                              Leitsätze
           zum Urteil des Ersten Senats vom 25. März 2014
                            - 1 BvF 1/11 -
                            - 1 BvF 4/11 -

1. Die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten ist gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG am
   Gebot der Vielfaltsicherung auszurichten. Danach sind Personen mit
   möglichst unterschiedlichen Perspektiven und Erfahrungshorizonten
   aus allen Bereichen des Gemeinwesens einzubeziehen.
   a) Der Gesetzgeber hat dafür zu sorgen, dass bei der Bestellung der
   Mitglieder dieser Gremien möglichst unterschiedliche Gruppen und
   dabei neben großen, das öffentliche Leben bestimmenden Verbänden
   untereinander wechselnd auch kleinere Gruppierungen Berücksichtigung finden und auch nicht kohärent organisierte Perspektiven abgebildet werden.
   b) Zur Vielfaltsicherung kann der Gesetzgeber neben Mitgliedern, die
   von gesellschaftlichen Gruppen entsandt werden, auch Angehörige
   der verschiedenen staatlichen Ebenen einbeziehen.
2. Die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss als Ausdruck des Gebots der Vielfaltsicherung dem Gebot der Staatsferne genügen. Danach ist der Einfluss der staatlichen und staatsnahen Mitglieder in den Aufsichtsgremien konsequent zu begrenzen.
   a) Der Anteil der staatlichen und staatsnahen Mitglieder darf insgesamt ein Drittel der gesetzlichen Mitglieder des jeweiligen Gremiums
   nicht übersteigen.
   b) Für die weiteren Mitglieder ist die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks konsequent staatsfern
   auszugestalten. Vertreter der Exekutive dürfen auf die Auswahl der
   staatsfernen Mitglieder keinen bestimmenden Einfluss haben; der Gesetzgeber hat für sie Inkompatibilitätsregelungen zu schaffen, die ihre
   Staatsferne in persönlicher Hinsicht gewährleisten.




                                 1/45

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT                                     Verkündet
- 1 BVF 1/11 -                                               am 25. März 2014
- 1 BVF 4/11 -                                               Sommer
                                                             Amtsinspektorin
                                                             als Urkundsbeamtin
                                                             der Geschäftsstelle




                             Im Namen des Volkes

                               In den Verfahren
                  zu den verfassungsrechtlichen Prüfungen,

1. ob

a) Art. 1 § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
   Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom
   19. November 1991 (GBl. BW S. 745),

b) der Zustimmungsbeschluss des Bayerischen Landtags zu dem Staatsvertrag
   über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 12. Dezember 1991 (Bayerischer Landtag, Drucks 12/4324, S. 1),

c) § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
   Deutschland vom 31. August 1991 und zu Artikel 36 des Einigungsvertrages
   vom 19. Dezember 1991 (GVBl <BE> S. 309),

d) § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
   Deutschland vom 6. Dezember 1991 (GVBl I S. 580) <Brandenburg>,

e) Art. 1 § 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im
   vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 17. September 1991 (GBl S. 273) <Bremen>,

 f) Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes zum Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
    Deutschland vom 16. Dezember 1991 (GVBl S. 425) <Hamburg>,

g) Art. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
   Deutschland vom 13. Dezember 1991 (GVBl S. 367) <Hessen>,

h) § 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
   Deutschland vom 5. Dezember 1991 (GVOBl M-V S. 494),




                                       2/45

  i) Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 26. November 1991 (GVBl S. 311) <Niedersachsen>,

  j) der Zustimmungsbeschluss des Landtags Nordrhein-Westfalen zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 14. November 1991
     (GV. NW S. 408),

 k) § 1 des Landesgesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
    Deutschland vom 10. Dezember 1991 (GVBl S. 369) <Rheinland-Pfalz>,

  l) Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 1279 über die Zustimmung zum Staatsvertrag
     über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 29. Oktober 1991 (ABl S.
     1290) <Saarland>,

 m) Art. 1 des Gesetzes zum Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
    Deutschland vom 19. Dezember 1991 (SächsGVBl S. 425),

 n) Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes zum Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
    Deutschland vom 12. Dezember 1991 (GVBl LSA S. 478),

 o) Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zur Änderung des Landesrundfunkgesetzes vom 12. Dezember 1991 (GVOBl Schl.-H. S. 596),

 p) § 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
    Deutschland vom 18. Dezember 1991 (GVBl S. 635) <Thüringen>

 unvereinbar mit dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG)
 sind,
 soweit die vorgenannten Gesetze und Beschlüsse die Zustimmung und den Normanwendungsbefehl zu
 § 20, § 21 Abs. 1 Buchstabe a) - c), g) - r), Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 4, Abs. 6, Abs.
 8 Satz 2, Abs. 10 Satz 2, § 22 Abs. 1, § 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, Abs. 3, Abs. 4,
 § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 21 Abs. 10 Satz 2 analog, § 25 Abs. 2, § 26 Abs.
 1 Satz 1 und 2, Abs. 3 Satz 1, § 27 Abs. 2, § 28 des ZDF-Staatsvertrags (verkündet
 als Art. 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31.
 August 1991 <GVBl S. 369>) enthalten,

 Antragstellerin: Regierung des Landes Rheinland-Pfalz,
                  vertreten durch das Ministerium der Justiz,
                  Ernst-Ludwig-Straße 3, 55116 Mainz

 - Bevollmächtigte:
1. Prof. Dr. Karl-E. Hain,
   Herrnstraße 10, 57627 Hachenburg
2. Prof. Dr. Wolfgang Schulz,
   Hans-Bredow-Institut, Rothenbaumchaussee 36, 20148 Hamburg -


                                           3/45

- 1 BVF 1/11 -

2. ob

a) Art. 1 § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
   Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom
   19. November 1991 (GBl. BW S. 745),

b) der Zustimmungsbeschluss des Bayerischen Landtags zu dem Staatsvertrag
   über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 12. Dezember 1991 (Bayerischer Landtag, Drucks 12/4324, S. 1),

c) § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
   Deutschland vom 31. August 1991 und zu Artikel 36 des Einigungsvertrages
   vom 19. Dezember 1991 (GVBl <BE> S. 309),

d) § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
   Deutschland vom 6. Dezember 1991 (GVBl I S. 580) <Brandenburg>,

e) Art. 1 § 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im
   vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 17. September 1991 (GBl S. 273) <Bremen>,

 f) Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes zum Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
    Deutschland vom 16. Dezember 1991 (GVBl S. 425) <Hamburg>,

g) Art. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
   Deutschland vom 13. Dezember 1991 (GVBl S. 367) <Hessen>,

h) § 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
   Deutschland vom 5. Dezember 1991 (GVOBl M-V S. 494),

 i) Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 26. November 1991 (GVBl S. 311) <Niedersachsen>,

 j) der Zustimmungsbeschluss des Landtags Nordrhein-Westfalen zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 14. November 1991
    (GV. NW S. 408),

k) § 1 des Landesgesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
   Deutschland vom 10. Dezember 1991 (GVBl S. 369) <Rheinland-Pfalz>,

 l) Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 1279 über die Zustimmung zum Staatsvertrag
    über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 29. Oktober 1991 (ABl S.
    1290) <Saarland>,

m) Art. 1 des Gesetzes zum Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
   Deutschland vom 19. Dezember 1991 (SächsGVBl S. 425),

n) Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes zum Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
   Deutschland vom 12. Dezember 1991 (GVBl LSA S. 478),


                                       4/45

 o) Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zur Änderung des Landesrundfunkgesetzes vom 12. Dezember 1991 (GVOBl Schl.-H. S. 596),

 p) § 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
    Deutschland vom 18. Dezember 1991 (GVBl S. 635) <Thüringen>

 unvereinbar mit dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG)
 sind,
 soweit die vorgenannten Gesetze und Beschlüsse die Zustimmung und den Normanwendungsbefehl zu
 § 20, § 21 Abs. 1 Buchstabe a) - c), g) - r), Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 4, Abs. 6, Abs.
 8 Satz 2, Abs. 10 Satz 2, § 22 Abs. 1, § 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, Abs. 3, Abs. 4,
 § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 21 Abs. 10 Satz 2 analog, § 25 Abs. 2, § 26 Abs.
 1 Satz 1 und 2, Abs. 3 Satz 1, § 27 Abs. 2, § 28 des ZDF-Staatsvertrags (verkündet
 als Art. 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31.
 August 1991 <GVBl S. 425>) enthalten,

 Antragsteller: Senat der Freien und Hansestadt Hamburg,
                vertreten durch die Senatorin für Justiz und Gleichstellung,
                Drehbahn 36, 20354 Hamburg

 - Bevollmächtigte:
1. Prof. Dr. Karl-E. Hain,
   Herrnstraße 10, 57627 Hachenburg
2. Prof. Dr. Wolfgang Schulz,
   Hans-Bredow-Institut, Rothenbaumchaussee 36, 20148 Hamburg -

 - 1 BVF 4/11 -

 hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
                                    Vizepräsident Kirchhof,
                                    Gaier,
                                    Eichberger,
                                    Schluckebier,
                                    Masing,
                                    Paulus,
                                    Baer,
                                    Britz

 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 5. November 2013 durch

                                         Urteil
 für Recht erkannt:



                                           5/45

  1. Die Zustimmungsgesetze und Zustimmungsbeschlüsse der Länder zu dem
     Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August
     1991 sind, soweit sie § 21 Absatz 1, Absatz 4, Absatz 10 Satz 2, § 24 Absatz
     1, Absatz 3 Satz 2 Alternative 1 ZDF-Staatsvertrag als Artikel 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 in
     der Fassung des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom
     15./17./21. Dezember 2010 in Landesrecht überführen, mit Artikel 5 Absatz 1
     Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar.
  2. Soweit sie § 21 Absatz 8 Satz 2, § 22 Absatz 1, § 25 Absatz 2, § 26 Absatz 1
     Satz 2, Absatz 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZDF-Staatsvertrag als Artikel 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 in
     der Fassung des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom
     15./17./21. Dezember 2010 in Landesrecht überführen, sind sie mit dem
     Grundgesetz vereinbar.
  3. Soweit sie § 21 Absatz 3 Satz 1 und 2, Absatz 6 ZDF-Staatsvertrag als Artikel
     3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31.
     August 1991 in der Fassung des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 15./17./21. Dezember 2010 in Landesrecht überführen, sind sie
     nach Maßgabe der Gründe dieser Entscheidung mit dem Grundgesetz vereinbar.
  4. Soweit die vorgenannten Gesetze und Beschlüsse mit dem Grundgesetz unvereinbar sind, sind die Länder verpflichtet, bis spätestens zum 30. Juni 2015
     eine verfassungsgemäße Neuregelung nach Maßgabe der Gründe zu treffen.
     Bis zu einer Neuregelung dürfen sie auch insoweit weiter angewendet werden.

                                     Gründe:

                                         A.
 Die abstrakten Normenkontrollanträge betreffen die Frage, ob die Vorschriften über    1
die Zusammensetzung und Beschlussfassung der Aufsichtsgremien des Zweiten
Deutschen Fernsehens (ZDF) einen übermäßig großen staatlichen Einfluss auf das
ZDF als öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt ermöglichen.

                                         I.
  1. Das ZDF beruht auf dem ZDF-Staatsvertrag (im Folgenden: ZDF-StV), der als         2
Art. 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 (aktuell: in der Fassung des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 15./17./21. Dezember 2010) durch die entsprechenden Zustimmungsakte
der Länder in Kraft gesetzt wurde, nämlich durch Art. 1 § 1 des Gesetzes zu dem
Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum
Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991 (GBl. BW S. 745)
<Baden-Württemberg>, den Zustimmungsbeschluss des Bayerischen Landtags zu
dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 12. Dezember


                                        6/45

1991 (Bayerischer Landtag, Drucks 12/4324, S. 1) <Bayern>, § 1 des Gesetzes zu
dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August
1991 und zu Artikel 36 des Einigungsvertrages vom 19. Dezember 1991 (GVBl <BE>
S. 309) <Berlin>, § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 6. Dezember 1991 (GVBl I S. 580) <Brandenburg>, Art. 1
§ 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 17.
September 1991 (GBl S. 273) <Bremen>, Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes zum Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 16. Dezember 1991 (GVBl S.
425) <Hamburg>, Art. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im
vereinten Deutschland vom 13. Dezember 1991 (GVBl S. 367) <Hessen>, § 1 Abs. 1
des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland
vom 5. Dezember 1991 (GVOBl M-V S. 494) <Mecklenburg-Vorpommern>, Art. 1
Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 26. November 1991 (GVBl S. 311) <Niedersachsen>, den Zustimmungsbeschluss des Landtags Nordrhein-Westfalen zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk
im vereinten Deutschland vom 14. November 1991 (GV. NW S. 408) <Nordrhein-Westfalen>, § 1 des Landesgesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im
vereinten Deutschland vom 10. Dezember 1991 (GVBl S. 369) <Rheinland-Pfalz>,
Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 1279 über die Zustimmung zum Staatsvertrag über
den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 29. Oktober 1991 (ABl S. 1290) <Saarland>, Art. 1 des Gesetzes zum Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
Deutschland vom 19. Dezember 1991 (SächsGVBl S. 425) <Sachsen>, Art. 1 Abs. 1
des Gesetzes zum Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom
12. Dezember 1991 (GVBl LSA S. 478) <Sachsen-Anhalt>, Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zur Änderung des Landesrundfunkgesetzes vom 12. Dezember 1991 (GVOBl Schl.-H. S.
596) <Schleswig-Holstein> und § 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über
den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 18. Dezember 1991 (GVBl S. 635) <T-
hüringen>.

 2. Neben dem Intendanten, der als zentrales Organ die Geschäfte der Anstalt leitet   3
und die konkrete Programmverantwortung trägt, richtet der Vertrag mit dem Fernsehrat und dem Verwaltungsrat zwei interne Aufsichtsgremien mit verschiedenen Aufgaben ein.

 Zu den Aufgaben des Fernsehrats zählen vor allem der Erlass von - allgemeinabstrakt formulierten - Programmrichtlinien, die Überwachung der Einhaltung dieser
Richtlinien und der im Staatsvertrag geregelten allgemeinen Programmgrundsätze,
die Beratung des Intendanten in Programmfragen sowie die abschließende Genehmigung des Haushaltsplans. Außerdem wählt der Fernsehrat den Intendanten mit einer Mehrheit von drei Fünfteln seiner gesetzlichen Mitglieder.

 Zu den Aufgaben des Verwaltungsrats gehört insbesondere die Überwachung der          5
geschäftlichen Tätigkeit des Intendanten. Er beschließt über den Dienstvertrag mit


                                        7/45

dem Intendanten sowie den vom Intendanten aufgestellten Haushaltsplan und erlässt
die Finanzordnung. Verschiedene vermögensrelevante Geschäfte des Intendanten
stehen unter dem Vorbehalt seiner Zustimmung. Ebenso bedürfen die Berufungen
des Programmdirektors, des Chefredakteurs, des Verwaltungsdirektors und des
Stellvertreters des Intendanten aus deren Mitte durch den Intendanten des Einvernehmens des Verwaltungsrats, wofür eine Mehrheit von drei Fünfteln der gesetzlichen Mitglieder erforderlich ist. Mit Zustimmung des Fernsehrats kann der Verwaltungsrat den Intendanten auch entlassen, wofür es einer Mehrheit von drei Fünfteln
der gesetzlichen Mitglieder in beiden Gremien bedarf.

  3. Der Fernsehrat setzt sich aus je einem Vertreter der 16 Länder, drei Vertretern     6
des Bundes, zwölf Vertretern der Parteien entsprechend ihrem Stärkeverhältnis im
Bundestag, fünf Vertretern anerkannter Glaubensgemeinschaften, 25 Vertretern von
im Einzelnen gesetzlich bestimmten Verbänden - wie etwa Gewerkschaftsverbänden, Arbeitgeberverbänden, Wohlfahrtsverbänden, aber auch kommunalen Spitzenverbänden und Selbstverwaltungskörperschaften - sowie 16 Vertretern aus verschiedenen, nur zusammengefasst und allgemein umschriebenen Bereichen des
Gemeinwesens zusammen (§ 21 Abs. 1 ZDF-StV). Länder, Bund, Parteien und Glaubensgemeinschaften entsenden ihre Vertreter in eigener Verantwortung in den Fernsehrat. Die Vertreter der Verbände wie auch die Vertreter der allgemein umschriebenen Bereiche des Gemeinwesens werden - „möglichst einmütig“ - von den
Ministerpräsidenten der Länder in den Fernsehrat berufen (§ 21 Abs. 3, 4 und 6 ZDF-StV). Dabei werden die Vertreter der Verbände von den Ministerpräsidenten aus einer von den Verbänden aufgestellten Dreiervorschlagsliste ausgewählt (§ 21 Abs. 3
Satz 2 ZDF-StV). Die Vertreter aus den allgemein umschriebenen Bereichen werden
von den Ministerpräsidenten unmittelbar berufen. Nähere Vorgaben bestehen insofern nicht (§ 21 Abs. 4 ZDF-StV). Mit Ausnahme der von Ländern und Bund entsandten Vertreter dürfen die Mitglieder des Fernsehrats nicht zugleich Mitglied einer Bundes- oder Landesregierung sein (§ 21 Abs. 8 Satz 2 ZDF-StV).

 Der Verwaltungsrat setzt sich aus fünf Vertretern der Länder, einem Vertreter des       7
Bundes sowie acht vom Fernsehrat mit einer Mehrheit von drei Fünfteln der gesetzlichen Mitglieder gewählten Mitgliedern zusammen (§ 24 Abs. 1 ZDF-StV). Die vom
Fernsehrat gewählten Mitglieder dürfen weder einer Regierung noch einer gesetzgebenden Körperschaft angehören (§ 24 Abs. 1 b Halbsatz 2 ZDF-StV).

  Die Amtszeit der Mitglieder des Fernsehrats beträgt vier Jahre (§ 21 Abs. 10 Satz 1    8
ZDF-StV), die der Mitglieder des Verwaltungsrats fünf Jahre (§ 24 Abs. 3 Satz 1 ZDF-StV). Eine wiederholte Entsendung ist möglich. In ihrer Tätigkeit sind die Mitglieder
beider Gremien weisungsfrei (§ 21 Abs. 9 Satz 1, § 24 Abs. 5 ZDF-StV). Die Vertreter von Bund, Ländern, Parteien und Glaubensgemeinschaften im Fernsehrat können
wie die Mitglieder des Verwaltungsrats jederzeit abberufen werden (§ 21 Abs. 10
Satz 2, § 24 Abs. 3 Satz 2 ZDF-StV).

 4. Der Fernsehrat tritt nach Maßgabe des Staatsvertrags mindestens vierteljährlich      9



                                         8/45

zusammen. Der Verwaltungsrat tagt derzeit regelmäßig sechsmal jährlich, ohne dass
dies gesondert geregelt wäre. Beschlussfähig sind beide Gremien, wenn jeweils mindestens die Hälfte der Mitglieder anwesend ist. Mit Ausnahme der Entscheidungen,
die eine Mehrheit von drei Fünfteln der gesetzlichen Mitglieder erfordern, ergehen
die Entscheidungen mit einfacher Mehrheit. Die weiteren Vorgaben zum Beschlussverfahren sind nicht im Staatsvertrag selbst, sondern in der Satzung des ZDF vom
2. April 1962 (aktuell: in der Fassung des Änderungsbeschlusses des Fernsehrats vom 9. Dezember 2011; http://www.zdf.de/ ZDF/zdfportal/blob/26076544/1/data.pdf, zuletzt abgerufen am 17. März 2014) sowie in der Geschäftsordnung des
Fernsehrates (aktuell: in der Fassung vom 10. Dezember 2010; http://www.zdf.de/
ZDF/zdfportal/blob/26077686/1/data.pdf, zuletzt abgerufen am 17. März 2014) und
der Geschäftsordnung des Verwaltungsrates (aktuell: in der Fassung vom 4. März
1994; http://www.zdf.de/ZDF/zdfportal/ blob/26077796/1/data.pdf, zuletzt abgerufen
am 17. März 2014) geregelt. Der Fernsehrat hat von der im Staatsvertrag vorgesehenen Möglichkeit (§ 22 Abs. 2 Satz 2 ZDF-StV) Gebrauch gemacht, mittels seiner
Geschäftsordnung Ausschüsse (derzeit: sechs) zum Zwecke der Vorbereitung seiner Sitzungen zu bilden (§ 6 Geschäftsordnung des Fernsehrates). Auch der Verwaltungsrat hat gemäß der Satzung des ZDF (§ 16 Abs. 2 Satzung des ZDF) und seiner
Geschäftsordnung (§ 6 Geschäftsordnung des Verwaltungsrates) derzeit zwei ständige, vorbereitende Ausschüsse eingerichtet.

  Beim Fernsehrat haben sich daneben - außerhalb gesetzlicher Grundlagen - zwei        10
sogenannte „Freundeskreise“ etabliert, die auch als „CDU-Freundeskreis“ und „SPD-Freundeskreis“ bezeichnet und regelmäßig von jeweils einem politisch erfahrenen
Mitglied der CDU oder CSU beziehungsweise der SPD koordiniert werden. Nahezu
jedes Mitglied des Fernsehrats gehört einem der beiden Freundeskreise an. Die
Freundeskreise treffen sich üblicherweise nach den Ausschusssitzungen am Vortag
der Sitzungen des Gesamtgremiums und stimmen die im Gesamtgremium zu treffenden Beschlüsse im Voraus informell ab.

  5. Ausschließlich in Satzung und Geschäftsordnungen sind die Fragen der Öffentlichkeit der Sitzungen der Gremien geregelt. Danach tagt der Fernsehrat mit Ausnahme der Haushaltsberatungen grundsätzlich nichtöffentlich, kann aber in Einzelfällen
Ausnahmen zulassen (§ 8 Abs. 6 Satzung des ZDF), während die Sitzungen des Verwaltungsrats stets nichtöffentlich sind (§ 14 Abs. 4 Satzung des ZDF). Die Sitzungen
der Ausschüsse beider Gremien sind grundsätzlich nichtöffentlich und vertraulich
(§ 9 Abs. 2 Satz 2 Geschäftsordnung des Fernsehrates, § 7 Abs. 1 Satz 2 Geschäftsordnung des Verwaltungsrates).

 6. Die maßgeblichen Vorschriften des ZDF-Staatsvertrags lauten wie folgt:             12

                    § 21 Zusammensetzung des Fernsehrates                              13
(1) Der Fernsehrat besteht aus siebenundsiebzig Mitgliedern, nämlich
a) je einem Vertreter der vertragsschließenden Länder, der von der zuständigen
Landesregierung entsandt wird,


                                        9/45

b) drei Vertretern des Bundes, die von der Bundesregierung entsandt werden,
c) zwölf Vertretern der Parteien entsprechend ihrem Stärkeverhältnis im Bundestag,
die von ihrem Parteivorstand entsandt werden,
d) zwei von der Evangelischen Kirche in Deutschland entsandten Vertretern,
e) zwei von der Katholischen Kirche entsandten Vertretern,
f) einem vom Zentralrat der Juden in Deutschland entsandten Vertreter,
g) je einem Vertreter des Deutschen Gewerkschaftsbundes, von ver.di - Vereinte
Dienstleistungsgewerkschaft e.V. - und des Deutschen Beamtenbundes,
h) zwei Vertretern der Bundesvereinigung Deutscher Arbeitgeberverbände, einem
Vertreter des Deutschen Industrie- und Handelskammertages, einem Vertreter des
Zentralausschusses der Deutschen Landwirtschaft und einem Vertreter des Zentralverbandes des Deutschen Handwerks,
i) zwei Vertretern des Bundesverbandes Deutscher Zeitungsverleger,
j) je einem Vertreter des Deutschen Journalistenverbandes e.V. und der ver.di - Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft e.V. - aus dem Fachbereich für Medien,
k) vier Vertretern der Freien Wohlfahrtsverbände, und zwar je einem des Diakonischen Werkes der Evangelischen Kirche in Deutschland, des Deutschen Caritasverbandes e.V., des Deutschen Roten Kreuzes und des Hauptausschusses der Deutschen Arbeiterwohlfahrt e.V.,
l) je einem Vertreter des Deutschen Städtetages, des deutschen Städte- und Gemeindebundes und des Deutschen Landkreistages,
m) einem Vertreter des Deutschen Olympischen Sportbundes,
n) einem Vertreter der Europaunion Deutschland e.V.,
o) je einem Vertreter des Bundes für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. und
des Naturschutzbundes Deutschland,
p) einem Vertreter des Bundes der Vertriebenen,
q) einem Vertreter der Vereinigung der Opfer des Stalinismus,
r) sechzehn Vertretern aus den Bereichen des Erziehungs- und Bildungswesens,
der Wissenschaft, der Kunst, der Kultur, der Filmwirtschaft, der Freien Berufe, der
Familienarbeit, des Kinderschutzes, der Jugendarbeit, des Verbraucherschutzes
und des Tierschutzes.
(2) Mitglieder des Personalrats nehmen an den Sitzungen des Fernsehrates teil und
können zu Fragen, die nicht den Programmbereich betreffen, gehört werden.
(3) Die unter Absatz 1 Buchst. g) bis q) aufgeführten Vertreter werden auf Vorschlag
der dort bezeichneten Verbände und Organisationen durch die Ministerpräsidenten
berufen. Die Verbände und Organisationen haben in ihre Vorschläge die dreifache
Zahl der auf sie entfallenden Vertreter aufzunehmen. Der Vorsitzende der Ministerpräsidentenkonferenz bestimmt, bis zu welchem Zeitpunkt die Vorschlagsliste ein-


                                         10/45

zureichen ist.
(4) Die unter Absatz 1 Buchst. r) aufgeführten Vertreter werden von den Ministerpräsidenten aus den Angehörigen der dort aufgeführten Bereiche berufen.
(5) Bei den Entscheidungen nach Absatz 3 sollen Frauen angemessen berücksichtigt werden. Soweit dem Fernsehrat mindestens zwei Vertreter einer Organisation
oder eines Verbandes angehören, soll jeweils auch eine Frau in den Fernsehrat berufen werden. Sätze 1 und 2 gelten für die Entsendung von Vertretern nach Absatz
1 Buchst. b) und c) entsprechend.
(6) Die Ministerpräsidenten werden sich bemühen, die Berufungen nach Absatz 3
und 4 möglichst einmütig vorzunehmen.
(7) Die Berufenen haben dem Vorsitzenden der Ministerpräsidentenkonferenz binnen 14 Tagen nach Zugang der Mitteilung über die Berufung zu erklären, ob sie die
Berufung annehmen. Die Amtszeit der Mitglieder des Fernsehrates beginnt mit dessen erstem Zusammentritt.
(8) Solange und soweit von dem Entsendungs- und Vorschlagsrecht kein Gebrauch
gemacht wird, verringert sich die Zahl der Mitglieder entsprechend. Die unter Absatz
1 Buchst. c) bis r) aufgeführten Vertreter dürfen nicht Mitglieder einer Landesregierung oder der Bundesregierung sein.
(9) Die Mitglieder des Fernsehrates sind an Weisungen nicht gebunden. Sie dürfen
weder für die Anstalt noch für eine andere Rundfunkanstalt oder einen Zusammenschluss von Rundfunkanstalten, eine Landesmedienanstalt oder einen privaten Veranstalter gegen Entgelt tätig sein. Dies gilt nicht für eine gelegentliche Tätigkeit, die
die Unabhängigkeit des Mitglieds nicht berührt. Die Mitglieder des Fernsehrates dürfen keine wirtschaftlichen oder sonstigen Interessen haben, die geeignet sind, die
Erfüllung ihrer Aufgaben als Mitglieder des Fernsehrates zu gefährden. Tritt eine Interessenkollision ein, so scheidet das Mitglied aus dem Fernsehrat aus. Im Zweifel
stellt der Fernsehrat fest, ob eine Interessenkollision vorliegt.
(10) Die Amtszeit der Mitglieder des Fernsehrates beträgt vier Jahre. Die unter Absatz 1 Buchst. a) bis f) genannten Mitglieder können von den entsendungsberechtigten Stellen abberufen werden. Scheidet ein Mitglied aus, so ist nach den für die
Berufung des ausgeschiedenen Mitglieds geltenden Vorschriften ein Nachfolger für
den Rest der Amtszeit zu berufen.

                           § 22 Verfahren des Fernsehrates                                  14
(1) Der Fernsehrat ist beschlussfähig, wenn mindestens die Hälfte seiner Mitglieder
anwesend ist. Er fasst seine Beschlüsse mit einfacher Mehrheit der abgegebenen
Stimmen, soweit nicht dieser Staatsvertrag anderes bestimmt. Bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Vorsitzenden mit Ausnahme der Beschlüsse nach
§ 20 Abs. 2.
(2) Der Fernsehrat wählt aus seiner Mitte den Vorsitzenden und dessen Stellvertreter in geheimer Wahl. Er gibt sich eine Geschäftsordnung, in der auch die Bildung


                                          11/45

von Ausschüssen vorgesehen werden kann.
(…)

                   § 24 Zusammensetzung des Verwaltungsrates                              15
(1) Der Verwaltungsrat besteht aus vierzehn Mitgliedern, nämlich
a) fünf Vertretern der Länder, darunter einem Vertreter des Sitzlandes des ZDF, die
von den Ministerpräsidenten gemeinsam berufen werden; die Ministerpräsidenten
werden sich bemühen, die Berufungen einmütig vorzunehmen,
b) acht weiteren Mitgliedern, die vom Fernsehrat mit einer Mehrheit von drei Fünfteln seiner gesetzlichen Mitglieder gewählt werden; diese dürfen weder einer Regierung noch einer gesetzgebenden Körperschaft angehören; wählbar sind auch die
Mitglieder des Fernsehrates,
c) einem Vertreter des Bundes, der von der Bundesregierung berufen wird.
(2) Mitglieder des Fernsehrates scheiden mit ihrer Berufung oder der Annahme ihrer
Wahl in den Verwaltungsrat aus dem Fernsehrat aus.
(3) Die Amtszeit der Mitglieder beträgt fünf Jahre. § 21 Abs. 10 Satz 2 und 3 gilt entsprechend.
(4) Solange und soweit von dem Recht der Entsendung kein Gebrauch gemacht
wird, verringert sich die Zahl der Mitglieder entsprechend.
(5) § 21 Abs. 9 gilt für die Mitglieder des Verwaltungsrates entsprechend.

                        § 25 Verfahren des Verwaltungsrates                               16
(1) Der Verwaltungsrat wählt in geheimer Wahl aus seiner Mitte den Vorsitzenden
und dessen Stellvertreter mit der Mehrheit der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder.
Er gibt sich eine Geschäftsordnung.
(2) Der Verwaltungsrat ist beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte seiner gesetzlichen Mitglieder anwesend ist. Er fasst seine Beschlüsse mit einfacher Mehrheit der
abgegebenen Stimmen. Beschlüsse gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 26 Abs. 3
und § 27 Abs. 2 bedürfen der Mehrheit von drei Fünfteln der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder.
(…)

                      § 26 Wahl und Amtszeit des Intendanten                              17
(1) Der Intendant wird vom Fernsehrat auf die Dauer von fünf Jahren in geheimer
Wahl gewählt. Für die Wahl sind mindestens drei Fünftel der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder erforderlich. Wiederwahl ist zulässig.
(2) …
(3) Der Verwaltungsrat kann den Intendanten mit Zustimmung des Fernsehrates
entlassen; der Beschluss des Fernsehrates bedarf der Mehrheit von drei Fünfteln
der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder. …


                                         12/45

                                          II.
 Mit ihrem Normenkontrollantrag wenden sich die Antragsteller gegen einen ihrer           18
Ansicht nach übermäßigen Einfluss des Staates im Fernseh- und Verwaltungsrat. Sie
machen bei sachgerechter Auslegung ihres Vorbringens geltend, dass die Zustimmungsgesetze und -beschlüsse der Länder, die den ZDF-Staatsvertrag als Artikel 3
des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August
1991 in das jeweilige Landesrecht überführen, insoweit mit dem Grundrecht der
Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar seien, als sie § 21 Abs. 1
a bis c, g bis r, Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 4, Abs. 6, Abs. 8 Satz 2, Abs. 10 Satz 2,
§ 22 Abs. 1, § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 Alt. 1, § 25 Abs. 2, § 26 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3
Satz 1 Halbsatz 2 ZDF-StV in Landesrecht überführen.

 Die genannten Vorschriften verstießen gegen das sich aus der Rundfunkfreiheit des        19
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebende Gebot der funktionsadäquaten Staatsferne des
Rundfunks, wonach der Staat insbesondere keinen bestimmenden Einfluss auf das
Programm eines Rundfunkveranstalters ausüben dürfe. Insofern sei bereits die bloße
Möglichkeit staatlicher Dominanz präventiv auszuschließen.

 Sowohl der Fernsehrat als auch der Verwaltungsrat nähmen in hohem Maße programmrelevante Aufgaben wahr, so dass der Staatseinfluss in diesen Gremien zu
begrenzen sei.

  Im Fernsehrat seien die Vertreter der Länder, des Bundes, der Parteien, der kommunalen Spitzenverbände und des Deutschen Industrie- und Handelskammertages
als funktionaler Selbstverwaltungskörperschaft, und damit 35 von 77 Mitgliedern
(45,45 %), unmittelbar dem Staat zuzurechnen. Somit liege der Stimmanteil der unmittelbaren Staats- und Parteienseite bereits nahe an der absoluten Mehrheit. In Anbetracht dieser starken Position und der im Übrigen vergleichsweise disparaten Zusammensetzung des Fernsehrats erscheine es nicht ausgeschlossen, dass ein
einheitlich agierender Staats- und Parteienblock die wenigen zur absoluten Mehrheit
noch erforderlichen Mitglieder auf seine Seite ziehen könne. Für die vom Fernsehrat
mit einer Mehrheit von drei Fünfteln zu treffenden Personalentscheidungen bildeten
diese Personen schon für sich eine Sperrminorität. Es komme hinzu, dass auch die
weiteren Mitglieder weitgehend unter Einflussnahme des Staates ernannt würden: 16
Vertreter, die eigentlich gesellschaftliche Bereiche repräsentieren sollten, würden
letztlich ohne sachhaltige Maßgaben frei von den Ministerpräsidenten bestimmt.
Auch die 25 Verbandsvertreter unterlägen noch einer Auswahlentscheidung der Ministerpräsidentenkonferenz, die an die Reihenfolge der Dreiervorschläge nicht gebunden sei. Dies führe zwar nicht dazu, dass die so berufenen Mitglieder der Staatsseite zugerechnet werden könnten, verstärke den staatlichen Einfluss aber weiter.
Auch fehle es an hinreichenden Inkompatibilitätsregelungen, sodass auch als Vertreter der gesellschaftlichen Bereiche Personen bestellt werden könnten und würden,
die staatliche Funktionen wahrnähmen oder parteigebunden seien.

 Ähnliches gelte für den Verwaltungsrat. Dort seien sechs von vierzehn Mitgliedern        22


                                         13/45

(rund 43 % des Gremiums) durch Länder und Bund, und damit von staatlicher Seite,
berufen. Auch hier sei nicht ausgeschlossen, dass es der Staatsseite bei einheitlichem Auftreten gelinge, die zum Erreichen der absoluten Mehrheit erforderlichen
zwei weiteren Mitglieder auf ihre Seite zu ziehen. Ebenso könne bei den mit einer
Mehrheit von drei Fünfteln zu treffenden Entscheidungen die Staatsseite allein eine
Sperrminorität bilden. Ferner setze sich der Staatseinfluss im Fernsehrat auch bei
der Wahl von dessen acht weiteren Mitgliedern durch. Hinreichende Inkompatibilitätsvorschriften, die insofern die Wahl weiterer Staats- und Parteivertreter verhinderten, bestünden nicht.

 Zwar seien die Mitglieder des Fernsehrats und des Verwaltungsrats weisungsunabhängig. Dies verhindere jedoch nicht eine faktische Einflussnahme, denn eine Wiederwahl sei nicht ausgeschlossen und sämtliche Mitglieder des Verwaltungsrats sowie die von Ländern, Bund und Parteien berufenen Mitglieder des Fernsehrats
könnten ohne Beschränkung auf bestimmte Gründe jederzeit abberufen werden.

                                          III.
  Zu den Anträgen haben verschiedene Landesregierungen, die Bundestagsfraktionen der Parteien DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, der Bayerische Landtag, diverse Verbände sowie das ZDF und die Arbeitsgemeinschaft der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) Stellung
genommen.

 1. Die Argumentation der Antragsteller unterstützen dem Grundsatz nach die Regierungen der Länder Baden-Württemberg, Bremen und Nordrhein-Westfalen, die Bundestagsfraktionen der Parteien DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, die Vereinigte Dienstleistungsgesellschaft ver.di, der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB),
der Arbeiterwohlfahrt Bundesverband (AWO), der Deutsche Journalistenverband
(DJV), der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger (BDZV), die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Redakteursausschüsse (AGRA), der Deutsche Beamtenbund (DBB), das Deutsche Rote Kreuz (DRK), der Deutsche Olympische
Sportbund (DOSB) sowie die ARD.

  Die Regierungen der Länder Bremen und Nordrhein-Westfalen weisen in einer gemeinsamen Stellungnahme zur Unterstützung des Antrags ergänzend darauf hin,
dass sich bei der Berufung der 16 Vertreter der allgemein umschriebenen Bereiche
des Gemeinwesens nach § 21 Abs. 4 ZDF-StV in der Praxis jedes Land einen Vertreter aussuche, den die Ministerpräsidentenkonferenz dann auch berufe; dies sei mit
den Anforderungen an eine staatsfreie Ausgestaltung der Rechtsstellung der gesellschaftlichen Mitglieder nicht vereinbar.

 Die Bundestagsfraktionen der Parteien DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN                27
machen zusätzlich geltend, dass die Beteiligung des Bundes in den Gremien der
Mehr-Länder-Anstalt ZDF auch gegen das Willkürverbot aus Art. 3 Abs. 1 GG verstoße, da ein sachlicher Grund hierfür nicht ersichtlich sei und der Bund abgesehen von


                                         14/45

seiner Zuständigkeit für den Auslandsrundfunk über keine Kompetenzen im Bereich
des Rundfunks verfüge. Auch zählen sie - weitergehend als die Antragsteller - alle
gemäß § 21 Abs. 4, Abs. 1 r ZDF-StV durch die Ministerpräsidenten berufenen Mitglieder zur Staatsseite hinzu, so dass sie - den Vertreter der Industrie- und Handelskammer ausnehmend - davon ausgehen, zumindest 50 der 77 Mitglieder des Fernsehrats (rund 65 %) seien unmittelbar der Staatsseite zuzurechnen.

  Die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft ver.di plädiert für einen gänzlichen Ausschluss direkter Vertreter der Exekutive aus den Gremien einerseits und - insoweit
ähnlich wie zahlreiche andere Verbände (DGB, BDZV, DBB, DRK, DOSB und AWO)
- für eine Bestellung der gesellschaftlichen Mitglieder durch ein direktes Entsenderecht der Verbände andererseits. Einige Verbände (ver.di und AGRA) tragen zudem
vor, dass die Zusammensetzung der im Fernsehrat vertretenen gesellschaftlichen
Gruppen die Gesellschaft nicht mehr hinreichend widerspiegle.

  2. Hingegen erachten der Bayerische Landtag, die Regierungen der Länder Bayern,        29
Hessen, Saarland und Sachsen, der Deutsche Landkreistag und der Deutsche Städte- und Gemeindebund die Anträge für unbegründet.

  Die Regierungen der Länder Bayern, Hessen, Saarland und Sachsen verweisen dabei in einer gemeinsamen Stellungnahme, der sich der Bayerische Landtag anschließt, auf den grundsätzlich weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers und
führen an, dass es verfehlt wäre, das Maß staatlichen Einflusses durch eine bloße
Addition der dem Staat im weitesten Sinne zurechenbaren Gremienmitglieder zu ermitteln. So müssten bereits bei der Frage der Zurechnung zur Staatsseite unterschiedliche Gewichtungen vorgenommen werden. Beim Fernsehrat seien die Vertreter der Parteien und der funktionalen Selbstverwaltungskörperschaften jedenfalls
nicht mit vollem Wert der Staatsseite zuzurechnen. Den Ministerpräsidenten komme
bei der Auswahl der 25 Vertreter der Verbände aus einer Dreiervorschlagsliste nur
ein geringer Einfluss zu, der dadurch gerechtfertigt sei, dass so Rechtsverstöße bei
der Ernennung verhindert und der Gleichberechtigung von Frauen und Männern
Rechnung getragen werden könnten. Wie gering dieser Einfluss sei, zeige sich darin,
dass in der Praxis bislang stets der Erstvorschlag berücksichtigt worden sei. Bei der
Auswahl der 16 Vertreter der Bereiche des Gemeinwesens nach § 21 Abs. 1 r, Abs. 4
ZDF-StV durch die Ministerpräsidenten bestehe zwar ein größerer staatlicher Einfluss; diese Regelung ermögliche aber eine zukunftsoffene Gestaltung der Zusammensetzung und trage dem Gedanken Rechnung, dass die Interessen der Allgemeinheit nicht mit der Summe der verbandlich organisierten Interessen identisch
seien. Außerdem seien diese Vertreter weisungsunabhängig und könnten daher
nicht mit vollem Wert der Staatsseite zugerechnet werden. Vor allem aber sei der
staatliche Einfluss im Fernsehrat und im Verwaltungsrat aufgrund der divergierenden
Interessen unterschiedlicher Hoheitsträger und Parteien nicht gleichgerichtet. Die
Annahme eines monolithischen Staatsblocks, dessen Mitglieder regelmäßig einheitliche Positionen einnähmen und es verstünden, durch entsprechende Beeinflussung
Vertreter sonstiger gesellschaftlicher Gruppen auf ihre Seite zu ziehen, sei ange-


                                         15/45

sichts der Zugehörigkeit der Vertreter des Staates zu unterschiedlichen Hoheitsträgern und unterschiedlichen politischen Parteien wirklichkeitsfern. Richtig bewertet
verfüge daher der Staat im Fernsehrat wie auch im Verwaltungsrat weder über eine
Mehrheit noch über eine Sperrminorität. Im Hinblick auf die Bedeutung von Sperrminoritäten sei zudem zu berücksichtigen, dass diese durch qualifizierte Mehrheitserfordernisse entstünden, was bedeute, dass entsprechend der Höhe des Mehrheitserfordernisses mit einem Zuwachs an Verhinderungseinfluss auch ein Verlust an
Gestaltungseinfluss einhergehe. Ein unzulässiger staatlicher Einfluss sei daher durch
die zur Überprüfung gestellten Vorschriften insgesamt nicht begründet.

  Diese Auffassung teilen - jedenfalls im Ergebnis - auch der Deutsche Landkreistag,       31
der Deutsche Städte- und Gemeindebund und das ZDF. Der Deutsche Landkreistag
und der Deutsche Städte- und Gemeindebund machen dabei insbesondere geltend,
dass die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände nicht der Staatsseite zugerechnet werden dürften, da diese Verbände privatrechtlich organisiert und parteipolitisch
unabhängig seien und auch in anderen Gesetzen wie etwa den Rundfunkgesetzen
der Länder oder dem Gesetz zur Errichtung einer Stiftung „Haus der Geschichte der
Bundesrepublik Deutschland“ vom 28. Februar 1990 (BGBl I 1990, S. 294) in der
Fassung vom 5. Februar 2009 (BGBl I S. 160) der gesellschaftlichen Seite zugerechnet würden. Auch das ZDF ist der Auffassung, dass die Vertreter der kommunalen
Spitzenverbände wie auch die Vertreter der sonstigen Selbstverwaltungskörperschaften im Fernsehrat nicht der Staatsseite zuzurechnen seien und - trotz möglicher
verfassungsrechtlicher Bedenken hinsichtlich einzelner Regelungen des Auswahlverfahrens - in beiden Gremien der Staatseinfluss in entscheidendem Maße institutionell und föderal gebrochen sei. Eine gewisse Gefahr staatlicher Entscheidungsdominanz bestehe zwar bezüglich des vom Verwaltungsrat zu erklärenden
Einvernehmens mit der Bestellung der Direktoren durch den Intendanten, da hier eine starke staatliche Minderheit im Verwaltungsrat eine Entscheidung des Intendanten verhindern könne, ohne einem Einigungszwang zu unterliegen. Dieser Gefahr
könne jedoch durch verfassungskonforme Anwendung beziehungsweise Anpassung
dadurch begegnet werden, dass für das Einvernehmen mit der Bestellung der vom
Intendanten benannten Direktoren die derzeit erforderliche Mehrheit von drei Fünfteln der gesetzlichen Mitglieder auf das Erfordernis einer - gegebenenfalls qualifizierten - Mehrheit abgesenkt würde und der Verwaltungsrat die Verweigerung seines
Einvernehmens begründen müsste.

                                          B.
 Die zulässigen Anträge sind im Wesentlichen begründet.                                    32

                                           I.
 Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verpflichtet die Organisation des öffentlich-rechtlichen          33
Rundfunks auf die Sicherung von Vielfalt sowie, als deren Ausfluss, auf die Wahrung
einer hinreichenden Staatsferne.



                                          16/45

   1. Die Rundfunkfreiheit dient der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung. Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene Auftrag zur Gewährleistung der
Rundfunkfreiheit zielt auf eine Ordnung, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk möglichst breit und vollständig Ausdruck findet. Die
Ausgestaltung dieser Ordnung ist Aufgabe des Gesetzgebers, der dabei einen weiten
Gestaltungsspielraum hat (vgl. BVerfGE 12, 205 <262 f.>; 119, 181 <214>; 121, 30
<50>; stRspr). Die besondere staatliche Verantwortung für die Sicherung von Vielfalt
in diesem Bereich hat ihren Grund in der herausgehobenen Bedeutung, die dem
Rundfunk - und insbesondere dem Fernsehen - wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft zukommt, und sich insbesondere daraus ergibt, dass Inhalte
schnell, sogar zeitgleich, übertragen und dabei Ton, Text und bewegte Bilder miteinander kombiniert werden können. Diese Wirkungsmöglichkeiten gewinnen zusätzliches Gewicht dadurch, dass die neuen Technologien eine Vergrößerung und Ausdifferenzierung des Angebots und der Verbreitungsformen und -wege gebracht sowie
neuartige programmbezogene Dienstleistungen ermöglicht haben (BVerfGE 119,
181 <215>). Die Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung zur Sicherung der Rundfunkfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sind
somit durch die Entwicklung von Kommunikationstechnologie und Medienmärkten
nicht überholt (vgl. BVerfGE 121, 30 <51>).

  2. Die Anforderungen an die institutionelle Ausgestaltung der Rundfunkanstalten         35
sind von Verfassungs wegen an dem Ziel der Vielfaltsicherung auszurichten (vgl.
BVerfGE 57, 295 <320, 325>; 73, 118 <152 f.>; 121, 30 <51>). Sie stehen in enger
Wechselwirkung mit der rahmensetzenden Grundentscheidung des Gesetzgebers
für eine duale Rundfunkordnung und den Aufgaben, die dem öffentlich-rechtlichen
Rundfunk in dieser Ordnung zukommen (vgl. BVerfGE 73, 118 <157 f.>; 83, 238
<296 ff.>; 114, 371 <387 f.>; 119, 181 <217 f.>; 121, 30 <51 f.>).

  Im Rahmen der dualen Rundfunkordnung kommt dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk und der von ihm sicherzustellenden Erfüllung des klassischen Funktionsauftrags
der Rundfunkberichterstattung besondere Bedeutung zu. Er hat die Aufgabe, als Gegengewicht zu den privaten Rundfunkanbietern ein Leistungsangebot hervorzubringen, das einer anderen Entscheidungsrationalität als der der marktwirtschaftlichen
Anreize folgt und damit eigene Möglichkeiten der Programmgestaltung eröffnet. Er
hat so zu inhaltlicher Vielfalt beizutragen, wie sie allein über den freien Markt nicht
gewährleistet werden kann (vgl. BVerfGE 73, 118 <158 f.>; 74, 297 <325>; 83, 238
<297 f.>; 90, 60 <90>; 114, 371 <388 f.>; 119, 181 <216>). Denn der publizistische
und ökonomische Wettbewerb führt nicht automatisch dazu, dass in den Rundfunkprogrammen die Vielfalt der in einer Gesellschaft verfügbaren Informationen, Erfahrungen, Werthaltungen und Verhaltensmuster abgebildet wird. Auch wegen des erheblichen Konzentrationsdrucks im privatwirtschaftlichen Rundfunk und den damit
verbundenen Risiken einer einseitigen Einflussnahme auf die öffentliche Meinungsbildung hat das Bundesverfassungsgericht Vorkehrungen zum Schutz der publizistischen Vielfalt als geboten angesehen (BVerfGE 119, 181 <217> m.w.N.).



                                         17/45

  Die spezifische Eigenrationalität des privatwirtschaftlichen Rundfunks zu ergänzen        37
und auszugleichen ist ein Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Indem er jedenfalls im Wesentlichen öffentlich finanziert ist, wird er dazu befähigt, wirtschaftlich
unter anderen Entscheidungsbedingungen zu handeln. Auf dieser Basis kann und
soll er durch eigene Impulse und Perspektiven zur Angebotsvielfalt beitragen und unabhängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen ein Programm anbieten, das den
verfassungsrechtlichen Anforderungen gegenständlicher und meinungsmäßiger Vielfalt entspricht (vgl. BVerfGE 90, 60 <90>; 119, 181 <219>). Er hat hierbei insbesondere auch solche Aspekte aufzugreifen, die über die Standardformate von Sendungen für das Massenpublikum hinausgehen oder solchen ein eigenes Gepräge geben.
Zugleich können so im Nebeneinander von privatem und öffentlich-rechtlichem
Rundfunk verschiedene Entscheidungsrationalitäten aufeinander einwirken (vgl.
BVerfGE 114, 371 <387 f.>; 119, 181 <217>). Entsprechend dieser Bedeutung beschränkt sich sein Auftrag nicht auf eine Mindestversorgung oder auf ein Ausfüllen
von Lücken und Nischen, die von privaten Anbietern nicht abgedeckt werden, sondern erfasst die volle Breite des klassischen Rundfunkauftrags, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und Willensbildung, neben Unterhaltung und Information eine
kulturelle Verantwortung umfasst (vgl. BVerfGE 73, 118 <158>; 119, 181 <218>) und
dabei an das gesamte Publikum gerichtet ist (vgl. BVerfGE 83, 238 <298>). Dabei
muss sein Programmangebot für neue Publikumsinteressen oder neue Inhalte und
Formen offenbleiben und darf auch technisch nicht auf einen bestimmten Entwicklungsstand beschränkt werden (vgl. BVerfGE 74, 297 <324 f., 350 f.>; 83, 238 <298,
299 f.>; 119, 181 <218>).

 3. Von diesem Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ausgehend ist seine Organisation als öffentlich-rechtliche Anstalt mit einer binnenpluralistischen Struktur,
bei welcher der Einfluss der in Betracht kommenden Kräfte unter maßgeblicher Einbeziehung der Zivilgesellschaft intern im Rahmen von Kollegialorganen vermittelt
wird, weiterhin verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 12, 205
<261 ff.>; 83, 238 <333>; stRspr). Sie überlässt nicht allein einem Intendanten die
Leitung der Geschäfte, sondern bindet diesen in eine umfassende Aufsicht durch plural zusammengesetzte Gremien ein und unterwirft ihn damit einer Kontrolle. Wird ein
solches binnenpluralistisches Modell gewählt, um die Vielfaltsicherung durch den
öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu gewährleisten, ist freilich auch die nähere Ausgestaltung der Organisation an diesem Funktionsauftrag zu orientieren.

  a) Hierfür bedarf es insbesondere einer sachgerechten, der gesellschaftlichen Vielfalt Rechnung tragenden Bestimmung und Gewichtung der in den Gremien berücksichtigten Kräfte sowie der Sicherstellung eines effektiven Einflusses auf die Wahrnehmung des Rundfunkauftrags durch diejenigen Organe, in denen diese vertreten
sind (vgl. BVerfGE 12, 205 <261 f.>; 57, 295 <325>; 83, 238 <334>). Die Zusammensetzung der Kollegialorgane muss darauf ausgerichtet sein, Personen mit möglichst
vielfältigen Perspektiven und Erfahrungshorizonten aus allen Bereichen des Gemeinwesens zusammenzuführen. Dabei hat der Gesetzgeber insbesondere darauf Be-



                                          18/45

dacht zu nehmen, dass nicht vorrangig amtliche und sonstige Perspektiven und
Sichtweisen, die für die staatlich-politische Willensbildung maßgeblich sind, abgebildet werden, sondern maßgeblich ein breites Band von Sichtweisen vielfältiger gesellschaftlicher Kräfte zum Tragen kommt (vgl. für die Programminhalte: BVerfGE 83,
238 <333 f.>). Er hat dafür zu sorgen, dass bei der Bestellung der Mitglieder dieser
Gremien möglichst unterschiedliche Gruppen und dabei neben großen, das öffentliche Leben bestimmende Verbänden untereinander wechselnd auch kleinere Gruppierungen, die nicht ohne weiteres Medienzugang haben, Berücksichtigung finden
und auch nicht kohärent organisierte Perspektiven abgebildet werden. Die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hat sich so auch hinsichtlich der Zusammensetzung der Gremien an dem Auftrag auszurichten, Vielfalt über die Programmdiversifizierung des privaten Angebots hinaus zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 60, 53
<66>; 83, 238 <334>). Dabei hat der Gesetzgeber auch den Gleichstellungsauftrag
hinsichtlich des Geschlechts aus Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG zu beachten (vgl. BVerfGE
83, 238 <336>).

  Die Bildung der Aufsichtsgremien aus vorwiegend verbandlich organisierten gesellschaftlichen Gruppen hat nicht den Sinn, diesen die Programmgestaltung zu übertragen oder sie gar zum Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit zu machen. Die
Aufsichtsgremien sind vielmehr Sachwalter des Interesses der Allgemeinheit. Sie sollen die für die Programmgestaltung maßgeblichen Personen und Gremien darauf
kontrollieren, dass alle bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte, deren Vielfalt durch ein gruppenplural zusammengesetztes Gremium auch bei ausgewogener Besetzung nie vollständig oder repräsentativ abgebildet werden kann, im Gesamtprogramm angemessen zu Wort kommen können. Die
Bestellung von Mitgliedern unter Anknüpfung an verschiedene gesellschaftliche
Gruppen setzt diese nicht als Vertreter ihrer jeweiligen spezifischen Interessen ein,
sondern dient nur als Mittel, Sachwalter der Allgemeinheit zu gewinnen, die unabhängig von den Staatsorganen sind, Erfahrungen aus den unterschiedlichen gesellschaftlichen Bereichen einbringen und dafür Sorge tragen, dass das Programm nicht
einseitig einer Partei oder Gruppe, einer Interessengemeinschaft, einem Bekenntnis
oder einer Weltanschauung dient und in der Berichterstattung die Auffassungen der
betroffenen Personen, Gruppen oder Stellen angemessen und fair berücksichtigt
werden (BVerfGE 83, 238 <333>).

 b) Für die Gewährleistung einer verschiedenartige Blickwinkel vereinigenden Zusammensetzung dieser Organe kann der Gesetzgeber neben Mitgliedern, die von
gesellschaftlichen Gruppen entsandt werden, auch Vertreterinnen und Vertretern aus
dem staatlichen Bereich einen Anteil einräumen (vgl. BVerfGE 12, 205 <263>; 73,
118 <165>; 83, 238 <330>). Gerade diese Akteure sind in einer Demokratie in besonderer Weise auf eine offene, facettenreiche und kritische Berichterstattung angewiesen und sind zugleich prägender Bestandteil des demokratischen Gemeinwesens.
Es entspricht ihrer politischen Gesamtverantwortung, dass sie auch selbst Aspekte
des gemeinen Wohls in die Arbeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ein-



                                         19/45

bringen können. Von daher dürfen unter dem Gesichtspunkt der Vielfaltsicherung von
Verfassungs wegen auch Vertreterinnen und Vertreter der Länder in die Gremien
der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten entsandt werden, zumal sie so deren
Funktionsweise, Herausforderungen und Probleme auch aus der Innenansicht kennen. Dies schließt - in eng zu begrenzendem Umfang - die Möglichkeit der Bestellung
von Exekutivvertretern, auch im Rang eines Ministerpräsidenten, ein. Vielfaltsicherung meint hier nicht die Abschirmung einer dem Staat gegenübergestellten eigenen
gesellschaftlichen Sphäre, die vor Einflussnahmen staatlicher Vertreter so weit wie
möglich zu schützen ist - dann wäre die Mitwirkung jeglicher staatlicher Akteure inkonsequent -, sondern das Zurgeltungbringen der verschiedenen Perspektiven des
Gemeinwesens insgesamt. Der Gesetzgeber ist nicht gehindert, auch staatliche Vertreter zur Mitwirkung zu berufen.

  In Blick auf die Frage, von welchen staatlichen Ebenen Vertreter in die Rundfunkanstalten entsendet werden können, ist gleichfalls der Aspekt der Vielfaltsicherung
maßgebend. Die Bestellung staatlicher Mitglieder erfolgt nicht, um ihnen eine Option
zur einseitig-autoritativen Durchsetzung von Entscheidungen in Wahrnehmung eigener hoheitlicher Kompetenzen zu eröffnen, sondern in Blick auf die Einbringung verschiedener Perspektiven und eine vielfältige Rückbindung des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks. Daher können unabhängig von spezifisch rundfunkrechtlichen Kompetenzen Vertreterinnen und Vertreter aller staatlichen Ebenen - auch etwa des Bundes, der Kommunen oder bestimmter funktionaler Selbstverwaltungskörperschaften -
als Mitglieder in Gremien der Rundfunkanstalten bestellt werden. Angesichts des
übergreifenden Ziels der Vielfaltsicherung ist dabei auch innerhalb der staatlichen
Mitglieder auf die Berücksichtigung möglichst vielfältiger Perspektiven Bedacht zu
nehmen.

  4. Die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss als Ausfluss aus          43
dem Gebot der Vielfaltsicherung zugleich dem Gebot der Staatsferne genügen, das
das Vielfaltsgebot in spezifischer Hinsicht konkretisiert und mit näheren Konturen
versieht (vgl. BVerfGE 12, 205 <261 ff.>; 57, 295 <320>; 83, 238 <296>). Der
öffentlich-rechtliche Rundfunk bedarf danach - ausgehend von der geltenden Rundfunkordnung - einer institutionellen Ausgestaltung, bei der die für die rundfunkpolitischen Grundentscheidungen und damit auch für die Leitlinien der Programmgestaltung maßgeblichen Aufsichtsgremien nicht einem bestimmenden Einfluss staatlicher
und staatsnaher Mitglieder unterliegen (vgl. BVerfGE 83, 238 <330>; 121, 30 <61>).

  a) Das Gebot der Staatsferne stellt den öffentlich-rechtlichen Rundfunk allerdings      44
nicht außerhalb des staatlichen Verantwortungsbereichs. Vielmehr knüpft es an die
Strukturverantwortung des Staates für den Rundfunk an und setzt sie voraus. So ist
es im Rahmen der dualen Rundfunkordnung Aufgabe des staatlichen Gesetzgebers,
dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk Gestalt zu geben. Insbesondere um die Erfüllung seines Funktionsauftrags zu ermöglichen, muss der Gesetzgeber vorsorgen,
dass die dafür erforderlichen technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Vorbedingungen bestehen (vgl. BVerfGE 119, 181 <218>). Entsprechend re-


                                         20/45

geln die gesetzgebenden Körperschaften der Länder die Organisation für die
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, bestimmen, nach welchen Grundsätzen
welche Personen zusammenwirken, und legen fest, wer das Programm wie inhaltlich
gestalten kann, welche Programmgrundsätze gelten und wie hierbei Pluralität zu sichern ist (vgl. BVerfGE 12, 205 <261 ff.>; 57, 295 <320 ff.>; 83, 238 <332 ff.>; 90,
60 <94>). Organisiert wird Rundfunkberichterstattung dabei in Form einer öffentlichrechtlichen Anstalt, die zu einem maßgeblichen Teil staatlich finanziert wird (vgl.
BVerfGE 73, 118 <158>; 90, 60 <90 f.>). Insgesamt stellt sich die Einrichtung des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks damit im Rahmen der vom Gesetzgeber geschaffenen Rundfunkordnung nicht - wie es im Grundsatz für den privaten Rundfunk gilt
(vgl. BVerfGE 57, 295 <324 f.>) - als Statuierung nur eines ordnungspolitischen Rahmens zur Wahrnehmung privater Freiheit dar, sondern als staatlich gestaltete und
verantwortete Organisation der Berichterstattung selbst. Den Staat trifft hier, anders
als in Wirtschaftsbereichen, die grundsätzlich privatwirtschaftlichem Handeln überlassen sind, mehr als eine nur ergänzende Regulierungsverantwortung; er ist unmittelbar Träger und Veranstalter, der mittels seiner Anstalten den Funktionsauftrag der
öffentlich-rechtlichen Rundfunkberichterstattung selbst erfüllt (vgl. BVerfGE 73, 118
<158>). Entsprechend zielte die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
auch für die Zusammensetzung der Rundfunkanstalten nie darauf ab, dass diese in
Gegenüberstellung von Staat und Gesellschaft als vollständig oder auch nur möglichst weitgehend staatsfrei auszugestalten sei, sondern setzte die Möglichkeit einer
gewissen und auch nicht nur völlig marginalisierten Mitwirkung von staatlichen Vertretern in den Anstalten stets voraus (siehe oben B. I. 3. b).

  b) Das Gebot der Staatsferne zielt auf die Modalität der Leistungsorganisation und -    45
erbringung. Es bringt eine spezifische Form der Verantwortung zum Ausdruck: Der
Staat hat den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zwar zu organisieren und dessen Auftrag durch eigene Anstalten zu erfüllen, muss dabei aber Sorge tragen, dass die Gestaltung des Programms und dessen konkrete Inhalte nicht in die allgemeine staatliche Aufgabenwahrnehmung eingebunden und als deren Teil ausgestaltet sind (vgl.
BVerfGE 12, 205 <262 f.>; 73, 118 <182 f.>; 83, 238 <322 f.>; 90, 60 <89 f.>). Ziel ist
es, einen Rundfunk zu schaffen, der dem Prinzip gesellschaftlicher Freiheit und Vielfalt verpflichtet ist, nicht aber inhaltlich von den Repräsentanten und Amtsträgern des
Staatsapparats geformt ist (vgl. BVerfGE 73, 118 <152 f.>; 90, 60 <88>).

  Die Organisation der für die Erfüllung des Funktionsauftrags maßgeblichen Gremien ist demnach aus dem Prozess staatlich-repräsentativer Willensbildung herauszulösen und so zu gestalten, dass sich in ihr die Vielfalt des Gemeinwesens und gesellschaftliche    Pluralität  widerspiegeln.      Der     Staat   trägt  lediglich  eine
Strukturverantwortung und ist auf diese begrenzt. Sie ist nicht Teil oder Vorstufe inhaltlicher Vollverantwortung, sondern einer staatlichen Verantwortung für das konkrete Programm entgegengesetzt. Während die Erbringung staatlicher Dienstleistungen in der Regel dazu dient, eine von politisch rückgebundenen Amtsträgern
inhaltlich verantwortete Qualität zu gewährleisten und dabei aus der Vielzahl der



                                         21/45

Möglichkeiten diejenigen zu bestimmen, die konkret zum gemeinen Wohl beitragen,
geht es hier darum, die Berichterstattung in Distanz zu einer inhaltlichen Überformung durch die sonst zum Handeln berufenen Amtsträger zu gestalten. Qualität bildet sich insoweit nicht mittels staatlicher Aggregation divergierender Interessen, sondern im Offenhalten von Divergenz und Diversifikation. Das Gebot der Staatsferne
zielt darauf, die Darstellung, Verarbeitung und Interpretation der Wirklichkeit in ihren vielfältigen Bewertungen sowie zahlreichen Brechungen des Gemeinwesens ins
Werk zu setzen.

  c) Das Gebot der staatsfernen Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks         47
soll damit zugleich und zuvörderst eine politische Instrumentalisierung des Rundfunks verhindern (vgl. BVerfGE 90, 60 <88>; 121, 30 <53>). Einseitigen politischen
Einflussnahmen im Einzugsbereich staatlicher Machtausübung ist durch geeignete
institutionelle und verfahrensrechtliche Vorkehrungen entgegenzuwirken (vgl.
BVerfGE 73, 118 <182 ff.>; 83, 238 <322 f.>; 90, 60 <88 ff., 93 ff.>). Die Gremien der
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind danach so auszuformen, dass eine Beeinflussung der Berichterstattung durch staatliche und staatsnahe politische Akteure
zur Durchsetzung eigener Interessen oder bestimmter, insbesondere parteipolitischer Agenden verhindert wird. Die Zusammensetzung der Gremien muss schon die
Möglichkeit einer Instrumentalisierung der Berichterstattung im Sinne solcher Akteure wirksam ausschließen. In einem solchen Instrumentalisierungsverbot liegt seit jeher ein Kern der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Rundfunkfreiheit (vgl. BVerfGE 12, 205 <262>; 31, 314 <325>; 90, 60 <88>; 121, 30 <53>).

 d) Zusammenfassend verlangt das Gebot der Staatsferne damit eine Ausgestaltung            48
des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, die - orientiert an dem Ziel der Vielfaltsicherung
und zugleich zur Verhinderung der politischen Instrumentalisierung des Rundfunks -
staatsfernen Mitgliedern in den Aufsichtsgremien einen bestimmenden Einfluss einräumt und die eventuelle Mitwirkung staatlicher und staatsnaher Mitglieder begrenzt.

   5. Diese Erfordernisse entsprechen den Anforderungen der Europäischen Menschenrechtskonvention. Nach der Auslegung des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte verpflichtet Art. 10 EMRK die Konventionsstaaten, durch gesetzliche Ausgestaltung die Vielfalt im Rundfunk zu gewährleisten und diese Pflicht insbesondere nicht dadurch zu unterwandern, dass eine gewichtige ökonomische oder politische Gruppe oder der Staat eine dominante Position über eine Rundfunkanstalt
oder innerhalb einer Rundfunkanstalt einnehmen kann und hierdurch Druck auf die
Veranstalter ausüben kann (vgl. EGMR, Manole and Others v. Moldova, no. 13936/
02, §§ 95-102; EGMR (GK), Centro Europa 7 S.r.l. u.a. v. Italien, Urteil vom 7. Juni
2012, Nr. 38433/09, NVwZ-RR 2014, S. 48 <52 f.>, §§ 129 ff.; jeweils unter Hinweis
auf Entschließungen und Empfehlungen des Ministerkomitees des Europarates).

                                           II.
 Die nähere Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist grundsätzlich           50
Sache des Gesetzgebers. Im Rahmen der geltenden Rundfunkordnung leiten sich


                                          22/45

aus den Anforderungen an die Vielfaltsicherung und dem Gebot der Staatsferne für
die Ausgestaltung der Aufsichtsgremien jedoch von Verfassungs wegen begrenzende Maßgaben ab.

 1. Der Einfluss der staatlichen und staatsnahen Mitglieder in den Aufsichtsgremien     51
der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist konsequent zu begrenzen. Ihr Anteil
darf ein Drittel der gesetzlichen Mitglieder des jeweiligen Gremiums nicht übersteigen.

  a) Nach derzeit üblicher gesetzlicher Ausgestaltung wird die - zur Gewährleistung     52
des Rundfunkauftrags gebotene - Kontrolle über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten durch die Einrichtung eines Verwaltungsrats und eines Fernseh- oder
Rundfunkrats sichergestellt. Diesen Aufsichtsgremien sind weitreichende, sowohl
programmgestaltende als auch die Geschäftsführung insgesamt überwachende Aufgaben übertragen, die für die Erfüllung des Funktionsauftrags der Rundfunkanstalten
von grundlegender Bedeutung sind (vgl. BVerfGE 60, 53 <65>). Die Reichweite dieser auch den Inhalt der Berichterstattung betreffenden Befugnisse steht in einer
Wechselwirkung mit strengen Anforderungen an ihre plurale Zusammensetzung (vgl.
BVerfGE 12, 205 <261 f.>; 60, 53 <65 f.>). Nur wenn diese Gremien eine breite Vielfalt der Strömungen des Gemeinwesens widerspiegeln und ein bestimmender Einfluss staatlicher und staatsnaher Mitglieder wirksam ausgeschlossen ist, genügt ihre
Ausgestaltung den Anforderungen der Vielfaltsicherung und dem Gebot der Staatsferne (vgl. BVerfGE 12, 205 <261 f.>; 60, 53 <65>; 83, 238 <332 f.>).

 b) Mit dem Gebot der Staatsferne nicht vereinbar sind zunächst Regelungen, die die     53
staatlichen und staatsnahen Mitglieder in die Lage versetzen, als Gesamtheit Entscheidungen allein durchzusetzen oder zu blockieren. Ungeachtet aller Brechungen
der verschiedenen Interessen muss insoweit schon die Möglichkeit eines solchen Zusammenwirkens ausgeschlossen werden.

  c) Hierin erschöpfen sich die Anforderungen jedoch nicht. Das Gebot der Staatsferne will nicht nur die Möglichkeit eines konzertierten Zusammenwirkens der staatlichen und staatsnahen Mitglieder verhindern; die Wahrscheinlichkeit eines solchen
Zusammenwirkens sollte schon durch deren plurale Zusammensetzung weitgehend
eingeschränkt werden. Es zielt vielmehr schon prinzipiell auf eine Begrenzung der
Einflussnahme von Mitgliedern, deren Perspektive in besonderer Weise von dem
Wettbewerb um Amt und Mandat geprägt und damit in politische Gesamtprogramme
rückgebunden ist. Dabei ist auch die Prägekraft staatlicher und dabei insbesondere
parteipolitisch gegliederter Kommunikationsstrukturen zu berücksichtigen, wie sie
zurzeit in den Freundeskreisen zum Ausdruck kommt. Damit die staatlichen und
staatsnahen Mitglieder über derartige informelle Gremien, deren Arbeit als solche unmittelbar kaum geregelt werden kann, auch tatsächlich keinen übermäßigen Einfluss
erhalten, ist schon ihr Anteil konsequent zu begrenzen (vgl. BVerfGE 12, 205 <263>).
Er muss jedenfalls deutlich geringer sein als der Anteil der staatsfernen Mitglieder
(vgl. Hoffmann-Riem, in: AK-GG, 3. Aufl. 2001, Art. 5 GG, Rn. 212; Degenhart, in:



                                        23/45

Bonner Kommentar, Bd. 2, Art. 5 Abs. 1 und 2 GG, Rn. 773 <Sept. 2004>; Bumke,
Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 154; Hahn, Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 186 f.; Schuster, Meinungsvielfalt in der dualen Rundfunkordnung, 1990, S. 151).

  Hinreichend ausgeschlossen ist ein bestimmender Einfluss der staatlichen und           55
staatsnahen Mitglieder in diesem Sinne nur dann, wenn jedem staatlichen und
staatsnahen Mitglied mindestens zwei staatsferne Mitglieder gegenüberstehen und
somit der Anteil der staatlichen und staatsnahen Mitglieder ein Drittel der gesetzlichen Mitglieder des jeweiligen Gremiums nicht übersteigt (vgl. in diesem Sinne auch
Art. 111a Abs. 2 Satz 3 der Verfassung des Freistaates Bayern; OVG Lüneburg, Urteil vom 29. August 1978 - II A 196/76 - , DÖV 1979, S. 170 f.; Wilhelmi, Verfassungsrechtliche Probleme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in den neuen Bundesländern, 1995, S. 207). Dies gilt für beide Aufsichtsgremien gleichermaßen, da jedes
von ihnen weitreichende Einflussmöglichkeiten auf die Gestaltung der Berichterstattung hat. Dem Fernseh- oder Rundfunkrat kommen diese aufgrund seiner unmittelbar
programmbezogenen Kontrollfunktion, dem Verwaltungsrat aufgrund seiner Mitbestimmungsbefugnisse bei der Besetzung programmbestimmender Führungspersonen und seiner Haushaltskompetenzen zu (vgl. Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner,
Rundfunkstaatsvertrag, Bd. II, Vor § 11 RStV, Rn. 65; Hahn, Die Aufsicht des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 191).

  Soweit sich diese Gremien zur Vorbereitung der Arbeit in Ausschüsse gliedern,          56
kann für deren Zusammensetzung nichts anderes gelten. Die Entscheidungen von
Fernsehrat und Verwaltungsrat werden in den sehr viel kleineren Ausschüssen maßgeblich vorgeprägt. Vor diesem Hintergrund drohten allein an die Gesamtgremien gerichtete Besetzungsmaßgaben weitgehend wirkungslos zu bleiben. Daher ist auch
bei der Besetzung der Ausschüsse auf der Grundlage der Geschäftsordnung dafür
Sorge zu tragen, dass sich eine Begrenzung des Anteils der staatlichen und staatsnahen Mitglieder auf ein Drittel in den Gremien auch in diesen widerspiegelt. Auch
bei der Bestimmung der Vorsitzenden der Gremien und Ausschüsse, die nach geltender Rechtslage beim Fernsehrat des ZDF zugleich einen wesentlichen Teil des mit
einer Notkompetenz ausgestatteten erweiterten Präsidiums bilden, ist bei Gesamtsicht dem Gebot der Staatsferne Rechnung zu tragen und auf eine hinreichend plurale Besetzung Bedacht zu nehmen.

 2. Wer im Sinne dieser Anteilsbegrenzung als staatliches und staatsnahes Mitglied       57
zu gelten hat, bestimmt sich nach einer funktionalen Betrachtungsweise.

 Das Gebot der Staatsferne knüpft nicht an die grundsätzliche Unterscheidung zwischen privater Freiheit und staatlicher Bindungen an, wie sie gemäß Art. 1 Abs. 3 und
Art. 20 Abs. 2 GG für die Frage der Grundrechtsbindung und der demokratischen Legitimation von Staatsgewalt maßgeblich ist (vgl. dazu BVerfGE 128, 226 <244 ff.>),
sondern ergibt sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG; es hat die Aufgabe, eine Rundfunkordnung zu gewährleisten, die an Vielfalt ausgerichtet ist und eine politische Instru-



                                         24/45

mentalisierung des Rundfunks verhindert (siehe oben B. I. 4.). Daher bedarf die Bestimmung, wer im Hinblick auf die anteilsmäßige Beschränkung als staatlich bestelltes Mitglied zu gelten hat, einer eigenen, funktionalen Betrachtung. Maßgeblich ist
hierfür, ob es sich um eine Person handelt, die staatlich-politische Entscheidungsmacht innehat oder im Wettbewerb um ein hierauf gerichtetes öffentliches Amt oder
Mandat steht und insoweit in besonderer Weise auf die Zustimmung einer breiteren
Öffentlichkeit verwiesen ist.

  Hierzu gehören zunächst all diejenigen, die mit einem allgemeinen Mandat in einem      59
öffentlichen Amt politische Verantwortung tragen, soweit sie ein Interesse an der Instrumentalisierung des Rundfunks für ihre Zwecke der Machtgewinnung oder des
Machterhalts haben können. Dies sind Mitglieder einer Regierung (vgl. BVerfGE 73,
118 <182>; 83, 238 <323>), Abgeordnete (vgl. BVerfGE a.a.O.) und politische Beamtinnen und Beamte (vgl. auch SächsVerfGH, Urteil vom 10. Juli 1997 - Vf. 13-II-96 -,
NVwZ-RR 1998, S. 345, 347; Hahn, Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 175; Starck, Rundfunkfreiheit als Organisationsproblem, 1973,
S. 42). Darüber hinaus gehören hierzu Wahlbeamte in Leitungsfunktion wie insbesondere Bürgermeister oder Landräte. Auch sie haben staatlich-politische Entscheidungsmacht und stehen unmittelbar im Spannungsfeld der miteinander konkurrierenden verschiedenen politischen Kräfte um die Erlangung und Erhaltung von Amt und
Mandat. Entsprechendes gilt auch für andere Personen, die als Vertreter der Kommunen in die Aufsichtsgremien bestellt werden. Angesichts der Weite der den Kommunen überantworteten Aufgaben kommt die Vertretung einer Kommune einem allgemeinen Mandat zumindest nahe (vgl. BVerfGE 73, 118 <191>; 83, 238 <330>).

  Demgegenüber sind Personen, die von Hochschulen, aus der Richterschaft oder            60
aus der funktionalen Selbstverwaltung wie etwa den Industrie- und Handelskammern
in die Aufsichtsgremien entsandt werden, nicht als staatliche oder staatsnahe Mitglieder in diesem Sinne anzusehen. Zwar handelt es sich hierbei um Personen in staatlichen Ämtern, jedoch handeln sie im Rahmen spezifisch begrenzter Aufgaben, genießen dabei zum Teil sogar eine besonders abgeschirmte Rechtsstellung und stehen
typischerweise nicht in staatlich-politischen Entscheidungszusammenhängen, die
vom Wettbewerb um Amt und Mandat geprägt sind (so im Ergebnis auch Hahn, Die
Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 180 m.w.N.).

  c) Die anteilsmäßig zu begrenzende Gruppe der staatlichen und staatsnahen Mitglieder schließt demgegenüber Personen ein, die von politischen Parteien in die Aufsichtsgremien entsandt werden. Zwar sind politische Parteien und ihre Vertreter
grundsätzlich nicht der organisierten Staatlichkeit zuzurechnen und üben keine
Staatsgewalt aus. Bei funktionaler Betrachtungsweise sind sie im vorliegenden Kontext jedoch als staatsnah zu qualifizieren und damit den staatlichen Mitgliedern
gleichzusetzen. Gemäß Art. 21 Abs. 1 GG wirken die Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes mit (vgl. BVerfGE 107, 339 <358 f.> m.w.N.). Sie sind maßgeblich auf die Besetzung von staatlichen Ämtern ausgerichtet und haben die Aufgabe, verschiedene Positionen aggregierend und in Konkurrenz zueinander die


                                         25/45

staatliche Willensbildung vorzubereiten und diese zu vermitteln. Personen, die als
Vertreter politischer Parteien entsandt werden, bewegen sich damit unweigerlich in
staatlich-politischen Entscheidungszusammenhängen, eingebunden in den demokratischen Wettbewerb um Amt und Mandat. Deshalb sind sie staatsnahe politische Akteure, deren Mitwirkung in den Aufsichtsgremien begrenzt bleiben muss (vgl.
BVerfGE 60, 53 <67>; 121, 30 <54 f.>; Hahn, Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks, 2010, S. 176 ff.; Herrmann/Lausen, Rundfunkrecht, 2. Aufl. 2004, § 7 Rn.
84).

  3. Die aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Anforderungen an die Sicherung von          62
Vielfalt gelten auch für die Auswahl der als staatlich und staatsnah zu bestellenden
Mitglieder (siehe oben B. I. 3. b). Es reicht danach nicht, die Zahl dieser Personen auf
einen bestimmten Anteil zu beschränken. Vielmehr müssen die auf diesen Anteil entfallenden Mitglieder zugleich den Anforderungen der Vielfaltsicherung entsprechend
bestimmt werden. Hierzu gehört insbesondere, dass die verschiedenen politischen
Strömungen auch im Sinne parteipolitischer Brechungen möglichst vielfältig Abbildung finden. Dabei kann der unterschiedlichen Bedeutung der verschiedenen Strömungen Rechnung getragen werden. Dem Grundsatz der Vielfaltsicherung entspricht es jedoch, dass gerade auch kleinere politische Strömungen einbezogen
werden. Gleichfalls hat der Gesetzgeber darauf zu achten, dass möglichst vielfältig
weitere perspektivische Brechungen - etwa föderaler oder funktionaler Art - berücksichtigt werden (zum Kriterium der Brechungen vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom
16. Februar 1989 - Vf. 8-VII/87 -, NJW 1990, S. 311, 313; ThürVerfGH, Urteil vom 19.
Juni 1998 - 10/96 -, juris, Rn. 90 ff.; Fuhr, ZDF-Staatsvertrag, 2. Aufl. 1985,
§ 14 II 2 a, S. 280 f.; Jarass, Die Freiheit des Rundfunks vom Staat, 1981, S. 50; Kewenig, Zu Inhalt und Grenzen der Rundfunkfreiheit, 1978, S. 42 ff.). Schließlich ist
der Gesetzgeber auch hier ebenso wie die entsendende Exekutive an den Gleichstellungsauftrag des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG gebunden.

  Der Gesetzgeber hat für das „Wie“ solcher Vielfaltsicherung einen weiten Gestaltungspielraum. Es ist seine Aufgabe zu entscheiden, welche Kriterien und Brechungen er zur Vielfaltsicherung nutzt und wie er sie einander zuordnet. Dabei liegt es
auch in seiner Verantwortung, über die Größe der Gremien zu entscheiden und damit
den Möglichkeiten der Vielfaltsicherung zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit -
je nach Gremium eventuell auch unterschiedliche - Grenzen zu setzen. Die Verfassung enthält hierzu keine näheren Vorgaben. Das Bundesverfassungsgericht prüft lediglich, ob die Ausgestaltung am Maßstab der Vielfaltsicherung orientiert ist und hierauf bezogen bei realitätsgerechter Betrachtung zu einem vertretbaren Ergebnis führt
(vgl. BVerfGE 83, 238 <334 f.>).

 4. Außerhalb des verfassungsrechtlich erlaubten Anteils von staatlichen und staatsnahen Mitgliedern ist die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien des öffentlichrechtlichen Rundfunks konsequent staatsfern auszugestalten; auch hierbei ist die Zusammensetzung der Gremien an dem Gebot der Vielfaltsicherung auszurichten.



                                          26/45

 a) Verfassungsrechtliche Anforderungen stellen sich insoweit zunächst an die Bestellung der staatsfernen Mitglieder.

 aa) Regierungsmitglieder und sonstige Vertreterinnen und Vertreter der Exekutive         66
dürfen auf die Auswahl und Bestellung der staatsfernen Mitglieder keinen bestimmenden Einfluss haben.

  Indem Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG voraussetzt, dass die Gremien der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten überwiegend mit staatsfernen Mitgliedern, insbesondere Vertreterinnen und Vertretern der Zivilgesellschaft, besetzt sind, gebietet dies
auch für die Auswahl und Bestellung dieser Personen Regelungen, die eine Distanz
zu den staatlichen und staatsnahen politischen Akteuren sichern. Wenn die Auswahl
staatsferner Personen maßgeblich in der Hand der Regierungen läge, wäre die Gefahr, dass die Kräftefelder des Wettbewerbs um Amt und Mandat auf die Auswahl
überwirken, groß und könnten Anreize erwachsen, amtliche und politische Perspektiven durch die Auswahl entsprechender Gruppenvertreter zu verstärken (vgl. OVG
Lüneburg, Urteil vom 29. August 1978 - II A 196/76 -, DÖV 1978, S. 170, 171; Bumke,
Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 156 f.). Eine ihnen frei
anheimgestellte oder nur durch allgemein auf Lebensbereiche abstellende Regelungen angeleitete Auswahl der Personen, die als staatsferne Mitglieder in den Gremien
mitwirken, ist deshalb mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbar (vgl. Schuster, Meinungsvielfalt in der dualen Rundfunkordnung, 1990, S. 149). Ebenso sind substantielle Auswahlfreiräume von Regierungsmitgliedern oder sonstigen Vertreterinnen und
Vertretern der Exekutive bei der Bestellung von Mitgliedern nach Vorschlägen gesellschaftlicher Gruppierungen ausgeschlossen (vgl. Bumke, Die öffentliche Aufgabe der
Landesmedienanstalten, 1995, S. 156 f.; Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks in
der dualen Rundfunkordnung der Bundesrepublik Deutschland, 1991, S. 191 f.). Soweit die Auswahl von Mitgliedern bestimmten gesellschaftlichen Gruppen überantwortet wird, darf deren Vorschlag allenfalls in Ausnahmefällen bei Vorliegen besonderer rechtlicher Gründe zurückgewiesen werden.

 bb) Die Regelungen zur Auswahl und Bestellung der staatsfernen Mitglieder müssen sich an dem Ziel der Vielfaltsicherung ausrichten. Hierbei ist den Gefahren einer
Dominanz von Mehrheitsperspektiven und einer Versteinerung der Zusammensetzung der Gremien entgegenzuwirken.

 (1) Das Gebot der Vielfaltsicherung verpflichtet den Gesetzgeber bei der Entscheidung, welche Personen als staatsferne Mitglieder in die Gremien der Rundfunkanstalten einzubeziehen sind, zu Regelungen, die den aktuellen verschiedenartigen gesellschaftlichen Strömungen und Kräften in Deutschland Rechnung tragen und
darauf ausgerichtet sind, eine große Vielfalt widerzuspiegeln. Die institutionelle Ausgestaltung muss darauf abzielen, dass die Mitglieder möglichst verschiedenartige
Sichtweisen, Erfahrungen und Wirklichkeitsdeutungen in den Rundfunkanstalten einbringen können und damit ein facettenreiches Bild des Gemeinwesens ergeben (vgl.
BVerfGE 12, 205 <261 f.>; 60, 53 <65 f.>; 83, 238 <332 f.>).



                                         27/45

  Durch Vertreterinnen und Vertreter einzelner Gruppen kann freilich kein in jeder       70
Hinsicht wirklichkeitsgerechtes Abbild des Gemeinwesens erstellt werden. Gesellschaftliche Wirklichkeit ist in ungeordneter Weise fragmentiert, manifestiert sich in
ungleichzeitigen Erscheinungsformen und findet nur teilweise in verfestigten Strukturen Niederschlag, die Anknüpfung für die Mitwirkung in einer Rundfunkanstalt sein
können. Insbesondere sind die Interessen der Allgemeinheit nicht mit der Summe der
verbandlich organisierten Interessen identisch. Es gibt vielmehr Interessen, die verbandlich gar nicht oder nur schwer organisierbar sind. Verbänderepräsentation ist
aus diesem Grund immer nur ein unvollkommenes Mittel zur Sicherung allgemeiner
Interessen (BVerfGE 83, 238 <335>). Durch Vertreter verschiedener Gruppen sind
die vielfältigen Schichtungen und Überlagerungen in einer modernen Gesellschaft
somit nicht wirklichkeitsgerecht abbildbar (vgl. BVerfGE 83, 238 <334>; Bethge, Verfassungsrechtliche Probleme der Reorganisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 1978, S. 21 f.). Die Auswahl solcher Vertreter kann weithin nur ausschnitthaften Charakter haben und ist nur beschränkt mit aus Gleichheitskriterien ableitbaren
Wertungen verbunden (vgl. BVerfGE 83, 238 <334 ff.>). Das Modell der Gruppenpluralität unterscheidet sich so schon grundsätzlich von einer repräsentativen Abbildung
des Volkes auf der Basis der gleichen Wahl.

  Angesichts dessen hat der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsfreiraum für die         71
nähere Bestimmung der Zusammensetzung der Gremien. Maßgeblich ist allein, dass
die gewählte Zusammensetzung erkennbar auf Vielfaltsicherung angelegt und dabei
geeignet ist, die Rundfunkfreiheit zu wahren, dass sie willkürfrei sowie unter Beachtung weiterer Vorgaben des Grundgesetzes wie derjenigen des Art. 3 Abs. 2 GG erfolgt (vgl. BVerfGE 83, 238 <334 f.>). Die gewählten Auswahlkriterien müssen dabei
gleichmäßig angewandt und dürfen nicht ohne sachlichen Grund verlassen werden
(vgl. BVerfGE 83, 238 <336 f.>).

  (2) Zu den Anforderungen, die bei der Einräumung gruppenbezogener Entsenderechte zur Gewährleistung der Vielfalt zu stellen sind, gehört es, einer Dominanz von
Mehrheitsperspektiven sowie einer Versteinerung der Zusammensetzung der Rundfunkgremien entgegenzuwirken.

 Angesichts der praktischen Notwendigkeit, die Sitzzahl in den Gremien begrenzt zu       73
halten, können für die jeweiligen gesellschaftlichen Bereiche nur wenige Vertreterinnen und Vertreter benannt werden. So besteht die Gefahr, dass das Benennungsrecht in der Regel auf den größten und bestetablierten Verband zuläuft. Es besteht
damit strukturell das Risiko, dass für die jeweiligen Bereiche nur die konventionellen
Mehrheitsperspektiven der durchsetzungsstärksten Verbände Berücksichtigung finden und kleinere Verbände mit anderen Sichtweisen kaum zum Zuge kommen können (vgl. auch BVerfGE 83, 238 <334>). Sofern die benennungsberechtigten Gruppen abschließend - überdies unter Umständen auf der Grundlage eines nur schwer
änderbaren Staatsvertrags - durch Gesetz festgelegt werden, droht überdies eine
Versteinerung der Zusammensetzung der Gremien. Angesichts der weithin nur ausschnitthaften Auswahl der entsendeberechtigten Gruppen steht dies grundsätzlich in


                                         28/45

einem Spannungsverhältnis zu dem Ziel der Vielfaltsicherung und hindert eine Berücksichtigung von kleinen Gruppen. Ferner drohen neuere wichtig werdende gesellschaftliche Entwicklungen nicht erfasst zu werden (vgl. Bumke, Die öffentliche
Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 159; Hoffmann-Riem, Rundfunkfreiheit durch Rundfunkorganisation, 1979, S. 45; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, E Rn. 14, S. 277).

  Auch in dieser Hinsicht ist es Aufgabe des Gesetzgebers, eine funktionsgerechte         74
Ausgestaltung der Rundfunkanstalten ins Werk zu setzen und hierbei insbesondere
auch das Spannungsverhältnis von Kontinuität und Flexibilität zum Ausgleich zu bringen. Er hat hierbei eine weite, verfassungsrechtlich nicht im Einzelnen vorgezeichnete Spanne von Regelungsmöglichkeiten, wie auch aus verschiedenen Ansätzen in
den Staatsverträgen der Landesrundfunkanstalten ersichtlich ist. So kann er nicht nur
eine formalisierte regelmäßige Prüfpflicht zur Aktualität der Zusammensetzung des
Rundfunkrats vorsehen, sondern beispielsweise auch für einige Sitze der Aufsichtsgremien eine Bewerbung interessierter Verbände ermöglichen und deren Bestimmung - abgesichert etwa durch qualifizierte Abstimmungsquoren - für jede Wahlperiode neu in die Hände der Parlamente legen. Auch steht es dem Gesetzgeber frei,
ganz andere Lösungsansätze zu entwickeln. Die Verfassung gibt insoweit bestimmte
Regelungen nicht vor. Geboten ist lediglich, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der
Bestimmung der entsendeberechtigten Verbände oder sonstiger Vertreterinnen und
Vertreter der Zivilgesellschaft eine Form der Dynamisierung vorsieht und einer Versteinerung der Gremien vielfaltsichernd entgegenwirkt.

  b) Verfassungsrechtliche Anforderungen stellen sich weiterhin hinsichtlich der persönlichen Voraussetzungen der staatsfernen Mitglieder. Der Gesetzgeber hat für sie
Inkompatibilitätsregelungen zu schaffen, die ihre Staatsferne in persönlicher Hinsicht
gewährleistet.

  Das Gebot einer der Vielfaltsicherung dienenden staatsfernen Ausgestaltung verlangt, dass die für die Aufsicht über die Rundfunkanstalten verantwortlichen Mitglieder zu ihrem überwiegenden Anteil außerhalb der politischen Kräftefelder stehen, in
denen im demokratischen Wettbewerb um die Erlangung und Erhaltung von Amt und
Mandat gerungen wird (siehe oben B. II. 1. c). Der Gesetzgeber hat deshalb sicherzustellen, dass die als staatsferne Mitglieder in die Aufsichtsgremien berufenen Personen auch persönlich in einer hinreichenden Distanz zu staatlich-politischen Entscheidungszusammenhängen stehen. Allein die Tatsache, dass eine Person von
einer gesellschaftlichen Gruppierung entsandt worden ist, bewahrt nicht hinreichend
davor, dass sie durch ihre persönliche Einbindung im Übrigen nicht doch als staatsnaher politischer Akteur handelt (vgl. Huber, Die Staatsfreiheit des Rundfunks - Erosion und Neujustierung, in: Festschrift für Herbert Bethge zum 70. Geburtstag, 2009,
S. 497, 509). Es ist sogar möglich, dass entsendeberechtigte Gruppen sich von einer
solchen Vernetzung Vorteile versprechen. Indes ist es Anliegen des Gebots der
staatsfernen Ausgestaltung des Rundfunks, solche Vernetzungen gerade zu begrenzen. Entsprechendes gilt für Personen, die durch Wahl aus einem anderen Rund-


                                         29/45

funkgremium - etwa aus dem Rundfunk- oder Fernsehrat in den Verwaltungsrat - berufen werden. Insoweit macht es auch keinen Unterschied, welchem der Gremien die
staatsfernen Mitglieder angehören. Der Grundsatz der Staatsferne gilt für alle Aufsichtsgremien gleichermaßen (siehe oben B. II. 1. c).

 In Entsprechung zu der Bestimmung der Personen, die als staatliche Mitglieder anzusehen sind (siehe oben B. II. 2.), sind durch Inkompatibilitätsregelungen zunächst
solche Personen von der Bestellung als staatsferne Mitglieder der Rundfunkanstalten
auszuschließen, die Mitglieder von Regierungen, Parlamentarier, politische Beamte
oder Wahlbeamte in Leitungsfunktionen sind (vgl. etwa Bumke, Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 154). Auch wenn solche Personen durch
gesellschaftliche Gruppen entsandt werden, bleiben sie durch ihre staatliche oder
staatsnahe Stellung geprägt und laufen kaum weniger Gefahr, in Interessenkonflikte
zu geraten und durch einseitige Kommunikationsinteressen geleitet zu werden, als
Personen, die unmittelbar als Amtsperson selbst in die Gremien entsandt werden.

  Unter die Inkompatibilitätsregelungen müssen aber auch solche Personen fallen,        78
die in herausgehobener Funktion für eine politische Partei Verantwortung tragen. Unter dem Grundgesetz kommt es den politischen Parteien zu, die politische Willensbildung zu präformieren, die verschiedenen in der Öffentlichkeit vertretenen Positionen
zu gesamthaften Entwürfen zu aggregieren und auf dieser Grundlage maßgeblich zur
Besetzung der staatlichen Ämter beizutragen. Sie übergreifen dabei die politische
Willensbildung auf den verschiedenen staatlichen Ebenen, führen zu einer auch vertikalen Verknüpfung der politischen Diskurse und entwickeln verschiedene politische
Alternativen. Im politischen Wettbewerb um Amt und Mandat stehen sie sich gegenüber und provozieren damit Solidarisierungs- oder Abgrenzungsprozesse, die auch
Differenzen oder Gemeinsamkeiten in der Sache um des Gesamtzusammenhalts willen in erheblichem Umfang überspielen können (vgl. BVerfGE 20, 56 <101>; 44, 125
<145 f.>; 85, 264 <285 f.>; 107, 339 <358 f.>; 121, 30 <54 f.>). Zwar sind in diese
Kräftefelder nicht schon alle Personen einbezogen, die nur Mitglied einer politischen
Partei sind oder in ihnen aktiv mitwirken. Wer in ihnen jedoch in herausgehobener
Funktion Verantwortung trägt, ist hierdurch unweigerlich in staatlich-politische Entscheidungszusammenhänge und den Wettbewerb um Amt und Mandat eingebunden. Dass solche Bindungen für die Arbeit in den Rundfunkanstalten - etwa auch mittels informeller Gremien wie den Freundeskreisen - übermäßiges Gewicht
bekommen, ist nach dem Gebot der Staatsferne gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu
verhindern. Entsprechende Unvereinbarkeitsregelungen haben hierzu beizutragen.

  Wann eine solche Mitwirkung in herausgehobener Verantwortung in einer politischen Partei gegeben ist, bedarf der näheren Ausgestaltung durch den Gesetzgeber.
Denkbar wäre etwa, auf Ämter oberhalb der Kreis- oder Bezirksebene abzustellen.
Auch im Übrigen obliegt die Ausgestaltung der Inkompatibilitätsregelungen dem Gesetzgeber. Zu deren Verstärkung kann er für politische Amtsträger auch an die Statuierung von Karenzzeiten denken, nach deren Ablauf diese erst als staatsferne Mitglieder in die Rundfunkanstalten bestellt werden können. Insgesamt hat der


                                        30/45

Gesetzgeber bei der Bestimmung der Unvereinbarkeitsregelungen der staatsfernen
Mitglieder einen erheblichen Wertungs- und Typisierungsspielraum.

 5. Für alle Mitglieder der Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten - sowohl die staatlichen und staatsnahen als auch die staatsfernen Mitglieder - bedarf es einer hinreichenden Absicherung ihrer persönlichen Rechtsstellung
zur Gewährleistung ihrer Eigenständigkeit bei der Aufgabenwahrnehmung.

  Die Gewährleistung einer freien Berichterstattung gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG        81
setzt eine hinreichende persönliche Freiheit und Unabhängigkeit der Verantwortlichen bei der Aufgabenwahrnehmung voraus. Der Gesetzgeber muss deshalb die
persönliche Rechtsstellung der Mitglieder der Aufsichtsgremien der Rundfunkanstalten mit Garantien ausstatten, die verhindern, dass sie in intransparenter Weise von
außen unter Druck geraten und unsachlichen Einflussnahmen ausgesetzt sind. Hierfür ist erforderlich, dass die Mitglieder hinsichtlich ihrer Aufgabenwahrnehmung in
den Rundfunkanstalten weisungsfrei gestellt werden (vgl. auch BVerfGE 60, 53
<66>; 83, 238 <332 f., 335>; Hesse, Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2003, 4. Kap. Rn. 82,
S. 160) und nur aus wichtigem Grund abberufen werden dürfen. Die nähere Ausgestaltung obliegt dem Gesetzgeber.

 6. Der Gesetzgeber hat Regelungen zu schaffen, die für die Arbeit der Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedenfalls ein Mindestmaß an Transparenz gewährleisten.

  Das Erfordernis der Transparenz folgt zunächst aus den Anforderungen an eine           83
auch praktisch wirksame staatsferne Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, nach denen die Willensbildung der Aufsichtsgremien nicht maßgeblich in das
Kräftefeld staatlich-politischer Entscheidungszusammenhänge und den Wettbewerb
um Amt und Mandat geraten darf. Wenn hierbei dennoch in erheblichem Umfang
auch unmittelbar staatliche Mitglieder und staatsnahe politische Akteure in die Gremien berufen werden dürfen, entsteht eine Spannungslage, der durch hinreichende
Transparenz der Willensbildung entgegengewirkt werden muss. Soweit funktional mit
den Aufgaben der jeweiligen Gremien vereinbar, müssen Handeln und Einfluss der
staatlichen und staatsnahen Mitglieder in den Rundfunkanstalten sowohl für die Öffentlichkeit als auch für den Gesetzgeber, der für die Rundfunkanstalten die Strukturverantwortung trägt, erkennbar sein.

 Ein Mindestmaß an Transparenz ist auch von der Art der Aufgabe her geboten. Die         84
Aufsicht über die weithin öffentlich-rechtlich finanzierten Rundfunkanstalten durch
plurale, die Vielfalt der Gesellschaft widerspiegelnde Aufsichtsgremien, deren Mitglieder als Sachwalter der Allgemeinheit die Gewährleistung einer Rundfunkberichterstattung kontrollieren, welche gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG den vollen Umfang
des klassischen Rundfunkauftrags abzudecken hat und sich an die gesamte Bevölkerung wendet, ist eine Aufgabe, deren Wahrnehmung jedenfalls hinsichtlich ihrer
Grundentscheidungen die Möglichkeit öffentlicher Anteilnahme erfordert. Transparenz kann hier heilsame Vorwirkung gegen funktionswidrige Absprachen und Ein-


                                         31/45

flussnahmen entfalten und helfen, Tendenzen von Machtmissbrauch oder Vereinnahmungen durch Partikularinteressen frühzeitig entgegenzuwirken. Der Öffentlichkeit kommt insoweit eine wesentliche, die interne institutionelle Kontrolle ergänzende
Kontrollfunktion zu (vgl. auch Grothe/Hahn/Henle/
Jene/Knothe/Sagurna/Scherer, Das gesellschaftsplurale Ordnungs- und Kontrollmodell des deutschen Rundfunks - Überlegungen zu einer Reform, in: Schulz (Hrsg.),
Staatsferne der Aufsichtsgremien öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten, 2002,
S. 27; Hahn, Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 156).

  Welches Maß an Transparenz für eine funktionsgerechte Aufgabenwahrnehmung                85
sachgerecht ist, ist durch die Verfassung nicht im Einzelnen vorgezeichnet. Es ist
Aufgabe des Gesetzgebers, dafür Sorge zu tragen, dass in den Gremien des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks ein Ausgleich zwischen dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Rundfunkaufsicht und den Vertraulichkeitserfordernissen einer sachangemessenen Gremienarbeit hergestellt wird. Insbesondere liegt es in seiner Entscheidung, ob für die Arbeit der Gremien der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit gelten
soll. Geboten sind allein Regeln, die ein Mindestmaß an Transparenz gewährleisten.
Hierzu gehört jedoch, dass die Organisationsstrukturen, die Zusammensetzung der
Gremien und Ausschüsse sowie die anstehenden Tagesordnungen ohne weiteres in
Erfahrung gebracht werden können und dass zumindest dem Grundsatz nach die Sitzungsprotokolle zeitnah zugänglich sind oder sonst die Öffentlichkeit über Gegenstand und Ergebnisse der Beratungen in substantieller Weise unterrichtet wird.

 Die Grundsatzentscheidungen zum Umfang der Transparenz hat der Gesetzgeber                86
als wesentliche Elemente der institutionellen Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks durch förmliches Gesetz selbst zu treffen. Die nähere Konkretisierung
kann demgegenüber untergesetzlichen Bestimmungen überlassen bleiben.

  7. Zusammenfassend verlangt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG für die institutionelle Ausgestaltung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eine durchgehende Orientierung am Grundsatz der Vielfaltsicherung und eine konsequente Begrenzung des Anteils staatlicher und staatsnaher Mitglieder in den Aufsichtsgremien. Damit sind
zugleich Vorkehrungen dagegen getroffen, dass die staatlichen und staatsnahen Mitglieder die Arbeit in den Gremien über informelle Absprachen wie nach gegenwärtiger Praxis mittels der Freundeskreise dominieren. Auch wenn sich die Mitglieder der
Aufsichtsgremien zur Vorbereitung anstehender Entscheidungen wie bislang in zwei,
verschiedene Grundströmungen repräsentierende Gruppen aufteilen, ist bei einer
verfassungsmäßigen Zusammensetzung der Gremien jedenfalls nicht mehr automatisch vorgezeichnet, dass diese lediglich ein Spiegelbild der sich sonst parteipolitisch
gegenüberstehenden Kräfte sind und personell wie sachlich von diesen geleitet oder
abhängig sind. Ohnehin können informelle Vorabsprachen die allen Mitgliedern gleichermaßen zustehenden Mitwirkungs- und Informationsrechte weder mindern noch
beschneiden. Insbesondere ist der Intendant allen Mitgliedern der Gremien ungeachtet der Zugehörigkeit zu „Freundeskreisen“ gleichermaßen rechenschaftspflichtig.



                                          32/45

                                         III.
 Die in das Landesrecht überführten Vorschriften der § 21 Abs. 1, Abs. 4, Abs. 10        88
Satz 2, § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 ZDF-StV sind - auch im Zusammenwirken mit
den weiteren angegriffenen Vorschriften - mit der Verfassung nicht vereinbar. Demgegenüber bestehen gegen die weiteren angegriffenen Vorschriften keine verfassungsrechtlichen Bedenken; § 21 Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 6 ZDF-StV bedarf insoweit jedoch einer verfassungskonformen Auslegung.

 1. Die Regelungen zur Zusammensetzung des Fernsehrats gemäß § 21 ZDF-StV                89
verstoßen in verschiedener Hinsicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

  a) Mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar ist § 21 Abs. 1 ZDF-StV zunächst insoweit, als der Anteil der unmittelbar als staatliche und staatsnahe Personen bestellten
Mitglieder des Fernsehrats die verfassungsrechtlich erlaubte Grenze von einem Drittel übersteigt. Nach den dargelegten Maßstäben zählen hierzu die 16 Vertreter der
Länder, die drei Vertreter des Bundes, die zwölf Vertreter der politischen Parteien
und die drei Vertreter der Kommunen (vgl. § 21 Abs. 1 a, b, c, l ZDF-StV). Diese ergeben zusammen einen Anteil von rund 44 % der Mitglieder des Fernsehrats. Dies ist
mit den dargelegten Anforderungen an eine staatsferne Ausgestaltung des öffentlichrechtlichen Rundfunks nicht vereinbar.

 b) Mit dem Gebot der Staatsferne nicht vereinbar ist die Zusammensetzung des            91
Fernsehrats gemäß Art. 21 Abs. 1 a, b, c, l ZDF-StV weiterhin in seinem Zusammenwirken mit § 26 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3, § 24 Abs. 1 b ZDF-StV. Die staatlichen und
staatsnahen Mitglieder erlangen für Fragen, die den dort geregelten Abstimmungsquoren unterliegen, bei einem etwaigen Zusammenwirken eine Vetoposition.

  c) Nicht mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in Einklang stehen zum Teil die Mitwirkungsbefugnisse der Ministerpräsidenten bei der Bestellung der Personen, die als staatsferne
Mitglieder - insbesondere als Vertreterinnen und Vertreter der Zivilgesellschaft - in
den Fernsehrat berufen werden.

  aa) § 21 Abs. 3, 6 ZDF-StV, wonach die gemäß § 21 Abs. 1 g bis q ZDF-StV zu bestellenden Mitglieder auf der Grundlage eines Dreiervorschlags der in diesen Vorschriften bestimmten Gruppen und Organisationen möglichst einmütig von den Ministerpräsidenten zu berufen sind, unterliegt nur bei verfassungskonformer Auslegung
keinen Bedenken. Diese Vorschriften können und müssen - in Übereinstimmung mit
der derzeitigen Praxis - so ausgelegt werden, dass die Ministerpräsidenten grundsätzlich an die entsprechenden Vorschlagslisten gebunden sind und ein Abweichen
nur bei Vorliegen besonderer rechtlicher Gründe möglich ist. Eine derart auf enge
Kontrollbefugnisse zurückgenommene Mitwirkung der Ministerpräsidenten steht der
Qualifizierung der betreffenden Mitglieder als staatsfern nicht entgegen (siehe oben
B. II. 4. a) aa).

 bb) Demgegenüber genügt die Berufung der in § 21 Abs. 1 r ZDF-StV genannten             94
Mitglieder, die gemäß § 21 Abs. 4, 6 ZDF-StV ohne weitere Maßgaben möglichst ein-


                                         33/45

mütig von den Ministerpräsidenten ausgewählt werden, nicht den Anforderungen an
eine Bestellung von Mitgliedern als staatsferne Mitglieder. Die Auswahlentscheidung
liegt hier nicht bei zivilgesellschaftlichen Gruppen oder staatsfernen Organisationen,
sondern unmittelbar bei der staatlichen Exekutive. Damit ist für solche Mitglieder
nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise sichergestellt, dass sie in hinreichender Distanz zum Staat stehen.

  Dass hierin keine staatsferne Ausgestaltung der Aufsichtsgremien des öffentlichrechtlichen Rundfunks liegt, zeigt auch die derzeitige Praxis. Hinsichtlich der gemäß
§ 21 Abs. 1 r, Abs. 4, 6 ZDF-StV bestellten Vertreterinnen und Vertreter ist weder erkennbar, für welche gesellschaftlichen Bereiche sie stehen, noch, ob und in welchem
Umfang sie in einem der in § 21 Abs. 1 r ZDF-StV genannten Bereiche überhaupt tätig sind. Dass die getroffene Auswahl darauf ausgerichtet wurde, diese Bereiche plural abzudecken, ist nicht ansatzweise ersichtlich. Vielmehr waren zum Zeitpunkt der
Antragstellung von den 16 nach dieser Vorschrift berufenen Mitgliedern allein fünf
Personen Mitglieder verschiedener Parlamente mit herausgehobener politischer Verantwortung. Auch derzeit sind drei Mitglieder verschiedener Parlamente mit herausgehobener politischer Verantwortung sowie ein ehemaliger Ministerpräsident und
Bundesminister, ein ehemaliger Landesminister und ein Kandidat für die Europaliste
einer der etablierten Parteien in den Fernsehrat berufen.

 d) § 21 Abs. 1 ZDF-StV genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine           96
staatsferne Ausgestaltung auch insoweit nicht, als für die staatsfernen Mitglieder keine hinreichenden Inkompatibilitätsregelungen vorgesehen sind (siehe oben B. II. 4.
b). § 21 Abs. 8 Satz 2 ZDF-StV schließt lediglich aus, dass neben den von den Regierungen entsandten Vertretern weitere Mitglieder von Regierungen als Vertreter in den
Fernsehrat berufen werden können, enthält aber keine Vorkehrungen gegen die Bestellung von Parlamentariern, politischen Beamten, Wahlbeamten in Leitungsfunktionen oder Mitgliedern politischer Parteien mit herausgehobener Verantwortung. Den
verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Unvereinbarkeitsregelungen ergeben sich insoweit auch nicht aus § 21 Abs. 9 Satz 2 ff. ZDF-StV, der lediglich eine
Bestimmung zur Unvereinbarkeit mit sonstigen Rundfunktätigkeiten sowie eine allgemein gehaltene Generalklausel über das automatische Ausscheiden aus dem Amt
bei wirtschaftlichen oder sonstigen Interessenkollisionen enthält.

 e) § 21 ZDF-StV genügt auch insofern den Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2          97
GG nicht, als nicht für alle Mitglieder eine hinreichende Absicherung ihrer Eigenständigkeit gewährleistet ist.

  Allerdings stellt § 21 Abs. 9 Satz 1 ZDF-StV die Mitglieder des Fernsehrats weisungsfrei. Jedoch ordnet § 21 Abs. 10 Satz 2 ZDF-StV für die Vertreter der Bundesländer, des Bundes, der Parteien und der Religionsgemeinschaften an, dass diese
von den entsendenden Stellen ohne Grund abberufen werden können. Dieses genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht (siehe oben B. II. 5.). Zwar darf
der Gesetzgeber das Ziel verfolgen, dass sich die Mitglieder von den sie entsenden-



                                         34/45

den Gruppen nicht zu weit entfremden. Dieses Ziel kann jedoch eine voraussetzungslose Abberufbarkeit der Mitglieder und die damit verbundene Gefährdung der
Unabhängigkeit der Fernsehratsmitglieder als Sachwalter der Allgemeinheit nicht
rechtfertigen. Wenn der Gesetzgeber im Interesse einer hinreichenden Rückbindung
der Mitglieder an bestimmte Gruppen oder Organisationen eine Abberufung vorsehen will, so muss er diese - sei es allgemein, sei es differenzierend - auf Fälle beschränken, in denen ein wichtiger Grund für die Abberufung gegeben ist.

 f) Die in § 21 Abs. 1 ZDF-StV geregelte Einbeziehung staatlicher und staatsnaher            99
Vertreter in den Fernsehrat verstößt auch insoweit gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, als
diese nicht durch Regelungen unterfangen wird, die für die Arbeit des Fernsehrats
ein Mindestmaß an Transparenz vorsehen (siehe oben B. II. 6.). Auf gesetzlicher
Ebene fehlt es an Vorschriften zur Transparenz überhaupt. Bestimmungen finden
sich hierzu nur in der Satzung des ZDF und in der Geschäftsordnung des Fernsehrats, die hierbei äußerst restriktiv sind. Selbst eine nachträgliche Einsicht in die Niederschriften der regelmäßig nichtöffentlichen Sitzungen wird - ohne Rechtsanspruch - nur beim Nachweis eines berechtigten Interesses und nur zu
wissenschaftlichen Zwecken gewährt, wobei überdies wissenschaftliche Arbeiten,
soweit sie unter Verwendung der Sitzungsniederschriften angefertigt wurden, der
vorherigen Freigabe des Sekretariats des ZDF-Fernsehrats bedürfen sollen; für die
Unterlagen über Beratungen der Ausschüsse ist zusätzlich eine Schutzfrist von acht
Jahren vorgeschaltet (vgl. § 8 Abs. 6 Satzung des ZDF, § 9 Geschäftsordnung des
Fernsehrates). Dies genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen weder formell noch materiell.

  g) Angesichts der Verfassungswidrigkeit des § 21 Abs. 1 ZDF-StV bedarf es keiner          100
Entscheidung, ob § 21 ZDF-StV hinsichtlich der Vielfaltsicherung innerhalb der staatlichen und staatsnahen Mitglieder einerseits und der staatsfernen Mitglieder andererseits den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Da die Länder und ihre gesetzgebenden Körperschaften die Zusammensetzung des Fernsehrats nunmehr
ohnehin insgesamt neu zu regeln haben, haben sie auch über die Frage, wie hinsichtlich beider Gruppen Vielfalt gesichert werden soll, neu zu entscheiden. Sie haben hierbei die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine möglichst aktuelle und
plurale Zusammensetzung auch in Blick auf Minderheiten, sowie Art. 3 Abs. 2 GG zu
beachten (siehe oben B. II. 4. a) bb).

 2. Die Regelungen zur Zusammensetzung des Verwaltungsrats gemäß § 24 ZDF-                  101
StV verstoßen gleichfalls gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

  a) Der Anteil der staatlichen Mitglieder gemäß § 24 Abs. 1 a, c ZDF-StV übersteigt        102
mit sechs von insgesamt 14 Mitgliedern auch für den Verwaltungsrat die verfassungsrechtliche Obergrenze von einem Drittel und genügt damit den Anforderungen
an eine staatsferne Ausgestaltung nicht. Überdies erlangen die staatlichen Mitglieder
in dieser Zusammensetzung für Entscheidungen, die dem Quorum des § 25 Abs. 2
Satz 3 ZDF-StV unterliegen, eine Sperrminorität, die gleichfalls mit dem Gebot der



                                          35/45

Staatsferne nicht vereinbar ist.

  b) Nicht vereinbar mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist § 24 Abs. 1 ZDF-StV auch insofern, als die gemäß § 24 Abs. 1 b ZDF-StV bestellten Mitglieder von einem nicht hinreichend staatsfern zusammengesetzten Fernsehrat gewählt werden und auch für
diese keine ausreichenden Inkompatibilitätsregelungen bestehen. Die Unvereinbarkeitsregelungen, die sich aus § 24 Abs. 1 b Halbsatz 2 und § 24 Abs. 5 in Verbindung
mit § 21 Abs. 9 ZDF-StV ergeben, genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen ebenso wenig wie die entsprechenden Regelungen für den Fernsehrat (siehe
oben B. II. 4. b), III. 1. d).

   Dass diese Regelungen das nötige Maß an Staatsferne nicht hinreichend gewährleisten, zeigt im Übrigen die Praxis. Bis zur letzten Amtsperiode gehörten mit wenigen Ausnahmen alle vom Fernsehrat gewählten Mitglieder des Verwaltungsrats einer
politischen Partei an, wobei es sich überwiegend um Personen handelte, die in verantwortlichen Positionen und in engem politischen Kontakt mit führenden Vertretern
des Staates standen. Auch in der derzeitigen, seit dem Juli 2012 erstmals deutlich
staatsferneren Zusammensetzung sind unter den acht vom Fernsehrat gewählten
Mitgliedern noch vier Personen mit zum Teil jedenfalls vormals herausgehobenen politischen Ämtern.

  c) Wie für einen Teil der Fernsehratsmitglieder fehlt es für die Verwaltungsratsmitglieder an einer hinreichenden Absicherung ihrer persönlichen Rechtsstellung. Zwar
sind auch die Verwaltungsratsmitglieder weisungsfrei gestellt (vgl. § 24 Abs. 5 ZDF-StV). Jedoch können sie, ohne dass hierfür ein wichtiger Grund geltend gemacht
werden muss, abberufen werden (vgl. § 24 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit § 21 Abs.
10 Satz 2 ZDF-StV). Dies ist mit den oben entwickelten Maßgaben nicht vereinbar
(vgl. oben B. II. 5., III. 1. e).

  d) Auch für den Verwaltungsrat fehlt es an einer gesetzlichen Bestimmung, die zumindest im Grundsätzlichen Regelungen zur Transparenz der Arbeit des Verwaltungsrats trifft (vgl. oben B. II. 6., III. 1. f).

  e) Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt § 24 Abs. 1 ZDF-StV demgegenüber - sowohl hinsichtlich der staatlichen als auch hinsichtlich der staatsfernen
Mitglieder - in Blick auf die politische Vielfaltsicherung. Dass sich die staatlichen Mitglieder des Verwaltungsrats nur aus wenigen Parteien rekrutieren, ist angesichts der
geringen Größe des Gremiums und unter Berücksichtigung der hier zum Zuge kommenden föderalen Brechungen unvermeidlich. Verfassungsrechtlich unbedenklich ist
für sich betrachtet auch die Wahl der staatsfernen Mitglieder durch den Fernsehrat
gemäß § 24 Abs. 1 b ZDF-StV. Sofern dieser in verfassungsrechtlich unbedenklicher
Weise staatsfern ausgestaltet wird und hinreichende Inkompatibilitätsregelungen geschaffen werden, kann der Gesetzgeber davon ausgehen, dass das für die Wahl der
Mitglieder maßgebliche Erfordernis einer Dreifünftel-Mehrheit und die hierdurch erforderlichen Kompromisse bei der Abstimmung Vielfaltsicherung hinreichend gewährleisten.


                                          36/45

 3. Im Ergebnis sind damit die - in das Landesrecht überführten - Vorschriften des       108
§ 21 Abs. 1, Abs. 4, Abs. 10 Satz 2, § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 ZDF-StV mit der
Verfassung nicht vereinbar. Dabei erstreckt der Senat die Erklärung der Verfassungswidrigkeit entsprechend § 78 Satz 2 BVerfGG auf § 21 Abs. 1 ZDF-StV insgesamt und damit auch auf die von den Antragstellern nicht angegriffene Regelung des
§ 21 Abs. 1 d bis f ZDF-StV. In Blick auf fehlende Regelungen zu Inkompatibilitäten,
zur persönlichen Absicherung der Mitglieder sowie zur Transparenz weist die Vorschrift diesbezüglich den gleichen verfassungsrechtlichen Mangel auf wie § 21 Abs. 1
ZDF-StV im Übrigen und verliert ohne die weiteren Regelungen ihren Sinn.

  Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt § 21 Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs.       109
6 ZDF-StV, wenn diese Vorschrift - entsprechend derzeitiger Praxis - verfassungskonform ausgelegt wird (siehe oben B. III. 1 c) aa). Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist auch § 21 Abs. 8 Satz 2 ZDF-StV; er ist als Unvereinbarkeitsregelung
zur Gewährleistung einer staatsfernen Ausgestaltung zwar ungenügend, unterliegt
für sich genommen aber keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Gleichfalls sind
die von den Antragstellern angegriffenen Verfahrensvorschriften § 22 Abs. 1, § 25
Abs. 2, § 26 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Halbsatz 2 ZDF-StV als solche mit der Verfassung
vereinbar. Zwar können sich derzeit angesichts der verfassungswidrigen Zusammensetzung der Aufsichtsgremien aus diesen Vorschriften Vetopositionen der staatlichen
Mitglieder ergeben, die mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vereinbar sind. Die verfassungsrechtlichen Bedenken ergeben sich insoweit aber aus der
Zusammensetzung der Gremien, nicht aus den Verfahrensvorschriften und den hier
geregelten Quoren als solchen.

                                         IV.
  1. Soweit die §§ 21 und 24 ZDF-StV mit der Verfassung nicht vereinbar sind, sind       110
sie nicht für nichtig zu erklären, sondern ist nur ihre Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz festzustellen, verbunden mit der Anordnung, dass sie bis zu einer Neuregelung übergangsweise weiter angewendet werden dürfen.

 Die bloße Unvereinbarkeitserklärung, verbunden mit der Anordnung einer vorübergehenden Fortgeltung der verfassungswidrigen Regelung, kommt in Betracht, wenn
die sofortige Ungültigkeit der zu beanstandenden Norm dem Schutz überragender
Güter des Gemeinwohls die Grundlage entziehen würde und es den betroffenen
Grundrechten bei Gesamtsicht eher entspricht, die Verfassungswidrigkeit für eine
Übergangszeit hinzunehmen als die Norm für nichtig zu erklären (vgl. BVerfGE 33,
303 <347 f.>; 109, 190 <235 f.>).

 Dies ist hier der Fall. Würde der Staatsvertrag für nichtig erklärt, würde den Aufsichtsorganen des ZDF ihre Legitimationsgrundlage entzogen und dürften diese in
der Konsequenz nicht weiter tätig werden. Eine Fortführung der Berichterstattung
durch das ZDF ohne wirksame Aufsichtsgremien wäre gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2
GG noch weniger hinzunehmen als eine Kontrolle in der bisherigen, als verfassungswidrig zu beanstandenden Form. Der Ausfall des Verwaltungs- und Fernsehrats


                                         37/45

müsste vielmehr die Berichterstattung durch das ZDF als solche in Frage stellen, zumal der Intendant, der hinsichtlich diverser Entscheidungen auf die Zustimmung des
Verwaltungsrats angewiesen ist, an einer regulären und planvollen Fortsetzung des
Rundfunkbetriebs gehindert wäre. Damit wäre jedoch die dem ZDF obliegende Gewährleistung des klassischen Rundfunkauftrags gefährdet.

 2. Die Länder haben eine Neuregelung, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht und die jedenfalls für die nächsten regulären Wahlen der Aufsichtsgremien maßgeblich ist, bis spätestens zum 30. Juni 2015 zu schaffen. Von dem Erlass
von Anordnungen für die Übergangszeit wird abgesehen; eine gegebenenfalls erforderliche nachträgliche Vollstreckungsanordnung von Amts wegen ist hierdurch nicht
ausgeschlossen (vgl. BVerfGE 6, 300 <304>; 100, 263 <265>).

 3. Die Entscheidung ist hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Mitwirkung von Exekutivvertretern mit 7:1 und hinsichtlich der verfassungsrechtlichen
Pflicht zur Schaffung von Transparenzregeln mit 5:3, sowie hinsichtlich der Ausführungen zur Zusammensetzung der Ausschüsse mit 7:1 Stimmen, im Übrigen ist die
Entscheidung einstimmig ergangen.

               Kirchhof                 Gaier               Eichberger

             Schluckebier              Masing                 Paulus

                 Baer                                          Britz




                                         38/45

                    Abweichende Meinung des Richters Paulus
                  zum Urteil des Ersten Senats vom 25. März 2014
                                    - 1 BvF 1/11 -
                                    - 1 BvF 4/11 -

 Dem Urteil kann ich nicht in vollem Umfang zustimmen, soweit es im staatsfreien           115
oder auch nur „staatsfernen“ Zweiten Deutschen Fernsehen die Mitwirkung von Mitgliedern der Exekutive in den Aufsichtsgremien für verfassungsrechtlich zulässig erklärt.

  Seit dem ersten ZDF-Fernsehurteil vor mehr als fünfzig Jahren (BVerfGE 12, 205           116
<261 ff.>) ist allgemein anerkannt, dass die Staatsfreiheit oder zumindest Staatsferne
des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eine zentrale Bedingung für seine verfassungsrechtliche Zulässigkeit darstellt. Das öffentlich-rechtliche Fernsehen dient nicht der
Verbreitung staatlicher Informationen, sondern dem Ausdruck der Vielfalt von Meinungen und der gesellschaftlichen Breite des Sendeangebots. An dieser Aufgabe
muss sich auch im Internet-Zeitalter die innere Ausgestaltung des Fernsehens messen lassen. Diesen Grundansatz der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts halte ich in Einklang mit dem Urteil auch weiterhin für richtig.

  Das Urteil setzt seinen eigenen Ansatz aber nur zum Teil um, obwohl sich seit dem        117
ersten Fernsehurteil herausgestellt hat, dass die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien des Zweiten Deutschen Fernsehens dem Grundsatz der Staatsferne nicht
gerecht wird (unten I.). Daher ist meiner Auffassung nach eine Drittelquote, welche
staatliche und „staatsnahe“ Vertreter umfasst, für die Gewährleistung der Vielfalt im
Zweiten Deutschen Fernsehen nicht ausreichend, um den grundgesetzlichen Vorgaben eines staatsfernen Rundfunks (unten II.) zu entsprechen. Vielmehr halte ich eine
weitgehende Freiheit der Aufsichtsgremien von Vertretern des Staates für erforderlich (unten III.), um - nach dem Beispiel der meisten Länderanstalten - die Kontrollorgane des Zweiten Deutschen Fernsehens von staatlichem Einfluss zu emanzipieren.
Das gilt jedenfalls für die Mitglieder der Exekutive, während die Mitglieder von Parlamenten und Parteien als von der Verfassung vorgesehene Volksvertreter und Vermittler zwischen dem Staat und den Bürgern (vgl. Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 21 Abs. 1
Satz 1 GG) durchaus in eng begrenzter Zahl Mitglieder im Fernseh- und Verwaltungsrat sein können. Eine konsultative Rolle staatlicher Vertreter ist dadurch nicht
ausgeschlossen. Aber das Einbringen politischer Vorstellungen in die Beratungen
durch staatliche Entscheidungsträger ist von der Entscheidung über sie zu trennen.

                                           I.
  Dem Urteil zufolge verpflichtet Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG die Organisation des             118
öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf die Gewährleistung von Vielfalt sowie, als deren
Ausfluss, auf die Wahrung einer „hinreichenden“ Staatsferne (B I des Urteils). Schon
letztere Formulierung legt nahe, dass das Urteil das Ideal der Staatsfreiheit (so zuerst
BVerfGE 31, 314 <329>; zuletzt BVerfGE 121, 30 <52 f.> m.w.N.), das die Verfas-



                                          39/45

sungsrechtsprechung durchzieht, relativiert. So formulierte das Gericht noch 2008:
„Der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks bezieht sich nicht nur auf die manifesten Gefahren unmittelbarer Lenkung oder Maßregelung des Rundfunks; es sollen
auch, weitergehend, alle mittelbaren und subtilen Einflussnahmen des Staates verhindert werden“ (BVerfGE 121, 30 <53>).

  Man mag in der Relativierung einen neu gefundenen Realismus sehen. „(A)lle mittelbaren und subtilen Einflussnahmen des Staates“ durch einen Fernsehrat verhindern zu wollen, der derzeit fast zur Hälfte, und, nach den Maßgaben des Urteils, künftig immer noch zu einem Drittel mit staatlichen Vertreterinnen und Vertretern besetzt
und - in aller Wahrscheinlichkeit - auch weiterhin faktisch von nach parteipolitischen
Maßstäben zusammengesetzten Freundeskreisen außerhalb der formalen Struktur
gesteuert sein wird, erschiene denn auch als ein zum Scheitern verurteiltes Unterfangen. In Wirklichkeit sind, wie nicht zuletzt die mündliche Verhandlung gezeigt hat, die
Rundfunk- und Fernsehgremien ein Spielfeld von Medienpolitikern aus den Ländern,
die - wie sollten sie auch anders - ihre medienpolitischen Konzepte in Fernseh- und
Verwaltungsrat zu verwirklichen suchen. Damit erscheinen sie aber ungeeignet für
die Aufsicht über die Gewährleistung der Rundfunkfreiheit und Meinungsvielfalt durch
die Rundfunkanstalten.

  Die Mitglieder des Fernsehrats gehören mit einer Ausnahme nach politischen Gesichtspunkten einem der beiden Freundeskreise an. Die nichtpolitischen Mitglieder
des Fernsehrats werden dadurch politisch „eingenordet“. Die offiziellen Sitzungen folgen weitgehend den Absprachen zwischen den Freundeskreisen. Wer sich der
politisch-bipolaren Struktur nicht unterordnet, begibt sich damit jeden Einflusses. Auf
diese Weise wird vielleicht erreicht, dass das Fernsehen nicht politisch einseitig berichtet. Aber darüber hinaus wird keine gesellschaftliche und kulturelle Vielfalt sichergestellt, sondern vielmehr die - an sich nicht illegitime - Durchsetzung politischer Interessen ermöglicht. Die Vertreterinnen und Vertreter gesellschaftlicher Gruppen
sind von der Politik zur Durchsetzung ihrer Verbandsinteressen viel zu abhängig, um
ihr von Angesicht zu Angesicht Paroli zu bieten. Damit wird das Fernsehen zum Feld
politischer Auseinandersetzung und nicht zum Experimentierlabor der Vielfalt. Die
Gremien - und mit ihnen die Anstalten - passen sich der Politik an, nicht die Politik
den Aufgaben der Gremien.

  Die mündliche Verhandlung hat dafür Anschauungsmaterial geliefert. So beschrieb           121
der jetzige Intendant des Zweiten Deutschen Fernsehens den Ablauf einer typischen
Fernsehratssitzung so, dass er am Vorabend in den Freundeskreis der Union und
seine Stellvertreterin in den sozialdemokratischen Freundeskreis gehe. Auf Nachfrage versicherte er dann, dass er ausnahmsweise auch einmal am anderen Freundeskreis teilnehme; da diese zwar im gleichen Hotel, aber zu gleicher Zeit zu tagen pflegten, sei eine Teilnahme an beiden Sitzungen nicht möglich. Dies entspricht
haargenau der Beschreibung der Sitzungen - deren Protokolle nicht öffentlich zugänglich sind - in den Memoiren des langjährigen Intendanten des Zweiten Deutschen Fernsehens (Stolte, Mein Leben mit dem ZDF, 2012, S. 32 ff.). Die Bemerkung


                                          40/45

seines Nachnachfolgers, die Affinität von Intendant und einem der Freundeskreise
habe sich seither geändert, konnte daher nicht verifiziert werden.

  Im Verwaltungsrat verhandelt der Intendant in der Realität unmittelbar mit den Vertretern der Länderexekutiven, die entweder aus den Reihen der Ministerpräsidenten
oder deren Staatskanzleien kommen (vgl. Stolte, Mein Leben mit dem ZDF, 2012,
S. 187 ff.). Man erinnere sich, dass ein Anlass für den Antrag auf Normenkontrolle
der - letztlich erfolgreiche - Versuch der direkten Einflussnahme eines im Verwaltungsrat sitzenden Ministerpräsidenten auf die Besetzung des Postens des ZDF-Chefredakteurs war (siehe Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 24. Februar 2009,
<http://www.faz.net/aktuell/feuilleton/im-gespraech-roland-koch-was-haben-siegegen-nikolaus-brender-1769495.html>, zuletzt abgerufen am 18. Februar 2014).
Das Urteil trägt wenig dazu bei, eine solch direkte Einflussnahme der Politik auf die
Rundfunkanstalten zu verhindern.

                                           II.
 Entgegen den Ausführungen im Urteil (unten 1.) erscheint eine Stärkung oder vielmehr Herstellung der Staatsfreiheit des Zweiten Deutschen Fernsehens durch eine
weitgehende Entstaatlichung der Fernsehgremien von Verfassungs wegen zwingend
(unten 2.).

  1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die der               124
Senat im vorliegenden Urteil bestätigt, dient die Rundfunkfreiheit der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an
die institutionelle Ausgestaltung der Rundfunkanstalten sind an dem Ziel der Vielfaltsicherung auszurichten (vgl. BVerfGE 57, 295 <320, 325>; 73, 118 <152 f.>; 121, 30
<51>; B I 2 des Urteils). Dementsprechend soll der Intendant, der die Geschäfte einer
Rundfunkanstalt leitet, der Aufsicht und Kontrolle durch Gremien unterworfen sein,
welche als Sachwalter des Interesses der Allgemeinheit die Vielfalt der Gesellschaft
widerspiegeln. Dabei hat der Gesetzgeber insbesondere darauf zu achten, dass nicht
vorrangig amtliche Perspektiven und Sichtweisen, die für die politische Willensbildung maßgeblich sind, gespiegelt werden, sondern ein breites Band von Sichtweisen
vielfältiger gesellschaftlicher Gruppen zum Tragen kommt (vgl. BVerfGE 83, 238
<333 f.>; B I 3 a). Auch dies ist insoweit zutreffend.

  Im Anschluss daran konterkariert das Urteil diese Zielsetzung aber selbst: „Von daher dürfen unter dem Gesichtspunkt der Vielfaltsicherung von Verfassungs wegen
auch Vertreterinnen und Vertreter der Länder in die Gremien der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten entsandt werden (…). Dies schließt - in eng zu begrenzendem Umfang - die Möglichkeit der Bestellung von Exekutivvertretern, auch im
Rang eines Ministerpräsidenten, ein“ (B I 3 b). Damit wird die Staatsgewalt von einer
Bedrohung der Vielfalt zu einem Element eben dieser Vielfaltsgewährleistung umdefiniert, durch die sie „politische() Gesamtverantwortung“ für den Betrieb der Rundfunkanstalten übernimmt. Das Urteil öffnet die Aufsichtsgremien eben jenen „amtlichen Perspektiven“, die es gerade noch begrenzen wollte. Im Anschluss versucht es,


                                          41/45

diese Volte durch einen Appell zu überspielen: „Die Bestellung staatlicher Mitglieder
erfolgt nicht, um ihnen eine Option zur einseitig-autoritativen Durchsetzung von Entscheidungen in Wahrnehmung eigener politischer Kompetenzen zu eröffnen, sondern in Blick auf die Einbringung verschiedener Perspektiven und eine vielfältige
Rückbindung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.“ Statt die Anforderungen der
Rundfunkfreiheit so zu spezifizieren, dass die politischen Realitäten an ihnen gemessen werden können, formuliert das Urteil einen utopischen, kaum überprüfbaren
Maßstab für die Ausübung des erteilten Mandats.

  Eine der wichtigsten Aufgaben von Fernsehen und Rundfunk in einem demokratischen und gewaltenteiligen Staat besteht darin, die Bürgerinnen und Bürger durch
möglichst vielfältige, tiefgehende und ausgewogene Information zu einer eigenständigen Meinungsbildung zu befähigen. Damit übernehmen Rundfunk und Fernsehen
auch eine zentrale Kontrollaufgabe. Wenn nun die Aufsichtsgremien von Rundfunk
und Fernsehen von denen beherrscht werden, deren Kontrolle sie unter anderem ermöglichen sollen, ist damit eine Beeinträchtigung ihrer Funktion verbunden. Mit anderen Worten: Die staatlichen Organe, insbesondere die Exekutive, stehen nicht auf der
Seite oder im Lager der Grundrechtsberechtigten und der ihm „dienenden“ Rundfunkfreiheit, sondern auf der Seite des nicht grundrechtsberechtigten Staates (vgl.
BVerfGE 128, 226 <244 f.>); sie sind genau diejenigen, von denen der Rundfunk
fernbleiben muss, wenn die Staatsferne irgendeine Bedeutung haben soll. In den
Worten der letzten Rundfunkentscheidung: „Gegen eine Gängelung der Medien
durch den Staat haben sich die Kommunikationsgrundrechte ursprünglich gerichtet,
und in der Abwehr staatlicher Kontrolle der Berichterstattung finden sie auch heute
ein wesentliches Anwendungsfeld“ (BVerfGE 121, 30 <52> m.w.N.). Demnach sind
„Einflussmöglichkeiten insoweit auszuschalten, als sie nicht der Herstellung und Erhaltung der Rundfunkfreiheit dienen und durch Schranken des Grundrechts nicht gedeckt sind“ (BVerfGE 121, 30 <53>). Warum die Präsenz der Exekutive in Fernsehund Verwaltungsrat der Herstellung und Erhaltung der Rundfunkfreiheit dienen soll,
erschließt sich mir nicht.

  2. Nicht überzeugen kann, dass das Urteil staatliche Vertreter der Exekutive und sogenannte „staatsnahe“ Vertreter in einer reichlich inhomogenen Gruppe zusammenfasst und nur insgesamt einer Quote von einem Drittel der Mitglieder beider Räte unterwirft.

  Die Zusammensetzung der Räte muss an dem Ziel orientiert sein, die Möglichkeit           128
einer politischen Instrumentalisierung weitestgehend auszuschließen. Eine Einbindung staatlicher oder staatsnaher Vertreter ist nur insoweit zulässig, als sie für die
Gewährleistung einer vielfältigen Zusammensetzung dieser Organe zwingend erforderlich ist. Es ist solchen Vertretern der Vorzug zu geben, bei denen die Gefahr der
politischen Instrumentalisierung gering ist. Die Einbindung von Regierungsvertretern
erscheint vor diesem Hintergrund nicht erforderlich, da eine Beteiligung der Vertreter
von Parlamenten und Parteien die Einbindung verschiedener politischer Blickwinkel
in gleicher Weise verwirklichen kann. Bei ihnen ist die Gefahr einer politischen Instru-


                                          42/45

mentalisierung geringer, da sie nicht unmittelbar in die Entscheidungen auf Regierungsebene eingebunden sind, sondern als Abgeordnete und Mitwirkende bei
der politischen Willensbildung selbst einen der Regierung gegenüber unabhängigen
Verfassungsauftrag wahrnehmen (vgl. Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 28 Abs. 1 Satz 2,
Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG). Hingegen werden Regierungsmitglieder - ihrer Unabhängigkeit als Mitglied der Kontrollorgane zum Trotz - stets versucht sein, Einflussmöglichkeiten zur Durchsetzung der jeweiligen Regierungspolitik zu nutzen.
Konsequenterweise müssen sie vollständig von der Mitgliedschaft in Fernseh- und
Verwaltungsrat ausgeschlossen sein.

  Der Senat beruft sich für die Zulässigkeit der Präsenz von Vertretern der Exekutive   129
auf drei Urteile des Bundesverfassungsgerichts (B I 3 b). Im ersten Fernsehurteil
stellte die Bemerkung zur möglichen Zusammensetzung der Gremien (vgl. BVerfGE
12, 205 <263>) jedoch ein bloßes obiter dictum dar, war also nicht für die Entscheidung tragend. Das Urteil zum Niedersächsischen Landesrundfunkgesetz betraf die
Entsendung von Repräsentanten der im Landtag vertretenen politischen Parteien in
Kontrollgremien des privaten Rundfunks und nicht die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (vgl. BVerfGE 73, 118 <164 ff.>). Auch das Urteil zum Gesetz über den
Westdeutschen Rundfunk (BVerfGE 83, 238 <330>), das - wiederum ohne eigenständige Diskussion - auf das erste Fernsehurteil Bezug nimmt, stellt für das vorliegende Verfahren keinen Präzedenzfall dar, weil es um Gemeindevertreter und nicht
um Vertreter der staatlichen Exekutive ging. Das Urteil hätte sich also nach den Entwicklungen der letzten fünfzig Jahre von diesem dictum lösen müssen, statt es nunmehr zu ständiger Rechtsprechung zu machen.

                                         III.
 Vertreter der Exekutive von Bund und Ländern sind von der Mitgliedschaft in den        130
Gremien des Zweiten Deutschen Fernsehens entweder - wie in den meisten Länderanstalten - ganz auszuschließen oder jedenfalls auf eine Minimalpräsenz im Fernsehrat zu beschränken (unten 1.). Während die hier vertretene Lösung ihre Praktikabilität bei den Länderanstalten bewiesen hat, ist das Urteil demgegenüber für die
Zusammensetzung des Verwaltungsrats weitgehend wirkungslos (unten 2.).

 1. Die Aufsichtsgremien sind ganz von Vertretern der Exekutive freizuhalten (so bereits Wuffka, Die verfassungsrechtlich-dogmatischen Grundlagen der Rundfunkfreiheit: zugleich ein Beitrag zu Problemen der Rundfunkorganisation und Staatsaufsicht,   1971,     S.    95 ff.;  weitergehend     Starck,    Rundfunkfreiheit   als
Organisationsproblem, 1973, S. 24 ff.; Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks in der
dualen Rundfunkordnung der Bundesrepublik Deutschland, 1991, S. 182 ff.: auch
keine Mitglieder der Legislative); je mehr Entscheidungsgewalt sie besitzen, desto
weniger dürfen sie mit Staatsvertretern besetzt sein.

 Allenfalls mag es noch angehen, die Mitwirkung von Exekutivmitgliedern im Fernsehrat zu einem geringen Maß - maximal ein Sechstel, also die Hälfte der Gruppe der
vom Senat herausgearbeiteten „staatsnahen“ Vertreter - zuzulassen, so dass im Sin-


                                        43/45

ne einer föderalen „Brechung“ die Interessen der Länder als Träger der Anstalt Berücksichtigung finden. Allerdings wäre auch hier die Vertretung der Länderinteressen
durch nicht in die Exekutive eingebundene Vertreter vorzugswürdig. Ganz auszuschließen ist aber die Mitgliedschaft der Länderexekutive im Verwaltungsrat. Einzelheiten festzulegen bleibt Aufgabe des Gesetzgebers.

 2. Die vagen Vorgaben des Urteils führen insbesondere beim Verwaltungsrat, in            133
dem sich die Kernaufgabe der Kontrolle von Intendant, Leitungspersonal und Haushalt der Anstalt konzentriert (§ 23 Abs. 2, § 27 Abs. 2 ZDF-StV, § 19 Abs. 2 lit. a
ZDF-Satzung), kaum eine wirksame Veränderung herbei (vgl. B III 2 a des Urteils):
Demnach könnten die Landesgesetzgeber lediglich die Zahl der Mitglieder des Verwaltungsrats geringfügig von vierzehn auf achtzehn erhöhen, oder sie könnten bei
Erhöhung der Gesamtzahl um ein weiteres Mitglied auf fünfzehn auf ein Mitglied der
Landesexekutiven verzichten. Inwieweit die vom Urteil geforderte „enge Begrenzung“
von Exekutivvertretern und die gebotene Vielfalt der staatlichen Vertreter eine weitere Einschränkung von Exekutivvertretern mit sich bringt, spezifiziert das Urteil nicht.

 Man kann der hier vertretenen konsequenten Staatsfreiheit von Fernseh- und Verwaltungsrat nicht entgegenhalten, sie sei impraktikabel. Der Rundfunkrat des Westdeutschen Rundfunks kommt offenbar gut ohne staatliche Mitglieder aus; dies gilt
weitgehend auch für die Mehrländeranstalten Norddeutscher Rundfunk und Südwestrundfunk. Beim Westdeutschen Rundfunk haben sich so vier zum Teil überlappende Freundeskreise gebildet, die nicht alle nach parteipolitischen Maßstäben zusammengesetzt sind. Soweit ersichtlich sitzt in keiner ARD-Anstalt außer dem
Saarländischen Rundfunk ein Vertreter der Länderexekutive im Verwaltungsrat.

                                          IV.
  Das Zusammenwachsen der Medien im Internet-Zeitalter stellt den öffentlichrechtlichen Rundfunk und das Fernsehen insgesamt vor neue Herausforderungen
(vgl. BVerfGE 119, 181 <214>; 121, 30 <51>). Um so wichtiger erscheint es, dass
öffentlich-rechtlicher Rundfunk und Fernsehen ihre Vielfalt und politische Unabhängigkeit stärken, denn Vielfalt und Unabhängigkeit stellen Grundvoraussetzungen ihrer Existenzberechtigung dar. Das Urteil geht immerhin einen kleinen, meiner Auffassung nach allzu kleinen Schritt zu ihrer Absicherung. Dennoch, so steht zu
befürchten, bleibt das Versprechen eines staatsfernen Rundfunks und Fernsehens
auch nach der nunmehr 14. Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts
unerfüllt.

                                       Paulus




                                         44/45

Bundesverfassungsgericht, Urteil des Ersten Senats vom 25. März 2014 - 1 BvF 1/11

Zitiervorschlag BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 25. März 2014 - 1 BvF 1/11 -
                Rn. (1 - 135), http://www.bverfg.de/e/fs20140325_1bvf000111.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2014:fs20140325.1bvf000111




                                      45/45

Die Zustimmungsgesetze und
        Zustimmungsbeschlüsse der Länder zu dem Staatsvertrag über
        den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991
        sind, soweit sie § 21 Absatz 1, Absatz 4, Absatz 10
        Satz 2, § 24 Absatz 1, Absatz 3 Satz 2 Alternative 1
        ZDF-Staatsvertrag als Artikel 3 des Staatsvertrags über den
        Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 in
        der Fassung des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags
        vom 15./17./21. Dezember 2010 in Landesrecht überführen,
        mit Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes
        unvereinbar.|Soweit sie § 21 Absatz 8 Satz 2,
        § 22 Absatz 1, § 25 Absatz 2, § 26 Absatz 1
        Satz 2, Absatz 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZDF-Staatsvertrag
        als Artikel 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im
        vereinten Deutschland vom 31. August 1991 in der Fassung
        des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom
        15./17./21. Dezember 2010 in Landesrecht überführen, sind
        sie mit dem Grundgesetz vereinbar.|Soweit sie § 21 Absatz 3 Satz 1 und 2,
        Absatz 6 ZDF-Staatsvertrag als Artikel 3 des Staatsvertrags
        über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August
        1991 in der Fassung des Fünfzehnten
        Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 15./17./21. Dezember
        2010 in Landesrecht überführen, sind sie nach Maßgabe der
        Gründe dieser Entscheidung mit dem Grundgesetz
        vereinbar.|Soweit die vorgenannten Gesetze und
        Beschlüsse mit dem Grundgesetz unvereinbar sind, sind die
        Länder verpflichtet, bis spätestens zum 30. Juni 2015 eine
        verfassungsgemäße Neuregelung nach Maßgabe der Gründe zu
        treffen. Bis zu einer Neuregelung dürfen sie auch insoweit
        weiter angewendet werden.
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom
      5. November 2013 durch|für Recht erkannt:
BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 25. März 2014
- 1 BvF 1/11 -, Rn. 1-135,
                    https://www.bverfg.de/e/fs20140325_1bvf000111
Pressemitteilung - Nr. 26/2014 vom 25. März 2014