                              Leitsätze


       zum Urteil des Zweiten Senats vom 21. November 2017

                          - 2 BvR 2177/16 -

1. Zu den für die Länder zwingenden Vorgaben des Grundgesetzes gehört Art. 28 Abs. 2 GG. Das Landesrecht darf daher keine Regelungen
   enthalten, die mit Art. 28 Abs. 2 GG nicht vereinbar sind (Rn. 49).

2. Der Grundsatz der Subsidiarität der Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG findet keine Anwendung, wenn die landesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung hinter dem Gewährleistungsniveau des Art. 28
   Abs. 2 GG zurückbleibt (Rn. 50).

3. Zu den grundlegenden Strukturelementen von Art. 28 Abs. 2 GG gehört die Eigenständigkeit der Gemeinden auch und gerade gegenüber
   den Landkreisen.

4. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG konstituiert ein Regel-Ausnahme-Verhältnis,
   wonach der Gesetzgeber den Gemeinden örtliche Aufgaben nur aus
   Gründen des Gemeinwohls entziehen darf. Das bloße Ziel der Verwaltungsvereinfachung oder der Zuständigkeitskonzentration scheidet
   als Rechtfertigung eines Aufgabenentzugs aus. Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung rechtfertigen eine Hochzonung erst, wenn ein Belassen der Aufgabe bei den
   Gemeinden zu einem unverhältnismäßigen Kostenanstieg führen würde (Rn. 84).




                                 1/50

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 2177/16 -                                       Verkündet
                                                        am 21. November 2017
                                                        Fischböck
                                                        Amtsinspektorin
                                                        als Urkundsbeamtin
                                                        der Geschäftsstelle




                           IM NAMEN DES VOLKES

                               In dem Verfahren
                                     über
                         die Verfassungsbeschwerde

1. der Stadt Arendsee,
   vertreten durch den Bürgermeister,
   Am Markt 3, 39619 Arendsee (Altmark),

2. der Verbandsgemeinde Elbe-Heide,
   vertreten durch den Verbandsgemeindebürgermeister,
   Magdeburger Straße 40, 39326 Rogätz,

3. der Stadt Gommern,
   vertreten durch den Bürgermeister,
   Platz des Friedens 10, 39245 Gommern,

4. der Stadt Leuna,
   vertreten durch die Bürgermeisterin,
   Rathausstraße 1, 06237 Leuna,

5. der Stadt Möckern,
   vertreten durch den Bürgermeister,
   Am Markt 10, 39291 Möckern,

6. der Stadt Sangerhausen,
   vertreten durch den Oberbürgermeister,
   Markt 1, 06526 Sangerhausen,




                                          2/50

7. der Lutherstadt Wittenberg,
   vertreten durch den Oberbürgermeister,
   Lutherstraße 56, 06886 Lutherstadt Wittenberg,

8. der Stadt Zerbst/Anhalt,
   vertreten durch den Bürgermeister,
   Schloßfreiheit 12, 39261 Zerbst/Anhalt,

- Bevollmächtigter:   Prof. Dr. Johannes Dietlein,
                      c/o Juristische Fakultät, Heinrich-Heine-Universität,
                      Universitätsstraße 1, 40225 Düsseldorf -

gegen    § 3 Absatz 4 Kinderförderungsgesetz Sachsen-Anhalt - KiFöG LSA - in
         der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Kinderförderungsgesetzes
         und anderer Gesetze vom 23. Januar 2013 (Gesetz- und Verordnungsblatt Sachsen-Anhalt vom 30. Januar 2013, Seite 38 ff.), soweit die bislang den Gemeinden beziehungsweise Verbandsgemeinden nach § 3 Absatz 3 KiFöG LSA alter Fassung obliegende Leistungsverpflichtung in
         Bezug auf den in § 3 Absatz 1 und Absatz 2 KiFöG LSA begründeten Betreuungsanspruch auf die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe
         und damit regelmäßig die Kreise (§ 1 Absatz 1 Kinder- und Jugendhilfegesetz des Landes Sachsen-Anhalt - KJHG LSA -) übertragen wird

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat -

unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

                                 Präsident Voßkuhle,

                                 Huber,

                                 Hermanns,

                                 Müller,

                                 Kessal-Wulf,

                                 König,

                                 Maidowski,

                                 Langenfeld

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. April 2017 durch

                                       Urteil

für Recht erkannt:




                                           3/50

        Die Verfassungsbeschwerde wird nach Maßgabe der Gründe zurückgewiesen.

                                    Gründe:

                                         A.
 Die Beschwerdeführerinnen sind acht kreisangehörige Gemeinden in Sachsen-             1
Anhalt. Sie waren gemäß § 3 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 1 und Abs. 2 des Gesetzes zur Förderung und Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege des Landes Sachsen-Anhalt (Kinderförderungsgesetz - KiFöG LSA) vom
5. März 2003 Verpflichtete des Anspruchs auf Kinderbetreuung. Mit Art. 1 Nr. 2 Buchstabe c des Gesetzes zur Änderung des Kinderförderungsgesetzes und anderer Gesetze vom 23. Januar 2013 hat der Landesgesetzgeber die Regelung neu gefasst
und die Verpflichtung zur Erfüllung dieses Anspruchs in § 3 Abs. 4 in Verbindung mit
Abs. 1 und Abs. 2 KiFöG LSA auf Landkreise und kreisfreie Städte als örtliche Träger
der öffentlichen Jugendhilfe übertragen.

 Die Beschwerdeführerinnen sehen in der gesetzlichen Neuregelung einen verfassungswidrigen Entzug der Aufgaben und machen insoweit eine Verletzung von
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geltend.

                                         I.
  1. Das Kinderförderungsgesetz Sachsen-Anhalt vom 5. März 2003 trat am 8. März        3
2003 in Kraft (GVBl LSA S. 48 ff.). Darin wurden die Gemeinden statt der bis dahin
für die Vergabe von Kinderbetreuungsplätzen zuständigen örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe zu Verpflichteten des Anspruchs auf Kinderbetreuung bestimmt und ihnen Pflichten im Zusammenhang mit der Finanzierung von Kindertagesstätten auferlegt. Das Gesetz wurde unter anderem am 12. November 2004 (GVBl
LSA S. 774), am 5. November 2009 (GVBl LSA S. 514, 518) und am 17. Februar
2010 (GVBl LSA S. 69) geändert und enthielt in der bis zum Ablauf des 31. Juli 2013
geltenden Fassung unter anderem folgende Regelungen:

         §3

         Anspruch auf Kinderbetreuung

         (Fassung vom 12. November 2004)

         (1) Jedes Kind mit gewöhnlichem Aufenthalt im Land Sachsen-Anhalt hat bis zur Versetzung in den 7. Schuljahrgang Anspruch

          1. auf einen ganztägigen Platz (§ 17 Abs. 2) in einer Tageseinrichtung,

         a) bis zum Schuleintritt, wenn aus Gründen der Erwerbstätigkeit,
        der Aus-, Fort- und Weiterbildung oder der Teilnahme der Eltern an
        einer Maßnahme der Arbeitsförderung nach § 3 des Dritten Buches


                                         4/50

Sozialgesetzbuch ein Bedarf für eine solche Förderung besteht,

 b) vom Schuleintritt bis zur Versetzung in den 7. Schuljahrgang,

 c) ausnahmsweise, wenn und solange das Jugendamt entscheidet, Leistungen nach § 3a Abs. 3 Satz 1 zu erbringen,

 2. auf einen Halbtagsplatz von mindestens fünf Stunden täglich
oder 25 Wochenstunden in allen anderen Fällen.

 (2) Von der Versetzung in den 7. Schuljahrgang bis zur Vollendung
des 14. Lebensjahres hat jedes Kind mit gewöhnlichem Aufenthalt
im Land Sachsen-Anhalt Anspruch auf Förderung und Betreuung in
einer Tageseinrichtung, soweit Plätze vorhanden sind.

 (3) Der Anspruch nach den Absätzen 1 und 2 richtet sich gegen die
Gemeinde, in der das Kind seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat. Ist
die Gemeinde Mitglied einer Verwaltungsgemeinschaft, richtet sich
der Anspruch gegen diese, wenn ihr diese Aufgabe von allen Mitgliedsgemeinden zur Erfüllung übertragen wurde.

 § 3b

 Wunsch- und Wahlrecht

 (Fassung vom 12. November 2004)

  (1) Die Leistungsberechtigten nach § 3 haben das Recht, im Rahmen freier Kapazitäten zwischen den verschiedenen Tageseinrichtungen am Ort ihres gewöhnlichen Aufenthaltes oder an einem anderen Ort zu wählen. Sie sind von der Leistungsverpflichteten auf
dieses Recht hinzuweisen.

 (2) Der Wahl soll entsprochen werden, sofern dies nicht mit unverhältnismäßigen Mehrkosten verbunden ist.

 §9

 Träger

 (Fassung vom 5. März 2003)

 (1) Träger von Tageseinrichtungen können sein:

 1. Gemeinden, Zusammenschlüsse von Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften,

 2. anerkannte Träger der freien Jugendhilfe oder

 3. sonstige juristische Personen, deren Zweck das Betreiben einer
Tageseinrichtung ist und die die Anforderungen des Steuerrechts an
die Gemeinnützigkeit erfüllen.



                                5/50

 (...)

 (3) Die Einrichtung oder die Übernahme von Tageseinrichtungen
durch Träger im Sinne von Absatz 1 Nrn. 2 oder 3 soll durch die
Leistungsverpflichteten unterstützt werden.

 § 10

 Sicherstellungsaufgabe der Landkreise und kreisfreien Städte

 (Fassung vom 5. März 2003)

 (1) Die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe sind verantwortlich für die Vorhaltung einer an den Bedürfnissen von Familien
und Kindern orientierten, konzeptionell vielfältigen, leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen Struktur von
Tageseinrichtungen.

 (2) Die Tagespflegepersonen sollen durch die örtlichen Träger der
öffentlichen Jugendhilfe fachlich beraten werden. Die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe sollen die Gemeinden bei der Bereitstellung von Tagespflegestellen nach § 3 Abs. 4 in Verbindung
mit § 4 Abs. 3 unterstützen, insbesondere durch den Nachweis geeigneter Tagespflegepersonen.

 § 11

 Finanzierung der Tagesbetreuung in Tageseinrichtungen und in
Tagespflege

 (Fassung vom 17. Februar 2010)

 (1) Das Land beteiligt sich an den Kosten der Tagesbetreuung in
Tageseinrichtungen und in Tagespflegestellen nach § 3 Abs. 4 und
Abs. 1 Satz 2 und 3, soweit diese den Umfang eines Betreuungsangebotes nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 übersteigt. Letztere sind auf
den Kostenausgleich nach Absatz 5 anzurechnen.

  (4) Wird eine Tageseinrichtung von einem freien Träger gemäß § 9
Abs. 1 Nrn. 2 und 3 betrieben, erstattet die Leistungsverpflichtete, in
deren Zuständigkeitsbereich die Tageseinrichtung ihren Sitz hat, auf
Antrag die für den Betrieb notwendigen Kosten abzüglich der Elternbeiträge nach § 13 sowie eines Eigenanteils des Trägers von in der
Regel bis zu 5 v. H. der Gesamtkosten. Für die Beurteilung der Notwendigkeit und Angemessenheit sind im Übrigen die Kosten maßgeblich, die die Leistungsverpflichtete selbst als Träger einer Tageseinrichtung aufzuwenden hätte. Die Leistungsverpflichteten sollen
vertragliche Vereinbarungen mit den freien Trägern über den Umfang der Kostenerstattung abschließen, die auch Regelungen über


                                  6/50

        die zu leistenden Abschlagszahlungen enthalten.

         § 13

         Elternbeiträge

         (Fassung vom 5. November 2009)

          Hinsichtlich der Erhebung von Elternbeiträgen gelten die Regelungen in § 90 des Achten Buches Sozialgesetzbuch. (…) Träger gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1, in deren Gebiet ein Elternbeirat entsprechend
        § 19 Abs. 5 gebildet wurde, haben auch diesen Elternbeirat zu beteiligen.

  2. Mit Gesetz zur Änderung des Kinderförderungsgesetzes und anderer Gesetze          4
vom 23. Januar 2013 (GVBl LSA S. 38 ff.) hat der Gesetzgeber das Kinderbetreuungsrecht in Sachsen-Anhalt neu geordnet. Die meisten Änderungen sind gemäß
Art. 6 Abs. 1 des Änderungsgesetzes mit Wirkung zum 1. August 2013 in Kraft getreten, der neu eingefügte § 11a KiFöG LSA erst zum 1. Januar 2015 (Art. 6 Abs. 3 des
Änderungsgesetzes). Die Neuregelung betraf im Wesentlichen die Verlagerung der
Leistungsverpflichtung zur Bereitstellung von Plätzen in der Tageseinrichtung auf
den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe, die Einführung von Qualitätsstandards und die Finanzierung der Kinderbetreuung. Im Zuge dieser Gesetzesänderung
wurden unter anderem folgende Bestimmungen neugefasst:

         §3

         Anspruch auf Kinderbetreuung

         (1) Jedes Kind mit gewöhnlichem Aufenthalt im Land Sachsen-Anhalt hat bis zur Versetzung in den 7. Schuljahrgang Anspruch auf
        einen ganztägigen Platz in einer Tageseinrichtung.

         (2) Von der Versetzung in den 7. Schuljahrgang bis zur Vollendung
        des 14. Lebensjahres hat jedes Kind mit gewöhnlichem Aufenthalt
        im Land Sachsen-Anhalt Anspruch auf Förderung und Betreuung in
        einer Tageseinrichtung, soweit Plätze vorhanden sind.

         (4) Der Anspruch nach den Absätzen 1 und 2 richtet sich gegen
        den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe, in dessen Gebiet
        das Kind seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat.

         § 10

         Sicherstellungsaufgabe und Bedarfsplanung

         (1) Die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe sind verantwortlich für die Vorhaltung einer an den Bedürfnissen von Familien
        und Kindern orientierten, konzeptionell vielfältigen, leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen Struktur von


                                        7/50

Tageseinrichtungen. Sie haben eine Bedarfsplanung gemäß § 80
Abs. 1 Nrn. 2 und 3 des Achten Buches Sozialgesetzbuch aufzustellen. Mit den kreisangehörigen Gemeinden, Verbandsgemeinden, Verwaltungsgemeinschaften, den Trägern der freien Jugendhilfe und dem überörtlichen Träger der Sozialhilfe ist in allen Phasen
der Bedarfsplanung das Benehmen herzustellen.

  (2) Die Tageseinrichtungen und die Tagespflegepersonen sollen
durch die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe fachlich beraten werden.

 § 11

 Grundsätze der Finanzierung

 (1) Die Förderung und Betreuung in Tageseinrichtungen sowie in
Tagespflegestellen wird gemeinsam durch das Land, die örtlichen
Träger der öffentlichen Jugendhilfe, die Gemeinden, Verbandsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften, in deren Gebiet die Kinder ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben, sowie die Eltern finanziert. Das Land und die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe
beteiligen sich durch Zuweisungen.

  (2) Soweit Kinder in Tageseinrichtungen oder in Tagespflegestellen Leistungen der Eingliederungshilfe nach § 35a des Achten Buches Sozialgesetzbuch oder nach den §§ 53 und 54 des Zwölften
Buches Sozialgesetzbuch in Verbindung mit § 55 Abs. 2 Nr. 2 des
Neunten Buches Sozialgesetzbuch erhalten, erfolgt die Finanzierung dieser Leistungen nach den §§ 78a bis 78g des Achten Buches
Sozialgesetzbuch oder nach den §§ 75 bis 81 des Zwölften Buches
Sozialgesetzbuch. Bei Inanspruchnahme von Hilfen zur Erziehung
erfolgt die Finanzierung dieser Leistungen nach dem Achten Buch
Sozialgesetzbuch.

 § 11a

 Vereinbarungen, Rahmenvertrag

 (1) Der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe schließt mit den
Trägern von Tageseinrichtungen für seinen Zuständigkeitsbereich
Vereinbarungen über den Betrieb der Tageseinrichtungen nach den
§§ 78b bis 78e des Achten Buches Sozialgesetzbuch im Einvernehmen mit den Gemeinden, Verbandsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften.

 § 13

 Kostenbeiträge



                                 8/50

         (1) Für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung und
        Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflegestellen sind von den Eltern Kostenbeiträge zu erheben. Sie sind
        nach der Anzahl der vereinbarten Betreuungsstunden zu staffeln.

         (2) Der Kostenbeitrag wird durch die Gemeinde oder Verbandsgemeinde, in deren Gebiet das Kind seinen gewöhnlichen Aufenthalt
        hat, nach Anhörung der Träger von Tageseinrichtungen und der Gemeindeelternvertretung, festgelegt. Die Festlegungen bedürfen der
        Zustimmung des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe.

          (3) Der Kostenbeitrag wird durch die Gemeinde oder Verbandsgemeinde, in deren Gebiet das Kind seinen gewöhnlichen Aufenthalt
        hat, erhoben. Die Erhebung kann auf die Träger von Tageseinrichtungen übertragen werden.

  3. Die Änderung des Kinderförderungsgesetzes Sachsen-Anhalt zum 1. August               5
2013 ging einher mit einer ebenfalls zu diesem Tag wirksam gewordenen Neufassung des § 24 SGB VIII. Demnach sind Kinder (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 SGB VIII) bedarfsgerecht in einer Tageseinrichtung (§ 22 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII) oder einer Kindertagespflege (§ 22 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII) zu fördern. Dabei handelt es sich in Bezug auf
Kinder unter einem Jahr (§ 24 Abs. 1 SGB VIII) und auf schulpflichtige Kinder (§ 24
Abs. 4 SGB VIII) um eine objektiv-rechtliche Pflicht. Ein- bis zweijährige Kinder (§ 24
Abs. 2 SGB VIII) und dreijährige Kinder bis zum Schuleintritt (§ 24 Abs. 3 SGB VIII)
haben dagegen einen Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz (vgl. BVerfGE 140,
65 <84 Rn. 43 f.>; BGH, Urteil vom 20. Oktober 2016 - III ZR 278/15 -, juris, Rn. 17;
Rixen, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB VIII, 1. Aufl. 2014, § 24 Rn. 8 ff.). Nach
§ 24 Abs. 6 SGB VIII bleibt weitergehendes Landesrecht unberührt. Das Nähere über
Inhalt und Umfang der in § 24 SGB VIII normierten Rechte und Pflichten regelt das
Landesrecht (§ 26 Satz 1 SGB VIII). Der Rechtsanspruch richtet sich nach § 3 Abs. 2
Satz 2, § 85 Abs. 1 SGB VIII gegen den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe.
Wer Träger der öffentlichen Jugendhilfe ist, bestimmt ebenfalls das Landesrecht
(§ 69 Abs. 1 SGB VIII). In Sachsen-Anhalt sind dies gemäß § 1 Kinder- und Jugendhilfegesetz des Landes Sachsen-Anhalt (KJHG LSA) die Landkreise und kreisfreien
Städte.

  4. Anlass für die Änderung des Kinderförderungsgesetzes Sachsen-Anhalt war ein          6
befürchteter Interessenkonflikt bei den Gemeinden, der sich nach Auffassung des
Gesetzgebers daraus ergeben sollte, dass die Gemeinden sowohl Verpflichtete des
Betreuungsanspruchs waren als auch selbst Betreuungsplätze anboten und anbieten. Da diese auch von freien Trägern bereitgestellt werden, stehen sich Gemeinden
und freie Träger als Wettbewerber gegenüber. Allerdings soll die öffentliche Jugendhilfe nach § 4 Abs. 2 SGB VIII von eigenen Maßnahmen absehen, soweit freie Träger
ein ausreichendes Angebot bereitstellen. Daraus wird mitunter die Subsidiarität kommunaler Betreuungsangebote gegenüber jenen der freien Jugendhilfe abgeleitet, je-



                                          9/50

denfalls aber ein gewisser Vorrang der freien Träger (vgl. Luthe, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB VIII, § 4 Rn. 45). Zum Anlass für die Änderung des Kinderförderungsgesetzes Sachsen-Anhalt heißt es in der Gesetzesbegründung (LT-Drucks 6/
1258 vom 4. Juli 2012):

         Leistungsverpflichteter (§ 3 Abs. 4)

          Leistungsverpflichtete werden wieder die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Auf Gemeindeebene kommt es zu einem Interessenkonflikt. Viele Gemeinden sind selbst Träger von Tageseinrichtungen. Bei abnehmenden Kinderzahlen könnten sie daher ihren
        Tageseinrichtungen den Vorrang geben, was wiederum gegen den
        Subsidiaritätsgrundsatz (§§ 3, 4 SGB VIII) verstoßen würde. Dieses
        kann allerdings nur auf der übergeordneten Ebene der Landkreise
        zuverlässig vermieden werden. Kommunale Einrichtungen und Einrichtungen freier Träger treten so in einen Wettbewerb.

 5. Die Beschwerdeführerinnen erhoben im Januar 2014 zusammen mit über 50 anderen Gemeinden gemäß Art. 75 Nr. 7 Verf LSA, § 51 Abs. 1 des Gesetzes über das
Landesverfassungsgericht (Landesverfassungsgerichtsgesetz - VerfGG LSA) eine
Kommunalverfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt,
mit der sie mehrere Vorschriften des Änderungsgesetzes zum Kinderförderungsgesetz und anderer Gesetze angriffen.

 Die für eine Kommunalverfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht                8
Sachsen-Anhalt maßgeblichen Bestimmungen der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt vom 16. Juli 1992 (GVBl LSA 1992 S. 600, zuletzt geändert durch Gesetz vom
5. Dezember 2014, GVBl LSA S. 494) lauten:

         Artikel 2 Verf LSA

         Grundlagen

         (3) Die kommunale Selbstverwaltung wird gewährleistet.

         Artikel 75 Verf LSA

         Zuständigkeiten

         Das Landesverfassungsgericht entscheidet

         7. über Verfassungsbeschwerden von Kommunen und Gemeindeverbänden wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung
        nach Artikel 2 Abs. 3 und Artikel 87 durch ein Landesgesetz, (…)

         Artikel 87 Verf LSA

         Kommunale Selbstverwaltung

         (1) Die Kommunen (Gemeinden und Landkreise) und die Gemeindeverbände verwalten ihre Angelegenheiten im Rahmen der Geset-


                                        10/50

        ze in eigener Verantwortung.

          (2) Die Kommunen sind berechtigt und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, in ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben
        selbständig wahrzunehmen, soweit nicht bestimmte Aufgaben im öffentlichen Interesse durch Gesetz anderen Stellen übertragen sind.

          (3) Den Kommunen können durch Gesetz Pflichtaufgaben zur Erfüllung in eigener Verantwortung zugewiesen und staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung übertragen werden. Dabei ist
        gleichzeitig die Deckung der Kosten zu regeln. Führt die Aufgabenwahrnehmung zu einer Mehrbelastung der Kommunen, ist ein angemessener Ausgleich zu schaffen.

         (4) Das Land sichert durch seine Aufsicht, dass die Gesetze beachtet und die nach Absatz 3 übertragenen Aufgaben weisungsgemäß ausgeführt werden.

         (5) Andere Körperschaften des öffentlichen Rechts können für die
        Wahrnehmung bestimmter öffentlicher Aufgaben gegenüber ihren
        Mitgliedern durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes gebildet
        werden.

         § 51 VerfGG LSA

          (1) Kommunen und Gemeindeverbände können die Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung erheben, durch ein Landesgesetz
        in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Artikel 2 Abs. 3 und Artikel 87 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt verletzt zu sein.

 Die Beschwerdeführerinnen wandten sich unter anderem gegen die Neufassung in           9
§ 3 Abs. 4 KiFöG LSA und rügten eine Verletzung der durch die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt gewährleisteten Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.

  Die Verfassungsbeschwerde hatte hinsichtlich einer die Aufgabenfinanzierung betreffenden Bestimmung Erfolg. Im Übrigen wurde sie durch Urteil des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt vom 20. Oktober 2015 - LVG 2/14 -(DVBl 2015, S.
1535 ff.) zurückgewiesen. Dabei führte das Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt mit Blick auf die hier in Rede stehende Übertragung der Leistungsverpflichtung aus:

  Es fehle bereits an einem Eingriff in ein durch die Landesverfassung gewährleistetes Recht der Gemeinden. Maßstab sei insoweit Art. 87 Verf LSA. Nach dessen Absatz 1 hätten die drei kommunalen Ebenen, das heißt die Kommunen (Gemeinden
und Landkreise) und die Gemeindeverbände, gemeinsam gegenüber der staatlichen
Ebene den Vorrang. Ein Vorrangverhältnis untereinander, welches die Gemeinden
vor einer Verlagerung von Zuständigkeiten auf die Landkreise schütze, bestehe in
der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt grundsätzlich nicht. Diese ordne viel-


                                        11/50

mehr einen Dualismus der Selbstverwaltungsrechte von Landkreisen und Gemeinden an; danach sei die gemeindliche Selbstverwaltung nur eine Form der kommunalen Selbstverwaltung und stehe gleichrangig neben jener der Landkreise. Nach den
landesverfassungsrechtlichen Vorgaben sei eine Verlagerung von Aufgaben von der
Gemeinde- auf die Kreisebene daher grundsätzlich kein Eingriff in den Schutzbereich
des Art. 87 Abs. 1 Verf LSA. Ein solcher sei erst dann anzunehmen, wenn durch die
Übertragung von Aufgaben und Befugnissen eine der beiden kommunalen Ebenen
so ausgehöhlt werde, dass nur noch eine „leere Hülle“ zurückbleibe und damit die
sowohl für Gemeinden als auch für Landkreise bestehende „institutionelle Bestandsgarantie“ in Frage stellte. Das sei vorliegend aber nicht der Fall (LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 20. Oktober 2015 - LVG 2/14 -, DVBl 2015, S. 1535 <1538 f.>).
Diese Auslegung von Art. 87 Abs. 1 Verf LSA stützte das Landesverfassungsgericht
vor allem auf dessen Entstehungsgeschichte (LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom
20. Oktober 2015 - LVG 2/14 -, DVBl 2015, S. 1535 <1539>).

  Zwar gewährleiste Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG einen Mindestschutz, den das Landesrecht nicht unterschreiten dürfe. Dieses Gebot richte sich jedoch nur an das Landesrecht insgesamt. Dem Landesverfassungsgeber schreibe es nicht vor, welches
Schutzniveau die Landesverfassung vorsehen müsse. Das Grundgesetz enthalte
keine Vorgaben dazu, durch Normen welchen Ranges seine Garantien landesrechtlich umgesetzt werden müssten. Gewähre es einen weitergehenden Schutz als die
Landesverfassung, könne dies den landesverfassungsrechtlichen Schutzumfang
nicht erweitern. In einer solchen Diskrepanz liege kein „geltungsvernichtender Widerspruch“, sondern eine strukturbedingte Normalität in einer bundesstaatlichen Ordnung mit ihren getrennten und eigenständigen Verfassungsräumen. Maßstab für die
Begründetheit einer Verfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht sei allein das Landesverfassungsrecht und nicht Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (LVerfG
Sachsen-Anhalt, Urteil vom 20. Oktober 2015, a.a.O.). Es entstünden dadurch auch
keine Rechtsschutzlücken. Eine Prüfung am Maßstab des Art. 28 Abs. 2 GG sei dem
Landesverfassungsgericht verwehrt, sie stehe allein dem Bundesverfassungsgericht
zu (LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 20. Oktober 2015, a.a.O.).

  Im Übrigen erscheine der mit der angefochtenen Regelung verbundene Eingriff in        13
das grundgesetzliche Aufgabenverteilungsprinzip auch im Lichte des - nicht maßgeblichen - Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gerechtfertigt. Insoweit dürften die vom Gesetzgeber angeführten Gründe für die Rückübertragung der erst 2003 auf die Gemeinden
verlagerten Aufgaben bei der Erfüllung des Leistungsanspruches auf den Träger der
öffentlichen Jugendhilfe ausreichen, um diese zu rechtfertigen (LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 20. Oktober 2015, a.a.O.).

                                         II.
 Die Beschwerdeführerinnen rügen, die Übertragung der Leistungsverpflichtung von        14
den Gemeinden auf die Landkreise und kreisfreien Städte verstoße gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG.


                                        12/50

  Der Zulässigkeit der Kommunalverfassungsbeschwerde stünden weder deren Subsidiarität gegenüber dem Rechtsweg zum Landesverfassungsgericht noch die für
Rechtssatzverfassungsbeschwerden geltende Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG
entgegen. Die Kommunalverfassungsbeschwerde des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91
BVerfGG sei nur gegenüber solchen landesverfassungsgerichtlichen Rechtsbehelfen
subsidiär, die einen gegenüber den bundesrechtlichen Vorgaben materiell gleichwertigen Rechtsschutz gewährleisteten. Dies sei in Sachsen-Anhalt jedoch nicht der Fall.
Indem das Landesverfassungsrecht von Sachsen-Anhalt in der Auslegung des Landesverfassungsgerichts Gemeinden und Landkreise als eine kommunalverfassungsrechtliche Einheit behandele, setze es sich zu Art. 28 Abs. 2 GG in Widerspruch, der
den Gemeinden Eigenständigkeit auch und gerade gegenüber den Landkreisen garantiere. Unter diesem Blickwinkel sei auch die Jahresfrist gewahrt. Stelle sich, wie
vorliegend, erst nach Durchführung eines landesverfassungsgerichtlichen Verfahrens heraus, dass ein gleichwertiger Rechtsschutz auf Landesebene nicht bestehe,
beginne die Frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG erst mit dem Abschluss dieses Verfahrens zu laufen.

  Die Übertragung der Leistungsverpflichtung von den Gemeinden auf die örtlichen        16
Träger der öffentlichen Jugendhilfe greife in das Recht der kommunalen Selbstverwaltung ein. Mit der Leistungsverpflichtung seien von den Gemeinden bislang autonom wahrgenommene Aufgaben untrennbar verbunden gewesen. So hätte die Leistungsverpflichtung insbesondere die ortsbezogene Zuständigkeit zur Planung und
Koordinierung eines nachfrageadäquaten Betreuungsangebots im jeweiligen Gemeindegebiet umfasst. Im Einzelnen habe hierzu gehört:

 - die Koordinierung und Durchsetzung des Anspruchs auf Kinderbetreuung im Wege der Erarbeitung einer Bedarfsanalyse und Bedarfsplanung,

 - die Erstellung und Fortschreibung einer Leitplanung im Zusammenhang mit der
Kinderbetreuung zur Sicherung eines bedarfsgerechten Angebots an Plätzen in Kindertageseinrichtungen im Gemeindegebiet (unter Berücksichtigung der künftigen
Auslastung mit Blick auf die demographische Entwicklung und etwaigen Sanierungsbedarf),

 - die Entwicklung und konzeptionelle Planung des Platzangebots sowie des Bestandes an Kindertageseinrichtungen und Planumsetzung in engem Zusammenwirken
mit den freien Trägern,

 - die Vermittlung von Plätzen in Kindertagesstätten an die Leistungsberechtigten
(Bescheiderstellung für die An-, Um- und Abmeldung), Entscheidung über Anträge
auf Ausübung des Wunsch- und Wahlrechts,

 - die Erstellung von Jahresstatistiken,

 - die Federführung bei Haushalts- und Finanzplanung in den Einrichtungen,

 - der Abschluss der vertraglichen Grundlagen für den Betrieb von Kindertagesein-



                                           13/50

richtungen freier Träger im Gemeindegebiet,

 - die Abstimmung der Gebühren zwischen den Kindertageseinrichtungen einer Gemeinde,

 - die Defizitabrechnungen mit den freien Trägern in Bezug auf Vorauszahlungen
und Endabrechnungen.

 Mit der Zuordnung der Leistungsverpflichtung zu den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe seien ihnen die genannten Selbstverwaltungsaufgaben entzogen
worden. Bei der Verlagerung dieser mit der Leistungsverpflichtung zusammenhängenden örtlichen Planungs- und Koordinierungsaufgaben auf die örtlichen Träger der
öffentlichen Jugendhilfe habe es sich daher um einen echten Entzug örtlicher Aufgaben zu Lasten der kreisangehörigen Gemeinden gehandelt.

  Dieser Eingriff sei nicht gerechtfertigt. Die Gesetzesänderung verfolge schon kein   18
legitimes Ziel. Die Befürchtung, die Gemeinden könnten sich nicht an bundesgesetzliche Vorgaben halten, indem sie freie Träger rechtswidrig benachteiligten, entbehre
jeder Grundlage und werde auch durch den zu beobachtenden stetigen Anstieg freier
Träger bei den Betreuungseinrichtungen widerlegt. Der Landesgesetzgeber missverstehe außerdem die einschlägigen bundesgesetzlichen Vorgaben. Diese verlangten
gerade keinen unbedingten Vorrang der freien Träger und forderten insbesondere
nicht, dass das vorhandene Angebot öffentlicher Einrichtungen reduziert werden
müsse. Ferner werde das mit der Gesetzesänderung verfolgte Ziel nicht folgerichtig
und systemkonform umgesetzt. In jedem Fall sei die Änderung aber unverhältnismäßig. Sollten sich Gemeinden nicht rechtskonform verhalten - eine Annahme, für die
im Übrigen jede empirische Grundlage fehle - sei dem mit Mitteln der Rechtsaufsicht
zu begegnen.

                                        III.
  Der Deutsche Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung (Bundeskanzleramt         19
und Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend), der Landtag
Sachsen-Anhalt, alle Landesregierungen, der Deutsche Städtetag, der Deutsche
Städte- und Gemeindebund, der Deutsche Landkreistag, der Verband Katholischer
Tageseinrichtungen für Kinder, die Bundesvereinigung Evangelischer Tageseinrichtungen für Kinder e.V., die Landesvereinigung für Gesundheit Sachsen-Anhalt e.V.,
der Bundesverband für Kindertagespflege e.V., der Humanistische Verband
Deutschlands und der Bundesverband der Natur- und Waldkindergärten in Deutschland e.V. hatten Gelegenheit zur Stellungnahme. Von dieser Möglichkeit haben die
Landesregierung Sachsen-Anhalt, der Deutsche Landkreistag, der Deutsche Städtetag, der Deutsche Städte- und Gemeindebund und der Bundesverband für Kindertagespflege e.V. Gebrauch gemacht.

  1. Die Landesregierung Sachsen-Anhalt hält die Kommunalverfassungsbeschwerde für unzulässig. Sie sei gegenüber der Verfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht subsidiär. Von dieser hätten die Beschwerdeführerinnen - teilweise


                                        14/50

erfolgreich - Gebrauch gemacht. Unerheblich sei dabei, ob die in Art. 93 Abs. 1
Nr. 4b GG und § 91 Satz 2 BVerfGG enthaltene Subsidiaritätsklausel nur voraussetze, dass auf Landesebene überhaupt ein verfassungsgerichtlicher Rechtsbehelf zur
Verfügung stehe, oder ob darüber hinaus auch zu fordern sei, dass die in der Landesverfassung enthaltene Selbstverwaltungsgarantie den in Art. 28 Abs. 2 GG enthaltenen Gewährleistungen gleichwertig sein müsse. Im ersten Fall sei die Verfassungsbeschwerde unzulässig, weil in Sachsen-Anhalt vor dem Landesverfassungsgericht
Rechtsschutz gegen förmliche Gesetze gewährt werde. Die zweite Alternative komme von vornherein nicht in Betracht, weil sie eine Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Bundesverfassungsgericht und den Landesverfassungsgerichten unmöglich
mache und der Verfassungsautonomie der Länder nur unzureichend Rechnung trage. Sie liefe auf eine unzulässige bundesverfassungsgerichtliche Kontrolle landesverfassungsgerichtlicher Entscheidungen hinaus und würde so zu einer nicht gewollten Verdopplung des Rechtsschutzes führen. Beschwerdeführende Kommunen
könnten im Falle des Misserfolgs einer Kommunalverfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht stets behaupten, der insoweit gewährte Rechtsschutz bleibe
hinter den Gewährleistungen des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zurück.

 Auch die Beschwerdefrist sei nicht gewahrt. Die Rechtslage sei auch schon vor dem     21
von den Beschwerdeführerinnen erwirkten Urteil des Landesverfassungsgerichts klar
gewesen. Dies folge aus dem Wortlaut von Art. 87 Abs. 1 Verf LSA, in dem die in
Art. 28 Abs. 2 GG verankerte Differenzierung zwischen Gemeinden und Landkreisen
gerade nicht zum Ausdruck komme, sowie aus der Entstehungsgeschichte dieser
Vorschrift. Das Landesverfassungsgericht habe sich zu keinem Zeitpunkt dahingehend geäußert, dass der Landesverfassung Sachsen-Anhalt ein dem Grundgesetz
vergleichbares Konzept zugrunde liege. Um die Frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG zu
wahren, hätten die Beschwerdeführerinnen die vorliegende Kommunalverfassungsbeschwerde daher parallel zur Landesverfassungsbeschwerde erheben müssen.

  Die Kommunalverfassungsbeschwerde sei aber auch unbegründet. Der mit der             22
Übertragung der Leistungsverpflichtung auf die Landkreise gegebenenfalls verbundene Eingriff in die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie sei gerechtfertigt. Der
Gesetzgeber habe dadurch Synergieeffekte mit den Aufgaben Kinderbetreuung, Kinderschutz und Hilfe zur Erziehung erzielen und zugleich Interessenkonflikte in den
Gemeinden abbauen wollen. Die Gemeinden stünden mit Blick auf das Angebot von
Tageseinrichtungen der Kinderbetreuung im Wettbewerb mit freien Trägern, denen
nach § 4 Abs. 2 SGB VIII ein Vorrang zukomme. In Zeiten abnehmender Kinderzahlen habe eine Verzerrung des Wettbewerbs gedroht, weil die Gemeinden geneigt seien, ihren eigenen Tageseinrichtungen den Vorrang zu geben. Dies gelte besonders
angesichts des stetig gestiegenen Anteils an freien Trägern, der im Jahr 2013 in
Sachsen-Anhalt 45 % betragen habe; ein weiterer Anstieg sei zu erwarten gewesen.
Diese Entwicklung habe einen strukturellen Anreiz für die Gemeinden dargestellt, ihre eigenen Einrichtungen zu bevorzugen. Das damit verbundene Konfliktpotential habe sich in der Vergangenheit bei Fragen der Kostenerstattung auch realisiert. Hier



                                        15/50

hätten Gemeinden bewusst zu niedrige Kosten angesetzt, wodurch freie Träger finanziell schlechter gestellt worden seien. Auch hätten Gemeinden ihre Pflicht zur
Kostentragung sogar dem Grunde nach bestritten, obwohl sie zu deren Übernahme
gesetzlich verpflichtet gewesen seien.

  Die Übertragung der Leistungsverpflichtung sei geeignet, erforderlich und angemessen, um die dargestellten Zwecke zu erreichen. Ein Einschreiten im Wege der
Rechtsaufsicht wäre nicht gleichermaßen wirksam gewesen, da dies eine konkrete
Rechtsverletzung voraussetze und den strukturellen Konflikt daher nicht neutralisieren könne. Zudem habe die Aufgabenentziehung nur ein geringes Gewicht gehabt. In
der Sache habe die Neuregelung keinerlei Veränderungen in Bezug auf die Vermittlung von Plätzen in freien und kommunalen Einrichtungen nach sich gezogen. Allein
die diesbezügliche Planungs- und Gewährleistungsverpflichtung treffe nun Landkreise und kreisfreie Städte. Soweit Gemeinden bislang die Bedarfsplanung wahrgenommen hätten, sei dies keine ihnen zugewiesene Aufgabe gewesen. Die Pflicht habe
vielmehr schon immer Landkreisen und kreisfreien Städten oblegen, die diese freilich
teilweise nicht erfüllt und insoweit ein Vakuum geschaffen hätten, in das die Gemeinden hineingestoßen seien. Soweit die Bedarfsplanung betroffen sei, ändere die Neuregelung daher nichts am bisherigen Rechtszustand. Im Übrigen würden die Gemeinden von Planung und Gestaltung des Leistungsangebots nicht vollständig
ausgeschlossen, sondern behielten bestimmenden Einfluss.

  Soweit kreisfreie Städte und besonders ermächtigte Gemeinden zugleich Träger            24
der Einrichtungen und der öffentlichen Jugendhilfe seien, bleibe der Interessenkonflikt zwar abstrakt bestehen; bei entsprechender Größe der Gemeinde könne dies
aber durch eine hinreichend klare interne Kompetenzverteilung aufgefangen werden.

 2. Der Deutsche Landkreistag führt aus, dass die in § 24 Abs. 2 und Abs. 3 SGB VIII      25
normierte Verpflichtung der Landkreise als Träger der öffentlichen Jugendhilfe eine
Pflicht zur sorgfältigen Planung der Jugendhilfe im Bereich der Kindertagesbetreuung
begründe. Sie hätten ferner dafür zu sorgen, dass freie und öffentliche Träger die benötigten Plätze schüfen. Wenn dies nicht gelinge, seien sie verpflichtet, selbst eigene
Plätze bereitzustellen. Dies sei allerdings bis heute nie der Fall gewesen.

 Die Kindertagesbetreuung werde bundesweit nahezu flächendeckend von den                  26
kreisangehörigen Städten und Gemeinden gewährleistet. In Sachsen-Anhalt seien
die Gemeinden durchweg hinreichend leistungsfähig, um die organisatorischen Aufgaben der Kindertagesbetreuung selbst wahrnehmen zu können. Davon blieben die
Stellung der Landkreise als örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe und ihre Gesamtverantwortung jedoch unberührt. Im Übrigen habe die Wahrnehmung der den
Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt im Bereich der Kindertagesbetreuung übertragenen Aufgaben nie Anlass zur Kritik gegeben.

 3. Der Deutsche Städtetag erläutert, dass die Sicherstellung des Rechtsanspruchs         27
aus § 24 Abs. 2 und Abs. 3 SGB VIII eine umfangreiche Bedarfsanalyse und Bedarfsplanung der öffentlichen Träger der Jugendhilfe voraussetze. Um ein bedarfsgerech-


                                         16/50

tes, vielfältiges und wohnortnahes lokales Angebot sicherzustellen und den Wünschen der Eltern zu entsprechen, sei darauf zu achten, dass möglichst verschiedene
Angebote vorhanden seien. Dabei seien vielfältige Kriterien zu berücksichtigen
(Wohnort- oder Arbeitsplatznähe, Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln,
pädagogische Ausrichtung, Betreuungszeiten) und eine kleinräumige Analyse und
Planung erforderlich. Für diese würden unterschiedliche Instrumente (Elternbefragung, Auswertung von Informationen über die Entwicklung von Wohnraum und Arbeitsmarkt sowie zur demographischen Entwicklung, Zusammenarbeit mit freien,
kirchlichen und gewerblichen Trägern) eingesetzt, die genaue Kenntnisse der lokalen
Situation erforderten. Städte und Gemeinden hätten wichtige Aufgaben bei der Gewinnung, Aus- und Fortbildung von Pflegepersonen und bei der Vermittlung von
Betreuungsplätzen. Zu ihren Aufgaben gehöre schließlich auch der Betrieb eigener
Einrichtungen, die damit zusammenhängende Haushalts- und Finanzplanung, der
Abschluss von Verträgen mit freien und gewerblichen Trägern, die Abrechnung mit
diesen Trägern, die Erstellung von Jahresstatistiken und der Erlass einer Gebührenordnung.

  Gründe, die einer Wahrnehmung dieser Aufgaben durch die kreisangehörigen Städte und Gemeinden entgegenstünden, seien nicht ersichtlich. Die Aufgaben hätten einen starken lokalen Bezug, der ihre Anbindung an die kommunale Ebene sinnvoll erscheinen lasse. Die Landkreise hätten durch Gebietsreformen zudem eine Größe
erlangt, bei der sie Aufgaben der örtlichen Daseinsvorsorge nur noch schwer erfüllen
könnten.

  4. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund ist der Auffassung, aus Art. 28 Abs. 2      29
GG folge ein verfassungsunmittelbares Recht der Gemeinden, Kindertageseinrichtungen zu errichten, zu unterhalten und zu betreiben. Dies sei eine Aufgabe der kommunalen Daseinsvorsorge und eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft. Zur
Sicherstellung dieser Aufgabe würden von den Gemeinden umfangreiche Planungen
zur Bedarfsermittlung der verschiedenen Anspruchsgruppen durchgeführt, müssten
Plätze vermittelt, Anträge unter Wahrung des Wunsch- und Wahlrechts der Eltern bearbeitet und Verträge mit freien Trägern abgeschlossen werden. Es sei daher folgerichtig, wenn den kreisangehörigen Gemeinden eine Sicherstellungsfunktion zugesprochen werde, die neben die Pflichten des örtlichen Trägers der öffentlichen
Jugendhilfe trete.

  Es habe sich bewährt, dass in Sachsen-Anhalt bislang die Gemeinden den Rechtsanspruch auf Kinderbetreuung zu gewährleisten gehabt hätten. Nur so habe ein bedarfsgerechtes Angebot orts- und stadtteilgenau geplant und mit den freien Trägern
im Gemeindegebiet koordiniert werden können. Gründe, diese Aufgabe auf die Landkreise zu übertragen, gebe es nicht. Im Gegenteil habe die Gebietsreform in
Sachsen-Anhalt besonders große Gemeinden hervorgebracht, die auch entsprechend leistungsfähig seien. Die Landkreise seien dagegen zu groß und heterogen
geworden, als dass eine ortsnahe, auf die Bedürfnisse von Eltern und Kindern ausgerichtete Planung noch möglich sei. Zwischen den Gemeinden und den freien Trägern


                                        17/50

habe sich ein partnerschaftliches Vertrauensverhältnis entwickelt. 45 % der Einrichtungen in Sachsen-Anhalt würden heute durch freie Träger betrieben, obwohl 1990
alle Einrichtungen noch von den Gemeinden betrieben worden seien. Dies allein belege, dass die Gemeinden ihren eigenen Einrichtungen weder den Vorrang gäben,
noch diese bei der Finanzierung bevorzugten. Nach der Neuregelung habe den Gemeinden hinsichtlich der freien Träger zwar eine - vom Landesverfassungsgericht beanstandete - Restfinanzierungsverantwortung oblegen; sie dürften aber nicht mehr
die Verhandlungen mit den freien Trägern führen.

  5. Der Bundesverband für Kindertagespflege e.V. führt aus, dass diejenige Stelle,     31
die die Gesamtverantwortung innehabe, für ein bedarfsgerechtes Angebot an Betreuungsplätzen sorgen müsse. Obwohl sich der Rechtsanspruch gegen den örtlichen
Träger der Jugendhilfe und damit in der Regel gegen einen Landkreis oder eine
kreisfreie Stadt richte, erfolge die konkrete Erfüllung und Bearbeitung des Rechtsanspruchs in der Regel auf kommunaler Ebene. Der örtliche Träger sei zwar für die Bereitstellung verantwortlich; Auswahl und Besichtigung der Einrichtungen erfolgten jedoch auf der lokalen Ebene. An die Einrichtungen wendeten sich in der Regel auch
die Eltern, wenn sie einen Betreuungsplatz suchten. Entschieden sich die Eltern für
eine kommunale Einrichtung, seien typischerweise die Einrichtung und die Kommune
für Vermittlung und Bewilligung zuständig. Sehr häufig würden Kinder bei mehreren
Einrichtungen angemeldet, um die Erfolgsaussichten auf einen Platz zu erhöhen,
woraus sich Koordinationserfordernisse ergäben. Ohne die Mitwirkung des Leistungsträgers auf der kommunalen Ebene könne ein Betreuungsplatz daher in der Regel nicht bereitgestellt werden.

  Die Befürchtung des Gesetzgebers, Gemeinden könnten ihre Einrichtungen bevorzugen, sei aus Sicht des Bundesverbands begründet. Dessen Mitglieder berichteten
häufig, dass Gemeinden Eltern offensiv zu einer kommunalen Einrichtung rieten. Allerdings bedeute die Übertragung der Zuständigkeit auf die Landkreise als solche
keine Abhilfe. Auch dort komme es häufig vor, dass „staatliche“ Einrichtungen gegenüber solchen freier Träger bevorzugt würden. Diesem Mangel könne nur dadurch abgeholfen werden, dass auch Zusammenschlüsse freier Träger in der Planung frühzeitig beteiligt würden. Das sei bislang nicht der Fall. Die Fähigkeit zur
Aufgabenerfüllung hänge daher nicht davon ab, ob sie von den Gemeinden oder den
Kreisen erfüllt würden, sondern davon, ob alle Träger der verschiedenen Einrichtungen in die Bedarfsplanung einbezogen würden. Es bestehe schließlich kein Grund
zur Annahme, dass dem Subsidiaritätsgebot für kommunale Einrichtungen durch eine Verlagerung der Aufgaben auf die Landkreise gedient sei. Sinnvoll seien allein
landesrechtliche Vorgaben.

                                         IV.
 In der mündlichen Verhandlung vom 12. April 2017 haben die Beteiligten ihr schriftsätzliches Vorbringen vertieft und ergänzt.




                                        18/50

  Die Landesregierung Sachsen-Anhalt hat klarstellend ausgeführt, dass den Gemeinden mit der angegriffenen Gesetzesänderung vom 23. Januar 2013 keine Planungs- und Koordinierungsrechte entzogen worden seien. Die Neuregelung in § 3
Abs. 4 KiFöG LSA betreffe ausschließlich die Frage, wer Adressat des gesetzlichen
Anspruchs auf Kinderbetreuung sei und diesen zu erfüllen habe. Es handele sich insoweit um die Auferlegung einer Gewährleistungspflicht, für die nunmehr die Jugendämter einzustehen hätten. Dies führe zu keinem Kompetenzzuwachs bei den Landkreisen, sondern begründe, im Gegenteil, neue Haftungsrisiken für diese, weil die
Nichtbereitstellung eines Kinderbetreuungsplatzes einen Amtshaftungsanspruch
auslösen könne. Auswirkungen habe die Neuregelung lediglich an drei Stellen: Unmittelbar regele sie, wer Verpflichteter des Anspruchs auf Kinderbetreuung sei, mittelbar wirke sie sich aber auf das Wunsch- und Wahlrecht (§ 3b Abs. 1 i.V.m. § 3
Abs. 4 KiFöG LSA) und die Unterstützungspflicht zur Einrichtung oder Übernahme
von Tageseinrichtungen durch Träger gemäß § 9 Abs. 3 KiFöG LSA aus. In der Sache diene sie der Stärkung der Jugendämter, die die von ihnen zu erbringenden Leistungen aus einer Hand anbieten könnten. Dies sei im Sinne einer kontinuierlichen
Qualitätsentwicklung, für welche die örtlichen Träger der Jugendhilfe gemäß § 79
Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, § 79a SGB VIII zu sorgen hätten.

                                        B.
 Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.                                               35

 Die Gemeinden wenden sich ausdrücklich gegen Art. 1 Nr. 2 Buchstabe c des Gesetzes zur Änderung des Kinderförderungsgesetzes und anderer Gesetze vom
23. Januar 2013. Dabei handelt es sich um einen tauglichen Beschwerdegegenstand
im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 Satz 1 BVerfGG, durch den sie selbst,
gegenwärtig und unmittelbar betroffen sind (I.). Die Kommunalverfassungsbeschwerde genügt auch den Anforderungen des Subsidiaritätsgrundsatzes gemäß Art. 93
Nr. 4b GG, § 91 Satz 2 BVerfGG (II.) und wurde fristgemäß erhoben (III.).

                                         I.
  1. Mit ihrer kommunalen Verfassungsbeschwerde greifen die Beschwerdeführerinnen unmittelbar Art. 1 Nr. 2 Buchstabe c des Gesetzes zur Änderung des Kinderförderungsgesetzes und anderer Gesetze vom 23. Januar 2013 an, soweit mit diesem
§ 3 Abs. 3 KiFöG LSA 2004 geändert und als § 3 Abs. 4 KiFöG LSA 2013 neu gefasst wurde.

 2. Die angegriffene Norm betrifft unmittelbar die Auswechslung des zur Erfüllung      38
des Anspruchs auf Kinderbetreuung Verpflichteten gemäß § 3 Abs. 1 und Abs. 2 Ki-FöG LSA. Dem Beschwerdevorbringen ist darüber hinaus zu entnehmen, dass sich
die Beschwerdeführerinnen auch gegen die Entziehung der mit der Leistungsverpflichtung typischerweise zusammenhängenden Aufgaben wenden.

 a) Das betrifft insbesondere die Regelungen in § 3b Abs. 1 und § 9 Abs. 3 Ki-         39
FöG LSA, die selbst zwar unverändert geblieben sind, jedoch auf den Leistungsver-

                                        19/50

pflichteten im Sinne des § 3 Abs. 3 KiFöG LSA 2004 Bezug nehmen und daran rechtliche Wirkungen knüpfen.

  Gemäß § 3b Abs.1 KiFöG LSA haben die Leistungsberechtigten nach § 3 Ki-                40
FöG LSA das Recht, im Rahmen freier Kapazitäten zwischen den verschiedenen
Einrichtungen am Ort ihres gewöhnlichen Aufenthalts oder einem anderen Ort zu
wählen. Sie sind von den Leistungsverpflichteten auf dieses Recht hinzuweisen. Gemäß § 9 Abs. 3 KiFöG LSA soll die Einrichtung oder die Übernahme von Tageseinrichtungen durch Träger im Sinne von Abs. 1 Nr. 2 (anerkannte Träger der freien Jugendhilfe) oder Nr. 3 (sonstige juristische Personen, deren Zweck das Betreiben
einer Tageseinrichtung ist und die die Anforderungen des Steuerrechts an die Gemeinnützigkeit erfüllen) durch die Leistungsverpflichteten unterstützt werden. Mit
dem Fortfall der Leistungsverpflichtung sind damit auch die in § 3b Abs. 1 und § 9
Abs. 3 KiFöG LSA geregelten Aufgaben auf die örtlichen Träger der Jugendhilfe
übergegangen. Da diese Vorschriften an die Stellung als Leistungsverpflichteter anknüpfen, sind sie ebenfalls Gegenstand der vorliegenden Verfassungsbeschwerde.

 b) Das gilt auch für den behaupteten Entzug der mit der Leistungsverpflichtung verbundenen Planungs- und Koordinierungsaufgaben. Darunter fallen die von den Beschwerdeführerinnen angeführten Aufgaben der Koordinierung und Durchsetzung
des Anspruchs auf Kinderbetreuung durch eine Bedarfsanalyse und Bedarfsplanung,
die Erstellung und Fortschreibung einer Leitplanung zur Sicherung eines bedarfsgerechten Angebots an Plätzen in Kindertageseinrichtungen im Gemeindegebiet (unter
Berücksichtigung der künftigen Auslastung mit Blick auf die demographische Entwicklung und etwaigen Sanierungsbedarf), die Entwicklung und konzeptionelle Planung des Platzangebots sowie des Bestandes an Kindertageseinrichtungen und die
Umsetzung der Planung in engem Zusammenwirken mit den freien Trägern, die Erstellung von Jahresstatistiken, der Abschluss von Verträgen über den Betrieb von
Kindertageseinrichtungen freier Träger im Gemeindegebiet und die Abstimmung der
Gebühren zwischen den Kindertageseinrichtungen einer Gemeinde.

 Soweit die Beschwerdeführerinnen die Entziehung der Federführung bei der Haushalts- und Finanzplanung in den Einrichtungen und, damit einhergehend, den Verlust
der Zuständigkeit für die Defizitabrechnungen mit den freien Trägern in Bezug auf
Vorauszahlungen und Endabrechnungen angreifen, wenden sie sich der Sache nach
gegen die ersatzlose Streichung des § 11 Abs. 4 KiFöG LSA 2010 durch Art. 1 Nr. 11
des Gesetzes zur Änderung des Kinderförderungsgesetzes und anderer Gesetze
vom 23. Januar 2013. Nach dieser Regelung oblag den Kommunen eine partielle und
vorübergehende Finanzierungspflicht bezüglich der vom Land und den örtlichen Trägern der Jugendhilfe erhaltenen Pauschalzahlungen (LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil
vom 12. Juli 2005 - LVG 6/04 -, juris, Rn. 86; vgl. auch LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil
vom 20. Oktober 2015 - LVG 2/14 -, DVBl 2015, S. 1535 <1536>). In diesem Rahmen
waren die leistungsverpflichteten Gemeinden gemäß § 11 Abs. 4 Satz 1 Ki-FöG LSA 2010 verpflichtet, den freien Trägern von Kindertageseinrichtungen die für
den Betrieb notwendigen Kosten abzüglich Elternbeiträge und eines Eigenanteils von


                                         20/50

in der Regel bis zu 5 v. H. der Gesamtkosten aus den ihnen zweckgebunden zugewandten Mitteln zu erstatten. Gemäß Satz 3 sollten die Leistungsverpflichteten vertragliche Vereinbarungen mit den freien Trägern über den Umfang der Kostenerstattung abschließen, die auch Regelungen über die zu leistenden Abschlagszahlungen
enthielten.

 3. Die Beschwerdeführerinnen sind durch die angegriffenen Rechtsnormen selbst,        43
gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Sie haben ihre Rechtsstellung als Leistungsverpflichtete für die Kindertagesbetreuung und die unmittelbar daran anknüpfenden
Aufgaben durch die angegriffene Regelung des Art. 1 Nr. 2 Buchstabe c und Nr. 11
des Gesetzes vom 23. Januar 2013 zur Änderung des Kinderförderungsgesetzes
und anderer Gesetze verloren. Insoweit haben sie eine mögliche Verletzung von
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG dargelegt (vgl. BVerfGE 71, 25 <36 f.>; 76, 107 <116>; 107,
1 <8>).

                                         II.
 Der Zulässigkeit der Kommunalverfassungsbeschwerde steht deren Subsidiarität          44
gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 Satz 2 BVerfGG nicht entgegen. Zwar ist eine
Kommunalverfassungsbeschwerde gegen Landesgesetze unzulässig, soweit eine
solche auch beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann, Art. 93 Abs. 1
Nr. 4b GG, § 91 Satz 2 BVerfGG (1.). Der Grundsatz der Subsidiarität der Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG findet jedoch keine Anwendung, soweit die landesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung hinter dem Gewährleistungsniveau des Art. 28 Abs. 2 GG
zurückbleibt (2.). Dies ist hier der Fall (3.).

  1. Das Grundgesetz eröffnet den Kommunen bei legislativen Eingriffen in ihr durch    45
Art. 28 Abs. 2 GG garantiertes Selbstverwaltungsrecht den Weg zum Bundesverfassungsgericht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG). Diese Zuständigkeit besteht
allerdings nur, soweit die betroffenen Kommunen nicht Beschwerde zum Landesverfassungsgericht erheben können. Der den Landesverfassungsgerichten damit zukommende prinzipielle Vorrang bei der Gewährung von Rechtsschutz gegen Eingriffe
in die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung ist Ausdruck der den Ländern zukommenden Verfassungsautonomie.

  Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG genießen die Länder Verfassungsautonomie. Soweit       46
das Grundgesetz nicht besondere Anforderungen statuiert, können sie ihr Verfassungsrecht und ihre Verfassungsgerichtsbarkeit nach eigenem Ermessen ordnen
(vgl. BVerfGE 4, 178 <189>; 36, 342 <361>; 60, 175 <207 f.>; 96, 345 <368 f.>; 103,
332 <350>). Sie können in ihre Verfassung nicht nur Staatsfundamentalnormen aufnehmen, die das Grundgesetz nicht kennt, sondern auch Staatsfundamentalnormen,
die mit den entsprechenden Staatsfundamentalnormen der Bundesverfassung nicht
übereinstimmen (vgl. BVerfGE 36, 342 <361>). Sie sind auch weitgehend frei in der
Entscheidung, ob sie Regelungen, die das Grundgesetz enthält, in ihre Landesverfassungen übernehmen oder nicht. Aufgrund ihrer Verfassungsautonomie sind sie


                                        21/50

nicht verpflichtet, in ihren Verfassungen bestimmte Regelungen vorzusehen. Sie sind
nicht einmal verpflichtet, sich überhaupt eine formelle Verfassung zu geben (vgl.
Dreier, in: ders., GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 28 Rn. 43, m.w.N.).

  Insbesondere der Bereich der Verfassungsgerichtsbarkeit der Länder soll vom Bundesverfassungsgericht möglichst unangetastet bleiben (vgl. BVerfGE 36, 342 <357>;
41, 88 <119>; 60, 175 <209>; 96, 231 <242>; 107, 1 <10>). Die Landesverfassungsgerichtsbarkeit soll nicht in größere Abhängigkeit gebracht werden, als es nach dem
Bundesverfassungsrecht unvermeidbar ist (vgl. BVerfGE 36, 342 <357>; 41, 88
<119>; 60, 175 <209>; 96, 231 <242>; 107, 1 <10>). Dies bedeutet, dass die Länder
- abgesehen von den Fällen der Art. 99 und Art. 100 Abs. 3 GG - durch eine eigene
Verfassungsgerichtsbarkeit über die Vereinbarkeit von Landesgesetzen mit der Landesverfassung entscheiden und diese grundsätzlich ohne (inhaltliche) Kontrolle
durch das Bundesverfassungsgericht auslegen können (vgl. BVerfGE 41, 88 <119>;
97, 298 <314>). Daraus folgt zugleich, dass für die Landesverfassungsgerichte - unbeschadet spezifischer Anforderungen an die Wirksamkeit landesverfassungsrechtlicher Bestimmungen im Einzelfall - ausschließlich die Landesverfassung den Maßstab ihrer Entscheidungsfindung bildet (vgl. BVerfGE 103, 332 <350 f.>; Bethge, in:
Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, § 91 Rn. 80 ff. <Januar 2017>; Lechner/
Zuck, BVerfGG, 7. Aufl. 2015, § 91 Rn. 38; vgl. zu den Fällen des Art. 93 Abs. 1
Nr. 5, Art. 99 GG: BVerfGE 6, 376 <382>; 64, 301 <317>; 69, 112 <117>; 120, 82
<101>).

  2. Grenzen der Verfassungsautonomie der Länder ergeben sich aus zwingenden             48
Vorgaben des Grundgesetzes. Die Landesverfassungen müssen diese zwar nicht
selbst repetitiv aufnehmen, dürfen ihnen aber auch nicht zuwider- oder sie unterlaufen (vgl. BVerfGE 103, 332 <347 f.>; 139, 321 <361 ff. Rn. 123 ff.).

  Zu den für die Länder zwingenden Vorgaben des Grundgesetzes gehört auch                49
Art. 28 Abs. 2 GG. In ständiger Rechtsprechung hat nicht nur das Bundesverfassungsgericht Bestimmungen des Landesrechts unmittelbar am Maßstab des Art. 28
Abs. 2 GG gemessen (zuletzt BVerfGE 138, 1 <16 ff. Rn. 43 ff.>). Dass die Bestimmungen des Landesrechts einschließlich der Landesverfassung im Einklang mit Art.
28 Abs. 2 GG stehen müssen, entspricht auch der Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte (vgl. BremStGH, Entscheidung vom 4. Juli 1953 - St 1/1953 -,
BremStGHE 1, 42 <44>; NdsStGH, Urteil vom 15. Februar 1973 - StGH 2/72 und 3/
72 -, DVBl 1973, S. 310 <311 f.>; LVerfG Bbg, Urteil vom 19. Mai 1994 - VfgBbg 9/
93 -, LVerfGE 2, 93 <101 f.>; vgl. auch ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 -
2/95 und 6/95 -, LVerfGE 5, 391 <409>) und der überwiegenden Auffassung im
Schrifttum (vgl. Tettinger/Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.
2010, Art. 28 Abs. 2 Rn. 136, 141; Dreier, in: ders., GG, Bd. 2, Art. 28 Rn. 83; Nierhaus, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 28 Rn. 39; Mehde, in: Maunz/Dürig, GG,
Art. 28 Abs. 2 Rn. 1, 48 <November 2012>). Das Landesrecht darf daher keine Regelungen enthalten, die mit Art. 28 Abs. 2 GG nicht vereinbar sind. Aus der Sicht des
Grundgesetzes macht es dabei keinen Unterschied, ob es sich um ein einfaches Lan-


                                         22/50

desgesetz oder eine Regelung der Landesverfassung handelt. Auch Letztere darf
dem Grundgesetz nicht widersprechen. Bleiben die landesverfassungsrechtlichen
Gewährleistungen hingegen hinter der Garantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zurück,
verstieße ein mit dieser Garantie unvereinbares Landesgesetz zwar nicht gegen
die Landesverfassung; das Landesverfassungsgericht könnte einen entsprechenden
Verstoß auch nicht feststellen. An der Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz ändert
dies indes nichts.

  3. Vor diesem Hintergrund findet der Grundsatz der Subsidiarität der Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG keine Anwendung, wenn die landesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung hinter dem Gewährleistungsniveau des Art. 28 Abs. 2 GG zurückbleibt. Der
Vorrang der Landesverfassungsgerichtsbarkeit reicht nur so weit, wie die Landesverfassung den Garantiegehalt von Art. 28 Abs. 2 GG auch im Wesentlichen abdeckt
und seine Wahrung von der Landesverfassungsgerichtsbarkeit überprüft werden
kann. Die Subsidiaritätsklausel greift daher zum einen nicht ein, wenn der landesverfassungsrechtliche Rechtsschutz hinter dem durch das Bundesverfassungsgericht
gewährten Rechtsschutz zurückbleibt und keine Überprüfung untergesetzlicher Normen zulässt (a). Der Subsidiaritätsgrundsatz steht der Zulässigkeit einer Kommunalverfassungsbeschwerde zum andern dann nicht entgegen, wenn die landesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung hinsichtlich ihres
materiellen Gewährleistungsgehalts den aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden Gewährleistungsumfang nicht erreicht (b).

  a) Durch Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG soll eine möglichst umfassende        51
verfassungsgerichtliche Kontrolle von gesetzlichen Gestaltungen des kommunalen
Selbstverwaltungsrechts gewährleistet werden (BVerfGE 107, 1 <9>). Eine Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts ist daher nicht nur gegeben, wenn das Landesrecht überhaupt keine Kommunalverfassungsbeschwerde vorsieht, sondern auch
dann, wenn der zulässige Verfahrensgegenstand durch das Landesrecht enger gefasst wird als dies gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG der Fall ist (vgl.
BVerfGE 107, 1 <9>). Gemeinden und Gemeindeverbände können eine nach Landesrecht nicht angreifbare Norm dem Bundesverfassungsgericht daher zur Prüfung
stellen, wenn diese nach Bundesrecht „Gesetz“ (vgl. BVerfGE 71, 25 <34>; 76, 107
<114>; 137, 108 <137 Rn. 63>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 22. August 2016 - 2 BvR 2953/14 -, juris, Rn. 18) und damit zulässiger Beschwerdegegenstand der Kommunalverfassungsbeschwerde ist (vgl. BVerfGE 107,
1 <9 f.>). Die Kommunen könnten einen dem Bundesrecht gleichwertigen Rechtsschutz sonst nicht erlangen (vgl. BVerfGE 107, 1 <10>).

 Eine solche Auslegung der Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG beeinträchtigt        52
nicht die Verfassungsgerichtsbarkeit der Länder als Teil ihrer Verfassungsautonomie.
Deren Vorrang reicht nur soweit wie die Kommunen im Land einen der bundesrechtlichen Kommunalverfassungsbeschwerde gleichwertigen Rechtsschutz erlangen können (vgl. BVerfGE 107, 1 <10 f.>). Ein eingeschränkter landesverfassungsgerichtli-


                                        23/50

cher Rechtsschutz begründet dagegen die Reservezuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 107, 1 <11>; aus der Kammerrechtsprechung BVerfG,
Beschlüsse der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 14. Oktober 2013 - 2 BvR 1961/
13 u.a. -, juris, Rn. 4 und vom 25. Juni 2007 - 2 BvR 635/07 -, juris, Rn. 3).

 b) An einem gleichwertigen Schutz der kommunalen Selbstverwaltung fehlt es auch       53
dann, wenn die landesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in der Sache erkennbar hinter den Anforderungen des Art. 28 Abs. 2 GG zurückbleibt (aa). Das ist jedenfalls der Fall, wenn die Landesverfassung wesentliche
Gewährleistungen von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht enthält (bb). Eine eingeschränkte Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung auf Ebene der Landesverfassung nimmt das Grundgesetz zwar hin; es verzichtet jedoch nicht auf die
Durchsetzung seiner eigenen Anforderungen an die Garantie kommunaler Selbstverwaltung (cc).

  aa) Schon der Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG („wegen Verletzung des           54
Rechts auf Selbstverwaltung nach Art. 28“) deutet darauf hin, dass im - dann vorrangigen - Verfahren vor dem Landesverfassungsgericht zumindest eine Art. 28 Abs. 2
GG vergleichbare Garantie Maßstab sein muss. Art. 28 Abs. 2 GG will bestimmte
Mindeststandards an bürgerschaftlicher Selbstbestimmung in ganz Deutschland einheitlich garantieren und tatsächlich gewährleisten. Ohne seine unmittelbare Geltung
in den Ländern wäre dies nicht zu erreichen (vgl. BremStGH, Entscheidung vom
4. Juli 1953 - St 1/1953 -, BremStGHE 1, 42 <44>; NdsStGH, Urteil vom 15. Februar
1973 - StGH 2/72 und 3/72 -, DVBl 1973, S. 310 <311 f.>; LVerfG Bbg, Urteil vom
19. Mai 1994 - VfgBbg 9/93 -, LVerfGE 2, 93 <101 f.>; ThürVerfGH, Urteil vom 18.
Dezember 1996 - 2/95 und 6/95 -, LVerfGE 5, 391 <409>; Tettinger/Schwarz, in:
v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, Art. 28 Abs. 2 Rn. 136, 141; Dreier, in: ders.,
GG, Bd. 2, Art. 28 Rn. 83; Nierhaus, in: Sachs, GG, Art. 28 Rn. 39; Mehde, in:
Maunz/Dürig, GG, Art. 28 Abs. 2 Rn. 1, 48 <November 2012>). Insoweit handelt es
sich bei Art. 28 Abs. 2 GG um ein unmittelbar anwendbares, von der einzelnen Kommune im Rahmen ihrer subjektiven Rechtsstellungsgarantie individuell einklagbares
Recht (vgl. BVerfGE 23, 353 <372 f.>; 26, 228 <244>; 76, 107 <119>; 83, 363 <393>;
137, 108 <155 Rn. 109>). Soll diese Garantie nicht leerlaufen, so müssen die Kommunen, wenn nicht wegen einer vergleichbaren landesverfassungsrechtlichen Gewährleistung Zugang zu einem Landesverfassungsgericht besteht, eine Verletzung
ihrer Rechte vor dem Bundesverfassungsgericht rügen können.

  Dieses Verständnis wird auch durch die Entstehungsgeschichte der Vorschriften        55
über die Kommunalverfassungsbeschwerde gestützt. Mit dem Wort „soweit“ in § 91
Satz 2 BVerfGG sollte nach dem Willen des Gesetzgebers eine Einschränkung formuliert werden, die Kompetenzen zwischen den Landesverfassungsgerichten und
dem Bundesverfassungsgericht aufteilt. Damit sollte jedoch keine Verkürzung der
Möglichkeit effektiven Rechtsschutzes für die Gemeinden und Gemeindeverbände
hinsichtlich des durch Art. 28 Abs. 2 GG verbürgten Mindeststandards einhergehen
(vgl. Redebeitrag des Abgeordneten Dr. Arndt (SPD) zu Tagesordnungspunkt 11 der


                                        24/50

16. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 1. Februar 1951 - Dritte Beratung des
Entwurfs eines Gesetzes über das Bundesverfassungsgerichtsgesetz -, Plenarprotokoll vom 1. Februar 1951, S. 4413 f.).

 bb) Soweit eine prinzipielle Gleichwertigkeit der Garantien kommunaler Selbstverwaltung auf Bundes- und Landesebene gegeben ist, können Entscheidungen der
Landesverfassungsgerichte vom Bundesverfassungsgericht nicht am Maßstab von
Art. 28 Abs. 2 GG überprüft werden. Die Kommunalverfassungsbeschwerde nach
Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG eröffnet nicht den Weg zu deren mittelbarer Kontrolle (Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 2012, Rn. 654).

 Gleichwertigkeit der Selbstverwaltungsgarantien setzt voraus, dass der landesrechtliche Schutz vergleichbar umfassend und effektiv ist. Der Schutz durch die Landesverfassungsgerichtsbarkeit muss wirksam und funktionsadäquat sein (vgl. Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 2012, Rn. 654; Bethge, in: Maunz/
Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, § 91 Rn. 87 <Januar 2017>).

  Jedenfalls in Fällen, in denen der landesverfassungsrechtlichen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in der autoritativen Auslegung des Landesverfassungsgerichts wesentliche Gewährleistungsinhalte von Art. 28 Abs. 2 GG fehlen, steht die Eröffnung der Kommunalverfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht
derjenigen zum Bundesverfassungsgericht insoweit nicht entgegen.

  Wesentliche Gewährleistungsinhalte von Art. 28 Abs. 2 GG sind solche, die nicht       59
hinweggedacht werden können, ohne dass die institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung substantiell verändert würde. Dazu gehören unter anderem die
Gewährleistung eines eigenen Aufgabenbereichs der Gemeinden sowie die Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenerfüllung (vgl. BVerfGE 138, 1 <18 Rn. 52>). Zu den
grundlegenden Strukturelementen von Art. 28 Abs. 2 GG gehört zudem die Eigenständigkeit der Gemeinden auch und gerade gegenüber den Landkreisen (vgl.
BVerfGE 21, 117 <128 f.>; 23, 353 <365>; 79, 127 <150>). Ferner ist das durch
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG statuierte verfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zugunsten der Gemeinden hierher zu rechnen (BVerfGE 79, 127 <150 f.>; 83, 363 <383>; 91, 228
<236>; 110, 370 <400>; 137, 108 <156 f. Rn. 114>; 138, 1 <19 Rn. 54 ff.>), das auch
der zuständigkeitsverteilende Gesetzgeber zu beachten hat (vgl. BVerfGE 79, 127
<150 ff.>; 107, 1 <12>; 110, 370 <399 ff.>; 137, 108 <156 f. Rn. 114>; 138, 1 <15
Rn. 41>) sowie die für die Entziehung einer solchen Angelegenheit geltenden strengen Rechtfertigungsanforderungen (vgl. BVerfGE 138, 1 <19 Rn. 54>).

  cc) Zwar steht es den Ländern somit frei zu bestimmen, inwiefern sie die kommunale Selbstverwaltung durch eine landesrechtliche Garantie absichern, ob deren Verletzung mit einer Kommunalverfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht
gerügt werden kann und welcher Prüfungsumfang dem Landesverfassungsgericht
dabei auferlegt wird. Bleibt das so bestimmte Schutzniveau jedoch derart hinter den
Gewährleistungen des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zurück, dass wesentliche Gewähr-


                                        25/50

leistungsinhalte des Art. 28 Abs. 2 GG nicht existieren oder eingeklagt werden können, greift die Subsidiaritätsklausel des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 Satz 2
BVerfGG nicht ein.

  4. Hiernach steht das Subsidiaritätserfordernis der Zulässigkeit der Kommunalverfassungsbeschwerde nicht entgegen. Vorliegend besteht zwar die Möglichkeit, das
Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 Verf LSA anzurufen (Art. 75 Nr. 7 Verf LSA,
§ 51 Abs. 1 VerfGG LSA), was die Beschwerdeführerinnen auch getan haben. Nach
der insoweit bindenden Auslegung der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, wie
sie das Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt in seinem Urteil vom 20. Oktober
2015 - LVG 2/14 - vorgenommen hat, unterscheidet die landesverfassungsrechtliche
Garantie der kommunalen Selbstverwaltung jedoch nicht zwischen Gemeinden und
Landkreisen. Beide werden in den einschlägigen Bestimmungen vielmehr unter dem
Begriff „Kommunen“ zusammengefasst (LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 20. Oktober 2015, DVBl 2015, S. 1535 <1538 f.>). Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt kennt danach auch kein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip
hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, das der Gesetzgeber
zu beachten hat und aus dem sich ein prinzipieller Vorrang der Gemeinde- vor der
Kreisebene ableiten lässt, der auch bei kommunalrechtlichen Zuständigkeits- und
Verfahrensregelungen Berücksichtigung verlangt (LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil
vom 20. Oktober 2015, a.a.O.).

 In Sachsen-Anhalt besteht somit kein gleichwertiger verfassungsrechtlicher Schutz      62
der gemeindlichen Selbstverwaltung. In der Auslegung durch das Landesverfassungsgericht bleibt die in Art. 87 Verf LSA gewährleistete Garantie der kommunalen
Selbstverwaltung in einem wesentlichen Gesichtspunkt hinter der Gewährleistung
von Art. 28 Abs. 2 GG zurück, so dass auf Landesebene insoweit auch kein hinreichender Rechtsschutz gegen eine Verletzung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie besteht.

                                         III.
 1. Die Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG findet auch im Verfahren der Kommunalverfassungsbeschwerde Anwendung (BVerfGE 107, 1 <8>). Sie beginnt allerdings nicht schon mit dem Inkrafttreten des angegriffenen Rechtssatzes, sondern
erst mit dem Abschluss eines fachgerichtlichen Verfahrens, wenn die Durchführung
dieses Verfahrens nach § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG geboten ist (vgl. BVerfGE 76,
107 <115 f.>; 107, 1 <8>). Entsprechendes gilt, wenn die Kommune, nachdem sie eine Kommunalverfassungsbeschwerde erhoben hat, auf einen solchen Rechtsbehelf
oder auf ein Verfahren vor einem Landesverfassungsgericht verwiesen worden ist
und nach Abschluss dieses Verfahrens erneut Kommunalverfassungsbeschwerde
erhebt (vgl. BVerfGE 79, 127 <142>; 107, 1 <8>).

 Dieser Rechtsprechung liegt der allgemeine Gedanke zugrunde, dass die Frist des        64
§ 93 Abs. 3 BVerfGG immer dann erst mit Abschluss eines - binnen Jahresfrist einge-


                                        26/50

leiteten - fach- oder landesverfassungsgerichtlichen Verfahrens beginnt, wenn dessen offensichtliche Erfolglosigkeit bei der gebotenen ex-ante-Betrachtung nicht von
vornherein feststand. Erhebt eine Gemeinde unmittelbar eine Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, ohne sich zuvor an das Landesverfassungsgericht gewandt zu haben, muss das Bundesverfassungsgericht diese
als unzulässig zurückweisen, wenn die dortige Kommunalverfassungsbeschwerde
gleichwertig im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 Satz 2 BVerfGG erscheint.
Stellt sich jedoch in dem Verfahren vor dem Landesverfassungsgericht heraus,
dass das Landesverfassungsrecht kein dem Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gleichwertiges
Schutzniveau verbürgt, greift der Subsidiaritätsgrundsatz nicht ein (vgl. Rn. 50 ff.). In
diesem Fall kann die Gemeinde nicht rechtsschutzlos gestellt werden. Es kann letztlich keinen Unterschied machen, ob eine Kommune das Bundesverfassungsgericht
direkt anruft und das nicht fern liegende Risiko in Kauf nimmt, dass die Kommunalverfassungsbeschwerde wegen des Subsidiaritätserfordernisses unzulässig ist, oder
ob sie zunächst eine nicht von vornherein aussichtslos erscheinende Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem Landesverfassungsgericht erhebt, sich diese jedoch
mit Blick auf das Schutzgut des Art. 28 Abs. 2 GG als unzureichend erweist (vgl.
BVerfGE 107, 1). Die Frist nach § 93 Abs. 3 BVerfGG kann im zweiten Fall nicht anders als im ersten erst mit Abschluss des landesverfassungsgerichtlichen Verfahrens
beginnen.

 2. Die Kommunalverfassungsbeschwerde wurde fristgerecht erhoben.                              65

  a) Die im Urteil des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt vom 20. Oktober                66
2015 vorgenommene Auslegung von Art. 87 Verf LSA, die - soweit es für den vorliegenden Zusammenhang von Bedeutung ist - zur Erfolglosigkeit der kommunalen Verfassungsbeschwerde nach Landesrecht geführt hat, war in der bisherigen Rechtsprechung nicht angelegt. Die Beschwerdeführerinnen mussten daher nicht davon
ausgehen, dass das Landesverfassungsgericht keinen dem Grundgesetz gleichwertigen Schutz der kommunalen Selbstverwaltung gewährleisten würde. Auch aus dem
Wortlaut der Regelungen der Landesverfassung musste nicht zwingend der Schluss
gezogen werden, dass das Landesverfassungsgericht wie geschehen entscheiden
würde. Das lag schon deshalb nicht nahe, weil diese Auslegung nicht nur von der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 28 Abs. 2 GG, sondern
auch von derjenigen aller anderen Landesverfassungsgerichte, -gerichtshöfe und
Staatsgerichtshöfe zu den entsprechenden landesverfassungsrechtlichen Gewährleistungen (vgl. HessStGH, Urteil vom 21. Mai 2013 - P.St. 2361 -, juris, Rn. 88 ff.;
LVerfG Bbg, Urteil vom 17. Juli 1997 - 1/97 -, juris, Rn. 64 ff., 86 ff.; Urteil vom 19. Mai
1994 - 9/93 -, juris, Rn. 41 ff.; NdsStGH, Urteil vom 6. Dezember 2007 - 1/06 -, juris,
Rn. 50 ff., 72 ff.; VerfGH NRW, Urteil vom 12. Oktober 2010 - 12/09 -, juris, Rn. 59 ff.;
VerfGH RP, Beschluss vom 30. Oktober 2015 - VGH N 65/14 -, juris, Rn. 72 ff.; Urteil
vom 28. März 2000 - VGH N 12/98 -, juris, Rn. 28; siehe auch StGH BW, Urteil vom
8. Mai 1976 - 2/75 und 8/75 -, juris, Orientierungssatz; BayVerfGH, Entscheidung
vom 9. Mai 2016 - Vf. 14-VII-14 u.a. -, juris, Rn. 165 f.; Entscheidung vom 18. April



                                           27/50

1996 - Vf. 13-VII-93 -, juris, Rn. 86 ff.) abgewichen und damit erstmals hinter dem
Schutzniveau von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zurückgeblieben ist. Bis dahin war die
Rechtslage bundesweit ausnahmslos dadurch gekennzeichnet, dass die Landesverfassungsgerichte die kommunalen Selbstverwaltungsgarantien im Gleichlauf mit
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ausgelegt haben oder darüber hinaus gegangen sind (siehe
nur BayVerfGH, Entscheidung vom 9. Mai 2016 - Vf. 14-VII-14 u.a. -, juris, Rn. 165 f.;
Entscheidung vom 18. April 1996 - Vf. 13-VII-93 -, juris, Rn. 86 ff., der Art. 11 BV ein
- freilich nicht den Einzelnen schützendes - Grundrecht entnimmt). Die Verfassungsrechtslage in den Ländern wurde insoweit allgemein dahingehend bewertet, dass keine der 16 Landesverfassungen hinter den Vorgaben des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
zurückbleibe (Löwer, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 28 Rn. 36,
m.w.N.). Dass das Landesverfassungsgericht eine grundgesetzkonforme Auslegung
der Landesverfassung nicht einmal in Betracht ziehen würde, war daher für die Beschwerdeführerinnen nicht vorauszusehen.

  b) Die Änderung des § 3 Abs. 4 KiFöG LSA ist zum 1. August 2013 in Kraft getreten.       67
Die Beschwerdeführerinnen haben die Kommunalverfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt am 28. Januar 2014 und damit innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des Gesetzes erhoben. Das Urteil des Landesverfassungsgerichts datiert vom 20. Oktober 2015 und ist den Beschwerdeführerinnen am
10. November 2015 zugestellt worden. Ihre am 18. Oktober 2016 beim Bundesverfassungsgericht eingegangene Kommunalverfassungsbeschwerde ist damit innerhalb der Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG erhoben.

                                          C.
  Die Verfassungsbeschwerde ist bei verfassungskonformer Auslegung von Art. 1              68
Nr. 2 Buchstabe c des Gesetzes zur Änderung des Kinderförderungsgesetzes und
anderer Gesetze vom 23. Januar 2013 unbegründet. Die Übertragung der Verpflichtung zur Erfüllung des Anspruchs auf Kinderbetreuung auf die Landkreise und die
Entziehung der damit verbundenen Aufgaben verletzen die Beschwerdeführerinnen
nicht in ihren Rechten aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG.

                                           I.
 1. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantiert den Gemeinden einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich (a) sowie
die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte (b).

 a) Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1          70
GG sind solche Aufgaben, die das Zusammenleben und -wohnen der Menschen vor
Ort betreffen oder einen spezifischen Bezug darauf haben (vgl. BVerfGE 8, 122
<134>; 50, 195 <201>; 52, 95 <120>; 79, 127 <151 f.>; 110, 370 <400>; 138, 1 <16
Rn. 45>). Eine inhaltlich umrissene Aufgabengarantie enthält Art. 28 Abs. 2 Satz 1
GG allerdings nicht (vgl. BVerfGE 79, 127 <146>; 107, 1 <12>; 137, 108 <157
Rn. 114>; 138, 1 <16 Rn. 45>).


                                          28/50

  Die örtlichen Bezüge einer Aufgabe und deren Gewicht für die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung lassen sich nicht an scharf konturierten Merkmalen messen.
Vielmehr muss bei ihrer Bestimmung der geschichtlichen Entwicklung und den historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung getragen werden (vgl.
BVerfGE 59, 216 <226>; 91, 228 <238>; 125, 141 <167>; 138, 1 <16 f. Rn. 46>). Es
kommt darauf an, ob eine Aufgabe für das Bild der typischen Gemeinde charakteristisch ist (BVerfGE 138, 1 <16 f. Rn. 46>).

 Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG enthält jedoch keine Garantie des Status quo im Sinne eines einmal erreichten Aufgabenbestands (vgl. BVerfGE 78, 331 <340>; 138, 1 <17
Rn. 47>). Die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft bilden keinen ein für alle
Mal feststehenden Aufgabenkreis, weil sich die örtlichen Bezüge einer Angelegenheit
mit ihren sozialen, wirtschaftlichen oder technischen Rahmenbedingungen wandeln
(BVerfGE 138, 1 <17 Rn. 47>).

 Um in den Schutzbereich von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zu fallen, muss eine Aufgabe nicht hinsichtlich aller ihrer Teilaspekte eine örtliche Angelegenheit darstellen; sie
kann auch nur teilweise als eine solche der örtlichen Gemeinschaft anzusehen, im
Übrigen jedoch überörtlicher Natur sein (BVerfGE 138, 1 <17 Rn. 48>; vgl. BVerfGE
110, 370 <401>). Weist eine Aufgabe örtliche und überörtliche Aspekte auf, muss der
Gesetzgeber diese bei der Ausgestaltung der Selbstverwaltungsgarantie angemessen berücksichtigen (BVerfGE 138, 1 <17 Rn. 48>).

  b) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantiert den Gemeinden ferner die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte. Eine umfassende staatliche Steuerung der
kommunalen Organisation wäre mit dieser verfassungsrechtlich garantierten Eigenverantwortlichkeit unvereinbar (vgl. BVerfGE 91, 228 <239>; 137, 108 <158
Rn. 117>; 138, 1 <17 Rn. 49>). Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantiert den Gemeinden
insbesondere die Organisationshoheit als das Recht, über die innere Verwaltungsorganisation einschließlich der bei der Aufgabenwahrnehmung notwendigen Abläufe
und Zuständigkeiten eigenverantwortlich zu entscheiden. Dies schließt die Befugnis
ein, selbst darüber zu befinden, ob eine bestimmte Aufgabe eigenständig oder gemeinsam mit anderen Verwaltungsträgern wahrgenommen wird (sog. Kooperationshoheit; BVerfGE 138, 1 <17 f. Rn. 49>; vgl. BVerfGE 119, 331 <362>).

 2. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantiert die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze. Bei der somit gebotenen gesetzlichen Ausgestaltung steht dem
Gesetzgeber jedoch keine ungebundene Gestaltungsfreiheit zu (vgl. BVerfGE 110,
370 <400>; 138, 1 <18 Rn. 50>). Die Bedeutung der Gemeinden für den demokratischen Staatsaufbau (a) bedingt vielmehr einen grundsätzlichen Vorrang der kommunalen Aufgabenzuständigkeit im Bereich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft (b).

 a) Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung ist Ausdruck der grundgesetzlichen Entscheidung für eine dezentral organisierte und bürgerschaftlich getragene
Verwaltung (BVerfGE 138, 1 <18 Rn. 51>).


                                          29/50

  aa) Art. 28 Abs. 1 und Abs. 2 GG konstituieren die Gemeinden als einen wesentlichen Bestandteil der staatlichen Gesamtorganisation; sie sind ein Teil des Staates, in
dessen Aufbau sie integriert und mit eigenen Rechten ausgestattet sind (vgl.
BVerfGE 79, 127 <148 f.>; 83, 37 <54>; 138, 1 <18 Rn. 52>). Indem der Verfassungsgeber die gemeindliche Selbstverwaltung in den Aufbau des politischdemokratischen Gemeinwesens des Grundgesetzes eingefügt und - anders als die
Reichsverfassung von 1849 (§ 184), die Weimarer Reichsverfassung von 1919
(Art. 127) oder die Bayerische Verfassung (Art. 11) - nicht als Grundrecht, sondern
als institutionelle Garantie ausgestaltet hat, hat er ihr eine spezifisch demokratische
Funktion beigemessen (vgl. BVerfGE 47, 253 <275 ff.>; 91, 228 <244>; 138, 1 <18
Rn. 52>). Das Bild der Selbstverwaltung, wie sie der Gewährleistung des Art. 28
Abs. 2 GG zugrunde liegt, wird daher maßgeblich durch das Prinzip der Partizipation
geprägt. Kommunale Selbstverwaltung bedeutet ihrer Intention nach Aktivierung der
Beteiligten für ihre eigenen Angelegenheiten, die die örtliche Gemeinschaft zur eigenverantwortlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben zusammenschließt mit dem Ziel,
das Wohl der Einwohner zu fördern und die geschichtliche und örtliche Eigenart zu
wahren (vgl. BVerfGE 11, 266 <275 f.>; 138, 1 <18 Rn. 52>). Art. 28 Abs. 2 Satz 1
GG fordert für die örtliche Ebene insofern eine mit wirklicher Verantwortlichkeit ausgestattete Einrichtung der Selbstverwaltung, die den Bürgern eine effektive Mitwirkung an den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ermöglicht (vgl. BVerfGE
79, 127 <150>; 91, 228 <238>; 107, 1 <12>; 138, 1 <18 f. Rn. 52>). Hierfür gewährleistet die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung den Gemeinden einen eigenen Aufgabenbereich sowie die Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenerfüllung und
sichert so die notwendigen Bedingungen einer wirksamen Selbstverwaltung
(BVerfGE 138, 1 <18 f. Rn. 52>).

  bb) Dem Wesen der institutionellen Garantie entsprechend bezieht sich der Schutz        78
des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht auf die individuelle Gemeinde, sondern ist
abstrakt-generell zu verstehen. Vor diesem Hintergrund kommt es bei der Bestimmung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft nicht darauf an, ob die Verwaltungskraft einer Gemeinde für die Bewältigung der Aufgabe tatsächlich ausreicht
(BVerfGE 138, 1 <19 Rn. 53>; vgl. auch BVerfGE 79, 127 <151 f.>; 110, 370 <400>).
Entscheidend ist, ob eine Aufgabe in gemeindlicher Trägerschaft bei typisierender
Betrachtung eine sachangemessene, für die spezifischen Interessen der Einwohner
und die Wahrnehmung anderer Gemeindeaufgaben förderliche Erledigung finden
kann. Auch die Finanzkraft einzelner Gemeinden hat auf die Bestimmung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft grundsätzlich keinen Einfluss; vielmehr muss
der Staat gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG den Gemeinden gegebenenfalls die Mittel
zur Verfügung stellen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen (vgl. BVerfGE
138, 1 <19 Rn. 53>).

  b) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG statuiert ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zugunsten
der Gemeinden (BVerfGE 137, 108 <156 f. Rn. 114>; 138, 1 <19 Rn. 54>; vgl. auch



                                         30/50

BVerfGE 79, 127 <150 f.>; 83, 363 <383>; 91, 228 <236>; 110, 370 <400>). Der Entzug einer solchen Angelegenheit unterliegt strengen Rechtfertigungsanforderungen
(aa) und findet in einem unantastbaren Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung
(bb) seine Grenze (BVerfGE 138, 1 <19 Rn. 54>).

  aa) Eingriffe in den von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Aufgabenbestand unterliegen den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, der als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips (vgl. BVerfGE 76, 256 <359>; 80, 109 <119 f.>; 108,
129 <136>) auch im Staatsorganisationsrecht dort Bedeutung erlangen kann, wo
Träger öffentlicher Gewalt mit Rechten gegenüber dem Staat ausgestattet sind. Das
ist bei der Ausgestaltung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie durch den Gesetzgeber der Fall (BVerfGE 138, 1 <19 f. Rn. 55>; vgl. BVerfGE 79, 127 <143 ff.,
154>; 103, 332 <367>; 119, 331 <363>; 125, 141 <167 f.>).

  (1) Steht der Entzug einer Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft im Raum, wandelt       81
sich die für institutionelle Garantien typische Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers praktisch zum Gesetzesvorbehalt (BVerfGE 138, 1 <20 Rn. 56>; vgl. BVerfGE
79, 127 <143>; 107, 1 <12>; 110, 370 <402>). Gesetzliche Regelungen, die den Gemeinden Aufgaben entziehen, sind auf ihre Vereinbarkeit mit dem grundsätzlichen
Zuständigkeitsvorrang zugunsten der Kommunen zu prüfen, wenn sie Bezüge zu den
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft aufweisen. Die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers ist dabei umso enger und die verfassungsgerichtliche Kontrolle umso intensiver, je mehr die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden als Folge
der gesetzlichen Regelung an Substanz verliert (BVerfGE 138, 1 <20 Rn. 56>; vgl.
BVerfGE 79, 127 <154>).

 Hat die Aufgabe einen relevanten örtlichen Charakter, so muss der Gesetzgeber         82
berücksichtigen, dass sie insoweit an sich der gemeindlichen Ebene zuzuordnen ist.
Will er die Aufgabe den Gemeinden gleichwohl entziehen, so kann er dies nur, wenn
die den Aufgabenentzug tragenden Gründe gegenüber dem verfassungsrechtlichen
Aufgabenverteilungsprinzip des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG überwiegen; sein Entscheidungsspielraum ist insoweit normativ gebunden (vgl. BVerfGE 79, 127 <154>).

  (2) Der Gesetzgeber hat die widerstreitenden Belange der Verwaltungseffizienz und    83
Bürgernähe in einen vertretbaren Ausgleich zu bringen. Dabei muss er nicht jeder
einzelnen Gemeinde, auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe
von Gemeinden, Rechnung tragen (vgl. BVerfGE 79, 127 <153 f.>). Auch wenn die
Verwaltungskraft der einzelnen Gemeinde grundsätzlich ohne Bedeutung für die Bestimmung der örtlichen Angelegenheiten ist, können die Aufgaben nicht für alle Gemeinden unabhängig von ihrer Einwohnerzahl, Ausdehnung und Struktur gleich sein
(vgl. BVerfGE 79, 127 <153 f.>). Die Gemeinden sind Teil der staatlichen Verwaltung
und dem Gemeinwohl verpflichtet. Unbedingten Vorrang vor den Interessen des Gesamtstaats kann ihr Interesse an einer möglichst weit gehenden Zuständigkeitszuweisung nicht beanspruchen (vgl. BVerfGE 110, 370 <401>). Trotz örtlicher Bezüge
ist es deshalb nicht ausgeschlossen, dass eine Aufgabe, die einzelne größere Ge-



                                        31/50

meinden in einem Landkreis auf örtlicher Ebene zu erfüllen vermögen, für andere
Teile des Landkreises nur überörtlich erfüllbar ist (BVerfGE 138, 1 <20 f. Rn. 57>).

  (3) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG konstituiert ein Regel-Ausnahme-Verhältnis, wonach         84
der Gesetzgeber den Gemeinden örtliche Aufgaben nur aus Gründen des Gemeinwohls entziehen darf, vor allem wenn die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung anders nicht sicherzustellen wäre. Das bloße Ziel der Verwaltungsvereinfachung oder
der Zuständigkeitskonzentration - etwa im Interesse der Übersichtlichkeit der öffentlichen Verwaltung - scheidet als Rechtfertigung eines Aufgabenentzugs aus; denn
dies zielte ausschließlich auf die Beseitigung eines Umstandes, der gerade durch die
vom Grundgesetz gewollte dezentrale Aufgabenansiedlung bedingt ist (BVerfGE
138, 1 <21 Rn. 58>; vgl. BVerfGE 79, 127 <153>). Gründe der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung rechtfertigen eine Hochzonung erst, wenn
ein Belassen der Aufgabe bei den Gemeinden zu einem unverhältnismäßigen Kostenanstieg führen würde. Auch wenn eine zentralistisch organisierte Verwaltung rationeller und billiger arbeiten könnte, setzt die Verfassung diesen ökonomischen Erwägungen den politisch-demokratischen Gesichtspunkt der Teilnahme der örtlichen
Bürgerschaft an der Erledigung ihrer öffentlichen Aufgaben entgegen und gibt ihm
den Vorzug. Der Staat ist daher zunächst darauf beschränkt, sicherzustellen, dass
die Gemeinden ihre Angelegenheiten nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit
und Sparsamkeit erfüllen; dass andere Aufgabenträger in größeren Erledigungsräumen dieselbe Aufgabe insgesamt wirtschaftlicher erledigen könnten, gestattet - jedenfalls grundsätzlich - keinen Aufgabenentzug (BVerfGE 138, 1 <21 Rn. 58>; vgl.
BVerfGE 79, 127 <153 f.>).

  Dieses Aufgabenverteilungsprinzip gilt zugunsten kreisangehöriger Gemeinden             85
auch gegenüber den Kreisen. Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG sichert den Gemeindeverbänden - und damit den Kreisen - anders als Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden gerade keinen bestimmten Aufgabenbereich (vgl. BVerfGE 21, 117 <128 f.>; 23,
353 <365>; 79, 127 <150>). Aus diesem verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip folgt ein prinzipieller Vorrang der Gemeindeebene vor der Kreisebene
(BVerfGE 138, 1 <15 Rn. 41>; vgl. BVerfGE 79, 127 <150 ff.>; 107, 1 <12>; 110, 370
<399 ff.>; 137, 108 <156 f. Rn. 114>).

 Genügen Leistungsfähigkeit und Verwaltungskraft einer Gemeinde nicht, um kommunale Aufgaben wahrzunehmen, gewährleistet Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Kommunen das Recht, diese in kommunaler Zusammenarbeit zu erfüllen, bevor der Staat
sie an sich zieht (BVerfGE 138, 1 <28 Rn. 74>; vgl. BVerfGE 26, 228 <239>). Daher
besteht grundsätzlich ein Vorrang der interkommunalen Zusammenarbeit vor der
Hochzonung gemeindlicher Aufgaben auf die Landkreisebene. Erst wenn durch gemeindliche Kooperation die Erfüllung kommunaler Aufgaben nicht sichergestellt werden kann, darf der Staat den Gemeinden die davon betroffenen Zuständigkeiten entziehen.

 Benehmenserfordernisse genügen grundsätzlich nicht, um den Entzug kommunaler             87



                                         32/50

Kompetenzen zu rechtfertigen, weil diese den Gemeinden kein wirksames Mitentscheidungsrecht gewähren. Sie stehen für eine verfahrensrechtliche Beteiligung, der
nach dem Willen des Gesetzgebers keine materielle Rechtsposition des beteiligten
Trägers öffentlicher Belange korrespondiert. Benehmenserfordernisse sind im Regelfall ausschließlich dem objektiv-rechtlichen Ziel einer breiteren Beurteilungsgrundlage und damit einer besseren Entscheidungsfindung verpflichtet (vgl. BVerfGE 138,
1 <31 Rn. 85>). Die Herstellung des Benehmens erfordert zwar eine Anhörung des
Trägers öffentlicher Belange durch die entscheidende Behörde und verpflichtet diese, die Stellungnahme zu erwägen und Möglichkeiten einer Berücksichtigung auszuloten. Der beteiligte Träger öffentlicher Belange soll seinen Standpunkt darlegen,
Einwände im Hinblick auf die von ihm vertretenen Interessen erheben und auf das
Ergebnis der Entscheidung auch Einfluss nehmen können (BVerfGE 138, 1 <32
Rn. 87>). Eine Benehmensherstellung erfordert allerdings keine Einigung der beteiligten Verwaltungsträger, sondern gestattet es der entscheidenden, das Benehmen
herstellenden Behörde, sich über das Vorbringen des beteiligten Trägers öffentlicher
Belange hinwegzusetzen. Anders als bei Einvernehmens- oder Zustimmungserfordernissen gewährt das Benehmenserfordernis somit kein echtes Mitentscheidungsrecht (BVerfGE 138, 1 <32 Rn. 87>).

  bb) Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers findet seine Grenze darüber hinaus im Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie. Mit Blick auf die Aufgabengarantie zählt zum Kernbereich allerdings kein gegenständlich bestimmter oder nach feststehenden Merkmalen bestimmbarer Aufgabenkatalog, wohl aber die
Allzuständigkeit als die Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft anzunehmen, die nicht anderen Verwaltungsträgern zugeordnet sind
(BVerfGE 138, 1 <21 f. Rn. 59>; vgl. BVerfGE 79, 127 <146>; 107, 1 <11 f.>). Im Hinblick auf die Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung zählen vor allem die
gemeindlichen Hoheitsrechte (Gebiets-, Planungs-, Personal-, Organisations- und Finanzhoheit), die der Staat den Gemeinden im Interesse einer funktionsgerechten
Aufgabenwahrnehmung garantieren muss, zu dem durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
verbürgten Kernbereich. Das gilt jedoch nur in ihrem Grundbestand. Insofern verbietet Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auch Regelungen, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommunen ersticken würden (BVerfGE 138, 1 <21 f.
Rn. 59>; vgl. BVerfGE 91, 228 <239>).

                                          II.
 Die mit der Neuregelung in Art. 1 Nr. 2 Buchstabe c des Gesetzes zur Änderung           89
des Kinderförderungsgesetzes und anderer Gesetze vom 23. Januar 2013 verbundene Übertragung der Leistungsverpflichtung zur Erfüllung des Anspruchs auf Kinderbetreuung auf die Landkreise und kreisfreien Städte als örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe genügt den Anforderungen des Art. 28 Abs. 2 GG. Die von den
Gemeinden bislang wahrgenommenen Aufgaben betreffen zwar Angelegenheiten
der örtlichen Gemeinschaft und fallen somit in den Gewährleistungsbereich des
Art. 28 Abs. 2 GG (1.). Soweit in der Übertragung der Verpflichtung zur Erfüllung des


                                         33/50

Betreuungsanspruchs auf Landkreise und kreisfreie Städte ein Eingriff in die kommunale Allzuständigkeit liegen sollte, ist die damit einhergehende Hochzonung der Aufgaben jedenfalls gerechtfertigt (2.).

 1. Gemäß § 3 Abs. 3 KiFöG LSA 2004 waren die kreisangehörigen Gemeinden für           90
die Erfüllung des Anspruchs auf Kinderbetreuung zuständig (a). Ihnen oblag ferner
die Unterstützung der Träger von Tageseinrichtungen gemäß § 9 Abs. 3 Ki-FöG LSA 2003 (b). Daneben nahmen die Gemeinden mit der Erfüllung dieser Verpflichtungen zusammenhängende Planungs- und Koordinierungsaufgaben wahr (c).
Bei sämtlichen dieser Aufgaben handelt es sich um Angelegenheiten der örtlichen
Gemeinschaft (d).

  a) § 3 Abs. 3 KiFöG LSA 2004 regelte die Verpflichtung zur Erfüllung des Anspruchs auf Bereitstellung eines Kinderbetreuungsplatzes. Die Vorschrift legte fest,
dass der Anspruch von der Gemeinde zu erfüllen war, in der das Kind seinen gewöhnlichen Aufenthalt hatte. Die Kommune konnte den Anspruch gemäß § 3 Abs. 4
KiFöG LSA 2004 bedienen, in dem sie einen Platz in einer für Kinder zumutbar erreichbaren Tageseinrichtung anbot (Satz 1). Bei Kindern bis zur Vollendung des dritten Lebensjahres konnte der Anspruch auch durch das Angebot einer Tagespflegestelle erfüllt werden (Satz 2). Damit war der Gemeinde die Aufgabe übertragen, den
Anspruchsberechtigten verfügbare Betreuungsplätze zuzuteilen und ihrer Gewährleistungs- und Erfüllungsverpflichtung nachzukommen.

 Bei der Vergabe eines Betreuungsplatzes hatte die Gemeinde nicht nur das Kriterium einer zumutbar erreichbaren Tageseinrichtung (§ 3 Abs. 4 KiFöG LSA 2004),
sondern auch das Wunsch- und Wahlrecht (§ 3b KiFöG LSA 2004) zu beachten. Diese Vorschrift räumte den Leistungsberechtigten das Recht ein, im Rahmen freier Kapazitäten zwischen den verschiedenen Tageseinrichtungen am Ort ihres gewöhnlichen Aufenthalts oder an einem anderen Ort zu wählen (Abs. 1 Satz 1). Hierauf
waren diese von der Leistungsverpflichteten hinzuweisen (Abs. 1 Satz 2).

  Als weiteres Kriterium bei der Vergabe von Betreuungsplätzen hatten die Kommunen den Vorrang der freien Träger (§ 4 Abs. 2 SGB VIII) zu beachten. Standen nach
Berücksichtigung der für die Vergabe maßgeblichen Kriterien (zumutbare Erreichbarkeit der Einrichtung, Berücksichtigung des Wunsch- und Wahlrechts, Beachtung des
Vorrangs der freien Träger) noch freie Betreuungsplätze zur Verfügung, verblieb den
leistungsverpflichteten Gemeinden ein Spielraum, innerhalb dessen sie vorhandene
Kapazitäten vergeben konnten.

  b) Den Gemeinden oblag gemäß § 9 Abs. 3 in Verbindung mit § 3 Abs. 4 Ki-             94
FöG LSA 2004 ferner die Pflicht zur Unterstützung der anerkannten freien Träger von
Tageseinrichtungen (§ 9 Abs. 1 Nr. 2 KiFöG LSA) und sonstigen juristischen Personen, deren Zweck das Betreiben einer Tageseinrichtung war und die die Anforderungen des Steuerrechts an die Gemeinnützigkeit erfüllten (§ 9 Abs. 1 Nr. 3 KiFöG LSA).
Der genaue Inhalt dieser Unterstützungspflicht war gesetzlich nicht definiert, wurde
jedoch in Anlehnung an die Regelung des § 4 Abs. 3 SGB VIII als eine auf Kinderta-


                                        34/50

geseinrichtungen zugeschnittene spezielle Ausprägung der allgemeinen jugendhilferechtlichen Förderungspflicht zugunsten der freien Träger verstanden (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 17. Mai 2005 - 12 ME 93/05 -, juris, Rn. 5; VGH BW, Urteil
vom 22. Mai 2013 - 9 S 889/11 -, juris, Rn. 38 f.; Neumann/Bieritz-Harder, in: Hauck/
Noftz, SGB VIII, Werks- stand 12/15, juris, § 4 Rn. 16). Gegenstand der Unterstützung waren etwa die Vergabe von Zuwendungen, die Bereitstellung von Räumen,
die Hilfe bei der Beschaffung von Grundstücken, die Zulassung von Mitarbeitern der
freien Träger zu Fortbildungsveranstaltungen oder auch eine fachliche Beratung, die
die Gemeinden im Anwendungsbereich des § 9 Abs. 3 KiFöG LSA den freien Trägern zukommen lassen konnten.

  c) Aus den Planungs- und Koordinierungsaufgaben, wie sie den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe aufgrund ihrer Gesamtverantwortung obliegen (aa), hatte der Landesgesetzgeber mit dem Kinderförderungsgesetz Sachsen-Anhalt 2003 Teilbereiche
auf die kreisangehörigen Gemeinden übertragen (bb). Daneben nahmen diese Aufgaben der Kinderbetreuung auch im Rahmen ihrer Allzuständigkeit wahr (cc).

 aa) Nach § 10 Abs. 1 KiFöG LSA 2003 in Verbindung mit § 1 KJHG LSA waren                  96
Landkreise und kreisfreie Städte als örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe für
die Vorhaltung einer an den Bedürfnissen von Familien und Kindern orientierten, konzeptionell vielfältigen, leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen Struktur von Tageseinrichtungen verantwortlich. Diese landesrechtliche Vorschrift stand im Zusammenhang mit § 79 SGB VIII und sollte gewährleisten, dass zur
Erfüllung der Aufgaben nach SGB VIII die erforderlichen und geeigneten Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen den verschiedenen Grundrichtungen der Erziehung entsprechend rechtzeitig und ausreichend zur Verfügung stehen (vgl. § 79
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SGB VIII in der seit 1. Januar 2012 geltenden Fassung und § 79
Abs. 2 Satz 1 SGB VIII in den seit 1. Juli 1998 und 1. Januar 2007 geltenden Fassungen, jeweils i.V.m. § 1 KJHG LSA). Ferner sollte eine kontinuierliche Qualitätsentwicklung nach Maßgabe von § 79a SGB VIII erfolgen (vgl. § 79 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2
SGB VIII in der seit 1. Januar 2012 geltenden Fassung i.V.m. § 1 KJHG LSA). Die
Gesamtverantwortung der Träger der öffentlichen Jugendhilfe, einschließlich ihrer
Planungsverantwortung, wurde in § 15 KJHG LSA klargestellt.

 (1) § 79 SGB VIII legt als eine Art „Fundamentalnorm“ (Kunkel/Kepert, in: Kunkel/         97
Kepert/Pattar, SGB VIII, 6. Aufl. 2016, beck-online, § 79 Rn. 3; vgl. auch VGH BW,
Urteil vom 4. Juni 2008 - 12 S 2559/06 -, juris, Rn. 64) die Gesamtverantwortung einschließlich der Planungsverantwortung der Träger der öffentlichen Jugendhilfe fest.
Diese müssen gewährleisten, dass die zur Erfüllung der Aufgaben erforderlichen und
geeigneten Einrichtungen rechtzeitig und ausreichend zur Verfügung stehen (§ 79
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SGB VIII).

 Die Planungsverantwortung wird - als ein in die Zukunft gerichteter Gestaltungsprozess (vgl. Wiesner, SGB VIII, 5. Aufl. 2015, beck-online, § 79 Rn. 5) - als nicht trennbarer und wesentlicher Bestandteil der Gesamtverantwortung in § 79 Abs. 1 SGB VIII



                                          35/50

verstanden (Hilke, in: Hauck/Noftz, SGB VIII, Werksstand 12/14, juris, § 79 Rn. 10).
Erst auf der Grundlage einer Planung kann festgestellt werden, ob Einrichtungen,
Dienste und Veranstaltungen ausreichen und geeignet sind. Um den Bedarf feststellen zu können, muss der Landkreis die kreisangehörigen Gemeinden in die Planung
einbeziehen, wenn dort Einrichtungen und Dienste vorhanden sind oder aufgebaut
werden sollen (Kunkel/Kepert, in: Kunkel/Kepert/Pattar, SGB VIII, beck-online, § 79
Rn. 6). Dabei stellt die Planung nach § 80 SGB VIII das entscheidende und umfassende (Steuerungs-)Instrument für die Erfüllung des Sicherstellungsauftrags dar (vgl.
Hilke, in: Hauck/Noftz, SGB VIII, Werksstand 12/14, juris, § 79 Rn. 10). Die Träger
der öffentlichen Jugendhilfe haben im Rahmen ihrer Planungsverantwortung den Bestand an Einrichtungen und Diensten festzustellen (Abs. 1 Nr. 1), den Bedarf unter
Berücksichtigung der Wünsche, Bedürfnisse und Interessen der jungen Menschen
und der Personensorgeberechtigten für einen mittelfristigen Zeitraum zu ermitteln
(Abs. 1 Nr. 2) und die zur Befriedigung des Bedarfs notwendigen Vorhaben rechtzeitig und ausreichend zu planen; dabei ist Vorsorge zu treffen, dass auch ein unvorhergesehener Bedarf befriedigt werden kann (Abs. 1 Nr. 3). Einrichtungen und Dienste
sollen so geplant werden, dass insbesondere Kontakte in der Familie und im sozialen Umfeld erhalten und gepflegt werden können (Abs. 2 Nr. 1), ein möglichst wirksames, vielfältiges und aufeinander abgestimmtes Angebot von Jugendhilfeleistungen gewährleistet ist (Abs. 2 Nr. 2), junge Menschen und Familien in gefährdeten
Lebens- und Wohnbereichen besonders gefördert werden (Abs. 2 Nr. 3) und Mütter
und Väter Aufgaben in der Familie und Erwerbstätigkeit besser miteinander vereinbaren können (Abs. 2 Nr. 4).

  Bei der Planungsverantwortung im Sinne des § 80 SGB VIII handelt es sich um eine        99
nicht delegierbare, gesetzliche Verpflichtung der Träger öffentlicher Jugendhilfe zur
Planung (Eger, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB VIII, § 80 Rn. 8; vgl. Hilke, in:
Hauck/Noftz, SGB VIII, Werksstand 03/13, juris, § 80 Rn. 4), mit der diese ihre Gewährleistungsverpflichtung gemäß § 79 SGB VIII realisieren. Ihr haben sie kontinuierlich nachzukommen. Jugendhilfeplanung kann insofern nicht als eine nach einmaligem Geschehen abgeschlossene Aufgabe verstanden werden (Eger, in: Schlegel/
Voelzke, jurisPK-SGB VIII, § 80 Rn. 8).

  Die Gesamtverantwortung schließt die Finanzverantwortung ein (Eger, in: Schlegel/      100
Voelzke, jurisPK-SGB VIII, § 79 Rn. 15; Kunkel/Kepert, in: Kunkel/Kepert/Pattar,
SGB VIII, beck-online, § 79 Rn. 7; Hilke, in: Hauck/Noftz, SGB VIII, Werksstand 12/
14, juris, § 79 Rn. 13). Demnach haben die Jugendämter die Pflicht, die für die Erfüllung der Aufgaben erforderlichen Finanzmittel bereitzustellen (Wiesner, SGB VIII,
beck-online, § 79 Rn. 6).

  (2) Die Gewährleistungspflicht des § 79 Abs. 2 SGB VIII ist Bestandteil der umfassenden Gesamtverantwortung des öffentlichen Trägers (Eger, in: Schlegel/Voelzke,
jurisPK-SGB VIII, § 79 Rn. 19) und ermöglicht deren Wahrnehmung in struktureller
und individueller Hinsicht (vgl. Kunkel/Kepert, in: Kunkel/Kepert/Pattar, SGB VIII,
beck-online, § 79 Rn. 9). Sie verpflichtet die Jugendämter, zur Erfüllung ihrer Aufga-


                                         36/50

ben die erforderlichen und geeigneten Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen
rechtzeitig und ausreichend zur Verfügung zu stellen. Damit ist die Gewährleistungspflicht auf Bereitstellung einer zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Infrastruktur
gerichtet (vgl. Kunkel/Kepert, in: Kunkel/Kepert/Pattar, SGB VIII, beck-online, § 79
Rn. 13).

  § 79 Abs. 2 SGB VIII verpflichtet den Träger der öffentlichen Jugendhilfe zur Schaffung einer pluralen Angebotsstruktur, die Voraussetzung dafür ist, dass die Leistungsberechtigten ihr Wunsch- und Wahlrecht (§ 5) tatsächlich ausüben können (vgl.
Kunkel/Kepert, in: Kunkel/Kepert/Pattar, SGB VIII, beck-online, § 79 Rn. 17 f.). Zur
Erfüllung aller Aufgaben nach § 2 SGB VIII, also auch zur Förderung von Kindern in
Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII), müssen
Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen zur Verfügung stehen, die den unterschiedlichen Wertorientierungen in der Gesellschaft entsprechen (§ 3 Abs. 1
SGB VIII), soweit die Leistungsberechtigten dies wünschen (§ 5 Abs. 1 SGB VIII).

 bb) Mit Inkrafttreten des Kinderförderungsgesetzes Sachsen-Anhalt am 8. März              103
2003 hat der Gesetzgeber einen Teilbereich der von den örtlichen Trägern der Jugendhilfe aufgrund ihrer Gesamtverantwortung wahrzunehmenden Aufgaben, soweit
diese mit der Leistungsverpflichtung im Sinne von § 3 Abs. 3 KiFöG LSA 2004 einhergehen, auf die Gemeinden übertragen.

  (1) Nach § 69 Abs. 5 Satz 1 und Satz 4 SGB VIII in der vom 8. Dezember 1998 bis          104
zum 31. Dezember 2004 geltenden Fassung konnten kreisangehörige Gemeinden
und Gemeindeverbände, die nicht örtliche Träger sind, kraft Landesrechts für den örtlichen Bereich Aufgaben der Jugendhilfe wahrnehmen. Demnach konnte der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt im Jahre 2003 die Gemeinden rechtswirksam zur Erfüllung
des Anspruchs auf Kinderbetreuung verpflichten (vgl. LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil
vom 12. Juli 2005 - LVG 6/04 -, juris, Rn. 93). Im Zuge der Föderalismusreform I von
2006 wurde die Vorschrift grundlegend überarbeitet und die Bestimmung des Trägers
der öffentlichen Jugendhilfe dem Landesrecht zugewiesen (§ 69 Abs. 1 SGB VIII).
Seitdem ist der Landesgesetzgeber ohne Weiteres befugt, einzelne Aufgabenfelder
den Gemeinden zuzuweisen (vgl. Kunkel/Vondung, in: Kunkel/Kepert/Pattar, SGB
VIII, beck-online, § 69 Rn. 21-23; Weißenberger, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB
VIII, § 69 Rn. 31).

  Durch das Kinderförderungsgesetz Sachsen-Anhalt 2003 wurden die Aufgaben der             105
Gemeinden im Bereich der Bereitstellung von Kindertageseinrichtungen wesentlich
erweitert. Danach sollten sie in eigenen Einrichtungen eine ausreichende Zahl von
Betreuungsplätzen vorhalten, soweit ansonsten die Betreuungsansprüche nach § 3
Abs. 1 KiFöG LSA 2004 im Gemeindegebiet nicht erfüllt werden konnten. Der bis dahin den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe durch § 12 des Gesetzes zur
Förderung und Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen (KiBeG LSA) zugewiesene Sicherstellungsauftrag wurde auf die Gemeinden verlagert und ihnen als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe zugewiesen (vgl. LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom



                                          37/50

12. Juli 2005 - LVG 6/04 -, juris, Rn. 84). Sie erhielten damit eine örtliche Gesamtverantwortung unabhängig von ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit. In Fällen zusätzlicher Nachfrage nach Betreuungsplätzen aufgrund des Zuzugs von Familien, der
Aufnahme einer Erwerbstätigkeit der Eltern, aber auch der Schließung von Einrichtungen freier Träger war die Gemeinde verpflichtet, kurzfristig die eigene Betreuungskapazität zu erhöhen, um die Rechtsansprüche aus § 3 Abs. 1 KiFöG LSA 2004 erfüllen zu können (vgl. LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 12. Juli 2005 - LVG 6/04 -,
juris, Rn. 85).

  (2) (a) Die Gemeinden waren für die Koordinierung und Durchsetzung des Anspruchs auf Kinderbetreuung und die Erarbeitung von Bedarfsplanungen ebenso zuständig wie für die Sicherung eines bedarfsgerechten Angebots an Plätzen in Kindertageseinrichtungen sowie die Umsetzung der Planung im Zusammenwirken mit den
freien Trägern. Damit nahmen die Gemeinden Planungsaufgaben im Sinne des § 79
Abs. 1, § 80 SGB VIII wahr, die ihnen durch das KiFöG LSA 2003 mit der Verpflichtung zur Erfüllung des Betreuungsanspruchs und der damit verbundenen örtlichen
Gesamtverantwortung in Gestalt einer subsidiären Erfüllungsverantwortung (vgl.
LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 12. Juli 2005 - LVG 6/04 -, juris, Rn. 85) übertragen worden waren.

  (b) Nach § 11 Abs. 4 Satz 1 KiFöG LSA 2010 waren die Gemeinden ferner verpflichtet, aus den zweckgebundenen Mitteln des Landes und der Träger der öffentlichen Jugendhilfe den freien Trägern von Kindertageseinrichtungen die für den Betrieb notwendigen Kosten abzüglich von Elternbeiträgen und eines Eigenanteils des
Trägers von in der Regel bis zu 5 v. H. der Gesamtkosten zu erstatten. Gemäß
Satz 3 sollten sie vertragliche Vereinbarungen mit den freien Trägern über den Umfang der Kostenerstattung abschließen. Etwaige Fehlbeträge mussten die Gemeinden selbst aufbringen.

  (c) Die Gemeinden waren ferner für die Erstellung von Jahresstatistiken zuständig.     108
Hierzu gehörten gemäß § 102 Abs. 2 Nr. 5 SGB VIII in der Fassung vom 8. Dezember 1998 in Verbindung mit § 99 Abs. 8 bis 10 SGB VIII in der Fassung vom 12. Oktober 2000 Erhebungen über die Einrichtungen, Behörden und Geschäftsstellen in der
Jugendhilfe und die dort tätigen Personen (Abs. 9) sowie der Ausgaben und Einnahmen der öffentlichen Jugendhilfe (Abs. 10). Daneben mussten sie statistische Erhebungen durchführen, um ihre Betreuungsverpflichtungen erfüllen zu können. Zudem
waren die Gemeinden gehalten, eine genaue Bedarfsanalyse und Bedarfsplanung
für die örtliche Betreuungsplatzleitplanung durchzuführen und die hierfür erforderlichen Daten zu erfassen.

 (d) Eine Zuständigkeit für die Schaffung der rechtlichen Grundlagen für den Betrieb     109
von Kindertageseinrichtungen freier Träger im Gemeindegebiet stand den kreisangehörigen Gemeinden dagegen nicht zu. Die öffentliche Anerkennung der freien Träger
nach § 75 SGB VIII oblag gemäß § 14 Abs. 1 KJHG LSA entweder den örtlichen Jugendämtern (Nr. 1), dem Landesjugendamt (Nr. 2) oder der obersten Landesjugend-



                                         38/50

behörde (Nr. 3). Für die Erteilung der Betriebserlaubnis für die konkrete Tageseinrichtung waren gemäß § 85 Abs. 2 Nr. 6, § 45 SGB VIII die überörtlichen Träger der
Jugendhilfe zuständig.

  cc) Im Übrigen haben die kreisangehörigen Gemeinden in Sachsen-Anhalt Aufgaben im Bereich der Kinderbetreuung auf der Grundlage von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
übernommen. Zum Kernbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts gehört
die Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch
Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen (vgl. BVerfGE 79, 127 <146>; 107, 1 <11 f.>;
138, 1 <21 f. Rn. 59>). Diese Aufgaben standen gewissermaßen neben den ihnen
übertragenen - jugendhilferechtlich determinierten - Aufgaben und haben sich mit
diesen zum Teil überschnitten. So waren die kreisangehörigen Gemeinden in
Sachsen-Anhalt - wie überall in Deutschland - auch für die Errichtung, den Betrieb
und die Finanzierung eigener Kindertagesstätten, die „Mikroplanung“ des kommunalen Betreuungsbedarfs, die Unterstützung der freien Träger und die Statistik zuständig.

  d) Die von den kreisangehörigen Gemeinden aufgrund ihrer Verpflichtung zur Erfüllung des Anspruchs auf Kinderbetreuung gemäß § 3 Abs. 3 KiFöG LSA 2004, zur
Beachtung des Wunsch- und Wahlrechts (§ 3b KiFöG LSA 2004) und zur Unterstützung der freien Träger von Tageseinrichtungen gemäß § 9 Abs. 3 KiFöG LSA 2003
wahrgenommenen Aufgaben sowie die mit diesen zusammenhängenden Planungsund Koordinierungsaufgaben sind Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft und
insoweit durch Art. 28 Abs. 2 GG gegen eine rechtsgrundlose und unverhältnismäßige Entziehung geschützt. Ihr örtlicher Bezug (aa) wird weder durch die begrenzte
Dauer der Aufgabenwahrnehmung (bb) noch durch die teilweise bundesrechtliche
Determinierung der Aufgabe in Frage gestellt (cc).

  aa) Die Gewährleistungsverpflichtung für die Kinderbetreuung hat einen örtlichen      112
Bezug und ist für das Zusammenleben vor Ort von zentraler Bedeutung. Das Bedürfnis an Betreuungseinrichtungen für ihre nicht schulpflichtigen Kinder ist den Gemeindeeinwohnern gemeinsam, weil es das Zusammenleben und -wohnen der Menschen
in der Gemeinde betrifft (vgl. BVerfGE 138, 1 <24 Rn. 65>). Insoweit zählen die
wohnortnahe Bereitstellung von Betreuungsplätzen für Kinder und die damit zusammenhängenden Verwaltungsaufgaben zu den Bedürfnissen und Interessen, die in
der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben.

  Dass die Wahrnehmung der mit der Kinderbetreuung zusammenhängenden Verwaltungsaufgaben durch die Gemeinden in Sachsen-Anhalt nicht auf historische Vorläufer zurückblicken kann, ändert nichts an diesem Befund. Zwar wurde die Leistungsverpflichtung den Gemeinden erst im Jahre 2003 auferlegt. Daraus folgt indes
nicht, dass diese Aufgaben aus dem Gewährleistungsgehalt des Art. 28 Abs. 2
Satz 1 GG herausfielen. Für die Bestimmung des Gewährleistungsbereichs ist das
historische Erscheinungsbild der Gemeinden insofern relevant, als der Umstand,



                                        39/50

dass eine Aufgabe schon seit jeher von den Gemeinden erfüllt wurde, ein - unter
Umständen entscheidendes - Indiz für die Zugehörigkeit zur Garantie der kommunalen Selbstverwaltung sein kann (vgl. BVerfGE 138, 1 <23 ff. Rn. 63 ff.>). Das geschichtliche Erscheinungsbild ist insoweit ein gegebenenfalls hinreichendes, aber
kein notwendiges Kriterium (vgl. Mehde, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 28 Abs. 2 Rn. 51
<November 2012>). Denn die örtlichen Bezüge einer Angelegenheit wandeln sich
mit ihren sozialen, wirtschaftlichen oder technischen Rahmenbedingungen (BVerfGE
138, 1 <17 Rn. 47>). Der erforderliche örtliche Bezug kann deshalb auch bei neuen
Aufgaben gegeben sein, die keine historischen Vorläufer kennen.

  Dies wird auch durch die rechtliche Ausgestaltung des Betreuungsanspruchs deutlich. Anspruch auf einen Betreuungsplatz haben alle Kinder bis zu einem bestimmten
Alter, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt in Sachsen-Anhalt haben (§ 3 Abs. 1 und
Abs. 2 KiFöG LSA). Dieser Anspruch ist auf eine zumutbar erreichbare Tageseinrichtung gerichtet (§ 3 Abs. 5 Satz 1 KiFöG LSA) und entspricht dem das Jugendhilferecht beherrschenden Prinzip der Wohnortnähe (§ 80 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII). Dasselbe folgt aus der Gesamtverantwortung des Jugendhilfeträgers für ein bedürfnis- und
bedarfsgerechtes Angebot gemäß § 79, § 22 Abs. 3 SGB VIII (Kaiser, in: Kunkel/Kepert/Pattar, SGB VIII, § 24 Rn. 18). Daher wird der aus § 24 SGB VIII folgende Anspruch nur erfüllt, wenn die Betreuungseinrichtung vom Wohnsitz des Kindes aus in
vertretbarer Zeit erreicht werden kann (vgl. BayVGH, Urteil vom 22. Juli 2016 - 12 BV
15.719 -, juris, Rn. 46 ff.). Das Bundesrecht verlangt, dass der örtliche Bedarf primär
örtlich befriedigt wird und dass überörtliche Angebote den Anspruchsberechtigten nur
in entsprechend gelagerten Einzelfällen zugemutet werden. Ein genereller Verweis
auf alle in einem Landkreis bestehenden Angebote würde dem nicht gerecht.

  Die Gewährleistungsverpflichtung zielt also darauf, dem lokalen Bedarf ein lokales      115
Angebot gegenüberzustellen. Auch soweit es Bedarf daran gibt, Kinder auswärtig betreuen zu lassen, ändert dies nichts an der grundsätzlichen Zuordnung der Aufgabe
zum örtlichen Bereich (vgl. BVerfGE 110, 370 <401>; 138, 1 <17 Rn. 48>).

  Dieses Ergebnis wird durch einen Vergleich mit der Trägerschaft für Grund- und          116
Hauptschulen bestätigt, die der Senat ebenfalls als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft qualifiziert hat (vgl. BVerfGE 138, 1 <24 f. Rn. 65 f.). Hat das Bildungsangebot für schulpflichtige Kinder einen spezifisch örtlichen Bezug, muss dies erst recht
für Kinder im Vorschulalter gelten, da deren Mobilität noch eingeschränkter ist und
die Verwirklichung der insoweit bestehenden Ansprüche und Pflichten noch stärker
vom Wohnort der Eltern abhängt.

 Vor diesem Hintergrund war die Leistungsverpflichtung den Gemeinden durch Gesetz zugewiesen und zur Pflichtaufgabe gemacht worden. Es handelte sich insoweit
um eine „pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe“ (LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom
12. Juli 2005 - LVG 6/04 -, juris, Rn. 81 und Rn. 84), die zum eigenen Wirkungskreis
der Gemeinden gehörte und daher von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG erfasst ist (vgl.
HessStGH, Urteil vom 6. Juni 2012 - P.St.2292 -, juris, Rn. 93 f.). Eine Fachaufsicht



                                         40/50

bestand nicht.

 bb) Diese Rechtslage hat in Sachsen-Anhalt zwar nur in der Zeit von 2003 bis 2013         118
gegolten. Die begrenzte Dauer der Aufgabenwahrnehmung spielt für die Zuordnung
zum Gewährleistungsbereich des Art. 28 Abs. 2 GG - anders als das Landesverfassungsgericht offenbar annimmt (vgl. LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 20. Oktober
2015 - LVG 2/14 -, DVBl 2015, S. 1535 <1539>) - jedoch keine entscheidende Rolle,
weil die historische Zuordnung einer Aufgabe für die Zugehörigkeit zum Begriff der
örtlichen Angelegenheit und der Funktion der Selbstverwaltungsgarantie von Art. 28
Abs. 2 Satz 1 GG nicht von ausschlaggebender Bedeutung ist.

 cc) Etwas anderes folgt schließlich auch nicht aus der bundesrechtlichen Determinierung der Aufgabe. Zwar ergibt sich der Anspruch auf einen Betreuungsplatz für
Kinder teilweise schon aus § 24 SGB VIII, auch ist für den in § 24 Abs. 1 bis Abs. 4
SGB VIII näher definierten Betreuungsanspruch der örtliche Träger zuständig, § 85
Abs. 1 SGB VIII. Eine Aufgabenzuweisung an die Kommunen ist damit jedoch nicht
verbunden (§ 69 Abs. 1 SGB VIII) und darf es von Verfassungs wegen auch nicht
sein (Art. 84 Abs.1 Satz 7 GG).

  (1) Dass die Pflicht, eine bestimmte Aufgabe wahrzunehmen bundesgesetzlich geregelt ist, hindert ihre Einordnung als Selbstverwaltungsaufgabe nicht (vgl. Dreier, in:
ders., GG, Bd. 2, Art. 28 Rn. 105; Tettinger/Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck,
GG, Bd. 2, Art. 28 Abs. 2 Rn. 174 f.; anders ist dies bei staatlichen Aufgaben: Mehde,
in: Maunz/Dürig, GG, Art. 28 Abs. 2 Rn. 44 <November 2012>). Ob die Pflicht bundes- oder landesrechtlich normiert ist, ist eine Frage der Gesetzgebungskompetenz;
davon unabhängig ist zu entscheiden, ob die Aufgabe dem Gewährleistungsbereich
von Art. 28 Abs. 2 GG unterfällt. Begründet der Bund im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenzen eine (materielle) Aufgabe, die unter dem Blickwinkel von Art. 28
Abs. 2 Satz 1 GG eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft ist, liegt es an den
Ländern, die Zuständigkeiten so zu regeln, dass die Direktiven des Art. 28 Abs. 2
Satz 1 GG gewahrt sind (vgl. BVerfGE 79, 127 <152>). Das gilt auch für das Achte
Buch Sozialgesetzbuch (vgl. Schellhorn, in: Schellhorn/Fischer/Mann, SGB VIII, 3.
Aufl. 2007, § 69 Rn. 25).

  (2) Die Wahrnehmung der Leistungsverpflichtung durch die Gemeinden kollidiert            121
auch nicht mit bundesgesetzlichen Vorgaben über Zuständigkeiten im Bereich des
Kinder- und Jugendhilferechts. Insbesondere stehen ihr nicht die Zuständigkeitsregelungen der § 69, § 85 SGB VIII entgegen.

  Ein Rechtsanspruch auf Kinderbetreuung ist in § 24 Abs. 2 und Abs. 3 SGB VIII insoweit normiert, als es um den Anspruch auf Betreuung in einer Tageseinrichtung
zwischen dem ersten Geburtstag und dem Schuleintritt geht. Nach § 24 Abs. 6 SGB
VIII bleibt weitergehendes Landesrecht unberührt, was insbesondere die Rechtslage
in den ostdeutschen Ländern sichern soll (statt aller Kaiser, in: Kunkel/Kepert/Pattar,
SGB VIII, § 24 Rn. 41). Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII und § 85 Abs. 1 SGB VIII
richtet sich der Rechtsanspruch gegen den örtlichen Träger der öffentlichen Jugend-


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hilfe (Winkler, in: Knickrehm/Kreikebohm/Waltermann, Kommentar zum Sozialrecht,
4. Aufl. 2015, Sammelkommentierung zum SGB VIII Rn. 91; Struck, in: Wiesner,
SGB VIII, § 24 Rn. 18; Wiesner/Grube/Kößler, Der Anspruch auf frühkindliche Förderung und seine Durchsetzung, 2013, S. 9). Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe
werden durch Landesrecht bestimmt, § 69 Abs. 1 SGB VIII. Gleichzeitig bestimmt
§ 79 SGB VIII, dass die Gesamtverantwortung für die Erfüllung der Aufgaben nach
dem Sozialgesetzbuch VIII beim Träger der öffentlichen Jugendhilfe liegt, der nach
§ 80 SGB VIII auch für die Bedarfsplanung zuständig ist.

  Mit dem Verweis auf das Landesrecht verlangt § 69 Abs. 1 SGB VIII - anders als vor    123
der Föderalismusreform I - nicht mehr, dass Landkreise und kreisfreie Städte örtliche
Träger der öffentlichen Jugendhilfe sein müssen (Weißenberger, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB VIII, § 69 Rn. 11). Der Vorschrift ist auch nicht zu entnehmen, dass
die nach Bundesrecht dem örtlichen Träger zugewiesenen Aufgaben zwingend von
demselben Verwaltungsträger wahrzunehmen sind. Dies folgt nicht nur aus einem
Vergleich mit der früheren Rechtslage, in der die Übertragung der Trägerschaft als
solche oder auch nur die Zuweisung einzelner Aufgaben durch die Landkreise an
kreisangehörige Gemeinden ausdrücklich geregelt war. Dieses Verständnis ergibt
sich auch aus Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG in seiner durch die Föderalismusreform I
2006 geschaffenen Fassung, der es grundsätzlich ausschließt, dass Bundesgesetze
(verpflichtende) Regelungen über die Einrichtung der Landesbehörden enthalten.
Regelungen über die Einrichtung der Behörden dürfen ausweislich des Art. 84 Abs. 1
Satz 3 GG nicht abweichungsfest ausgestaltet werden, und mit Blick auf Gemeinden
und Gemeindeverbänden bestimmt Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG ausdrücklich, dass ihnen durch Bundesgesetz Aufgaben nicht übertragen werden dürfen. Dieses Durchgriffsverbot gilt ausnahmslos (vgl. BVerfGE 119, 331 <359>; Trute, in: v. Mangoldt/
Klein/Starck, GG, Bd. 3, Art. 84 Rn. 56; F. Kirchhof, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 84
Rn. 154 <Januar 2011>).

 Das Bundesrecht legt vorliegend weder fest, welche Verwaltungsebene die von ihm        124
normierten materiell-rechtlichen Aufgaben erfüllen muss, noch regelt es, dass diese
einheitlich von derselben Ebene wahrgenommen werden müssen. Eine zuständigkeitsbezogene Vorgabe besteht allerdings insoweit, als diejenige Körperschaft, die
nach Landesrecht der örtliche Träger ist, die Gesamtverantwortung einschließlich der
Planungsverantwortung zu tragen hat, § 79 Abs. 1 SGB VIII. Dazu gehört auch die
Pflicht, für eine ausreichende Zahl an Betreuungsplätzen zu sorgen (Struck, in: Wiesner, SGB VIII, § 24 Rn. 20 f.). Daraus mögen sich Grenzen für die Möglichkeit ergeben, die Trägerschaft auf kreisangehörige Gemeinden zu übertragen; der Übertragung der Leistungsverpflichtung steht die Gesamtverantwortung des Trägers aber
nicht entgegen.

 2. Vor diesem Hintergrund stellt die Übertragung der Leistungsverpflichtung auf        125
Landkreise und kreisfreie Städte durch Art. 1 Nr. 2 Buchstabe c des Gesetzes zur
Änderung des Kinderförderungsgesetzes und anderer Gesetze vom 23. Januar 2013
beziehungsweise § 3 Abs. 4 KiFöG LSA 2013 eine Hochzonung von Aufgaben der


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örtlichen Gemeinschaft dar (a). Der damit verbundene Eingriff in die kommunale
Selbstverwaltungsgarantie ist jedoch von sachlichen Gründen getragen (b). Die
Übertragung der Leistungsverpflichtung auf die Landkreise erscheint deshalb für die
Gemeinden zumutbar (c).

  a) Es sprechen gute Gründe dafür, dass die Auswechslung des Leistungsverpflichteten mit § 3 Abs. 4 KiFöG LSA 2013 und die damit verbundene Übertragung der mit
der Erfüllung des Anspruchs auf einen Betreuungsplatz zusammenhängenden Verwaltungsaufgaben eine Hochzonung von Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft darstellt. Dies betrifft zunächst die Leistungsverpflichtung zur Erfüllung des Anspruchs
auf Kinderbetreuung unter Berücksichtigung des Wunsch- und Wahlrechts gemäß
§ 3b, § 3 Abs. 4 KiFöG LSA 2013. Auch im Bereich der Finanzierung der Kinderbetreuung hat die gesetzliche Neuregelung Einschränkungen des Aufgabenfeldes der
kreisangehörigen Gemeinden mit sich gebracht. So fiel den Kommunen nach der alten Gesetzeslage die Finanzierung der freien Träger im Rahmen einer partiellen und
vorübergehenden Finanzierungspflicht als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe
(vgl. Rn. 105) zu. Sie konnten mit den im Gemeindegebiet ansässigen freien Trägern
von Kindertageseinrichtungen vertragliche Vereinbarungen über den Umfang der
Kostenerstattung nach § 11 Abs. 4 Satz 3 KiFöG LSA 2010 schließen (vgl. Rn. 107).
Insoweit hatten sie aufgrund ihrer Leistungsverpflichtung eine ihrer örtlichen Gesamtverantwortung entspringende umfassende Finanzverantwortung für die Errichtung,
den Betrieb und die Unterhaltung der in ihrem Gemeindegebiet vorhandenen oder
zusätzlich aus Bedarfsgründen erforderlichen Kindertagesstätten (vgl. Rn. 105), die
ihnen heute nicht mehr zusteht.

  b) Die gesetzliche Regelung wird indes durch hinreichende sachliche Gründe getragen (vgl. BVerfGE 138, 1 <29 ff. Rn. 78 ff.>). Die Übertragung der Leistungsverpflichtung soll der Stärkung der staatlichen Jugendämter (aa), einer kontinuierlichen Qualitätsentwicklung (bb), sowie der Zusammenführung der haftungsbewehrten
Gewährleistungspflicht zur Bereitstellung eines Kinderbetreuungsplatzes mit der landesrechtlichen Verpflichtung zur Erfüllung des Anspruchs auf Kinderbetreuung (cc)
dienen.

 aa) Das Anliegen, die staatlichen Jugendämter zu stärken, zielt auf die Konzentration der Aufgaben der Jugendhilfe bei den örtlichen Trägern. Es entspricht damit dem
gesetzlichen Leitbild des § 79 Abs. 1 SGB VIII, der die Gesamtverantwortung einschließlich der Planungsverantwortung der örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe begründet und sie verpflichtet zu gewährleisten, dass die zur Erfüllung der Aufgaben erforderlichen und geeigneten Einrichtungen rechtzeitig und ausreichend zur
Verfügung stehen (VGH BW, Urteil vom 4. Juni 2008 - 12 S 2559/06 -, juris, Rn. 64).

  Diesem Leitbild entspricht, wie die Landesregierung in der mündlichen Verhandlung      129
vorgetragen hat, das Anliegen des sachsen-anhaltinischen Gesetzgebers, die Leistungen der Kinderbetreuung aus einer Hand anzubieten und sie bei den örtlichen
Trägern der Jugendhilfe zu konzentrieren. Dem folgend, hat er die mit der Leistungs-



                                         43/50

verpflichtung verbundene örtliche Gesamtverantwortung (vgl. LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 12. Juli 2005 - LVG 6/04 -, juris, Rn. 85) (wieder) den örtlichen
Trägern der Jugendhilfe übertragen und ihnen auch die Bedarfsplanung gemäß § 80
Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 SGB VIII zugewiesen (§ 10 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 KiFöG
LSA). Der Stärkung der staatlichen Jugendämter dient - wie die Vertreterin der Landesregierung in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat - ferner das Anliegen,
durch die gemeinsame Wahrnehmung der Aufgaben der Kinderbetreuung, des Kinderschutzes und der Hilfe zur Erziehung Synergieeffekte zu erzielen.

  bb) Der Bündelung der Kompetenzen bei den Jugendämtern liegt zugleich das Anliegen einer Qualitätssteigerung zugrunde. Die Gewährleistung einer kontinuierlichen
Qualitätsentwicklung ist Teil der Gesamtverantwortung des örtlichen Trägers der Jugendhilfe (§ 79 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, § 79a SGB VIII) und war bereits vor ihrer ausdrücklichen gesetzlichen Verankerung zum 1. Januar 2012 als solcher anerkannt
(Eger, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB VIII, § 79a Rn. 4).

 Die Pflicht zur Qualitätsentwicklung bezieht sich nach § 79a Satz 1 Nr. 1 SGB VIII      131
auf die Gewährung und Erbringung von Leistungen und gilt auch für die Aufgaben der
Kinderbetreuung. Vor diesem Hintergrund wollte der Gesetzgeber die Gesamtverantwortung für die Vergabe von Kinderbetreuungsplätzen im Interesse der Qualitätssicherung bei den Jugendämtern konzentrieren. Zur Qualitätssicherung gehört die Einhaltung der maßgeblichen Vergabekriterien, also die Sicherstellung rechtmäßiger
Vergabeentscheidungen. Bei diesen ist neben dem Kriterium der zumutbar erreichbaren Tageseinrichtung gemäß § 3 Abs. 5 KiFöG LSA 2013 sowie des Wunsch- und
Wahlrechts gemäß § 3b KiFöG LSA 2013 auch der Vorrang der freien Träger gemäß
§ 4 Abs. 2 SGB VIII zu berücksichtigen.

  Es ist darüber hinaus ein legitimes Anliegen der Qualitätsentwicklung bei der Vergabe von Kinderbetreuungsplätzen, einer möglichen Missbrauchsgefahr, die sich aus
der Wettbewerbssituation zwischen Gemeinden und freien Trägern ergeben kann,
und möglichen Fehlentscheidungen in der Zukunft zu begegnen. Ob die Konkurrenz
zwischen kommunalen und freien Betreuungsangeboten zu einem strukturellen Interessenkonflikt geführt hat, kann an dieser Stelle dahinstehen. Ein solcher kann jedenfalls nicht allein damit begründet werden, dass kreisangehörige Gemeinden in der
Vergangenheit mit freien Trägern über die Erstattung der nach § 11 Abs. 4 Ki-FöG LSA 2010 für den Betrieb der Tageseinrichtung notwendigen Kosten gestritten
haben und es deshalb zu einigen wenigen verwaltungsgerichtlichen Verfahren gekommen ist (vgl. VG Magdeburg, Urteil vom 22. Februar 2006 - 6 A 230/04 -, juris;
OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 9. Februar 2011 - 3 L 792/08 -, juris). Dessen ungeachtet ist die Prognose des Gesetzgebers nicht zu beanstanden, dass es aufgrund
des Nebeneinanders von kommunalen und freien Einrichtungen einen Interessenkonflikt zwischen den Gemeinden und ihren privaten Wettbewerbern geben und der
von der Landesregierung als Vorrangregelung für letztere verstandene § 4 Abs. 2
SGB VIII dadurch unterlaufen werden kann. Offen bleibt allerdings, warum ein solcher Interessenkonflikt bei kreisfreien Städten, bei denen Leistungsverpflichtung und


                                         44/50

die Trägerschaft von Kindertagesstätten weiterhin zusammenfallen, nicht möglich
sein soll. Jedenfalls handelt es sich mit Blick auf die in § 79 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, §
79a SGB VIII normierte Pflicht zur Gewährleistung einer kontinuierlichen Qualitätsentwicklung um einen legitimen Zweck, wenn zum Schutz der freien Träger vor potentieller Benachteiligung bei der Vergabe von Betreuungsplätzen die maßgebliche
Vergabeentscheidung auf die örtlichen Träger der Jugendhilfe übertragen wird.

 cc) Die Zusammenführung der haftungsbewehrten unbedingten Gewährleistungspflicht zur Bereitstellung eines Kinderbetreuungsplatzes und der landesrechtlichen
Leistungsverpflichtung auf der Ebene der Landkreise und kreisfreien Städte stellt
ebenfalls einen legitimen Zweck dar.

  Die Änderung des Leistungsverpflichteten in § 3 Abs. 4 KiFöG LSA zum 1. August         134
2013 ging einher mit der am selben Tag in Kraft getretenen Änderung des § 24
SGB VIII. Dieser sieht zum einen objektiv-rechtliche Verpflichtungen zur Betreuung
von Kindern ab der Geburt bis vor Vollendung des ersten Lebensjahres (Abs. 1) und
im schulpflichtigen Alter (Abs. 4) vor (vgl. Rixen, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB
VIII, § 24 Rn. 8). Zum andern beinhaltet er in den Absätzen 2 und 3 Rechtsansprüche
auf Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen oder in der Kindertagespflege von
der Vollendung des ersten Lebensjahrs an bis zum Schuleintritt, bei deren Nichterfüllung Amtshaftungsansprüche aus § 839 Abs. 1 Satz 1 BGB in Verbindung mit Art. 34
GG entstehen können (vgl. BGH, Urteil vom 20. Oktober 2016 - III ZR 302/15 -, juris,
Leitsatz und Rn. 15 ff.). Aus der Regelung erwächst für den örtlich und sachlich zuständigen Träger der öffentlichen Jugendhilfe somit die (Amts-)Pflicht, im Rahmen
seiner Gesamtverantwortung sicherzustellen, dass für jedes anspruchsberechtigte
Kind, für das ein entsprechender Bedarf rechtzeitig angemeldet worden ist (§ 24
Abs. 5 Satz 2 SGB VIII), ein Betreuungsplatz zur Verfügung steht; insoweit trifft ihn
eine unbedingte Gewährleistungspflicht (vgl. BGH, Urteil vom 20. Oktober 2016 - III
ZR 302/15 -, juris, Rn. 17). Die vorbezeichnete Amtspflicht besteht nicht nur im Rahmen der vorhandenen Kapazität; vielmehr trifft den gesamtverantwortlichen Jugendhilfeträger die unbedingte Pflicht, eine ausreichende Zahl von Betreuungsplätzen
selbst zu schaffen oder durch geeignete Dritte - freie Träger der Jugendhilfe, Kommunen oder Tagespflegepersonen - bereitzustellen (vgl. BVerfGE 140, 65 <84
Rn. 43>; BGH, Urteil vom 20. Oktober 2016 - III ZR 302/15 -, juris, Rn. 18). Gesamtverantwortlich sind aufgrund der landesrechtlichen Regelung in § 1 KJHG LSA in
Sachsen-Anhalt die Landkreise und kreisfreien Städte. Die gesetzliche Neuregelung
sorgt für einen Gleichlauf der die Landkreise und kreisfreien Städte aus § 24 Abs. 2
und Abs. 3 SGB VIII in Verbindung mit dem Landesrecht treffenden haftungsbewehrten Gewährleistungspflicht zur Bereitstellung eines Kinderbetreuungsplatzes auf der
einen Seite und der landesrechtlichen Verpflichtung zur Erfüllung des Anspruchs auf
Kinderbetreuung gemäß § 3 Abs. 1 und Abs. 2 KiFöG LSA 2013 auf der anderen Seite.

 c) Die angegriffene Regelung genügt auch den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Sie ist geeignet, erforderlich und zumutbar.


                                         45/50

  aa) Sie lässt das Recht der kreisangehörigen Gemeinden unberührt, sich aufgrund            136
ihrer Allzuständigkeit freiwillig der örtlichen Aufgabe der Kinderbetreuung und insbesondere der damit zusammenhängenden Planungs- und Koordinierungsaufgaben für
ihr Gemeindegebiet anzunehmen. Die Allzuständigkeit erlaubt den kreisangehörigen
Gemeinden auch im Bereich der Jugendhilfe einzelne Aufgaben freiwillig zu übernehmen (vgl. Weißenberger, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB VIII, § 69 Rn. 32), solange diese nicht zum ausschließlichen gesetzlichen Aufgabenfeld der staatlichen Jugendämter gehören.

 Ausgehend davon sind die kreisangehörigen Gemeinden nach der KiFöG-Reform                   137
des Jahres 2013 weiterhin für folgende Aufgaben im Rahmen der Kinderbetreuung
zuständig:

 Sie können Kindertageseinrichtungen in eigener Trägerschaft errichten, finanzieren          138
und betreiben (vgl. VG Göttingen, Beschluss vom 21. August 1998 - 2 B 2297-98 -,
NVwZ-RR 1999, S. 130; Weißenberger, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB VIII, § 69
Rn. 32; Kunkel/Vondung, in: Kunkel/Kepert/Pattar, SGB VIII, beck-online, § 69
Rn. 24; für Art. 11 Abs. 2 BayVerf: VG Augsburg, Urteil vom 22. Februar 2000 - Au 9
K 99.426 -, juris, Rn. 38; Wolff, in: Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates
Bayern, 2. Aufl. 2017, Art. 11 Rn. 32; für Art. 137 Abs. 3 HessVerf: HessStGH, Urteil
vom 6. Juni 2012 - P.St. 2292 -, juris, Rn. 93). Dafür sind sie zwar auf die Erteilung einer Betriebserlaubnis gemäß § 85 Abs. 2 Nr. 6, § 45 SGB VIII durch die überörtlichen
Träger der Jugendhilfe angewiesen. Sie haben zudem mit den örtlichen Trägern der
Jugendhilfe eine Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarung gemäß
§ 11 Abs. 1 KiFöG LSA 2013 in Verbindung mit § 78b bis § 78e SGB VIII abzuschließen. Innerhalb dieses gesetzlichen Rahmens steht es ihnen jedoch frei, durch den
Betrieb eigener Einrichtungen Kinderbetreuungsplätze in der Gemeinde zu schaffen
oder durch deren Schließung das Angebot zu verringern.

 Den Gemeinden steht ferner das Recht zu, für ihr Gemeindegebiet den Betreuungsbedarf zu planen und zu koordinieren. Dieses Recht zur „Mikroplanung“ ist von der
Jugendhilfeplanung gemäß § 80 SGB VIII zu unterscheiden, die im Bereich der Kinderbetreuung die Belange des gesamten Landkreises zu berücksichtigen hat. Auf
den konkreten kommunalen Betreuungsbedarf bezogen können die Gemeinden deshalb freiwillig die Aufgaben wahrnehmen, die den staatlichen Jugendämtern für ihren
Zuständigkeitsbereich obliegen, ohne hierzu aufgrund einer örtlichen Gesamtverantwortung in Gestalt einer subsidiären Erfüllungsverantwortung verpflichtet zu sein. Ihnen steht es deshalb insbesondere offen, lokale Kinderbetreuungsleitplanungen zu
erstellen und fortzuschreiben, hierzu die demographische Entwicklung im Gemeindegebiet zu analysieren, das Platzangebot konzeptionell zu planen und mit den in ihrem
Hoheitsgebiet ansässigen freien Trägern von Kindertageseinrichtungen zusammenzuarbeiten. Ebenso steht den Gemeinden ein Recht zur Kooperation mit Nachbargemeinden zu (sog. Kooperationshoheit, vgl. Rn. 74), um einen möglicherweise bestehenden gemeindeübergreifenden Betreuungsbedarf festzustellen und freiwillig
abzudecken.


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  Innerhalb ihres Gemeindegebiets können die Kommunen die örtlich ansässigen             140
freien Träger auch unterstützen. Dies gilt - ähnlich wie im Rahmen ihrer vormaligen
Unterstützungspflicht gemäß § 9 Abs. 3 KiFöG LSA 2003 - für die Vergabe von Zuwendungen, die Bereitstellung von Räumen, Hilfe bei der Beschaffung von Grundstücken, bei der Fortbildung von Mitarbeitern der freien Träger oder auch nur für fachliche Beratung (vgl. Rn. 94). Im Gegensatz zur früheren Gesetzeslage sind die
Gemeinden hierzu allerdings nicht mehr objektiv-rechtlich verpflichtet, sondern nehmen die Unterstützung der freien Träger bei Bedarf als freiwillige Aufgabe wahr.

 Die Gemeinden können für ihr Gebiet ferner statistische Erhebungen durchführen,         141
soweit diese für die Bereitstellung von Betreuungsplätzen und die konzeptionelle Planung des Betreuungsangebots erforderlich sind. Dieses Recht steht ihnen bereits als
Ausfluss der allgemeinen kommunalen Informations- und Statistikhoheit zu. Davon
unberührt bleibt ihre Verpflichtung, Meldungen zur Kinder- und Jugendhilfestatistik
vorzunehmen, § 102 Abs. 2 Nr. 5 SGB VIII in Verbindung mit § 99 Abs. 7 bis Abs. 10
SGB VIII (vgl. Rn. 108).

 bb) Gemäß § 13 KiFöG LSA 2013 haben die Gemeinden nunmehr die neue Aufgabe, für die Inanspruchnahme von Kinderbetreuungsleistungen Kostenbeiträge nach
Anhörung der Träger von Tageseinrichtungen und Zustimmung des örtlichen Trägers
der Jugendhilfe festzulegen (Abs. 2) sowie selbst zu erheben oder die Erhebung auf
die Träger von Tageseinrichtungen zu übertragen (Abs. 3). Damit ist ihnen eine zusätzliche Pflichtaufgabe auferlegt und das von den Gemeinden vor der Gesetzesänderung im Jahr 2013 wahrgenommene Aufgabenfeld erweitert worden.

 cc) Die angegriffene Regelung ist auch nicht deshalb unverhältnismäßig, weil der        143
Gesetzgeber bei eventuellen Rechtsverstößen der kreisangehörigen Gemeinden zur
Wahrnehmung ihrer subsidiären Gesamtverantwortung auf das Instrument der
Rechtsaufsicht hätte zurückgreifen können.

  Die Nichterfüllung von Aufgaben kann ebenso wenig wie die Überforderung einer          144
Gemeinde bei der Aufgabenwahrnehmung einen Aufgabenentzug begründen, solange im Wege der Aufsicht ausreichend Möglichkeiten zur Verfügung stehen, um die
Beachtung der gesetzlichen Anforderungen sicherzustellen (vgl. BVerfGE 138, 1 <31
Rn. 84>). Daher kann die Gefahr einer rechtswidrigen Aufgabenerfüllung durch die
Gemeinden eine Verlagerung kommunaler Aufgaben auf die Kreisebene grundsätzlich nicht rechtfertigen. Vielmehr kann das Land mit der Rechtsaufsicht die Rechtmäßigkeit des gemeindlichen Handelns überprüfen und die Kommunen zu einem gesetzesmäßigen Vollzug ihrer Aufgaben anhalten.

  Das führt vorliegend jedoch nicht zur Unangemessenheit der angegriffenen Vorschriften. Denn die in der Gesetzesbegründung angeführte Missbrauchsgefahr im
Hinblick auf die Benachteiligung der freien Träger ist nur einer von mehreren legitimen Zwecken, die der gesetzlichen Neuregelung zu Grunde liegen. Wesentlich ist,
dass für die staatlichen Jugendämter die bundesrechtliche Verpflichtung zur Gewährleistung einer kontinuierlichen Qualitätsentwicklung gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2,


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§ 79a SGB VIII besteht, die sich nach der nicht zu widerlegenden Einschätzung des
Gesetzgebers in der zentralen Wahrnehmung der Jugendämter besser verwirklichen
lässt.

  dd) Die Übertragung der Leistungsverpflichtung auf Landkreise und kreisfreie Städte und die damit verbundene Hochzonung von Aufgaben erscheint auch verhältnismäßig im engeren Sinne.

 (1) Gesetzliche Regelungen, die den Gemeinden Aufgaben entziehen, sind auf ihre         147
Vereinbarkeit mit dem grundsätzlichen Zuständigkeitsvorrang zugunsten der Kommunen zu prüfen, wenn sie Bezüge zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft aufweisen. Die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers ist dabei umso
enger und die verfassungsgerichtliche Kontrolle umso intensiver, je mehr die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden als Folge der gesetzlichen Regelung an Substanz verliert (vgl. BVerfGE 79, 127 <154>; 138, 1 <20 Rn. 56>).

  Vorliegend ist der mit der gesetzlichen Neuregelung einhergehende Substanzverlust für das kommunale Aufgabenfeld jedoch gering. Den kreisangehörigen Gemeinden geht zwar die Zuständigkeit zur Erfüllung des Betreuungsanspruchs unter Berücksichtigung des Wunsch- und Wahlrechts (§ 3b, § 3 Abs. 4 KiFöG LSA 2013)
verloren (vgl. Rn. 126). Auch entfallen ihre partielle Verantwortung für die Finanzierung der freien Träger und das Recht, mit diesen Vereinbarungen über den durchzuführenden Defizitausgleich abzuschließen (vgl. Rn. 126), sowie die örtliche Gesamtverantwortung in Gestalt einer subsidiären Erfüllungsverantwortung, die mit der
pflichtigen Wahrnehmung umfassender Planungs- und Koordinierungsaufgaben verbunden war (vgl. Rn. 126). Dem gegenüber stehen allerdings zahlreiche Zuständigkeiten im Bereich der Kinderbetreuung, die den Gemeinden nach der KiFöG-Novelle
im Jahr 2013 verblieben sind (vgl. Rn. 137 ff.).

  (2) Soweit Aufgabenbereiche auf die örtlichen Träger der Jugendhilfe übertragen        149
wurden, bleiben die Interessen der Gemeinden zudem weitgehend gewahrt. Dies betrifft insbesondere die Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen
gemäß § 78b bis § 78e SGB VIII, die zwischen den örtlichen Trägern der Jugendhilfe
und den Trägern von Tageseinrichtungen geschlossen werden. Für deren Zustandekommen ist ein Einvernehmen der Gemeinden, Verbandsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften erforderlich (§ 11a Abs. 1 KiFöG LSA). Damit ist gesetzlich gesichert, dass ohne Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden keine neuen
Tageseinrichtungen im Gemeindegebiet betrieben werden können. Dies sichert die
aus der Allzuständigkeit fließende Befugnis der Kommunen, in ihrem Gemeindegebiet eigene Kindertagesstätten zu errichten, zu betreiben und zu finanzieren (vgl.
Rn. 138).

 Ferner ist im Hinblick auf die überörtliche Kinderbetreuungsplanung eine Beteiligung der Gemeinden über das Benehmenserfordernis des § 10 Abs. 1 Satz 2 und
Satz 3 KiFöG LSA 2013 gesichert. Dieses ermöglicht den Gemeinden, ihren Standpunkt darzulegen, Einwände im Hinblick auf die von ihnen vertretenen Interessen zu


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erheben und so auf das Ergebnis der Entscheidung Einfluss zu nehmen (vgl.
BVerfGE 138, 1 <32 Rn. 87>). Eine Benehmensherstellung erfordert keine Einigung
der beteiligten Verwaltungsträger, sondern gestattet es der entscheidenden, das Benehmen herstellenden Behörde, sich über das Vorbringen des beteiligten Trägers
öffentlicher Belange hinwegzusetzen (BVerfGE 138, 1 <32 Rn. 87>). Benehmenserfordernisse genügen deshalb grundsätzlich nicht, um die Entziehung kommunaler
Kompetenzen zu rechtfertigen, weil diese den Gemeinden kein wirksames Mitentscheidungsrecht gewähren. Sie stehen lediglich für eine verfahrensrechtliche Beteiligung, mit der nach dem Willen des Gesetzgebers keine materielle Rechtsposition
des beteiligten Trägers öffentlicher Belange korrespondiert. Benehmenserfordernisse sind im Regelfall ausschließlich dem objektiv-rechtlichen Ziel einer breiteren
Beurteilungsgrundlage und damit einer besseren Entscheidungsfindung verpflichtet
(BVerfGE 138, 1 <31 f. Rn. 85 f.>). Vorliegend geht es jedoch um die überörtliche
Planung der Kinderbetreuung, die keine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft
ist, sondern die „Mikroplanung“ der Kommunen im Bereich der Kinderbetreuung lediglich beeinflusst. Insofern stellt sich das Benehmenserfordernis als ein Instrument
für eine weitergehende Beteiligung der Gemeinden an der Aufgabe der Sicherung
der Kinderbetreuung dar.

              Voßkuhle                 Huber               Hermanns

                Müller              Kessal-Wulf               König

                   Maidowski                         Langenfeld




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Bundesverfassungsgericht, Urteil des Zweiten Senats vom 21. November 2017 -
2 BvR 2177/16

Zitiervorschlag BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 21. November 2017 -
                2 BvR 2177/16 - Rn. (1 - 150), http://www.bverfg.de/e/
                rs20171121_2bvr217716.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2017:rs20171121.2bvr217716




                                     50/50

Die Verfassungsbeschwerde wird nach Maßgabe der Gründe zurückgewiesen.
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. April 2017 durch|für Recht erkannt:
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 21. November 2017
- 2 BvR 2177/16 -, Rn. 1-150,
                    https://www.bverfg.de/e/rs20171121_2bvr217716
Pressemitteilung - Nr. 100/2017 vom 21. November 2017