                             Leitsätze


     zum Beschluss des Ersten Senats vom 18. Dezember 2018

                          - 1 BvR 142/15 -

                    (Kfz-Kennzeichenkontrollen 2)

1. Eine automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle begründet Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aller
   Personen, deren Kennzeichen in die Kontrolle einbezogen werden,
   auch wenn das Ergebnis zu einem „Nichttreffer“ führt und die Daten
   sogleich gelöscht werden (Abweichung von BVerfGE 120, 378).

2. Für die Abgrenzung zwischen der dem Bund nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1
   GG zur Gesetzgebung zugewiesenen Materie der Strafverfolgung und
   der den Ländern grundsätzlich belassenen Materie der Gefahrenabwehr ist maßgeblich auf den Zweck der Regelungen abzustellen, wie
   er sich in objektivierter Sicht aus ihrer Ausgestaltung ergibt.

   Der Landesgesetzgeber ist nicht dadurch an einer der Gefahrenabwehr dienenden Regelung gehindert, dass deren tatsächliche Wirkungen auch die Strafverfolgung befördern. Die Regelung muss jedoch
   strikt von der Zwecksetzung her bestimmt sein, für die die Kompetenz
   des Landes besteht.

3. Polizeiliche Kontrollen zur gezielten Suche nach Personen oder Sachen setzen als Grundrechtseingriffe nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit grundsätzlich einen objektiv bestimmten und begrenzten
   Anlass voraus. Sie unterscheiden sich damit von Kontrollen, die an
   ein risikobehaftetes Tun oder die Beherrschung besonderer Gefahrenquellen anknüpfen und deshalb auch anlasslos gerechtfertigt sein
   können.

4. Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen müssen angesichts ihres Eingriffsgewichts dem Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht oder einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse dienen. Die Reichweite der für den Datenabgleich
   herangezogenen Fahndungsbestände ist anlassbezogen zu begrenzen.




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5. Als Unterstützung von polizeilichen Kontrollstellen zur Verhinderung
   von schweren oder versammlungsrechtlichen Straftaten stehen Kennzeichenkontrollen mit Verfassungsrecht in Einklang, wenn die Einrichtung solcher Kontrollstellen selbst an einen hinreichend gewichtigen
   Anlass gebunden ist. Das ist der Fall, wenn dies eine konkrete Gefahr
   voraussetzt.

6. Als Mittel der Schleierfahndung bedürfen Kennzeichenkontrollen einer
   besonderen Rechtfertigung. Diese ergibt sich aus dem Wegfall der innereuropäischen Grenzkontrollen und dem Ziel, einer hierdurch erleichterten Begehung von Straftaten entgegenzutreten. Voraussetzung
   ist, dass die Kontrollen sachlich und örtlich einen konsequenten
   Grenzbezug aufweisen.




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BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 142/15 -




                            IM NAMEN DES VOLKES

                                In dem Verfahren
                                      über
                          die Verfassungsbeschwerde

des Herrn E…,

- Bevollmächtigter:   Rechtsanwalt Dr. Udo Kauß,
                      Herrenstraße 62, 79098 Freiburg -

 1. unmittelbar gegen

 a) das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
    vom 22. Oktober 2014 - BVerwG 6 C 7.13 -,

 b) das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs
    vom 17. Dezember 2012 - 10 BV 09.2641 -,

 c) das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München
    vom 23. September 2009 - M 7 K 08.3052 -,

 2. mittelbar gegen

     Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5, Art. 38 Abs. 3 BayPAG

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat -

unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

                                 Masing,

                                 Paulus,

                                 Baer,

                                 Britz,

                                 Ott,

                                 Christ,


                                           3/49

                              Radtke

am 18. Dezember 2018 beschlossen:

       1.a) Artikel 33 Absatz 2 Satz 2 in Verbindung mit Artikel 13 Absatz 1
       Nummer 5 des Gesetzes über die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Staatlichen Polizei (Polizeiaufgabengesetz) in der Fassung der
       Verordnung zur Anpassung des Landesrechts an die geltende Geschäftsverteilung vom 22. Juli 2014 (Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt, Seite 286) sowie dessen Neufassung Artikel 39 Absatz 1
       Satz 1 in Verbindung mit Artikel 13 Absatz 1 Nummer 5 des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Neuordnung des bayerischen Polizeirechts (PAG-Neuordnungsgesetz)
       vom 18. Mai 2018 (Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt, Seite
       301) sind mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1
       des Grundgesetzes aufgrund des Verstoßes gegen Artikel 71, Artikel 73 Absatz 1 Nummer 5 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig, soweit sie die Kraftfahrzeugkennzeichenerfassung zur Verhütung
       oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze
       vorsehen.

       b) Artikel 13 Absatz 1 Nummer 5 des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes in der Fassung vom 22. Juli 2014 ist in dieser und den nachfolgenden Fassungen mit Artikel 71, Artikel 73 Absatz 1 Nummer 5 des
       Grundgesetzes unvereinbar und nichtig, soweit er die Identitätsfeststellung zur Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze vorsieht.

       2.a) Artikel 33 Absatz 2 Satz 2 bis 5 des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes in der Fassung vom 22. Juli 2014 sowie dessen Neufassung
       Artikel 39 Absatz 1 in der Fassung vom 18. Mai 2018 sind mit Artikel 2
       Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit sie

       - die Kennzeichenerfassung nach Maßgabe des Artikels 13 Absatz 1
       Nummer 1 des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes in der Fassung
       vom 22. Juli 2014 und den nachfolgenden Fassungen nicht auf den
       Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht beschränken,

       - die Kennzeichenerfassung nach Maßgabe des Artikels 13 Absatz 1
       Nummer 5 des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes in der Fassung
       vom 22. Juli 2014 und den nachfolgenden Fassungen uneingeschränkt
       für „Durchgangsstraßen ([…] andere Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr)“ vorsehen und




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        - keine Pflicht zur Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen für
        die Durchführung der Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen vorsehen.

        b) Artikel 38 Absatz 3 Satz 2 des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes
        in der Fassung vom 22. Juli 2014 und dessen Neufassung Artikel 39
        Absatz 3 Satz 2 in der Fassung vom 18. Mai 2018 sind mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit sie die Verarbeitung der Kennzeichen zu weiteren Zwecken nicht auf den Schutz von Rechtsgütern von zumindest
        erheblichem Gewicht oder sonst einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse beschränken.

        3. Die unter 2. angeführten Vorschriften bleiben in ihrer Fassung vom
        18. Mai 2018 bis zu einer Neuregelung durch den Gesetzgeber, längstens bis zum 31. Dezember 2019, nach Maßgabe der Gründe weiter anwendbar.

        4. Die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Oktober 2014
        - BVerwG 6 C 7.13 -, des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom
        17. Dezember 2012 - 10 BV 09.2641 - und des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 23. September 2009 - M 7 K 08.3052 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem Recht aus Artikel 2 Absatz 1 in
        Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes. Das Urteil des
        Bundesverwaltungsgerichts wird aufgehoben und die Sache an das
        Bundesverwaltungsgericht zurückverwiesen.

        5. Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen.

        6. Die Bundesrepublik Deutschland und der Freistaat Bayern haben je
        zu gleichen Teilen dem Beschwerdeführer die Hälfte seiner notwendigen Auslagen zu erstatten.

                                    Gründe:

                                         A.
  Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer gegen verwaltungsgerichtliche Entscheidungen, die seinen gegen den Freistaat Bayern gerichteten Antrag abwiesen, automatisierte Kennzeichenkontrollen nach bayerischem Polizeirecht zu unterlassen. Mittelbar richtet sich die Verfassungsbeschwerde gegen die
diesbezüglichen Rechtsgrundlagen selbst.

                                         I.
 1. In Bayern ist die Polizei dazu ermächtigt, im Rahmen ihrer Aufgabenwahrnehmung automatisierte Kennzeichenkontrollen durchzuführen. Zum Zeitpunkt der angegriffenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Oktober 2014
wurden solche Kontrollen auf Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5


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sowie auf Art. 38 Abs. 3 des Gesetzes über die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Staatlichen Polizei (Polizeiaufgabengesetz - PAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. September 1990 (BayGVBl S. 397), zuletzt geändert durch
Verordnung zur Anpassung des Landesrechts an die geltende Geschäftsverteilung
vom 22. Juli 2014 (BayGVBl S. 286) - im Folgenden: BayPAG -, gestützt. Sie lauteten:

         Art. 33

         Besondere Mittel der Datenerhebung

                                      (1) …
         (2) …2Darüber hinaus kann die Polizei unbeschadet des Art. 30
        Abs. 3 Satz 2 durch den verdeckten Einsatz automatisierter Kennzeichenerkennungssysteme bei Vorliegen entsprechender Lageerkenntnisse in den Fällen des Art. 13 Abs. 1 Nrn. 1 bis 5 Kennzeichen von Kraftfahrzeugen sowie Ort, Datum, Uhrzeit und
        Fahrtrichtung erfassen. 3Zulässig ist der Abgleich der Kennzeichen
        mit polizeilichen Fahndungsbeständen, die erstellt wurden

         1. über Kraftfahrzeuge oder Kennzeichen, die durch Straftaten
        oder sonst abhanden gekommen sind,

         2. über Personen, die ausgeschrieben sind

         a) zur polizeilichen Beobachtung, gezielten Kontrolle oder verdeckten Registrierung,

         b) aus Gründen der Strafverfolgung, Strafvollstreckung, Auslieferung oder Überstellung,

         c) zum Zweck der Durchführung ausländerrechtlicher Maßnahmen,

          d) wegen gegen sie veranlasster polizeilicher Maßnahmen der Gefahrenabwehr.
         4Ein Abgleich mit polizeilichen Dateien, die zur Abwehr von im Ein-

        zelfall oder im Hinblick auf bestimmte Ereignisse allgemein bestehenden Gefahren errichtet wurden, ist nur zulässig, wenn dies
        zur Abwehr einer solchen Gefahr erforderlich ist und diese Gefahr
        Anlass für die Kennzeichenerfassung war. 5Die Kennzeichenerfassung darf nicht flächendeckend eingesetzt werden.

         (3) - (7) …

         Art. 38

         Speicherung, Veränderung und Nutzung von Daten



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         (1) - (2) …

          (3) 1Die nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2 erfassten Kennzeichen sind
        nach Durchführung des Datenabgleichs unverzüglich zu löschen.
        2Soweit ein Kennzeichen in den abgeglichenen Fahndungsbestän-

        den oder Dateien enthalten und seine Speicherung oder Nutzung im
        Einzelfall zur Abwehr einer Gefahr oder für Zwecke, zu denen die
        Fahndungsbestände erstellt oder die Dateien errichtet wurden, erforderlich ist, gelten abweichend hiervon Abs. 1 und 2 sowie die
        Vorschriften der Strafprozessordnung. 3Außer in den Fällen des
        Art. 33 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 Buchst. a dürfen Einzelerfassungen nicht
        zu einem Bewegungsbild verbunden werden.

         (4) - (5) …

 Art. 33 Abs. 2 Satz 2 BayPAG verwies als Voraussetzung für die Zulässigkeit von   3
Maßnahmen der Kennzeichenkontrolle auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 BayPAG, der
zum Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts lautete:

         Art. 13

         Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen

         (1) Die Polizei kann die Identität einer Person feststellen

         1. zur Abwehr einer Gefahr,

         2. wenn die Person sich an einem Ort aufhält,

          a) von dem auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte anzunehmen
        ist, dass dort

         aa) Personen Straftaten verabreden, vorbereiten oder verüben,

         bb) sich Personen ohne erforderliche Aufenthaltserlaubnis treffen,
        oder

         cc) sich Straftäter verbergen, oder

         b) an dem Personen der Prostitution nachgehen,

         3. wenn sie sich in einer Verkehrs- oder Versorgungsanlage oder
        -einrichtung, einem öffentlichen Verkehrsmittel, Amtsgebäude oder
        einem anderen besonders gefährdeten Objekt oder in unmittelbarer
        Nähe hiervon aufhält und Tatsachen die Annahme rechtfertigen,
        dass in oder an Objekten dieser Art Straftaten begangen werden
        sollen, durch die in oder an diesen Objekten befindliche Personen
        oder diese Objekte selbst unmittelbar gefährdet sind,

          4. an einer Kontrollstelle, die von der Polizei eingerichtet worden
        ist, um Straftaten im Sinn von § 100a der Strafprozessordnung


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        (StPO) oder Art. 20 Abs. 1 Nrn. 1 und 3, Abs. 2 Nr. 5 oder Ordnungswidrigkeiten im Sinn von Art. 21 Abs. 1 Nrn. 8 und 9 des
        Bayerischen Versammlungsgesetzes (BayVersG) zu verhindern,

         5. im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 km sowie auf Durchgangsstraßen (Bundesautobahnen, Europastraßen und andere
        Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden
        Verkehr) und in öffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs zur Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze oder des unerlaubten Aufenthalts und
        zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität oder

                                       6. …
         (2) - (3) …

  Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 BayPAG wurde durch eine spätere Gesetzesänderung redaktionell einer Änderung des bayerischen Versammlungsrechts angepasst (Gesetz zur
Änderung des Bayerischen Versammlungsgesetzes und des Polizeiaufgabengesetzes vom 23. November 2015, BayGVBl S. 410). Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 BayPAG wurde
durch das Bayerische Integrationsgesetz (BayIntG) vom 13. Dezember 2016
(BayGVBl S. 335) und Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 durch das Gesetz zur effektiveren Überwachung gefährlicher Personen vom 24. Juli 2017 (BayGVBl S. 388) erweitert. Diese
Änderungen sind nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

 Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5 BayPAG und Art. 38 Abs. 3 BayPAG wurden durch das        5
Gesetz zur Neuordnung des bayerischen Polizeirechts (PAG-Neuordnungsgesetz)
vom 18. Mai 2018 (BayGVBl S. 301) in einem neuen Art. 39 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1
bis 3 BayPAG n.F. bei geringfügigen redaktionellen Änderungen im Wesentlichen
wortlautidentisch zusammengeführt.

  2. Nach den fachgerichtlichen Feststellungen zur praktischen Durchführung der       6
Kennzeichenkontrolle setzt die bayerische Polizei sowohl fest installierte als auch
mobile Kennzeichenlesegeräte zur automatisierten Kennzeichenkontrolle ein. Die
Geräte erfassen das an vorbeifahrenden Fahrzeugen angebrachte Kraftfahrzeugkennzeichen als Bild. Dieses wird mit einem speziellen Programm in einen Datensatz, bestehend aus den Buchstaben und Ziffern des Kennzeichens, umgewandelt.
Der Datensatz wird an einen in der Regel am Fahrbahnrand untergebrachten Computer weitergeleitet. Dort wird der Datensatz mit anderen Daten-sätzen abgeglichen,
die anderweitig begründeten Fahndungsbeständen entnommen sind. Der Abgleich
beruht auf einer für den Einzelfall zweckbezogenen Auswahl der Fahndungsbestände. Die dafür herangezogenen Datensätze werden dabei jeweils bezogen auf die in
Frage stehende Kennzeichenkontrolle in einer eigenen Abgleichdatei zusammengeführt.

 Das im Kennzeichenlesegerät gespeicherte Bild des Kraftfahrzeugkennzeichens          7
wird nach dem Datenbankabgleich unverzüglich gelöscht. Vom Computer, der zum


                                        8/49

Datenbankabgleich genutzt wird, wird der Datensatz ebenfalls automatisch und unverzüglich gelöscht, wenn der Datenbankabgleich keinen Treffer ergibt (Nichttrefferfall). Sofern das Programm hingegen einen Treffer meldet, wird das aufgenommene
Bild temporär in einer Datenbank auf dem Computer gespeichert und entweder an
die Einsatzzentrale übermittelt oder auf dem Computer direkt angezeigt. Polizeibeamte überprüfen visuell, ob das aufgenommene Bild des Kraftfahrzeugkennzeichens
und das im Fahndungsbestand gespeicherte Kraftfahrzeugkennzeichen übereinstimmen. Bestätigt die visuelle Überprüfung die vom Computer gemeldete Übereinstimmung nicht (unechter Trefferfall), gibt ein Polizeibeamter durch Betätigen der Taste
„Entfernen“ den Befehl, den gesamten Vorgang zu löschen. Sofern die Überprüfung
einen Treffer bestätigt (Trefferfall), werden diese Daten gespeichert und gegebenenfalls weitere polizeiliche Maßnahmen in die Wege geleitet. Weder Fahrzeugführer noch Fahrzeughalter werden über die automatisierte Kennzeichenkontrolle informiert.

  Nach den vom Bundesverwaltungsgericht zugrunde gelegten Feststellungen betrieb der Freistaat Bayern zum Zeitpunkt der Entscheidung insgesamt 25 automatisierte Kennzeichenerkennungssysteme, davon 22 stationäre Systeme, die insgesamt 30 Fahrspuren abdeckten, und drei mobile Systeme. Die stationären Systeme
seien auf zwölf Standorte verteilt und befänden sich insbesondere an Bundesautobahnen. Die mobilen Systeme würden anlassbezogen eingesetzt, beispielsweise bei
internationalen Fußballturnieren oder ähnlichen Großereignissen. Der jeweilige
Standort werde gemäß jährlich aktualisierter Lageerkenntnisse durch das Landeskriminalamt bestimmt. Die Lagebeurteilung werde im Innenministerium dokumentiert
und der Landesbeauftragte für Datenschutz jährlich hierüber informiert. Im Zeitraum
Juni bis September 2011 seien monatlich etwa acht Millionen Kennzeichen erfasst
worden, von denen 40.000 bis 50.000 Treffermeldungen (Trefferfälle und unechte
Trefferfälle) und 500 bis 600 Trefferfälle gewesen seien.

 Vorwiegender Einsatzzweck der automatisierten Kennzeichenkontrolle ist nach Angaben der Bayerischen Staatsregierung zu diesem Verfahren die Schleierfahndung
nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 BayPAG. Für einen der anderen in Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis
4 BayPAG genannten Zwecke sei die Kennzeichenkontrolle nur vereinzelt eigenständig zum Einsatz gekommen. Allerdings werde die Kennzeichenkontrolle zumeist doppelfunktional für die Zwecke des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 BayPAG und für den situationsbedingt hinzutretenden jeweils einschlägigen anderen Zweck des Art. 13 Abs. 1 Nr. 1
bis 4 BayPAG eingesetzt.

  Hinsichtlich der Einrichtung von polizeilichen Kontrollstellen im Sinne von Art. 13   10
Abs. 1 Nr. 4 BayPAG hat die Bayerische Staatsregierung mitgeteilt, dass solche Kontrollstellen im Zeitraum zwischen 2012 und 2016 in insgesamt 28 Fällen von der
bayerischen Polizei eingerichtet worden seien, wobei die weit überwiegende Mehrzahl der Verhütung versammlungsrechtlicher Straftaten gedient habe. In diesen Fällen seien bisher noch keine Kennzeichenlesegeräte zum Einsatz gekommen.



                                         9/49

                                          II.
  1. Der Beschwerdeführer, der seinen Hauptwohnsitz in Bayern und einen weiteren         11
Wohnsitz in Österreich hat, ist Halter eines auf ihn zugelassenen Kraftfahrzeugs, mit
dem er regelmäßig zwischen seinen Wohnsitzen pendelt und auf Bundesautobahnen
in Bayern unterwegs ist. Er nimmt ferner an Demonstrationen teil. Im Jahr 2008 beantragte der Beschwerdeführer beim Verwaltungsgericht, den Freistaat Bayern zu
verurteilen, es zu unterlassen, durch den verdeckten Einsatz automatisierter Kennzeichenerkennungssysteme Kennzeichen von Kraftfahrzeugen, die auf den Beschwerdeführer zugelassen sind, zu erfassen und mit polizeilichen Dateien abzugleichen.

 2. a) Das Verwaltungsgericht hielt die Klage für zulässig, aber unbegründet. Die gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassene Berufung wies der Bayerische
Verwaltungsgerichtshof zurück.

 Die Klage sei als allgemeine Unterlassungsklage zulässig. Der Beschwerdeführer          13
sei aufgrund seiner zahlreichen Fahrten auf Autobahnen in Bayern mit großer Wahrscheinlichkeit bereits mehrfach von einer Kennzeichenerfassung mit anschließendem Abgleich betroffen gewesen. Sein Begehren sei darauf gerichtet, gleichartige
künftige Maßnahmen abzuwehren. Die erforderliche Wiederholungsgefahr liege vor,
da der Beschwerdeführer häufig auf Autobahnen in Bayern unterwegs sei. Zudem
erfolge die Maßnahme heimlich, so dass er ihr nicht ausweichen könne.

  Die Klage sei aber unbegründet. Kennzeichenerfassung und -abgleich griffen zwar        14
in den Schutzbereich des Grundrechts des Beschwerdeführers auf informationelle
Selbstbestimmung ein. Dieser Eingriff beruhe jedoch auf einer verfassungsgemäßen
gesetzlichen Grundlage. Bei Heranziehung der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Abgrenzungsmaßstäbe fehle es beim sogenannten Nichttreffer schon an
einem Grundrechtseingriff (Verweis auf BVerfGE 120, 378 <399>). Es sei nämlich
rechtlich und technisch sichergestellt, dass bei negativem Ergebnis eines unverzüglich nach der Erfassung vorgenommenen Abgleichs die erfassten Kennzeichen anonym blieben und sofort spurenlos und ohne die Möglichkeit, einen Bezug zum Fahrer, Beifahrer oder Halter des Fahrzeugs herzustellen, gelöscht würden. Zu einem
Grundrechtseingriff komme es hingegen, wenn ein erfasstes Kennzeichen gespeichert werde und Grundlage weiterer Maßnahmen werden könne. Das sei nicht nur
beim echten Treffer der Fall, sondern bereits beim sogenannten unechten Treffer,
wenn sich nur infolge einer fehlerhaften Kennzeichenerfassung beim Abgleich mit
dem Fahndungsbestand eine Übereinstimmung ergebe. Der Grundrechtseingriff liege nicht in der Speicherung des Kennzeichens, sondern darin, dass der bearbeitende Polizeibeamte das Kennzeichen ablesen könne, da hierdurch die Anonymität des
ansonsten vollständig automatisierten Vorgangs aufgehoben werde.

 Dieser Grundrechtseingriff finde in Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1   15
bis 5 sowie Art. 38 Abs. 3 BayPAG (in der zum Entscheidungszeitpunkt maßgeblichen Fassung) eine verfassungsgemäße gesetzliche Grundlage. Diese Normen sei-


                                         10/49

en formell und materiell verfassungskonform. Der Landesgesetzgeber sei für deren
Verabschiedung zuständig, denn Zweck der automatisierten Kennzeichenerfassung
sei die präventive polizeiliche Tätigkeit der Gefahrenabwehr, die auch die Gefahrenvorsorge umfasse. Auch wenn der praktische Einsatz Ergebnisse bringe, die auch
der Strafverfolgung zugutekommen könnten, etwa wenn sie zur Festnahme eines gesuchten Straftäters beitrügen, sei die Maßnahme im Kern präventiv zweckbestimmt
und eben nicht der Strafverfolgung zuzuordnen. Kompetenzrechtliche Zweifel bestünden, soweit Art. 38 Abs. 3 Satz 2 BayPAG bestimme, dass ein Kennzeichen, das
in den abgeglichenen Fahndungsbeständen und Dateien enthalten ist, auch für Zwecke gespeichert oder genutzt werden könne, zu denen die Fahndungsbestände erstellt oder die Dateien errichtet worden seien, und damit auch für Zwecke der Strafverfolgung. Darauf komme es jedoch nicht an. Entweder richte sich die Klage des
Beschwerdeführers lediglich gegen die Erfassung und den Datenabgleich, nicht aber
gegen die auf einer anderen, zweiten Ebene erfolgende Speicherung oder Nutzung
der Daten. Oder eine eventuelle Teilnichtigkeit des Art. 38 Abs. 3 Satz 2 BayPAG im
Hinblick auf den Strafverfolgungszweck ließe Maßnahmen zum Zwecke der Gefahrenabwehr weiterhin zu.

  In materieller Hinsicht genüge das Gesetz den Bestimmtheitsanforderungen ebenso wie dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Mit dem Ziel der Abwehr von Gefahren
verfolgten die Regelungen insbesondere einen legitimen Zweck. Die Eignung der
Kennzeichenkontrolle scheitere nicht an der großen Streubreite der Kennzeichenerfassung, da es ausreiche, wenn die Maßnahme nur teilweise Erfolg habe. Nach der
nicht zu beanstandenden Einschätzung des Gesetzgebers sei die Einführung der
Kennzeichenerfassung aufgrund aktueller Entwicklungen im Bereich der organisierten Kriminalität und des internationalen Terrorismus sowie zur Aufrechterhaltung der
inneren Sicherheit erforderlich gewesen. Denn der Einsatz von Streifenpolizisten
oder die Kontrolle einzelner Kraftfahrzeuge in Form von Stichproben an herkömmlichen Kontrollstellen erreiche nicht die gleiche Effizienz wie die automatisierte Kennzeichenerfassung. Es sei auch erforderlich, die Kennzeichenerfassung verdeckt vorzunehmen, da die betreffenden Personen ansonsten andere Routen wählten. Die
Vorschriften zur automatisierten Kennzeichenerfassung würden bei verfassungskonformer Auslegung trotz Bedenken beziehungsweise Zweifeln hinsichtlich einzelner
Gesichtspunkte den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne noch
gerecht. Denn bei einer umfassenden Gegenüberstellung der Grundrechtsbeeinträchtigung durch die Erfassung und den Datenabgleich von Kraftfahrzeugkennzeichen und dem damit verfolgten gesetzlichen Ziel der Gefahrenprävention überwiege
das öffentliche Schutzinteresse die grundrechtlich geschützten privaten Belange der
betroffenen Bürger.

 b) Das Bundesverwaltungsgericht wies die hiergegen gerichtete Revision des Beschwerdeführers zurück. Der Kläger könne sein Begehren in Form der vorbeugenden
Unterlassungsklage zwar zulässig geltend machen, die Klage sei jedoch unbegründet.



                                         11/49

  Die erhobene Unterlassungsklage setze voraus, dass dem Beschwerdeführer durch           18
die Anwendung der gesetzlichen Vorschriften über die automatisierte Kennzeichenerfassung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Eingriff in sein grundrechtlich geschütztes Recht auf informationelle Selbstbestimmung drohe. Das sei nicht der Fall.
Ausgehend von den durch das Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäben
sei für den Fall des Nichttreffers die Eingriffsqualität von Erfassung und Abgleich eines Kraftfahrzeugkennzeichens zu verneinen (Verweis auf BVerfGE 120, 378
<399>). Erfassung und Abgleich vollzögen sich in dieser Konstellation ohne zeitlichen Verzug in vollständig automatisierter Weise. Es sei ferner gesichert, dass die
Daten einer menschlichen Kenntnisnahme unzugänglich blieben. Auch der unechte
Treffer sei kein Eingriff. Zwar werde das erfasste Kennzeichen in dieser Konstellation
durch den Polizeibeamten, der mit dem visuellen Abgleich betraut sei, zur Kenntnis
genommen. Der Polizeibeamte beschränke sich jedoch auf die Vornahme dieses Abgleichs und lösche den Vorgang umgehend, wenn der Abgleich negativ ausfalle. In
diesem Stadium sei das behördliche Interesse an den betroffenen Daten nicht bereits
derart verdichtet, dass der Inhaber des Kraftfahrzeugkennzeichens in einer Qualität
betroffen sei, die einen Grundrechtseingriff bewirke. Das behördliche Interesse sei
hier nur ein systembezogenes Korrekturinteresse. Mithilfe des visuellen Abgleichs
solle lediglich ausgeschlossen werden, dass aufgrund des unvollkommenen Lesemodus des Systems polizeiliche Maßnahmen zu Kennzeichen eingeleitet würden, die
zwar im Fahndungsbestand notiert seien, tatsächlich aber die Erfassungsstelle gar
nicht passiert hätten. Es werde lediglich der unvollkommene Lesemodus des Systems korrigiert. Der Inhaber des tatsächlich erfassten Kennzeichens habe insoweit
nicht mehr hinzunehmen als eine lediglich kurzzeitige Wahrnehmung der Buchstaben-Zahlen-Kombination durch den Polizeibeamten, der seinerseits nicht über die
Befugnis verfüge und auch der Sache nach keinen Anlass habe, eine Abfrage aus
dem Fahrzeugregister vorzunehmen. Die Anonymität des Inhabers bleibe in diesen
Fällen gewahrt.

  In einem echten Trefferfall werde hingegen die Eingriffsschwelle überschritten. Habe der abgleichende Polizeibeamte die vom System gegebene Treffermeldung verifiziert, verdichte sich das behördliche Interesse an den Daten. Durch die vorgesehene manuelle Abfrage aus der Fahndungsdatei werde die Identität des
Kennzeicheninhabers offenbart. Durch die weiter vorgesehene Speicherung des Vorgangs würden die gewonnenen Daten über Zeitpunkt und Ort der Erfassung für den
Staat verfügbar gemacht. Dieser sei hierdurch in die Lage versetzt, weitere Maßnahmen gegen den Betroffenen einleiten zu können. Betroffene seien hierdurch in einer
einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität berührt.

 Im vorliegenden Fall könne es hinsichtlich der Person des Beschwerdeführers jedoch nach dem damaligen Sachstand nicht zu einem echten Treffer kommen, da
nach den vorinstanzlichen Feststellungen sein Kraftfahrzeugkennzeichen nicht im
Fahndungsbestand gespeichert sei. Die bloße Eventualität einer künftigen Speicherung müsse außer Betracht bleiben. Der öffentlich-rechtliche Unterlassungsanspruch



                                         12/49

biete keine Handhabe, um behördliches Handeln abzuwehren, dem nur bei künftigem
Hinzutreten außergewöhnlicher Umstände Eingriffsqualität gegenüber dem Beschwerdeführer zukomme.

                                          III.
 Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seines Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG durch die angegriffenen Entscheidungen.

  Verwaltungsgericht und Verwaltungsgerichtshof hätten den Umfang des Schutzbereichs des Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG verkannt, da sie bei Nichttrefferfällen keinen Grundrechtseingriff angenommen hätten. Das Bundesverwaltungsgericht habe den Umfang des Schutzbereichs sogar für unechte Treffer
verkannt. Es seien nicht nur die tatsächlich drohenden Nachteile zu berücksichtigen,
sondern auch der Umstand, dass Betroffene der Kennzeichenkontrolle damit rechnen müssten, dass ihr Fahrverhalten aufgezeichnet und nachvollzogen werden könne. Das könne dazu führen, dass sie ihr Bewegungsverhalten anpassten. Es sei nicht
erkennbar, was mit den erfassten Daten geschehe. Bei der automatisierten Kennzeichenkontrolle würden personenbezogene Daten nicht nur ungezielt und allein technikbedingt miterfasst, sondern es sei gerade das Ziel, die Kennzeichen für die staatliche Datenverarbeitung verfügbar zu machen. Die Löschung erfolge nicht
unmittelbar nach der Erfassung, sondern erst nach dem Abgleich mit dem Fahndungsbestand. Es bleibe zudem auch nach der Löschung die Information erhalten,
dass die abgeglichenen Kennzeichen am Ort der Kennzeichenerfassung nicht festgestellt worden seien, wodurch beispielsweise bestimmte Fluchtrouten ausgeschlossen werden könnten.

 Die von den Fachgerichten als Rechtsgrundlage für die Kennzeichenkontrolle herangezogenen Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 sowie Art. 38
Abs. 3 BayPAG seien formell verfassungswidrig. Es seien Regelungen in einem Bereich, in dem der Bund von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nach
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG abschließend Gebrauch gemacht habe. Die Maßnahmen
dienten zum Teil repressiven Zwecken. Zentraler Zweck der Kennzeichenkontrolle
sei das Auffinden von Kraftfahrzeugen oder Kennzeichen, die durch eine Straftat abhandengekommen sind, was dem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren und damit
der Gesetzgebungskompetenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zuzuordnen sei.

  Es liege ferner ein Verstoß gegen die Gebote der Bestimmtheit und der Verhältnismäßigkeit vor. Die Normen regelten den Zweck der Kennzeichenkontrolle nicht bereichsspezifisch und präzise. Es bestehe zudem die Gefahr einer laufenden und nicht
vorhersehbaren Ausweitung der zum Abgleich herangezogenen Datenbestände, da
diese nicht aufgeführt würden. Auch der weitere Umgang mit den erhobenen Daten
in Art. 38 Abs. 3 Satz 2 BayPAG sei nicht bereichsspezifisch und präzise geregelt.
Die Unverhältnismäßigkeit der automatisierten Kennzeichenkontrolle folge aus der
hohen Eingriffsintensität, denn sie betreffe eine Vielzahl von Personen, ohne dass


                                         13/49

ein konkreter Verdacht gegen diese vorliege, lasse Rückschlüsse auf das Bewegungsverhalten zu und gefährde die Wahrnehmung weiterer Grundrechte wie der
Versammlungsfreiheit, während zugleich nur wenige Treffer festgestellt würden, die
sich zudem vorwiegend im Bereich der Kraftfahrzeugdiebstähle befänden, die der Alltagskriminalität zuzuordnen seien und keinen Totalabgleich aller Verkehrsteilnehmer
rechtfertigen könnten. Die Kennzeichenkontrolle sei ein Präzedenzfall für einen automatisierten Massenabgleich der Bevölkerung mit Fahndungsdatenbanken. Es bestehe auch ein erhebliches Missbrauchspotential hinsichtlich der erhobenen Daten.
Die Voraussetzungen für die Kennzeichenkontrolle würden diese Umstände nicht berücksichtigen, da sie auf die tatbestandlichen Voraussetzungen der Identitätsfeststellung verwiesen, deren Eingriffsgewicht geringer sei, da massenhafte Identitätskontrollen - anders als bei der Kennzeichenkontrolle - nicht vorgesehen seien. Art. 33
Abs. 2 Satz 2 BayPAG enthalte keine tatbestandlichen Voraussetzungen, welche die
Weite des Art. 13 BayPAG im Hinblick auf die Kennzeichenkontrolle ausreichend einschränkten. Unabhängig davon bestünden bereits Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Art. 13 BayPAG. Mittels der automatisierten Kennzeichenkontrolle würden
Verkehrsteilnehmer generell und anlassunabhängig überprüft. Die Kennzeichenkontrolle nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 BayPAG sei nicht auf erhebliche Gefahren für wichtige Rechtsgüter beschränkt. In den Fällen des Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BayPAG
könne den an den genannten Orten auftretenden Gefahren nicht mittels der Kennzeichenkontrolle begegnet werden, da im Fahndungsbestand im Wesentlichen nur
gestohlene und unversicherte Kraftfahrzeuge enthalten seien. Im Hinblick auf Art. 13
Abs. 1 Nr. 4 BayPAG überwiege die Gewährleistung der Versammlungsfreiheit das
Interesse an der Verhinderung von Straftaten, die lediglich mit Freiheitsstrafe von bis
zu zwei Jahren bedroht seien. Im Fall der Schleierfahndung nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5
BayPAG folge die Unverhältnismäßigkeit unter anderem daraus, dass Kennzeichenkontrollen an Durchgangsstraßen und Verkehrseinrichtungen im gesamten Land zugelassen seien. Die angegriffenen Normen beschränkten zudem den zum Abgleich
herangezogenen Datenbestand nicht auf die zur Erreichung des Zwecks der jeweiligen Kontrolle erforderlichen Daten. Des Weiteren binde Art. 38 Abs. 3 Satz 2 Bay-PAG die Verwendung der erhobenen Daten nicht klar an den Zweck, zu dem sie
erhoben wurden. Ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG liege zudem darin, dass die
automatisierte Kennzeichenkontrolle verdeckt erfolge und die Betroffenen hierüber
nicht informiert würden.

                                          IV.
 Zu der Verfassungsbeschwerde hat die Bayerische Staatsregierung Stellung genommen. Sie ist der Auffassung, dass die Fälle der Nichttreffer und der unechten
Treffer schon keine Eingriffe in das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 1 Abs. 1 GG darstellten. Dies habe das Bundesverfassungsgericht bereits grundsätzlich im Hinblick auf Nichttreffer und das Bundesverwaltungsgericht für die angegriffenen Normen im Hinblick auf Nichttreffer und unechte Treffer entschieden. Insbesondere der vollautomatische Abgleichvorgang und die sofortige Löschung der


                                         14/49

Daten, wenn kein Trefferfall vorliege, schlössen danach einen Grundrechtseingriff
aus. In Fällen der unechten Treffer sei mangels einer Halterabfrage die Anonymität
des Kraftfahrzeugführers noch nicht aufgehoben. Da nur bei echten Trefferfällen ein
Grundrechtseingriff anzunehmen sei, erweise sich die Maßnahme in ihren grundrechtlichen Wirkungen als in hohem Maße treffgenau, so dass ihre Streubreite eng
sei. Der Eingriff bei echten Trefferfällen sei von geringer Intensität, da er unter anderem mit dem Kraftfahrzeugkennzeichen ein personenbezogenes Datum betreffe,
das für jedermann wahrnehmbar und von geringer Persönlichkeitsrelevanz sei. Zudem erfolge ein Grundrechtseingriff nur, wenn aufgrund der Speicherung des Kennzeichens in den Fahndungsbeständen ein Anlass für eine Überprüfung bestehe. Für
die echten Trefferfälle liege mit Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 38 Abs. 3 BayPAG
eine formell und materiell verfassungskonforme Rechtsgrundlage vor.

  Die Kennzeichenkontrolle verfolge mit der Gefahrenabwehr und der Straftatenverhütung in den angegriffenen Normen eindeutig als präventiv ausgestaltete Zwecke.
Der Verfolgungsvorsorge würde keinerlei eingriffslegitimierende Wirkung beigemessen. Dass die zum Abgleich herangezogenen Fahndungsbestände auch Ausschreibungen zu repressiven Zwecken enthielten, nehme der Kennzeichenkontrolle nicht
die präventive Zweckrichtung, da Ausschreibungen häufig sowohl repressiven wie
präventiven Zwecken dienten. Der Ausschreibungsgrund bestimme jedoch nicht den
Zugriffszweck. Die tatbestandlichen Voraussetzungen seien ausreichend bestimmt,
insbesondere durch den Verweis auf die Voraussetzungen in Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis
5 BayPAG. Aufgrund der Konkretisierung des Begriffs des Fahndungsbestands mittels der Auflistung der Ausschreibungsgründe in Art. 33 Abs. 2 Satz 3 BayPAG sei
auch der zum Abgleich eröffnete Datenbestand hinreichend konkretisiert. Gleiches
gelte für die Verwendungsregelungen in Art. 38 Abs. 3 BayPAG.

  Die Regelungen seien insgesamt verhältnismäßig. Sie dienten dem präventiven             27
Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, was in Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5
BayPAG näher ausdifferenziert und spezifiziert werde. Hierzu sei die Kennzeichenkontrolle geeignet und erforderlich. Sie sei auch angemessen. Der Grundrechtseingriff in Trefferfällen erfolge treffgenau und sei nur von geringer Intensität, wohingegen den verfolgten Zwecken ein hohes verfassungsrechtliches Gewicht zukomme.
Auf allen Ebenen der Datenverarbeitung (Kennzeichenerfassung, Kennzeichenabgleich, Verwendung in Trefferfällen) enthielten die angegriffenen Regelungen dem
Zweck der Maßnahme angepasste Begrenzungen. Die Bindung der Kennzeichenerfassung an die Voraussetzungen der Identitätsfeststellung in Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis
5 BayPAG sei sachgerecht, da die Kennzeichenkontrolle ein Hilfsmittel zur Ermittlung
der Identität sei. Ferner finde eine Begrenzung durch das Erfordernis entsprechender
Lageerkenntnisse und das allgemeine Verhältnismäßigkeitsprinzip aus Art. 4 Bay-PAG statt.

 Die zum Abgleich herangezogenen Datenbestände würden, soweit dies technisch              28
möglich sei, auf den jeweiligen Einsatzzweck zugeschnitten aus den Fahndungsbeständen erstellt und in einer separaten, für den Einsatzzweck erstellten Abgleichdatei


                                         15/49

gespeichert. Art. 38 Abs. 3 BayPAG regele in abgestufter Weise die Verwendung in
Nichtreffer-, unechten Treffer- und Trefferfällen. In Trefferfällen erfolge eine Verwendung der Daten nur nach einer Erforderlichkeitsprüfung. Zur Erstellung von Bewegungsbildern dürften die Daten nur in speziell geregelten Fällen verwendet werden.
Eine nachträgliche Benachrichtigung der von einer Kennzeichenkontrolle Betroffenen sei bei Nichttreffern und unechten Treffern mangels eines Grundrechtseingriffs
nicht erforderlich und würde aufgrund der zwingend vorzunehmenden Datenspeicherung für die Benachrichtigung erst - kontraproduktiv - zu einem Grundrechtseingriff
führen. In Trefferfällen würden Betroffene zumeist durch sich anschließende polizeiliche Maßnahmen informiert. Zudem bestehe der datenschutzrechtliche Auskunftsanspruch nach Art. 48 BayPAG.

                                          B.
 Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.                                                   29

                                           I.
  Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer zulässigerweise gegen die klageabweisenden Entscheidungen der Verwaltungsgerichte, letztinstanzlich des Bundesverwaltungsgerichts, mit denen sein Unterlassungsbegehren
gegenüber ihn möglicherweise erfassenden Kennzeichenkontrollen abgewiesen wurde. Mittelbar wendet er sich dabei gegen Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1
Nr. 1 bis 5 sowie gegen Art. 38 Abs. 3 BayPAG.

  Der Beschwerdeführer ist beschwerdebefugt. Er macht geltend, durch automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen, denen er als Verkehrsteilnehmer in Bayern
ausgesetzt sei, und durch die ihm hiergegen Rechtsschutz verweigernden Entscheidungen der Verwaltungsgerichte in seinem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) verletzt zu sein. Die Frage, ob eine
Kennzeichenkontrolle gegenüber dem Beschwerdeführer tatsächlich einen Grundrechtseingriff begründet, ist wesentlicher Gegenstand des vorliegenden Verfahrens
und wurde von den Fachgerichten nicht einheitlich beurteilt. Insoweit ist eine Grundrechtsverletzung jedenfalls möglich.

                                           II.
  Für die Verfassungsbeschwerde ist durch die Änderung des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes zum 25. Mai 2018 nicht das Rechtsschutzbedürfnis entfallen.
Durch diese Änderung wurde der Regelungsgehalt der angegriffenen Vorschriften
nicht verändert. Die Vorschriften wurden lediglich zusammengeführt, an eine andere
Stelle des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes verschoben und redaktionell geringfügig neu gefasst. Da der Beschwerdeführer auch hinsichtlich der nunmehr geltenden Gesetzeslage nicht mit einem Erfolg seines Begehrens im fachgerichtlichen Verfahren rechnen kann, ist sein Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen (vgl. BVerfGE 56,
363 <379>).



                                          16/49

  Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind die Vorschriften in ihrer alten Fassung, die Grundlage und Prüfungsgegenstand der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Oktober 2014 waren. Soweit die Befugnisse zur Kennzeichenkontrolle im Rahmen der genannten Gesetzesänderung - wie durch
Gesetzesänderungen des Art. 13 Abs. 1 BayPAG zuvor - erweitert wurden, sind diese Änderungen nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Die im Folgenden
zugrunde gelegte und zitierte Fassung des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes bezieht sich dementsprechend auf dessen Stand zum Zeitpunkt der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts.

                                         C.
 Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise begründet. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG. Die von ihm mittelbar angegriffenen Vorschriften
greifen in sein Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ein und genügen
den verfassungsrechtlichen Anforderungen zum Teil nicht.

                                          I.
  In der Durchführung einer Kennzeichenkontrolle zur gezielten Suche nach bestimmten Personen oder Sachen liegt gegenüber dem Beschwerdeführer ein Eingriff in das
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1
GG).

 1. Die Durchführung einer Kennzeichenkontrolle berührt den Schutzbereich des            36
Rechts auf informationelle Selbstbestimmung.

  a) Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung trägt Gefährdungen und Verletzungen der Persönlichkeit Rechnung, die sich für den einzelnen, insbesondere unter
den Bedingungen moderner Datenverarbeitung, aus informationsbezogenen Maßnahmen ergeben. Dieses Recht flankiert und erweitert den grundrechtlichen Schutz
von Verhaltensfreiheit und Privatheit; es lässt ihn schon auf der Stufe der Gefährdung
des Persönlichkeitsrechts beginnen. Eine derartige Gefährdungslage kann bereits im
Vorfeld konkreter Bedrohungen von Rechtsgütern entstehen. Mittels elektronischer
Datenverarbeitung sind Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse
einer Person unbegrenzt speicherbar und jederzeit und ohne Rücksicht auf Entfernungen in Sekundenschnelle abrufbar. Sie können darüber hinaus mit anderen Datensammlungen zusammengefügt werden, wodurch vielfältige Nutzungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten entstehen. Dadurch können weitere Informationen erzeugt
und so Schlüsse gezogen werden, die sowohl die grundrechtlich geschützten Geheimhaltungsinteressen des Betroffenen beeinträchtigen als auch anschließende
Eingriffe in seine Verhaltensfreiheit nach sich ziehen können. Eine weitere Besonderheit des Eingriffspotentials von Maßnahmen der elektronischen Datenverarbeitung
liegt in der Menge der verarbeitbaren Daten, die auf konventionellem Wege gar nicht
bewältigt werden könnte. Der mit solchen technischen Möglichkeiten einhergehen-


                                         17/49

den gesteigerten Gefährdungslage entspricht der hierauf bezogene Grundrechtsschutz (BVerfGE 120, 378 <397 f.> m.w.N.; stRspr).

  Der Schutzumfang des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung beschränkt             38
sich nicht auf Informationen, die bereits ihrer Art nach sensibel sind und schon deshalb grundrechtlich geschützt werden. Auch der Umgang mit personenbezogenen
Daten, die für sich genommen nur geringen Informationsgehalt haben, kann, je nach
seinem Ziel und den bestehenden Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten,
grundrechtserhebliche Auswirkungen auf die Privatheit und Verhaltensfreiheit des
Betroffenen haben. Insofern gibt es unter den Bedingungen der elektronischen Datenverarbeitung kein schlechthin, also ungeachtet des Verwendungskontextes, belangloses personenbezogenes Datum mehr (BVerfGE 120, 378 <398 f.> m.w.N.;
stRspr).

  Auch entfällt der grundrechtliche Schutz nicht schon deshalb, weil die betroffene Information öffentlich zugänglich ist. Auch wenn der Einzelne sich in die Öffentlichkeit
begibt, schützt das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dessen Interesse,
dass die damit verbundenen personenbezogenen Informationen nicht im Zuge automatisierter Informationserhebung zur Speicherung mit der Möglichkeit der Weiterverwertung erfasst werden (vgl. BVerfGE 120, 378 <399>).

  b) Danach fällt die Durchführung einer Kennzeichenkontrolle nach Art. 33 Abs. 2         40
Satz 2 bis 5 BayPAG in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG). Mit ihr werden einzelne, jeweils einem Fahrzeug und über dieses dem jeweiligen Halter zuordenbare Kraftfahrzeugkennzeichen erfasst und zur öffentlichen Aufgabenwahrnehmung mit weiteren Daten
abgeglichen. Insoweit handelt es sich um die Verarbeitung personenbezogener Daten. Die Kennzeichen sind den jeweiligen Haltern individuell zugeordnet. Mit ihnen
lassen sich deren Name, Anschrift sowie weitere Informationen ermitteln. Dass die
Kennzeichen öffentlich sichtbar sind, ändert hieran ebenso wenig wie der Umstand,
dass sie selbst den Namen des Fahrzeughalters nicht anzeigen. Maßgeblich ist allein, dass sich das Kennzeichen eindeutig einer bestimmten Person zuordnen lässt
und damit personenbezogene Informationen vermitteln kann (vgl. BVerfGE 65, 1
<42>; 118, 168 <184 ff.>; 120, 378 <400 f.>; 128, 1 <42 ff.>; 130, 151 <184>). Die
Kennzeichenkontrolle erfasst Kraftfahrzeugkennzeichen sowie Ort, Datum, Uhrzeit
und Fahrtrichtung des Kraftfahrzeugs; diese Informationen können mittels einer Halterabfrage einer bestimmten Person zugeordnet werden.

 2. Eine Kennzeichenkontrolle gegenüber dem Beschwerdeführer greift in dessen             41
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ein.

 a) Vorschriften, die zum Umgang mit personenbezogenen Daten durch staatliche             42
Behörden ermächtigen, begründen in der Regel verschiedene, aufeinander aufbauende Eingriffe. Insbesondere ist insoweit zwischen der Erhebung, Speicherung und
Verwendung von Daten zu unterscheiden (BVerfGE 130, 151 <184> m.w.N.; stRspr).
Soweit dabei zu einem Datenabgleich ermächtigt wird, bilden die Erfassung und der


                                         18/49

Abgleich der Daten grundsätzlich je eigene Grundrechtseingriffe.

  Ein Eingriff liegt insoweit grundsätzlich zunächst in der Erfassung personenbezogener Daten. Sie macht die Daten für die Behörden verfügbar und bildet die Basis für
einen nachfolgenden Abgleich mit Suchbegriffen. An der Eingriffsqualität fehlt es lediglich, sofern Daten ungezielt und allein technikbedingt zunächst miterfasst, aber
unmittelbar nach der Erfassung technisch wieder anonym, spurenlos und ohne Erkenntnisinteresse für die Behörden ausgesondert werden (vgl. BVerfGE 100, 313
<366>; 115, 320 <343>). Demgegenüber kann auch dann, wenn die Erfassung eines
größeren Datenbestands letztlich nur Mittel zum Zweck für eine weitere Verkleinerung der Treffermenge bildet, in der Datenerhebung als solcher bereits ein Eingriff
liegen. Maßgeblich ist, ob sich bei einer Gesamtbetrachtung mit Blick auf den durch
den Überwachungs- und Verwendungszweck bestimmten Zusammenhang das behördliche Interesse an den betroffenen Daten bereits derart verdichtet hat, dass ein
Betroffensein in einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität zu bejahen ist
(vgl. BVerfGE 115, 320 <343>; 120, 378 <398>).

 Ein weiterer Eingriff liegt in dem Abgleich der Daten sowie in der folgenden Verwendung der gefilterten Daten.

 b) Die Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5 BayPAG        45
begründet danach gegenüber dem Beschwerdeführer Grundrechtseingriffe. Dabei
kommt es nicht darauf an, ob sich als Ergebnis seiner Kontrolle ein Trefferfall ergibt
oder nicht. Auch soweit die Kontrolle hinsichtlich des Beschwerdeführers zu einem
Nichttreffer führt, liegen in der Erfassung und dem Abgleich seines Kraftfahrzeugkennzeichens Eingriffe in sein Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Soweit dem die Entscheidung des Senats vom 11. März 2008 (BVerfGE 120, 378) entgegensteht, wird daran nicht festgehalten.

 aa) Eine automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle nach Art. 33 Abs. 2           46
Satz 2 bis 5 BayPAG besteht aus zwei Schritten der Datenverarbeitung, nämlich der
Kennzeichenerfassung nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 BayPAG
sowie dem Kennzeichenabgleich nach Art. 33 Abs. 2 Satz 3 und 4 BayPAG. Beide
sind unmittelbar aufeinander bezogen: Die Kennzeichenerfassung dient unmittelbar
dem Abgleich mit den in der Vorschrift genannten Fahndungsbeständen; in der Verbindung beider sollen Informationen herausgefiltert werden, die für die weitere Aufgabenwahrnehmung der Polizei von Bedeutung sind.

 bb) Die Erfassung der Kennzeichen und der sich anschließende Abgleich stellen           47
sich in diesem Zusammenhang als Grundrechtseingriffe gegenüber allen Personen
dar, deren Kennzeichen in die Kontrolle einbezogen werden.

 (1) Allerdings entspricht es der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,          48
dass ein Grundrechtseingriff in der Regel nicht anzunehmen ist, wenn personenbezogene Daten Dritter im Rahmen von elektronischen Datenverarbeitungsprozessen
nur zufällig am Rande miterfasst werden und unmittelbar nach der Erfassung tech-



                                         19/49

nisch wieder anonym, spurenlos und ohne Erkenntnisinteresse für die Behörden gelöscht werden. Wie maßstäblich ausgeführt, ist daran festzuhalten, dass ein Grundrechtseingriff insoweit nur anzunehmen ist, wenn sich das behördliche Interesse an
den betroffenen Daten spezifisch verdichtet hat (oben Rn. 43).

  (2) Unter den Bedingungen der modernen Informationstechnik, die den Abgleich            49
von Kennziffern oder persönlichen Merkmalen mit großen Datenmengen in kürzester
Zeit erlauben, ist bei Kontrollvorgängen wie vorliegend der Kennzeichenkontrolle eine solche Verdichtung gegeben. Wenn gezielt mittels Datenabgleich Personen im öffentlichen Raum daraufhin überprüft werden, ob sie oder die von ihnen mitgeführten
Sachen polizeilich gesucht werden, besteht an deren Daten auch dann ein verdichtetes behördliches Interesse, wenn diese Daten im Anschluss an die Überprüfung
unmittelbar wieder gelöscht werden.

  Maßgeblich ist hierfür, dass Erfassung und Abgleich der Daten einen Kontrollvorgang begründen, der sich bewusst auf alle in die Kennzeichenkontrolle einbezogenen Personen erstreckt und erstrecken soll. Die Einbeziehung der Daten auch von
Personen, deren Abgleich letztlich zu Nichttreffern führt, erfolgt nicht ungezielt und
allein technikbedingt, sondern ist notwendiger und gewollter Teil der Kontrolle und
gibt ihr als Fahndungsmaßnahme erst ihren Sinn. In der ex ante-Perspektive der Behörde, die für die Einrichtung einer Kennzeichenkontrolle maßgeblich ist, besteht ein
spezifisch verdichtetes Interesse daran, die Kennzeichen aller an der Kennzeichenerfassungsanlage vorbeifahrenden oder sonst in die Kontrolle einbezogenen Fahrzeuge zu erfassen, weil es gerade um deren Kontrolle selbst geht. Zu diesem Zweck
werden die Daten gezielt erhoben und kommt es auch auf deren Zuordenbarkeit zu
den jeweiligen Personen an. Dass deren Auswertung automatisiert erfolgt, stellt dies
nicht in Frage; vielmehr werden damit die Kontrollmöglichkeiten der Polizei wesentlich erweitert.

 Dem steht auch nicht entgegen, dass den Betroffenen im Nichttrefferfall wegen der        51
sofortigen Löschung aller Daten weder Unannehmlichkeiten noch Konsequenzen erwachsen. Denn das ändert nichts daran, dass sie durch die Kennzeichenkontrolle einer staatlichen Maßnahme unterzogen werden, mit der sich ihnen gegenüber ein
spezifisches Fahndungsinteresse zur Geltung bringt. Mit ihr werden die Betroffenen
daraufhin überprüft, ob sie oder die von ihnen mitgeführten Sachen behördlich gesucht werden. Zugleich wird ihre ungehinderte Weiterfahrt unter den Vorbehalt gestellt, dass Erkenntnisse gegen sie nicht vorliegen. Eine solche Maßnahme ist nicht
erst hinsichtlich ihrer Folgen, sondern als solche freiheitsbeeinträchtigend. Zur Freiheitlichkeit des Gemeinwesens gehört es, dass sich die Bürgerinnen und Bürger
grundsätzlich fortbewegen können, ohne dabei beliebig staatlich registriert zu werden, hinsichtlich ihrer Rechtschaffenheit Rechenschaft ablegen zu müssen und dem
Gefühl eines ständigen Überwachtwerdens ausgesetzt zu sein (vgl. BVerfGE 107,
299 <328>; 115, 320 <354 f.>; 120, 378 <402>; 122, 342 <370 f.>; 125, 260 <335>).
Jederzeit an jeder Stelle unbemerkt registriert und darauf überprüft werden zu können, ob man auf irgendeiner Fahndungsliste steht oder sonst in einem Datenbestand


                                         20/49

erfasst ist, wäre damit unvereinbar. Vielmehr bedürfen solche Maßnahmen vor der
Freiheit des Einzelnen eines spezifischen Grundes und sind als Eingriffe in das
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung rechtfertigungsbedürftig.

  (3) Indem sich die Kennzeichenkontrolle mit den Kraftfahrzeugkennzeichen auf personenbezogene Daten erstreckt, unterscheidet sie sich von Kontrollen, die gegenüber einer unbestimmten Vielzahl von Personen ohne Erfassung personenbezogener Daten durchgeführt werden und erst im Fall eines Treffers Daten zu einzelnen
Personen erfassen. Dies ist etwa bei Geschwindigkeits- oder Rotlichtkontrollen im
Straßenverkehr der Fall. Dort wird das Fahrverhalten zunächst ohne Erfassen des
Kennzeichens und damit unabhängig von einer persönlichen Zuordenbarkeit der
Kraftfahrzeuge kontrolliert. Personenbezogene Daten werden erst dann erhoben,
wenn eine Übertretung gemessen und hierdurch ausgelöst ein Lichtbild erstellt wird.
Dass dort ein Grundrechtseingriff nur im Trefferfall anzunehmen ist, lässt sich auf die
Kennzeichenkontrolle nicht übertragen. Im Übrigen lassen sich Verkehrskontrollen
auch deshalb nicht mit Kennzeichenkontrollen vergleichen, weil sie an risikobehaftetes Tun anknüpfen und damit materiell in anderem Umfang gerechtfertigt sind (unten
Rn. 94).

  (4) Wie andere Überwachungsmaßnahmen auch ist die Kennzeichenkontrolle einheitlich und unabhängig davon zu beurteilen, zu welchem Ergebnis sie im Einzelfall
führt. Dass die Kontrolle nicht an höchstpersönliche Merkmale wie etwa das Gesicht
anknüpft, sondern an öffentliche Kennzeichen, die nur mittelbar auf einige begrenzte
Halterdaten hinweisen, und dass nachteilige Folgen für diejenigen, für die kein Treffer angezeigt wird, ausgeschlossen werden können, ist bei der materiellen Gewichtung des Eingriffs im Rahmen einer Gesamtbeurteilung zu berücksichtigen - ebenso
wie umgekehrt die Streuweite der Kontrollmaßnahme, ihre Heimlichkeit sowie Art und
Bedeutung der in den Abgleich einbezogenen Datenbestände (unten Rn. 97 f.).

                                          II.
 Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 38 Abs. 3 BayPAG sind in formeller Hinsicht überwiegend mit der Verfassung vereinbar. Allerdings fehlt es dem Freistaat Bayern an
der Gesetzgebungskompetenz, soweit er durch Verweis auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay-PAG Kennzeichenkontrollen zur Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze erlaubt und damit Fragen des Grenzschutzes regelt. Im
Übrigen steht dem Freistaat Bayern die Gesetzgebungskompetenz für die Regelungen zu.

 1. Soweit Kennzeichenkontrollen zur Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten          55
Überschreitung der Landesgrenze geregelt werden, verstößt Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis
5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 BayPAG gegen die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz
des Bundes für den Grenzschutz aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG.

 a) Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5 BayPAG eröffnet Kennzeichenkontrollen - neben anderen Tatbestandsvarianten - zu den in Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 BayPAG genannten Zwe-


                                         21/49

cken. Ein Einsatzfeld, für das die Kennzeichenkontrollen danach bereitgestellt werden, ist die Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze. Eine solche Befugnis unmittelbar zum Schutz der Bundesgrenze ist jedoch eine Regelung des Grenzschutzes (vgl. BVerfGE 97, 198 <214 und 218>).
Hierfür liegt nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz beim Bund. Der Freistaat Bayern kann dies nur regeln, wenn und soweit er
hierzu nach Art. 71 GG in einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt wird.

 Eine solche Ermächtigung besteht nicht. Sie ergibt sich insbesondere nicht aus § 2      57
Abs. 4 Bundespolizeigesetz (BPolG). Nach dieser Vorschrift richtet sich in Fällen, in
denen die Polizei eines Landes im Einvernehmen mit dem Bund Aufgaben des
grenzpolizeilichen Einzeldienstes mit eigenen Kräften wahrnimmt, die Durchführung
der Aufgaben nach dem für die Polizei des Landes geltenden Recht. Hierin liegt
schon vom Wortlaut her keine Ermächtigung zur Gesetzgebung, sondern nur eine
Entscheidung dazu, welches Recht anwendbar ist, und insoweit der Verweis auf das
allgemein geltende Landesrecht. Dass in Abweichung von Art. 73 Abs. 1 GG den
Ländern Gesetzgebungsbefugnisse eingeräumt werden sollen, ist aus der Vorschrift
nicht ersichtlich - schon der Sache nach nicht, und jedenfalls nicht ausdrücklich, wie
Art. 71 GG verlangt. Das bestätigt auch die Gesetzgebungsgeschichte. Danach hat
der Bundesgesetzgeber für den Fall, dass nach § 2 Abs. 1 und 3 BPolG bestimmte
Aufgaben des Grenzschutzes auf Länder übertragen werden, keine Notwendigkeit
dafür gesehen, dass die Landespolizei bei der Durchführung der übertragenen
Grenzschutzaufgaben das spezifische Grenzschutzrecht des Bundes anwendet.
Vielmehr hat er hierfür eine Verweisung auf das auch sonst für die Wahrnehmung
allgemeinpolizeilicher Aufgaben geltende Landesrecht als ausreichend erachtet (vgl.
Deutscher Bundestag, Schriftlicher Bericht des Innenausschusses vom 20. Juni
1972, zu BTDrucks VI/3569, S. 5). Somit bestanden aus Sicht des Bundesgesetzgebers kein Anlass und keine Notwendigkeit, die Länder zur Schaffung von spezifischem Grenzschutzrecht zu ermächtigen.

  b) Keinen kompetenzrechtlichen Bedenken unterliegt im Hinblick auf Art. 73 Abs. 1      58
Nr. 5 GG hingegen, dass durch Verweis auf die weiteren in Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay-PAG genannten Zwecke eine Befugnis zu Kennzeichenkontrollen zur Verhütung oder
Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts und zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität eingeräumt wird. Dass mit solchen Kontrollen Zwecke verfolgt werden, die einen Grenzbezug haben, macht sie nicht ohne weiteres zur Regelung des Grenzschutzes im Sinne des Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG. Vielmehr handelt es
sich um Regelungen zur Gefahrenabwehr, die zwar an die Offenheit der Grenzen
und damit einhergehende Gefahren anknüpfen, jedoch nicht unmittelbar dem Schutz
der Bundesgrenze dienen. Dies gilt insbesondere auch für die Bekämpfung der
grenzüberschreitenden Kriminalität. Denn hierunter sind nicht Verstöße speziell gegen Strafvorschriften zum Schutz der Grenze selbst zu verstehen, sondern allgemein
Straftaten, die die tatsächlichen und rechtlichen Besonderheiten der Grenzsituation
oder Grenznähe, insbesondere die Erschwerungen grenzüberschreitender Fahn-



                                         22/49

dung und Strafverfolgung, ausnutzen (vgl. SächsVerfGH, Urteil vom 10. Juli 2003
- Vf. 43-II-00 -, juris, Rn. 187 f.).

 2. Im Übrigen bestehen gegen die Gesetzgebungskompetenz des Freistaates Bayern keine Bedenken. Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund die Gesetzgebungsbefugnis
verleiht. Eine die Landeszuständigkeit ausschließende Bundeskompetenz besteht
hinsichtlich der weiteren angegriffenen Vorschriften nicht.

 a) Der Kompetenz der Länder, Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen zur Fahndung           60
nach Personen und Sachen gesetzlich zu regeln, steht nicht die Kompetenz des Bundes zur Regelung des Straßenverkehrs aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG entgegen.
Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG betrifft das Straßenverkehrsrecht als sachlich begrenztes
Ordnungsrecht und dient allein dem Zweck, die spezifischen Gefahren, Behinderungen und Belästigungen auszuschalten oder wenigstens zu mindern, die mit der Straßennutzung unter den Bedingungen des modernen Verkehrs verbunden sind (vgl.
BVerfGE 40, 371 <380>). Darum geht es bei der Kennzeichenkontrolle gemäß
Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 BayPAG nicht. Das Straßenverkehrsgesetz und insbesondere auch die bundesrechtliche Regelung der Straßenverkehrskontrollen in § 36 Abs. 5 StVO stellen folglich die Kompetenz des Freistaates
Bayern zum Erlass dieser Vorschrift nicht in Frage.

 b) Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG („gerichtliches Verfahren“) und die auf dieser Grundlage    61
erlassenen Bundesvorschriften zum Strafverfahrensrecht stehen der Gesetzgebungskompetenz gleichfalls nicht entgegen. Eine Sperrwirkung dieser Vorschriften
käme nur in Betracht, wenn die angegriffenen Vorschriften als Regelungen des strafgerichtlichen Verfahrens zu beurteilen wären. Das ist nicht der Fall.

 Maßgeblich für die kompetenzrechtliche Zuordnung der Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5,      62
Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 und des Art. 38 Abs. 3 BayPAG ist eine Abgrenzung zwischen der dem Bund zugewiesenen Materie der Strafverfolgung und der den Ländern grundsätzlich belassenen Materie der Gefahrenabwehr, für die maßgeblich auf
den Zweck der Regelungen abzustellen ist (aa). Danach unterfallen diese nicht der
Strafverfolgung, sondern der Gefahrenabwehr (bb).

 aa) Regelungen zur Strafverfolgung und zur Gefahrenabwehr liegen oft nahe zusammen und überschneiden sich in ihren Wirkungen. Abzugrenzen sind sie nach
dem sich aus der Norm ergebenden Zweck.

  (1) Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG weist dem Bund unter dem Gesichtspunkt des „gerichtlichen Verfahrens“ die Kompetenz zur Regelung des Strafverfahrens zu. Dieser hat
hiervon insbesondere mit der Strafprozessordnung Gebrauch gemacht. Soweit sich
Vorschriften als Regelungen des Strafverfahrens darstellen, kommt eine Kompetenz
der Länder nur insoweit in Betracht, als die Regelungen des Bundes hierfür nicht abschließend sind.

 Demgegenüber liegt die Gesetzgebungskompetenz für die hiermit eng verbundene           65


                                        23/49

Materie der Gefahrenabwehr grundsätzlich bei den Ländern. Diesbezüglich können
die Länder eigenständig Regelungen treffen. Wie weit dies reicht, bestimmt sich wiederum negativ in Abgrenzung zu den dem Bund zugewiesenen Kompetenzen, vorliegend in Abgrenzung zu der Kompetenz für das Strafverfahren.

  (2) Ob eine Vorschrift die Strafverfolgung oder die Gefahrenabwehr regelt, richtet     66
sich nach deren Zielsetzung, wie sie sich in objektivierter Sicht aus ihrer Ausgestaltung ergibt.

  (a) Die Kompetenzmaterie „gerichtliches Verfahren“ im Sinne des Art. 74 Abs. 1         67
Nr. 1 Var. 4 GG ist weit zu verstehen. Sie reicht von der Einleitung des Verfahrens
bis zur Vollstreckung der gerichtlichen Entscheidung. Umfasst ist das eigentliche gerichtliche und das vorgelagerte behördliche Verfahren, sofern es - wie vom Grundsatz her das in der Strafprozessordnung geregelte polizeiliche und staatsanwaltschaftliche Ermittlungsverfahren - mit dem gerichtlichen Verfahren in einem
untrennbaren funktionalen Zusammenhang steht (vgl. BVerfGE 30, 1 <29>). Die
Kompetenz erstreckt sich auf das Strafverfahrensrecht als das Recht der Aufklärung
und Aburteilung von Straftaten, die in der Vergangenheit begangen wurden; hierzu
gehören die Ermittlung und Verfolgung von Straftätern einschließlich der Fahndung
nach ihnen. Gegenstand der Regelungen ist die repressive Polizeitätigkeit, also diejenige, welche in Reaktion auf den Verdacht der Beteiligung einer Person an einer
geschehenen oder unmittelbar bevorstehenden strafbaren Handlung vorgenommen
wird (vgl. LVerfG MV, Urteil vom 21. Oktober 1999 - 2/98 -, juris, Rn. 57).

 Unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 GG fällt auch die Vorsorge für die spätere Verfolgung von Straftaten, die sogenannte Strafverfolgungsvorsorge (vgl. BVerfGE 103, 21
<30>; 113, 348 <370 f.>). Hierzu werden Maßnahmen gerechnet, welche die Ahndung von Straftaten ermöglichen oder erleichtern sollen, die erst in Zukunft erwartet
werden. Sie knüpfen nicht an eine bereits begangene Straftat oder einen Anfangsverdacht im Sinne des § 152 Abs. 2 StPO an, sondern zielen auf die Verfolgung noch
nicht begangener, sondern in ungewisser Zukunft möglicherweise bevorstehender
Straftaten. Die Strafverfolgungsvorsorge geschieht mithin in zeitlicher Hinsicht präventiv, betrifft aber gegenständlich das repressiv ausgerichtete Strafverfahren (vgl.
BVerfGE 113, 348 <370>).

 (b) Demgegenüber richtet sich die Gefahrenabwehr auf die Beseitigung und Verhinderung von Gefahren und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Sie ist
nicht repressiv-personenbezogen auf die Verfolgung von Straftätern ausgerichtet,
sondern präventiv-objektiv unmittelbar auf den Schutz der Integrität der Rechtsordnung und der durch sie geschützten Rechtsgüter. Hierzu gehört auch die Verhinderung von Straftaten (vgl. BVerfGE 100, 313 <394>).

 Kompetenzrechtlich den Ländern zugewiesen sind auch Maßnahmen der Gefahrenvorsorge. Bei dieser wird der Staat bereits im Vorfeld konkreter Gefahren aktiv,
die zwar zum Zeitpunkt des Handelns noch nicht konkret drohen, aber später entstehen können. Durch das polizeiliche Handeln soll entweder das spätere Entstehen ei-


                                         24/49

ner Gefahr verhindert oder zumindest deren wirksame Bekämpfung ermöglicht werden (so BVerwGE 141, 329 <335 Rn. 29>). Zur Gefahrenvorsorge gehört als Unterfall auch die Verhütung von Straftaten, die noch nicht konkret drohen, die sogenannte
Straftatenverhütung. Sie umfasst Maßnahmen, die in einen antizipierten Geschehensablauf eingreifen oder die Entstehungsbedingungen bestimmter Faktoren oder
Ursachenketten beeinflussen sollen, sodass sich der Eintritt der Gefahr einer Straftat
bereits im Vorfeld verhüten lässt. Wie weit der Gesetzgeber Maßnahmen in dieser
Weise in das Vorfeld künftiger Rechtsgutverletzungen verlegen darf, ist eine Frage
des materiellen Rechts, berührt aber nicht die Gesetzgebungskompetenz des Landes (vgl. BVerfGE 113, 348 <368>).

  (3) Gefahrenabwehr und Strafverfolgung liegen oft nahe beieinander. Die Regelungsbefugnisse von Bund und Ländern können sich insoweit überschneiden.

  Die repressive Verfolgung von Straftätern dient zwangsläufig auch präventiv dem        72
Schutz der Sicherheit, ebenso wie umgekehrt präventive Maßnahmen zum Schutz
der Rechtsordnung und damit zum Schutz der Bürgerinnen und Bürger die Ergreifung von Straftätern und anschließende repressive Maßnahmen befördern können.
Insoweit gehen die Regelungsbefugnisse von Bund und Ländern Hand in Hand und
sind in ihren Wirkungen miteinander eng verwoben. Dabei ist auch möglich, dass Regelungen doppelfunktional ausgerichtet sind und sowohl der Strafverfolgung als auch
der Gefahrenabwehr - und entsprechend sowohl der Strafverfolgungsvorsorge als
auch der Gefahrenvorsorge - dienen. Für die Abgrenzung maßgeblich ist hier zunächst der Schwerpunkt des verfolgten Zweckes. Bei doppelfunktionalen Maßnahmen, bei denen sich ein eindeutiger Schwerpunkt weder im präventiven noch im repressiven     Bereich   ausmachen      lässt,   steht  dem      Gesetzgeber     ein
Entscheidungsspielraum für die Zuordnung zu und können entsprechende Befugnisse unter Umständen sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene geregelt werden.

  Der Landesgesetzgeber ist folglich nicht an dem Erlass einer der Gefahrenabwehr        73
dienenden Regelung gehindert, weil diese ihren tatsächlichen Wirkungen nach auch
Interessen der Strafverfolgung dient und damit Regelungsbereiche des Bundes berührt. Maßnahmen können vielmehr auch als Landespolizeirecht zulässig sein, wenn
sie präventiv und repressiv zugleich wirken. Ein solches Verständnis der Länderkompetenzen im Polizeirecht folgt aus der Entscheidung der Verfassung, die Strafverfolgung und die Gefahrenabwehr trotz ihrer inhaltlichen Nähe kompetenziell unterschiedlich zu behandeln. Wenn danach ähnliche oder auch gleiche Maßnahmen aus
verschiedenen, aber sachlich eng zusammenliegenden Gesichtspunkten einerseits
vom Bund und andererseits von den Ländern geregelt werden können, kann und
muss eine sachliche Überschneidung der Regelungen nicht völlig ausgeschlossen
sein. Genauso wie der Bund Maßnahmen zur Strafverfolgung regeln darf, die sich
ihrer Wirkung nach zugleich förderlich für die Gefahrenabwehr auswirken, dürfen die
Länder Regelungen zur Gefahrenabwehr treffen, die sich zugleich förderlich für die
Strafverfolgung auswirken.



                                         25/49

  (4) Das stellt nicht in Frage, dass die Kompetenzen sorgfältig zu unterscheiden sind      74
und die Ausgestaltung der Regelungen strikt von der Zwecksetzung her bestimmt
sein muss, für die jeweils die Kompetenz besteht. Für die Beurteilung, ob eine Norm
eine verfassungsrechtliche Kompetenzgrundlage hat, kommt es auf eine genaue Bestimmung der ihr bei objektivierter Sicht unterliegenden Zweckrichtung an. Die Schaffung oder selbständige Erweiterung von Eingriffsbefugnissen zur Verfolgung von
Zwecken, die durch die jeweilige Kompetenz nicht gedeckt sind, kann durch die inhaltliche Nähe der Regelungsbereiche nicht gerechtfertigt werden.

 bb) Ausgehend von diesen Maßstäben handelt es sich bei den angegriffenen Normen um Regelungen der Gefahrenabwehr.

   (1) Die Zweckrichtung der Kennzeichenkontrolle ergibt sich aus dem Verweis des           76
Art. 33 Abs. 2 Satz 2 BayPAG auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 BayPAG. Danach wird
die Kennzeichenerfassung als erster und grundlegender Schritt der Kennzeichenkontrolle nur für die Fälle erlaubt, in denen auch eine Identitätsfeststellung zulässig ist.
Mit dem Verweis auf die Identitätsfeststellung wird zugleich auf deren Zwecke verwiesen. Diese haben aber zumindest in ihrem Schwerpunkt alle eine präventive Zielrichtung, nämlich die Unterstützung der Polizei bei ihren Aufgaben der Gefahrenabwehr nach dem Polizeigesetz. Genauer sind dies für die Kennzeichenerfassung die
Abwehr von bestimmten Gefahren im Einzelfall, die Bekämpfung der Herausbildung
und Verfestigung gefährlicher Orte, der Schutz von gefährdeten Orten, die Unterstützung von polizeilichen Kontrollstellen zur Verhinderung schwerer Straftaten oder zum
Schutz von Versammlungen sowie die Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität oder die Verhütung oder Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts mittels der
Schleierfahndung. Dass einige dieser Zwecke - wie insbesondere die Kennzeichenkontrolle an gefährlichen Orten oder im Rahmen der Schleierfahndung - bei objektivierter Betrachtung im Ergebnis zugleich die Strafverfolgung befördern, ist nach den
oben entwickelten Maßstäben unschädlich.

  (2) Auf diese präventiven Zwecke ausgerichtet ist auch der sich anschließende Datenabgleich mit den in Art. 33 Abs. 2 Satz 3 und 4 BayPAG genannten Datenbeständen. Er dient dazu, durch das Auffinden der gesuchten Personen die Erreichung der
sich aus Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 BayPAG ergebenden Zwecke zu unterstützen.
Dass der Gesetzgeber dabei auch Datenbestände einbezogen hat, die auf strafrechtlichen Ausschreibungen beruhen, ändert nichts daran, dass der diesbezügliche Abgleich den zuvor genannten präventiven Zwecken dient.

 Anders wäre dies zu beurteilen, wenn die angegriffenen Vorschriften dahingehend            78
verstanden werden müssten, dass mit der Kennzeichenkontrolle neben den sich aus
Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 BayPAG ergebenden Zwecken zugleich eigens und hiervon
unabhängig allgemein die Fahndung nach allen im Sinne des § 33 Abs. 2 Satz 3 und
4 BayPAG ausgeschriebenen Personen erstrebt und erlaubt werde. Das Ziel des
Aufgreifens strafrechtlich ausgeschriebener Personen (vgl. Art. 33 Abs. 2 Satz 3
Nr. 2 Buchstabe b BayPAG) gehört zur Strafverfolgung und berechtigt den Landes-



                                          26/49

gesetzgeber jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr nicht dazu,
hierfür eigene Befugnisse zu schaffen.

  In diesem Sinne muss und darf die Vorschrift jedoch schon aus materiellen Gründen nicht verstanden werden. Art. 33 Abs. 2 Satz 3 und 4 BayPAG erlaubt einen Abgleich nur für die jeweils die Kennzeichenerfassung rechtfertigenden präventiven
Zwecke im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 BayPAG und ist dahin auszulegen, dass
jeweils nur solche Datenbestände in den Abgleich einbezogen werden dürfen, die
potentiell hierfür geeignet, erforderlich und angemessen sind (unten Rn. 107 ff.). In
diesem Verständnis aber handelt es sich um Vorschriften des Gefahrenabwehrrechts. Dass bei deren Anwendung dann als faktische Nebenwirkung auch anderweitig und insbesondere strafrechtlich gesuchte Personen identifiziert werden können,
stellt die Zuordnung der Vorschrift zum Gefahrenabwehrrecht nicht in Frage.

  (3) Kompetenzwidrig ist auch nicht, dass der Gesetzgeber nach Art. 38 Abs. 3           80
Satz 2 BayPAG eine Verwendung solch zufällig angefallener Erkenntnisse im Wege
der Zweckänderung unabhängig von den Zwecken des Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay-PAG für die Zwecke öffnet, die den Ausschreibungen zur Fahndung unterliegen.
Denn hierin liegt - nach dem Bild der Doppeltür (vgl. BVerfGE 130, 151 <184>; 141,
220 <333 f. Rn. 305>) - lediglich die Öffnung der ersten Tür für die weitere Datennutzung, nicht aber schon die abschließende Ermächtigung zu einer weiteren Nutzung.
Für sie ergibt sich die Gesetzgebungskompetenz aus dem Sachzusammenhang der
Regelungsbefugnis für die präventive Kennzeichenkontrolle und der sich hieraus ergebenden Verantwortung für die datenschutzrechtlichen Anforderungen in Blick auf
den weiteren Umgang mit den hierbei gewonnenen Daten (vgl. BVerfGE 125, 260
<314 f.>; 130, 151 <184 und 185 f.>). Die Öffnung der zweiten Tür und damit die
letztlich maßgebliche Entscheidung über die nähere Nutzung dieser Erkenntnisse zu
weiteren Zwecken bedarf eigener Vorschriften nach Maßgabe der hierfür geltenden
Kompetenzen (vgl. BVerfGE 113, 348 <368>; 125, 260 <314 f.>; 130, 151 <185 f.>;
141, 220 <333 f. Rn. 305>). Soweit es um die Nutzung der Erkenntnisse zur Strafverfolgung geht, ist hierfür der Bund zuständig. Entsprechend verweist Art. 38 Abs. 3
Satz 2 BayPAG diesbezüglich auf die Vorschriften der Strafprozessordnung, die
selbst nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind.

                                         III.
  Die angegriffenen Vorschriften sind bei verfassungskonformer Auslegung auch materiell weithin, aber nicht in jeder Hinsicht mit der Verfassung vereinbar.

 Als Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sind Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu messen. Sie müssen danach einen legitimen Zweck verfolgen, zur
Erreichung des Zwecks geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne
sein (vgl. BVerfGE 67, 157 <173>; 120, 378 <427>; 141, 220 <265 Rn. 93>; stRspr).
Dabei müssen sie insbesondere im Bereich der Datenverarbeitung zugleich den
Grundsätzen der Normenklarheit und Bestimmtheit genügen (vgl. BVerfGE 113, 348


                                         27/49

<375 ff.>; 120, 378 <407 f.>; 141, 220 <265 Rn. 94>; stRspr). Diesen Anforderungen
genügen Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 und Art. 38 Abs. 3 Bay-PAG teilweise nicht.

 1. Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 und Art. 38 Abs. 3 BayPAG     83
dienen legitimen Zwecken.

  Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5 BayPAG eröffnet Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen in       84
Anknüpfung an Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 BayPAG. Der Gesetzgeber bestimmt damit
die Zwecke der Kontrollen. Sie sollen der Abwehr von Gefahren im Einzelfall, der
Eindämmung von Orten, die Rückzugs- und Ausgangspunkt für Kriminalität und Verstöße gegen das Aufenthaltsrecht sind, und dem Schutz von gefährdeten Orten mit
Bedeutung für das Gemeinwesen dienen. Weiter dienen sie - in Unterstützung polizeilicher Kontrollstellen - dem Schutz vor schweren Straftaten und der friedlichen
Durchführung von Versammlungen sowie dem Schutz vor grenzüberschreitender Kriminalität oder der Verhinderung von Verstößen gegen das Aufenthaltsrecht mittels
der Schleierfahndung. Der Gesetzgeber verfolgt hiermit legitime Zwecke. Dies gilt
auch für Art. 38 Abs. 3 BayPAG, der neben der zweckbezogenen Nutzung der Informationen eine Öffnung für deren Nutzung zu weiteren Zwecken nach Maßgabe weiterer Vorschriften regelt.

 2. Die Ermächtigung zu Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen ist zur Erreichung dieser Zwecke grundsätzlich geeignet.

  Automatisierte Kennzeichenkontrollen, wie sie durch Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5         86
BayPAG ermöglicht werden, tragen zu diesen Zwecken bei, indem sie zur Fahndung
ausgeschriebene Personen oder Sachen identifizieren. Da sie damit helfen, Personen oder Sachen zu finden, deren Aufgreifen zur Erreichung der in Art. 13 Abs. 1
Nr. 1 bis 5 BayPAG genannten Zwecke beitragen kann, sind solche Kontrollen hierzu
grundsätzlich geeignet. Dass der Abgleich unmittelbar allein Kraftfahrzeugkennzeichen zum Gegenstand hat, damit Trefferfälle nur mittelbar den Fahrzeughalter identifizieren und auch dieser nicht zwangsläufig die gesuchte Person selbst ist, ändert
hieran nichts. Denn die Wahrscheinlichkeit, auf diesem Weg auch die zur Erreichung
des jeweiligen Zwecks der Kontrolle gesuchten Personen oder Sachen zu finden,
wird damit jedenfalls erhöht. Dies genügt, um eine Maßnahme für geeignet zu halten,
einen legitimen Zweck zu erreichen (vgl. BVerfGE 67, 157 <175>; 125, 260 <317 f.>;
141, 220 <266 Rn. 97>; stRspr).

 Die Anforderungen der Geeignetheit müssen freilich auch bei der Ausgestaltung der        87
Kennzeichenkontrolle hinsichtlich der jeweiligen Zwecke im einzelnen beachtet werden. Sie betreffen hierbei insbesondere auch das Verhältnis dieser Zwecke zu den
bei dem Abgleich zu berücksichtigenden Fahndungsbeständen (unten Rn. 107 ff.).

 3. Für die Erreichung dieser Zwecke sind automatisierte Kennzeichenkontrollen            88
auch erforderlich. Es ist nicht ersichtlich, dass andere Maßnahmen mit geringerem
Eingriffsgewicht diesen Zweck vergleichbar effektiv erreichen.



                                         28/49

 4. Mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im engeren Sinne sind automatisierte            89
Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen nur vereinbar, wenn die Ermächtigung zu den
Kontrollen hinreichend begrenzt ist und übergreifende Anforderungen an Kontrolle
und Datennutzung beachtet sind (a). Diesen Anforderungen genügen die angegriffenen Vorschriften nicht vollständig (b).

  a) Dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im engeren Sinne als Übermaßverbot genügen die Kennzeichenkontrollen nur, wenn der mit ihnen verfolgte Zweck zu dem in
ihnen liegenden Eingriffsgewicht nicht außer Verhältnis steht. Erforderlich ist danach,
dass die Kontrollen grundsätzlich jeweils durch einen hinreichend konkreten, objektiv
bestimmten Grund veranlasst sind (aa) und dem Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht oder einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse dienen (bb). Dabei muss sich die gesetzliche Ausgestaltung der Kennzeichenkontrolle in einer Gesamtabwägung der sie kennzeichnenden Umstände als im
Blick auf das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung zumutbar und damit
verfassungsrechtlich tragfähig erweisen (cc). Im Übrigen gehören zu den Verhältnismäßigkeitsanforderungen übergreifend für alle Einzeltatbestände Anforderungen an
Transparenz, individuellen Rechtsschutz und aufsichtliche Kontrolle sowie Regelungen zur Datennutzung und Löschung (dd).

  aa) Polizeiliche Kontrollen zur gezielten Suche nach Personen oder Sachen im öffentlichen Raum, wie sie Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay-PAG ermöglichen, setzen als Grundrechtseingriffe grundsätzlich einen objektiv bestimmten und begrenzten Anlass voraus. Der Gesetzgeber hat eine Eingriffsschwelle
vorzugeben, durch die das staatliche Handeln an vorhersehbare und kontrollierbare
Voraussetzungen gebunden wird (vgl. BVerfGE 141, 220 <271 ff. Rn. 109 ff.>
m.w.N.).

  (1) Allein das allgemeine Interesse, zur Fahndung ausgeschriebene Personen oder         92
Sachen zu identifizieren und aufzugreifen, reicht zur Rechtfertigung solcher Kontrollen noch nicht. Zwar ist ein auch für sich bestehendes legitimes staatliches Interesse
anzuerkennen, solche Personen oder Sachen aufzufinden. Dies rechtfertigt jedoch
nicht schon für sich die Durchführung beliebiger Kontrollen gegenüber jedermann.
Auch wenn die Fahndungsausschreibung auf eigenen Rechtsgrundlagen beruht, besagt das nicht, dass zur Fahndung jede Maßnahme eingesetzt werden darf. Vielmehr
bedürfen diese jeweils eines eigenen Anlasses. Die Durchführung von Kontrollen zu
beliebiger Zeit und an beliebigem Ort ins Blaue hinein ist mit dem Rechtsstaatsprinzip grundsätzlich unvereinbar.

 (2) Verhältnismäßig ist eine Ermächtigung zu einer Kontrolle nur, wenn hierfür ein       93
Anlass bestimmt ist, der das polizeiliche Handeln vorhersehbar und kontrollierbar
macht. Insoweit kann der Gesetzgeber etwa auf das Bestehen einzelner Gefahren
abstellen. Der Gesetzgeber kann aber auch unabhängig von einer konkreten Gefahr
als rechtfertigende Anlässe schon Gefahrenlagen bestimmen, die nur typisiert umschrieben sind. Im Übrigen kann er Kontrollen etwa auch dann erlauben, wenn im



                                         29/49

Einzelfall oder typischerweise eine spezifisch gesteigerte Wahrscheinlichkeit besteht,
gesuchte Personen oder Sachen aufzufinden; in diesem Sinne steht es ihm nach
Maßgabe der Kompetenzordnung frei, auch ohne den Bezug auf weitere Zwecke unmittelbar dem öffentlichen Fahndungsinteresse Rechnung zu tragen. Es bedarf jedoch jeweils eines die konkrete Kontrolle rechtfertigenden Grundes, der auf einer
hinreichenden Tatsachenbasis beruht und dem staatlichen Handeln nachprüfbare
Grenzen setzt.

  (3) Anlasslose Kontrollen sind damit nicht generell ausgeschlossen. Wenn polizeiliche Kontrollen an ein gefährliches oder risikobehaftetes Tun beziehungsweise an die
Beherrschung besonderer Gefahrenquellen anknüpfen, kann schon darin ein dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügender Grund liegen. Die Rechtfertigung für
Kontrollen kann dort bereits an der besonderen Verantwortung der Betroffenen gegenüber der Allgemeinheit anknüpfen und bedarf deshalb eines darüberhinausgehenden Anlasses grundsätzlich nicht. Für automatisierte Kennzeichenkontrollen
kommt das etwa in Betracht, wenn mit ihnen Gefahren bekämpft werden, die sich
gerade aus dem Betrieb der Kraftfahrzeuge ergeben, etwa die Durchsetzung der Versicherungspflicht durch Kontrollen zum Auffinden unversicherter Fahrzeuge. Die Lage ist insoweit nicht anders als bei zahlreichen anderen, hier nicht streitgegenständlichen Arten polizeilicher Kontrollmaßnahmen wie bei anlasslos stichprobenhaft
durchgeführten Straßenverkehrskontrollen oder anlasslosen Kontrollen in weiten Bereichen etwa des Umwelt- oder Wirtschaftsverwaltungsrechts.

 bb) Zu den Anforderungen des Übermaßverbots gehört es weiter, dass die Kennzeichenkontrollen durch einen im Verhältnis zum Grundrechtseingriff hinreichend gewichtigen Rechtsgüterschutz gerechtfertigt sein müssen. Angesichts ihres Eingriffsgewichts müssen automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen danach dem
Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht oder sonst einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse dienen.

 (1) Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen zur Fahndung nach Personen oder Sachen sind bei Gesamtsicht Eingriffe von erheblichem Gewicht.

  Das Eingriffsgewicht mindernd ist einzustellen, dass die Kennzeichenkontrolle im        97
öffentlichen Verkehrsraum stattfindet. Sowohl die Kraftfahrzeugkennzeichen als auch
das erfasste Bewegungsverhalten sind ohne weiteres für alle erkennbar. Dabei bezieht sich die Kontrolle allein auf Kennzeichen, nicht aber unmittelbar auf persönliche
Merkmale oder Eigenschaften einer Person; der Personenbezug lässt sich nur mittelbar herstellen. Insoweit aber dient das Kennzeichen seiner Zweckbestimmung
nach gerade der Identifizierung (vgl. BVerfGE 120, 378 <404>). Bedeutsam ist dabei
auch, dass nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2 BayPAG nur Ort, Datum, Uhrzeit und Fahrtrichtung erfasst werden, nicht aber die Personen oder die Kraftfahrzeuge. Zu berücksichtigen ist weiterhin insbesondere, dass die Kontrolle gegenüber der ganz überwiegenden Zahl der Betroffenen mit keinerlei unmittelbar beeinträchtigenden Folgen
verbunden ist und keine Spuren hinterlässt. Dass der Datenabgleich in Sekunden-



                                         30/49

schnelle durchgeführt wird und die erfassten Daten im Nichttrefferfall sofort vollständig wieder gelöscht werden, ohne einer Person bekannt zu werden, nimmt dem Eingriff erheblich an Gewicht.

  Das Eingriffsgewicht erhöhend zeichnen sich solche Kontrollen dadurch aus, dass           98
sie sich schon ihrem Prinzip nach nicht auf Personen beschränken, die objektiv in
einer Gefahrenlage verfangen sind, sondern sich auf eine unbestimmte Vielzahl von
Personen erstrecken, die von vornherein hierzu keinerlei Anlass gegeben haben. Sie
können praktisch jede und jeden treffen. Solche Informationserhebungen haben
grundsätzlich eine erhöhte Eingriffsintensität. Weiter fällt belastend ins Gewicht, dass
die Maßnahmen verdeckt durchgeführt werden. Gerade bei Ermittlungsmaßnahmen
mit großer Streubreite wie hier der im öffentlichen Raum stattfindenden seriellen Kontrolle von Personen in großer Zahl zu Fahndungszwecken kann dadurch ein Gefühl
des Überwachtwerdens entstehen. Dass die von der Kennzeichenkontrolle erfassten
Personen dies außerhalb des Trefferfalls nicht bemerken, hebt das hierin liegende
Eingriffsgewicht nicht auf. Denn dadurch entfällt zwar die Lästigkeit solcher Maßnahmen, nicht aber ihr Kontrollcharakter und die darin liegende Beeinträchtigung der individuellen Freiheit, die zugleich die Freiheitlichkeit der Gesellschaft insgesamt betrifft (vgl. BVerfGE 120, 378 <402 f.> m.w.N.).

  (2) Dem erheblichen Eingriffsgewicht automatisierter Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen entspricht es, dass sie zu ihrer Rechtfertigung jeweils auf Gründe gestützt
werden müssen, die dem Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht oder sonst einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse dienen. Zu
diesen Rechtsgütern zählen zunächst die besonders schutzwürdigen Rechtsgüter
wie Leib, Leben und Freiheit der Person und der Bestand und die Sicherheit des
Bundes und der Länder (vgl. BVerfGE 120, 274 <328>; 125, 260 <330>; 141, 220
<270 Rn. 108>). Darüber hinaus kommen aber auch Rechtsgüter in Betracht, die unterhalb dieser für besonders eingriffsintensive Überwachungsmaßnahmen geltenden
Schwelle liegen wie etwa der Schutz von nicht unerheblichen Sachwerten. Der Gesetzgeber kann diese Schwelle im einzelnen näher konkretisieren und die Kennzeichenkontrolle etwa auch zur Verhinderung hinreichend gewichtiger Delikte zulassen,
für deren Bekämpfung eine Kennzeichenkontrolle von besonderer Bedeutung ist,
was gewichtige Ordnungswidrigkeiten einschließen kann. Für die verfassungsrechtliche Beurteilung kommt es auf die Ausgestaltung der Ermächtigung insgesamt an. Insoweit bedarf es sowohl einer Würdigung der vom Gesetzgeber bestimmten Zwecke,
die sich aus den Bestimmungen für die Kennzeichenerfassung ergeben, als auch des
Umfangs und Inhalts der Fahndungsbestände, die der Gesetzgeber für den Datenabgleich vorsieht.

 cc) Schließlich muss sich die Ausgestaltung solcher Kontrollen unter Berücksichtigung aller sie kennzeichnenden Umstände auch in einer Gesamtabwägung als verhältnismäßig erweisen. Dabei hat der Gesetzgeber die Ausgewogenheit zwischen
der Art und Intensität der Grundrechtsbeeinträchtigung einerseits und den zum Eingriff berechtigenden Anlässen andererseits, etwa durch Vorgaben zu Einschreit-


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schwelle, der geforderten Tatsachenbasis oder dem Gewicht der geschützten
Rechtsgüter, zu wahren (vgl. BVerfGE 120, 378 <429>). Daraus folgt auch, dass
Maßnahmen nicht flächendeckend durchgeführt werden dürfen. Die Anforderungen
an eine räumliche Konkretisierung des Anlasses von Kontrollen sind insoweit aber
umso geringer, je schwerwiegender und dringlicher die abzuwehrende Gefahr im
Einzelfall ist. Ohnehin ist die Verhältnismäßigkeit der Kontrollen nach allgemeinen
Grundsätzen im Rahmen der Anwendung sicherzustellen.

  dd) Im Übrigen folgen aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zum Schutz der informationellen Selbstbestimmung gewisse übergreifende Anforderungen an Transparenz, individuellen Rechtsschutz und aufsichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 65, 1
<44 ff.>; 125, 260 <334 ff.>; 141, 220 <282 Rn. 134>; stRspr). Diese bemessen sich
im Einzelnen nach dem Eingriffsgewicht der Kennzeichenkontrolle und reichen daher
nicht so weit wie für heimliche Überwachungsmaßnahmen, die eine besonders hohe
Eingriffsintensität haben. Verfassungsrechtlich geboten sind weiterhin tragfähige Regelungen zur Nutzung der Daten wie zur Datenlöschung (vgl. BVerfGE 65, 1 <46>;
133, 277 <366 Rn. 206>; 141, 220 <285 Rn. 144>; stRspr).

 b) Die angegriffenen Vorschriften genügen den vorgenannten Anforderungen in der          102
Ausgestaltung ihrer einzelnen Tatbestände nicht in jeder Hinsicht. Auch ist den übergreifenden Anforderungen nicht vollständig Genüge getan.

 aa) In der ersten Variante sieht das Gesetz Kennzeichenkontrollen zur Abwehr einer Gefahr vor (Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 BayPAG). Dies genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen insoweit nicht, als die Kontrollen
nicht auf einen der Verhältnismäßigkeit genügenden Rechtsgüterschutz beschränkt
werden. Im Übrigen ist die Vorschrift bei verfassungskonformer Auslegung mit dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar.

 (1) Die uneingeschränkte Eröffnung der Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen zur            104
Abwehr jeder Gefahr ist mit dem Übermaßverbot nicht vereinbar. Geboten ist eine
Beschränkung solcher Kontrollen auf den Schutz von Rechtsgütern von zumindest
erheblichem Gewicht.

 Der Gesetzgeber eröffnet durch Verweis auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 BayPAG Kennzeichenkontrollen zur Abwehr einer Gefahr. Dies verlangt nach Art. 11 Abs. 1 BayPAG
zunächst eine im einzelnen Fall bestehende und somit „konkrete Gefahr“ (vgl. Bay-VerfGH, Urteil vom 28. März 2003 - Vf. 7-VII-00 u.a. -, juris, Rn. 119; allgemein zum
Begriff der konkreten Gefahr vgl. BVerfGE 115, 320 <364>; 141, 220 <271 Rn. 111>;
BVerwGE 116, 347 <351>). Das ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Der Gesetzgeber stellt so auf die im Sicherheitsrecht übliche Eingriffsschwelle ab und bindet die
Kontrollen an einen hinreichend konkreten Anlass (oben Rn. 91). Nicht Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens ist demgegenüber die Frage, ob insoweit auch auf eine
„drohende“ Gefahr (vgl. Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe b BayPAG in der Fassung
vom 24. Juli 2017) abgestellt werden kann.



                                         32/49

  Allerdings eröffnet die Vorschrift die Möglichkeit von Kennzeichenkontrollen zur Abwehr jeder Gefahr und damit allgemein zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung. In Bezug genommen ist so die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung insgesamt, ohne hinsichtlich der in Frage stehenden Rechtsgüter Gewichtungen vorzunehmen. Dies genügt den dargelegten Anforderungen an einen hinreichend gewichtigen Rechtsgüterschutz nicht. Angesichts des Eingriffsgewichts von automatisierten
Kennzeichenkontrollen verlangt das Übermaßverbot, diese auf die Abwehr von Gefahren für Rechtsgüter von zumindest erheblichem Gewicht zu beschränken. Allein
der Verweis auf die Integrität der Rechtsordnung insgesamt, wie er dem Gefahrbegriff der polizeilichen Generalklausel zugrunde liegt, reicht dafür nicht.

  (2) Die Regelung des Datenabgleichs ist bei verfassungskonformer Auslegung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

 Art. 33 Abs. 2 Satz 3 und 4 BayPAG ermächtigt dazu, die erfassten Kraftfahrzeugkennzeichen mit den in diesen Vorschriften genannten Fahndungsbeständen automatisiert abzugleichen. Dieser Abgleich genügt Verhältnismäßigkeitsanforderungen
nur, wenn die einzubeziehenden Fahndungsbestände auf solche ausgeschriebenen
Personen und Sachen beschränkt werden, die für den jeweiligen Zweck der Kennzeichenkontrolle Bedeutung haben können. Bei verfassungskonformer Auslegung
der Vorschrift ist dies jedoch sichergestellt.

 (a) Die Reichweite des durch Art. 33 Abs. 2 Satz 3 BayPAG eröffneten Datenabgleichs ergibt sich aus der Vorschrift nicht eindeutig. Sie lässt sich aber so auslegen,
dass die Abgleichdateien anlassbezogen auszuwählen sind.

 Allerdings enthält die Vorschrift in Art. 33 Abs. 2 Satz 3 BayPAG keinen ausdrücklichen Hinweis darauf, dass die Polizei für den Abgleich eine auf den jeweiligen Zweck
der Kennzeichenerfassung bezogene Auswahl der Fahndungsbestände vorzunehmen hat. Daher liegt es nicht fern, die Vorschrift so zu verstehen, dass sie jeweils
einen Abgleich mit allen dort genannten Fahndungsbeständen erlaubt (vgl. auch
Bayerischer Landtag, Drucks 15/10522, S. 2 f.), wofür auch Satz 4 der Vorschrift
spricht. Zwingend ist eine solche Auslegung jedoch nicht. Vielmehr lässt sich Art. 33
Abs. 2 Satz 3 BayPAG auch so verstehen, dass die dort aufgeführten Fahndungsbestände nur den Rahmen der für den Abgleich überhaupt eröffneten Daten bilden. Sie
können insoweit als der Datenfundus verstanden werden, aus dem je nach Anlass
die zweckbezogen zu bestimmenden Daten nach pflichtgemäßem Ermessen auszuwählen sind. Art. 33 Abs. 2 Satz 4 BayPAG, der das für die dort genannten Dateien
ausdrücklich vorsieht, ist insoweit nicht als Sonderregelung, sondern als Ausdruck
eines die Regelung insgesamt anleitenden Verständnisses zu verstehen. Angesichts
dessen, dass zur Durchführung einer Kennzeichenkontrolle aus den Fahndungsbeständen für die praktische Umsetzung jeweils eine eigene Abgleichdatei erstellt werden muss, wird dieses Verständnis durch die tatsächlichen Umstände gestützt. Die
Bayerische Staatsregierung hat in ihren Stellungnahmen klargestellt, dass sie Art. 33
Abs. 2 Satz 3 BayPAG dieses Verständnis zugrunde legt.



                                          33/49

  (b) Verfassungsrechtlich ist dieses Verständnis auch geboten. Aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergibt sich, dass Eingriffe in Grundrechte nur insoweit gerechtfertigt sein können, als sie zur Erreichung eines legitimen Ziels geeignet und erforderlich sind. Wenn eine Kennzeichenkontrolle zur Abwehr einer bestimmten Gefahr
erlaubt wird, muss auch der Abgleich von diesem Zweck her seine Begrenzung finden. Sollen Fahndungsbestände in den Abgleich einbezogen werden, die mit diesem
Zweck nichts zu tun haben, so bedarf dies eines eigenen tragfähigen Grundes. Ohne
einen solchen Grund ist ein Abgleich, der Fahndungsbestände einbezieht, die von
vornherein zu dem Zweck der Kennzeichenkontrolle nicht beitragen können, unverhältnismäßig. Dass der Gesetzgeber mit Art. 33 Abs. 2 Satz 3 BayPAG die von ihm
durch den Verweis auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 BayPAG genau begrenzten Zwecke
in dieser Weise unterlaufen und diese Begrenzung zur Durchsetzung eines hiervon
abgelösten allgemeinen Fahndungsinteresses konterkarieren wollte, ist vor diesem
Hintergrund nicht anzunehmen. Die weite Fassung der in Art. 33 Abs. 2 Satz 3 Bay-PAG aufgeführten Fahndungsbestände muss verfassungskonform vielmehr dahin
verstanden werden, dass sie in Blick auf die Gesamtheit der verschiedenen Varianten der Kennzeichenkontrolle die zum Abgleich eröffneten Fahndungsbestände insgesamt umschreibt und die Polizei die jeweils relevanten Daten anlassbezogen auszuwählen hat. In diesem Verständnis ist gegen die Reichweite der von Art. 33 Abs. 2
Satz 3 BayPAG erfassten Fahndungsbestände verfassungsrechtlich nichts zu erinnern.

  (c) Die Regelung genügt auch den Bestimmtheitsanforderungen. Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist insbesondere, dass Art. 33 Abs. 2 Satz 3 BayPAG die
zum Abgleich eröffneten Fahndungsbestände nur abstrakt, nicht aber unter Verweis
auf konkrete Dateien umschreibt. Hierin liegt weder eine unzulässige dynamische
Verweisung, noch widerspricht das dem Bestimmtheitsgebot. Vielmehr hat der Gesetzgeber damit eine hinreichend klare Entscheidung getroffen, deren Gehalt sich
durch Auslegung ermitteln lässt und die den Zugriff auf die nicht speziell auf die
Kennzeichenkontrolle hin angelegten Fahndungsbestände sachbezogen eingrenzt.
Auf ihrer Grundlage darf die nähere Auswahl aus den genannten Fahndungsbeständen den Behörden überlassen werden, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen und
unter der Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsprinzips vorzunehmen haben.
Dass ihnen hierbei eine gewisse Einschätzungsprärogative eingeräumt wird, ist verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen.

 (3) Im Übrigen ist die Verhältnismäßigkeit der Kennzeichenkontrolle nach der ersten    113
Variante der Regelung - vorbehaltlich der für alle Varianten geltenden verfahrensmäßigen Anforderungen an eine Dokumentation (unten Rn. 156 f.) - hinreichend gewährleistet.

 Der Gesetzgeber verlangt, dass für die Durchführung einer solchen Kennzeichenkontrolle entsprechende Lageerkenntnisse vorliegen müssen (vgl. bereits Bay-VerfGH, Urteil vom 28. März 2003 - Vf. 7-VII-00 u.a. -, juris, Rn. 115). Dies unterstreicht die Notwendigkeit belastbarer tatsächlicher Anhaltspunkte für die


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Erforderlichkeit der Kontrollen; für das Tatbestandsmerkmal der konkreten Gefahr
verstärkt dies freilich nur die Anforderungen, die sich bereits aus dem Gefahrenbegriff ergeben.

  Zum Schutz vor einer übermäßig weiten Erstreckung der Befugnisse begrenzt der          115
Gesetzgeber die Durchführung solcher Maßnahmen weiter dahingehend, dass sie
nicht flächendeckend eingesetzt werden dürfen (Art. 33 Abs. 2 Satz 5 BayPAG). Dieses Merkmal ist zwar nicht sehr bedeutungsscharf und bedarf der Auslegung. Gemeint ist hiermit, dass die Kontrollen nur an einzelnen erfolgversprechenden Stellen,
das heißt punktuell örtlich begrenzt durchgeführt werden dürfen, nicht aber zu dem
Zweck, kontrollfreie Bewegungen möglichst weiträumig oder gar im gesamten Zuständigkeitsbereich der Behörde auszuschließen. In diesem Sinne grenzt das Merkmal die Durchführung solcher Maßnahmen im Einklang mit dem Übermaßverbot weiter ein und ist als Ergänzung der weiteren Tatbestandsmerkmale auch unter
Bestimmtheitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden.

 Keine Vorgaben enthält die Vorschrift dazu, ob die Kennzeichenerfassung mobil           116
oder statisch und ob sie dauerhaft oder zeitlich begrenzt durchgeführt wird. Damit
stellt sie die Entscheidung hierzu in das Ermessen der Polizei. Das ist weder unter
Bestimmtheitsgesichtspunkten noch in der Sache zu beanstanden. Das Ermessen ist
dabei unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auszuüben. Für die Abwehr von bestimmten einzelnen Gefahren kommt eine dauerhafte Einrichtung einer
Kennzeichenkontrolle von vornherein nicht in Betracht.

  bb) Als zweite Variante regelt das Gesetz Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen an        117
„gefährlichen Orten“ (Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 BayPAG). Bei
sachgerechter Auslegung und Anwendung der Bestimmung im Einzelfall ist dies verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

  (1) Die Vorschrift erlaubt die Kennzeichenkontrolle an Orten, von denen auf Grund      118
tatsächlicher Anhaltspunkte anzunehmen ist, dass dort Personen Straftaten verabreden, vorbereiten oder verüben, sich Personen ohne erforderliche Aufenthaltserlaubnis treffen, sich Straftäter verbergen oder Personen der Prostitution nachgehen.

  Bei verständiger Auslegung der Vorschrift im Lichte des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bestehen gegen die Vorschrift keine durchgreifenden Bedenken. Gerechtfertigt ist diese Vorschrift durch das Ziel, zur Sicherheit an diesen Orten beizutragen,
und zu verhindern, dass sie zum schutzbietenden Ausgangspunkt für die Verübung
von Straftaten werden. Soweit hierbei auf Orte abgestellt wird, an denen Personen
der Prostitution nachgehen, richtet sich dies nicht gegen Prostituierte, sondern auf
den Schutz vor mit der Prostitution einhergehender Kriminalität - und damit nicht zuletzt auf den Schutz der Prostituierten selbst. Das Ziel, der Gefahr entgegenzuwirken,
dass solche Orte zum Sammelpunkt von Straftätern und Personen ohne Aufenthaltsrecht werden, knüpft - unabhängig von dem Einzelgewicht der Rechtsverstöße - an
ein strukturell erhöhtes Gefahrenpotential an und dient damit einem öffentlichen Interesse von erheblichem Gewicht.


                                         35/49

  Die Regelung knüpft dabei nicht an eine bloß abstrakte Gefährlichkeit bestimmter       120
Orte an, sondern begrenzt die Kontrollen auf Orte, für die tatsächliche Anhaltspunkte
bestehen, dass sie von den in der Vorschrift genannten Personen maßgeblich frequentiert werden. Sie enthält damit nicht etwa eine Generalermächtigung für Kennzeichenkontrollen an praktisch allen wichtigen Verkehrsknotenpunkten oder Orten
größerer Zusammenkünfte von Menschen. Vielmehr muss es sich um Orte handeln,
für die in diesem Sinne konkrete Erkenntnisse der Polizei vorliegen. Das gilt auch für
die nähere Bestimmung der jeweils tatsächlichen Durchführung einer Kontrolle. Diese ist nicht etwa beliebig im weiteren Umfeld dieser Orte erlaubt, sondern nur dort,
wo die gesetzlich bestimmten Voraussetzungen tatsächlich unmittelbar erfüllt sind.
Durch das alle Varianten übergreifende Erfordernis entsprechender Lageerkenntnisse in Art. 33 Abs. 2 Satz 2 BayPAG wird das weiter abgesichert. Dabei muss der
nach polizeilichen Erkenntnissen gefährliche Ort gerade mit Kraftfahrzeugen aufgesucht werden (vgl. Bayerischer Landtag, Drucks 15/10522, S. 2).

  (2) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist wiederum auch die Reichweite         121
des nach Art. 33 Abs. 2 Satz 3 und 4 BayPAG eröffneten Datenabgleichs. Die Vorschrift ist dabei auch hier so auszulegen, dass nur solche Fahndungsbestände in den
Abgleich einbezogen werden dürfen, die für die Erreichung der sich aus Art. 13
Abs. 1 BayPAG (hier: Nr. 2) ergebenden Zwecke der Kennzeichenerfassung anlassbezogen relevant sein können (oben Rn. 107 ff.). Danach muss die Auswahl der
Fahndungsbestände bei Erstellung der Abgleichdatei strikt darauf beschränkt bleiben, solche Personen oder Sachen aufzufinden, hinsichtlich derer jeweils tatsächliche Anhaltspunkte bestehen, dass sie an den betreffenden Orten gerade unter den
in der Vorschrift genannten Gesichtspunkten anzutreffen sind. Fahndungsbestände,
denen für die Erreichung des in Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 BayPAG gesetzten Zwecks keine
erhebliche Bedeutung zukommt, dürfen in die Abgleichdatei nicht aufgenommen werden.

  (3) Bei Gesamtabwägung ist damit Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 2     122
BayPAG tatbestandlich verfassungsrechtlich tragfähig ausgestaltet. Wägt man das
öffentliche Interesse an der Durchführung solcher Kontrollen an den in der Vorschrift
genannten Orten mit der Beeinträchtigung der durch die Kennzeichenkontrollen betroffenen Personen unter der Berücksichtigung der weiteren in die Vorschrift eingezogenen Maßgaben, zu denen insbesondere auch das Verbot einer flächendeckenden Überwachung gehört, gegeneinander ab (oben Rn. 100), steht die Durchführung
solcher Maßnahmen bei einer Auslegung der Regelung im Lichte der Verfassung
nicht außer Verhältnis.

  cc) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist die Norm gleichfalls hinsichtlich    123
ihrer dritten Variante, die zu Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen an „gefährdeten Orten“ ermächtigt (Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 BayPAG).

  (1) Die Vorschrift erlaubt Kennzeichenkontrollen in Verkehrs- oder Versorgungsanlagen oder -einrichtungen, in öffentlichen Verkehrsmitteln, Amtsgebäuden oder an-



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deren besonders gefährdeten Objekten oder in unmittelbarer Nähe hiervon. Die Begründung des Gesetzesentwurfs nennt als Beispiele Flughäfen, Bahnhöfe, öffentliche Verkehrsmittel, militärische Einrichtungen, Kernkraftwerke oder sonstige gefährdete Objekte wie Konsulate ausländischer Staaten, die auf Grund der aktuellen
Gefährdungseinschätzung besonderen Schutzes bedürfen (vgl. Bayerischer Landtag, Drucks 15/2096, S. 16). Sie zielt damit auf einen Schutz sowohl dieser Objekte
selbst und ihrer Funktion für das öffentliche Leben sowie der in ihnen befindlichen
Personen. Dies sind Schutzgüter von zumindest erheblichem Gewicht.

 Der Gesetzgeber hat für die Durchführung der Kontrollen auch eine verfassungsrechtlich hinreichende Eingriffsschwelle eingezogen. Erlaubt sind diese nur, wenn
Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass in oder an Objekten dieser Art Straftaten
begangen werden sollen, durch die in oder an diesen Objekten befindliche Personen
oder die Objekte selbst unmittelbar gefährdet sind. Flankiert ist dies durch das für die
Norm insgesamt geltende Erfordernis des Vorliegens entsprechender Lageerkenntnisse aus Art. 33 Abs. 2 Satz 2 BayPAG.

  (2) Bei dem gebotenen Verständnis als konkretisierungsbedürftiger Rahmen (oben           126
Rn. 107 ff.) ist die Reichweite der Fahndungsbestände des Art. 33 Abs. 2 Satz 3 und
4 BayPAG auch hier nicht zu beanstanden. Da für die Erstellung der Abgleichdatei
aus dem Gesamtumfang dieser Fahndungsbestände im Einzelfall diejenigen ausgewählt werden müssen, die zur Gewährleistung der Sicherheit in oder an den gefährdeten Objekten nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 BayPAG erheblich sein können, ist sowohl
eine hinreichende Begrenzung als auch ihre Ausrichtung auf ein hinreichend gewichtiges Rechtsgut gewährleistet.

  (3) Die tatbestandliche Ausgestaltung der Vorschrift ist auch in der Gesamtabwägung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Eingebettet in die allgemeinen Anforderungen des Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5 BayPAG und bei einer Einzelfallanwendung nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, wie es allgemeinen
Grundsätzen entspricht, sind gegen die Vorschrift verfassungsrechtliche Bedenken
nicht zu erheben.

 dd) Als vierte Variante sieht das Gesetz Kennzeichenkontrollen an polizeilichen           128
Kontrollstellen vor (Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 BayPAG). Bei einer Auslegung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 BayPAG nach den Grundsätzen des allgemeinen Sicherheitsrechts, nach der die Einrichtung solcher Kontrollstellen eine konkrete Gefahr voraussetzt, steht auch diese Bestimmung mit Verfassungsrecht in
Einklang.

 (1) Die Vorschrift eröffnet Kennzeichenkontrollen zur Unterstützung von polizeilichen Kontrollstellen, soweit diese einerseits zur Verhinderung schwerer Straftaten
sowie anderseits zur Verhinderung versammlungsrechtlicher Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten eingerichtet sind. Der Schutz vor diesen Straftaten ebenso wie der
Schutz von Versammlungen betrifft Rechtsgüter von erheblichem Gewicht, die die
Kennzeichenkontrolle rechtfertigen. Bei verständiger Auslegung der Vorschrift ist die


                                          37/49

Durchführung der Kennzeichenkontrollen auch auf hinreichend eingegrenzte Anlässe
beschränkt.

  (a) Das Ziel der Kennzeichenkontrollen nach der ersten Alternative der Vorschrift        130
liegt - entsprechend dem Ziel der polizeilichen Kontrollstellen selbst - in der Verhinderung von Straftaten im Sinne des § 100a StPO und damit in dem Schutz vor
schweren Straftaten. Damit geht es um Rechtsgüter von zumindest erheblichem Gewicht. Nichts anderes gilt aber auch für die in der Vorschrift genannten versammlungsrechtlichen Straftaten und Ordnungswidrigkeiten. Zwar dienen die insoweit aufgeführten Straftaten und Ordnungswidrigkeiten nicht alle je für sich dem Schutz von
Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht, jedoch geht es bei diesen Kontrollen nicht allein um die Verhinderung der einzelnen Delikte, sondern um den
Schutz der Versammlungen als solchen. Hierin liegt ein Schutzzweck von erheblichem Gewicht.

 (b) Die Durchführung solcher Kontrollen ist bei einer verständigen Auslegung des          131
Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 BayPAG nach den Grundsätzen des allgemeinen Sicherheitsrechts auf hinreichend eingegrenzte Fälle beschränkt.

  Die Durchführung von automatisierten Kennzeichenkontrollen nach Art. 33 Abs. 2           132
Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 BayPAG setzt das Bestehen einer polizeilichen Kontrollstelle voraus und soll sie entlasten. Wann polizeiliche Kontrollstellen ihrerseits
eingerichtet werden dürfen, richtet sich nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 BayPAG. Auch dieser regelt die Einrichtung der Kontrollstellen allerdings nicht explizit. Vielmehr setzt
er diese dem Wortlaut nach als Grundlage für eine Identitätsfeststellung voraus. Ersichtlich wollte der Gesetzgeber mit dieser Vorschrift die Einrichtung von Kontrollstellen zur Identitätsfeststellung in einem Zusammenhang regeln.

  Angesichts fehlender weiterer Maßgaben ist Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 BayPAG nach den          133
üblichen Grundsätzen des allgemeinen Sicherheitsrechts auszulegen. Als Befugnis
zur Gefahrenabwehr setzt er danach eine im Einzelfall bestehende Gefahr voraus
(vgl. Art. 11 Abs. 1 BayPAG), dass Straftaten, wie sie mit der Kontrollstelle verhindert
werden sollen, tatsächlich bevorstehen. Angesichts der tatbestandlichen Offenheit
der Vorschrift kann nur darin eine verfassungsrechtlich tragfähige Auslegung liegen.
Zwar beschränkt die Verfassung die Einrichtung von polizeilichen Kontrollstellen
nicht auf Situationen, in denen eine konkrete Gefahr vorliegt. Vielmehr kann der Gesetzgeber Kontrollstellen auch unterhalb dieser Schwelle erlauben, etwa zum Schutz
von gefahrenträchtigen Großereignissen oder eingebunden in spezifische polizeiliche Ermittlungsstrategien. Solche Fälle muss er dann aber in hinreichend klarer und
begrenzter Form regeln. Soweit er diesbezüglich keine weiteren Maßgaben schafft,
ist davon auszugehen, dass die Vorschrift durch das Erfordernis einer konkreten Gefahr in das allgemeine Sicherheitsrecht eingebunden bleiben sollte und hierdurch ihre verfassungsrechtlich erforderliche Begrenzung erhält. Ein solches Verständnis
bringt die Vorschrift auch nicht um ihren Gehalt, sondern fügt sich in die Zielrichtung
des Art. 13 Abs. 1 BayPAG insgesamt ein: Dessen primärer Zweck liegt darin, Iden-



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titätsfeststellungen unabhängig von einer Störereigenschaft zu ermöglichen; das objektive Vorliegen einer konkreten Gefahr setzt er dabei auch sonst zum Teil voraus
(vgl. Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 und 3 BayPAG).

  Bei diesem Verständnis bestehen auch gegen die Ermächtigung zur Durchführung              134
von Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen an solchen Stellen in Hinsicht auf das Erfordernis eines hinreichend bestimmten Anlasses keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Eine Kennzeichenkontrolle ist danach nur erlaubt, wenn konkrete Hinweise auf
schwere Straftaten oder auf erhebliche Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten in Bezug auf eine konkrete Versammlung vorliegen und in örtlichem Bezug hierzu eine polizeiliche Kontrollstelle eingerichtet wurde. Hierin liegt ein den Verhältnismäßigkeitsanforderungen genügender Anlass.

 (c) Die Ermächtigung zu automatisierten Kennzeichenkontrollen an polizeilichen             135
Kontrollstellen zur Verhinderung von versammlungsrechtlichen Straftaten oder zum
Schutz von Versammlungen ist auch mit Art. 8 GG vereinbar.

  Allerdings liegt in der Kennzeichenkontrolle an einer polizeilichen Kontrollstelle, die   136
den Zugang zu einer Versammlung kontrolliert, ein Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG (vgl.
BVerfGE 69, 315 <349>; 84, 203 <209>; Trurnit, NVwZ 2012, S. 1079 <1080>; Hong,
in: Peters/Janz, Handbuch Versammlungsrecht, 2015, Kap. B Rn. 54; Enders, in: Dürig-Friedl/Enders, Versammlungsrecht, 2016, § 2 Rn. 35). Der Eingriff ist jedoch gerechtfertigt. Insbesondere genügt er auch in Blick auf den besonderen Schutz der
Versammlungsfreiheit den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Danach sind solche Kontrollen nicht auf Situationen einer unmittelbar bevorstehenden
Gefahr zu beschränken (a.A. Hong, a.a.O., Rn. 94; Enders, a.a.O., Rn. 35). Die Eingriffsschwelle der unmittelbar bevorstehenden Gefahr wurde von der Rechtsprechung für Verbote und Auflösungen von Versammlungen entwickelt (vgl.
BVerfGE 69, 315 <353 f.>). Auf die hier in Frage stehenden Vorfeldkontrollen muss
sie nicht übertragen werden. Gegenüber Verboten und Auflösungen haben solche
Kontrollen ein geringeres Gewicht, da sie die selbstbestimmte Durchführung der Versammlung als solche nicht beeinträchtigen und diese insbesondere auch schützen.
Für die Rechtfertigung von solchen Kontrollen im Vorfeld genügt es daher, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass es bezogen auf eine bestimmte Versammlung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu versammlungsrechtlichen Straftaten
oder den in der Vorschrift genannten Ordnungswidrigkeiten kommen wird. Das aber
deckt sich mit der nach Maßgabe einer Wahrscheinlichkeitsprognose zu bestimmenden Frage des Vorliegens einer konkreten Gefahr, wie sie für die Auslegung des
Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 BayPAG maßgeblich ist und damit auch die Voraussetzungen einer entsprechenden Kennzeichenkontrolle bestimmt. Für den Eingriff in Art. 8 GG ist
in formeller Hinsicht auch das Zitiergebot beachtet (vgl. Art. 74 BayPAG).

 (2) Ausgehend von dem oben dargelegten Verständnis des Art. 33 Abs. 2 Satz 3               137
BayPAG ist auch die Reichweite der Fahndungsbestände nicht unverhältnismäßig.
Da aus den in der Vorschrift genannten Fahndungsbeständen konkret diejenigen



                                          39/49

ausgewählt werden müssen, die zum Erreichen des durch die Kontrolle erstrebten
Zwecks erheblich sein können, ist sowohl eine hinreichende Begrenzung als auch die
Ausrichtung auf den Schutz eines Rechtsguts von zumindest erheblichem Gewicht
gewährleistet.

 (3) Bei dargelegtem Verständnis der Norm ist die tatbestandliche Ausgestaltung            138
auch in der Gesamtsicht verfassungsgemäß. Für die im Rahmen der Gesamtabwägung zu berücksichtigenden allgemeinen Maßgaben des Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5
BayPAG kann auf oben verwiesen werden (oben Rn. 113 ff.).

 ee) Als fünfte Variante sieht die Vorschrift automatisierte Kennzeichenkontrollen als     139
Mittel der Schleierfahndung vor (Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay-PAG). Sie genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vollständig.

  (1) Die Vorschrift ist verfassungsrechtlich durch das Ziel gerechtfertigt, als Ausgleich für den Wegfall von Grenzkontrollen einer hierdurch erleichterten Begehung
bestimmter Straftaten entgegenzutreten. Erforderlich ist dafür aber eine hieran orientierte konsequente und klare Begrenzung der Zwecke und Orte solcher Kontrollen.
Dem genügt die Regelung nicht in jeder Hinsicht.

 (a) Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 BayPAG ermächtigt zu Kennzeichenkontrollen im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 km, auf Durchgangsstraßen
sowie in öffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs. Erlaubt sind diese
bei Vorliegen entsprechender Lageerkenntnisse zur Verhütung oder Unterbindung
des unerlaubten Aufenthalts und zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität.

  Die Regelung reicht damit weit. Ihr Zweck liegt allgemein in der Bekämpfung von          142
Verstößen gegen das Aufenthaltsrecht und der grenzüberschreitenden Kriminalität,
ohne die Kontrollen auf die Verhütung von erheblichen Straftaten oder sonst auf den
Schutz von Rechtsgütern von irgendeinem spezifizierten Gewicht zu begrenzen.
Auch beschränkt sie die Kontrollen nicht auf objektiv bestimmte Anlässe. Zwar wird
für die Kennzeichenkontrolle generell auf entsprechende Lageerkenntnisse verwiesen, jedoch bleibt damit offen, nach welchen Kriterien diese die Kontrollen rechtfertigen sollen. Letztlich handelt es sich um eine Befugnis, die allein final durch eine weit
gefasste Zwecksetzung definiert ist. Eine solche Befugnis zu praktisch anlasslosen,
nur final angeleiteten Maßnahmen ist - soweit sie nicht an eine spezifische Verantwortlichkeit der Betroffenen anknüpft (oben Rn. 94) - grundsätzlich mit verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vereinbar. Eine Rechtfertigung kommt daher nur unter besonderen Bedingungen in Betracht.

 (b) Eine solche Rechtfertigung findet die Regelung als Ausgleich für den Wegfall          143
der innereuropäischen Grenzkontrollen.

 Die Schleierfahndung wurde vom Gesetzgeber eingeführt, um den unionsrechtlich             144
bedingten Wegfall der innereuropäischen Grenzkontrollen zu kompensieren (vgl.
Bayerischer Landtag, Drucks 13/36, S. 4). Für diese war nach innerstaatlichem


                                          40/49

Recht anerkannt, dass sie ohne weiteren Anlass durchgeführt werden dürfen. Dass
der Staat an seinen Grenzen ohne weitere Voraussetzungen Kontrollen vornehmen
darf, um zu entscheiden, wer ein- und ausreist, gehört zum überlieferten Instrumentarium zur Sicherung der Territorialhoheit und zur Gewährleistung von Recht und Sicherheit auf dem jeweiligen Staatsgebiet. Wenn die Bundesrepublik Deutschland auf
der Grundlage des Unionsrechts die Grenzen öffnet und auf Grenzkontrollen verzichtet, ist es im Grundsatz gerechtfertigt, wenn als Ausgleich hierfür zur Gewährleistung
der Sicherheit die allgemeinen Gefahrenabwehrbefugnisse spezifisch erweitert werden.

  Dem steht nicht entgegen, dass die Kontrollen nicht auf Grenzgänger begrenzt sind      145
und damit auch Personen betreffen, die die Grenze nicht überschritten haben. Sie
sollen und können nur ein die Sicherheit betreffender Ausgleich, nicht aber eine andere Form der Grenzkontrolle sein. Dies ergibt sich bereits aus dem Unionsrecht, das
in Art. 67 Abs. 2, Art. 77 Abs. 1 Buchstabe a AEUV die Abschaffung der Grenzkontrollen bestimmt (vgl. näher Art. 20 und 21 der Verordnung [EG] Nr. 562/2006 vom
15. März 2006 [Schengener Grenzkodex], ABl L 105 vom 13. April 2006, S. 1; heute:
Art. 22 und 23 der Verordnung [EU] Nr. 2016/399 vom 9. März 2016 [Schengener
Grenzkodex], ABl L 77 vom 23. März 2016, S. 1). Der Europäische Gerichtshof hat
hierzu wiederholt entschieden, dass verdachtsunabhängige Kontrollen in Grenznähe
nicht den Charakter von Grenzkontrollen annehmen dürften (vgl. EuGH, Urteil vom
22. Juni 2010, Melki und Abdeli, C-188/10 und C-189/10, EU:C:2010:363, Rn. 69 f.
und 74 f.; Urteil vom 21. Juni 2017, A., C-9/16, EU:C:2017:483, Rn. 34 ff. und 63).
Damit darf ein Ausgleich für den Wegfall der Grenzkontrollen aus Gründen des Unionsrechts nur in Maßnahmen gesucht werden, die nicht speziell auf Grenzgänger
beschränkt sind, sondern auch Dritte erfassen können.

 Das ist nicht unverhältnismäßig. Es liegt in der politischen Gestaltungsfreiheit des    146
Gesetzgebers, die punktuellen Beeinträchtigungen durch anlasslose Kennzeichenkontrollen zur Bekämpfung von durch die Grenzöffnung beförderten Gefahren als
durch den in dieser Grenzöffnung liegenden Freiheitsgewinn aufgewogen anzusehen. Diese Grenzöffnung kommt auch allen zugute. Bei Personen im Grenzgebiet ist
zudem anzunehmen, dass sie häufiger die Grenze überschreiten werden als Personen im Landesinneren. Dass Personen im Grenzgebiet dann gelegentlich auch in
Kontrollen geraten können, wenn sie die Grenze nicht übertreten haben, macht die
Maßnahmen ihnen gegenüber nicht unzumutbar im Sinne des Übermaßverbots.

  (c) Verhältnismäßig sind automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen freilich    147
nur in dem Umfang, in dem sie einen konsequenten Grenzbezug haben und dieser
gesetzlich in einer den Bestimmtheitsanforderungen genügenden Weise gesichert
ist. Dem genügt die Regelung weithin, aber nicht vollständig.

 Nicht zu beanstanden ist insoweit der mit den Kennzeichenkontrollen verfolgte           148
Rechtsgüterschutz. Er hat eine klar grenzbezogene Ausrichtung. Die Kontrollen dienen der Unterbindung von Aufenthaltsverstößen und der Bekämpfung der grenzüber-



                                         41/49

schreitenden Kriminalität und damit der Bekämpfung von Gefahren, die durch die
Grenzöffnung eine besondere Dringlichkeit erfahren. Der Begriff der grenzüberschreitenden Kriminalität ist dabei auch auslegungsfähig und hinreichend bestimmt.
Er erfasst diejenige Kriminalität, die die tatsächlichen und rechtlichen Besonderheiten
der Grenzsituation oder Grenznähe, insbesondere die Erschwerungen grenzüberschreitender Fahndung und Strafverfolgung, ausnutzt (vgl. SächsVerfGH, Urteil vom
10. Juli 2003 - Vf. 43-II-00 -, juris, Rn. 212).

  Nur zum Teil verfassungsrechtlich tragfähig ist demgegenüber die Bestimmung der         149
Orte, an denen die Kennzeichenkontrollen durchgeführt werden dürfen. Der Gesetzgeber hat diesbezüglich sicherzustellen, dass nur Orte mit einem klaren Grenzbezug
in Betracht kommen. Unklare Regelungen, die dazu führen können, dass sich der
Grenzbezug in der Praxis verliert und sich Kontrollen weithin allgemein in das Landesinnere verschieben, sind damit unvereinbar. Unbedenklich ist danach, dass
Kennzeichenkontrollen in einem Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 km durchgeführt werden dürfen. Keine Bedenken bestehen auch gegen die Ermächtigung zu
Kennzeichenkontrollen an öffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs.
Diese haben ersichtlich einen örtlichen Grenzbezug. Auch handelt es sich hierbei um
einen auslegungsfähigen Begriff (vgl. BayVerfGH, Urteil vom 28. März 2003
- Vf. 7-VII-00 u.a. -, juris, Rn. 103; ebenso SächsVerfGH, Urteil vom 10. Juli 2003
- Vf. 43-II-00 -, juris, Rn. 196). Nicht hinreichend bestimmt und begrenzt sind die
Kennzeichenkontrollen demgegenüber für Orte, die außerhalb des 30 km-Gürtels
vorgenommen werden dürfen. Eine Befugnis zu Kontrollen allgemein auf Durchgangsstraßen im ganzen Land ist mit Bestimmtheitsanforderungen nicht vereinbar
und reicht zu weit. Daran ändert die gesetzliche Erläuterung des Begriffs der Durchgangsstraße in der nachfolgenden Klammer nichts: Indem dort nicht nur Bundesautobahnen und Europastraßen, sondern auch „andere Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr“ genannt sind, ist eine hinreichend
klare Beschränkung solcher Kontrollen nicht sichergestellt.

 (2) Auch für diese Tatbestandsvariante ist der Kennzeichenabgleich mit den Datenbeständen der zur Fahndung ausgeschriebenen Personen und Sachen nach Art. 33
Abs. 2 Satz 3 und 4 BayPAG auf den Zweck des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 BayPAG hin
auszurichten. In die Abgleichdatei sind nur solche Fahndungsbestände einzustellen,
die für die Verhütung oder Unterbindung von Verstößen gegen das Aufenthaltsrecht
oder die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität Bedeutung haben können. Wie dargelegt kann und muss Art. 33 Abs. 2 Satz 3 und 4 BayPAG in diesem
Sinne ausgelegt werden.

 (3) Vorbehaltlich einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Begrenzung der außerhalb des 30 km-Gürtels liegenden Orte, an denen Kennzeichenkontrollen als Mittel
der Schleierfahndung eingesetzt werden dürfen, ist gegen deren tatbestandliche
Ausgestaltung im Übrigen auch bei Gesamtsicht verfassungsrechtlich nichts zu erinnern. Zwar sind die Kontrollmöglichkeiten hier besonders weit und objektiv wenig eingegrenzt. Zum Ausgleich der Öffnung der Grenzen und des Wegfalls der Grenzkon-


                                         42/49

trollen ist das bei einer Abwägung aller sich gegenüberstehenden Gesichtspunkte
unter Berücksichtigung der allgemeinen Maßgaben des Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5
BayPAG, zu denen auch das Verbot einer flächendeckenden Kontrolle gehört (oben
Rn. 113 ff.), jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

 Ins Gewicht fällt hierbei, dass die Schleierfahndung durch die Maßgaben des Unionsrechts rechtsstaatlich weiter abgefedert wird. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs steht das Unionsrecht Regelungen wie der Schleierfahndung nur dann nicht entgegen, wenn mit ihnen ein Rechtsrahmen vorgegeben wird,
der gewährleistet, dass deren praktische Anwendung nicht die gleiche Wirkung wie
Grenzübertrittskontrollen haben kann. Es ist insbesondere dann, wenn Indizien darauf hindeuten, dass eine gleiche Wirkung wie bei Grenzübertrittskontrollen besteht,
durch Konkretisierungen und Einschränkungen sicherzustellen, dass die praktische
Ausübung der Schleierfahndung so eingefasst wird, dass eine gleiche Wirkung wie
Grenzübertrittskontrollen vermieden wird. Der Rechtsrahmen muss schließlich hinreichend genau und detailliert sein, damit sowohl die Notwendigkeit der Kontrollen
als auch die konkret gestatteten Kontrollmaßnahmen selbst Kontrollen unterzogen
werden können (vgl. EuGH, Urteil vom 21. Juni 2017, A., C-9/16, EU:C:2017:483,
Rn. 37 ff.). Nach dem Stand der fachgerichtlichen Rechtsprechung, die das deutsche
Recht an diesen Anforderungen zu messen hat, genügen Regelungen wie die angegriffenen Vorschriften diesen unionsrechtlichen Maßgaben nicht und dürfen ohne
konkretisierende verbindliche und transparente Regelung zur Lenkung der Intensität,
der Häufigkeit und der Selektivität der Kontrollen in dieser Form nicht angewendet
werden; sie bedürfen insoweit der Nachbesserung (vgl. VGH BW, Urteil vom 13. Februar 2018 - 1 S 1468/17 -, juris, Rn. 76 ff. und 86; Urteil vom 13. Februar 2018 - 1 S
1469/17 -, juris, Rn. 38 ff. und 43 - dort zu entsprechenden Fragen nach dem Bundespolizeigesetz). Insoweit wird durch die unionsrechtlichen Maßgaben die Handhabung der Kontrollbefugnisse weiteren Anforderungen unterworfen, die zu deren Verhältnismäßigkeit beitragen.

  ff) Die angegriffenen Vorschriften genügen im Wesentlichen auch den aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgenden übergreifenden Maßgaben an Transparenz,
individuellen Rechtsschutz und aufsichtliche Kontrolle. Verfassungsrechtlich zu beanstanden ist allerdings, dass den Behörden gesetzlich keine Dokumentationspflichten vorgeschrieben sind.

 (1) Verfassungsrechtlich unbedenklich ist es, dass die Kennzeichenkontrollen              154
grundsätzlich verdeckt durchgeführt werden (vgl. Art. 33 Abs. 2 Satz 2 BayPAG).
Dies ist zur Erreichung der erstrebten Zwecke geeignet und erforderlich und durch
sie gerechtfertigt. Anders als für heimliche Überwachungsmaßnahmen von höherer
Eingriffsintensität (vgl. BVerfGE 141, 220 <269 Rn. 105 und 282 f. Rn. 134 ff.>) bedarf es insoweit keiner Benachrichtigungspflicht. Das gilt auch im Trefferfall. Vielmehr
reicht es unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten, wenn die Betroffenen von den
Kontrollen nur im Rahmen von ihnen gegenüber ergriffenen Folgemaßnahmen erfahren und deren Rechtmäßigkeit dann fachgerichtlich überprüfen lassen können. Zu


                                          43/49

berücksichtigen ist ergänzend, dass - auch wenn für die Kennzeichenerfassung in
der Praxis wohl nur ausnahmsweise zielführend - darüber hinaus auch der allgemeine datenschutzrechtliche Auskunftsanspruch besteht (vgl. Art. 48 BayPAG).

 (2) Eine aufsichtliche Kontrolle ist - wie verfassungsrechtlich geboten (vgl.              155
BVerfGE 65, 1 <46>; 67, 157 <185>; 133, 277 <369 f. Rn. 214 f.>; 141, 220 <284
Rn. 141>; stRspr) - vorgesehen. Neben der Fachaufsicht ist eine datenschutzrechtliche Kontrolle durch den Bayerischen Datenschutzbeauftragten gewährleistet (Art. 49
BayPAG i.V.m. Art. 30 BayDSG).

 (3) Demgegenüber ist mit den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes             156
nicht vereinbar, dass das Gesetz keine Pflicht zur Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen für den Einsatz von automatisierten Kennzeichenkontrollen vorsieht.

  Maßgeblich ist hierfür, dass die Entscheidungen über die Einrichtung einer solchen        157
Kennzeichenkontrolle - anders als zu begründende Verwaltungsakte - den Betroffenen in keiner Weise mitgeteilt werden und mitgeteilt werden können. Als verdeckte
Maßnahmen werden sie überhaupt nur in den Trefferfällen bekannt und auch dann
grundsätzlich nicht begründet. In der Regel vollzieht sich die Entscheidung über die
Kennzeichenerfassung allein im Inneren der Behörde. Angesichts dieser Umstände
kann die Ermächtigung zur Kennzeichenerfassung nur dann als verhältnismäßig angesehen werden, wenn die Entscheidungsgrundlagen für die Durchführung einer solchen Maßnahme nachvollziehbar und überprüfbar dokumentiert werden (vgl.
BVerfGE 133, 277 <370 Rn. 215>; 141, 220 <284 f. Rn. 141>; SächsVerfGH, Urteil
vom 10. Juli 2013 - Vf. 43-II-00 -, juris, Rn. 218 ff.). Das betrifft insbesondere das in
allen Tatbestandsvarianten geltende Erfordernis der „entsprechenden Lageerkenntnisse“, das erst durch eine behördliche Konkretisierung nähere Konturen erhält, sowie die Auswahl der einbezogenen Fahndungsbestände. Für die Verhältnismäßigkeit
ist dies - bezogen auf alle Fälle der Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle - von dreifacher Bedeutung: Zum einen rationalisiert und mäßigt es die Entscheidung der Behörde selbst, wenn diese sich über ihre Entscheidungsgrundlagen Rechenschaft ablegen muss. Zum anderen ermöglicht die Dokumentation erst eine aufsichtliche
Kontrolle durch den Datenschutzbeauftragten, der in Fällen eingeschränkter individualrechtlicher Rechtsschutzmöglichkeiten wie hier gesteigerte Bedeutung zukommt.
Schließlich wird damit die verwaltungsgerichtliche Kontrolle erleichtert, wenn solche
Maßnahmen bekannt werden.

 gg) Das Gesetz sieht im Grundsatz auch verfassungsrechtlich tragfähige Regelungen zur Nutzung der Daten wie zur Datenlöschung vor. Nicht hinreichend eingegrenzt ist allerdings die Verwendung der Daten für weitere Zwecke.

 (1) Art. 33 Abs. 2 BayPAG regelt in Satz 2 die Erhebung der Daten und in den Sätzen 3 und 4 als Regelung zu deren Verwendung die Befugnis, diese im genannten
Umfang mit dem Ziel abzugleichen, Aufschlüsse zu den gesuchten Personen oder
Sachen in Verfolgung der oben geprüften Zwecke zu erhalten. Dass dieser Abgleich
unverzüglich zu erfolgen hat, wird bei verständiger Auslegung der Vorschrift voraus-


                                          44/49

gesetzt und entspricht der Praxis. Kennzeichenerfassung und Kennzeichenabgleich
erfolgen innerhalb des Bruchteils einer Sekunde.

  Art. 38 Abs. 3 Satz 1 BayPAG stellt des Weiteren sicher, dass die erfassten Kraftfahrzeugkennzeichen nach dem Abgleich unverzüglich zu löschen sind. Dies entspricht den verfassungsrechtlichen Anforderungen (vgl. BVerfGE 120, 378 <397,
399>). Von der Löschungsregelung sind auch die unechten Treffer erfasst, sobald
geklärt ist, dass es sich insoweit nicht um die ausgeschriebenen Kennzeichen handelt.

 Dem Zweck der Kennzeichenkontrollen entsprechend hat die Löschung nach                   161
Art. 38 Abs. 3 Satz 2 BayPAG demgegenüber zu unterbleiben, soweit ein Trefferfall
vorliegt und die Daten zur Abwehr einer Gefahr benötigt werden. Soweit hierdurch
auf die Gefahren verwiesen wird, zu deren Abwehr die Kennzeichenerfassung durchgeführt wird, ergibt sich die Unbedenklichkeit dieser Bestimmung aus der Rechtfertigung der Kennzeichenkontrolle selbst und erfüllt sich hierin ihre Zweckbestimmung.
Für die weitere Nutzung der Daten verweist die Vorschrift auf Art. 38 Abs. 1 und 2
BayPAG, die nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind.

  (2) Soweit Art. 38 Abs. 3 Satz 2 BayPAG demgegenüber eine Nutzung der Daten             162
über den Zweck der jeweiligen Kennzeichenkontrolle hinaus für weitere Aufgaben erlaubt, liegt hierin eine Zweckänderung, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vollständig genügt.

 Eine solche Zweckänderung liegt jedenfalls darin, dass die Nutzung der Informationen allgemein für alle Zwecke erlaubt wird, zu denen die Fahndungsbestände erstellt
oder die Dateien errichtet wurden. Die Polizei soll so auch Zufallserkenntnisse aus
den Kennzeichenkontrollen nutzen können, das heißt, sie soll auch in Bezug auf solche Personen oder Sachen Maßnahmen ergreifen können, deren Identifizierung zu
dem ursprünglichen Zweck der Kontrolle nichts beiträgt.

 Gegen eine solche Öffnung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich nichts zu erinnern. In ihr liegt ein eigener Eingriff durch die Erweiterung der Datennutzung für neue
Zwecke, der gerechtfertigt sein kann und durch die Fahndungszwecke vom Grundsatz her auch gerechtfertigt ist. Dabei steht die Verfassung einer solchen Regelung
auch insoweit nicht entgegen, als es sich bei den Fahndungszwecken um solche der
Strafverfolgung handelt, die unter die Gesetzgebungskompetenz des Bundes fällt.
Denn es handelt sich hierbei um eine Öffnung, die die Nutzung der Informationen für
weitere Zwecke lediglich ermöglicht, nicht aber endgültig regelt; endgültig entscheidet im Rahmen dieser Öffnung dann gegebenenfalls das Bundesrecht über die Nutzung der Daten zu neuen Zwecken (oben Rn. 80).

  Verfassungsrechtlich setzt eine Zweckänderung jedoch voraus, dass die entsprechenden Daten nach verfassungsrechtlichen Maßstäben neu auch für den geänderten Zweck mit vergleichbar schwerwiegenden Ermittlungsmaßnahmen erhoben werden dürften (vgl. BVerfGE 141, 220 <327 f. Rn. 286 f.> m.w.N.; stRspr).



                                         45/49

Verhältnismäßig ist danach vorliegend eine weitere Nutzung nur, wenn sie dem
Schutz von Rechtsgütern dient, die auch die Durchführung einer Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle rechtfertigen könnten. Nach den oben entwickelten Kriterien ist dies
grundsätzlich nur zum Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht oder sonst einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse der Fall (oben
Rn. 99), das heißt für das Strafrecht zur Verfolgung von Straftaten von zumindest erheblicher Bedeutung. Da dies für Art. 38 Abs. 3 Satz 2 BayPAG, soweit er eine Nutzung für weitere Zwecke vorsieht, nicht sichergestellt ist, ist die Vorschrift mit der Verfassung insoweit nicht vereinbar.

  (3) Keinen Einwänden unterliegt demgegenüber Art. 38 Abs. 3 Satz 3 BayPAG, soweit er klarstellt, dass die Einzelerfassungen von Daten nicht mit anderen Daten zu
einem Bewegungsbild verbunden werden dürfen, wenn nicht ein Fall des Art. 33
Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 Buchstabe a BayPAG gegeben ist. Der Abgleich mit Dateien nach
dieser letztgenannten Vorschrift zielt bewusst auf eine längerfristige punktuelle Observation und damit in begrenztem Sinne auch auf die Erstellung eines - begrenzten -
Bewegungsbildes. Dies kann unter den insoweit maßgeblichen Voraussetzungen
grundsätzlich verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein (vgl. BVerfGE 120, 378
<416 ff.>). Art. 38 Abs. 3 Satz 3 BayPAG nimmt insoweit auf die Vorschriften zur polizeilichen Beobachtung, gezielten Kontrolle und verdeckten Registrierung lediglich
bestätigend Bezug. Diese selbst sind nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

                                            D.

                                            I.
 Die angegriffenen Vorschriften sind teilweise für nichtig und im Übrigen für mit Art. 2      167
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG unvereinbar zu erklären.

  1. Die Feststellung einer Verfassungswidrigkeit gesetzlicher Vorschriften führt             168
grundsätzlich zu deren Nichtigkeit. Allerdings kann sich das Bundesverfassungsgericht, wie sich aus § 31 Abs. 2 Satz 2 und 3 BVerfGG ergibt, auch darauf beschränken, eine verfassungswidrige Norm für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären
(BVerfGE 109, 190 <235>). Es verbleibt dann bei einer bloßen Beanstandung der
Verfassungswidrigkeit ohne den Ausspruch der Nichtigkeit. Die Unvereinbarkeitserklärung kann das Bundesverfassungsgericht dabei zugleich mit der Anordnung einer
befristeten Fortgeltung der verfassungswidrigen Regelung verbinden. Dies kommt in
Betracht, wenn die sofortige Ungültigkeit der zu beanstandenden Norm dem Schutz
überragender Güter des Gemeinwohls die Grundlage entziehen würde und eine Abwägung mit den betroffenen Grundrechten ergibt, dass der Eingriff für eine Übergangszeit hinzunehmen ist (vgl. BVerfGE 33, 1 <13>; 109, 190 <235 f.>; 141, 220
<351 Rn. 355>; stRspr).

  2. Danach ist Art. 33 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 BayPAG           169
insoweit, als dieser zu Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen zur Verhütung oder Un-


                                           46/49

terbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze ermächtigt, für mit
dem Grundgesetz unvereinbar und nichtig zu erklären. Da die Vorschrift insoweit gegen Art. 71, Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG verstößt und eine ausdrückliche Ermächtigung
im Sinne des Art. 71 GG nicht besteht, kann der Landesgesetzgeber eine solche Regelung im Wege der Nachbesserung nicht herbeiführen. Nach § 78 Satz 2 BVerfGG,
der auch im Verfahren der Verfassungsbeschwerde gilt (vgl. BVerfGE 18, 288 <300>;
133, 377 <423 Rn. 106>; stRspr), wird im Interesse der Rechtsklarheit in demselben
Umfang auch die Neufassung nach Art. 39 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 13
Abs. 1 Nr. 5 BayPAG (in der Fassung des Gesetzes zur Neuordnung des bayerischen Polizeirechts [PAG-Neuordnungsgesetz] vom 18. Mai 2018, BayGVBl S. 301)
sowie Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 BayPAG selbst in der dem vorliegenden Verfahren zugrundeliegenden Fassung und den nachfolgenden Fassungen für mit der Verfassung unvereinbar und nichtig erklärt. Die Vorschriften verstoßen gegen Art. 71, Art. 73 Abs. 1
Nr. 5 GG und damit, weil es in formeller Hinsicht an der Rechtfertigung des in ihnen
liegenden Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung fehlt, auch gegen Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG.

  3. Nur für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären ist demgegenüber Art. 33            170
Abs. 2 Satz 2 bis 5 BayPAG, soweit er auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 BayPAG verweist und
dabei die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle nicht auf den Schutz von
Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht beschränkt. Nur für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären ist Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5 BayPAG auch insoweit, als er auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 BayPAG verweist und dabei die Kontrollen über
die Bundesautobahnen und Europastraßen hinaus auf Durchgangsstraßen, einschließend allgemein Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr, zulässt. Weiterhin gilt dies auch insoweit, als keine Pflicht zur Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen für den Einsatz von Kennzeichenkontrollen
vorgesehen ist. Für verfassungswidrig zu erklären ist schließlich Art. 38 Abs. 3 Satz 2
BayPAG, soweit er eine Verwendung der Daten für andere Zwecke als die, für die
die Kennzeichenkontrolle nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5
BayPAG durchgeführt werden kann, erlaubt und dies nicht auf Verarbeitungen beschränkt, die dem Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht
oder einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse dienen.

  Im Interesse der Rechtsklarheit sind nach § 78 Satz 2 BVerfGG in demselben Umfang auch die insoweit inhaltlich unveränderten Nachfolgeregelungen der Kennzeichenkontrolle in Art. 39 Abs. 1, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 und Art. 39 Abs. 3 Satz 2
BayPAG (in der Fassung des Gesetzes zur Neuordnung des bayerischen Polizeirechts [PAG-Neuordnungsgesetz] vom 18. Mai 2018, BayGVBl S. 301) lediglich für
mit dem Grundgesetz unvereinbar zu erklären. Die Unvereinbarkeitserklärung wird
mit der Anordnung ihrer vorübergehenden Fortgeltung bis zum Ablauf des 31. Dezember 2019 verbunden.

  Insoweit sind diese Vorschriften nicht für nichtig zu erklären. Die Gründe für die Verfassungswidrigkeit betreffen hier nicht den Kern der mit ihnen eingeräumten Befug-


                                          47/49

nisse, sondern nur einzelne Aspekte ihrer rechtsstaatlichen Ausgestaltung. Der Gesetzgeber kann die Vorschriften insoweit ohne weiteres nachbessern und damit den
Kern der mit ihnen verfolgten Ziele auf verfassungsmäßige Weise verwirklichen. Angesichts der Bedeutung, die der Gesetzgeber der Kennzeichenkontrolle für eine wirksame Gefahrenabwehr beimessen darf, ist unter diesen Umständen deren vorübergehende Fortgeltung eher hinzunehmen als deren Nich-tigerklärung.

 4. Im Übrigen sind die Vorschriften nach Maßgabe der Gründe verfassungskonform       173
auszulegen.

                                        II.
 Da die angegriffenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen auf den teilweise       174
verfassungswidrigen Vorschriften beruhen, verletzen sie den Beschwerdeführer in
seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG. Das Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts ist als letztinstanzliche Entscheidung aufzuheben
und zur Entscheidung über die Kosten zurückzuverweisen.

                                        III.
 Die Auslagenentscheidung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.                            175

                                        IV.
 Die Entscheidung ist hinsichtlich der Entscheidung, dass Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen auch im Nichttrefferfall einen Grundrechtseingriff begründen (oben
Rn. 45 bis 53), mit 5 : 2 Stimmen, sowie daran anschließend hinsichtlich der allgemeinen Ausführungen zum Erfordernis eines konkreten Anlasses für polizeiliche
Kontrollen der vorliegenden Art (oben Rn. 91 bis 94) mit 6 : 1 Stimmen, im Übrigen
einstimmig ergangen.

                  Masing                       Paulus                      Baer

                   Britz                        Ott                       Christ

                                               Radtke




                                       48/49

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Ersten Senats vom 18. Dezember 2018 -
1 BvR 142/15

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 18. Dezember 2018 -
                1 BvR 142/15 - Rn. (1 - 176), http://www.bverfg.de/e/
                rs20181218_1bvr014215.html

ECLI           ECLI:DE:BVerfG:2018:rs20181218.1bvr014215




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1.a) Artikel 33 Absatz 2 Satz 2 in Verbindung mit Artikel 13 Absatz 1 Nummer 5 des Gesetzes über die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Staatlichen Polizei (Polizeiaufgabengesetz) in der Fassung der Verordnung zur Anpassung des Landesrechts an die geltende Geschäftsverteilung vom 22. Juli 2014 (Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt, Seite 286) sowie dessen Neufassung Artikel 39 Absatz 1 Satz 1 in Verbindung mit Artikel 13 Absatz 1 Nummer 5 des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Neuordnung des bayerischen Polizeirechts (PAG-Neuordnungsgesetz) vom 18. Mai 2018 (Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt, Seite 301) sind mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes aufgrund des Verstoßes gegen Artikel 71, Artikel 73 Absatz 1 Nummer 5 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig, soweit sie die Kraftfahrzeugkennzeichenerfassung zur Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze vorsehen.|b) Artikel 13 Absatz 1 Nummer 5 des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes in der Fassung vom 22. Juli 2014 ist in dieser und den nachfolgenden Fassungen mit Artikel 71, Artikel 73 Absatz 1 Nummer 5 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig, soweit er die Identitätsfeststellung zur Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze vorsieht.|2.a) Artikel 33 Absatz 2 Satz 2 bis 5 des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes in der Fassung vom 22. Juli 2014 sowie dessen Neufassung Artikel 39 Absatz 1 in der Fassung vom 18. Mai 2018 sind mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit sie|- die Kennzeichenerfassung nach Maßgabe des Artikels 13 Absatz 1 Nummer 1 des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes in der Fassung vom 22. Juli 2014 und den nachfolgenden Fassungen nicht auf den Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht beschränken,|- die Kennzeichenerfassung nach Maßgabe des Artikels 13 Absatz 1 Nummer 5 des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes in der Fassung vom 22. Juli 2014 und den nachfolgenden Fassungen uneingeschränkt für „Durchgangsstraßen ([…] andere Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr)“ vorsehen und|- keine Pflicht zur Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen für die Durchführung der Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen vorsehen.|b) Artikel 38 Absatz 3 Satz 2 des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes in der Fassung vom 22. Juli 2014 und dessen Neufassung Artikel 39 Absatz 3 Satz 2 in der Fassung vom 18. Mai 2018 sind mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit sie die Verarbeitung der Kennzeichen zu weiteren Zwecken nicht auf den Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht oder sonst einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse beschränken.|3. Die unter 2. angeführten Vorschriften bleiben in ihrer Fassung vom 18. Mai 2018 bis zu einer Neuregelung durch den Gesetzgeber, längstens bis zum 31. Dezember 2019, nach Maßgabe der Gründe weiter anwendbar.|4. Die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Oktober 2014 - BVerwG 6 C 7.13 -, des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17. Dezember 2012 - 10 BV 09.2641 - und des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 23. September 2009 - M 7 K 08.3052 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem Recht aus Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts wird aufgehoben und die Sache an das Bundesverwaltungsgericht zurückverwiesen.|5. Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen.|6. Die Bundesrepublik Deutschland und der Freistaat Bayern haben je zu gleichen Teilen dem Beschwerdeführer die Hälfte seiner notwendigen Auslagen zu erstatten.
am 18. Dezember 2018 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 18. Dezember 2018
- 1 BvR 142/15 -, Rn. 1-176,
                    https://www.bverfg.de/e/rs20181218_1bvr014215
Pressemitteilung - Nr. 8/2019 vom 5. Februar 2019