BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BVR 2721/05 -

                                  In dem Verfahren
                                        über
                            die Verfassungsbeschwerde

1.        der H... e.V.,

2.        des Herrn B...,

3.        des Herrn Dr. R...

- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Fredrik Roggan,
                    Müllerstraße 153, 13353 Berlin -
gegen das Erste Gesetz zur Änderung des Zollfahndungsdienstgesetzes vom 22.
      Dezember 2005 (BGBl I S. 3681)

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
                                 den Präsidenten Papier,
                                 die Richterin Hohmann-Dennhardt
                                 und den Richter Hoffmann-Riem

gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 14. Februar 2007 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

                                    Gründe:
 Die Beschwerdeführer wenden sich gegen die Verlängerung der Befugnisse des          1
Zollkriminalamts zur präventiven Telekommunikations- und Postüberwachung nach
dem Zollfahndungsdienstgesetz (ZFdG).

                                        I.
 1. Nachdem das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 3. März 2004 die          2
Unvereinbarkeit der damaligen §§ 39 bis 41 des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG)
mit Art. 10 GG festgestellt und den Gesetzgeber zu einer Neuregelung bis zum
31. Dezember 2004 aufgefordert hatte (vgl. BVerfGE 110, 33), trat am 28. Dezember
2004 das Gesetz zur Neuregelung der präventiven Telekommunikations- und Postüberwachung durch das Zollkriminalamt vom 21. Dezember 2004 (BGBl I S. 2603) in
Kraft. Die präventive Telekommunikations- und Postüberwachung wurde nunmehr in
den §§ 23 a bis 23 f sowie 45 bis 47 ZFdG geregelt. Das Gesetz war bis zum 31. Dezember 2005 befristet. Mit dem hier angegriffenen Ersten Gesetz zur Änderung des
Zollfahndungsdienstgesetzes vom 22. Dezember 2005 (BGBl I S. 3681) wurde die



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Geltungsdauer der Vorschriften des Zollfahndungsdienstgesetzes bis zum 30. Juni
2007 verlängert. Das Gesetz wurde am 30. Dezember 2005 im Bundesgesetzblatt
verkündet und ist am 31. Dezember 2005 in Kraft getreten.

  Im Gesetzgebungsverfahren wies die Bundesregierung darauf hin, dass bei der Abfassung der Vorschriften des Zollfahndungsdienstgesetzes offen geblieben sei, ob
Regelungen zum Schutz des Kernbereichs der persönlichen Lebensgestaltung geschaffen werden müssten. Mit seiner Entscheidung vom 27. Juli 2005 (BVerfGE 113,
348 ff.) habe das Bundesverfassungsgericht die Anforderungen an den Kernbereichsschutz bestimmt. Diese Rechtsprechung solle im Rahmen einer Neuregelung
umgesetzt werden; wegen der vorgezogenen Bundestagswahl sei es in der letzten
Legislaturperiode nicht mehr dazu gekommen, daher sei die Verlängerung der Geltungsdauer der bisherigen Regelungen für eine Übergangszeit erforderlich (vgl. BT-Drucks 16/88, Begründung, S. 6). Darüber, dass die derzeitige Regelung änderungsbedürftig sei, herrschte im Bundestag weithin Einigkeit; umstritten war hingegen, ob
der Schutz des Kernbereichs der persönlichen Lebensgestaltung des Einzelnen im
Bereich der Telekommunikationsüberwachung ebenso weit gehen müsse wie bei der
akustischen Wohnraumüberwachung (vgl. BTDrucks 16/252; vgl. auch Deutscher
Bundestag, Stenografischer Bericht der 8. Sitzung vom 15. Dezember 2005, Verh.
16/8, S. 499 <A> ff.).

  2. Die Beschwerdeführer, eine Bürgerrechtsvereinigung, ein Journalist sowie ein       4
Rechtsanwalt, der nach seinen Angaben nahezu ausschließlich als Strafverteidiger
tätig wird, rügen die Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 10 GG sowie einen Verstoß gegen das Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie seien von den Regelungen des Gesetzes betroffen, weil die Befugnisse des Zollkriminalamts weder eine enge tatbestandliche Begrenzung aufwiesen noch die zufällige Betroffenheit von
Unbeteiligten ausgeschlossen sei. Im Gegenteil gehöre es zum Charakter von verdeckten Vorfeldbefugnissen jeglicher Art, dass auch in jeder Hinsicht Unverdächtige
von den Eingriffen betroffen würden. Die Beschwerdeführer zu 2 und zu 3 - der Journalist und der Rechtsanwalt - müssten mit einer berufsbedingt gesteigerten Betroffenheit ihrer Telekommunikation rechnen, da es jeweils nahe liegend sei, dass sie
auch von §§ 23 a ff. ZFdG erfasste Kontakte hätten. Ihre Telefonnummern dienten
sämtlich nicht ausschließlich dienstlichen Zwecken, sondern würden auch zur Kommunikation mit nahe Familienangehörigen und anderen Personen des persönliche
Vertrauens benutzt. Die Verfassungsbeschwerde sei begründet, weil Regelungen
zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung im Zollfahndungsdienstgesetz vollständig fehlten. Zudem sei das Zitiergebot verletzt. Ferner würden bestimmte
Berufsgeheimnisträger nicht von der Überwachung ihrer Kommunikation mit einer
Zielperson ausgenommen. Der besondere Schutz von Gesprächen mit dem Strafverteidiger könne nicht erst dann einsetzen, wenn ein Betroffener den Status eines Beschuldigten besitze und der beauftragte Rechtsanwalt als Strafverteidiger tätig werde. Für Gespräche mit dem gewählten Anwalt müsse grundsätzlich gelten, dass eine
Ausnahme von der Informationserhebung gelte, um die entsprechende Vertrauens-



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beziehung mit dem Mandanten effektivieren zu können. Diesem Grundsatz werde die
angegriffene Regelung nicht gerecht, weil zwischen den unterschiedlichen Gruppen
der Zeugnisverweigerungsberechtigten nicht hinreichend differenziert werde. Nicht
jede der in §§ 53, 53 a StPO genannten Vertrauensbeziehungen diene gleichermaßen dem Schutz der Menschenwürde.

 3. Den Antrag der Beschwerdeführer auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat         5
die Kammer mit Beschluss vom 5. Januar 2006 abgelehnt.

 4. Nach Auskunft des Bundesministeriums der Finanzen befindet sich ein Entwurf          6
von Neuregelungen, die die angegriffenen Bestimmungen ablösen sollen, derzeit in
der Abstimmung zwischen den Ressorts der Bundesregierung.

                                         II.
 Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen, da Annahmegründe im Sinne des § 93 a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Die Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg, weil die Beschwerdeführer entgegen § 23
Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG nicht hinreichend dargelegt haben, dass sie durch die
angegriffenen Regelungen in eigenen Grundrechten betroffen sein können.

  1. Richtet sich eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz und ergibt sich die        8
Betroffenheit nicht unmittelbar aus der Norm, sondern erst aus einem Vollzugsakt, ist
die Verfassungsbeschwerde grundsätzlich gegen diesen zu richten (vgl. BVerfGE
100. 313 <354>). Eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz ist nur
ausnahmsweise zulässig. Vorausgesetzt wird die Darlegung einer eigenen, unmittelbaren und gegenwärtigen Beschwer (vgl. BVerfGE 1, 97 <101 ff.>; 18, 1 <11 ff.>; 91,
294 <305>; stRspr). Der Beschwerdeführer muss nicht nur eine nach § 92 BVerfGG
substantiierte Behauptung aufstellen, durch die Rechtsnorm überhaupt beschwert zu
sein, sondern die von ihm angegriffene Rechtsnorm muss nach Struktur und Inhalt
geeignet sein, in Grundrechte des Beschwerdeführers einzugreifen, das heißt unmittelbar eine grundrechtlich geschützte Rechtsposition zu seinem Nachteil zu verändern (vgl. BVerfGE 40, 141 <156>; 64, 301 <319>; BVerfGK 4, 317 <320>).

 Eine gegen ein Gesetz gerichtete Verfassungsbeschwerde kann dann ausnahmsweise zulässig sein, wenn der Betroffene von dem Vollzugsakt keine Kenntnis erlangen kann (vgl. BVerfGE 30, 1 <16 f.>; 67, 157 <169 f.>; 100, 313 <354>; 109, 279
<306 f.>; 113, 348 <362>). Die Anforderungen an die Begründung der Verfassungsbeschwerde sind unter diesen Voraussetzungen erfüllt, wenn der Beschwerdeführer
substantiiert darlegt, dass er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch die auf den angegriffenen Rechtsnormen beruhenden Maßnahmen in seinen Grundrechten berührt
wird (vgl. BVerfGE 100, 313 <354>; 109, 279 <307 f.>; 113, 348 <363>; 1. Kammer
des Ersten Senats, Beschluss vom 25. April 2001 - 1 BvR 1104/92 u.a. -, NVwZ
2001, S. 1261 <1262>).

 2. Diesen Begründungsanforderungen genügen die Ausführungen in der Verfassungsbeschwerde nicht. Eine hinreichende Möglichkeit der Betroffenheit der Be-


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schwerdeführer in eigenen Grundrechten ist nicht zu erkennen.

 a) Im Hinblick auf die speziellen Voraussetzungen für Eingriffe nach dem Zollfahndungsdienstgesetz sind die Ausführungen der Beschwerdeführer, die Maßnahmen
des Zollkriminalamts nach diesem Gesetz könnten "praktisch jeden" treffen, unsubstantiiert.

  aa) Die Beschwerdeführer beschränken sich im Wesentlichen auf die Behauptung,          12
die Bestimmungen des Zollfahndungsdienstgesetzes seien mit der früheren Vorschrift des § 33 a Abs. 1 Nr. 2 und 3 des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Nds.SOG) zu vergleichen. Dabei übersehen sie jedoch gewichtige Unterschiede zwischen dem Zollfahndungsdienstgesetz und den
Regelungen des Niedersächsischen Gesetzes, die das Bundesverfassungsgericht
mit Urteil vom 27. Juli 2005 für nichtig erklärt hat (vgl. BVerfGE 113, 348 ff.).

  Die Bestimmungen des Zollfahndungsdienstgesetzes sehen Beschränkungen des              13
Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses nur vor, wenn Tatsachen die Annahme
rechtfertigen, dass Personen bestimmte, im Einzelnen aufgezählte Straftaten des
Gesetzes über die Kontrolle von Kriegswaffen vorbereiten oder die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch Verstoß gegen bestimmte Verordnungen über Waffenausfuhr etc. erheblich gefährden. In Bezug genommen werden spezielle Normen, die in
der Praxis nur selten verwirklicht werden dürften. Danach ist der Kreis der potentiellen Betroffenen einer Überwachungsmaßnahme von vornherein deutlich eingeengt.

 Für die Beschwerdebefugnis ist es bedeutsam, ob die Norm zu Maßnahmen gegen             14
einen tatbestandlich eng umgrenzten Personenkreis ermächtigt oder zu Maßnahmen
mit einer großen Streubreite, die Dritte auch zufällig erfassen kann (vgl. BVerfGE
109, 279 <308>; 113, 348 <363>). Die hier angegriffene Ermächtigung hat einen eng
umgrenzten Anwendungsbereich und dementsprechend keine große personelle
Streubreite. Im Gegensatz zur Regelung des früheren § 33 a Abs. 1 Nr. 3 und 4
Nds.SOG wird in § 23 a Abs. 2 ZFdG auch das Tatbestandsmerkmal "Vorbereiten
von Straftaten" detailliert und konkret definiert, was die Streubreite der Überwachung
weiter einschränkt.

 Die Beschwerdeführer haben nicht dargelegt, warum dennoch mit einiger Wahrscheinlichkeit anzunehmen ist, dass sie Objekt der Überwachungsmaßnahme werden könnten.

 bb) Auch die Vorschrift des § 23 a Abs. 4 ZFdG, die die Einbeziehung Dritter in die     16
Überwachung regelt, führt nicht zu einer Ausweitung mit großer Streubreite. Maßnahmen des Zollkriminalamts dürfen außer gegen die Personen, bei denen Tatsachen
die Annahme rechtfertigen, dass sie die in § 23 a Abs. 1 ZFdG in Bezug genommenen Straftaten vorbereiten, oder dass sie unter den Voraussetzungen des § 23 a
Abs. 3 ZFdG die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheblich gefährden, nur gegen
Personen gerichtet werden, bei denen die Voraussetzungen des § 23 a Abs. 4 ZFdG
vorliegen. Das ist der Fall, wenn es sich um Personen handelt, die für die in den Ab-



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sätzen 1 oder 3 genannten Personen tätig sind, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die letztgenannten an ihrem Postverkehr teilnehmen, ihre Telekommunikationsgeräte benutzen oder für sie Mitteilungen entgegennehmen oder weitergeben, ferner, wenn es sich um Personen handelt, deren Telekommunikationsanschluss oder Endgerät von Personen nach Absatz 1 oder Absatz 3 benutzt wird. Es
ist nicht erkennbar oder dargelegt, dass diese Voraussetzungen auf die Beschwerdeführer mit einiger Wahrscheinlichkeit zutreffen.

  b) Anders als § 33 a Nds.SOG a.F. enthält § 23 a ZFdG in Absatz 5 auch eine ausdrückliche, wenn auch nicht lückenlos wirkende Vorschrift zum Schutz von Zeugnisverweigerungsberechtigten nach §§ 53, 53 a StPO. In der Verfassungsbeschwerde
wird nicht ausgeführt, inwiefern diese Regelung dem Schutz des Zeugnisverweigerungsrechts der Presseangehörigen und damit des Beschwerdeführers zu 2 nicht genügen soll. Hinsichtlich des Beschwerdeführers zu 3, des Rechtsanwalts, fehlt es an
einer substantiierten Darlegung, warum die Vorschrift verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügen und die grundsätzlich mögliche verfassungskonforme Auslegung der Vorschrift unter Berücksichtigung der von den Beschwerdeführern zitierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ausgeschlossen sein soll.

  c) Hinsichtlich der Rüge des Fehlens von Regelungen zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung ist eine eigene Betroffenheit der Beschwerdeführer
ebenfalls nicht zu erkennen. Die Beschwerdeführer haben nicht dargelegt, inwiefern
die Normen des Zollfahndungsdienstgesetzes nach Struktur und Inhalt geeignet sein
sollen, in grundrechtlich geschützte Positionen der Beschwerdeführer einzugreifen.
Dies gilt für die Beschwerdeführerin zu 1, die Bürgerrechtsorganisation (und ihre Mitglieder), bereits aus den oben ausgeführten Gründen (vgl. a aa). Für die beiden anderen Beschwerdeführer fehlt es an einer Darlegung, weshalb gerade sie durch die
angegriffenen Regelungen in dem Kernbereich ihrer privaten Lebensgestaltung betroffen sein könnten. Soweit sie geltend machen, dass sie in ihrer – beruflichen - Eigenschaft als Strafverteidiger oder als Journalist in Kontakt mit Personen träten, die
von Überwachungsmaßnahmen des Zollkriminalamts betroffen sein könnten, liegt es
grundsätzlich fern, dass davon Gespräche erfasst werden könnten, die dem Kernbereich der privaten Lebensgestaltung der Beschwerdeführer zuzuordnen sind. Insofern hätte es besonderen Vortrags bedurft.

 Aus den oben (vgl. a bb) genannten Gründen ist auch nicht die hinreichende Wahrscheinlichkeit dafür dargelegt, dass der Telekommunikationsanschluss der Beschwerdeführer und dadurch ihre Kommunikation mit Gesprächspartnern aus ihrem
Privatbereich vom Zollkriminalamt gemäß § 23 a Abs. 4 ZFdG überwacht werden
könnte.

  3. Da die Beschwerdeführer schon die mögliche eigene Betroffenheit in Grundrechten nicht hinreichend dargelegt haben, bedarf die Frage einer etwaigen Verletzung
des Zitiergebots keiner Erörterung.

 Von einer weiteren Begründung wird abgesehen (§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG).            21


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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.                          22

                                  Hohmann-Papier                          Hoffmann-Riem
                                  Dennhardt




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Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
14. Februar 2007 - 1 BvR 2721/05

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 14. Februar 2007 - 1 BvR 2721/05 - Rn. (1 - 22), http://www.bverfg.de/e/
                rk20070214_1bvr272105.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2007:rk20070214.1bvr272105




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gemäß § 93 b in Verbindung mit
      § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
      vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
      am 14. Februar 2007 einstimmig beschlossen:
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 14. Februar 2007
- 1 BvR 2721/05 -, Rn. 1-22,
                    https://www.bverfg.de/e/rk20070214_1bvr272105