BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BVR 1634/04 -




                             Im Namen des Volkes

                                In dem Verfahren
                                      über
                          die Verfassungsbeschwerde
des Herrn Z…

- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Wolfram Leyrer,
                    in Sozietät Leyrer & Hoppe-Willmann,
                    Hafengasse 3, 72070 Tübingen -
gegen a) den Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 14.
         Juni 2004 - 11 LA 79/04 -,

      b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 23. Januar 2004 - 3 A
         120/02 -

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
                                den Vizepräsidenten Kirchhof
                                und die Richter Eichberger,
                                Masing

am 29. Juli 2010 einstimmig beschlossen:

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 23. Januar 2004 - 3 A 120/02 -
und der Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 14. Juni
2004 - 11 LA 79/04 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes.
Die Entscheidungen werden aufgehoben. Die Sache wird zur Entscheidung an das
Verwaltungsgericht Lüneburg zurückverwiesen.
Das Land Niedersachsen hat dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen zu
erstatten.
Der Wert des Gegenstands der anwaltlichen Tätigkeit im Verfassungsbeschwerdeverfahren wird auf 8.000 Euro festgesetzt.

                                    Gründe:
 Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen verwaltungsgerichtliche Entschei-    1


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dungen, in denen dem Rechtsschutzbegehren des Beschwerdeführers gegen die
Auferlegung von Gebühren für eine polizeiliche Ingewahrsamnahme im Anschluss an
eine Versammlung mit der Begründung der Erfolg versagt wird, die inzidente Prüfung
der Rechtmäßigkeit der dem Heranziehungsbescheid zugrunde liegenden polizeilichen Ingewahrsamnahme sei den Verwaltungsgerichten verwehrt.

                                         I.
 1. Dem Ausgangsverfahren liegen folgende Vorschriften des einfachen Rechts zugrunde:

 a) Aus dem Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetz in der Fassung vom 20. Februar 1998 (GVBl vom 4. März 1998, S. 101 <107> - NGefAG a.F.):

                                 § 17 NGefAG a.F.                                      4

                                 (Platzverweisung)                                     5

(1) Die Verwaltungsbehörden und die Polizei können zur Abwehr einer Gefahr jede        6
Person vorübergehend von einem Ort verweisen oder ihr vorübergehend das Betreten eines Ortes verbieten.
...

                               § 18 NdsGefAG a.F.                                      7

                                   (Gewahrsam)                                         8

(1) Die Verwaltungsbehörden und die Polizei können eine Person in Gewahrsam            9
nehmen, wenn dies

...

2. unerlässlich ist, um die unmittelbar bevorstehende Begehung oder Fortsetzung       10

...

b) einer Ordnungswidrigkeit von erheblicher Gefahr für die Allgemeinheit              11

zu verhindern, oder                                                                   12

3. unerlässlich ist, um eine Platzverweisung nach § 17 durchzusetzen.                 13

…                                                                                     14

                                 § 19 NGefAG a.F.                                     15

                            (Richterliche Entscheidung)                               16

(1) Wird eine Person auf Grund des § 13 Abs. 2 Satz 2, des § 16 Abs. 3 oder des       17
§ 18 festgehalten, so haben die Verwaltungsbehörden oder die Polizei unverzüglich
eine richterliche Entscheidung über die Zulässigkeit und Fortdauer der Freiheitsbeschränkung herbeizuführen. Der Herbeiführung der richterlichen Entscheidung bedarf es nicht, wenn anzunehmen ist, dass die Entscheidung erst nach Wegfall des


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Grundes der Maßnahme ergehen wird.

(2) Ist die Freiheitsbeschränkung vor Erlass einer gerichtlichen Entscheidung beendet, so kann die festgehaltene Person ... innerhalb eines Monats nach Beendigung
der Freiheitsbeschränkung die Feststellung beantragen, dass die Freiheitsbeschränkung rechtswidrig gewesen ist, wenn diese länger als acht Stunden angedauert hat
oder für die Feststellung ein sonstiges berechtigtes Interesse besteht. Der Antrag
kann bei dem nach Absatz 3 Satz 2 zuständigen Amtsgericht schriftlich oder durch
Erklärung zu Protokoll der Geschäftstelle dieses Gerichts gestellt werden. Die Entscheidung des Amtsgerichts ist mit sofortiger Beschwerde anfechtbar. Gegen die
Entscheidung des Landgerichts ist die weitere sofortige Beschwerde nur statthaft,
wenn das Landgericht sie wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

(3) Für die Entscheidung nach Absatz 1 ist das Amtsgericht zuständig, in dessen       19
Bezirk die Person festgehalten wird. Für die Entscheidung nach Absatz 2 ist das
Amtsgericht zuständig, in dessen Bezirk die Person in Gewahrsam genommen wurde.
…

 b) Aus dem Niedersächsischen Verwaltungskostengesetz (GVBl vom 7. Mai 1962,          20
S. 43 ff., geändert durch Art. 5 des Haushaltsbegleitgesetzes 1997 vom 13. Dezember 1996, GVBl vom 20. Dezember 1996, S. 494, in Verbindung mit Art. 11 Abs. 2
des Gesetzes zur Verbesserung der kommunalen Handlungsfähigkeit, GVBl vom 28.
Mai 1996, S. 242 <244> - NVwKostG):

                                        §3                                            21

(1) Die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden sollen, und         22
die Höhe der Gebühren sind in Gebührenordnungen zu bestimmen.

…                                                                                     23

                                       § 11                                           24

(1) Kosten, die dadurch entstanden sind, dass die Behörde die Sache unrichtig behandelt hat, sind zu erlassen.

…                                                                                     26

                                       § 14                                           27

(1) Für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen und Gegenstände, die sich im Eigentum oder in der Verwaltung des Landes befinden, können Benutzungsgebühren
erhoben werden.

…                                                                                     29

(2) Im übrigen finden die Vorschriften dieses Gesetzes über Kosten entsprechende      30
Anwendung.


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 c) § 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und              31
Leistungen vom 5. Juni 1997 (GVBl vom 12. Juni 1997, S. 171 - Allgemeine Gebührenordnung) bestimmt:

                                         §1                                               32

(1) Für Amtshandlungen der Landesverwaltung ... sind Gebühren und Pauschbeträge für Auslagen nach dieser Verordnung und dem nachstehenden Kostentarif (Anlage) zu erheben.
…

 Nrn. 67.1 und 67.2 der Anlage zu der Allgemeinen Gebührenordnung lauten (GVBl            34
vom 12. Juni 1997, S. 172 <220>):

- Unterbringung im Polizeigewahrsam je angefangener Tag (24 Stunden) 38 DM                35

- Beförderung von in Gewahrsam genommenen oder hilflosen Personen mit Polizeifahrzeugen 70 DM

  2. Am 3./4. März 2001 fand im Landkreis Lüchow-Dannenberg an einem Bahnübergang in Pisselberg die Versammlung unter dem Motto „Nacht im Gleisbett“ gegen
den Transport von Atommüll in das Brennelemente-Zwischenlager Gorleben (Castor-Transport) statt. Die Versammlung wurde am Abend des 3. März 2001 wegen der
Gefahr eines Verstoßes gegen das Betretungsverbot der Gleise gemäß §§ 62, 63 der
Eisenbahn-, Bau- und Betriebsordnung aufgelöst, als sich ein Teil der Demonstranten den Gleisen näherte. In der Folge versuchten mehrere Gruppen von Demonstranten einige hundert Meter von dem Bahnübergang entfernt, die Gleise zu besetzen. Sie wurden mit einem Platzverweis belegt, in Gewahrsam genommen und für
eine Identitätsfeststellung zur Polizeiinspektion in Lüchow gebracht. Im Verlauf dieser
Geschehnisse wurde auch der Beschwerdeführer nach dem polizeilichen Kurzbericht
um 21:40 Uhr in Gewahrsam genommen, gegen 23:55 Uhr mit einem Dienstfahrzeug
nach Lüchow transportiert und um 2:34 Uhr des Folgetages wieder entlassen. Eine
richterliche Entscheidung über die Zulässigkeit der polizeilichen Maßnahmen wurde
nicht herbeigeführt.

  3. Mit Heranziehungsbescheid vom 4. September 2001 wurden dem Beschwerdeführer gegenüber gemäß §§ 3 Abs. 1, 14 NVwKostG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 All-GO in Verbindung mit Nrn. 67.1. und 67.2. der Anlage zu der Allgemeinen Gebührenordnung Kosten für die Unterbringung in Gewahrsam und die Beförderung in Höhe
von insgesamt 108 DM festgesetzt.

  4. Mit angegriffenem Urteil vom 23. Januar 2004 wies das Verwaltungsgericht die         39
Klage des Beschwerdeführers auf Aufhebung des Heranziehungsbescheides ab.
Das Verwaltungsgericht sei nicht zuständig, die Rechtmäßigkeit der Ingewahrsamnahme inzident als Vorfrage im Rahmen der Prüfung des Heranziehungsbescheides
zu prüfen. Der Gesetzgeber habe sich wegen der Sach- und Ortsnähe der Amtsgerichte für eine abdrängende Sonderzuweisung nach § 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO an die



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ordentlichen Gerichte entschieden. Mache der Beschwerdeführer von diesen verfahrensrechtlichen Möglichkeiten keinen Gebrauch, liege das in seinem Risikobereich,
mit der Folge, dass er wegen der umfassenden Rechtsschutzkonzentration auf die
ordentliche Gerichtsbarkeit nicht nachträglich in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Ingewahrsamnahme erreichen könne. Ob, wie der Beschwerdeführer vorgetragen habe, dem Richtervorbehalt nicht genüge getan worden sei, ihm gegenüber kein Platzverweis ergangen sei, der seine
Ingewahrsamnahme gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 3 NGefAG a.F. gerechtfertigt hätte, und
seine Ingewahrsamnahme auch nicht unerlässlich im Sinne von § 18 Abs. 1 Nr. 2
Buchstabe b NGefAG a.F. gewesen sei, dürfe das Verwaltungsgericht nicht prüfen.
Zwar könne eine gegen Art. 8 GG verstoßende Maßnahme keine Kostenansprüche
begründen. Dies hätten auch die Verwaltungsgerichte bei Überprüfung des Heranziehungsbescheides zu beachten. Allerdings sei das Verwaltungsgericht in dem von
dem Veranstalter der Versammlung „Nacht im Gleisbett“ angestrengten Verfahren
gegen die Auflösung der Versammlung am 3. März 2001 und die anschließende Räumung der Gleise durch die Polizei zu dem Ergebnis gelangt, dass die Auflösung der
Versammlung und die Räumung der Gleise rechtmäßig gewesen seien.

  5. Mit angegriffenem Beschluss vom 14. Juni 2004 lehnte das Oberverwaltungsgericht den Antrag auf Zulassung der Berufung unter Bezugnahme auf eine vorangehende Entscheidung im Prozesskostenhilfeverfahren ab. Für die Beantwortung der
Rechtsfrage, ob das Verwaltungsgericht eine behauptete Rechtswidrigkeit der Ingewahrsamnahme als Vorfrage im Rahmen der Kontrolle des Heranziehungsbescheides inzident prüfen müsse, bedürfe es keines Berufungsverfahrens, weil sie durch
Auslegung der einschlägigen Vorschriften hinreichend beantwortet werden könne beziehungsweise nicht entscheidungserheblich sei. Es entspreche einer sinnvollen
Ordnung der Rechtswege, dass verschiedene Gerichte nicht aufgrund desselben
Sachverhalts über dieselbe Rechtsfrage befänden. Für die Verwaltungsgerichte werde innerhalb der Schrittfolge Grundrechtsschutz, Ingewahrsamnahme und Heranziehungsbescheid der Prüfungsrahmen nur hinsichtlich des mittleren Schrittes aufgehoben, nicht jedoch hinsichtlich der beiden anderen Schritte. Entsprechend habe das
Verwaltungsgericht mit einbezogen, dass die Räumung der Gleise rechtmäßig gewesen und die Blockade der Gleise nicht durch das Grundrecht der Versammlungsfreiheit gedeckt sei.

 6. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer unter anderem eine Verletzung seines Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4
GG.

 7. Die Rechtsnachfolgerin der Gegnerin des Ausgangsverfahrens, die Polizeidirektion Lüneburg, hat zu der Verfassungsbeschwerde Stellung genommen. Dagegen hat
das Niedersächsische Justizministerium von einer Stellungnahme abgesehen. Die
Akte des Ausgangsverfahrens hat dem Bundesverfassungsgericht vorgelegen.




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                                         II.
 Die Verfassungsbeschwerde wird gemäß § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG zur              43
Entscheidung angenommen, weil dies zur Durchsetzung der Grundrechte des Beschwerdeführers angezeigt ist.

  1. Das Bundesverfassungsgericht hat die maßgeblichen Fragen zur Reichweite der        44
Gewährleistung des Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG
bereits entschieden und dabei auch die zu berücksichtigenden Grundsätze entwickelt
(vgl. BVerfGE 51, 176 <185>; 96, 27 <39>; 101, 106 <122 f.>; 104, 220 <232>; speziell zu § 124 Abs. 2 VwGO: BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom
23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, S. 1163 <1164>; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 8. März 2001 - 1 BvR 1653/99 -, NVwZ 2001, S. 552
<553>; BVerfGK 10, 208 <213>; Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom
21. Januar 2009 - 1 BvR 2524/06 -, NVwZ 2009, S. 515 <516>; Beschluss der 1.
Kammer des Ersten Senats vom 10. September 2009 - 1 BvR 814/09 -, NJW 2009, S.
3642 <3643>).

 2. Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist im Sinne des § 93c Abs. 1 Satz 1            45
BVerfGG offensichtlich begründet. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen den
Beschwerdeführer in seinem Anspruch auf effektiven Rechtsschutz gegenüber der
öffentlichen Gewalt aus Art. 19 Abs. 4 GG.

  a) Das Verfahrensgrundrecht des Art. 19 Abs. 4 GG garantiert demjenigen den           46
Rechtsweg, der geltend macht, durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten verletzt zu sein. Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet auf diese Weise nicht einen bestimmten
Rechtsweg. Vielmehr wird dem einzelnen Bürger durch dieses Grundrecht lediglich
garantiert, dass ihn beeinträchtigende hoheitliche Maßnahmen in irgendeinem gerichtlichen Verfahren überprüft werden können. In diesem Sinne enthält Art. 19 Abs.
4 GG ein Grundrecht auf effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Verletzungen der Individualsphäre durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt (vgl. BVerfGE 51, 176 <185>; 67, 43 <58>; 96, 27 <39>; 101, 106 <122 f.>). Dieser Rechtsschutz darf sich dabei nicht in der bloßen Möglichkeit der Anrufung eines
Gerichts erschöpfen, sondern muss zu einer wirksamen Kontrolle in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht durch ein mit zureichender Entscheidungsmacht ausgestattetes
Gericht führen (vgl. BVerfGE 60, 253 <297>; 67, 43 <58>; 101, 106 <123>).

 Der Rechtsweg, den Art. 19 Abs. 4 GG dem Einzelnen gewährleistet, bedarf allerdings der gesetzlichen Ausgestaltung. Rechtsschutz ist eine staatliche Leistung, deren Voraussetzungen erst geschaffen, deren Art näher bestimmt und deren Umfang
im Einzelnen festgelegt werden müssen. Art. 19 Abs. 4 GG gibt dem Gesetzgeber
dabei nur die Zielrichtung und die Grundzüge der Regelung vor, lässt ihm im Übrigen
aber einen beträchtlichen Gestaltungsspielraum. Doch darf er die Notwendigkeit einer umfassenden Nachprüfung des Verwaltungshandelns in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht und eine dem Rechtsschutzbegehren angemessene Entscheidungsart
und Entscheidungswirkung nicht verfehlen (vgl. BVerfGE 101, 106 <123 f.>).


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  Dabei fordert Art. 19 Abs. 4 GG zwar keinen Instanzenzug (vgl. BVerfGE 78, 88             48
<99>; 87, 48 <61>). Eröffnet das Prozessrecht aber eine weitere Instanz, so gewährleistet Art. 19 Abs. 4 GG dem Bürger in diesem Rahmen die Effektivität des Rechtsschutzes im Sinne eines Anspruchs auf eine wirksame gerichtliche Kontrolle. Das
Rechtsmittelgericht darf ein von der jeweiligen Rechtsordnung eröffnetes Rechtsmittel daher nicht ineffektiv machen und für den Beschwerdeführer „leerlaufen“ lassen
(vgl. BVerfGE 78, 88 <98 f.>; 96, 27 <39>; 104, 220 <232>). Mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes unvereinbar ist eine den Zugang zu einem Rechtsmittel erschwerende Auslegung und Anwendung der einschlägigen Verfahrensvorschriften,
wenn sie sachlich nicht zu rechtfertigen ist, sich damit als objektiv willkürlich erweist
und dadurch den Zugang zur nächsten Instanz unzumutbar erschwert (vgl. BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 4. November 2008 - 1 BvR 2587/
06 -, NJW 2009, S. 572 <573>). Das Gleiche gilt, wenn das Prozessrecht – wie hier in
den §§ 124, 124a VwGO – den Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit gibt, die Zulassung eines Rechtsmittels zu erstreiten. Dieses Gebot wiederum beansprucht Geltung
nicht nur hinsichtlich der Anforderungen an die Darlegung der Zulassungsgründe gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO, sondern in entsprechender Weise ebenso für die
Auslegung und Anwendung der Zulassungsgründe selbst (vgl. BVerfGK 10, 208
<213>; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 10. September 2009 - 1
BvR 814/09 -, NJW 2009, S. 3642).

 b) Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen wird die angegriffene Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht gerecht. Die von dem Verwaltungsgericht gefundene Auslegung der maßgeblichen landesrechtlichen Vorschriften ist mit dem Gebot
effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht vereinbar. Indem sich das
Verwaltungsgericht weigerte, im Rahmen der Kontrolle des Heranziehungsbescheides inzident die Rechtmäßigkeit der polizeilichen Ingewahrsamnahme zu überprüfen,
hat es seine Pflicht zu einer in rechtlicher Hinsicht umfassenden Nachprüfung des
Verwaltungshandelns verletzt.

  aa) Der Landesgesetzgeber hat sich mit § 19 Abs. 3 NGefAbwG a.F. dafür entschieden, den Amtsgerichten im Wege der abdrängenden Sonderzuweisung nach § 40
Abs. 1 Satz 2 VwGO den Rechtsschutz unmittelbar gegen die Ingewahrsamnahme
anzuvertrauen, dagegen die nachgelagerte Prüfung der Rechtmäßigkeit des auf der
Ingewahrsamnahme beruhenden Heranziehungsbescheides und, auf das Versammlungsrecht bezogen, die vorgelagerte Prüfung der Rechtmäßigkeit der Auflösung der
Versammlung bei den Verwaltungsgerichten zu belassen. Diese gesetzgeberische
Entscheidung führt bei einer Kette von Hoheitsakten im Ergebnis zu einer Rechtswegspaltung. Eine solche Rechtswegspaltung hat indes nicht automatisch zur Folge,
dass es einem angerufenen Gericht verwehrt ist, Vorfragen zu prüfen, die, wären sie
Hauptfrage, in den Zuständigkeitsbereich eines anderen Gerichts fielen.

 Gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG, der über § 83 Satz 1 VwGO auf die Verwaltungsgerichtsbarkeit Anwendung findet, gilt der Grundsatz, dass das Gericht des zulässigen Rechtsweges den Rechtsstreit unter allen in Betracht kommenden rechtlichen


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Gesichtspunkten entscheidet. Dies bedeutet nach allgemeinem Verständnis, dass
das Gericht des zulässigen Rechtsweges auch rechtswegfremde, entscheidungserhebliche Vorfragen prüft und über sie entscheidet (vgl. zur Intention des Gesetzgebers: Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Neuregelung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens vom 27. April 1990, BTDrucks 11/7030, S. 37; aus der Literatur:
Kissel/Mayer, GVG, 5. Aufl. 2008, § 13 Rn. 17; Wittschier, in: Musielak, ZPO und
Nebengesetze, 7. Aufl. 2009, § 17 GVG Rn. 1; Reimer, in: Posser/Wolff, Beck`scher
Online-Kommentar VwGO, § 40, Rn. 228; Zimmermann, in: Münchener Kommentar,
ZPO und Nebengesetze, 3. Aufl. 2008, § 17 GVG Rn. 2).

  Bei der Frage der Rechtmäßigkeit der polizeilichen Ingewahrsamnahme handelt es          52
sich um eine solche entscheidungserhebliche Vorfrage im Sinne von § 17 Abs. 2
Satz 1 GVG. Sie betrifft die Auslegung und Anwendung des in § 18 NGefAG a.F. geregelten Gewahrsams. Unmittelbarer Prüfungsgegenstand in dem verwaltungsgerichtlichen Ausgangsverfahren ist der gemäß §§ 3 Abs. 1, 14 NVwKostG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 AllGO in Verbindung mit Nrn. 67.1 und Nr. 67.2 der Anlage
erlassene Heranziehungsbescheid. Im Rahmen der Prüfung der Rechtmäßigkeit des
staatlichen Zahlungsanspruchs in Form des Heranziehungsbescheides ist nach § 11
Abs. 1 NVwKostG auch die Rechtmäßigkeit der zugrunde liegenden Amtshandlung
zu untersuchen, da die Vorschrift einen Kostenerlass bei „unrichtiger Sachbehandlung“ vorsieht. Dieser Kostenerlass gilt auch für rechtswidrige Realakte (vgl. speziell
für das niedersächsische Landesrecht: Loeser, NVwKostG, Lfg. 1999, § 1, S. 17, und
§ 11, S. 2 ff.).

  Etwas anderes kann das Verwaltungsgericht verfassungsrechtlich tragfähig nicht allein darauf stützen, dass der niedersächsische Landesgesetzgeber mit § 19 Abs. 3
Satz 1 und 2 NGefAbwG a.F. in Verbindung mit § 19 Abs. 1 und 2 NGefAG a.F. neben dem präventiven, gegen die noch andauernde Freiheitsentziehung gerichteten
Rechtsschutz auch den nachträglichen, auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der
Freiheitsbeschränkung abzielenden Rechtsschutz nach deren Beendigung den
Amtsgerichten zugewiesen hat. § 19 Abs. 3 Satz 1 und 2 NGefAG a.F. ordnet seinem
Wortlaut nach auch nicht andeutungsweise an, dass mit der Zuweisung der Überprüfung des freiheitsbeeinträchtigenden Hoheitsaktes an die Amtsgerichte im Falle eines
weiteren daran anknüpfenden Hoheitsaktes, der vor den Verwaltungsgerichten angegriffen werden muss, letzteren ausnahmsweise die inzidente Prüfung des freiheitsbeeinträchtigenden Hoheitsaktes verwehrt sein soll. Aus der Gesetzesbegründung bei
Einführung der Regelung ist ein solcher Ausschluss ebenfalls nicht herzuleiten (vgl.
Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Niedersächsisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 16. Oktober 1979, LTDrucks 9/1090, S. 81).
Dass der Gesetzgeber die Frage der Rechtmäßigkeit einer Ingewahrsamnahme auch
dort, wo sie nur Vorfrage ist, immer einem vorgelagerten eigenen Rechtsschutzverfahren vor den ordentlichen Gerichten vorbehalten wollte und unter dem Gesichtspunkt des Gebots effektiven Rechtsschutzes zumutbar vorbehalten konnte, legt das
Verwaltungsgericht auch sonst nicht in einer den verfassungsrechtlichen Anforderun-



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gen genügenden Weise dar. Ohne hinreichenden Grund weicht es somit von dem
Gebot, den Rechtsstreit unter allen in Betracht kommenden rechtlichen Gesichtspunkten zu entscheiden, ab.

  bb) Soweit das Verwaltungsgericht darauf verweist, dass einer Inzidentprüfung der      54
Rechtmäßigkeit der polizeilichen Ingewahrsamnahme durch die Verwaltungsgerichte
Erwägungen der Prozessökonomie entgegenstünden, genügen diese Ausführungen
den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 GG nicht. Das Verwaltungsgericht sieht dabei das Amtsgericht als das gegenüber den Verwaltungsgerichten insoweit sach- und ortsnähere Gericht an. Es hat dem Beschwerdeführer vorgehalten, dass es in dessen Risikobereich falle, wenn er von der
Rechtsschutzmöglichkeit vor den Amtsgerichten nach § 19 Abs. 2 Satz 1 NGefAG
a.F. keinen Gebrauch mache. Dieser Einwand greift indes nicht durch.

  Von einer zurechenbaren Versäumung eigener Rechtsverteidigung kann nur dort            55
gesprochen werden, wo der Regelungsgehalt und die Folgen eines Hoheitsaktes innerhalb der für die Einlegung des Rechtsbehelfs vorgesehenen Frist erkennbar sind
(vgl. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Rn. 239 <Februar 2003>). Das
einschlägige Landesrecht schließt die Inzidentprüfung der polizeilichen Ingewahrsamnahme durch die Verwaltungsgerichte im Rahmen der Kontrolle nachgelagerter
Hoheitsakte weder für den Einzelnen erkennbar aus noch ordnet es - wie in anderen
Bereichen für gestuftes behördliches Handeln - auf der Grundlage eines formalisierten Verfahrens eine materielle Präklusion der gegen die Rechtmäßigkeit der Ingewahrsamnahme gerichteten Einwände an. Der Hoheitsakt der polizeilichen Ingewahrsamnahme entfaltet daher für den später erlassenen Heranziehungsbescheid
keine wie auch immer geartete Vorwirkung (vgl. § 11 Abs. 1 NVwKostG). Dementsprechend muss sich der betroffene Bürger, wendet er sich gegen den später erlassenen Heranziehungsbescheid, nicht entgegenhalten lassen, dass er zuvor von der
Rechtsschutzmöglichkeit gegen die polizeiliche Ingewahrsamnahme keinen Gebrauch gemacht hat.

  Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht auch nicht geprüft, ob dem Beschwerdeführer nach der damals geltenden gesetzlichen Ausgestaltung des Rechtswegs diese
Rechtsschutzmöglichkeit tatsächlich offen stand. Die Vorschrift des § 19 Abs. 2 Satz
1 NGefAG a.F. eröffnete den Rechtsweg zu den Amtsgerichten nur für den Fall, dass
die Freiheitsbeschränkung entweder länger als acht Stunden andauerte oder für die
Feststellung ein „sonstiges berechtigtes Interesse“ bestand. Innerhalb der Monatsfrist kam ein solcher Feststellungsantrag jedoch nicht in Betracht, weil der Beschwerdeführer die hierfür gesetzlich speziell ausgeformte Sachentscheidungsvoraussetzung des Rechtsschutzbedürfnisses nicht erfüllte (vgl. zu den Zweifeln an der
Verfassungsmäßigkeit dieser speziellen Anforderungen: OLG Celle, <unveröffentlichter> Beschluss vom 13. Januar 2003 - 17 W 40/02 - unter Berufung auf: BVerfGE
104, 220 <235>; im Anschluss daran: Gesetzentwurf der Landesregierung für ein
Niedersächsisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 16. Oktober 1979, LTDrucks 9/1090, S. 81). Weder dauerte die polizeiliche Ingewahrsam-


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nahme des Beschwerdeführers länger als acht Stunden, noch legt das Verwaltungsgericht näher dar, dass der Beschwerdeführer ein gesichertes „sonstiges berechtigtes Interesse“ im Sinne der Vorschrift des § 19 Abs. 2 Satz 1 NGefAG a.F. an einer
gerichtlichen Feststellung hätte geltend machen können. Der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf eine seiner Ansicht nach vorrangige Entscheidung der Amtsgerichte geht damit ins Leere.

  cc) Die weiteren Erwägungen des Verwaltungsgerichts erweisen sich verfassungsrechtlich ebenfalls als nicht tragfähig. Da Rechtsschutz nach § 19 Abs. 2 Satz 1 NGefAG a.F nicht in Betracht kam, greift dementsprechend der vom Verwaltungsgericht
geltend gemachte Einwand bezüglich der - gegenüber den Verwaltungsgerichten
herausgehobenen - Sach- und Ortsnähe der Amtsgerichte nicht durch. Auch der von
dem Verwaltungsgericht in der Sache vertretene Standpunkt, dem Grundrechtsschutz werde dadurch Genüge getan, dass zwar nicht die Rechtmäßigkeit der Ingewahrsamnahme, wohl aber die Rechtmäßigkeit der Auflösung der Versammlung, die
der Ingewahrsamnahme vorausging, geprüft werde, trägt nicht. Die Prüfung, ob die
Auflösung der Versammlung gemäß dem Versammlungsgesetz des Bundes rechtmäßig war, vermag den Verzicht auf die Prüfung, ob die Ingewahrsamnahme nach
niedersächsischem Polizeirecht rechtmäßig war, nicht zu kompensieren. Beide Maßnahmen unterfallen jeweils unterschiedlichen Regelungsregimen, die sich gegenseitig ausschließen. Das Versammlungsgesetz geht in seinem Anwendungsbereich als
Spezialgesetz dem allgemeinen Polizeirecht vor (vgl. BVerfGK 4, 154 <158>). Auch
decken sich die Tatbestandsvoraussetzungen für die Auflösung nicht annährend mit
denjenigen für die Ingewahrsamnahme. Diese setzt in formeller Hinsicht voraus, dass
entweder nach § 19 Abs. 1 Satz 1 NGefAG a.F unverzüglich eine richterliche Entscheidung über die Zulässigkeit und Fortdauer der Freiheitsentziehung herbeigeführt
wird beziehungsweise dass nach § 19 Abs. 1 Satz 2 NGefAG a.F ausnahmsweise
auf die Einhaltung des Richtervorbehalts verzichtet werden kann. In materieller Hinsicht ist für eine rechtmäßige Ingewahrsamnahme erforderlich, dass sie gemäß § 18
Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe b NGefAG a.F unerlässlich ist, um die unmittelbar bevorstehende Begehung oder Fortsetzung einer Ordnungswidrigkeit von erheblicher Gefahr
für die Allgemeinheit zu verhindern, oder dass sie gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 3 NGefAG
a.F unerlässlich ist, um eine Platzverweisung nach § 17 NGefAG a.F durchzusetzen.
Schließlich ist eine Verhältnismäßigkeitsprüfung, insbesondere im Hinblick auf die
Dauer der Maßnahme, vorzunehmen (vgl. 4 Abs. 3 NGefAG a.F).

  c) Auch die angegriffene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts genügt den          58
verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Das Oberverwaltungsgericht hat den
Zugang des Beschwerdeführers zum Berufungsrechtszug dadurch in unzumutbarer
Weise erschwert, dass es die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO in sachlich nicht zu rechtfertigender und damit
willkürlicher Art und Weise abgelehnt hat.

 Von grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist eine Rechtssache immer dann, wenn es maßgebend auf eine konkrete, über den Einzelfall hinaus-


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gehende Rechtsfrage ankommt, deren Klärung im Interesse der Einheit oder der
Fortbildung des Rechts geboten erscheint.

 Ausgehend hiervon hat das Oberverwaltungsgericht die grundsätzliche Bedeutung                60
der Rechtsfrage zum Zeitpunkt der Entscheidung in sachlich nicht zu rechtfertigender
Weise verneint. Insbesondere durfte es die Klärungsbedürftigkeit der Rechtsfrage
nicht, worauf es seine Entscheidung maßgeblich stützt, unter Verweis auf den (eigenen) im Prozesskostenhilfeverfahren unter anderen Verfahrensbeteiligten ergangenen Beschluss vom 21. November 2003 - 11 PA 345/03 - (NVwZ 2004, S. 760
<760 f.>) verneinen. Aufgrund seines lediglich summarischen Charakters darf das
Prozesskostenhilfeverfahren nicht dazu benutzt werden, über ungeklärte Rechtsfragen abschließend vorweg zu entscheiden. Ein Fachgericht, das § 114 Satz 1 ZPO
dahin auslegt, dass auch schwierige, noch nicht geklärte Rechtsfragen im
Prozesskostenhilfe-Verfahren „durchentschieden“ werden können, verkennt die Bedeutung der in Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG verbürgten Rechtsschutzgleichheit (vgl. BVerfGE 81, 347 <358 f.>).

  Die von dem Oberverwaltungsgericht in dem Prozesskostenhilfebeschluss als Referenz herangezogene Rechtsprechung belegt auch nicht, dass die Rechtsfrage anderweitig einer gerichtlichen Klärung zugeführt worden wäre. Der zitierte Beschluss aus
der Zivilgerichtsbarkeit (vgl. OLG Schl.-H., Beschluss vom 25. April 2001 - 2 W 29/01
-, NVwZ Beilage Nr. I 3 2002, S. 47) stellt lediglich in Bezug auf die nicht eindeutig formulierte Vorschrift des § 13 Abs. 2 FrhEntzG a.F. klar, dass die Amtsgerichte die Prüfungskompetenz für den auf nachträgliche Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Freiheitsentziehung abzielenden Rechtsschutz besitzen. Zu der hier
maßgeblichen, weitergehenden Rechtsfrage, ob den Verwaltungsgerichten im Rahmen der Kontrolle eines Heranziehungsbescheides die inzidente Prüfung der Rechtmäßigkeit der polizeilichen Ingewahrsamnahme verwehrt ist, äußert sich der Beschluss indes nicht. Gleiches gilt für das als Referenz aufgeführte Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 62, 317 <321 ff.>), in welchem lediglich
dem Rechtsschutz nach § 13 Abs. 2 a.F. FrhEntzG der Vorrang vor den (parallelen)
Rechtsschutzmöglichkeiten nach der Verwaltungsgerichtsordnung eingeräumt wird.
Zu der hier maßgeblichen, weitergehenden Rechtsfrage verhält sich das Urteil ebenfalls nicht.

 Das Oberverwaltungsgericht konnte sich auch nicht darauf stützen, dass die                   62
Rechtsfrage sich ohne Weiteres aus Anwendung anerkannter Auslegungsmethoden
ergab, da der von dem Verwaltungsgericht - unter Berücksichtigung des genannten
Prozesskostenhilfebeschlusses seines Obergerichts - vertretene Rechtsstandpunkt,
wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, zu den gesetzlichen Vorgaben
und auch sonst anerkannten Auslegungsmethoden in Widerspruch stand.

  Nach alledem durfte das Oberverwaltungsgericht die Rechtsfrage mit dieser Argumentation nicht als geklärt ansehen und den Antrag des Beschwerdeführers auf Zulassung der Berufung ablehnen. Mit der angegriffenen Entscheidung hat das Ober-



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verwaltungsgericht den vom Gesetzgeber für Fragen von grundsätzlicher Bedeutung
vorgesehenen Rechtsschutz im Berufungsverfahren in sachlich nicht zu rechtfertigender und damit willkürlicher Weise verkürzt.

 d) Die verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen beruhen auf den festgestellten       64
Verfassungsverstößen. Es ist nicht auszuschließen, dass die Gerichte bei Beachtung
der verfassungsrechtlichen Anforderungen zu einer anderen für den Beschwerdeführer günstigeren Entscheidung gelangen werden.

  3. Auf die vom Beschwerdeführer behaupteten Verstöße gegen weitere Grundrechte kommt es demnach nicht mehr an.

 4. Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen des Beschwerdeführers folgt aus § 34a Abs. 2 BVerfGG.

  5. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 37 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1   67
in Verbindung mit § 14 Abs. 1 Satz 1 RVG.

 Diese Entscheidung ist nach § 93d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG unanfechtbar.               68

              Kirchhof             Eichberger              Masing




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Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
29. Juli 2010 - 1 BvR 1634/04

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 29. Juli 2010
                - 1 BvR 1634/04 - Rn. (1 - 68), http://www.bverfg.de/e/
                rk20100729_1bvr163404.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2010:rk20100729.1bvr163404




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am 29. Juli 2010 einstimmig beschlossen:
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 29. Juli 2010
- 1 BvR 1634/04 -, Rn. 1-68,
                    https://www.bverfg.de/e/rk20100729_1bvr163404
Pressemitteilung - Nr. 68/2010 vom 25. August 2010