BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 490/18 -




                                       In dem Verfahren
                                              über
                                  die Verfassungsbeschwerde

1. des (…),
   vertreten durch die Verbandsvorsitzende (…),
   (…),

2. des (…),
   vertreten durch den Landrat (…),
   (…),

- Bevollmächtigte: 1. (…),
                     2. (…) -


gegen § 2 Absatz 1 Satz 1 Variante 3 des Gesetzes zur Nachhaftung für Abbau- und Entsorgungskosten im Kernenergiebereich (Nachhaftungsgesetz) in der Fassung des
      Gesetzes zur Neuordnung der Verantwortung in der kerntechnischen Entsorgung
      vom 27. Januar 2017 (BGBI I S. 114 ff.), in Kraft getreten am 16. Juni 2017

hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
          den Richter     Maidowski,
          die Richterin   Wallrabenstein
          und den Richter Frank
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 17. Februar 2025 einstimmig beschlossen:

    Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.




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                                       G rün d e:




    Die Beschwerdeführer wenden sich mit ihrer Kommunalverfassungsbeschwerde gegen § 2 Abs. 1 Satz 1 Variante 3 des Gesetzes zur Nachhaftung für Abbau- und Entsorgungskosten im Kernenergiebereich (Nachhaftungsgesetz).

 Die Regelung hat seit ihrem Inkrafttreten am 16. Juni 2017 folgenden Wortlaut:             2

                             § 2 Beherrschung eines Betreibers

       (1) 1Herrschende Unternehmen im Sinne dieses Gesetzes sind Unternehmen,
       denen unmittelbar oder mittelbar mindestens die Hälfte der Anteile an einem Betreiber gehört oder denen mindestens die Hälfte der Stimmrechte
       der Gesellschafter eines Betreibers zusteht oder die unabhängig davon in
       sonstigen Fällen allein oder gemeinsam einen beherrschenden Einfluss auf
       einen Betreiber ausüben können. 2Für die Berechnung des Teils der Anteile
       oder der Stimmrechte gilt § 16 Absatz 2 und 3 des Aktiengesetzes entsprechend. 3 Anteile und Stimmrechte Dritter werden entsprechend § 16 Absatz 4
       des Aktiengesetzes zugerechnet.

       (2) Jeder persönlich haftende Gesellschafter eines Betreibers oder eines diesen beherrschenden Unternehmens in der Rechtsform einer Personenhandelsgesellschaft gilt als herrschendes Unternehmen.

       (3) Die Eigenschaft als herrschendes Unternehmen im Sinne dieses Gesetzes
       entfällt nicht dadurch, dass der Betreiber als Rechtsträger erlischt.

    Der Beschwerdeführer zu 1. ist als Zweckverband ein Zusammenschluss von neun            3
Landkreisen (darunter der Beschwerdeführer zu 2.) nach dem baden-württembergischen
Gesetz über kommunale Zusammenarbeit. Er wurde im Jahr 1909 gegründet, um die Elektrizitätsversorgung der Einwohner sicherzustellen. Anfangs betrieb er noch eigene Stromproduktionsstätten. Seit dem Jahr 1939 ist er nicht mehr operativ tätig, sondern nur noch
mittelbar an Energieversorgungsunternehmen beteiligt. Über ein 100%iges Tochterunternehmen (die O. GmbH) hält er heute circa 46,75 % der Aktien des Energieversorgungsunternehmens E. AG (im Folgenden: E. AG), zu dem – mittelbar – fünf Kernkraftwerke
gehörten. Auch das Land Baden-Württemberg hält (über Beteiligungsgesellschaften)
circa 46,75 % der Aktien der E. AG.

 Im Jahr 2000 schloss die O. GmbH mit dem damaligen Hauptaktionär eine Aktionärsvereinbarung, die unter anderem die Einigung auf eine gemeinsame Zielsetzung und eine
entsprechende Ausübung der Aktionärsrechte vorsah und in die das Land Baden-Württemberg später eintrat. Im Zuge des Gesetzgebungsprozesses zum Nachhaftungsgesetz
(vgl. Rn. 5 f.) vereinbarten die O. GmbH und das Land Baden-Württemberg am




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17./21./22. Dezember 2015 die Auflösung, Aufhebung und Beendigung der Aktionärsvereinbarung.

    Am 6. August 2011 trat das Dreizehnte Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes in Kraft,     5
mit dem die Nutzung der Kernenergie zur gewerblichen Stromerzeugung in Deutschland
frühestmöglich beendet werden sollte. Infolge des Atomausstiegs entfielen bei den Energieversorgungsunternehmen schrittweise Einnahmen aus dem Betrieb der Kernkraftwerke. Zudem bedurfte es Regelungen im Hinblick auf die über Jahrzehnte hinweg entstehenden Kosten für Stilllegung und Rückbau der Kernkraftwerke sowie die Entsorgung der
radioaktiven Abfälle. Angesichts möglicher Insolvenzen der Kernkraftwerksbetreiber wurden finanzielle Risiken auch für die öffentlichen Haushalte ausgemacht.

 Dem begegnete das Gesetz zur Neuordnung der Verantwortung in der kerntechnischen            6
Entsorgung vom 27. Januar 2017. Es sah in seinem Artikel 8 das Nachhaftungsgesetz vor,
das für Unternehmen, die die Betreibergesellschaft eines Kernkraftwerks beherrschen,
eine subsidiäre und zeitlich begrenzte Nachhaftung begründet, wenn die Betreibergesellschaft ihre Zahlungsverpflichtungen nicht erfüllt. Damit sich diese herrschenden Unternehmen der Haftung nicht ohne Weiteres entziehen können, sieht das Nachhaftungsgesetz
folgende Regelungen vor:

                          § 3 Nachhaftung in besonderen Fällen

       (1) Die Haftung nach § 1 erlischt nicht dadurch, dass die Eigenschaft als herrschendes Unternehmen nach dem 1. Juni 2016 endet.

       (2) Der Übergang der Haftung nach § 1 auf einen Dritten nach dem 1. Juni
       2016 hat keine befreiende Wirkung.

       (…)

 Der Beschwerdeführer zu 1. befürchtet, bei einer weiten Auslegung – die zwar nach seiner Auffassung nicht verfassungskonform, aber auch nicht fernliegend sei – der Regelung
in § 2 Abs. 1 Satz 1 Variante 3 Nachhaftungsgesetz als herrschendes Unternehmen zu
haften. Der Beschwerdeführer zu 2. haftet aufgrund satzungsrechtlicher Bestimmungen
anteilig für die Verbindlichkeiten des Beschwerdeführers zu 1.

    Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung gemäß         8
Art. 28 Abs. 2 Sätze 1, 2 und 3 Halbsatz 1 GG in Verbindung mit dem im Rechtsstaatsprinzip
(Art. 20 Abs. 3 GG) verwurzelten Rückwirkungsverbot.




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 Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 GG umfasse die Gewährleistung der Selbstverwaltung auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung. Für eine tatkräftige Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben müsse den Landkreisen eine finanzielle Mindestausstattung zur Verfügung stehen. Diese Mindestausstattung wäre aber offensichtlich nicht
mehr vorhanden, wenn der Nachhaftungsfall eintritt. Das Haftungsrisiko „in Milliardenhöhe“ würde die wirtschaftliche Existenz des Beschwerdeführers zu 2. gefährden. Seine
Finanzausstattung würde „offensichtlich vollkommen eliminiert“. Selbst bei einer nur anteiligen Nachschusspflicht könne er die ihm obliegenden Selbstverwaltungsaufgaben
nicht mehr angemessen erfüllen.

 Die potentielle Haftungserweiterung auf die bis zum Inkrafttreten des Nachhaftungsgesetzes nicht haftenden Beschwerdeführer missachte zudem die verfassungsrechtlichen
Vorgaben für eine Rückwirkung. Zwar verfolge die Regelung hinsichtlich des Ziels der Haftungskonservierung einen legitimen Zweck, sie sei für dessen Erreichung jedoch nicht
geeignet. Ein milderes Mittel wäre die bloße Haftungskonservierung ohne Haftungserweiterung gewesen. Die Haftungserweiterung sei schließlich nicht angemessen, da sie ohne
sachlichen Grund das kapitalgesellschaftsrechtliche Trennungsprinzip (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2
AktG) rückwirkend auf den Kopf stelle. Verstärkt werde der Vertrauensschutz der Beschwerdeführer schließlich dadurch, dass sie durch die Haftungserweiterung in ihrer wirtschaftlichen Existenz bedroht würden.




 Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Annahmegründe               11
nach § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
– mangels hinreichender Aussicht auf Erfolg – insbesondere nicht zur Durchsetzung der
Garantie kommunaler Selbstverwaltung angezeigt.

 Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig. Der Beschwerdeführer zu 1. ist nicht beschwerdefähig im Sinne von Art. 94 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 Satz 1 BVerfGG (1.). Der Vortrag
der Beschwerdeführer genügt nicht den sich aus § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG ergebenden Anforderungen an eine hinreichend substantiierte Behauptung der Verletzung des
Rechts auf kommunale Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG (2.).

    Nach dem Wortlaut von Art. 94 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 Satz 1 BVerfGG können nur             13
Gemeinden und Gemeindeverbände eine Kommunalverfassungsbeschwerde erheben. Der
Beschwerdeführer zu 1. ist im Rahmen der Kommunalverfassungsbeschwerde nicht
beschwerdefähig, weil er als Zweckverband weder Gemeinde noch Gemeindeverband ist.

    Bei „Gemeindeverbänden“ im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG handelt es sich um           14
einen Sammelbegriff ohne genau bestimmten, feststehenden Inhalt. Seine wörtliche Auslegung lässt lediglich einen Rückschluss auf einen wie auch immer gearteten Verband von



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Gemeinden zu. Diese haben nach der verfassungsmäßigen Ausgestaltung die Befugnis, in
ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben in eigener Verantwortung zu erfüllen (vgl. BVerfG
52, 95 <110 f.>).

 Gemeindeverbände sind danach nur solche kommunalen Zusammenschlüsse, die entweder zur Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben gebildete Gebietskörperschaften
sind oder die mit diesen Körperschaften nach dem Umfang und Gewicht ihrer Selbstverwaltungsaufgaben vergleichbar sind (vgl. BVerfGE 52, 95 <109, 116>).

 Zweckverbände sind keine Gemeindeverbände, weil sie keine Gebietskörperschaften              16
vergleichbare umfassende Zuständigkeit für den örtlichen oder überörtlichen Wirkungskreis, sondern eine begrenzte Zielsetzung haben, sodass sich ihr Wirken auf einzelne Aufgaben beschränkt (vgl. BVerfGE 52, 95 <112>).

    Dies gilt auch für den Beschwerdeführer zu 1. Gemäß § 1 Satz 1 des baden-württembergischen Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit werden Zweckverbände gebildet,
um „bestimmte Aufgaben“ zu erfüllen.

 Diese Aufgaben sind im Fall des Beschwerdeführers zu 1. in seiner Satzung näher              18
bestimmt. Die hierfür maßgebliche Vorschrift hat folgenden Wortlaut:

                                      § 3 Aufgaben

       (1) 1Der Zweckverband hat die Aufgabe, das Vermögen des Verbandes zu
       verwalten, die Belange seiner Mitglieder zu vertreten und zu fördern und
       Interessen der Energieabnehmer wahrzunehmen. 2Darüber hinaus engagiert er sich im Bereich der kommunalen Infrastruktur. 3Der Verband kann
       nach Maßgabe des Haushaltsplanes einen Teil der Vermögenserträgnisse zur
       Förderung kultureller Zwecke im Verbandsgebiet verwenden.

       (2) Der Verband hat keine eigenen Werke und übt keine unmittelbare wirtschaftliche Tätigkeit aus.

 Angesichts seines Einsatzes im Umfeld der Daseinsvorsorge haben die vom Beschwerdeführer zu 1. wahrgenommenen Aufgaben eine gewisse Relevanz. Allerdings muss sich der
Beschwerdeführer zu 1. bei der Bemessung der Bedeutung seines Engagements entgegenhalten lassen, dass er nicht selbst operativ in der Stromversorgung tätig, sondern nur mittelbar an einem privatrechtlichen Energieversorgungsunternehmen beteiligt ist. Er legt
nicht dar und es ist auch nicht ersichtlich, dass die Stromversorgung der Einwohner gefährdet wäre, wenn der Beschwerdeführer zu 1. sein Engagement aufgeben würde.




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 Doch selbst unterstellt, diese von ihm wahrgenommenen Aufgaben wären von hinreichendem Gewicht, so genügt dies allein nach der oben (vgl. Rn. 15 f.) dargestellten
Charakterisierung von Gemeindeverbänden (nach dem „Umfang und Gewicht ihrer Selbstverwaltungsaufgaben“) nicht. Der Aufgabenbereich des Beschwerdeführers zu 1. ist
(angesichts der satzungsmäßigen Begrenzung) nicht von erheblichem Umfang. Er stellt nur
einen kleinen Ausschnitt von Aufgaben des gemeindlichen und übergemeindlichen Wirkungskreises dar. Gemeinden und Kreise nehmen eine Vielzahl weiterer Aufgaben der
Daseinsvorsorge wahr.

    Die Argumentation des Beschwerdeführers zu 1., sein eingeschränkter Aufgabenbereich solle „ausnahmsweise“ nach Umfang und Gewicht mit dem Aufgabenbereich der in
ihm verbundenen Landkreise vergleichbar sein, weil die potentielle Nachhaftung eine
existenzielle Bedrohung für ihn und die Landkreise darstelle, überzeugt schon aus dogmatischer Sicht nicht. Die damit behauptete Verletzung der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG kann ihm nicht „ausnahmsweise“ zugleich schon den
Zugang zum Kreis der Berechtigten dieser Gewährleistung eröffnen.

 Darüber hinaus begründet der Beschwerdeführer zu 1. die Vergleichbarkeit mit Gebietskörperschaften unter Verweis auf den historischen Hintergrund der Bildung des Zweckverbands: Sie sei für die beteiligten Landkreise die einzige Möglichkeit gewesen, die Elektrizitätsversorgung effektiv wahrzunehmen. Auch wenn der Beschwerdeführer zu 1. den
Zusammenhang nicht ausdrücklich darstellt, muss dieses Argument wohl so verstanden
werden, dass das Engagement im Bereich der Elektrizitätsversorgung auch heute noch die
Leistungsfähigkeit der betroffenen Landkreise übersteigen und daher von so bedeutendem Gewicht sein soll, dass eine Einstufung des Beschwerdeführers zu 1. als Gemeindeverband gerechtfertigt sein soll. Nach der oben dargestellten Charakterisierung von Gemeindeverbänden kommt es aber gerade nicht allein auf das Gewicht der Selbstverwaltungsaufgaben, sondern zusätzlich auf deren Umfang an.

 Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den vom Beschwerdeführer zu 1. in Bezug             23
genommenen Ansichten der Literatur, die sich für eine ausnahmsweise Anerkennung von
Zweckverbänden als Gemeindeverbände aussprechen sollen. Wenig ergiebig ist zunächst
der Verweis auf ein kommunalrechtliches Handbuch aus dem Jahr 1982. Hier wird lediglich
ausgeführt, dass Zweckverbände aus gesetzessystematischen Gründen nicht als Gemeindeverbände anzusehen seien, dies aber nicht ausschließe, davon in Sonderfällen eine Ausnahme zu machen – wobei diese Sonderfälle nicht näher bezeichnet werden, hierfür
lediglich auf eine im Aussagegehalt vage Kommentierung von Maunz verwiesen wird
(vgl. Rengeling, in: Püttner, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 2,
2. Aufl. 1982, S. 393) und sich der Verweis auf Ausnahmen in der Folgeauflage gar nicht
mehr findet (vgl. Oebbecke, in: Mann/Püttner, Handbuch der kommunalen Wissenschaft
und Praxis, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 856). Einer kommunalrechtlichen Dissertation zufolge



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nähmen Abwasserzweckverbände zwar durchaus Aufgaben von erheblichem Gewicht
wahr (vgl. Richter, Zweckverbandsrecht im Freistaat Sachsen, 2012, Fn. 512). Die Autorin
stuft sie gleichwohl nicht als Gemeindeverbände ein, weil diese nicht nur durch das
Gewicht ihrer Aufgaben, sondern zusätzlich durch deren Umfang charakterisiert seien
(vgl. Richter, Zweckverbandsrecht im Freistaat Sachsen, 2012, S. 150). Dieses Bild wiederholt den oben getroffenen Befund, wonach auch die vom Beschwerdeführer zu 1. wahrgenommene Aufgabe im Bereich der Daseinsvorsorge durchaus von Relevanz ist, sich aber
auf das Gebiet der Elektrizitätsversorgung beschränkt und jedenfalls keinen solchen Umfang annimmt, wie er bei Gemeinden und Kreisen vorzufinden ist.

 Schließlich rechtfertigt Art. 71 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg keine andere Beurteilung. Diese Norm räumt zwar den Zweckverbänden ein Selbstverwaltungsrecht ein. Dies verhilft dem Beschwerdeführer zu 1. aber nicht zu einer Beschwerdefähigkeit im Rahmen der grundgesetzlichen Kommunalverfassungsbeschwerde.
Ausweislich des Wortlauts des Art. 94 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 Satz 1 BVerfGG können vor dem
Bundesverfassungsgericht nur Verletzungen des Selbstverwaltungsrechts gemäß Art. 28
Abs. 2 GG, nicht auch eines landesverfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltungsrechts geltend gemacht werden (vgl. BVerfGK 10, 365 <368>).

    a) Eine § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG genügende Begründung der Verfassungsbeschwerde setzt voraus, dass der Beschwerdeführer sich mit dem als verfassungswidrig
angegriffenen Rechtsakt auseinandersetzt und seine Beanstandungen im Einzelnen darlegt (vgl. BVerfGE 76, 107 <112> m.w.N.). Das beinhaltet eine Auseinandersetzung mit der
gesamten einschlägigen Rechtslage, der Darlegung, warum diese nicht den Anforderungen von Art. 28 Abs. 2 GG genügt und warum gegebenenfalls vorhandene gesetzliche
Schutzmechanismen nicht ausreichen (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten
Senats vom 18. Juli 2000 - 2 BvR 1501/91 -, Rn. 6).

 Liegt zu den aufgeworfenen Verfassungsfragen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor, ist der behauptete Verstoß in Auseinandersetzung mit den verfassungsgerichtlich entwickelten Maßstäben zu begründen (vgl. BVerfGE 77, 170 <214 ff.>; 99, 84
<87>; 101, 331 <345 f.>; 123, 186 <234>; 130, 1 <21>; 140, 229 <232 Rn. 9>); die allgemein gehaltene Behauptung eines Verfassungsverstoßes genügt dem nicht.

    Diesen Anforderungen wird die Verfassungsbeschwerde nicht gerecht. Zunächst sind         27
die Ausführungen des Beschwerdeführers zu 1. widersprüchlich, wonach er (ungeachtet
der Aufkündigung der Aktionärsvereinbarung vor dem Stichtag des § 3 Abs. 1 Nachhaftungsgesetz) unter den Begriff herrschender Unternehmen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1
Variante 3 Nachhaftungsgesetz falle (und aufgrund satzungsrechtlicher Bestimmungen
auch der Beschwerdeführer zu 2. hafte). Die dafür von ihm in Bezug genommene Passage
der Gesetzesbegründung (wonach ein einer gemeinsamen Beherrschung vergleichbarer



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Einfluss auch dann bestehe, wenn eine Betreibergesellschaft hälftig zwei Gesellschaftern
gehört; vgl. BTDrucks 18/10469, S. 44) ist in seinem Fall nicht anwendbar, weil die O. GmbH
und das Land Baden-Württemberg über seine Beteiligungsgesellschaften jeweils weniger
als 50 % der Aktien der E. AG halten und es mehr als nur zwei Gesellschafter der E. AG gibt.
Zugleich erachtet er eine Auslegung der angegriffenen Regelung, nach der er unter den
Begriff der herrschenden Unternehmen fallen würde, aber als nicht verfassungskonform.
In der Sache zielen die Beschwerdeführer auf eine Bestätigung ihrer Auslegung des § 3
Abs. 1 Nachhaftungsgesetz ohne darzulegen, dass das Gesetz diese ausschließt.

 Dem Beschwerdeführer zu 2. gelingt wiederum keine Darlegung dazu, dass ihn die angegriffene Regelung in seinem Recht auf Selbstverwaltung treffen könnte (aa). Auch hat
er nicht hinreichend substantiiert dargelegt, dass er aufgrund der befürchteten finanziellen Belastung die ihm obliegenden Aufgaben nicht mehr angemessen oder im erforderlichen Mindestmaß erfüllen könnte (bb).

     § 2 Abs. 1 Satz 1 Variante 3 Nachhaftungsgesetz regelt ersichtlich nicht die Rechtsverhältnisse zwischen dem Beschwerdeführer zu 2. und dem Bund oder Dritten und greift
schon deshalb nicht in das von Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG garantierte Recht auf Selbstverwaltung ein (vgl. BVerfGE 150, 1 <94 f. Rn. 187>). Die angegriffene Norm regelt keine Angelegenheit des dem Beschwerdeführer zu 2. zugewiesenen Aufgabenbereichs. Sie überträgt
und entzieht ihm keine Aufgaben und begründet auch nicht unmittelbar seine Haftung für
Zahlungsverpflichtungen. Das eigene Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben wird ihm
nicht aus der Hand genommen und der Beschwerdeführer zu 2. wird durch die angegriffene Regelung nicht aufgelöst. Sie ist schlicht Teil einer Definition des Begriffs herrschender Unternehmen, für die eine Haftung für Zahlungsverpflichtungen im Zuge des Atomausstiegs begründet wurde.

 Überdies handelt es sich um eine bundesgesetzliche Regelung. Der Bund ist aber weder           30
berechtigt noch verpflichtet, die finanziellen Verhältnisse der Gemeinden und Gemeindeverbände unmittelbar ohne Einschaltung der Länder zu ordnen (vgl. BVerfGE 26, 172
<181 f.>), weil die Sorge für die Gemeindefinanzen grundsätzlich in die ausschließliche
Kompetenz der Länder fällt.

 Der Beschwerdeführer zu 2. erkennt selbst, dass die angegriffene Regelung den Bereich          31
kommunaler Selbstverwaltung nicht ausdrücklich regelt und er nicht ihr unmittelbarer Adressat ist. Erst aufgrund der satzungsmäßigen Haftungsvorschriften des Beschwerdeführers
zu 1. würde letztlich der Beschwerdeführer zu 2. haften und in seiner wirtschaftlichen Existenz gefährdet. Diese verbandsinternen Regelungen werden vom angegriffenen Nachhaftungsgesetz aber nicht berührt.




                                            8/13

 Der Beschwerdeführer zu 2. wirft zwar noch zutreffend das Problem mittelbar faktischer,        32
„reflexhafter“ Beschränkungen auf. Dabei räumt er ein, dass sie grundsätzlich nicht vom
Eingriffsbegriff umfasst sind, weil es am Merkmal der Selbstbetroffenheit fehlt (vgl.
BVerfGE 78, 350 <354>). Demgegenüber will er eine Ausnahme geltend machen und zitiert
hierfür Maßstäbe des Bundesverfassungsgerichts, wonach eine Selbstbetroffenheit gleichwohl gegeben ist, wenn der angegriffene Akt an Dritte gerichtet ist und eine hinreichend
enge Beziehung zwischen der verfassungsrechtlich geschützten Position des Beschwerdeführers und der Maßnahme besteht (vgl. BVerfGE 108, 370 <384>).

 Nach Ansicht des Beschwerdeführers zu 2. soll die Einwirkung des Nachhaftungsgesetzes          33
über eine bloße tatsächliche Reflexwirkung hinausgehen und seine rechtliche Selbstbetroffenheit begründen, weil er unbegrenzt für potenzielle Zahlungsverpflichtungen einstehen müsse. Dies ist aber nicht nachvollziehbar, weil allein der Haftungsumfang nichts
daran ändert, dass es sich bei der befürchteten finanziellen Belastung des Beschwerdeführers zu 2. zunächst nur um eine Folge der Beteiligungsstrukturen handelt. Eine mittelbare
rechtliche Betroffenheit ist damit noch nicht dargetan.

 Wann eine Betroffenheit nicht nur tatsächlicher, sondern rechtlicher Natur ist, ergibt sich    34
erst aus weiteren verfassungsrechtlichen Maßstäben. Danach kann ein Eingriff durchaus
auch dann vorliegen, wenn eine Norm nur mittelbar auf die Grundrechte Dritter (die nicht
die eigentlichen Normadressaten sind) einwirkt. Dies ist jedoch nur dann der Fall, wenn
sich die angegriffene Norm nach ihrer Bedeutung und Zielrichtung auch an den Dritten
richtet, weil die faktische Beschränkung in diesem Fall über eine bloße Reflexwirkung hinausgeht (vgl. BVerfGE 6, 273 <278>; 13, 230 <232 f.>; 50, 290 <320 f.>; 53, 1 <14 f.>; 78,
350 <354 f.>).

 Der Beschwerdeführer zu 2. hat sich schon mit dieser Rechtsprechung nicht auseinandergesetzt. Er hat auch sonst nicht vorgetragen, dass die angegriffene Regelung nach ihrer
Bedeutung und Zielrichtung auch auf Berechtigte der Selbstverwaltungsgarantie wie ihn
gerichtet ist. Dies ist auch nicht ersichtlich, insbesondere finden sich dafür keine Anhaltspunkte in der Gesetzesbegründung.

 Die Einstandspflicht des Beschwerdeführers zu 2. ist gerade nicht Zielrichtung der angegriffenen Regelung, sondern vielmehr Folge seiner nur mittelbaren Beteiligung an einem
Energieversorgungsunternehmen. Es ist der Beschwerdeführer zu 2. selbst, der sich
dadurch unternehmerischen Risiken aussetzt. Er hält dem auch nicht überzeugend entgegen, warum in dieser Unternehmensbeteiligung heute die Wahrnehmung von kommunalen Aufgaben der Daseinsvorsorge liegt. Er legt zwar dar, dass der Zusammenschluss zum
Zweckverband die einzige Möglichkeit gewesen sei, die Stromversorgung der Einwohner
zu gewährleisten. Diese Schilderung bezieht sich aber nur auf die Zeit zu Beginn des
20. Jahrhunderts, als der Beschwerdeführer zu 1. noch selbst operativ im Bereich der



                                            9/13

Stromversorgung tätig war und Stromproduktionsstätten betrieb. Dies tut er längst nicht
mehr. Ausweislich § 3 Abs. 2 der Satzung des Beschwerdeführers zu 1. übt er gerade keine
unmittelbare wirtschaftliche Tätigkeit aus. Er verwaltet sein Vermögen, vertritt und fördert
die Belange seiner Mitglieder, nimmt die Interessen von Energieabnehmern wahr und
engagiert sich im Bereich der kommunalen Infrastruktur. Vor diesem Hintergrund legt der
Beschwerdeführer zu 2. nicht dar und es ist auch nicht ersichtlich, dass die Stromversorgung seiner Einwohner nicht mehr gesichert wäre, wenn er etwa aus dem Beschwerdeführer zu 1. austreten würde.

     Der Beschwerdeführer zu 2. hätte sich zudem mit dem verfassungsrechtlichen                   37
Zusammenhang zwischen einer – hier gerügten – unzureichenden Finanzausstattung (die
sich überwiegend aus den Zuweisungen des Landes und der von den kreisangehörigen Gemeinden erhobenen Kreisumlage speist) und der – den Anlass der Verfassungsbeschwerde
bildenden – drohenden Belastung mit hohen Forderungen auseinandersetzen müssen.
Dies ist erörterungsbedürftig, weil Art. 28 Abs. 2 GG – auch wenn man in ihm eine insgesamt zureichende Finanzausstattung mitgarantiert ansieht, was hier keiner Entscheidung
bedarf – jedenfalls keinen Schutz gegen die Auferlegung einzelner Ausgabepflichten bietet, solange diese Finanzausstattung nicht infrage gestellt wird (vgl. BVerfGE 23, 353 <369,
371 f.>; 26, 228 <244>; 83, 363 <386>). Der Beschwerdeführer zu 2. hätte also darlegen
müssen, welchen Gesamtumfang seine Finanzausstattung hat und inwieweit diese durch
die angegriffene Regelung gemindert wird, sodass er die ihm obliegenden Aufgaben nicht
mehr angemessen oder im erforderlichen Mindestmaß erfüllen kann (vgl. BVerfGE 71, 25
<37>; BVerfGK 4, 223 <226>; 10, 365 <370>).

 Diesen Anforderungen wird sein Vortrag nicht gerecht. Er behauptet zwar, dass eine               38
finanzielle Mindestausstattung bei Eintritt des Nachhaftungsfalls „offensichtlich“ nicht
mehr vorhanden wäre und er die ihm obliegenden Selbstverwaltungsaufgaben nicht mehr
angemessen erfüllen könnte. Allerdings legt er über diese Pauschalangabe hinaus weder
die Höhe der von ihm befürchteten finanziellen Belastung (1) noch seine Haushaltssituation (2) nachvollziehbar dar.

     Der Beschwerdeführer zu 2. behauptet lediglich die von ihm befürchtete finanzielle           39
Belastung „in Milliardenhöhe“, durch die seine Finanzausstattung „vollkommen eliminiert“
würde. Genauer legt er die Höhe nicht dar, obwohl ihm dies zumutbar war.

 Bereits eine überschlägige Überprüfung seiner Angaben zur Höhe der befürchteten                  40
finanziellen Belastung lässt erhebliche Zweifel aufkommen. Eine von ihm vorgelegte gutachtliche Stellungnahme bezifferte die Gesamtkosten für Stilllegung und Rückbau aller
deutschen Kernkraftwerke sowie Verpackung der radioaktiven Abfälle zum 31. Dezember
2014. Der Beschwerdeführer zu 2. legt nicht dar, welcher Anteil dieser Kosten auf die E. AG
und letztlich ihn selbst entfällt. Er beziffert zwar einen auf die E. AG entfallenden Betrag an



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„Entsorgungskosten“ in Höhe von deutlich über zehn Milliarden Euro. Dieser beruht aber
wohl auf einer unzutreffenden Berechnungsgrundlage, weil der Beschwerdeführer zu 2.
offensichtlich neben den Kosten für Stilllegung, Rückbau und Verpackung auch die Kosten
für Zwischen- und Endlagerung berücksichtigt. Letztere können aber nicht mehr Gegenstand von Forderungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nachhaftungsgesetz sein, nachdem die E. AG
am 3. Juli 2017 den Anspruch gemäß § 7 Abs. 2 des Gesetzes zur Errichtung eines Fonds zur
Finanzierung der kerntechnischen Entsorgung (Entsorgungsfondsgesetz – EntsorgFondsG)
erfüllt und von der Möglichkeit gemäß § 7 Abs. 3 EntsorgFondsG Gebrauch gemacht hat und
damit nicht weiter für die Kosten der Zwischen- und Endlagerung gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1
EntsorgFondsG haftet.

 Die errechneten Gesamtkosten würden den Beschwerdeführer zu 2. auch nicht in voller          41
Höhe treffen. Er haftet entsprechend der Höhe seiner Beteiligung nur anteilig für die Verbindlichkeiten des Beschwerdeführers zu 1. Dessen Tochterunternehmen (die O. GmbH)
haftet nach den Regelungen des Nachhaftungsgesetzes wiederum nicht allein, sondern
gesamtschuldnerisch mit dem Land Baden-Württemberg für die Verbindlichkeiten der
E. AG. Bei einer Berücksichtigung dieser Beteiligungsstrukturen dürfte auf den Beschwerdeführer zu 2. eine Haftung für Kosten in Höhe von deutlich unter einer Milliarde Euro entfallen. Die von ihm befürchteten Forderungen „in Milliardenhöhe“ weichen davon erheblich ab. Er legt nicht dar, auf welcher Grundlage er zu dieser Annahme gelangt. Es wäre ihm
zumutbar gewesen, auf Grundlage der gutachtlichen Stellungnahme eine genaue Berechnung zumindest einer Bandbreite des ihn möglicherweise treffenden Kostenanteils anzustellen.

     Die Behauptung des Beschwerdeführers zu 2., er werde die ihm obliegenden Selbstverwaltungsaufgaben mangels Finanzausstattung nicht mehr erfüllen können, ist auch
deshalb nicht hinreichend substantiiert dargelegt, weil er seine Haushaltssituation nicht
offenlegt. Er hat nur übergeordnete Kennzahlen seines Haushalts im Jahr 2017 angegeben.
Damit ist ein Überblick über die Haushaltslage nicht zu erlangen, weil er den Gesamtumfang seiner Einnahmen und Ausgaben (etwa durch Vorlage eines Haushaltsplans) nicht
dargelegt hat (vgl. zu diesem Erfordernis BVerfGK 10, 365 <370 f.>).

 Der Beschwerdeführer zu 2. legt auch nicht hinreichend substantiiert dar, ob und inwieweit ein besseres Ausschöpfen von Einnahmequellen die befürchtete finanzielle Belastung
ausgleichen könnte. Zu einer etwaigen Erhöhung der Kreisumlage trägt er nur sehr oberflächlich vor. Er teilt nicht einmal mit, wie viele Gemeinden ihm angehören und wie deren
Finanzsituation ist (vgl. zu diesem Erfordernis BVerfGK 10, 365 <373>). Auch dass eine
Nachschusspflicht des Landes Baden-Württemberg „voraussichtlich“ nicht bestehe,
begründet der Beschwerdeführer zu 2. nicht. Hier wären Ausführungen insbesondere zur
Bedeutung von Bedarfszuweisungen gemäß § 13 Abs. 1 des baden-württembergischen
Finanzausgleichsgesetzes geboten gewesen.



                                          11/13

 Eine Auseinandersetzung mit der Bildung von Rückstellungen gemäß § 41 der badenwürttembergischen Gemeindehaushaltsverordnung verweigert der Beschwerdeführer
zu 2. schlicht unter Verweis auf die von ihm befürchtete Forderungshöhe, obwohl er diese
gar nicht genauer bestimmt hat.

 Seine Befürchtung, er werde aufgrund der hohen Haftungsrisiken die ihm obliegenden         45
Aufgaben nicht mehr erfüllen können, bringt der Beschwerdeführer zu 2. schließlich in einen unmittelbaren Zusammenhang mit seinen Haushaltszahlen des Jahres 2017. Dieser
Bezugsrahmen ist aber ungenau, weil sich der Beschwerdeführer zu 2. hiermit offenbar
nur auf seinen Kernhaushalt bezieht. Ein umfassendes (und der Wahrnehmung auch der
ausgelagerten Aufgaben entsprechendes) Bild der Finanzsituation ergibt sich erst bei Berücksichtigung auch der Schulden im Rahmen von Beteiligungen an Fonds, Einrichtungen
und Unternehmen („integrierte Schulden“).

 Bei dieser Betrachtungsweise lagen die Schulden des Beschwerdeführers zu 2. zum            46
31. Dezember 2017 um ein Vielfaches höher. Gleichwohl vermochte er die ihm obliegenden Aufgaben in der Vergangenheit offenbar noch zu erfüllen. Vor diesem Hintergrund
hätte er im Einzelnen etwa darlegen müssen, welche Aufgaben er bislang unproblematisch
aus dem Kernhaushalt finanzieren konnte, welche Aufgaben er ausgelagert hat (und die
trotz eines hohen Schuldenstandes wahrgenommen werden konnten) und in welchem
Umfang er nun angesichts der drohenden Einstandspflicht befürchtet, die ihm obliegenden
Aufgaben – gegebenenfalls nach einem Überdenken der Prioritäten – nicht mehr angemessen oder im erforderlichen Mindestmaß erfüllen zu können (vgl. zu diesem Erfordernis
BVerfGE 71, 25 <37>; BVerfGK 10, 365 <371>).

    Vor diesem Hintergrund bedarf die vom Beschwerdeführer zu 2. behauptete Verletzung des Rechtsstaatsgebots unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes und des Rückwirkungsverbots keiner Entscheidung.

 Gemeinden und Gemeindeverbände können sich im Rahmen der Kommunalverfassungsbeschwerde nur eingeschränkt darauf berufen, dass eine gesetzliche Regelung neben der
Garantie kommunaler Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG auch sonstiges Verfassungsrecht verletzt, denn die Kommunalverfassungsbeschwerde folgt, auch wenn sie ausschließlich gegen Rechtsnormen gerichtet werden kann, nicht den Regeln der abstrakten
Normenkontrolle. Das Bundesverfassungsgericht ist nicht befugt, im Gefolge einer zulässigen Kommunalverfassungsbeschwerde die Begründetheitsprüfung beliebig auf andere
Verfassungsbestimmungen auszuweiten (vgl. BVerfGE 119, 331 <356>).

 Im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde können andere Verfassungsnormen              49
als Art. 28 Abs. 2 GG nur insoweit als Prüfungsmaßstab herangezogen werden, als sie ihrem
Inhalt nach das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet




                                         12/13

sind (vgl. BVerfGE 1, 161 <181>; 56, 298 <310>; 71, 25 <37>; 91, 228 <242>; 119, 331
<357>; 125, 141 <158>; 155, 310 <323 Rn. 28> – Kommunales Bildungspaket). Ob im Rahmen der Kommunalverfassungsbeschwerde auch ein Verstoß gegen das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verwurzelte Rückwirkungsverbot überprüft werden kann, kann
offenbleiben.

 Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.          50

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.                                                     51




       Maidowski                       Wallrabenstein                Frank




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BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 17. Februar 2025 - 2 BvR 490/18 -, Rn. 1-51
                    https://www.bverfg.de/e/rk20250217_2bvr049018
Pressemitteilung - Nr. 32/2025 vom 1. April 2025