                           Leitsätze
          zum Beschluß des Ersten Senats vom 2. März 1999
                           - 1 BvL 7/91 -

1. Denkmalschutzrechtliche Regelungen, die Inhalt und Schranken des
   Eigentums bestimmen, sind mit Art. 14 Abs. 1 GG unvereinbar, wenn
   sie unverhältnismäßige Belastungen des Eigentümers nicht ausschließen und keinerlei Vorkehrungen zur Vermeidung derartiger Eigentumsbeschränkungen enthalten.
2. Ausgleichsregelungen, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in
   besonderen Härtefällen wahren sollen, sind unzulänglich, wenn sie
   sich darauf beschränken, dem Betroffenen einen Entschädigungsanspruch in Geld zuzubilligen. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1
   Satz 1 GG verlangt, daß in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten.
3. Wie der Gesetzgeber auf normativer Ebene mit der Bestimmung von
   Inhalt und Schranken des Eigentums auch Voraussetzungen, Art und
   Umfang des Ausgleichs sonst unverhältnismäßiger Belastungen zu regeln hat, muß die Verwaltung bei der Aktualisierung der Eigentumsbeschränkung zugleich über den gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich zumindest dem Grunde nach entscheiden. Die
   Voraussetzungen dafür muß der Gesetzgeber schaffen.
4. § 13 Abs. 1 Satz 2 des rheinland-pfälzischen Denkmalschutz- und -
   pflegegesetzes ist mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG
   unvereinbar.




                                1/19

Bundesverfassungsgericht
- 1 BVL 7/91 -




                               Im Namen des Volkes

                                 In dem Verfahren
                       zur verfassungsrechtlichen Prüfung
des § 13 Abs. 1 Satz 2 des rheinland-pfälzischen Landesgesetzes zum Schutz und
zur Pflege der Kulturdenkmäler (Denkmalschutz- und -pflegegesetz - DSchPflG)
vom 23. März 1978 (GVBl S. 159), soweit darin bestimmt wird, daß im Falle der Nr.
1 des § 13 Abs. 1 Satz 1 DSchPflG die Genehmigung nur erteilt werden darf, wenn
andere Erfordernisse des Gemeinwohls die Belange des Denkmalschutzes und der
Denkmalpflege überwiegen,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Oberverwaltungsgerichts
Rheinland-Pfalz vom 14. Februar 1991
(1 A 10294/89) -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung des
                                  Vizepräsidenten Papier,
                                  der Richter Grimm,
                                  Kühling,
                                  der Richterinnen Jaeger,
                                  Haas,
                                  der Richter Hömig,
                                  Steiner
                                  Richterin Hohmann-Dennhardt

am 2. März 1999 beschlossen:

                                      Gründe:

                                         A.
 Das Verfahren betrifft die Frage, ob es mit der Eigentumsgarantie vereinbar ist, daß    1
der Gesetzgeber eine Berücksichtigung von Interessen des Eigentümers bei der Entscheidung über die Beseitigung eines Baudenkmals nicht vorsieht.

                                          I.
 In Rheinland-Pfalz sind "Gegenstände aus vergangener Zeit", an deren Erhaltung          2
und Pflege ein öffentliches kulturhistorisches Interesse besteht, Kulturdenkmäler (§ 3



                                         2/19

des Landesgesetzes zum Schutz und zur Pflege der Kulturdenkmäler <Denkmalschutz- und -pflegegesetz - DSchPflG> vom 23. März 1978 <GVBl S. 159>). Sie müssen vom Eigentümer erhalten und gepflegt werden (§ 2 Abs. 1). Sind sie von der Verwaltung förmlich unter Schutz gestellt worden, dürfen sie nur noch mit behördlicher
Genehmigung verändert oder beseitigt werden (§§ 8, 13). Über Veränderungsanträge entscheidet die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen. Die Beseitigung eines
Kulturdenkmals darf jedoch nur im öffentlichen Interesse genehmigt werden (§ 13
Abs. 1). Eigentümerinteressen bleiben dabei unberücksichtigt.

 Maßnahmen des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege werden im Rahmen der              3
verfügbaren Mittel vom Land gefördert (§ 29 Abs. 1). Ein Kulturdenkmal darf enteignet werden, wenn es auf andere zumutbare Weise nicht erhalten werden kann (§ 30
Abs. 1 Nr. 1). Das Land muß den Eigentümer entschädigen, wenn er sein Grundstück
wegen einer denkmalschutzrechtlichen Maßnahme nicht mehr wie bisher verwenden
kann und die wirtschaftliche Nutzbarkeit insgesamt erheblich beschränkt wird (§ 31
Abs. 1 Satz 1). Eine angemessene Entschädigung sieht das Gesetz auch für den Fall
vor, daß eine denkmalschutzrechtliche Maßnahme "in sonstiger Weise enteignend
wirkt" (§ 31 Abs. 1 Satz 2).

 Die einschlägigen Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:                              4

§1                                                                                     5

Aufgabe des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege                                      6

(1) Aufgabe des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege ist es, die Kulturdenkmäler (§ 3) zu erhalten und zu pflegen, insbesondere deren Zustand zu überwachen,
Gefahren von ihnen abzuwenden und sie zu bergen.

(2) bis (4) ...                                                                        8

§2                                                                                     9

Pflicht zur Erhaltung und zur Pflege                                                  10

(1) Eigentümer, sonstige Verfügungsberechtigte und Besitzer sind verpflichtet, die    11
Kulturdenkmäler im Rahmen des Zumutbaren zu erhalten und zu pflegen. ...

(2) und (3) ...                                                                       12

§3                                                                                    13

Begriff des Kulturdenkmals                                                            14

Kulturdenkmäler sind Gegenstände aus vergangener Zeit,                                15

 1. die                                                                               16

a) Zeugnisse, insbesondere des geistigen oder künstlerischen Schaffens oder des       17
handwerklichen oder technischen Wirkens,




                                         3/19

 b) ... oder                                                                         18

c) kennzeichnende Merkmale der Städte und Gemeinden                                  19

sind und                                                                             20

 2. an deren Erhaltung und Pflege                                                    21

a) aus wissenschaftlichen, künstlerischen oder städtebaulichen Gründen,              22

b) zur Förderung des geschichtlichen Bewußtseins oder der Heimatverbundenheit        23
oder

c) zur Belebung und Werterhöhung der Umwelt                                          24

ein öffentliches Interesse besteht.                                                  25

§8                                                                                   26

Unterschutzstellung                                                                  27

(1) Kulturdenkmäler werden durch Verwaltungsakt unter Schutz gestellt... (geschützte Kulturdenkmäler).

(2) bis (7) ...                                                                      29

§ 13                                                                                 30

Genehmigung von Veränderungen, Anzeige von Instandsetzungen                          31

(1) Ein geschütztes Kulturdenkmal darf nur mit Genehmigung                           32

 1. zerstört, abgebrochen, zerlegt oder beseitigt,                                   33

 2. umgestaltet oder sonst in seinem Bestand verändert,                              34

 3. in seinem Erscheinungsbild nicht nur vorübergehend beeinträchtigt,               35

 4. von seinem Standort entfernt                                                     36

werden. Im Falle der Nummer 1 darf die Genehmigung nur erteilt werden, wenn andere Erfordernisse des Gemeinwohls die Belange des Denkmalschutzes und der
Denkmalpflege überwiegen; hierbei ist zu prüfen, ob den überwiegenden Erfordernissen des Gemeinwohls nicht auf andere Weise Rechnung getragen werden kann.

(2) bis (6) ...                                                                      38

§ 31                                                                                 39

Sonstige entschädigungspflichtige Maßnahmen                                          40

(1) Kann auf Grund einer auf diesem Gesetz beruhenden Maßnahme die bisher            41
rechtmäßig ausgeübte Nutzung eines Gegenstandes nicht mehr fortgesetzt werden
und wird hierdurch die wirtschaftliche Nutzbarkeit insgesamt erheblich beschränkt,
so hat das Land eine angemessene Entschädigung zu leisten. Das gleiche gilt,
wenn die Maßnahme in sonstiger Weise enteignend wirkt.

                                          4/19

(2) Bei unbeweglichen Gegenständen finden die Bestimmungen des Landesenteignungsgesetzes über die Entschädigung entsprechende Anwendung...

                                          II.
  1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, ein Industrieunternehmen in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft (im folgenden: Klägerin), ist Eigentümerin einer gegen
Ende des vorigen Jahrhunderts als Direktorenwohnhaus errichteten Villa mit einer
Nutzfläche von etwa 950 qm, die in unmittelbarer Nähe des Industriebetriebs der Klägerin liegt. Die untere Denkmalschutzbehörde beschreibt das Objekt wie folgt:

Das palastartige Gebäude entstammt wohl dem späten 19. Jahrhundert. Es repräsentiert den Typus der vornehmen Villa jener Epoche, die Unternehmergeist und -
im besten Sinne - Mäzenatentum der Gründerzeit ausdrückt. Elemente der Epochen
von der Renaissance bis zum Klassizismus verbinden sich zu einer Einheit französischer Prägung.

 Bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges wurde das Gebäude als Wohnhaus genutzt             45
und diente anschließend betrieblichen Zwecken. Hierfür war es jedoch nach Einschätzung der Eigentümerin auf Dauer nicht geeignet. Seit 1981 steht es leer.

 2. Im Jahre 1981 beantragte die Klägerin eine Genehmigung zum Abbruch der Villa,        46
weil sie für das Gebäude keine betriebliche Verwendung mehr habe, jahrelange Bemühungen um eine sonstige sinnvolle Nutzung oder Verpachtung des Gebäudes ohne Erfolg geblieben seien und die Erhaltung der Bausubstanz einen unverhältnismäßigen Energie- und Instandsetzungsaufwand erfordere. Im Verwaltungsverfahren
einigten sich die Klägerin und die Denkmalschutzbehörde darauf, die Villa in die Liste
der verkäuflichen Baudenkmäler aufzunehmen, um einen Pächter zu finden. Außerdem prüfte der Landkreis - im Ergebnis ohne Erfolg -, ob er das Gebäude selbst zu
musealer Verwendung übernehmen könne; die Klägerin hätte ihm die Villa zu diesem
Zweck kostenlos und langfristig überlassen, wenn er die Unterhaltung übernommen
hätte. Den dafür notwendigen Sanierungsaufwand bezifferte die Verwaltung damals
mit rund 1 Mio. DM. Die jährlichen Unterhaltungskosten wurden von der Klägerin auf
300.000 DM geschätzt. Die Bemühungen um eine denkmalverträgliche Nutzung
scheiterten an den Kosten. Ein privater Interessent fand sich nicht.

 Die Denkmalfachbehörde stimmte dem Abbruchantrag nicht zu und veranlaßte die            47
untere Denkmalschutzbehörde, die Villa als Kulturdenkmal unter Schutz zu stellen.
Die untere Denkmalschutzbehörde erhob Gegenvorstellungen, weil Erhaltung und
Pflege des leerstehenden Gebäudes unzumutbar seien. Die Denkmalfachbehörde
hielt jedoch an ihrer Entscheidung fest.

  Im Jahre 1983 wurde die Villa förmlich unter Schutz gestellt. Der Widerspruch der      48
Klägerin blieb im Ergebnis ohne Erfolg. Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht bejahten die Denkmalqualität aufgrund eines Sachverständigengutachtens.

 In den Entscheidungsgründen führt das Oberverwaltungsgericht unter anderem              49



                                         5/19

aus, bei der förmlichen Unterschutzstellung eines Objekts komme es ausschließlich
auf die Denkmaleigenschaft an. Andere Umstände, insbesondere die wirtschaftlichen
Verhältnisse des Eigentümers oder die weitere Verwertbarkeit des Schutzobjektes,
seien in diesem Verfahren nicht zu prüfen. Das Urteil ist rechtskräftig.

  3. Gleichzeitig mit der Unterschutzstellung lehnte die untere Denkmalschutzbehörde durch besonderen Bescheid den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer denkmalschutzrechtlichen Abbruchgenehmigung ab. Gründe des Gemeinwohls, die eine Genehmigung rechtfertigen könnten, gebe es nicht. Daß sich für das Gebäude keine
Nutzung finden lasse und die Unterhaltung des Anwesens wegen der hohen Erhaltungskosten unwirtschaftlich sei, könne bei der Entscheidung gemäß § 13 Abs. 1
Satz 2 DSchPflG nicht berücksichtigt werden.

 Widerspruch und Klage blieben ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht vertrat den           51
Standpunkt, die privaten Interessen der Klägerin seien unbeachtlich. Der Eigentümer
müsse ein Nutzungs- und Sanierungskonzept entwickeln, das mit den Denkmalbehörden abzusprechen sei und bezuschußt werde. Abgesehen davon seien die von
der Klägerin geltend gemachten Renovierungskosten nicht zuletzt deswegen so
hoch, weil diese ihre denkmalrechtliche Erhaltungs- und Pflegepflicht über einen längeren Zeitraum hinweg vernachlässigt habe.

                                         III.
 Das Berufungsgericht hat das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und          52
dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt,

ob § 13 Abs. 1 Satz 2 des Landesgesetzes zum Schutz und zur Pflege der Kulturdenkmäler - DSchPflG - vom 23. März 1978 (GVBl S. 159) insoweit verfassungswidrig ist, als darin bestimmt wird, daß im Falle der Nr. 1 (des § 13 Abs. 1 Satz 1 DSch-PflG) die Genehmigung nur erteilt werden darf, wenn andere Erfordernisse des
Gemeinwohls die Belange des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege überwiegen.

 1. Die Entscheidung des Rechtsstreits hänge davon ab, ob § 13 Abs. 1 Satz 2             54
DSchPflG mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Bei Gültigkeit der Norm wäre die Berufung zurückzuweisen, weil der Beklagte dann die Erteilung der Abbruchgenehmigung zu Recht versagt hätte. § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG lasse der Denkmalschutzbehörde keinen Raum für die Berücksichtigung privater Belange des
Denkmaleigentümers. Eine Zumutbarkeitsprüfung, wie sie in anderen Landesdenkmalschutzgesetzen zu finden sei, sehe das Gesetz nicht vor. Diese Auslegung ergebe sich aus Wortlaut und Sinn der Vorschrift und werde durch Systematik und Entstehungsgeschichte des Gesetzes bestätigt.

  Wäre § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG hingegen verfassungswidrig, müsse der Beklagte unter Aufhebung des angefochtenen Urteils und der entgegenstehenden Bescheide verpflichtet werden, den Antrag auf Erteilung einer Abbruchgenehmigung nach
der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Der Genehmigungsvorbe-


                                         6/19

halt des § 13 Abs. 1 Satz 1 DSchPflG bleibe bestehen, weil er eine selbständige Bedeutung besitze. Bei Nichtigkeit des Satzes 2 müsse das beklagte Land nach pflichtgemäßem Ermessen über den Antrag entscheiden. Dabei müßten einerseits die hohen Erhaltungskosten und die nur eingeschränkte wirtschaftliche Verwertbarkeit der
Villa und andererseits die Bedeutung und der Erhaltungszustand dieses Denkmals
gegeneinander abgewogen werden. Derartige Ermessenserwägungen habe das beklagte Land bisher nicht angestellt. Eine Ermessensreduzierung dahin, daß die Genehmigung in jedem Fall abgelehnt werden müsse, könne nicht angenommen werden.

 2. § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG verstoße gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14        56
GG, weil in der Versagung einer Abbruchgenehmigung ein enteignender Eingriff liegen könne, Art und Ausmaß der zu leistenden Entschädigung aber nicht geregelt seien.

  Die Befugnis des Eigentümers zum Abbruch seines Bauwerks sei eine enteignungsfähige Rechtsposition im Sinne von Art. 14 Abs. 1 GG. In diese Position könne
durch die Versagung einer Beseitigungsgenehmigung auf der Grundlage des § 13
Abs. 1 Satz 2 DSchPflG eingegriffen werden. Ob eine derartige Einschränkung der
Eigentümerbefugnisse noch zur Sozialbindung des Eigentums gehöre oder bereits
eine Enteignung darstelle, hänge davon ab, was vom Eigentum übrigbleibe. Die Enteignungsschwelle sei insbesondere dann überschritten, wenn aufgrund der Nutzungsbeschränkung eine sinnvolle privatnützige Verwendungsmöglichkeit nicht mehr
gegeben sei. Werde der Eigentümer in einem solchen Fall gezwungen, das Denkmal
ausschließlich im Interesse der Allgemeinheit zu erhalten und zu pflegen, ohne selbst
irgendeinen Nutzen daraus ziehen zu können, so sei die Enteignungsschwelle überschritten.

  Der Anwendungsbereich des § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG erfasse auch diesen             58
Fall. Insofern könne dieser Genehmigungstatbestand zu einem Enteignungseingriff
führen. Dieser Bewertung stehe weder entgegen, daß § 29 DSchPflG Förderungsmaßnahmen des Landes im Rahmen der - nur in geringer Höhe - verfügbaren Landeshaushaltsmittel vorsehe, noch daß § 30 DSchPflG eine Enteignung des Denkmals für zulässig erachte, noch daß schließlich § 31 Abs. 1 Satz 1 DSchPflG dem
Eigentümer bei einer Beschränkung der bisher rechtmäßig ausgeübten Nutzung eine
angemessene Entschädigung zubillige. Denn im Fall des "Nur"-Denkmals, bei dem
eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung nicht mehr möglich sei und nur der Abbruch eine
wirtschaftliche Alternative verspreche, könne eine enteignende Wirkung nicht vermieden werden.

  Dies sei verfassungswidrig. Nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG müsse jedes nachkonstitutionelle Enteignungsgesetz eine Regelung über Art und Ausmaß der Entschädigung enthalten. Der Gesetzgeber müsse festlegen, wann eine Enteignung vorliege,
die eine Entschädigungspflicht im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG auslöse. Diese Aufgabe dürfe nicht den rechtsanwendenden Organen überlassen werden. Auch die Höhe



                                         7/19

der Entschädigung müsse hinreichend bestimmt geregelt werden. Die sogenannte
salvatorische Klausel des § 31 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG genüge diesen Anforderungen nicht.

 § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG lasse sich nicht verfassungskonform auslegen. Dem        60
stünden der eindeutige Wortlaut und der klar erkennbare Wille des Gesetzgebers
entgegen. Dieser habe im Hinblick auf die zahlreichen Burgen in Rheinland-Pfalz
auch keinen Übernahmeanspruch schaffen wollen. Aus dem in § 13 Abs. 1 Satz 2
DSchPflG enthaltenen Enteignungstatbestand werde auch dann keine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung, wenn man die Entschädigungsregelung des § 31
Abs. 1 Satz 2 DSchPflG als einen Ausgleichsanspruch ansehe. Lasse aber § 13 Abs.
1 Satz 2 DSchPflG in bestimmten Fällen eine verfassungswidrige Enteignung zu, so
sei dieser Genehmigungstatbestand insgesamt verfassungswidrig.

                                        IV.
 Zu dem Verfahren haben der Minister der Justiz des Landes Rheinland-Pfalz namens der Landesregierung und der Präsident des Landtags Rheinland-Pfalz Stellung
genommen. Der Präsident des Bundesgerichtshofs hat eine Stellungnahme des III.
Zivilsenats, der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts eine Äußerung des 4. Revisionssenats vorgelegt. Weiterhin hat sich die Klägerin des Ausgangsverfahrens geäußert.

 1. Der Minister der Justiz äußert Bedenken gegen die Zulässigkeit der Vorlage. Auf   62
die Vorlagefrage komme es nur an, wenn private Belange der Klägerin des Ausgangsverfahrens in unzumutbarer Weise betroffen wären. Dazu habe das Oberverwaltungsgericht jedoch keine eigenen Feststellungen getroffen. Es übernehme ohne
weitere Sachaufklärung die Angaben der Klägerin zu den Erhaltungskosten und zur
wirtschaftlichen Verwertbarkeit der Villa sowie zur Bedeutung und zum Erhaltungszustand des Denkmals. Bei insgesamt zumutbarer Belastung der Klägerin hätte die Berufung auch im Falle der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Norm zurückgewiesen werden müssen.

 Die Darlegungen des Oberverwaltungsgerichts zur Verfassungswidrigkeit des § 13       63
Abs. 1 Satz 2 DSchPflG seien unzulänglich. Insbesondere habe das Gericht sich mit
der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Inhalts- und
Schrankenbestimmung des Eigentums sowie zur Legal- und Administrativenteignung
nicht auseinandergesetzt.

  Weiterhin habe es das Oberverwaltungsgericht versäumt, nach einer verfassungskonformen Auslegung des § 31 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG zu suchen. Zu dieser Frage
liege neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts vor, mit der sich das Oberverwaltungsgericht hätte auseinandersetzen müssen. Der verfassungsrechtlichen Beurteilung des vorlegenden Gerichts könne nicht gefolgt werden. § 13 Abs. 1 DSchPflG regle keine Enteignung im Sinne von
Art. 14 Abs. 3 GG, sondern bestimme Inhalt und Schranken des Eigentums gemäß


                                        8/19

Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Diese Einordnung bleibe auch dann gültig, wenn es in
Einzelfällen zu Belastungen komme, die nicht mehr mit dem Grundgesetz im Einklang stünden. Infolgedessen könne auch eine Verfassungswidrigkeit des § 13 Abs.
1 DSchPflG nicht mit dem Fehlen einer den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 Satz 2
GG genügenden Entschädigungsregelung begründet werden. Auf die vom Oberverwaltungsgericht geprüfte und verneinte Frage, ob § 31 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG den
Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG genüge, komme es deshalb nicht an.

  Die zur Prüfung gestellte Norm sei mit Art. 14 Abs. 1 GG jedenfalls deshalb vereinbar, weil § 31 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG einen Ausgleichsanspruch gewähre, der verfassungswidrige Härtefälle entscheidend abmildere.

 2. Der Präsident des Landtags Rheinland-Pfalz schließt sich der Auffassung der           66
Landesregierung an.

 3. Der III. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs meint, die verfassungsrechtlichen          67
Grenzen inhalts- und schrankenbestimmender Gesetze dürften überschritten sein,
wenn dem Eigentümer eines denkmalgeschützten Grundstücks durch Verwaltungsakt die Möglichkeit einer privatnützigen Verwendung schlechthin genommen werde
oder wenn das Gesetz die Verwaltung ermächtige, jede privatnützige Verwendung eines Eigentumsobjekts zu unterbinden, die sich gegen das öffentliche Interesse an
der Erhaltung des Denkmals richte. Die zur Prüfung stehende Regelung sei daher mit
der Eigentumsgarantie wohl nicht vereinbar.

  Der Senat bezeichne unzumutbare Einwirkungen auf das Eigentum, die nach der             68
vom Gesetzgeber gewählten Rechtsform keine Enteignungen im Sinne des Art. 14
Abs. 3 GG darstellten, als "enteignend". Derartige Einwirkungen in der Folge inhaltsund schrankenbestimmender Gesetze führten damit zu einer Entschädigung, wenn
sie von einem überwiegenden öffentlichen Interesse gedeckt seien, dem betroffenen
Eigentümer aber ein Sonderopfer auferlegten. Die Frage, ob in solchen Fällen die
Wirksamkeit der gesetzlichen Entschädigungsklausel an Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG
oder Art. 14 Abs. 1 GG zu messen sei, habe mehr akademische Bedeutung, seitdem
auch das Bundesverwaltungsgericht salvatorische Entschädigungsklauseln jedenfalls für eine Übergangszeit als wirksam ansehe.

  Eine Beschränkung in der Nutzung denkmalgeschützten Eigentums möge, wenn                69
sie im Vollzug inhalts- und schrankenbestimmender Normen vorgenommen werde,
nicht als Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG anzusehen sein. Immerhin seien
aber Fälle denkbar, in denen die Einflußnahme auf die Verwendung des Eigentumsobjekts bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise derart intensiv in die Substanz eingreife, daß dem Eigentümer eine Verwendung zu privatem Nutzen gänzlich verwehrt
werde. Solche Maßnahmen gingen über das hinaus, was im Vollzug inhalts- und
schrankenbestimmender Normen verfassungsrechtlich zulässig wäre.

 Eine "Heilung" durch Gewährung einer Entschädigung erscheine nicht möglich. Andernfalls könnte die Bestandsgarantie des Eigentums durch öffentliche Interessen



                                          9/19

verdrängt werden, die nicht das Gewicht der für die förmliche Enteignung vorausgesetzten Belange des Allgemeinwohls hätten. In solchen Fällen bleibe der öffentlichen
Hand wohl nur die förmliche Enteignung. Diese setze jedoch gewichtige Belange des
Allgemeinwohls voraus, die auf andere, den Eigentümer weniger belastende Weise
nicht verwirklicht werden könnten. Ergebe sich dagegen die Unzumutbarkeit, das Eigentumsobjekt weiter zu behalten, nur aus finanziellen Auswirkungen denkmalschützender Maßnahmen, so brauche nicht unmittelbar auf Art. 14 Abs. 3 GG zurückgegriffen zu werden. Unzumutbare wirtschaftliche Nachteile, die dabei in Einzelfällen
aufträten, könnten durch Ausgleichsleistungen im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2
GG kompensiert werden.

 Problematisch könne die Verweisung des Eigentümers auf einen Übernahmeanspruch sein, wenn allein durch ihn die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs hergestellt
werden solle. Die Zubilligung dieses Anspruchs sinne dem Eigentümer an, sich von
seinem Eigentum zu trennen, wenn er unzumutbare wirtschaftliche Folgen einer
denkmalschützenden Maßnahme nicht hinnehmen wolle. Ein Übernahmeanspruch
komme in Betracht, um es dem von einer Enteignung betroffenen Eigentümer zu ermöglichen, die zu enteignenden Flächen aus Gründen des wirtschaftlichen Zusammenhangs im eigenen Interesse auszudehnen oder einer ohnehin drohenden Enteignung zuvorzukommen. Als besondere Form eines Entschädigungsanspruchs komme
der Übernahmeanspruch hingegen wohl nur in Betracht, wenn er neben einem Anspruch auf Entschädigung in Geld gewährt werde; denn dann werde der Betroffene
nicht genötigt, sich von seinem Eigentum zu trennen, um eine Entschädigung für Einwirkungen zu erhalten, die über die Sozialbindung des Eigentums hinausgingen.

  4. Der 4. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts teilt mit, er neige dazu, die   72
Versagung einer denkmalrechtlichen Beseitigungsgenehmigung auch dann als eine
Regelung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG anzusehen, wenn sie in Einzelfällen
zu einer unzumutbaren Härte führe. Der aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG fließende Bestandsschutz baulicher Anlagen umfasse weder deren Beseitigung noch Veränderungen, die über die zur Erhaltung und zeitgemäßen Nutzung notwendigen Maßnahmen hinausgingen. Denkmalrechtliche Vorschriften, auf deren Grundlage der
Abbruch eines Baudenkmals untersagt werden könne, griffen deshalb nicht in eine
durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Rechtsposition ein. Sie blieben auch dann
Inhaltsbestimmungen des Eigentums, wenn sie den Eigentümer wirtschaftlich schwer
belasteten. Erweise sich ein Abbruchverbot als für den Eigentümer unzumutbar, so
möge es als Inhaltsbestimmung unzulässig sein; die Schwere allein mache den Eingriff jedoch nicht zur Enteignung. Auf die Frage, ob das rheinland-pfälzische Denkmalschutz- und -pflegegesetz eine den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG genügende Entschädigungsregelung enthalte, komme es deshalb nicht an. Denn die
Junktim-Klausel gelte nur für Enteignungen im Sinne von Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG.

 Gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG bestünden jedoch auch dann Bedenken, wenn man die Vorschrift als eine den Inhalt und die
Schranken des Eigentums bestimmende Regelung ansehe. Eine das Eigentum be-


                                         10/19

schränkende Regelung, die wie § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG private Interessen völlig
unberücksichtigt lasse, sei mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht vereinbar. Auch angesichts der überragenden Bedeutung des Denkmalschutzes für die Allgemeinheit
sei es bedenklich, dem Eigentümer jegliche Veränderung und damit gegebenenfalls
auch jede wirtschaftlich sinnvolle privatnützige Verwendung eines Baudenkmals ohne eine Abwägung seiner privaten Interessen mit dem öffentlichen Interesse an der
Erhaltung gerade dieses Baudenkmals zu untersagen.

  Zwar könne die Versagung einer Abbruchgenehmigung nicht zu unzumutbaren Belastungen des Eigentümers mit den Folgekosten für die Pflege des Baudenkmals führen; denn eine Erhaltungspflicht bestehe auch nach dem hier einschlägigen Landesgesetz nur in den Grenzen der Zumutbarkeit. Ungeachtet dessen könne eine
unzumutbare Belastung des Eigentümers aber etwa dann eintreten, wenn der Erlös
bei einem Verkauf des Grundstücks wegen des auf ihm befindlichen Baudenkmals
nicht einmal den Bodenwert erreiche. Eine denkmalschutzrechtliche Regelung, die
die Belange des Eigentümers in einem solchen Fall überhaupt nicht berücksichtige -
selbst wenn die denkmalpflegerischen Interessen unbedeutend seien und das private
Interesse gewichtig sei -, widerspreche dem verfassungsrechtlichen Gebot, die Belange des betroffenen Eigentümers mit denen der Allgemeinheit in einen gerechten
Ausgleich zu bringen und einseitige Belastungen zu vermeiden.

  § 31 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG könne zwar in eine Regelung umgedeutet werden, die        75
eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums in Einzelfällen ausgleichen
solle. Die Bedenken gegen § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG würden hierdurch jedoch
nicht vollständig ausgeräumt. Für den Eigentümer unverhältnismäßig und unzumutbar könne ein Abbruchverbot nämlich auch aus anderen als finanziellen Gründen
sein. So könne sich beispielsweise das Abbruchverbot für ein Gebäude, das heutigen
Wohnbedürfnissen nicht mehr entspreche und auch nicht durch bauliche Maßnahmen saniert werden könne, als eine unverhältnismäßige Eigentumsbindung erweisen, wenn das Gebäude zwar als Kulturdenkmal zu qualifizieren sei, an seiner Erhaltung jedoch nur ein geringes öffentliches Interesse bestehe. In einem solchen Fall
würde eine finanzielle Entschädigung die Belastung des Eigentümers zwar mindern,
einen gerechten Ausgleich jedoch nicht bewirken können.

 5. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens vertritt die Auffassung, es könne offen bleiben, ob es sich bei § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG um eine Vorschrift im Sinne von Art.
14 Abs. 1 Satz 2 GG oder um eine Enteignungsregelung im Sinne von Art. 14 Abs. 3
GG handele. Die Bestimmung sei in jedem Falle verfassungswidrig. Als inhaltsbestimmende Vorschrift werde sie dem von Verfassungs wegen gebotenen Ausgleich
der gegenläufigen Interessen nicht gerecht. Im Falle einer vollständigen Aufhebung
der Privatnützigkeit bleibe von der durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten
Rechtsposition nichts übrig. Die soziale Funktion von Denkmälern sei aber nicht so
bedeutsam, daß ihre Privatnützigkeit vollkommen außer acht bleiben könne. Sehe
man § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG für einen Teilbereich als einen Enteignungstatbestand an, sei die Regelung verfassungswidrig, weil § 31 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG den


                                        11/19

Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG nicht entspreche.

                                         B.
  Die Vorlage ist zulässig. Das Oberverwaltungsgericht hat mit vertretbarer Begründung dargelegt, daß der angefochtene Bescheid im Falle der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Norm Bestand habe, im Falle ihrer Nichtigkeit jedoch aufgehoben
werden müsse, damit der Behörde im Rahmen einer Neubescheidung Gelegenheit
zur Ermessensausübung gegeben werde. Die für die Entscheidungsalternative erforderlichen Tatsachen ergeben sich aus den Verwaltungsvorgängen, auf deren Inhalt
sich die Verwaltungsgerichte bei ihren Feststellungen bezogen haben. Seine Auffassung, § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, stützt
das Oberverwaltungsgericht auf hinreichend fundierte Erwägungen.

                                         C.
 Die zur Prüfung gestellte Norm ist mit Art. 14 Abs. 1 GG unvereinbar.                   78

                                          I.
 1. Bei § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG handelt es sich um eine Bestimmung von Inhalt        79
und Schranken des Eigentums, die anhand von Art. 14 Abs. 1 GG und nicht nach Art.
14 Abs. 3 GG zu beurteilen ist.

  Mit der Enteignung greift der Staat auf das Eigentum des Einzelnen zu. Sie ist darauf gerichtet, konkrete Rechtspositionen, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sind, zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben vollständig oder teilweise zu entziehen (BVerfGE 56, 249 <270 ff.> - abweichende Meinung; 70, 191
<199 f.> m.w.N.; 71, 137 <143>; 72, 66 <76>). Dies geschieht entweder durch ein
Gesetz, das einem bestimmten Personenkreis konkrete Eigentumsrechte nimmt - Legalenteignung -, oder durch behördlichen Vollzugsakt aufgrund gesetzlicher Ermächtigung zu einem solchen Zugriff - Administrativenteignung - (vgl. BVerfGE 52, 1 <27>;
58, 300 <330 f.>; stRspr).

  Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Weder die zur Prüfung gestellte Norm, auf      81
der die Genehmigungspflicht für die Beseitigung geschützter Kulturdenkmäler beruht,
noch die Versagung der Genehmigung selbst stellen eine Enteignung im Sinne von
Art. 14 Abs. 3 GG dar. Die Regelung entzieht keine konkreten Eigentumspositionen
zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben, sondern beschränkt generell und
abstrakt die Nutzungsmöglichkeiten eines mit einem Denkmal bebauten Grundstücks; der Versagungsakt aktualisiert diese Beschränkung. § 13 Abs. 1 Satz 2
DSchPflG bestimmt damit Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14
Abs. 1 Satz 2 GG. Diese Einordnung der Norm ist von der Intensität der den Rechtsinhaber treffenden Belastung unabhängig. Sie behält ihre Gültigkeit selbst in den Fällen, in denen der Eingriff in seinen Auswirkungen für den Betroffenen einer Enteignung nahe- oder gleichkommt (vgl. BVerfGE 83, 201 <211 ff.>).



                                         12/19

 Da somit die Verfassungsmäßigkeit der zur Prüfung gestellten Norm anhand von              82
Art. 14 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 GG zu beurteilen ist, gilt die in Art. 14 Abs. 3
Satz 2 GG aufgestellte Forderung, daß Enteignungsgesetze zugleich Art und Ausmaß der Entschädigung regeln müssen (Junktim-Klausel), ebensowenig wie die
Rechtswegregelung in Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG.

  2. Der Gesetzgeber muß bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein
ausgewogenes Verhältnis bringen. Er muß sich dabei im Einklang mit allen anderen
Verfassungsnormen halten; insbesondere ist er an den verfassungsrechtlichen
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die
dem Eigentum aufzuerlegenden Belastungen. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weitergehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung
dient. Der Kernbereich der Eigentumsgarantie darf dabei nicht ausgehöhlt werden.
Zu diesem gehört sowohl die Privatnützigkeit, also die Zuordnung des Eigentumsobjekts zu einem Rechtsträger, dem es als Grundlage privater Initiative von Nutzen sein
soll, als auch die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand (vgl. BVerfGE 70, 191 <200>; 79, 174 <198>; 87, 114 <138 f.>; 91, 294
<308>).

  Der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers sind unterschiedliche Schranken gezogen. Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz (vgl.
BVerfGE 42, 263 <294>; 50, 290 <340>; 70, 191 <201>; 95, 64 <84>). Demgegenüber ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers um so größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und Funktion von
entscheidender Bedeutung (vgl. BVerfGE 53, 257 <292>).

 Begrenzungen der Eigentümerbefugnisse sind in diesem Rahmen als Ausfluß der               85
Sozialgebundenheit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen. Überschreitet der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums die dargelegten Grenzen, so ist die gesetzliche
Regelung unwirksam (BVerfGE 52, 1 <27 f.>), hierauf gestützte Beschränkungen
oder Belastungen sind rechtswidrig und können im Wege des Primärrechtsschutzes
abgewehrt werden. Zu einem Entschädigungsanspruch führen sie von Verfassungs
wegen nicht (vgl. BVerfGE 58, 300 <320>).

                                           II.
 Nach diesen Grundsätzen steht § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG mit Art. 14 Abs. 1 GG           86
nicht im Einklang.

 1. Die Regelung, die eine Berücksichtigung von Eigentümerbelangen - anders als            87
andere Landesdenkmalschutzgesetze - nicht vorsieht, schränkt die Rechte der von


                                          13/19

ihr betroffenen Eigentümer in bestimmten Fallgestaltungen unverhältnismäßig stark
ein.

 a) Der Schutz von Kulturdenkmälern ist ein legitimes gesetzgeberisches Anliegen,        88
Denkmalpflege eine Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang, die einschränkende Regelungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG rechtfertigt. Die Verfassung für
Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947 (VOBl S. 209, zuletzt geändert durch Gesetz vom
12. Oktober 1995 <GVBl S. 405>) verpflichtet zudem in Art. 40 Abs. 3 das Land, die
Denkmäler der Kunst und der Geschichte in seine Obhut und Pflege zu nehmen.

  b) Der Genehmigungstatbestand des § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG ist geeignet und         89
erforderlich, den Zweck des Gesetzes zu erfüllen. Da die Beseitigung eines Kulturdenkmals nur genehmigt werden darf, wenn andere Erfordernisse des Gemeinwohls
die Belange des Denkmalschutzes überwiegen, und zu prüfen ist, ob den überwiegenden Erfordernissen des Gemeinwohls nicht auf andere Weise Rechnung getragen werden kann, ist die Bewahrung geschützter Kulturdenkmäler in allen sonstigen
Fällen gesichert. Ein anderes, gleich wirksames, aber das Eigentum weniger beeinträchtigendes Mittel ist nicht erkennbar.

 c) Die Anwendung der Norm führt im Regelfall auch nicht zu einer unverhältnismäßigen Belastung des Eigentümers im engeren Sinn. Dem öffentlichen Interesse an der
Erhaltung eines geschützten Denkmals kann nur durch Inpflichtnahme des Eigentümers des Grundstücks und Gebäudes Rechnung getragen werden, dessen Eigentum
daher einer gesteigerten Sozialbindung unterliegt. Sie ergibt sich aus der Situationsgebundenheit, hier der Lage und Beschaffenheit des Grundstücks (vgl. BVerwGE 94,
1 <4>; BGHZ 105, 15 <18> jeweils m.w.N.; BayObLG, BayVBl 1999, S. 251 <252>).

 Durch das Beseitigungsverbot wird die bestehende Nutzung eines Baudenkmals              91
nicht eingeschränkt. Angesichts des hohen Ranges des Denkmalschutzes und im
Blick auf Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG muß der Eigentümer es grundsätzlich hinnehmen,
daß ihm möglicherweise eine rentablere Nutzung des Grundstücks verwehrt wird.
Art. 14 Abs. 1 GG schützt nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums (vgl.
BVerfGE 91, 294 <310>).

  d) Anders liegt es aber, wenn für ein geschütztes Baudenkmal keinerlei sinnvolle       92
Nutzungsmöglichkeit mehr besteht. Dazu kann es kommen, wenn die ursprüngliche
Nutzung infolge geänderter Verhältnisse hinfällig wird und eine andere Verwendung,
auf die der Eigentümer in zumutbarer Weise verwiesen werden könnte, sich nicht
verwirklichen läßt. Wenn selbst ein dem Denkmalschutz aufgeschlossener Eigentümer von einem Baudenkmal keinen vernünftigen Gebrauch machen und es praktisch
auch nicht veräußern kann, wird dessen Privatnützigkeit nahezu vollständig beseitigt.
Nimmt man die gesetzliche Erhaltungspflicht hinzu, so wird aus dem Recht eine Last,
die der Eigentümer allein im öffentlichen Interesse zu tragen hat, ohne dafür die Vorteile einer privaten Nutzung genießen zu können. Die Rechtsposition des Betroffenen
nähert sich damit einer Lage, in der sie den Namen "Eigentum" nicht mehr verdient.
Die Versagung einer Beseitigungsgenehmigung ist dann nicht mehr zumutbar. Erfor-


                                         14/19

dert das Allgemeinwohl nach Auffassung des Gesetzgebers dennoch die Erhaltung
des geschützten Kulturdenkmals, wie es bei Bauwerken hoher kulturhistorischer Bedeutung denkbar ist, kann dies nur auf dem Wege der Enteignung (§ 30 Abs. 1 Nr. 1
DSchPflG) erreicht werden.

  Wo die Grenze der Zumutbarkeit im einzelnen verläuft und in welchem Umfang Eigentümer von der zur Prüfung gestellten Norm in unzumutbarer Weise getroffen werden, kann offen bleiben. Die Verfassungswidrigkeit von § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG
folgt bereits daraus, daß die Norm unverhältnismäßige Belastungen des Eigentümers
nicht ausschließt und keinerlei Vorkehrungen zur Vermeidung derartiger Eigentumsbeschränkungen enthält.

 2. An der Unverhältnismäßigkeit des Beseitigungsverbots in bestimmten Fallgruppen ändert sich durch § 31 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG nichts. Nach dieser sogenannten
salvatorischen Klausel hat das Land eine angemessene Entschädigung zu leisten,
wenn eine auf das Denkmalschutzgesetz gestützte Maßnahme zwar die bisherige
Nutzung unberührt läßt (Satz 1), aber dennoch ("in sonstiger Weise") enteignend
wirkt. Zwar kann der Gesetzgeber unzumutbare Auswirkungen einer den Inhalt des
Eigentums bestimmenden Regelung grundsätzlich - wenngleich nicht uneingeschränkt - durch Ausgleichsmaßnahmen verhindern (a). § 31 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG
kann diese Funktion aber nicht erfüllen, weil die Vorschrift den Anforderungen, die an
eine Ausgleichsregelung zu stellen sind (b), nicht genügt (c).

 a) Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die für sich genommen unzumutbar wären, aber vom Gesetzgeber mit Ausgleichsmaßnahmen verbunden sind, können ausnahmsweise mit Art. 14 Abs. 1 GG im Einklang stehen.

 aa) Es ist dem Gesetzgeber grundsätzlich nicht verwehrt, eigentumsbeschränkende          96
Maßnahmen, die er im öffentlichen Interesse für geboten hält, auch in Härtefällen
durchzusetzen, wenn er durch kompensatorische Vorkehrungen unverhältnismäßige
oder gleichheitswidrige Belastungen des Eigentümers vermeidet und schutzwürdigem Vertrauen angemessen Rechnung trägt (vgl. BVerfGE 58, 137 <149 f.>; 79, 174
<192>; 83, 201 <212 f.>). Durch einen solchen Ausgleich kann in bestimmten Fallgruppen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer sonst unverhältnismäßigen
oder gleichheitswidrigen Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14
Abs. 1 Satz 2 GG herbeigeführt werden.

  bb) Ausgleichsregelungen sind freilich nicht generell ein verfassungsrechtlich zulässiges Mittel, unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkungen mit Art. 14 Abs. 1 GG in
Einklang zu bringen. Normen, die Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen,
müssen grundsätzlich auch ohne Ausgleichsregelungen die Substanz des Eigentums
wahren und dem Gleichheitsgebot entsprechen (vgl. BVerfGE 79, 174 <198>
m.w.N.). Wo ausnahmsweise die Anwendung des Gesetzes zu einer unzumutbaren
Belastung des Eigentümers führt, können Ausgleichsregelungen aber zur Wahrung
der Verhältnismäßigkeit und zum Ausgleich gleichheitswidriger Sonderopfer in Betracht kommen.


                                         15/19

 cc) Kompensatorische Maßnahmen helfen schließlich in den Fällen nicht weiter, in        98
denen weder mit technischen oder administrativen noch mit finanziellen Mitteln ein
Ausgleich gefunden werden kann, der dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht und damit vor Art. 14 Abs. 1 GG standhält. Eine solche Lage kann im hier einschlägigen Bereich etwa dann vorliegen, wenn der Erhaltung eines Denkmals in der
gegebenen Situation verhältnismäßig geringes Gewicht zukommt, die Belange des
Eigentümers aber besonders schutzwürdig und nicht rein finanzieller Natur sind. Für
solche Härtefälle muß das Gesetz eine Beseitigung des Baudenkmals im Rahmen einer Dispensvorschrift zulassen, um uneingeschränkt mit der Eigentumsgarantie im
Einklang zu stehen.

 b) Ausgleichsregelungen im Anwendungsbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG               99
müssen den folgenden Anforderungen entsprechen:

  aa) Sie bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers. Er ist gehalten, die
verfassungsrechtlichen Grenzen inhaltsbestimmender Gesetze zu wahren, und darf,
wenn er ein zwingendes Verbot ausspricht, nicht darauf vertrauen, daß die Verwaltung oder die Gerichte Verletzungen der Eigentumsgarantie gegebenenfalls durch
ausgleichende Vorkehrungen oder Geldleistungen vermeiden. Soweit kompensatorische Entschädigungsansprüche begründet werden sollen, kann dies ohnehin, auch
mit Rücksicht auf das Budgetrecht des Parlaments, nur durch ein Gesetz geschehen.

  bb) Ausgleichsregelungen, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in besonderen Härtefällen wahren sollen, sind unzulänglich, wenn sie sich darauf beschränken,
dem Betroffenen einen Entschädigungsanspruch in Geld zuzubilligen. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt, daß in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten. Als
Instrumente stehen dem Gesetzgeber hierfür Übergangsregelungen, Ausnahmeund Befreiungsvorschriften sowie der Einsatz sonstiger administrativer und technischer Vorkehrungen zur Verfügung. Ist ein solcher Ausgleich im Einzelfall nicht oder
nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich, kann für diesen Fall ein finanzieller
Ausgleich in Betracht kommen, oder es kann geboten sein, dem Eigentümer einen
Anspruch auf Übernahme durch die öffentliche Hand zum Verkehrswert einzuräumen.

 cc) Wie der Gesetzgeber auf normativer Ebene mit der Bestimmung von Inhalt und         102
Schranken des Eigentums auch Voraussetzungen, Art und Umfang des Ausgleichs
sonst unverhältnismäßiger Belastungen zu regeln hat, muß die Verwaltung bei der
Aktualisierung der Eigentumsbeschränkung zugleich über den gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich zumindest dem Grunde nach entscheiden (ebenso Hermes,
NVwZ 1990, S. 733 f.).

 Ein Eigentümer, der einen ihn in seinem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG        103
beeinträchtigenden Verwaltungsakt für unverhältnismäßig hält, muß ihn im Verwal-


                                        16/19

tungsrechtsweg anfechten. Läßt er ihn bestandskräftig werden, so kann er eine Entschädigung auch als Ausgleich im Rahmen von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG nicht mehr
einfordern (vgl. BVerfGE 58, 300 <324>). Der Betroffene muß sich daher entscheiden, ob er den die Eigentumsbeschränkung aktualisierenden Eingriffsakt hinnehmen
oder anfechten will. Diese Entscheidung kann er sinnvoll nur treffen, wenn er weiß,
ob ihm ein Ausgleich zusteht. Es ist dem Betroffenen nicht zuzumuten, einen Verwaltungsakt, den er für unvereinbar mit der Eigentumsgarantie des Grundgesetzes hält,
in der unsicheren Erwartung eines nachträglich in einem anderen Verfahren zu bewilligenden Ausgleichs bestandskräftig werden zu lassen. Auch die Verwaltungsgerichte müssen, um die Rechtmäßigkeit eines in Eigentumspositionen eingreifenden Verwaltungsaktes abschließend beurteilen zu können, wissen, ob und in welcher Weise
eine anderenfalls unzumutbare Belastung ausgeglichen wird.

 Der Gesetzgeber hat seine materiellrechtlichen Ausgleichsregelungen deshalb              104
durch verwaltungsverfahrensrechtliche Vorschriften zu ergänzen, die sicherstellen,
daß mit einem die Eigentumsbeschränkung aktualisierenden Verwaltungsakt zugleich über einen dem belasteten Eigentümer gegebenenfalls zu gewährenden Ausgleich entschieden wird; bei finanzieller Kompensation ist zumindest dem Grunde
nach über das Bestehen des Anspruchs zu entscheiden.

  c) Die salvatorische Klausel des § 31 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG genügt diesen Anforderungen nicht. Weder sieht sie vor, daß eine verfassungswidrige Inanspruchname
des Eigentums in erster Linie durch Ausnahme- und Befreiungsregelungen sowie
sonstige administrative und technische Vorkehrungen vermieden werden soll, noch
regelt sie das Verwaltungsverfahren so, daß dem Rechtsschutz des Betroffenen in
der dargelegten Weise Rechnung getragen wird. Schon deshalb bietet sie keine verfassungsrechtlich ausreichende Grundlage, unverhältnismäßige Eingriffe aufgrund
von § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG auszugleichen. Ob für die Vorschrift, die weder als
Grundlage einer Enteigungsentschädigung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 Satz 2 und 3
GG noch als Ausgleichsregelung im Rahmen der gesetzlichen Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG in Betracht
kommt, angesichts ihres Wortlauts, der Gesetzessystematik und des Willens des Gesetzgebers überhaupt noch ein Anwendungsbereich verbleibt, ist von den zuständigen Gerichten zu entscheiden.

                                          III.
  Die Unvereinbarkeit des § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG mit Art. 14 Abs. 1 GG führt         106
nicht zur Nichtigkeit der Vorschrift. Das Bundesverfassungsgericht kann von dem
Ausspruch dieser Rechtsfolge absehen, wenn der Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten hat, den verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen.

  So liegt es hier. Die Nichtigkeit des § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG hätte nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Auffassung des vorlegenden Gerichts
zur Folge, daß die Beseitigung eines geschützten Kulturdenkmals weiterhin genehmigungsbedürftig bliebe, die Denkmalschutzbehörde über einen entsprechenden An-


                                         17/19

trag aber nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden und dabei auch die Belange des Eigentümers zu berücksichtigen hätte. In Fällen, in denen dem Eigentümer
die Erhaltung des Denkmals nicht zumutbar ist, müßte das Ermessen verfassungskonform dahin ausgeübt werden, daß die Genehmigung zum Abbruch des Denkmals
erteilt wird. Damit wäre aber die Absicht des Gesetzgebers durchkreuzt, eine Beseitigung von Kulturdenkmälern nur im übergeordneten öffentlichen Interesse hinzunehmen, obwohl er seine Absicht - wie dargelegt - in verfassungskonformer Weise verwirklichen kann. Diese Alternative würde jedenfalls zeitweise versperrt, wenn § 13
Abs. 1 Satz 2 DSchPflG für nichtig erklärt würde.

 Dem Gesetzgeber wird eine Frist bis zum 30. Juni 2001 gesetzt, innerhalb derer er      108
sich entscheiden muß, ob er den Denkmalschutz mit Hilfe von Befreiungs- und Ausgleichsregelungen soweit verfassungsrechtlich möglich aufrechterhalten oder ob er
die vom Oberverwaltungsgericht für den Fall der Nichtigkeit des § 13 Abs. 1 Satz 2
DSchPflG angenommene Rechtsfolge eintreten lassen und damit eine Beseitigung
von Kulturdenkmälern hinnehmen will, wenn ihre Erhaltung dem Eigentümer nicht zugemutet werden kann.

  Bis der Gesetzgeber eine Neuregelung getroffen hat - längstens bis zum Ablauf der     109
Frist -, kann über Anträge auf Erteilung einer denkmalschutzrechtlichen Beseitigungsgenehmigung nicht abschließend entschieden werden, wenn die Beseitigung
nicht im öffentlichen Interesse erlaubt werden soll. Sofern § 13 Abs. 1 Satz 2 DSch-PflG einer Beseitigung nicht im Wege steht, sind Positionen, die durch Art. 14 Abs. 1
GG geschützt werden, nicht beeinträchtigt. Das Grundgesetz steht daher einer weiteren Anwendung der Norm in diesem Umfang nicht entgegen. Beseitigungsgenehmigungen aus Rücksichtnahme auf die privaten Belange des Denkmaleigentümers
können hingegen nicht erteilt werden, ohne den erkennbaren Zweck des Gesetzes
zu vereiteln. Anhängige Genehmigungsverfahren und Verwaltungsrechtsstreitigkeiten sind längstens bis zum 30. Juni 2001 auszusetzen, wenn nicht vorher eine Neuregelung getroffen ist.


           Papier                    Grimm                      Kühling

           Jaeger                     Haas                       Hömig

           Steiner            Hohmann-Dennhardt




                                        18/19

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Ersten Senats vom 2. März 1999 -
1 BvL 7/91

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 2. März 1999 - 1 BvL 7/91 -
                Rn. (1 - 109), http://www.bverfg.de/e/ls19990302_1bvl000791.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:1999:ls19990302.1bvl000791




                                     19/19

am 2. März 1999 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 2. März 1999
- 1 BvL 7/91 -, Rn. 1-109,
                    https://www.bverfg.de/e/ls19990302_1bvl000791
Pressemitteilung - Nr. 69/1999 vom 1. Juli 1999