BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BVL 3/07 -

                                 In dem Verfahren
                       zur verfassungsrechtlichen Prüfung,
ob § 13 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 22. Dezember 2004 (GVBl LSA S. 846), geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 5. Dezember 2005 (GVBl LSA S. 715), mit Art. 12 Abs. 1 Satz 1, Art. 14 Abs. 1 Satz 1
und Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes insoweit unvereinbar ist, als durch die genannte Bestimmung eine Erlaubnispflicht für die private Vermittlung unmittelbar oder mittelbar staatlich veranstalteter Glücksspiele (Lotto, Toto usw.) eingeführt wurde, ohne
dass zugleich für bereits bestehende Vermittlungsaktivitäten eine Übergangsfrist bestimmt wurde

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Halle vom 26. April
2007 (3 A 809/06 HAL) -

hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch


                                  die Richterin Hohmann-Dennhardt
                                  und die Richter Gaier,
                                  Paulus

gemäß § 81a Satz 1 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August
1993 (BGBl I S. 1473) am 30. November 2010 einstimmig beschlossen:

Die Vorlage ist unzulässig.

                                      Gründe:

                                          I.
 Die Vorlage betrifft die Verfassungsmäßigkeit der Erlaubnispflicht für die private      1
Vermittlung unmittelbar oder mittelbar staatlich veranstalteter Glücksspiele (Toto,
Lotto usw.) gemäß § 13 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt
(Glücksspielgesetz - GlüG LSA) vom 22. Dezember 2004 (GVBl LSA S. 846), geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 5. Dezember 2005 (GVBl LSA S. 715), ohne
Übergangsregelung für bestehende private Vermittlungsaktivitäten.

  1. Die Klägerinnen der drei verbundenen Ausgangsverfahren (im Folgenden: Klägerinnen) sind private Unternehmen, die seit den 1990er Jahren in Sachsen-Anhalt gewerblich die Teilnahme an mittelbar oder unmittelbar durch die Bundesländer veranstalteten Glücksspiele (Toto, Lotto usw.) vorwiegend über das Internet vermitteln. Sie
wenden sich in dem Verfahren gegen die Untersagung ihrer Tätigkeit durch den Beklagten der Ausgangsverfahren, das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt (im Folgenden: Beklagter).



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  Das beklagte Landesverwaltungsamt untersagte den Klägerinnen die Vermittlung               3
der Beteiligung an Glücksspielen in Sachsen-Anhalt, und zwar der Klägerin zu 1) im
November 2006, der Klägerin zu 2) im November 2008 und der Klägerin zu 3) im Dezember 2006. Es stützte die Untersagung auf § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 des Staatsvertrages zum Lotteriewesen in Deutschland (Anlage 1 des Gesetzes zum Staatsvertrag
zum Lotteriewesen in Deutschland und zum Staatsvertrag über die Regionalisierung
von Teilen der von den Unternehmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks erzielten
Einnahmen vom 18. Juni 2004, GVBl LSA S. 328 - LottoStV) in Verbindung mit § 13
GlüG LSA, §§ 284, 287 Strafgesetzbuch (StGB) und § 18 GlüG LSA. Das beklagte
Amt begründete die Untersagungen damit, die Klägerinnen hätten Glücksspiel ohne
die entsprechende Erlaubnis vermittelt. Hilfsweise stützte es die Untersagung auf die
Generalklausel des § 13 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung
des Landes Sachsen-Anhalt vom 23. September 2003, in Kraft getreten am 8. Oktober 2003.

  Die Vermittlung von Glücksspiel in Sachsen-Anhalt stelle eine nach § 13 GlüG LSA           4
erlaubnispflichtige Tätigkeit dar. Die Ausübung der Vermittlungstätigkeit ohne die entsprechende Erlaubnis sei gemäß § 284 StGB sowie § 18 GlüG LSA strafbar. Die Untersagung betreffe das Angebot der Klägerinnen in Sachsen-Anhalt, im Auftrag von
Spielinteressenten einzelne Spielverträge an im Deutschen Lotto- und Totoblock zusammengeschlossene Anbieter für Lotterien wie Lotto, KENO, Spiel 77, Super 6,
Oddset-Sportwetten und Glücksspirale sowie andere Glücksspiele im Sinne von
§ 284 StGB insbesondere per Internet zu vermitteln. Zugleich untersagte das beklagte Amt ihnen die Werbung für in Sachsen-Anhalt illegale Glücksspiele, die im Gebiet
des Bundeslandes über das Internet aufgerufen werden können. Die genannten Tätigkeiten seien ab Bekanntgabe des Bescheides zu unterlassen.

  Die Klägerinnen vertreten in dem Ausgangsverfahren im Wesentlichen die Ansicht,            5
dass für ihre Vermittlungstätigkeit keine Erlaubnispflicht bestehe. Ihre Tätigkeit sei als
„Altgewerbe“ geschützt, da sie bereits vor Inkrafttreten des § 13 Abs. 1 GlüG LSA legal Glücksspiele vermittelt hätten. Die Erlaubnispflicht nach § 13 Abs. 1 GlüG LSA
sei im Jahre 2004 eingeführt worden. Zu diesem Zeitpunkt hätten sie bereits legal gewerblich Spiele vermittelt und seien vorher durch die zuständigen Behörden niemals
auf eine landes- oder bundesrechtliche Erlaubnispflichtigkeit oder Widerrechtlichkeit
ihrer Tätigkeit hingewiesen worden. Als Gewerbetreibende, die ein Gewerbe vor dem
Zeitpunkt, in dem die Gewerbeausübung erlaubnispflichtig geworden ist, bereits betrieben hätten, bedürften sie nach § 1 Abs. 2 Gewerbeordnung (GewO) bei schlichter
Fortsetzung ihrer Tätigkeit keiner Erlaubnis.

 Keines der beiden im Jahre 2004 gemäß § 24 Abs. 1 GlüG LSA durch das GlüG                   6
LSA ersetzten Gesetze, weder das frühere Gesetz über das Zahlenlotto und über
Sportwetten im Lande Sachsen-Anhalt (Lotto-Toto-G LSA) vom 16. August 1991
(GVBl LSA S. 266), geändert durch § 14 des Gesetzes vom 15. Oktober 2004 (GVBl
LSA S. 744 <746>), noch das Lotteriegesetz vom 27. April 1993 (GVBl LSA S. 200),
geändert durch Artikel 3 des Gesetzes zum Staatsvertrag zum Lotteriewesen in


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Deutschland und zum Staatsvertrag über die Regionalisierung von Teilen der von
den Unternehmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks erzielten Einnahmen vom
18. Juni 2004 (Lotto StV-G), habe eine Erlaubnispflicht für die gewerbliche Vermittlung vorgesehen. Ihre Tätigkeit habe auch nicht gegen strafrechtliche Normen verstoßen.

  Die Untersagungsverfügungen und die §§ 13, 18 GlüG LSA verletzten sie in ihrer        7
Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG) und in ihrem Recht am eingerichteten und
ausgeübten Gewerbebetrieb (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG) sowie im Vergleich zur Behandlung privater Annahmestellenbetreiber in ihrem Recht auf Gleichbehandlung
aus Art. 3 Abs. 1 GG. Fasse man die Erlaubnispflicht nach § 13 Abs. 1 GlüG LSA und
die Strafnorm des § 18 GlüG LSA so auf, dass die bereits ausgeübte Vermittlungstätigkeit hierunter falle, so müsse man zu dem Ergebnis gelangen, dass die Normen
verfassungswidrig seien.

 2. In den Jahren 1992 bis 2004 war das Glücksspielwesen in Sachsen-Anhalt durch        8
das Lotto-Toto-G LSA vom 16. August 1991, geändert durch § 14 des Gesetzes vom
15. Oktober 2004, sowie durch das Lotteriegesetz vom 27. April 1993, geändert
durch Artikel 3 Lotto StV-G, geregelt.

 § 1 Lotto-Toto-G LSA bestimmte, dass in Sachsen-Anhalt Unternehmen zur Entgegennahme von Wetten über die Ziehung von Zahlen (Zahlenlotto) und über sportliche
Wettkämpfe durch die Landesregierung zugelassen werden konnten. Gemäß § 2
Abs. 1 Lotto-Toto-G LSA durfte Träger einer Konzession nur ein Unternehmen sein,
dessen sämtliche Anteile dem Land gehörten. § 14 Lotto-Toto-G LSA enthielt eine
Strafbestimmung für diejenigen Personen, die für ein Unternehmen, das in Sachsen-Anhalt nicht nach § 1 Lotto-Toto-G LSA zugelassen war, gewerbsmäßig Wetten über
die Ziehung von Zahlen oder über sportliche Wettkämpfe entgegennahmen oder vermittelten. Die Tat wurde mit einer Freiheitsstrafe von bis zu zwei Jahren oder mit
Geldstrafe bestraft, sofern sie nicht schon nach den Vorschriften des Strafgesetzbuches mit Strafe bedroht war. Weitere Bestimmungen über die Vermittlung enthielt das
Gesetz nicht.

  Nach der allgemeinen Begründung der Landesregierung zum Lotto-Toto-G LSA             10
(LT-LSA Drucksache 1/352 vom 17. April 1991, S. 9) entsprach der Gesetzentwurf in
wesentlichen Teilen dem niedersächsischen Recht (vgl. Gesetz über das Zahlenlotto
in der Fassung vom 19. August 1970 <Nds. GVBl S. 312>, zuletzt geändert durch Artikel I des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über das Zahlenlotto und des Gesetzes über Sportwetten vom 16. Dezember 1983 <Nds. GVBl S. 301>, und Gesetz
über Sportwetten in der Fassung vom 19. August 1970 <Nds. GVBl S. 309>, zuletzt
geändert durch Artikel II des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über das Zahlenlotto und des Gesetzes über Sportwetten vom 16. Dezember 1983). Der Begründung
des Entwurfs zu § 14 Lotto-Toto-G LSA zufolge sind über §§ 284-287 StGB hinaus
nur die gewerbsmäßige Entgegennahme oder Vermittlung von Wetten über die Ziehung von Zahlen oder über sportliche Wettkämpfe strafbewehrt (LT-LSA Drucksache



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1/352, S. 12).

 Am 1. Juli 2004 trat der Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland in Kraft. In      11
§ 14 LottoStV wurde die gewerbliche Vermittlung von Lotterien geregelt. Gewerbliche
Spielvermittlung betrieb gemäß § 14 Abs. 1 LottoStV, wer im Auftrag von Spielinteressenten einzelne Spielverträge an einen Veranstalter vermittelte (§ 14 Abs. 1 Nr. 1
LottoStV) oder Spielinteressenten zu Spielgemeinschaften zusammenführte und deren Spielbeteiligung dem Veranstalter - selbst oder über Dritte - vermittelte (§ 14 Abs.
1 Nr. 2 LottoStV), sofern dies jeweils in der Absicht geschah, durch diese Tätigkeit
nachhaltig Gewinn zu erzielen. Für die Tätigkeit des gewerblichen Spielvermittlers
galten unbeschadet sonstiger gesetzlicher Regelungen die Anforderungen des § 14
Abs. 2 LottoStV. Gemäß Art. 3 und Art. 4 Lotto StV-G fand der Staatsvertrag ergänzend zu den bisherigen landesrechtlichen Regelungen des Lotto-Toto-G LSA und
des Lotteriegesetzes des Landes Sachsen-Anhalt Anwendung.

  In § 2 des am 1. Juli 2004 in Kraft getretenen Staatsvertrags über die Regionalisierung von Teilen der von den Unternehmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks erzielten Einnahmen (Anlage 2 Lotto StV-G, GVBl LSA S. 333) wurde ebenfalls die gewerbliche Spielvermittlung geregelt. Danach betrieb gewerbliche Spielvermittlung,
wer im Auftrag der Spielinteressenten (1.) einzelne Spielverträge an einen Veranstalter vermittelt oder (2.) Spielinteressenten zu Spielgemeinschaften zusammenführt
und deren Spielbeteiligung dem Veranstalter - selbst oder über Dritte - vermittelt, sofern dies in der Absicht geschieht, durch diese Tätigkeit nachhaltige Gewinne zu erzielen.

  Am 30. Dezember 2004 trat gemäß § 1 GlüG LSA in Ergänzung zum Lottostaatsvertrag das Glücksspielgesetz des Landes Sachsen-Anhalt in Kraft. Gleichzeitig traten das Lotto-Toto-Gesetz und das Lotteriegesetz gemäß § 24 Abs. 1 GlüG LSA außer Kraft. In § 13 GlüG LSA wurde ein Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von
Glücksspielen eingeführt. Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 GlüG LSA bedarf die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen außerhalb von Wettannahmestellen, die von
Wetteinnehmern im Auftrag eines zur Veranstaltung und Durchführung von Wetten
über die Ziehung von Zahlen (Zahlenlotto) und über sportliche Wettkämpfe (Sportwetten) in Sachsen-Anhalt zugelassenen Wettunternehmens betrieben werden, einer
Erlaubnis. Ein Rechtsanspruch auf die Erteilung der Erlaubnis besteht nicht. § 21
GlüG LSA enthielt eine Übergangsvorschrift, wonach aufgrund des Gesetzes über
das Zahlenlotto und über Sportwetten im Lande Sachsen-Anhalt erteilte Konzessionen, Zustimmungen und Genehmigungen bis zum 31. Dezember 2005 fortgalten, sofern sie nicht vorher nach dem Glücksspielgesetz ersetzt werden konnten. Eine weitere Übergangsvorschrift war in § 24 Abs. 3 GlüG LSA enthalten. Danach war die
Vermittlung von Glücksspiel für eine Übergangszeit von drei Jahren erlaubnisfrei,
wenn sie im Auftrag eines im Land zugelassenen Wettunternehmers erfolgte und die
von Spielern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel vollständig weitergeleitet wurden (§ 13 Abs. 7 GlüG LSA). Die Vermittlung von Wetten für ein in Sachsen-Anhalt nicht zugelassenes Unternehmen wurde gemäß § 18 GlüG LSA unter Strafe


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gestellt. Die Vermittlung von Wetten an ein in dem Land zugelassenes Wettunternehmen ohne die Erlaubnis zur Vermittlung nach § 13 Abs. 1 GlüG LSA stellte demgegenüber gemäß § 19 GlüG LSA eine Ordnungswidrigkeit dar.

 In der allgemeinen Begründung der Gesetzesmaterialien (Drucksache des Landtages LSA 4/1863 vom 1. November 2004, S. 14) heißt es, dass mit dem neuen
Glücksspielgesetz die Anpassung des Landesrechts an den Lottostaatsvertrag fortgeführt werden solle. Hierzu sei vorgesehen, die Regelungen des Lotteriegesetzes
und des Lotto-Toto-Gesetzes in einem Gesetz zusammenzufassen und dabei solche
Vorschriften zu streichen, die durch die Zusammenfassung in einem Gesetz oder aufgrund des Lottostaatsvertrages verzichtbar seien. Ferner würden besondere rechtliche Regelungen getroffen beziehungsweise beibehalten. Dies betreffe insbesondere
den vorgesehenen Erlaubnisvorbehalt für die gewerbliche Spielvermittlung.

  Die gewerbliche Spielvermittlung ist in der Begründung des Gesetzesentwurfs an       15
zwei Stellen ausdrücklich erwähnt. In der Begründung zu § 5 GlüG LSA heißt es, § 5
Abs. 1 GlüG LSA übernehme im Wesentlichen die Regelungen des § 4 Lotto-Toto-G
und grenze die Tätigkeit der Wetteinnehmer in Wettannahmestellen von der gewerblichen Spielvermittlung nach § 14 LottoStV ab. § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüG LSA sei wortgleich mit § 4 Abs. 2 Lotto-Toto-G LSA. § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüG LSA enthalte entsprechend dem Erlaubnisvorbehalt für die gewerbliche Spielvermittlung einen
Zustimmungsvorbehalt. Zu § 13 Gesetzentwurf GlüG LSA heißt es, die Vorschrift regele ergänzend zu § 14 LottoStV die Vermittlung von Glücksspielen, die nicht durch
Wettannahmestellen (§ 5) erfolge. § 13 Abs. 1 GlüG LSA stelle diese Vermittlung im
Gegensatz zum bisherigen Recht, wonach die Vermittlung grundsätzlich verboten
gewesen sei (§§ 284 ff. StGB, § 14 Lotto-Toto-G LSA), unter einen Erlaubnisvorbehalt. § 13 Abs. 7 GlüG LSA befreie die Vermittlung im Auftrage von Wettunternehmen, bei der die von Spielern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel
vollständig weitergeleitet werden, von der Erlaubnispflicht. § 18 GlüG LSA übernehme § 14 Lotto-Toto-G LSA. § 19 GlüG LSA übernehme die Regelungen des § 15
Lotto-Toto-G LSA und des § 5a LottoG. Zusätzlich in den Katalog der Ordnungswidrigkeitstatbestände seien Verstöße gegen den Lottostaatsvertrag und das Glücksspielgesetz aufgenommen worden.

  In der Ersten Beratung zum Entwurf des Glücksspielgesetzes trug der Minister des     16
Innern des Landes Sachsen-Anhalt im Landtag vor, dass im Unterschied zum geltenden strafbewehrten Verbot ein Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Glücksspiel
vorgesehen sei (Plenarprotokoll 4/49 vom 11. November 2004, S. 3628 <3629>),
während ein Abgeordneter des Landtags Klärungsbedarf anmeldete, ob eine Erlaubnis für die gewerbliche Spielvermittlung notwendig und in anderen Bundesländern
eingeführt sei oder werden solle (a.a.O., S. 3631).

 Das Glücksspielgesetz ist im Zuge des Inkrafttretens des Staatsvertrages zum          17
Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV, Anlage zum Gesetz zur Änderung glücksspielrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 2007, GVBl LSA S. 425) durch Arti-



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kel 2 des Gesetzes zur Änderung glücksspielrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 2007 (GVBl LSA S. 412) neu gefasst worden. Es gilt gemäß § 1 GlüG LSA
nunmehr ergänzend zu dem Glücksspielstaatsvertrag. § 13 Abs. 1 GlüG LSA regelt
weiterhin die Erlaubnispflicht für die Vermittlung von Glücksspielen. Auch die übrigen
Bestimmungen des Gesetzes sind weitgehend gleich geblieben. Die Übergangsbestimmung in § 13 Abs. 7 GlüG LSA ist außer Kraft getreten.

  3. Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 26. April 2007 gemäß Art. 100           18
Abs. 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 1 BVerfGG das Verfahren ausgesetzt und
dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung über die Frage vorgelegt, ob § 13
Abs. 1 GlüG LSA mit Art. 12 Abs. 1 Satz 1, Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Art. 2 Abs. 1 GG
insoweit unvereinbar ist, als die Bestimmung eine Erlaubnispflicht für die private Vermittlung unmittelbar oder mittelbar staatlich veranstalteter Glücksspiele (Toto, Lotto
usw.) einführt, ohne dass zugleich für bereits bestehende Vermittlungsaktivitäten eine Übergangsfrist bestimmt wurde.

  4. Das Verwaltungsgericht erwähnt eingangs in seinem Beschluss das Urteil des           19
Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -
(BVerfGE 115, 276 „Sportwettenurteil“) und das Urteil des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt vom 8. Februar 2007 (LVG LSA 19/05, LVerfGE 18, 521). Die
vorgelegte Rechtsfrage der Verfassungsmäßigkeit der „übergangslosen Legalentziehung“ bei der Einführung der Erlaubnispflicht für die Vermittlung von Glücksspielen
sei nicht bereits Gegenstand der genannten Urteile gewesen.

  Das Urteil des Verfassungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt habe zwar auch             20
die in dem Vorlagenbeschluss aufgeworfene Frage der Einführung der Erlaubnispflicht ohne Übergangsregelung zum Gegenstand gehabt. Das Verfahren habe jedoch im Unterschied zu den hier zu entscheidenden Fällen die Verfassungsbeschwerde eines privaten Vermittlers von privat veranstalteten Glücksspielen
betroffen, dessen Tätigkeit auch schon vor dem Inkrafttreten des Glücksspielgesetzes verboten gewesen sei. Demgegenüber habe die Vermittlungstätigkeit der Klägerinnen bisher keiner besonderen Erlaubnis bedurft. Sie hätten diese im Rahmen der
allgemeinen Gewerbefreiheit und des Grundrechts auf Berufsfreiheit gemäß
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG ausgeübt.

  Die Vermittlungstätigkeit der Klägerinnen sei sowohl nach dem Wortlaut des § 13         21
Abs. 1 GlüG LSA als auch nach der Praxis des Innenministeriums des Landes
Sachsen-Anhalt nicht genehmigungsfähig. Das Verwaltungsgericht sei überzeugt davon, dass die Regelung des § 13 Abs. 1 GlüG LSA, auf die die streitbefangenen Untersagungsverfügungen zurückzuführen seien, die Klägerinnen in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1, Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Art. 2 Abs. 1 GG verletze. Das
Übermaßverbot sei verletzt. Das Verwaltungsgericht sei im Übrigen davon überzeugt, dass der Gesetzgeber Übergangsfristen hätte einräumen müssen.

 Eine verfassungskonforme Auslegung von § 13 Abs. 1 GlüG LSA dahingehend,                 22
dass die Vorschrift die Vermittlungstätigkeit der Klägerinnen erlaube, sei schon nach


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dem klaren Wortlaut nicht möglich. Außerdem sehe das Gesetz in § 13 Abs. 7 in
Verbindung mit § 24 Abs. 3 GlüG LSA eigene Übergangsregelungen für den eng
begrenzten Ausnahmefall vor, dass bei der von einem zugelassenen Unternehmen
beauftragten Vermittlung die von den Spielern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel vollständig an den staatlichen Glücksspielveranstalter weitergeleitet
würden. Dies treffe auf die gewerbliche und gewinnorientierte Vermittlungstätigkeit
der Klägerinnen jedoch nicht zu. Diese Fallgruppe sei in der Ersten Beratung zum
Glücksspielgesetz im Landtag auch ausdrücklich angesprochen worden, ohne dass
ihre Einbeziehung in die Übergangsregelung erwogen worden sei.

  Den Klägerinnen werde damit ohne Einräumung einer angemessenen Übergangsfrist mit dem Inkrafttreten des Landesgesetzes ihre Tätigkeit in Sachsen-Anhalt untersagt. Eine solche übergangslose Entziehung einer bislang innegehabten Rechtsposition sei, wenn nicht ausschließlich aus überragenden Gründen des Gemeinwohls,
dann nur unter Beachtung der Grundsätze des Übermaßverbotes zulässig. Der in
§ 13 Abs. 1 GlüG LSA eingeführte Erlaubnisvorbehalt erfülle die Voraussetzungen für
eine übergangslose Rechtsentziehung jedoch nicht.

 Der Landesgesetzgeber sei zu Unrecht bei Erlass des Glücksspielgesetzes davon            24
ausgegangen, dass die gewerbliche Vermittlungstätigkeit der Klägerinnen schon auf
der Grundlage des früheren Rechts, insbesondere des Bundesstrafrechts (§§ 284,
287 StGB), ohne weiteres rechtswidrig und strafbar gewesen sei. Aus diesem Grund
habe er die Voraussetzungen nicht geprüft, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für die Ad-hoc-Entziehung von Rechtspositionen ohne Einräumung von Übergangsfristen zu erfüllen seien.

  Das Fehlen jeglicher, auf die Fallgruppe der Klägerinnen bezogener Übergangsregelung werde auch nicht dadurch kompensiert, dass der Beklagte die Vermittlungstätigkeit zunächst geduldet habe und erst nach etwa zwei Jahren eingeschritten sei.
Der Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerinnen aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG sei bereits durch den Landesgesetzgeber unmittelbar erfolgt, als dieser die Rechtsqualität
der Vermittlungstätigkeit von „erlaubt“ in „verboten“ geändert habe.

  Die Verfassungsmäßigkeit des Eingriffs hänge im Übrigen nicht davon ab, ob und in       26
welcher Intensität sich dieser Eingriff bereits verwirklicht habe, etwa durch eine entsprechende Praxis der Ordnungsbehörden. Nur durch eine gesetzlich geregelte und
damit verlässliche Übergangsfrist könne diejenige Rechtssicherheit erreicht werden,
auf die der Rechtsbetroffene im Rechtsverkehr angewiesen sei und die ihm einen
von staatlichen Eingriffen möglichst freien Übergang (etwa zu einer anderen Betätigung) ermögliche. Mit einer bloß faktischen ordnungsbehördlichen Duldung eines
Verhaltens, das staatlicherseits bereits als verboten und strafbar angesehen werde,
werde dagegen kein Übergangsrecht erreicht, welches der bisherigen Rechtsposition
des Betroffenen Rechnung trage. Denn jeder, der sich während der ihrer Dauer nach
nicht bestimmten Duldungszeit auf Vermittlungsgeschäfte mit den Klägerinnen einlasse, müsse sich vor Augen führen, dass es sich um verbotene und unter Umstän-



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den auch für ihn selbst strafbare Geschäftstätigkeiten handele.

 Das Verwaltungsgericht hat unter Auseinandersetzung mit Literatur und Rechtsprechung dargelegt, dass für den Fall, dass die Vermittlungstätigkeit der Klägerinnen bereits aufgrund der bundesrechtlichen Strafbestimmungen strafbar gewesen sei, die in
allen übrigen fünfzehn Bundesländern stattfindende Vermittlungstätigkeit gleichfalls
als verboten angesehen werden müsse. Außerdem stelle sich die Frage, wieso der
Landesgesetzgeber es für erforderlich gehalten habe, mit den Regelungen der §§ 18,
19 GlüG LSA landesrechtliche Sanktionsbestimmungen in das Glücksspielgesetz
aufzunehmen. Angesichts dieses Befundes lasse sich die Einschätzung im Gesetzgebungsverfahren, dass die Vermittlung staatlicher Glücksspiele vor Einführung des
§ 13 Abs. 1 GlüG LSA eindeutig als verboten und strafbar anzusehen gewesen sei,
nicht halten.

  Darüber hinaus hat sich das Verwaltungsgericht mit der Rückwirkungsproblematik         28
in Rechtsprechung und Literatur auseinandergesetzt (insbes. BVerfGE 31, 275; 36,
281; 43, 242; 58, 300; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 8.
Dezember 2006 - 2 BvR 1339/06 -, juris).

  Das Verwaltungsgericht geht auch von einer Verletzung des Art. 14 Abs. 1 Satz 1        29
GG aus. Die Entziehung der Möglichkeit, staatliche Glücksspiele zu vermitteln, stelle
einen Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb dar, der die Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletze. Es fehle an der notwendigen
Übergangsregelung. Die völlige Entziehung einer Rechtsposition sei an strenge Anforderungen geknüpft (unter Verweis auf BVerfGE 83, 201 <211 f.>; BVerwG, Urteil
vom 14. April 2005 - BVerwG 7 C 16.04 -, NVwZ 2005, S. 1076), denen § 13 Abs. 1
Satz 1 GlüG LSA nicht genüge.

 Art. 2 Abs. 1 GG sei verletzt, weil den Klägerinnen zustehende unternehmerische         30
Handlungsspielräume (z.B. Ort der wirtschaftlichen Betätigung, Art und Weise des
wirtschaftlichen Engagements etc.) entzogen würden, die nicht bereits von Art. 12
Abs. 1 Satz 1 oder Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt seien (Verweis auf BVerfGE
105, 252 <278>; BVerfGK 3, 337).

  Die Gültigkeit von § 13 Abs. 1 GlüG LSA sei auch entscheidungserheblich. Für den       31
Fall der Verfassungsmäßigkeit der Norm seien beim gegenwärtigen Sach- und Streitstand alle Klagen abzuweisen, weil die Tätigkeit der Klägerinnen dann als unmittelbar
verboten gelte. Sei § 13 Abs. 1 GlüG LSA dagegen verfassungswidrig, stünden die
Vermittlungstätigkeiten der Klägerinnen im Einklang mit dem geltenden Recht. In diesem Fall seien die Untersagungsverfügungen des Beklagten rechtswidrig und verletzten die Klägerinnen in ihren Rechten aus § 1 Abs. 1 GewO, Art. 12 Abs. 1, Art. 14
Abs. 1 Satz 1 und Art. 2 Abs. 1 GG. Die Verfügungen seien dann gemäß § 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO aufzuheben.




                                         8/17

                                         II.
  Die Vorlage ist unzulässig. Es fehlt an einer hinreichenden Darlegung der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschrift und ihrer Entscheidungserheblichkeit für das Ausgangsverfahren.

 1. Dem vorlegenden Gericht obliegt es gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, in seinem Vorlagebeschluss umfassend darzutun, weshalb es von der Verfassungswidrigkeit der zur Überprüfung gestellten
Norm überzeugt ist und inwiefern die Entscheidung des Gerichts von ihrer Gültigkeit
abhängig ist (vgl. BVerfGE 77, 259 <261>; 97, 49 <60>; 98, 169 <199>; 105,
61 <67>; stRspr).

  Dabei muss es die für seine Überzeugung der Verfassungswidrigkeit der fraglichen      34
Norm maßgeblichen Erwägungen umfassend und nachvollziehbar ausführen, insbesondere alle hierfür maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte erschöpfend und nachvollziehbar darlegen (BVerfGE 93, 121 <132>). Zugleich muss
es verdeutlichen, dass die Beantwortung der gestellten Verfassungsfrage sich als unerlässlich darstellt, damit es das Ausgangsverfahren fortführen und abschließend
entscheiden kann (vgl. BVerfGE 11, 330 <335>; 42, 42 <50>; 50, 108 <113>; 63, 1
<22>). Dies ist der Fall, wenn das Gericht im Ausgangsverfahren bei Ungültigkeit der
Norm anders entscheiden müsste als bei deren Gültigkeit (BVerfGE 22, 175 <176>;
84, 233 <237>). Das Bundesverfassungsgericht legt in ständiger Rechtsprechung einen strengen Maßstab an die Begründungsanforderungen an, der gewährleistet,
dass der Grundsatz der Subsidiarität des verfassungsgerichtlichen gegenüber dem
fachgerichtlichen Verfahren gewahrt wird, und der damit auch der Entlastung des
Bundesverfassungsgerichts dient (BVerfGE 65, 265 <277>).

 Daraus folgt, dass im Vorlagebeschluss dargelegt sein muss, dass das vorlegende        35
Gericht die Verfassungsmäßigkeit in rechtlicher Hinsicht sorgfältig geprüft und sich
mit den hierzu vertretenen Auffassungen befasst und dargelegt hat, weshalb eine
verfassungskonforme Auslegung der Vorschrift nicht in Betracht kommt (BVerfGE 86,
71 <78>; 88, 198 <201>; 93, 121 <132>; BVerfGK 10, 171). Das Bundesverfassungsgericht ist nicht an die vom vorlegenden Gericht zugrunde gelegte Deutung der zu
überprüfenden Norm gebunden, sondern kann seinerseits die angezweifelte Norm
auslegen und über die Richtigkeit und Maßgeblichkeit der vom vorlegenden Gericht
ermittelten Deutung entscheiden (BVerfGE 7, 45 <50>; 10, 340 <345>; 78, 20 <24>;
80, 54 <58 f.>). Denn nach dem Grundgedanken der Subsidiarität kann eine verfassungsgerichtliche Überprüfung dann nicht erfolgen, wenn zumindest eine verfassungskonforme Auslegung der Streitnorm in Betracht kommt (BVerfGE 86, 71 <78>).

 2. Diesen Anforderungen wird die Vorlage in mehrfacher Hinsicht nicht gerecht.         36

 Das Verwaltungsgericht hat sich nicht hinreichend mit den in Rechtsprechung und        37
Literatur entwickelten Rechtsauffassungen auseinandergesetzt und seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 13 GlüG LSA wegen eines Verstoßes gegen Art. 14 Abs. 1 Satz 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 GG nicht hinreichend begrün-


                                         9/17

det. Das vorlegende Gericht hat zudem die Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Verfassungsfrage nicht hinreichend dargelegt.

  a) Hinsichtlich einer Verletzung des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG hat das vorlegende         38
Gericht bereits nicht hinreichend dargelegt, dass es sich bei der gewerblichen Vermittlung von Glücksspiel um eine geschützte Eigentumsposition handelt. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung bisher offen gelassen, ob der
eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb zu den schutzfähigen Rechtspositionen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gehört (BVerfGE 66, 116 <145>; 68, 193
<222 f.>; 77, 84 <118>; 81, 208 <227 f.>; 96, 375 <397>; vgl. BGH, Urteil vom 28. Juni 1984 - III ZR 35/83 -, juris; Jarass, in: Jarass/Pieroth [Hrsg.], GG, 11. Aufl. 2011,
Art. 14 Rn. 11; H.-J. Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 95 <Juli 2010> m.w.N.).
Wird dagegen in die Freiheit der individuellen Erwerbs- und Leistungstätigkeit eingegriffen, so wird auch nach dieser Auffassung jedoch nicht der Schutzbereich von
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, sondern der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG als betroffen angesehen (BGH, Urteil vom 9. Dezember 2004 - III ZR 263/04 -, juris). Das
Verwaltungsgericht hat nicht hinreichend dargelegt, weshalb die Erlaubnispflicht
gleichwohl durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sein soll.

 b) Das Verwaltungsgericht meint ferner, § 13 Abs. 1 GlüG LSA verletze die nach            39
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Berufsfreiheit der gewerblichen Vermittler von
Glücksspielen. Seine Ausführungen reichen aber zur Darlegung einer Verletzung des
Art. 12 Abs. 1 GG nicht aus. Das Verwaltungsgericht hat keine ausreichende Grundrechtsprüfung vorgenommen. Es hat zum einen nicht hinreichend dargelegt, in welcher Intensität durch die Einführung der Erlaubnispflicht in § 13 Abs. 1 GlüG LSA ein
Eingriff in die Berufsfreiheit erfolgt ist. Es hat zudem nicht hinreichend dargelegt und
begründet, dass der Eingriff in die Berufsfreiheit unverhältnismäßig und damit verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt war.

  aa) Das Verwaltungsgericht hat zwar hinreichend dargelegt, dass die Tätigkeit der        40
Klägerinnen durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt ist. Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben
der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf
ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist
und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient (BVerfGE
105, 252 <265> m.w.N.). Das Vermitteln von Lotterien über das Internet erfüllt diese
Merkmale und steht daher als berufliche Tätigkeit unter dem Schutz des Grundrechts
der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG.

 Wie das Verwaltungsgericht insoweit zu Recht angenommen hat, steht der Qualifizierung als Beruf nach Art. 12 Abs. 1 GG hier nicht entgegen, dass diese Tätigkeit
möglicherweise nach §§ 284, 287 StGB und § 18 GlüG LSA strafbar ist beziehungsweise gemäß § 14 Lotto-Toto-G LSA strafbar war. Einer die Merkmale des Berufsbegriffs grundsätzlich erfüllenden Tätigkeit ist der Schutz durch das Grundrecht der Berufsfreiheit nicht schon dann versagt, wenn das einfache Recht die gewerbliche
Ausübung dieser Tätigkeit verbietet. Eine Begrenzung des Schutzbereichs von



                                          10/17

Art. 12 Abs. 1 GG in dem Sinne, dass dessen Gewährleistung von vornherein nur
erlaubte Tätigkeiten umfasst, kommt allenfalls hinsichtlich solcher Tätigkeiten in Betracht, die schon ihrem Wesen nach als verboten anzusehen sind, weil sie aufgrund
ihrer Sozial- und Gemeinschaftsschädlichkeit schlechthin nicht am Schutz durch das
Grundrecht der Berufsfreiheit teilhaben können (BVerfGE 115, 276 <303> m.w.N.).
Dies ist bei der gewerblichen Vermittlung von unmittelbar oder mittelbar staatlich veranstalteten Lotterien nicht der Fall. Die Rechtsordnung kennt die gewerbliche Vermittlung von solchen Lotterien als erlaubte Betätigung. Bereits in § 14 LottoStV und
§ 3 Staatsvertrag über die Regionalisierung von Teilen der von den Unternehmen
des Deutschen Lotto- und Totoblocks erzielten Einnahmen war der Beruf des gewerblichen Vermittlers von Lotterien als privates Gewerbe ausgestaltet.

 bb) Ferner hat das Verwaltungsgericht überzeugend dargetan, dass die Einführung          42
des Erlaubnisvorbehalts in § 13 Abs. 1 GlüG LSA wegen des mit ihm einhergehenden Ausschlusses der gewerblichen Vermittlung ohne entsprechende Genehmigung
einen rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in die Berufsfreiheit darstellt.

  cc) Das vorlegende Gericht hat jedoch nicht hinreichend dargelegt, dass der Eingriff    43
in die Berufsfreiheit verfassungswidrig ist.

  (1) Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG   44
nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen
der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (BVerfGE 7, 377
<399 ff.>; 86, 28 <40>). Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm kompetenzmäßig erlassen wurde, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der
Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht (vgl. BVerfGE
95, 193 <214>; 102, 197 <212 f.>).

  Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit werden im Rahmen der Berufsfreiheit durch die sogenannte „Stufenlehre“ näher konkretisiert (BVerfGE 25, 1 <11 f.>).
Danach ist zu unterscheiden, auf welcher Stufe der Berufsfreiheit die Regelung ansetzt. Reine Berufsausübungsbeschränkungen können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden (BVerfGE 103, 1 <10>). Allerdings müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen
Verhältnis stehen (BVerfGE 108, 150 <160>). Objektive und subjektive Berufswahlbeschränkungen - mit Abstufungen im Einzelnen - sind dagegen nur zum Schutz
überragender Gemeinwohlgüter zulässig (BVerfGE 7, 377 <406 f.>; 102, 197 <214>;
123, 186 <238 f.>).

 (2) Das Verwaltungsgericht hat zur Eingriffsintensität nicht Stellung genommen. Es       46
hat nicht dargelegt, ob es sich bei § 13 Abs. 1 GlüG LSA um eine Maßnahme mit
Auswirkungen auf die Berufswahl- oder Berufsausübung handelt und ob die Norm
unter Gemeinwohlaspekten verfassungsrechtlich zu rechtfertigen ist. Eine Qualifizierung der Eingriffsintensität wäre hier jedoch notwendig gewesen, um den Rechtfertigungsmaßstab festzulegen und anhand dessen zu bestimmen, ob der vorliegende


                                         11/17

Eingriff in die Berufsfreiheit verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist. Auch für die Feststellung der Anforderungen, die an die Zulässigkeit der von dem vorlegenden Gericht
angenommenen unechten Rückwirkung zu stellen sind, hätte es zunächst einer Qualifizierung der Eingriffsintensität bedurft.

  (3) Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht auch nicht ausreichend dargelegt, dass           47
tatbestandlich überhaupt eine unechte Rückwirkung gegeben ist. Diese würde voraussetzen, dass die Tätigkeit nach altem Recht erlaubt gewesen ist.

  Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die gewerbliche Vermittlung von Lotterien in Sachsen-Anhalt vor Inkrafttreten des § 13 Abs. 1 GlüG LSA erlaubnisfrei zulässig gewesen. Durch die Erlaubnispflicht werde eine gesicherte Rechtsposition der
gewerblichen Vermittler übergangslos entzogen.

  (a) Die Gebote der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes sind wesentliche            49
Bestandteile des Rechtsstaatsprinzips (BVerfGE 30, 392 <403>; 43, 242 <286>).
Hieraus ergeben sich verfassungsrechtliche Grenzen für belastende Gesetze auch in
Fällen einer sogenannten unechten Rückwirkung. Eine solche liegt vor, wenn ein Gesetz auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffenen Rechtspositionen nachträglich entwertet. Derartige Gesetze sind grundsätzlich zulässig. Der Gesichtspunkt des
Vertrauensschutzes kann aber je nach Lage der Verhältnisse im einzelnen Fall der
Regelungsbefugnis Schranken setzen (BVerfGE 30, 392 <402>; 39, 128 <143 ff.>;
43, 242 <286>). Bei der Aufhebung und Modifizierung geschützter Rechtspositionen
hat der Gesetzgeber auch dann, wenn der Eingriff an sich verfassungsrechtlich zulässig ist, aufgrund des rechtsstaatlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eine
angemessene Übergangsregelung zu treffen (BVerfGE 21, 173 <183>; 22, 275
<276>; 25, 236 <248>; 31, 275 <284>; 32, 1 <22 f.>; 36, 281 <293>; 43, 242 <288>).
Für die Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse steht dem Gesetzgeber ein breiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung. Zwischen der sofortigen, übergangslosen Inkraftsetzung des neuen Rechts und dem ungeschmälerten Fortbestand begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache
Abstufungen denkbar. Der Nachprüfung des Bundesverfassungsgerichts unterliegt
nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat
(BVerfGE 43, 242 <288 f.>).

  (b) Nach Auffassung des vorlegenden Verwaltungsgerichts war die gewerbliche                50
Vermittlung von Glücksspiel vor Einführung der Erlaubnispflicht in § 13 Abs. 1 GlüG
LSA ein zulässiges Gewerbe im Sinne der Gewerbeordnung. Das Verwaltungsgericht geht jedoch überhaupt nicht darauf ein, warum die streitgegenständliche Tätigkeit nicht nach § 33h GewO vom Anwendungsbereich der Gewerbeordnung ausgeschlossen sein soll. Dafür hätte das Verwaltungsgericht sich mit dem Verhältnis von
§ 33h GewO zu der gewerblichen Vermittlung von Lotterien auseinandersetzen müs-



                                          12/17

sen. Es hätte sich auch mit den in der verwaltungsrechtlichen Literatur existierenden
Meinungen auseinandersetzen und diese in seinem Vorlagebeschluss darlegen müssen. Dies hat das Verwaltungsgericht nicht getan. Dabei wird die Rechtsauffassung
des vorlegenden Gerichts durchaus auch in Teilen der Literatur vertreten (vgl. Stober,
Zur staatlichen Regulierung der gewerblichen Spielevermittlung, GewArch 2003, S.
305 <307>; Pieroth/Görisch, Gewerbliche Lotteriespielvermittlung als Gegenstand
der konkurrierenden Bundesgesetzgebungskompetenz, NVwZ 2005, S. 1225
<1228>).

  (c) Das Verwaltungsgericht setzt sich nicht ausreichend mit dem strafbewehrten         51
Verbot der Vermittlung von Wetten im Lotto-Toto-Gesetz auseinander. Bei seinen
Darlegungen hinsichtlich der erlaubnisfreien Zulässigkeit der gewerblichen Vermittlung von Glücksspiel und zur Gesetzeslage vor dem Inkrafttreten des § 13 Abs. 1
GlüG LSA stellt das vorlegende Gericht lediglich auf den Willen des Gesetzgebers
des Glücksspielgesetzes für Sachsen-Anhalt im Jahr 2004 ab. Dabei kommt es für
die Erlaubnispflicht auf den Willen des Gesetzgebers des vor Dezember 2004 gültigen Lotto-Toto-Gesetzes des Landes Sachsen-Anhalt aus dem Jahr 1991 und des
Lotteriegesetzes von Sachsen-Anhalt aus dem Jahr 1993 an. Hierzu hätte es insbesondere einer Auseinandersetzung mit § 14 Lotto-Toto-G LSA bedurft, der eine Strafbestimmung für diejenigen Personen enthielt, die für ein Unternehmen, das in
Sachsen-Anhalt nicht nach § 1 Lotto-Toto-G LSA zugelassen war, gewerbsmäßig
Wetten über die Ziehung von Zahlen entgegennahmen oder vermittelten. Zu diesem
Zweck hätte das Verwaltungsgericht nachvollziehbar darlegen müssen, wie es die
Begründung zu § 14 Lotto-Toto-G LSA versteht, wonach nur die gewerbsmäßige Entgegennahme oder Vermittlung von Wetten über die Ziehung von Zahlen oder über
sportliche Wettkämpfe strafbewehrt seien.

  Da sich aus der allgemeinen Begründung des Gesetzesentwurfs zum Lotto-Toto-G           52
LSA (Entwurf eines Gesetzes über das Zahlenlotto und über Sportwetten im Lande
Sachsen-Anhalt, LT-LSA Drucksache 1/352 vom 17. April 1991) zudem ergibt, dass
dieser in wesentlichen Teilen dem in Niedersachsen geltenden Gesetz über das Zahlenlotto und dem Gesetz über Sportwetten entspricht, hätte sich das Verwaltungsgericht im Rahmen seiner Auslegung zur Orientierung gegebenenfalls auch mit der früheren Rechtslage in Niedersachsen auseinandersetzen können.

  Mit der amtlichen Begründung zu § 13 GlüG LSA hat sich das Verwaltungsgericht          53
im Gegensatz zu den Gesetzesberatungen ebenfalls nicht auseinandergesetzt. Nach
dieser soll § 13 Abs. 1 GlüG LSA die Vermittlung unter einen Erlaubnisvorbehalt stellen, während nach bisherigem Recht die Vermittlung grundsätzlich verboten gewesen sei (§§ 284 ff. StGB, § 14 Lotto-Toto-G LSA).

  (d) Die Vorlage befasst sich zudem nicht hinreichend mit der Strafbarkeit der gewerblichen Vermittlung. Soweit das Verwaltungsgericht für die erlaubnisfreie Zulässigkeit der gewerblichen Vermittlung von Glücksspielen das Urteil des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 26. Juni 2006 (1 Ss 296/05, NJW 2006, S. 2422) und eine



                                         13/17

Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 29. November 2006 (2 StR 55/06, juris)
heranzieht, verkennt es, dass die Zulässigkeit der gewerblichen Vermittlung aufgrund
der Gesetzeskompetenz des Landes Sachsen-Anhalt im Kontext der jeweiligen landesrechtlichen Bestimmungen zu sehen ist. Den zitierten gerichtlichen Entscheidungen liegen jedoch keine Sachverhalte zugrunde, die sich unmittelbar auf die Zulässigkeit der gewerblichen Vermittlung von Glücksspiel in Sachsen-Anhalt beziehen.
Aus ihnen ergibt sich daher nicht unmittelbar die von dem Verwaltungsgericht angenommene Erlaubnisfreiheit der Tätigkeit.

  Auch aus der durch das Verwaltungsgericht zitierten Literatur (Lüderssen, Die Aufhebung der Straflosigkeit gewerblicher Spielvermittler durch den neuen Staatsvertrag
zum Glücksspielwesen in Deutschland?, NStZ 2007, S. 15; ders., Keine Strafdrohungen für gewerbliche Spielvermittler, 2006, S. 9 ff.; Eser/Heine, in: Schönke/Schröder,
StGB, 27. Aufl. 2006, § 284 Rn. 12a ff. und § 287 Rn. 13b m.w.N.) ergibt sich nicht,
dass die gewerbliche Vermittlung von unmittelbar oder mittelbar staatlich veranstalteten Lotterien in Sachsen-Anhalt straffrei und zulässig war. Vielmehr war die Strafbarkeit der gewerblichen Vermittlung von Glücksspielen umstritten (vgl. Eser/Heine, in:
Schönke/Schröder, a.a.O., § 284 Rn. 12a, 17a; § 287 Rn. 13b). In der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Literatur wird zudem vertreten, dass auch die behördliche Duldung einer genehmigungspflichtigen Tätigkeit, wie sie möglicherweise durch
die Behörden in Sachsen-Anhalt in Bezug auf die Tätigkeit der Klägerinnen erfolgt
war, die betroffene Handlung nicht zu legalisieren vermochte beziehungsweise dies
jedenfalls umstritten war (vgl. Lenckner, in: Schönke/Schröder, a.a.O., Vorbem.
§§ 32 ff. Rn. 62 und Cramer/Heine, Vorbem. §§ 324 ff. Rn. 20).

 c) Eine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG in Form       56
der Freiheit zur wirtschaftlichen Betätigung kommt ebenfalls nicht in Betracht. Art. 2
Abs. 1 GG scheidet als Maßstab bereits deshalb aus, weil die aufgeworfenen Fragen
des Schutzes gewerblicher Vermittler von Glücksspielen an unmittelbar oder mittelbar staatlich veranstalteten Lotterien thematisch von der sachlich speziellen Grundrechtsnorm des Art. 12 Abs. 1 GG erfasst werden (BVerfGE 59, 128; 105, 252
<279>; BVerfGK 3, 337).

 d) Die Vorlage ist darüber hinaus unzulässig, weil das Verwaltungsgericht die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 2 BVerfGG nicht hinreichend dargelegt hat.

  Das Verwaltungsgericht setzt sich mit der objektiven Rechtslage auseinander. Es        58
erklärt aber nicht, inwiefern die seines Erachtens unzureichende Übergangsvorschrift
in § 13 Abs. 7 GlüG LSA für seine Entscheidung erheblich sein soll. Entscheidungserheblich für den Ausgang eines Rechtsstreits ist ein formelles Gesetz nur dann,
wenn es auf seine Gültigkeit für die Entscheidung ankommt (BVerfGE 104, 74 <82>)
und damit ein konkretes Normenkontrollverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zur abschließenden Beurteilung des Ausgangsrechtsstreits unerlässlich ist
(BVerfGE 50, 108 <113>; 76, 100 <104>; 85, 337 <343>; 90, 145 <170>). Das ist



                                         14/17

dann der Fall, wenn das vorlegende Gericht bei Gültigkeit des formellen Gesetzes im
Ergebnis anders entscheiden müsste als bei dessen Ungültigkeit (BVerfGE 22, 175
<176 f.>; 84, 233 <236 f.>; 91, 118 <121>; 98, 169 <199>; 105, 61 <67>).

 Das Verwaltungsgericht legt nicht dar, inwiefern die Klägerinnen auch mehr als zwei    59
Jahre nach Inkrafttreten der Regelung noch Vertrauensschutz genießen. § 13 Abs. 1
GlüG LSA ist im Dezember 2004 in Kraft getreten. Die Untersagungsverfügungen gegen die Klägerinnen sind mehr als zwei Jahre nach Inkrafttreten der Norm ergangen.
Zwar war in § 13 Abs. 7 GlüG LSA geregelt, dass die Vermittlung von Glücksspiel für
eine Übergangszeit von drei Jahren erlaubnisfrei sein sollte, wenn sie im Auftrag eines in dem Land zugelassenen Wettunternehmers erfolgte und die von Spielern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel vollständig weitergeleitet wurden.
Hieraus ergibt sich jedoch nicht zwangsläufig, dass die von dem Verwaltungsgericht
als notwendig erachtete Übergangsregelung für gewerbliche Vermittler automatisch
ebenso lang hätte ausfallen müssen. So hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - (BVerfGE 115, 276 <319>) für eine
Neuregelung des Glücksspielrechts eine Übergangsfrist von etwas mehr als einem
Jahr als angemessen angesehen (bis zum 31. Dezember 2007). Auch die Übergangsregelungen in § 25 GlüStV sehen lediglich eine Frist von einem Jahr für die
Geltungsdauer von bereits erteilten Konzessionen, Genehmigungen und Erlaubnissen vor.

  Selbst wenn man hier mit dem Verwaltungsgericht davon ausginge, dass § 13 Abs.        60
7 GlüG LSA eine mit Blick auf die gewerbliche Glücksspielvermittlung nicht ausreichende Übergangsregelung enthielt, hat das Gericht die unzumutbare Benachteiligung der Klägerinnen und damit die Entscheidungserheblichkeit nicht hinreichend
dargelegt. Die Klägerinnen sind ihrer Tätigkeit als gewerbliche Vermittler auch nach
dem Inkrafttreten der Erlaubnispflicht nach § 13 Abs. 1 GlüG LSA nachgegangen.
Für die Entscheidungserheblichkeit ist maßgeblich, ob sich das Vertrauen der Klägerinnen bei Abwägung ihrer Interessen gegenüber dem Anliegen des Gesetzgebers
als vorrangig erweisen würde.

  Bei der Aufhebung oder Modifizierung geschützter Rechtspositionen hat der Gesetzgeber - auch dann, wenn der Eingriff an sich verfassungsrechtlich zulässig ist -
aufgrund des rechtsstaatlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eine angemessene Übergangsregelung zu treffen (BVerfGE 21, 173 <183>; 22, 275 <276>; 25, 236
<248>; 31, 275 <284>; 32, 1 <22 f.>; 36, 281 <293>; 43, 242 <288>). Für die Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse steht dem
Gesetzgeber ein breiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung. Zwischen der sofortigen, übergangslosen Inkraftsetzung des neuen Rechts und dem ungeschmälerten
Fortbestand begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen
denkbar. Der Nachprüfung des Bundesverfassungsgerichts unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem
Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (BVerfGE 43,


                                        15/17

242 <288 f.>).

 Vorliegend sind keine Gesichtspunkte dafür ersichtlich, dass eine den Grundsatz         62
der Verhältnismäßigkeit voll berücksichtigende Übergangsregelung den Klägerinnen
eine günstigere Position hätte einräumen müssen als sie tatsächlich innehatten (vgl.
BVerfGE 43, 242 <290>).

  Das Verwaltungsgericht hat diesbezüglich lediglich dargelegt, dass mit der bloß faktischen ordnungsbehördlichen Duldung eines Verhaltens, das staatlicherseits bereits
als verboten und strafbar angesehen werde, kein Übergangsrecht erreicht werde,
welches der bislang innegehabten Rechtsposition des Betroffenen Rechnung trage.
Denn jeder, der sich während der ihrer Dauer nach nicht bestimmten Duldungszeit
auf Vermittlungsgeschäfte mit den Klägerinnen einlasse, müsse sich vor Augen führen, dass es sich um verbotene und unter Umständen auch für ihn selbst strafbare
Geschäftstätigkeiten handele. Diese abstrakten Ausführungen zur objektiven Rechtslage erklären jedoch nicht, warum eine mögliche Übergangsregelung auf die in der
Zwischenzeit weiterhin gewerblich vermittelnd tätigen Klägerinnen auch über zwei
Jahre nach Inkrafttreten der Erlaubnispflicht in § 13 Abs. 1 GlüG LSA noch hätte angewandt werden müssen.

 Diese Entscheidung ist unanfechtbar.                                                    64

         Hohmann-Dennhardt              Gaier                 Paulus




                                         16/17

Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom
30. November 2010 - 1 BvL 3/07

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 30. November 2010 - 1 BvL 3/07 - Rn. (1 - 64), http://www.bverfg.de/e/
                lk20101130_1bvl000307.html

ECLI           ECLI:DE:BVerfG:2010:lk20101130.1bvl000307




                                    17/17

gemäß § 81a Satz 1 BVerfGG in der Fassung
      der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am
      30. November 2010 einstimmig beschlossen:
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 30. November 2010
- 1 BvL 3/07 -, Rn. 1-64,
                    https://www.bverfg.de/e/lk20101130_1bvl000307