine organisatorische Verselbständigung mit strengen Geheimhaltungsregeln auch gegenüber dem Parlament ausgeschlossen (zu der insoweit eigenen
Grundsätzen folgenden parlamentarischen Verantwortlichkeit des Bundesnachrichtendienstes, die nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist, vgl. BVerfGE
143, 101 <133 ff. Rn. 106 ff.>). Das Organ kann als unabhängige Institution auch innerhalb des Funktionsbereichs der Exekutive ausgestaltet werden (vgl. BVerfGE 30,
1 <28>; 143, 1 <12 Rn. 39>; näher zu den Gestaltungsanforderungen und -möglichkeiten unten Rn. 274 ff.).

 3. Die strategische Telekommunikationsüberwachung ist danach mit den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit nur vereinbar, wenn sie durch eine ausgebaute unabhängige objektivrechtliche Kontrolle flankiert ist. Dies betrifft sowohl die strategische Überwachung und die damit verbundene Datennutzung selbst als auch die
Übermittlung der mit ihr gewonnenen Erkenntnisse und die diesbezügliche Zusammenarbeit mit ausländischen Diensten. Die Kontrolle ist als kontinuierliche Rechtskontrolle auszugestalten, die einen umfassenden Kontrollzugriff ermöglicht. Sie ist
auf die Wahrung der Grundrechte der Betroffenen auszurichten und gilt der Sicherung und praktischen Effektivierung der rechtlichen Grenzen der staatlichen Überwachungstätigkeit.

  a) Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ausgestaltung der objektivrechtlichen Kontrolle sind in Bezug auf die strategische Überwachung besonders
hoch und detailliert. Denn mit der Kontrolle ist ein Ausgleich dafür zu schaffen, dass
übliche rechtsstaatliche Sicherungen in weitem Umfang ausfallen. Sie hat insoweit
zwei Funktionen zu erfüllen: Zum einen muss sie das Rechtsschutzdefizit aus- gleichen, das durch die faktische Schwäche der individuellen Rechtsschutzmöglichkeiten besteht. Da die Auslandsfernmeldeaufklärung wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit nur sehr begrenzte Auskunfts- und Benachrichtigungspflichten gebietet


                                        106/122

und deshalb individueller Rechtsschutz kaum wirksam zu erlangen ist, muss dies mit
der objektivrechtlichen Kontrolle durch eine unabhängige Stelle kompensiert werden.
Zum anderen hat sie als Ausgleich für die im Wesentlichen nur finale Anleitung der
Überwachungsbefugnisse die gebotene verfahrensmäßige Strukturierung der Handhabung dieser Befugnisse abzusichern. Sie bildet damit ein Gegengewicht zu den
weiten Handlungsmöglichkeiten des Bundesnachrichtendienstes und gewährleistet,
dass diese verfahrensmäßig rationalisierend auf die gesetzlichen Ziele hin ausgerichtet werden.

 b) Sicherzustellen sind dabei zwei verschiedene Arten von Kontrolle, die sich auch      274
organisationsrechtlich abbilden müssen.

  aa) Zum einen ist eine Kontrolle durch eine gerichtsähnlich ausgestaltete Stelle sicherzustellen. Hierfür sind Spruchkörper vorzusehen, die mit Personen in gleichsam
richterlicher Unabhängigkeit besetzt sind und in formalisierten Verfahren schriftlich
und abschließend mit Wirkung für Bundesregierung und Nachrichtendienst entscheiden. Diese Kontrolle hat die Schutzaufgabe zu erfüllen, die sonst dem Richtervorbehalt sowie auch nachträglichen Rechtsschutzmöglichkeiten, insbesondere Feststellungsklagen, zukommt. Entsprechend muss mit ihr eine auf den Einzelfall bezogene
Prüfung ermöglicht werden, die materiell und verfahrensmäßig einer gerichtlichen
Kontrolle gleichwertig, insbesondere mindestens ebenso wirkungsvoll ist (vgl.
BVerfGE 30, 1 <23>, dort zu Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG).

  bb) Zum anderen ist eine unabhängige Rechtskontrolle administrativen Charakters        276
einzurichten. Insoweit muss eine Kontrollinstanz geschaffen werden, der es möglich
ist, eigeninitiativ stichprobenmäßig den gesamten Prozess der strategischen Überwachung auf seine Rechtmäßigkeit zu prüfen – sowohl Einzelent- scheidungen und
Verfahrensabläufe als auch die Gestaltung der Datenverarbeitung und der Filterprozesse sowie der hierfür verwendeten technischen Hilfsmittel. Dieser Kontrollinstanz
muss keine abschließende Entscheidungsbefugnis zukommen, vielmehr reicht insoweit ein Beanstandungsrecht. Zur Klärung grundlegender Rechtsfragen muss sie jedoch die Möglichkeit haben, das gerichtsähnliche Entscheidungsgremium anzurufen
(zur Notwendigkeit, sich unter bestimmten Voraussetzungen auch an Parlament und
Öffentlichkeit wenden zu können, unten Rn. 298).

 c) Die nähere Ausgestaltung des Ineinandergreifens der Kontrollkompetenzen mit          277
Blick auf die unterschiedlichen Arten der Kontrolle obliegt dem Gesetzgeber. Er hat
hierbei einen erheblichen Spielraum, unterliegt aber Maßgaben aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

  aa) Sicherzustellen hat er, dass die wesentlichen Verfahrensschritte der strategischen Überwachung und der hiermit verbundenen Datenverarbeitung grundsätzlich
einer gerichtsähnlichen Kontrolle mit abschließenden Entscheidungsbefugnissen unterliegen. Hierzu gehören insbesondere, wie sich aus den oben dargelegten materiellen Anforderungen ergibt, die formalisierte Festlegung der verschiedenen Überwachungsmaßnahmen, auch im Bereich der Kooperationen, die konkreten


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Netzanordnungen, der Einsatz von Suchbegriffen, soweit diese gezielt auf Personen
gerichtet sind, welche als mögliche Gefahrenquelle im unmittelbaren Interesse des
Nachrichtendienstes stehen, der Einsatz von Suchbegriffen, die gezielt auf Personen
gerichtet sind, deren Kommunikation einen besonderen Vertraulichkeitsschutz genießt, die zum Schutz solcher Vertraulichkeitsbeziehungen erforderlichen Abwägungsentscheidungen, der Umgang mit Daten, die möglicherweise dem Kernbereich
privater Lebensgestaltung unterfallen, besonders kontrollbedürftige Übermittlungen,
vor allem an ausländische Stellen, sowie die Voraussetzungen für die Festlegung einer Zusammenarbeit zur automatisierten Übermittlung von Verkehrsdaten zur bevorratenden Speicherung und Auswertung an ausländische Dienste. Einer gerichtsähnlichen Kontrolle bedarf weiter die ausnahmsweise Nutzung von Daten unter Berufung
auf besondere Gefahrensituationen, obwohl es sich um – erst in der manuellen Auswertung erkannte – Daten aus Telekommunikation unter Beteiligung von Deutschen
oder Inländern handelt oder die Daten aus Überwachungsmaßnahmen stammen, die
sich nicht auf Zwecke der Gefahrenfrüherkennung stützten, sondern unabhängig davon allein zur politischen Information der Bundesregierung angeordnet waren. Hinsichtlich der Frage, inwieweit solche Kontrolle ex ante oder ex post und im letzteren
Fall – gegebenenfalls im Zusammenwirken mit der administrativen Kontrollinstanz –
nur stichprobenmäßig stattfindet, steht dem Gesetzgeber ein Spielraum zu. Auch dieser ist freilich – wie zum Teil aus den oben entwickelten weiteren Maßgaben ersichtlich – durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebunden, der jedenfalls im Hinblick
auf grundlegende Entscheidungen eine vorherige Kontrolle gebietet.

  bb) Im Zusammenwirken der Kontrollinstanzen muss gewährleistet sein, dass der             279
gesamte Prozess der strategischen Überwachung einschließlich der hieran anknüpfenden Datenverarbeitung und -übermittlung wie auch der Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten potentiell umfassend der Kontrolle unterliegt. Soweit
keine gerichtsähnliche Kontrolle vorgesehen ist, muss die Möglichkeit der administrativen Kontrolle eröffnet sein. Geboten ist insoweit freilich allein eine Kontrolle der
objektiven Rechtmäßigkeit der Maßnahmen. Die Entscheidung über die fachlich
zweckmäßige Ausübung der Befugnisse im Rahmen der rechtlichen Regelungen
bleibt hiervon unberührt.

  cc) Bezogen auf die gerichtsähnliche Kontrolle wird der Gesetzgeber auch zu prüfen haben, ob Personen, die plausibel machen können, von Überwachungsmaßnahmen möglicherweise betroffen gewesen zu sein, das Recht eingeräumt werden kann,
diesbezüglich mit eigenen Verfahrensrechten eine objektivrechtliche Kontrolle anzustoßen. Im Rahmen der hier in Frage stehenden objektivrechtlichen Kontrolle, die
nicht als Verwirklichung der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantie zu verstehen ist und die förmliche Eröffnung des Rechtswegs nach §§ 40, 50 Abs. 1 Nr. 4 Vw-GO unberührt lässt, steht die Verfassung einer Ausgestaltung als Verfahren unter zumindest partiellem Ausschluss des Betroffenen und der Öffentlichkeit (in camera)
nicht von vornherein entgegen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der Ausschluss erforderlich ist, um auf diesem Weg eine Kontrolle zu eröffnen, die andernfalls gar nicht



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möglich und verfassungsrechtlich deshalb auch nicht geboten wäre (vgl. zu solchen
Beschwerdeverfahren nach der Rechtslage im Vereinigten Königreich Leigh, in: Dietrich/Sule [Hrsg.], Intelligence Law and Policies in Europe, 2019, S. 553 <575 ff.>;
siehe auch die Ausführungen zur Opfereigenschaft der dortigen Beschwerdeführer
beziehungsweise zur Verfügbarkeit interner Rechtsbehelfe in EGMR, Big Brother
Watch and others v. United Kingdom, Urteil vom 13. September 2018, Nr. 58170/13
u.a., §§ 249 ff.).

  d) Zu gewährleisten ist eine kontinuierliche Kontrolle in institutioneller Eigenständigkeit. Hierzu gehören ein den Kontrollinstanzen zugewiesenes eigenes Budget und
– abgesehen von der Ernennung der Mitglieder der gerichtsähnlichen Spruchkörper
und der Leitungsebene – eine eigene Personalhoheit. Die Kontrollinstanzen müssen
in ihrer Arbeit von Einflussnahmen wirksam abgeschirmt und insoweit mit vollständiger Unabhängigkeit ausgestattet sein.

  Im Übrigen hat der Gesetzgeber in der Frage der institutionellen Ausformung der            282
Kontrollinstanzen einen großen Gestaltungsspielraum. Dies betrifft etwa die Frage,
ob die administrative Rechtskontrolle durch den Bundesdatenschutzbeauftragten
oder durch eine verselbständigte Kontrollinstanz gewährleistet werden soll. Der Gesetzgeber wird die Kontrolle hierbei allerdings organisatorisch so ausgestalten müssen, dass sie nicht durch die „Third Party Rule“ behindert wird (unten Rn. 292 ff.).
Verfassungsrechtlich nicht vorgegeben ist auch, ob die gerichtsähnliche Kontrolle
und die administrative Rechtskontrolle institutionell unter einem Dach zusammengefasst werden, so dass die gerichtsähnlich entscheidenden Spruch- körper – bei Wahrung der richtergleichen Unabhängigkeit ihrer Mitglieder – in eine umfassende Kontrollinstanz integriert sind, oder ob diese jeweils selbständig ausgestaltet werden
sollen. Erforderlich ist allerdings die Schaffung institutionell klarer Strukturen.

 e) Insgesamt muss die Ausstattung der Kontrollinstanzen auf eine wirksame und               283
unabhängige Erfüllung ihrer Aufgaben hin ausgerichtet sein.

  aa) Die Kontrollinstanzen müssen personell kompetent und professionell ausgestattet sowie ausgewogen zusammengesetzt sein. Der Gesetzgeber hat auch diesbezüglich einen weiten Gestaltungsspielraum. Er ist aber verpflichtet, seine Gestaltung
auf die Gewährleistung einer effektiven und rechtlich wie tatsächlich unabhängigen
Kontrolle auszurichten.

 (1) Geboten sind insoweit Regelungen, die eine Bestellung von Personen verlangen, die fachlich besonders ausgewiesen und geeignet sind, die Vorgänge in der Behörde zu durchdringen und im gegenseitigen Zusammenwirken eine unabhängige
wie professionell fachkundige Kontrolle sicherzustellen. Hierbei dürfte jedenfalls für
die administrative Kontrolle nicht nur die Berücksichtigung von Personen mit rechtlichen, sondern auch weiteren, insbesondere informationstechnischen Kenntnissen
erforderlich sein.

 (2) Für die gerichtsähnliche Kontrolle ist eine Unabhängigkeit der zur Entscheidung         286



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berufenen Mitglieder sicherzustellen, die einer richterlichen Unabhängigkeit gleichkommt. Insbesondere müssen sie weisungsfrei und auf hinreichend lange und bestimmte Zeit fest berufen sein. Für die Zusammensetzung der Spruchkörper ist zu
gewährleisten, dass der richterlichen Perspektive ein maßgebliches Gewicht zukommt, die für eine maßgebliche Zahl der Mitglieder durch langjährige richterliche Erfahrung belegt sein muss. Das schließt nicht aus, Erfahrung in anderen juristischen
Berufen zu berücksichtigen. In Betracht zu ziehen ist auch hier, dass zusätzlich möglicherweise anderweitiger, insbesondere technischer Sachverstand förderlich sein
kann. Es liegt in den Händen des Gesetzgebers zu entscheiden, ob er hierfür als Mitglieder des gerichtsähnlichen Entscheidungsgremiums – unter Umständen abhängig
von der Art der Entscheidung – ergänzend auch Nichtjuristen vorsieht, oder ob er
dem Gremium anderweitige Möglichkeiten an die Hand gibt, technischen Sachverstand heranzuziehen.

 (3) Insgesamt ist eine fachlich kompetente, professionalisierte Kontrolle durch          287
grundsätzlich hauptamtlich tätige Personen sicherzustellen; es reicht nicht, die
Durchführung der Kontrolle im Wesentlichen auf eine ehrenamtliche Amtsausübung
zu stützen. Zugleich ist auf eine ausgewogene Zusammensetzung der Kontrollinstanzen zu achten. Personell wie strukturell ist zur Sicherstellung der gebotenen Unabhängigkeit auf die Wahrung einer hinreichenden Distanz zum Bundesnachrichtendienst Bedacht zu nehmen.

  bb) Für beide Arten der Kontrolle sind hinreichendes Personal und hinreichende          288
Mittel bereitzustellen. Für die gerichtsähnliche Kontrolle bedarf es einer genügenden
Anzahl von Stellen und Spruchkörpern, die es ermöglicht, den ihnen zu übertragenden Kontrollaufgaben mit Sorgfalt nachzukommen; die Stellen sind finanziell so auszustatten, dass hierfür hervorgehoben qualifizierte Personen zu gewinnen sind.
Ebenso bedarf es für die administrative Rechtskontrolle einer hinreichenden Zahl an
Stellen für qualifizierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Die Sachmittel müssen einen
Umfang haben, der es etwa auch erlaubt, die Filterprozesse zur Aussonderung der
Kommunikation von Deutschen und Inländern sowie zum Schutz von Vertraulichkeitsbeziehungen wirksam zu kontrollieren und dafür gegebenenfalls auch eigene
Dateien und Kontrollprogramme zu entwickeln. Der Umfang der insoweit zu schaffenden Stellen und Mittel dürfte dabei jedenfalls kaum unterhalb dessen liegen, was
derzeit dem Ständigen Bevollmächtigten des Parlamentarischen Kontrollgremiums
zugewiesen ist.

 f) Die Kontrollinstanzen müssen gegenüber dem Bundesnachrichtendienst alle für           289
eine wirksame Kontrolle erforderlichen Befugnisse haben.

  aa) Beiden Kontrollinstanzen ist umfassend Zugang zu allen Unterlagen einzuräumen. Dabei ist der Bundesnachrichtendienst dazu zu verpflichten, die Kontrollinstanzen bei ihrer Aufgabenerfüllung zu unterstützen, ihnen Auskünfte zu erteilen und Einsicht in Unterlagen und Daten, Aufschluss über verwendete Programme sowie
jederzeitigen Zutritt zu Diensträumen zu gewähren (vgl. BVerfGE 133, 277 <370 f.



                                        110/122

Rn. 215 ff.>; 141, 220 <284 f. Rn. 141>; siehe auch BTDrucks 14/5655, S. 26 unter
Bezugnahme auf BVerfGE 100, 313 <401>). Dabei sind den Kontrollinstanzen die
Festlegung ihres Verfahrens und die Wahl ihrer Methoden selbst zu überantworten,
soweit diese nicht gesetzlich festgelegt sind.

 bb) Zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen in Blick auf die Kontrolle gehört        291
eine Protokollierung der Datenverarbeitung (vgl. BVerfGE 133, 277 <370 Rn. 215>;
141, 220 <284 f. Rn. 141>; stRspr). Danach müssen die verschiedenen Schritte der
Überwachung in einer Weise protokolliert werden, die eine wirksame Kontrolle ermöglicht. Erforderlichenfalls sind die diesbezüglichen Grundsätze im Benehmen zwischen Bundesnachrichtendienst und den Kontrollinstanzen näher zu konkretisieren.

 cc) Die Kontrolle darf nicht unter Berufung auf die „Third Party Rule“ behindert werden. Der Gesetzgeber hat durch die Ausgestaltung der Kontrollinstanzen sowie durch
Maßgaben zu entsprechenden Absprachen des Bundesnachrichtendienstes mit den
anderen Diensten die Bedingungen dafür zu schaffen, dass die „Third Party Rule“
den Kontrollinstanzen nicht entgegenhalten werden kann.

  Allerdings bildet die „Third Party Rule“ eine auf Vereinbarungen mit Partnerdiensten    293
beruhende allgemein anerkannte Verhaltensregel unter den Nachrichtendiensten,
nach der Informationen von ausländischen Diensten nach Maßgabe informeller Absprachen nicht ohne deren Zustimmung an Dritte weitergegeben werden dürfen (vgl.
BVerfGE 143, 101 <150 Rn. 162; 151 Rn. 164>). Auf diese Regel kann sich auch die
Bundesregierung berufen, sofern sie entsprechende Zusagen gegeben hat, auf deren Grundlage Informationen von dem ausländischen Dienst bereits übermittelt wurden und hieran anschließend eine Übermittlung an „Dritte“ in Frage steht; in diesem
Sinne konnte sich die Bundesregierung auf diesbezüglich gegebene Zusagen an die
Vereinigten Staaten von Amerika berufen und gegenüber einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags als Dritten bestimmte Informationen zurückhalten
(vgl. BVerfGE 143, 101 <152 Rn. 167; 155 ff. Rn. 176 ff.>).

  Dies kann jedoch der Ausgestaltung der verfassungsrechtlich gebotenen umfassenden Rechtskontrolle gegenüber dem Bundesnachrichtendienst in Form strikt auf Geheimhaltung ausgerichteter und verpflichteter unabhängiger Instanzen, die nicht in
das Parlament und dessen politische Kommunikationszusammenhänge eingebunden sind, nicht entgegengehalten werden. Ob eine Kontrollinstanz als „Dritter“ im Sinne der „Third Party Rule“ anzusehen ist, ist nicht allgemein definiert, sondern richtet
sich nach der organisatorischen Ausgestaltung und entsprechenden Vereinbarungen
(vgl. BTDrucks 18/12850, S. 98 f.). Die „Third Party Rule“ ist insoweit eine auf eine
rechtlich nicht verbindliche, aber auf Vereinbarung mit anderen Diensten beruhende
und damit flexible Verwaltungspraktik, auf deren praktische Bedeutung die Bundesregierung Einfluss hat (vgl. Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <904 f.>; Möllers, JZ 2017,
S. 271 <277>). Zwar bleiben die Bundesregierung und der Bundesnachrichtendienst
an gegebene Zusagen gebunden. Für die Zukunft sind jedoch durch die Art der Ausgestaltung der Kontrollinstanzen sowie durch veränderte Absprachen mit den aus-



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ländischen Diensten die Bedingungen dafür zu schaffen, dass die mit der Rechtskontrolle betrauten Instanzen nicht mehr als „Dritte“ angesehen werden (vgl. auch
European Commission for Democracy through Law [Venice Commission], Report on
the Democratic Oversight of Signals Intelligence Agencies, CDL-AD[2015]011, S. 5
[Nr. 13]; Council of Europe, Parliamentary Assembly, Resolution 1838 [2011], S. 2
[Punkt 7]; Council of Europe, Commissioner for Human Rights, Democratic and effective oversight of national security services, 2015, S. 13 [Empfehlung Nr. 16]).

  Es ist so zu gewährleisten, dass sich sowohl die verfassungsrechtlich gebotene       295
Kontrolltätigkeit ungehindert von der „Third Party Rule“ auch auf den Umgang des
Bundesnachrichtendienstes mit von ausländischen Diensten stammenden Informationen erstreckt, als auch die für die Wahrung der außen- und sicherheitspolitischen
Interessen der Bundesrepublik besonders bedeutsame Zusammenarbeit des Bundesnachrichtendienstes mit anderen Nachrichtendiensten (oben Rn. 246 f.) weitergeführt werden kann. Dass dies möglich ist, erweist sich auch mit Blick auf andere
Nachrichtendienste, bei denen die Kontrollinstanzen vollen Zugriff auf sämtliche zur
Kontrolle erforderlichen Unterlagen der von ihnen überwachten Dienste haben (vgl.
für die Auskunftsrechte des Investigatory Powers Tribunal im Vereinigten Königreich
EGMR, Big Brother Watch and others v. United Kingdom, Urteil vom 13. September
2018, Nr. 58170/13 u.a., §§ 250, 379; für die unbeschränkten Auskunftsrechte des
Investigatory Powers Commissioner siehe Annual Report of the Investigatory Powers
Commissioner 2017 vom 31. Januar 2019, S. 41).

 dd) Die Kontrolle kann grundsätzlich durch strenge Regeln zur Geheimhaltung flankiert werden. Neben der räumlichen wie technischen Ausstattung kann hierauf auch
bei der Auswahl der Personen maßgebliches Gewicht gelegt werden. Insbesondere
kann die Geheimhaltung durch strikte, mit wirksamen Sanktionen bewehrte Verschwiegenheitspflichten abgesichert werden.

  (1) Demgegenüber muss zwischen den mit der objektivrechtlichen Kontrolle betrauten Kontrollinstanzen untereinander ein offener und unmittelbarer Austausch gewährleistet sein (vgl. BVerfGE 133, 277 <370 Rn. 216>). Da diese – jeweils gleichermaßen zur Vertraulichkeit verpflichtet – im Zusammenwirken gegenüber den gleichen
Maßnahmen zur Kontrolle berufen sind, fordert dies das Gebot einer wirksamen und
kohärenten Kontrolle. Soweit im Rahmen der Kontrolle strukturelle Probleme erkennbar werden oder anders nicht auszuräumenden Differenzen mit dem Bundesnachrichtendienst auftreten, ist eine Möglichkeit vorzusehen, Beanstandungen gegenüber
der Behördenleitung und erforderlichenfalls der Leitung des aufsichtführenden Bundeskanzleramts vorzutragen, die sich gegebenenfalls hierzu zu verhalten haben.

  (2) Der Informationsfluss in den parlamentarischen Raum und damit auch zum Parlamentarischen Kontrollgremium kann indes aus Geheimhaltungsgründen grundsätzlich begrenzt werden. Der Gesetzgeber darf insoweit berücksichtigen, dass die parlamentarische Kontrolle einen anderen Charakter aufweist (unten Rn. 300) als eine
Kontrolle, die allein auf die Beachtung des objektiven Rechts ausgerichtet ist, und



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dass Geheimhaltung im parlamentarisch-politischen Umfeld faktischen Grenzen unterliegt. Allerdings ist das Parlamentarische Kontrollgremium nach Art. 45d GG in einer Form, die den Belangen des Geheimschutzes Rechnung trägt, regelmäßig über
die Kontrolltätigkeit zu unterrichten. Darüber hinaus muss es den Kontrollinstanzen
möglich sein, in abstrakter, die Geheimhaltung gewährleistender Weise ihre Beanstandungen und Kritik letztlich auch an das Parlament und damit an die Öffentlichkeit
heranzutragen.

 (3) Da die Kontrollprozesse Parlament und Öffentlichkeit weithin verschlossen bleiben, dabei aber zugleich in einem potentiellen Spannungsverhältnis zu der auf dem
Prinzip der Geheimhaltung beruhenden Arbeit des Bundesnachrichtendienstes stehen und sich überdies die Bedingungen der Überwachungsmaßnahmen wie deren
Kontrolle angesichts der Fortentwicklung der Technik schnell wandeln können, bedarf die Wirksamkeit der Kontrolle ständiger Beobachtung. Dabei ist die Effektivität
sowohl der Kontrolle in der Praxis als auch der gesetzlichen Regelungen in regelmäßigen Abständen zu evaluieren (zu Evaluierungspflichten vgl. auch BVerfGE 150, 1
<90 Rn. 176>).

  g) Die daneben bestehende Kontrolle durch das Parlamentarische Kontrollgremium        300
und dessen Ständigen Bevollmächtigten, die gleichfalls der Ausgestaltung des Gesetzgebers unterliegt und in die Kontrolle der Überwachungsmaßnahmen einbezogen werden kann (vgl. etwa § 14 G 10), ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Sie hat eine eigene, nicht speziell auf die Rechts- und Grundrechtskontrolle
begrenzte Funktion und ist Ausdruck der allgemeinen parlamentarischen Verantwortung für die sachgerechte und politisch angemessene Aufgabenwahrnehmung der
Exekutive (vgl. Waldhoff, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg [Hrsg.], Reform der
Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S.
73 <75>). Anforderungen zu ihrer Ausgestaltung lassen sich aus den in vorliegendem
Verfahren geltend gemachten Grundrechten nicht ableiten; umgekehrt bleiben diesbezüglich aus der Verfassung herzuleitende Befugnisse des Parlaments gegenüber
der Exekutive von den vorstehenden Maßgaben unberührt (vgl. hierzu BVerfGE 143,
101).

                                         VI.
 Nach den vorstehenden Maßgaben genügen die angegriffenen Vorschriften den              301
verfassungsrechtlichen Anforderungen auch materiell nicht. Sie beruhen – wie schon
die Verletzung des Zitiergebots des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG (oben Rn. 134 f.) – auf
der verfassungsrechtlich unzutreffenden Annahme, die Grundrechte seien für die in
Frage stehenden Überwachungsbefugnisse nicht anwendbar. Da die Vorschriften
bereits aus formellen Gründen verfassungswidrig sind, werden bei ihrer materiellen
Beurteilung nur die zentralen Defizite aufgegriffen. Eine Neuregelung der Befugnisse
des Bundesnachrichtendienstes wird die Vorschriften insgesamt auch an den Grundrechten der hinsichtlich ihrer Telekommunikation überwachten Personen und damit
an den oben entwickelten Maßgaben auszurichten haben.


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  1. Mit Art. 10 Abs. 1 GG und den sich hieraus ergebenden Verhältnismäßigkeitsanforderungen unvereinbar sind zunächst die Vorschriften zur Datenerhebung und -verarbeitung in §§ 6, 7 BNDG.

 a) Dies gilt zum einen für die Regelung der strategischen Überwachung vom Inland        303
aus nach § 6 BNDG.

 aa) § 6 BNDG regelt schon die mit der Auslandsaufklärung aus technischen Gründen derzeit unvermeidbar verbundenen Grundrechtseingriffe gegenüber Deutschen
und Inländern nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise. Insbesondere regelt er nicht hinreichend die diesbezüglich gebotene Filterung und die an diese Filterung zu stellenden Anforderungen (oben Rn. 170 ff.). Allein das materielle Verbot in
§ 6 Abs. 4 BNDG, das den Anschein hervorruft, als müsste und könnte die Erhebung
von Daten deutscher Staatsangehöriger und von Inländern insgesamt vermieden
werden, genügt dem nicht. Auch die gebotene unverzügliche Löschung der unbeabsichtigt miterfassten Inlandskommunikation ist nicht normenklar geregelt. Zwar sieht
§ 10 Abs. 4 Satz 1 BNDG eine solche Löschung grundsätzlich vor. Ob und wieweit
nach Satz 2 bis 6 der Vorschrift aber von einer solchen Löschung abgesehen werden
kann, ist der Norm nicht zu entnehmen (vgl. Hölscheidt, Jura 2017, S. 148 <156>).

  bb) Weiter ist die Überwachung nach § 6 BNDG nicht auf differenziert gefasste, gewichtige Zwecke begrenzt (oben Rn. 175 f.). Die in § 6 Abs. 1 Satz 1 BNDG genannten weit und offen formulierten Zwecke, die auch nach der Begründung des Gesetzesentwurfs das Aufgabenspektrum in keiner Weise einengen sollen (vgl. BTDrucks
18/9041, S. 22), verfehlen diese Anforderung deutlich. Insbesondere kann eine solche gesetzliche Begrenzung nicht durch das allein politisch definierte Auftragsprofil
der Bundesregierung ersetzt werden (vgl. insoweit auch schon United Nations Office
of the High Commissioner for Human Rights, Brief der Sonder- berichterstatter vom
29. August 2016, OL DEU 2/2016, S. 5).

  Entsprechend ist die Überwachung nicht auf der Grundlage formalisierter Festlegungen differenzierend begrenzter Überwachungsmaßnahmen strukturiert, an denen
sich die Auswahl der zu erfassenden Übertragungswege sowie der Suchbegriffe
ebenso wie die weitere Verarbeitung und Nutzung unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nachprüfbar auszurichten haben (oben Rn. 178 ff.;
vgl. allgemein auch schon Marxsen, DÖV 2018, S. 218 <224>). Auch fehlt es an gesetzlichen Maßgaben zum Einsatz gezielt personenbezogener Suchbegriffe (oben
Rn. 185 ff.) und zum Schutz von Vertraulichkeitsbeziehungen (oben Rn. 193 ff. sowie
Löffelmann, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg [Hrsg.], Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 33 <43>).
Der Kernbereichsschutz in § 11 BNDG ist unzureichend geregelt (oben Rn. 203 ff.).

  Ebenso enthält das Gesetz keine hinreichenden Regelungen zur Auswertung der            307
durch das Mittel der strategischen Auslandsaufklärung gewonnenen Daten (oben
Rn. 192). § 19 BNDG genügt als lediglich allgemein gehaltene Regelung für die Datenverarbeitung des Bundesnachrichtendienstes diesen Anforderungen nicht und ist


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in seiner unspezifischen Weite und der undifferenzierten Verweisung auf §§ 10, 11
BVerfSchG als Grundlage für die Verarbeitung, Veränderung und Nutzung von Daten, die auf der Grundlage der §§ 6, 7 BNDG erhoben wurden, unverhältnismäßig.

  cc) Soweit § 6 BNDG darüber hinaus als Grundlage für die Erhebung sonstiger personenbezogener Daten deutscher Staatsangehöriger, inländischer juristischer Personen oder sich im Bundesgebiet aufhaltender Personen dienen soll, die nicht Art.
10 GG unterfallen (vgl. BTDrucks 18/9041, S. 24), fehlt es der Regelung schon an
der gebotenen Normenklarheit (oben Rn. 137 ff.). Der Vorschrift ist bereits nicht zu
entnehmen, dass eine Nutzung solcher Daten, die nicht durch das Fernmeldegeheimnis geschützt sind, überhaupt durch sie eröffnet werden soll; erst recht regelt sie
nicht, welche Daten zu welcher Nutzung insoweit erhoben werden sollen und auf welcher Grundlage dies mit Blick auf welche Grundrechte vom Gesetzgeber als gerechtfertigt angesehen wird.

 b) Mit Art. 10 Abs. 1 GG nicht vereinbar ist zum anderen § 7 BNDG, der die weitere       309
Verarbeitung von vom Ausland aus mit Mitteln der Fernmeldeaufklärung gewonnenen Daten sowie gewisse Grenzen solcher Datenerhebung regelt. Der Regelung liegt
die unzutreffende Annahme zugrunde, dass eine solche Datenerhebung keiner Ermächtigungsgrundlage bedarf und allein auf der Grundlage der Aufgabennorm des
§ 1 Abs. 2 BNDG möglich ist. Ohne hinreichende gesetzliche Ermächtigung ist jedoch auch eine solche Datenerhebung unzulässig (oben Rn. 87 ff. und 120). Indem
§ 7 BNDG die Zulässigkeit dieser Datenerhebung impliziert, sie nur punktuell beschränkt und im Übrigen die weitere Verarbeitung ohne weiteres erlaubt, ist er selbst
verfassungswidrig. Als eigene (implizite) Ermächtigung zur Datenerhebung genügte
er den oben näher ausgeführten verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine solche Rechtsgrundlage nicht. Der Gesetzgeber will § 7 BNDG aber, wie gesehen, überhaupt nicht als Ermächtigungsgrundlage zur Datenerhebung verstanden wissen.
Dann verstößt § 7 BNDG schon insofern gegen Art. 10 Abs. 1 GG, als er die Verarbeitung von Daten regelt, die mangels verfassungsgemäßer Rechtsgrundlage erst
gar nicht hätten erhoben und deshalb auch nicht weiter hätten verarbeitet werden
dürfen. Im Übrigen setzt er so den Anschein, dass solche Daten erhoben werden
dürften und legitimiert damit eine Datenerhebung, für die es an einer verfassungsmäßigen Rechtsgrundlage fehlt.

 2. Auch die Vorschriften zur Datenübermittlung sind mit den verfassungsrechtlichen       310
Anforderungen nicht vereinbar. Zum Teil genügen sie dem Grundsatz der Normenklarheit nicht. Im Übrigen begrenzen sie die Übermittlung nicht hinreichend bestimmt
auf den Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter oder die Verfolgung besonders
schwerer Straftaten beziehungsweise binden sie nicht an eine hinreichend konkretisierte Gefahrenlage oder an einen durch bestimmte Tatsachen erhärteten Verdacht
solcher Straftaten.

 a) § 24 Abs. 1 Satz 1 BNDG, der die Übermittlung an inländische öffentliche Stellen      311
regelt, genügt schon nicht dem Gebot der Normenklarheit und Bestimmtheit (oben



                                        115/122

Rn. 137 ff. und 212 ff.). Dies gilt zunächst insoweit, als er dem Bundesnachrichtendienst die Übermittlung allgemein „zur Erfüllung seiner Aufgaben“ erlaubt. Zwar ist
ein Verweis auf anderweitig definierte Aufgaben nicht grundsätzlich mit den Anforderungen an die Normenklarheit unvereinbar. Eine allgemeine Bezugnahme auf die
gesamten Aufgaben des Bundesnachrichtendienstes, die kein operatives Tätigwerden umfassen, sondern allein auf die Gewinnung von Erkenntnissen und deren Auswertung begrenzt sind (vgl. § 1 Abs. 2 BNDG), lässt jedoch nicht erkennen, zu welchen Zwecken hier eine Datenübermittlung erlaubt werden soll (oben Rn. 215). Die
Unsicherheiten hierüber in der mündlichen Verhandlung haben dies bestätigt. Unbestimmt ist die Vorschrift aber auch insoweit, als sie eine Übermittlung erlaubt, wenn
der Empfänger die Daten für erhebliche Zwecke der öffentlichen Sicherheit benötigt.
Da nicht ersichtlich ist, ob damit sämtliche mit dem Vollzug des – allgemeinen oder
möglicherweise auch besonderen – Ordnungsrechts befassten Behörden oder nur
spezifische Sicherheitsbehörden gemeint sind, lässt sie schon den Kreis der Empfängerbehörden nicht klar erkennen. Im Übrigen fehlt es für beide Übermittlungstatbestände an Anforderungen sowohl hinsichtlich der erforderlichen Eingriffsschwellen als auch hinsichtlich eines qualifizierten Rechtsgüterschutzes (siehe jeweils oben
Rn. 220 ff.). Der unbestimmte Verweis auf „erhebliche“ Zwecke der öffentlichen Sicherheit, der nur bagatellarische Sachverhalte ausschließen soll (vgl. zur gleichlautenden Formulierung in § 19 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG BTDrucks 18/4654, S. 34),
reicht hierfür nicht.

  b) Nicht mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar ist auch § 24 Abs.     312
3 BNDG in Verbindung mit § 20 Abs. 1 Satz 1 und 2 BVerfSchG, der zu einer Übermittlung von Informationen im Kontext von Staatsschutzdelikten an Polizeien und
Staatsanwaltschaften ermächtigt. Zwar sind hier die Empfangsbehörden hinreichend
bestimmt. Fraglich ist jedoch, ob die mehrgliedrige Verweisungskette noch den Anforderungen an die Normenklarheit genügt (oben Rn. 215). Unabhängig davon sind
insoweit jedenfalls die Anforderungen an den Rechtsgüterschutz nicht durchgehend
gewahrt (oben Rn. 221). Denn nicht alle in den §§ 74a, 120 GVG genannten und
durch die Vorschrift pauschal in Bezug genommenen Straftaten können als besonders schwere Straftaten qualifiziert werden. Gleiches gilt für den offenen Übermittlungstatbestand, der beliebige sonstige Straftaten alleine aufgrund ihrer Zielsetzung
oder des Motivs des Täters mit einbezieht. Auch legt die Vorschrift die erforderliche
Übermittlungsschwelle nicht hinreichend bestimmt fest (oben Rn. 213 ff., 220 ff. und
227 f.). Der Gesetzgeber hat insoweit Voraussetzungen zu formulieren, die den Anforderungen an eine konkretisierte Gefahrenlage (vgl. BVerfGE 141, 220 <271 ff. Rn.
111 ff.>) oder hinreichend verdachtsbegründende Tatsachen entsprechen müssen.

  c) Auch § 24 Abs. 2 Satz 1 BNDG in Verbindung mit § 19 Abs. 4 BVerfSchG, der           313
eine Übermittlung an „sonstige“ – und damit im Wesentlichen private – Stellen regelt,
genügt den Anforderungen des Art. 10 Abs. 1 GG nicht in jeder Hinsicht. Allerdings
ist die Vorschrift weder unter Bestimmtheitsgesichtspunkten noch in Blick auf den mit
ihr erstrebten Rechtsgüterschutz zu beanstanden. Der Verweis auf den „Schutz der



                                       116/122

freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes oder der Sicherheit des
Bundes oder eines Landes“ sowie auf die „Gewährleistung der Sicherheit von lebensoder verteidigungswichtigen Einrichtungen nach § 1 Abs. 4 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes“ ist im Kontext des auch sonst eingeführten Begriffsverständnisses
eindeutig und benennt Rechtsgüter von besonders schwerem Gewicht. Zweifelhaft
ist jedoch wiederum, ob die mehrgliedrige Verweisung der Normenklarheit genügt
(oben Rn. 213 ff.). Jedenfalls aber fehlt es an einer Übermittlungsschwelle (oben
Rn. 216 ff. und 222).

  d) Verfassungswidrig ist ebenfalls § 24 Abs. 2 Satz 1 BNDG in Verbindung mit § 19     314
Abs. 2 BVerfSchG, der – unter Verweis auf Art. 3 des Zusatzabkommens zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrages über die Rechtsstellung
ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen (NATO-Truppenstatut-Zusatzabkommen) vom 3. August 1959
(BGBl 1961 II S. 1218) – eine Übermittlung von Informationen an die NATO-Stationierungsstreitkräfte erlaubt. Der Vorschrift fehlt es zunächst schon an der gebotenen
Normenklarheit und Bestimmtheit (oben Rn. 137 ff. und 213 ff.). Die dreigliedrige
Verweisung auf eine völkervertragsrechtliche Norm, die ihrerseits weit ausladend und
offen einen allgemeinen Rahmen der Zusammenarbeit regelt, lässt nicht mehr hinreichend normenklar und bestimmt erkennen, zu welchem Zweck hier Informationen
übermittelt werden dürfen. Im Übrigen beschränkt die Vorschrift die Übermittlung
nicht auf einen hinreichend gewichtigen Rechtsgüterschutz und setzt auch keine
Übermittlungsschwellen voraus (jeweils oben Rn. 220 ff.). Die Bindung an die „Erforderlichkeit“ der Übermittlung reicht hierfür nicht.

  e) Schließlich erfüllt auch § 24 Abs. 2 Satz 1 BNDG in Verbindung mit § 19 Abs. 3     315
BVerfSchG, der die Übermittlung an ausländische öffentliche Stellen regelt, die verfassungsrechtlichen Anforderungen in verschiedener Hinsicht nicht.

  Es fehlt zunächst an einer hinreichend genauen Bestimmung der Empfängerbehörden, die sich vorliegend auch nicht aus den offenen Übermittlungszwecken bestimmen lassen (oben Rn. 137 ff. und 213 ff.; vgl. hierzu BVerfGE 130, 151 <203>; 133,
277 <337 f. Rn. 143>; 141, 220 <334 Rn. 306>). Zudem ist die Übermittlung wiederum nicht auf hinreichend qualifizierte Rechtsgüter beschränkt und ist eine Übermittlungsschwelle nicht vorgegeben (jeweils oben Rn. 220 ff.).

 Gleichfalls verpflichtet die Vorschrift den Bundesnachrichtendienst nicht in normenklarer Weise zu einer Vergewisserung über den rechtsstaatlichen Umgang mit den
übermittelten Daten. Zwar finden sich hierfür Ansätze in § 19 Abs. 3 Satz 2
BVerfSchG. Dieser genügt den maßstäblich dargelegten Anforderungen jedoch nicht
(oben Rn. 233 ff.). So fehlt schon ein ausdrücklicher Verweis auf die Vergewisserung
über datenschutzrechtliche Mindestgewährleistungen (oben Rn. 235 ff.) sowie eine
Protokollierungspflicht (oben Rn. 229). Ferner wird etwa dem Schutz von Vertraulichkeitsbeziehungen nicht spezifisch Rechnung getragen (oben Rn. 240 mit Rn. 193 ff.).

 Die gebotene Vergewisserung wird auch durch § 31 BNDG in Verbindung mit § 23           318


                                       117/122

Nr. 1 BVerfSchG nicht hinreichend sichergestellt: Aus ihr ist nicht erkennbar, dass
sich die übermittelnde Behörde aktiv hinsichtlich der Gegebenheiten im Zielland –
sowohl hinsichtlich der besonderen datenschutzrechtlichen als auch der menschenrechtlichen Gewährleistungen – vergewissern, dies dokumentieren und gegebenenfalls aufkommenden Zweifeln nachgehen muss (oben Rn. 233 ff.). Auch ist durch die
Vorschrift nicht ausgeschlossen, dass elementare rechtsstaatliche Belange im Wege
der Abwägung verdrängt werden (oben Rn. 237).

 f) Insgesamt genügen die Übermittlungsvorschriften, die überwiegend auf den in ihrer Fassung schon älteren und an die Entwicklung der Rechtsprechung nicht hinreichend angepassten Strukturen des Bundesverfassungsschutzgesetzes und anderer
Sicherheitsgesetze beruhen, den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. In formeller Hinsicht fehlt es überdies für alle Übermittlungstatbestände an einer Pflicht zur
Protokollierung der Übermittlung (oben Rn. 229) sowie zur Nennung der für die Übermittlung in Anspruch genommenen Rechtsgrundlage (oben Rn. 229).

 3. Auch die Regelung der Kooperationen in §§ 13 bis 15 BNDG steht mit den Verhältnismäßigkeitsanforderungen des Art. 10 Abs. 1 GG nicht in Einklang und ist damit nicht nur formell, sondern auch materiell verfassungswidrig.

  a) Zunächst setzen sich hier verfassungsrechtliche Defizite fort, die schon für § 6       321
BNDG gelten. So fehlt es auch für die Datenerhebung und -verarbeitung im Rahmen
von Kooperationen an hinreichend normenklaren Regelungen zur Aussonderung der
Telekommunikationsdaten von Deutschen und Inländern (oben Rn. 176 ff. und 253).
Ebenso werden auch hier kooperative Überwachungsmaßnahmen nicht auf gesetzlich hinreichend bestimmte und gewichtige Zwecke begrenzt (oben Rn. 175 f. und
253); § 13 Abs. 4 BNDG leistet eine solche Begrenzungsfunktion nicht hinreichend.
Entsprechend wird die Kooperation nicht auf jeweils maßnahmebezogen zu konkretisierende Erkenntnisziele hin verpflichtet und durch sie strukturiert (oben Rn. 178 ff.
und 253).

  b) Soweit § 14 Abs. 1 BNDG die Auswertung der vom Bundesnachrichtendienst erhobenen Daten anhand von seitens der ausländischen Dienste benannten Suchbegriffen erlaubt, ist dies nicht durch hinreichende Kontrollpflichten flankiert. Insbesondere fehlt es an Schutzvorkehrungen für besonders schutzbedürftige Personen und
Vertraulichkeitsbeziehungen (oben Rn. 194 ff. und 257). Im Übrigen ist es materiell
zwar ausreichend, dass sich Suchbegriffe innerhalb der Kooperationsziele halten, einen Schutz gegenüber einer gezielten Erfassung von Zielen in der Europäischen Union bieten und mit Interessen der Bundesrepublik Deutschland vereinbar sein müssen
(vgl. § 14 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 BNDG). Verfahrensmäßig nicht hinreichend
abgesichert ist jedoch auch insoweit eine gesetzliche Pflicht, fremdbenannte Suchbegriffe auf der Grundlage von seitens der ausländischen Dienste zu plausibilisierenden Mindestangaben wirksam – und soweit erforderlich auch stichprobenartig händisch – auf ihre materielle Zulässigkeit zu prüfen (oben Rn. 254 ff.).

 c) Auch für die automatisierte Datenübermittlung nach § 15 Abs. 1 BNDG fehlt es            323


                                         118/122

zunächst an einer hinreichend anspruchsvollen Regelung zur Aussonderung von
Daten besonders schutzwürdiger Personen oder von solchen, die aus besonderen
Vertraulichkeitsbeziehungen stammen (oben Rn. 194 ff. und 257). Ebenfalls verlangt
das Gesetz nicht in geboten normenklarer Form Zusagen der Empfänger zur Achtung
von Vertraulichkeitsbeziehungen und Diskriminierungsverboten oder zur Wahrung
grundlegender Übermittlungsschwellen (oben Rn. 260). Die abstrakt- allgemeine Zusage einer Datenverwendung nach rechtsstaatlichen Prinzipien gemäß § 13 Abs. 3
Nr. 4 BNDG reicht hierfür nicht. Eine Rechtsstaatlichkeits- vergewisserung ist gleichfalls nicht in der gebotenen Form vorgesehen (oben Rn. 233 ff. und 261). Schließlich enthält die Vorschrift keine Beschränkungen zur Übermittlung unselektierter Verkehrsdaten (oben Rn. 262 ff.).

  4. Ohne weiteres ersichtlich ist im Übrigen, dass das Bundesnachrichtendienstgesetz keine ausreichenden Regelungen zur Kontrolle der genannten Befugnisse geschaffen hat. Zwar sind die Regelung der eng begrenzten Auskunftspflichten in § 22
BNDG und das Fehlen von Benachrichtigungspflichten in Bezug auf Über- wachungsmaßnahmen im Ausland gegenüber Ausländern für sich betrachtet nicht zu
beanstanden. Jedoch bedarf es als Ausgleich für die Offenheit der Vorschriften und
den faktisch erheblich eingeschränkten Rechtsschutz – wie maßstäblich dargelegt
(oben Rn. 267 ff.) – einer ausgebauten unabhängigen objektivrechtlichen Kontrolle.
Diese kann nach den geltenden Regeln von vornherein durch das Unabhängige Gremium und die Kontrolle des Bundesdatenschutzbeauftragen von den Befugnissen
und von der organisatorischen wie institutionellen Ausgestaltung her nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise sichergestellt werden.

                                         VII.
 Die Vorschriften sind auch insoweit, als sie zu Überwachungsmaßnahmen gegenüber Journalisten ermächtigen und damit Eingriffe in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG begründen, mit der Verfassung unvereinbar, da sie den spezifischen Schutzbedürfnissen
unabhängiger ausländischer Journalisten nicht angemessen Rechnung tragen (vgl.
dazu auch United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights, Brief
der Sonderberichterstatter vom 29. August 2016, OL DEU 2/2016, S. 5 f.).

                                         F.
 Unabhängig davon, wieweit in der vorliegenden Konstellation das Bundes- verfassungsgericht für die Prüfung zuständig wäre, ergeben sich entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführer aus den Grundrechten der Europäischen Union keine weiteren Maßgaben. Auch wenn die angegriffenen Vorschriften teilweise angesichts des
Art. 15 RL 2002/58/EG als Durchführung des Unionsrechts im Sinne des Art. 51
Abs. 1 Satz 1 GRCh anzusehen sein sollten, gibt es schon keine konkreten und hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Grundrechte des Grundgesetzes in der
vorliegenden Auslegung das Schutzniveau der Grundrechtecharta der Europäischen
Union in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs im hier zu entscheiden-



                                       119/122

den Fall nicht mit gewährleisten (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6.
November 2019 - 1 BvR 16/13 -, Rn. 67 ff. – Recht auf Vergessen I). Insbesondere
ergeben sich solche Anhaltspunkte nicht in Hinblick auf die Befugnis zur bevorratenden Speicherung und Auswertung von Verkehrsdaten aus den Entscheidungen
des Europäischen Gerichtshofs zur Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie (Urteil vom
8. April 2014, Digital Rights Ireland und Seitlinger u.a., C-293/12, C-594/12,
EU:C:2014:238) und zu Vorratsdaten- speicherungsbefugnissen der Mitgliedstaaten
(Urteil vom 21. Dezember 2016, Tele2 Sverige und Watson u.a., C-203/15 und
C-698/15, EU:C:2016:970). In jenen Entscheidungen ging es um die Anforderungen
an eine innerstaatlich vollständige Erfassung sämtlicher Telekommunikationsverbindungsdaten, die nahezu lückenlose Persönlichkeitsprofile einzelner Kommunikationsteilnehmer ermöglichten. Hiervon unterscheidet sich die Erhebung eines begrenzten Volumens an Verkehrsdaten der Auslandskommunikation aus ausgewählten Netzen – die damit in der Regel nicht die vollständigen Kommunikationsbeziehungen betroffener Personen erfassen können – grundlegend. Es ist also nicht
ersichtlich, dass der Grundrechtsschutz des Grundgesetzes hier das Schutzniveau
der Grundrechtecharta der Europäischen Union im Rahmen eines auf Vielfalt angelegten Grundrechtsschutzes in Europa nicht gewährleisten würde.

                                         G.

                                          I.
  Die §§ 6, 7, 13 bis 15 BNDG sind danach verfassungswidrig. Verfassungswidrig           327
sind auch §§ 19, 24 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 BNDG, soweit sie Daten
betreffen, die nach den vorstehenden Regelungen erhoben wurden. Sie verletzen die
Beschwerdeführer zu 2) bis 8) in ihren Grundrechten aus Art. 10 Abs. 1 GG sowie
die Beschwerdeführer zu 2) bis 7) in ihren Grundrechten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.
Die §§ 9 bis 11, 16, 19, 20, 22, 32, 32a BNDG, die den Anforderungen an eine verhältnismäßige rechtsstaatliche Flankierung der für verfassungswidrig erklärten Befugnisse nicht hinreichend genügen, verlieren insoweit ihren Anwendungsbereich.

  Offenbleiben kann, ob durch die angegriffenen Regelungen auch die Beschwerdeführerin zu 1) als juristische Person mit Sitz in einem Mitgliedstaat der Europäischen
Union in ihren Grundrechten verletzt wird. Denn mit der Entscheidung über die Unvereinbarkeit der Vorschriften mit dem Grundgesetz, die nach § 31 Abs. 2 Satz 2
BVerfGG in Gesetzeskraft erwächst, hat sie ihr Rechtsschutzbegehren jedenfalls der
Sache nach in dem Umfang erreicht, wie es auf der Grundlage einer etwaigen Grundrechtsberechtigung möglich wäre.

                                          II.
 Die Feststellung der Verfassungswidrigkeit gesetzlicher Vorschriften führt grundsätzlich zu ihrer Nichtigkeit. Allerdings kann sich das Bundesverfassungs- gericht,
wie sich aus § 31 Abs. 2 Satz 2 und 3 BVerfGG ergibt, auch darauf beschränken,
eine verfassungswidrige Norm nur für mit dem Grundgesetz unvereinbar zu erklären


                                       120/122

(vgl. BVerfGE 109, 190 <235>). Es verbleibt dann bei einer bloßen Beanstandung
der Verfassungswidrigkeit ohne den Ausspruch der Nichtigkeit. Die Unvereinbarkeitserklärung kann das Bundesverfassungsgericht zugleich mit der Anordnung einer befristeten Fortgeltung der verfassungswidrigen Regelung verbinden. Dies kommt in
Betracht, wenn die sofortige Ungültigkeit der zu beanstandenden Norm dem Schutz
überragender Güter des Gemeinwohls die Grundlage entziehen würde und eine Abwägung mit den betroffenen Grundrechten ergibt, dass der Eingriff für eine Übergangszeit hinzunehmen ist (vgl. BVerfGE 33, 1 <13>; 33, 303 <347 f.>; 40, 276
<283>; 41, 251 <266 ff.>; 51, 268 <290 ff.>; 109, 190 <235 f.>).

  Dies ist vorliegend der Fall. Die beanstandeten Befugnisse können für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und als Handlungsgrundlage der Bundesregierung je nach politischer Situation, insbesondere bei Berücksichtigung der potentiellen
Dynamik bedrohlicher Entwicklungen unter den Bedingungen der Informationstechnik, auch kurzfristig große Bedeutung gewinnen. Durch eine Nichtigerklärung oder
eine vorläufige Außerkraftsetzung würden damit erhebliche Risiken eingegangen.
Auch würde eine unvermittelte Aussetzung der Möglichkeit der Zusammenarbeit mit
anderen Diensten das Vertrauen in eine verlässliche Zusammenarbeit möglicherweise langfristig beschädigen. Zu berücksichtigen ist umgekehrt, dass die beanstandeten Befugnisse ihrer Grundstruktur nach in verfassungsrechtlich tragfähiger Weise
ausgestaltet werden können und damit nachbesserungsfähig sind. Es handelt sich
zwar um grundlegende Nachbesserungen, da eine Neufassung solche Maßnahmen
erstmals im Lichte des Art. 10 Abs. 1 GG regeln und damit in neuartiger Weise
rechtsstaatliche Grenzen und Kontrollen schaffen muss. Angesichts der großen Bedeutung, die der Gesetzgeber der Auslandsaufklärung beimessen darf, ist eine vorübergehende Fortgeltung der verfassungswidrigen Vorschriften dennoch eher hinzunehmen als deren Beseitigung bis zu einer Neuregelung, mit der absehbar zu
rechnen ist.

 Der Gesetzgeber hat eine Neuregelung bis spätestens zum 31. Dezember 2021 zu            331
schaffen. Die Fortgeltungsanordnung ist auf diesen Zeitpunkt befristet.

                                         III.
 Die Auslagenentscheidung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.                               332

                  Harbarth                      Masing                        Paulus

                    Baer                         Britz                         Ott

                           Christ                                    Radtke




                                       121/122

Bundesverfassungsgericht, Urteil des Ersten Senats vom 19. Mai 2020 - 1 BvR 2835/
17

Zitiervorschlag BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 19. Mai 2020 - 1 BvR 2835/17 -
                Rn. (1 - 332), http://www.bverfg.de/e/rs20200519_1bvr283517.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2020:rs20200519.1bvr283517




                                     122/122

§§ 6, 7, 13 bis 15 des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst in der Fassung des Gesetzes zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes vom 23. Dezember 2016 (Bundesgesetzblatt I Seite 3346), auch in der Fassung des Gesetzes zur Anpassung des Datenschutzrechts an die Verordnung (EU) 2016/679 und zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/680 vom 30. Juni 2017 (Bundesgesetzblatt I Seite 2097), sind mit Artikel 10 Absatz 1 des Grundgesetzes sowie mit Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes nicht vereinbar.|§ 19 Absatz 1, § 24 Absatz 1 Satz 1, Absatz 2 Satz 1, Absatz 3 des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst sind mit Artikel 10 Absatz 1 des Grundgesetzes sowie mit Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes nicht vereinbar, soweit sie zur Verarbeitung von im Zusammenhang mit der strategischen Fernmelde-  aufklärung nach §§ 6, 7, 13 bis 15 des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst erhobenen personen- bezogenen Daten ermächtigen.|Bis zu einer Neuregelung, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 2021 gelten die für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärten Vorschriften fort.|Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern ihre notwendigen Auslagen aus dem Verfassungsbeschwerdeverfahren zu erstatten.
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 14. und 15. Januar 2020 durch|für Recht erkannt:
BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 19. Mai 2020
- 1 BvR 2835/17 -, Rn. 1-332,
                    https://www.bverfg.de/e/rs20200519_1bvr283517
Pressemitteilung - Nr. 37/2020 vom 19. Mai 2020