BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BVR 2228/02 -

                                In dem Verfahren
                                      über
                          die Verfassungsbeschwerde
der C... GmbH & Co. KG i.Gr.,

- Bevollmächtigte: Anwaltskanzlei Zuck,
                   Vaihinger Markt 3, 70563 Stuttgart -
gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22. Oktober
      2002 - 22 ZB 02.2126 -

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
                                 die Richterin Hohmann-Dennhardt
                                 und die Richter Hoffmann-Riem,
                                 Gaier

gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 26. März 2007 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

                                     Gründe:
 Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist ein Beschluss, durch den die Zulassung der Berufung in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren abgelehnt wurde.
Die Beschwerdeführerin wendet sich in dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren unmittelbar gegen die Versagung einer Spielbankerlaubnis und mittelbar gegen das
staatliche Spielbankenmonopol in Bayern.

                                         I.
 1. a) Die Grundlagen des Spielbankenwesens in Bayern sind in dem Gesetz über          2
Spielbanken im Freistaat Bayern vom 26. Juli 1995 (GVBl 1995, S. 350), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. Mai 2006 (GVBl 2006, S. 193), geregelt (im Folgenden:
SpielbG).

 Der Betrieb einer Spielbank bedarf nach Art. 2 Abs. 1 SpielbG der Erlaubnis, über     3
die das Staatsministerium des Innern entscheidet. Die Erlaubnis darf gemäß Art. 2
Abs. 2 SpielbG nur dem Freistaat Bayern für einen Staatsbetrieb auf Antrag des
Staatsministeriums der Finanzen erteilt werden. Ort und Zahl der Spielbanken sind in
Art. 1 SpielbG geregelt.

 Für die Aufsicht über die Spielbanken ist nach Art. 3 SpielbG das Staatsministerium   4
des Innern zuständig, das den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vor


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Gefahren, die von dem Betrieb der Spielbank ausgehen, zu gewährleisten hat. Das in
einer Spielbank angestellte spieltechnische Personal darf gemäß Art. 6 Abs. 1 Satz
1 SpielbG von den Besuchern der Spielbank keine Zuwendungen annehmen. Solche Zuwendungen sind vielmehr dem so genannten Tronc zuzuführen, aus dem das
Personal zu vergüten ist. Das Spielbankunternehmen hat gemäß Art. 5 SpielbG eine
Spielbankabgabe zu entrichten, die nach Maßgabe des Staatshaushaltsplans für gemeinnützige Zwecke zu verwenden ist.

 b) Die Einzelheiten des Betriebs der Spielbanken sind in der auf der Grundlage von         5
Art. 4 SpielbG als Rechtsverordnung erlassenen Spielbankordnung vom 13. Juni
1996 (GVBl 1996, S. 232), zuletzt geändert am 28. März 2001 (GVBl 2001, S. 174),
geregelt (im Folgenden: SpielbO).

  § 3 SpielbO normiert verschiedene Spielverbote, so für Personen unter 21 Jahren           6
(Nr. 1), für Personen, deren finanzielle Verhältnisse der Teilnahme am Glücksspiel
nicht entsprechen (Nr. 3), für Personen, denen ein Hausverbot erteilt wurde (Nr. 4),
und für Personen, die auf eigenen Wunsch gesperrt wurden (Nr. 5). Der Zutritt zu den
Spielsälen ist nach § 4 SpielbO nur mit Eintrittskarten gestattet, die grundsätzlich nur
nach einer Kontrolle der Personalien ausgegeben werden dürfen. Nach § 6 SpielbO
ist eine Besucherdatei zu führen, aus der Daten über Spielverbote nach § 3 Nr. 4
oder Nr. 5 SpielbO an andere Spielbanken übermittelt werden dürfen. § 9 SpielbO
verbietet die Vergabe von Krediten an die Besucher durch Bedienstete der Spielbank.

 c) Grundlage des Spielbankenbetriebs in Bayern ist derzeit die Spielbankenerlaubnis des Staatsministeriums des Innern vom 31. Mai 2005 zugunsten des Freistaats
Bayern, vertreten durch die Staatliche Lotterieverwaltung (im Folgenden: Spielbankenerlaubnis).

  Zur Bekämpfung der Spielsucht wird das mit dem Service am Spielgast befasste              8
Personal gemäß § 7 der Spielbankenerlaubnis geschult. Zudem sind Richtlinien für
das Vorgehen gegenüber suchtgefährdeten Personen zu erlassen. Die Spielbanken
haben entsprechende Informationen vorzuhalten. Ab dem 1. Januar 2008 ist auch im
so genannten Kleinen Spiel an Automaten (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2 SpielbO) vor Ausgabe der Eintrittskarte abweichend von § 4 Abs. 2 Satz 2 SpielbO die Vorlage eines
Lichtbildausweises zu verlangen. Die Spielbanken sind nicht berechtigt, Auszahlungen aufgrund des Lastschriftverfahrens oder sonstiger Formen der Kreditierung zu
leisten.

  Die Werbung für die Spielbanken ist gemäß § 9 der Spielbankenerlaubnis so abzufassen, dass Belange der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht beeinträchtigt
werden und problematisches Spielverhalten nicht gefördert wird.

 d) Die Staatliche Lotterieverwaltung hat als Betreiberin der bayerischen Spielbanken ein Kommunikationskonzept mit Datum vom 20. Juni 2006 erarbeitet, das Werbemaßnahmen für die Spielbanken regelt. Das Kommunikationskonzept wurde im



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Hinblick auf das Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urteil
vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 ff.) überarbeitet.

  Danach zielt die Werbeausrichtung der bayerischen Spielbanken darauf ab, auf die         11
Existenz der staatlichen Spielbanken hinzuweisen. Sämtliche Werbeaussagen und
Werbeinhalte sollen rein informativ gehalten werden. Jugendliche und Kinder sollen
in keiner Weise angesprochen werden. Bei allen Printmedien wird ein Warnhinweis
eingebaut. Auf Fernseh- und Verkehrsmittelwerbung wird zukünftig verzichtet. Radiospots sollen nicht mehr mit werblicher Ausrichtung geschaltet werden, sondern lediglich informativ über die Spielbanken berichten. Der Internetauftritt der Spielbanken ist
überarbeitet worden. Im regionalen Nahbereich der einzelnen Spielbanken wird auch
auf besondere Veranstaltungen wie Tombolas oder Vernissagen im Rahmen von
Funk- und Anzeigenwerbung hingewiesen. Daneben kooperieren die Spielbanken
mit den Fremdenverkehrsverbänden im Rahmen der Tourismusförderung und engagieren sich im Sport- und Kulturbereich. Sie präsentieren sich auch auf der Tourismusmesse "CBR" in München.

 Daneben hat die Staatliche Lotterieverwaltung ein Sozialkonzept vom 20. Juni 2006         12
erstellt, das Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz vorsieht. Dabei werden die
drei Phasen Schulung der Spielbankmitarbeiter, Beobachtung zum allgemeinen Erkennen des Suchtpotenzials der Spielbankbesucher und Umsetzung durch Maßnahmen im Einzelfall unterschieden. Mittlerweile sind in allen Spielbanken im Eingangsbereich Hinweise auf die Risiken des Spiels und auf Beratungs- und Hilfeangebote in
Form von Plakaten und Flyern verfügbar.

  2. Die Beschwerdeführerin ist eine private Spielbank-Betreibergesellschaft in Gründung. Sie beantragte bei dem Beklagten des Ausgangsverfahrens, dem Freistaat
Bayern, die Erlaubnis zum Betrieb von Spielbanken an den Standorten Bad Füssing
und Feuchtwangen. Diesen Antrag lehnte der Beklagte unter Hinweis auf Art. 2 Abs.
2 SpielbG ab. Die Beschwerdeführerin erhob daraufhin Klage gegen die damals geltende Spielbankenerlaubnis, soweit sie die Standorte Bad Füssing und Feuchtwangen betraf, sowie auf Verpflichtung zur Erteilung einer Spielbankenerlaubnis für sich.

 a) Das Verwaltungsgericht München wies die Klage ab. Art. 2 Abs. 2 SpielbG verstoße nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Ziel der Regelung sei die Abwehr von Gefahren, die der Bevölkerung und den Spielteilnehmern durch das öffentliche Glücksspiel
drohen. Der mit ihr verbundene Eingriff in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin
sei erforderlich und angemessen. Konzeption und Umsetzung des Spielbankgesetzes seien insbesondere nicht in erster Linie an fiskalischen Interessen ausgerichtet.

 b) Die Beschwerdeführerin stellte einen Antrag auf Zulassung der Berufung gegen           15
das Urteil des Verwaltungsgerichts. Zur Begründung brachte sie insbesondere vor,
an der Richtigkeit des Urteils bestünden ernstliche Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 Vw-GO).

 Der Verwaltungsgerichtshof lehnte den Antrag der Beschwerdeführerin durch den             16



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angegriffenen Beschluss ab. Die geltend gemachten Zulassungsgründe lägen nicht
vor. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils bestünden nicht. Das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Recht abgewiesen. Art. 2
Abs. 2 SpielbG sei verfassungsgemäß.

  Die Regelung verfolge das Ziel, das illegale Glücksspiel einzudämmen und dem           17
nicht zu unterdrückenden Spieltrieb staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten
zu eröffnen. Die Beschränkung der Spielbankenerlaubnis auf kleinere, durch Gesundheits- und Fremdenverkehrseinrichtungen vorgeprägte Standortgemeinden diene dem Ziel, Sicherheitsprobleme besser zu lösen als in den Zentren des Massentourismus. Ein etwaiges Überangebot auf dem Spielbankensektor würde die Gründe für
den gesetzlichen Ausschluss privater Betreiber nicht in Zweifel ziehen, sondern allenfalls auf ein dem Gesetzeszweck zuwiderlaufendes Genehmigungsverhalten hindeuten. Auch die Höhe des für die zugelassenen Spielbanken vorhandenen Werbeetats
sei nicht entscheidungserheblich. Das Gesetz biete ausreichende Mittel, um etwaigen Missständen zu begegnen. Die Annahme, das staatliche Betreibermonopol sei
zur Erreichung der ordnungsrechtlichen Ziele besser geeignet als die Kontrolle privater Betreiber, werde von der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers gedeckt.
Positive Erfahrungen mit privaten Betreibern in anderen Bundesländern stünden der
Erwartung langfristiger erheblicher Vorteile bei der Gefahrenabwehr durch ein rein
staatliches System nicht entgegen.

 3. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung          18
von Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.

 Das bayerische Spielbankenmonopol entspreche in seiner Ausgestaltung nicht den          19
Zielen der Gefahrenabwehr, sondern diene regionalpolitischen, touristischen und
wirtschaftsfördernden Zielen und damit letztlich fiskalischen Interessen des Staates.
Der private Betrieb einer Spielbank beeinträchtige auch die Effektivität der Gefahrenabwehr nicht, wie die Erfahrungen mit privaten Trägern in anderen Bundesländern
zeigten.

 Zudem habe der Verwaltungsgerichtshof Anforderungen an den Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, die mit Art. 19 Abs. 4 GG unvereinbar seien. Auf diese
Weise habe er der Beschwerdeführerin die Möglichkeit genommen, sich im Rahmen
einer mündlichen Verhandlung der Berufung zur Sache zu äußern und Beweisanträge zu stellen.

  4. Zu der Verfassungsbeschwerde haben die Bayerische Staatsregierung und der           21
Bayerische Landtag Stellung genommen. Beide halten die Verfassungsbeschwerde
für unbegründet.

                                          II.
 Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, da Annahmegründe gemäß § 93 a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Die Verfassungsbeschwerde
hat keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe


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a BVerfGG), da das Bundesverfassungsgericht die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen zu der Zulässigkeit staatlicher Glücksspielmonopole in seiner Rechtsprechung bereits beantwortet hat (vgl. BVerfGE 102, 197 ff.; BVerfG, Urteil vom 28.
März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 ff.). Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung der Rechte der Beschwerdeführerin angezeigt (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG).

 1. Allerdings hat der Verwaltungsgerichtshof in dem angegriffenen Beschluss die          23
Regelungen über die Zulassung der Berufung in einer Weise gehandhabt, die mit
dem Grundrecht der Beschwerdeführerin aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu vereinbaren
war.

  a) Weder Art. 19 Abs. 4 GG noch andere Verfassungsbestimmungen gewährleisten            24
einen Instanzenzug. Sehen aber prozessrechtliche Vorschriften Rechtsbehelfe vor,
so verbietet Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG eine Auslegung und Anwendung dieser Rechtsnormen, die es in einer unzumutbaren, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigenden Weise erschweren, den eröffneten Rechtsweg zu beschreiten (vgl. BVerfGE 77,
275 <284>; 78, 88 <99>). Das Gleiche gilt, wenn das Prozessrecht den Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit gibt, die Zulassung eines Rechtsmittels zu erstreiten (vgl.
BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00
-, NVwZ 2000, S. 1163 <1164>; BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss
vom 8. März 2001 - 1 BvR 1653/99 -, NVwZ 2001, S. 552).

 Hinreichende Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung im Sinne          25
des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind dementsprechend schon dann begründet, wenn
ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit
schlüssigen Argumenten in Frage gestellt wird. Sie sind nicht erst gegeben, wenn bei
der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung der Erfolg
des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der Misserfolg (vgl. BVerfGE 110, 77
<83>). Das Zulassungsverfahren hat nicht die Aufgabe, das Berufungsverfahren vorwegzunehmen (vgl. BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 23. Juni
2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, S. 1163 <1164>).

 b) Nach diesem Maßstab genügt die Anwendung des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO                  26
durch den Verwaltungsgerichtshof nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen.

  Der Verwaltungsgerichtshof hat nicht lediglich summarisch geprüft, ob die Beschwerdeführerin die Entscheidung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt und damit ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung geltend gemacht hat. Er hat vielmehr umfassende Erwägungen in der
Sache selbst vorgenommen. Insbesondere die Verfassungsmäßigkeit des Spielbankenmonopols ist abschließend erörtert worden, ohne jedoch ein Berufungsverfahren
mit den der Beschwerdeführerin darin offen stehenden Verfahrensrechten durchzuführen.

 2. Die Verletzung des Grundrechts der Beschwerdeführerin aus Art. 19 Abs. 4 GG           28



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führt hier gleichwohl nicht zu einer stattgebenden Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist zur Durchsetzung
des Grundrechts der Beschwerdeführerin aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht angezeigt im
Sinne des § 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG.

  Durch eine Aufhebung des angegriffenen Beschlusses und eine Zurückverweisung          29
der Sache an den Verwaltungsgerichtshof könnte der Beschwer, die in der materiellen Erfolglosigkeit der Klage der Beschwerdeführerin liegt, nicht abgeholfen werden
(vgl. zu diesem Erfordernis BVerfGE 90, 22 <25 f.>). Selbst wenn der Verwaltungsgerichtshof die Berufung zuließe, könnte die Beschwerdeführerin letztlich ihr Klageziel
nicht erreichen. In diesem Fall wäre aufgrund der aktuellen Sach- und Rechtslage
über das Begehren der Beschwerdeführerin zu entscheiden, eine Spielbankerlaubnis
zu erhalten. Dieses Begehren müsste erfolglos bleiben, da einer solchen Erlaubnis
Art. 2 Abs. 2 SpielbG entgegensteht, ohne einen Auslegungs- oder Entscheidungsspielraum zu eröffnen.

  Die von der Beschwerdeführerin vorgetragenen verfassungsrechtlichen Bedenken          30
gegen Art. 2 Abs. 2 SpielbG könnten ihrem Begehren demgegenüber nicht zum Erfolg verhelfen. Das durch diese Norm in Bayern errichtete staatliche Spielbankenmonopol ist in seiner derzeitigen rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung verfassungsgemäß. Insbesondere ist die durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete
Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin nicht verletzt.

 a) Das in Art. 2 Abs. 1 SpielbG enthaltene Verbot, eine Spielbank zu betreiben, von    31
dem nach Art. 2 Abs. 2 SpielbG nicht zugunsten der Beschwerdeführerin dispensiert
werden kann, greift in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin ein. Der gewerbliche
Betrieb einer Spielbank fällt in den Schutzbereich dieses Grundrechts (vgl. BVerfGE
102, 197 <213 f.>).

 b) Der Grundrechtseingriff ist jedoch durch überwiegende Gründe des Gemeinwohls verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

 aa) Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2     33
GG, der auch für Maßnahmen gilt, die die Freiheit der Berufswahl betreffen (vgl.
BVerfGE 7, 377 <399 ff.>; 86, 28 <40>), nur auf der Grundlage einer gesetzlichen
Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dazu ist erforderlich, dass die eingreifende Norm durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht (vgl. BVerfGE 95, 193 <214>; 102, 197
<212 f.>; BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261
<1263>).

 bb) Dem in Bayern bestehenden staatlichen Spielbankenmonopol liegen legitime           34
Gemeinwohlziele zugrunde.

 Nach der amtlichen Begründung zum Entwurf des Gesetzes über Spielbanken im             35


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Freistaat Bayern dienen die gesetzlichen Beschränkungen des Betriebs von Spielbanken in erster Linie der Abwehr von Gefahren für die Bevölkerung, die sich aus
der Ausnutzung der Spielleidenschaft ergeben können. Dabei soll der Umstand genutzt werden, dass gegenüber staatlichen Betrieben umfangreichere und intensivere
Informations-, Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten bestehen als gegenüber privaten Unternehmen. Die Gestaltung und Kontrolle der Glücksspielbetriebe sollen insbesondere die Abwehr der mit der natürlichen Spielleidenschaft verbundenen negativen
Folgen des öffentlichen Glücksspiels - von der Spielsucht über die hohe Betrugsanfälligkeit und eine vielfältige Umfeld- und Anschlusskriminalität bis zum Missbrauch
des Spielbetriebs für Geldwäsche - verbessern und die Berücksichtigung der öffentlichen Belange bei der Führung der Spielbanken effektuieren (vgl. LTDrucks 13/887,
S. 6).

  Die Bekämpfung von Spiel- und Wettsucht, der Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften und ein weitergehender Verbraucherschutz sowie die Abwehr von Gefahren aus mit dem Spiel verbundener Folge- und Begleitkriminalität
sind besonders bedeutsame Gemeinwohlziele, die eine Beschränkung der Berufsfreiheit grundsätzlich rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 102, 197 <215 f.>; BVerfG,
Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 <1263>).

  Keine verfassungsrechtlichen Bedenken ergeben sich daraus, dass mit dem staatlichen Betreibermonopol laut der amtlichen Begründung auch das Ziel verfolgt wird,
die Erträge aus dem öffentlichen Glücksspiel der Allgemeinheit zugute kommen zu
lassen (vgl. LTDrucks 13/887, S. 5). Fiskalische Interessen des Staates können zwar
als selbstständiges Gesetzesziel eine Beschränkung der Berufsfreiheit nicht rechtfertigen. Anders liegt es, wenn eine Abschöpfung von Mitteln als Weg zur Suchtbekämpfung genutzt wird; dieser kann als Konsequenz aus einem zum Zweck der Gefahrenabwehr errichteten öffentlichen Monopolsystem gerechtfertigt sein (vgl.
BVerfGE 102, 197 <216>; BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW
2006, S. 1261 <1264>).

 cc) Die gesetzliche Errichtung eines staatlichen Spielbankenmonopols ist ein geeignetes Mittel zur Erreichung der legitimen Ziele des Gesetzes.

  Ein Mittel ist bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der
Zweckerreichung genügt (vgl. BVerfGE 96, 10 <23>; 103, 293 <307>). Dem Gesetzgeber kommt dabei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Es ist vornehmlich
seine Sache, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261
<1264>).

  Nach diesem Maßstab lässt sich die Annahme des Gesetzgebers, dass die Errichtung eines staatlichen Spielbankenmonopols ein geeignetes Mittel ist, die mit dem
Spielen verbundenen Gefahren zu bekämpfen, im Grundsatz nicht beanstanden. Es


                                         7/13

sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass das Mehr an Informations-, Kontrollund Einwirkungsmöglichkeiten, das sich der Gesetzgeber von der ausschließlich
staatlichen Trägerschaft der Spielbanken verspricht, ungeeignet sein könnte, die Abwehr der mit dem öffentlichen Glücksspiel verbundenen Gefahren zu erleichtern (vgl.
BVerfGE 102, 197 <217>).

 dd) Der Gesetzgeber durfte auch von der Erforderlichkeit eines Spielbankenmonopols ausgehen.

  Auch insoweit verfügt er über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Infolge       42
dieser Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum
Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts wie der Abwehr der Gefahren, die mit
dem Betrieb einer Spielbank verbunden sind, für erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit
versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten (vgl. BVerfGE 102, 197
<218>; BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261
<1264>).

 Nach diesem Maßstab ist die Annahme des Gesetzgebers, das Spielbankenmonopol sei erforderlich, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

  Wie weit die Ziele des Verbraucherschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im          44
Spielbankenbereich auch durch die Normierung entsprechender rechtlicher Anforderungen an privat betriebene Spielbanken realisiert werden könnten (vgl. zu Sportwetten BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261
<1264>), bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Jedenfalls hinsichtlich der von dem
Glücksspiel ausgehenden Suchtgefahren durfte der Gesetzgeber davon ausgehen,
dass sie mit Hilfe eines Spielbankenmonopols, das auf die Bekämpfung von Sucht
und problematischem Spielverhalten ausgerichtet ist, effektiver beherrscht werden
können als im Wege einer Kontrolle privater Spielbankunternehmer (vgl. BVerfGE
102, 197, <219>; BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S.
1261 <1264>).

  ee) In seiner gegenwärtigen Ausgestaltung wahrt das in Bayern errichtete staatliche    45
Spielbankenmonopol auch das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne.
Auch insofern ist die Einschätzung des Gesetzgebers von Bedeutung, dass sich
Maßnahmen zur Bekämpfung von Spielsucht und problematischem Spielverhalten
mit Hilfe eines Spielmonopols besser durchsetzen lassen als bei privatem Spielbetrieb.

 (1) Der Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit wiegt allerdings schwer. Art. 2   46
Abs. 2 SpielbG schließt jeden, der in Bayern eine öffentliche Spielbank in privater
Trägerschaft betreiben will, von der Wahl und Ausübung des Berufs eines Spielbankunternehmers aus. Ihm wird keine Chance auf Zulassung zu diesem Beruf einge-



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räumt.

 Auf der anderen Seite haben die Rechtsgüter, deren Schutz mit Hilfe des staatlichen Betreibermonopols verbessert werden soll, besonderes Gewicht (vgl. BVerfGE
102, 197 <216>; BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S.
1261 <1263>). Insbesondere die Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren ist ein
überragend wichtiges Gemeinwohlziel. Soweit das öffentliche Glücksspiel in Spielbanken Suchtpotenzial entfaltet, begründet es zugleich die Gefahr, dass Süchtige
sich die zur Befriedigung ihrer Sucht benötigten finanziellen Mittel durch kriminelle
Handlungen verschaffen.

  Den an entsprechender beruflicher Tätigkeit interessierten Bürgern ist der Ausschluss des Betriebs einer Spielbank durch Private nur dann zumutbar, wenn das auf
diese Weise errichtete staatliche Monopol konsequent auf das Ziel der Bekämpfung
von Spielsucht und problematischem Spielverhalten ausgerichtet ist. Eine solche
Ausrichtung ist allein durch die Einrichtung eines staatlichen Spielbankenmonopols
noch nicht gesichert. Ein Monopol kann auch fiskalischen Interessen des Staates dienen und damit in ein Spannungsverhältnis zu der gesetzlichen Zielsetzung geraten.
Vielmehr muss sich diese Ausrichtung in der rechtlichen wie tatsächlichen Ausgestaltung des Spielmonopols positiv ausdrücken. Dazu sind entsprechende materiellrechtliche Regelungen und strukturelle Sicherungen erforderlich. Lässt sich Mängeln
in der konkreten Ausgestaltung des monopolisierten staatlichen Angebots ein entsprechendes Regelungsdefizit entnehmen, so führt dies zur Unverhältnismäßigkeit
der Regelungen, durch die das Monopol errichtet wird (vgl. BVerfG, Urteil vom
28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 <1264 ff.>).

  Die rechtlichen Vorkehrungen, die eine konsequente Ausrichtung des Spielbankenmonopols auf das Ziel der Bekämpfung von Spielsucht und problematischem Spielverhalten sicherstellen, können neben dem Spielbankengesetz auch in der Spielbankordnung und ergänzend in der Spielbankerlaubnis vorgesehen werden. Sie müssen
jedoch gegenüber der Stelle, die Trägerin des Spielbankenmonopols ist, rechtlich
verbindlich sein. Auf der Grundlage dieser rechtlichen Bindungen werden die Maßnahmen bedeutsam, die von der Trägerin des Monopols, der aufsichtführenden Stelle und den einzelnen Spielbanken zur Durchführung der Vorgaben ergriffen werden
(vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261
<1265 f.>). Reichen diese Vorkehrungen nicht aus und werden in der Folge die das
Spielbankenmonopol rechtfertigenden Ziele verfehlt, kann dies Rückwirkungen auf
die Verfassungsmäßigkeit der Ausübung des Monopols haben.

 (2) Nach diesem Maßstab ist das in Bayern errichtete Spielbankenmonopol verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

 (a) Für eine Ausrichtung des Spielbankenmonopols auf das Ziel der Suchtprävention lassen sich zunächst die quantitativen und räumlichen Beschränkungen des monopolisierten Spielbankwesens anführen.



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 Art. 1 Satz 2 SpielbG begrenzt die Zahl möglicher Spielbanken in Anlehnung an die        52
Bevölkerungszahlen in den einzelnen Regierungsbezirken. Hierdurch kann eine Verdichtung des Spielbankennetzes im Interesse der Steigerung staatlicher Einnahmen
und zulasten insbesondere der Suchtbekämpfung verhindert werden.

  Die in Art. 1 Satz 1 SpielbG vorgesehene Ansiedlung der Spielbanken in Heilbädern, Kur- und Erholungsorten ist zwar kaum geeignet, das Interesse an Casino-Spielen und damit die Besucherzahlen von Spielbanken zu reduzieren. Während eines Aufenthalts in einem Kur- oder Heilbad dürfte nicht zuletzt das Glücksspiel als
Zeitvertreib interessant sein. Laut amtlicher Begründung können jedoch Sicherheitsfragen an den für den Spielbankbetrieb gewählten Orten und in kleinstädtischer Atmosphäre erfahrungsgemäß gut gelöst werden (LTDrucks 13/887, S. 5). Anhaltspunkte für Zweifel an dieser Einschätzung sind nicht ersichtlich und werden von der
Beschwerdeführerin auch nicht vorgetragen.

  (b) Maßgaben, die einen hinreichenden rechtlich bindenden Rahmen für eine effektive Suchtprävention bilden, finden sich daneben in der Spielbankordnung und in der
derzeit geltenden Spielbankenerlaubnis.

 Zu nennen sind insoweit zunächst die Spielverbote des § 3 SpielbO. § 3 Nr. 1 SpielbO gewährleistet den Jugendschutz, indem er Personen, die das 21. Lebensjahr
noch nicht vollendet haben, die Teilnahme am Spiel verbietet. Das Spielverbot für
Personen, bei denen Anlass besteht anzunehmen, dass ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Teilnahme am Glücksspiel nicht entsprechen (§ 3 Nr. 3
SpielbO), vermag zwar nicht der Entstehung der Spielsucht entgegen zu wirken. Es
kann aber ihre Folgen für die Betroffenen und ihre Familien mildern. Die Möglichkeit
der Selbstsperre nach § 3 Nr. 5 SpielbO unterstützt sowohl gefährdete Personen bei
der Bekämpfung einer entstehenden Abhängigkeit wie auch süchtige Spieler in ihrem
Bemühen um Abstinenz. Die Durchsetzung der Spielverbote wird durch § 4 Abs. 1
und 2 sowie § 5 Abs. 1 SpielbO gewährleistet. Hiernach ist der Zugang zur Spielbank
nur mit einer Eintrittskarte gestattet, welche allein gegen Vorlage eines Lichtbildausweises ausgegeben werden darf. Nach der Spielbankenerlaubnis gilt dieses Erfordernis ab 2008 auch im Kleinen Spiel an Automaten. Zur Durchsetzung der Spielverbote kann die Zutrittsberechtigung zudem verweigert und entzogen werden. Soweit
die nach § 6 SpielbO zu führende Besucherdatei Angaben zu Spielverboten enthält,
dient sie neben anderen Zielen gleichfalls der Suchtprävention.

  Auch das in § 9 SpielbO geregelte Kreditverbot kann zumindest die Folgen der            56
Spielsucht mildern. Zudem erschwert es eine Ausnutzung von Spielleidenschaft oder
-sucht durch die Spielbanken. Dieser Schutz wird durch das in § 7 der Spielbankenerlaubnis enthaltene Verbot ergänzt, Auszahlungen aufgrund des Lastschriftverfahrens oder sonstiger Formen der Kreditierung zu leisten.

 Die Spielbankenerlaubnis enthält weitere wesentliche bindende Vorgaben, die eine         57
effektive Suchtprävention sicherstellen. § 7 der Spielbankenerlaubnis sieht vor, das
mit dem Service am Spielgast befasste Personal zur Bekämpfung der Spielsucht zu


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schulen. Zudem sind Richtlinien für das Vorgehen gegenüber suchtgefährdeten Personen zu erlassen. Auch müssen entsprechende Informationen vorgehalten werden.
Zudem beschränkt § 9 der Spielbankenerlaubnis die Werbung für die Spielbanken
gerade auch zu Zwecken der Suchtprävention.

 (c) Die rechtlichen Vorkehrungen, die das Spielbankengesetz für die Spielbankenaufsicht trifft, sorgen für eine hinreichende strukturelle Sicherung des Vorrangs der
ordnungsrechtlichen Ziele vor den finanziellen Interessen des Staates.

  Anders als im Fall des Wettmonopols, das Gegenstand des Sportwetten-Urteils           59
war, wird in Art. 3 Abs. 1 SpielbG die Aufsicht über die Spielbanken nicht dem Finanz- (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261
<1265>), sondern dem Innenministerium zugewiesen, dem fiskalische Erwägungen
bereits nach dem Ressortzuschnitt weniger nahe liegen. Zudem wird die Aufsichtführung des Staatsministeriums des Innern nicht auf solche fiskalischen Erwägungen,
sondern allein auf die legitimen Ziele des Spielbankenmonopols ausgerichtet. In
Art. 3 Abs. 1 SpielbG wird das Staatsministerium des Innern ausdrücklich auf die Gefahrenabwehr verpflichtet. Fiskalische Gesichtspunkte werden dagegen nicht erwähnt und sind deshalb auch nicht rechtlicher Maßstab der Aufsicht. Das Staatsministerium des Innern darf solche Gesichtspunkte bei seinen aufsichtsrechtlichen
Erwägungen nicht heranziehen.

  Die Spielbankenaufsicht durch das Staatsministerium des Innern wird im Übrigen        60
durch die nach § 3 der Spielbankenerlaubnis zu erarbeitende Dienstanweisung sowie
durch die in § 11 vorgesehene umfassende jährliche Berichtspflicht gesichert und unterstützt.

 (d) Auch die tatsächliche Handhabung des Spielbankenmonopols ist in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise an seinen ordnungsrechtlichen Zielen
orientiert.

  Dem Ziel der Suchtbekämpfung dient in erster Linie das von der Staatlichen Lotterieverwaltung entsprechend § 7 der Spielbankenerlaubnis erarbeitete Sozialkonzept,
das Schulungen der Spielbankmitarbeiter, die Beobachtung der Besucher und die
Umsetzung des Konzepts durch Maßnahmen im Einzelfall vorsieht. Auch finden sich
in den Spielbanken Informationen über Spielsucht und mögliche Hilfsangebote.

 Die Spielbanken werden zudem nicht in auffallender oder im Alltag allgegenwärtiger     63
Form beworben. Soweit das von der Staatlichen Lotterieverwaltung erarbeitete Kommunikationskonzept zunächst möglicherweise überzogene Werbemaßnahmen vorsah, verstießen diese gegen die Vorgabe des § 9 der Spielbankenerlaubnis und wurden zwischenzeitlich storniert. Die in dem überarbeiteten Kommunikationskonzept
vorgesehenen Werbemaßnahmen beschränken sich darauf, in einem begrenzten
Kreis von Medien über das Spielangebot zu informieren, das die staatlichen Spielbanken bereithalten. Sie sind lediglich auf eine Kanalisierung der ohnehin vorhandenen Spielleidenschaft hin zu staatlichen Angeboten angelegt, ohne zum Spielen an-



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zureizen oder zu ermuntern.

 Das Innenministerium kommt seiner Aufsichtsfunktion nach, indem es in jede Spielbank mehrere Aufsichtsbeamte entsendet, die den Spielbankbetrieb überprüfen. Sie
werden in Abständen von etwa drei Jahren umgesetzt, um der Entstehung eines Näheverhältnisses zwischen den Aufsichtsbeamten und den Spielbankangestellten,
den Kontrolleuren und den Kontrollierten, vorzubeugen.

 Die ordnungsrechtliche Zielsetzung des Spielbankenmonopols kommt schließlich in     65
der Ausgestaltung der Arbeitsverhältnisse der Spielbankangestellten zum Ausdruck.
So sind die Direktoren der Spielbanken verbeamtet, ihr Gehalt ist mithin nicht von
den Erträgen der Spielbank abhängig. Die Spielbankangestellten werden nur zum
Teil in Abhängigkeit vom Tronc bezahlt, womit auch die Gefahr eines betrügerischen
Zusammenwirkens von Spielbankgästen und Angestellten reduziert wird.

 Diese Entscheidung ist unanfechtbar.                                                66

        Hohmann-Dennhardt        Hoffmann-Riem              Gaier




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Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
26. März 2007 - 1 BvR 2228/02

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
                26. März 2007 - 1 BvR 2228/02 - Rn. (1 - 66), http://www.bverfg.de/e/
                rk20070326_1bvr222802.html

ECLI             ECLI:DE:BVerfG:2007:rk20070326.1bvr222802




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gemäß § 93 b in Verbindung mit
      § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
      vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
      am 26. März 2007 einstimmig beschlossen:
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 26. März 2007
- 1 BvR 2228/02 -, Rn. 1-66,
                    https://www.bverfg.de/e/rk20070326_1bvr222802
Pressemitteilung - Nr. 45/2007 vom 12. April 2007