                              Leitsätze


     zum Beschluss des Ersten Senats vom 29. September 2022

                 - 1 BvR 2380/21 und 1 BvR 2449/21 -

                          Tierarztvorbehalt

1. Für die verfassungsrechtliche Überprüfung einer Regelung ist nicht
   ausschlaggebend, ob die dafür maßgeblichen Gründe im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich genannt wurden oder den Gesetzesmaterialien zu entnehmen sind. Vielmehr sind auch solche Zwecke zu berücksichtigen, die nach dem gesetzgeberischen Willen naheliegen
   oder im Verfassungsbeschwerdeverfahren von den am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organen vorgebracht werden. Erst das objektive Fehlen von Zwecksetzungen, die von Verfassungs wegen anzuerkennen sind, führt zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit.

2. Um einen Grundrechtseingriff rechtfertigen zu können, muss auch eine innerstaatliche Regelung, die der Anpassung an unionsrechtliche
   Vorgaben dient, materielle legitime Zwecke verfolgen.

3. Für die Rechtfertigung eines Grundrechtseingriffs durch ein Gesetz ist
   bei der Prüfung der Angemessenheit auch zu berücksichtigen, ob die
   geringere Wirksamkeit einer die Grundrechte weniger beeinträchtigenden Regelung hingenommen werden könnte. Ist die zu überprüfende
   Regelung zur Erreichung eines legitimen Zwecks wirksamer als mildere Mittel, ist sie zwar geeignet und erforderlich. An der Angemessenheit der Regelung kann es dann aber dennoch fehlen, etwa wenn ein
   milderes Mittel zur Verfügung steht, dessen Wirksamkeit nur wenig geringer ist als die zu überprüfende Regelung. In diesem Sinne hat der
   Gesetzgeber nach Möglichkeit auch eine freiheitsschonende Lösung
   zu wählen, die besonders intensive Eingriffe durch Befreiungs-, Übergangs- oder Kompensationsregelungen abmildert, was auch für einen
   zeitlich begrenzteren Einsatz des gewählten Mittels relevant sein kann.




                                 1/43

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 2380/21 -

- 1 BvR 2449/21 -




                               IM NAMEN DES VOLKES

                                 In den Verfahren
                                       über
                           die Verfassungsbeschwerden

I.   1.der Frau (…),

2. der Frau (…),

3. der Frau (…),


gegen    § 50 Absatz 2 des Gesetzes über den Verkehr mit Tierarzneimitteln und
         zur Durchführung unionsrechtlicher Vorschriften betreffend Tierarzneimittel (Tierarzneimittelgesetz) vom 27. September 2021 (Bundesgesetzblatt I
         Seite 4530)

- 1 BvR 2380/21 -,

II. der Frau (…),

- Bevollmächtigte:     (…) -

gegen    § 50 Absatz 2 des Gesetzes über den Verkehr mit Tierarzneimitteln und
         zur Durchführung unionsrechtlicher Vorschriften betreffend Tierarzneimittel (Tierarzneimittelgesetz) vom 27. September 2021 (Bundesgesetzblatt I
         Seite 4530)


und Antrag auf Zulassung eines Beistands

- 1 BvR 2449/21 -

hat das Bundesverfassungsgericht – Erster Senat –

unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter



                                        2/43

                                  Präsident Harbarth,

                                  Baer,

                                  Britz,

                                  Ott,

                                  Christ,

                                  Radtke,

                                  Härtel

am 29. September 2022 beschlossen:

     1. § 50 Absatz 2 des Gesetzes über den Verkehr mit Tierarzneimitteln und
        zur Durchführung unionsrechtlicher Vorschriften betreffend Tierarzneimittel (Tierarzneimittelgesetz) vom 27. September 2021 (Bundesgesetzblatt I Seite 4530) verstößt gegen Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 12
        Absatz 1 des Grundgesetzes und ist nichtig, soweit die Vorschrift die
        Anwendung nicht verschreibungspflichtiger und zugleich registrierter
        homöopathischer Humanarzneimittel bei Tieren, die nicht der Gewinnung von Lebensmitteln dienen, unter einen Tierarztvorbehalt stellt.

     2. Der Antrag der Beschwerdeführerin zu II) auf Zulassung von Herrn (…)
        als Beistand wird abgelehnt.

     3. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführerinnen ihre
        notwendigen Auslagen im Verfahren über die Verfassungsbeschwerde
        zu erstatten.

                                     G r ü n d e:

                                            A.
  Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen § 50 Abs. 2 des Gesetzes über             1
den Verkehr mit Tierarzneimitteln und zur Durchführung unionsrechtlicher Vorschriften betreffend Tierarzneimittel (Tierarzneimittelgesetz – TAMG) vom 27. September
2021 (BGBl I S. 4530), der am 28. Januar 2022 in Kraft getreten ist. Die Norm stellt
unter anderem die Anwendung nicht verschreibungspflichtiger Humanarzneimittel –
worunter auch registrierte Humanhomöopathika fallen – bei Tieren durch Personen,
die nicht Tierärztinnen oder Tierärzte sind, unter den Vorbehalt, dass die Arzneimittel
von einer Tierärztin oder einem Tierarzt verschrieben oder abgegeben worden sind,
bei der oder dem sich die Tiere in Behandlung befinden, und dass die Anwendung
gemäß einer tierärztlichen Behandlungsanweisung erfolgt, die die Tierärztin oder der
Tierarzt für den betreffenden Fall ausgehändigt hat.




                                            3/43

                                         I.
  1. Die klassische Homöopathie ist eine Behandlungsmethode aus dem Bereich der         2
Alternativmedizin. Ihr liegt die Überzeugung zugrunde, dass ein bestimmter Stoff, der
in höherer Konzentration an Gesunden ähnliche Symptome hervorruft wie die Krankheit, in geringerer Konzentration heilende Wirkungen entfaltet. Sie arbeitet nur mit
Einzelmitteln, die zur Einnahme oder zur äußerlichen Anwendung bestimmt und aus
einem Ausgangsstoff hergestellt sind. Um toxische Wirkungen auszuschließen, kommen sogenannte Hochpotenzen mit einem Mindestverdünnungsgrad von 1/10.000
(Arzneimittel-Urtinktur/Fertigprodukt) zur Anwendung (Dezimalpotenz-stufe 4 – D4 –
und höher), welche die Selbstheilungskräfte des Organismus anstoßen sollen. Die
zur Anwendung in der klassischen Homöopathie vorgesehenen Arzneimittel lassen
sich weder einem bestimmten Anwendungsgebiet noch einer bestimmten Indikation
zuordnen. Vielmehr wird jeweils auf der Grundlage einer ausführlichen Anamnese im
Einzelfall ermittelt, welches homöopathische Arzneimittel in welcher Dosierung eingesetzt werden soll (vgl. zum Ganzen: Böttger/Kirchner, in: Fuhrmann/Klein/Fleischfresser, Arzneimittelrecht, 3. Aufl. 2020, § 4 Rn. 10-49; Genneper, in: Genneper/Wegener,     Lehrbuch      der    Homöopathie,     2001,    S. 170-173;    Schumacher,
Alternativmedizin, 2017, S. 29-31).

  Die im Tierarzneimittelbereich verfügbaren Tierhomöopathika ermöglichen kein Arbeiten nach den Prinzipien der klassischen Homöopathie, weil es sich überwiegend
um Komplexmittel oder um Darreichungsformen handelt, die – wie etwa Injektionen
– nicht zur Anwendung in der klassischen Homöopathie vorgesehen sind. Tierheilpraktikerinnen und Tierhomöopathinnen, die – wie die Beschwerdeführerinnen – ihre
tierischen Patienten im Wege der klassischen Homöopathie behandeln, greifen daher – wie auch aus den Stellungnahmen der Bundesverbände der Arzneimittel-Hersteller und der Pharmazeutischen Industrie in diesem Verfahren hervorgeht – auf Humanhomöopathika zurück.

  2. Nach der bis zum 27. Januar 2022 geltenden Rechtslage war Personen, die nicht      4
Tierärztinnen oder Tierärzte sind, die Anwendung jeglicher nicht verschreibungspflichtiger Humanarzneimittel bei Tieren, die nicht der Gewinnung von Lebensmitteln
dienen, vorbehaltlos gestattet. Dies ergab sich – im Umkehrschluss – aus § 57a des
Arzneimittelgesetzes (AMG) a.F., der (nur) für verschreibungspflichtige Arzneimittel
einen Tierarztvorbehalt vorsah. Gemäß § 5 der Arzneimittelverschreibungsverordnung (AMVV) waren und sind aber Arzneimittel von der Verschreibungspflicht ausdrücklich ausgenommen, die nach einer homöopathischen Verfahrenstechnik hergestellt werden und deren Endkonzentration im Fertigprodukt die vierte Dezimalpotenz
nicht übersteigt, also das Fertigprodukt nicht mehr als 1/10.000 der Arzneimittel-Urtinktur enthält. Diese Voraussetzung erfüllen alle registrierten Humanhomöopathika
(vgl. § 38, § 39 Abs. 2 Nr. 5b AMG), die in der klassischen Homöopathie ausschließlich verwendet werden.

 3. Seit dem 28. Januar 2022 gilt in der Europäischen Union die Verordnung (EU)         5
2019/6 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 über


                                         4/43

Tierarzneimittel und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/82/EG (Tierarzneimittel-Verordnung). Dies veranlasste den deutschen Gesetzgeber, zum 28. Januar 2022 ein
Tierarzneimittelgesetz als eigenständiges neues Stammgesetz zur Durchführung
dieser Verordnung zu schaffen und zugleich die bisher im Arzneimittelgesetz auf
Tierarzneimittel bezogenen Regelungen aufzuheben.

  a) Bereits aus Anlass des Vorschlags der Europäischen Kommission vom 10. September 2014 für eine Verordnung über Tierarzneimittel (COM<2014> 558 final) richteten Abgeordnete des Deutschen Bundestages eine Anfrage an die Bundesregierung zu den Auswirkungen der geplanten Verordnung auf die alternative Tiermedizin.
In ihrer Antwort vom 4. November 2015 gab die Bundesregierung an, Tierheilpraktiker sollten ihren Beruf weiterhin im Rahmen der bisherigen rechtlichen Möglichkeiten
ausüben können. Unter Verweis auf das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) führte sie aus, dass die Anwendung von Humanhomöopathika bei Lebensmittel liefernden Tieren keine Risiken für das behandelte Tier erwarten lasse. Erkenntnisse über Risiken für den Menschen durch den Verzehr von
mit Homöopathika behandelten Tieren lägen nicht vor; ebenso wenig gebe es Erkenntnisse über Risiken für die Umwelt durch die Anwendung von Homöopathika bei
Tieren (vgl. BTDrucks 18/6558, S. 5 f., 9 f.).

  Der im Januar 2021 an verschiedene Verbände übersandte Referentenentwurf für             7
ein Tierarzneimittelgesetz sah in § 43 Abs. 2 erstmals einen mit dem späteren § 50
Abs. 2 TAMG weitgehend identischen Tierarztvorbehalt auch für die Anwendung
nicht verschreibungspflichtiger Humanarzneimittel – und damit zugleich für alle Humanhomöopathika – vor, der der „Fortführung der Regelung in § 57a AMG“ dienen
sollte. In Stellungnahmen hierzu forderten der Bund Ökologische Lebensmittelwirtschaft e.V., der Bundesverband der Pharmazeutischen Industrie e.V., die Deutsche
Umwelthilfe e.V. und die Kooperation Deutscher Tierheilpraktiker-Verbände e.V. unter Verweis auf die Antwort der Bundesregierung vom 4. November 2015 (BTDrucks
18/6558), die bisherige Rechtslage für Personen, die keine Tierärztinnen oder Tierärzte sind, nicht zu verschlechtern und den Tierarztvorbehalt nur auf verschreibungspflichtige Humanarzneimittel zu erstrecken.

 Nach der Begründung des nachfolgenden Entwurfs eines Gesetzes zum Erlass eines Tierarzneimittelgesetzes und zur Anpassung arzneimittelrechtlicher und anderer
Vorschriften vom 19. April 2021 soll der Nutzen des Tierarzneimittelgesetzes darin
bestehen, das hohe Niveau des Gesundheitsschutzes von Mensch und Tier, das
durch kohärente Rechtsvorschriften zu Tierarzneimitteln und hohe Qualitätsstandards für Tierarzneimittel sichergestellt wird, weiterhin aufrechtzuerhalten und bei der
Entwicklung und Vermarktung von Tierarzneimitteln spürbare Effizienzgewinne zu erzielen (vgl. BTDrucks 19/28658, S. 1 f.). Die hier angegriffene Regelung in § 50
Abs. 2 TAMG diene der „Fortführung und Anpassung an die europarechtlichen Vorgaben der Regelung aus § 57a AMG“ (BTDrucks 19/28658, S. 128). Vor Verabschiedung des Gesetzes beauftragten Abgeordnete die Wissenschaftlichen Dienste des
Deutschen Bundestages mit einem Gutachten zur Frage, ob § 50 des Gesetzentwur-


                                          5/43

fes Tierheilpraktiker in ihrer Berufsausübung unverhältnismäßig beschränke. Das
Gutachten vom 7. Juni 2021 kam zu dem Ergebnis, dass die Regelung als unverhältnismäßig angesehen werden könne. Sie sei europarechtlich nicht geboten. Auch
lägen keine wissenschaftlichen Nachweise für die Schädlichkeit der Anwendung homöopathischer Arzneimittel bei Menschen und Tieren vor, weswegen von einem für
nicht verschreibungspflichtige Humanhomöopathika geltenden Tierarztvorbehalt eine
Besserung des Tierwohls nicht zuverlässig zu erwarten sei (vgl. WD 3 - 3000 - 117/
21; WD 5 - 3000 - 049/21, S. 8 f.). Nach Beschlussfassung im Bundestag und Zustimmung des Bundesrats wurde das Gesetz am 4. Oktober 2021 verkündet.

 b) Der hier angegriffene § 50 Abs. 2 TAMG stellt die Anwendung verschreibungspflichtiger Tierarzneimittel und veterinärmedizintechnischer Produkte sowie von Arzneimitteln nach § 2 Abs. 1, 2 und 3a AMG bei Tieren durch Personen, die nicht Tierärzte sind, unter einen Tierarztvorbehalt. Dieser erfasst insbesondere alle
Arzneimittel nach § 2 Abs. 1, 2 und 3a AMG – mithin auch alle homöopathischen Humanarzneimittel (vgl. § 4 Nr. 26 AMG) – unabhängig davon, ob sie verschreibungspflichtig sind oder nicht (vgl. BTDrucks 19/28658, S. 128). Damit wird auch die Anwendung        nicht    verschreibungspflichtiger    und     zugleich    registrierter
Humanhomöopathika bei Tieren vom Tierarztvorbehalt erfasst.

 § 50 Abs. 2 TAMG, der am 28. Januar 2022 in Kraft getreten ist, hat folgenden           10
Wortlaut:

         Tierhalterinnen und Tierhalter sowie andere Personen, die nicht
        Tierärztinnen oder Tierärzte sind, dürfen verschreibungspflichtige
        Tierarzneimittel und veterinärmedizintechnische Produkte sowie
        Arzneimittel nach § 2 Absatz 1, 2 und 3a des Arzneimittelgesetzes
        bei Tieren nur anwenden, soweit

          1. diese von einer Tierärztin oder einem Tierarzt verschrieben oder
        abgegeben worden sind, bei der oder dem sich die Tiere in Behandlung befinden, und

         2. die Anwendung gemäß einer tierärztlichen Behandlungsanweisung, die die Tierärztin oder der Tierarzt für den betreffenden Fall
        ausgehändigt hat, erfolgt.

 Den Zweck des Tierarzneimittelgesetzes bestimmt § 1 TAMG wie folgt:                     11

         (1) Zweck dieses Gesetzes ist es, für den sicheren Verkehr mit
        Tierarzneimitteln und veterinärmedizintechnischen Produkten zu
        sorgen und die Qualität, Wirksamkeit und Unbedenklichkeit von
        Tierarzneimitteln und veterinärmedizintechnischen Produkten zu
        gewährleisten.

         (2) Die Bestimmungen dieses Gesetzes sollen ein hohes Schutzniveau für die Tiergesundheit, den Tierschutz und die Umwelt sowie



                                         6/43

        den Schutz der öffentlichen Gesundheit gewährleisten.

          (3) Dieses Gesetz dient ferner der Umsetzung und Durchführung
        von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft oder der Europäischen Union, die den Anwendungsbereich dieses Gesetzes betreffen.

                                           II.
 1. Die Beschwerdeführerinnen arbeiten seit vielen Jahren in eigener Praxis als Tierheilpraktikerinnen (Beschwerdeführerinnen zu I.1. und 3. sowie zu II.) oder Tierhomöopathin (Beschwerdeführerin zu I.2.) und bestreiten damit zumindest einen großen Teil ihres Lebensunterhalts. Sie behandeln vor allem Hunde und Katzen, aber
auch Pferde und teilweise Kleintiere. Therapeutisch arbeiten sie fast ausschließlich
klassisch homöopathisch und verwenden dabei hochpotenzierte Humanhomöopathika. Die Beschwerdeführerin zu II) hält daneben privat zwei Hunde und zwei Pferde,
die sie bei Bedarf ebenfalls mit diesen Arzneimitteln behandelt.

 2. Die Beschwerdeführerinnen wenden sich gegen § 50 Abs. 2 TAMG und rügen                 13
eine Verletzung ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Beschwerdeführerin
zu II) rügt zudem eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG und – als Tierhalterin – eine
Verletzung ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG.

  Die Tierarzneimittel-Verordnung der Europäischen Union schreibe keinen Tierarztvorbehalt für die Anwendung homöopathischer Humanarzneimittel bei Tieren vor. Die
Regelung des § 50 Abs. 2 TAMG sei unionsrechtlich daher nicht geboten. Der Tierarztvorbehalt sei insoweit auch nicht geeignet, das Tierwohl, die Tiergesundheit oder
die öffentliche Gesundheit zu verbessern. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass
die Anwendung von Humanhomöopathika bei Tieren schädlich sein könnte. Sie seien auch bei Menschen ohne ärztliche Anordnung oder Aufsicht frei anwendbar,
selbst bei Kindern, Säuglingen und pflegebedürftigen Personen. Der Tierarztvorbehalt sei auch nicht geeignet, die Verfügbarkeit von Tierarzneimitteln zu verbessern,
denn er treffe keine Regelung zu den Tierarzneimitteln selbst. Die Einbeziehung registrierter Humanhomöopathika in den Anwendungsbereich des Vorbehalts sei auch
nicht erforderlich. Tierheilpraktiker und Tierhomöopathen verfügten über eine besondere Sachkunde und aufgrund ihrer Spezialisierung sogar über eine bessere Sachkunde als Tierärzte. Mildere Mittel seien in jedem Fall ein Tierarztvorbehalt nur in Bezug auf Tiere, die der Lebensmittelgewinnung dienten, oder aber die Einführung
eines Sachkundenachweises für Tierheilpraktiker und Tierhomöopathen. Der Eingriff
in ihre Berufsfreiheit sei schließlich aufgrund seiner besonderen Schwere und seiner
Wirkung als Berufsverbot nicht angemessen. Das Gesetz sehe keine Ausnahme- und
Übergangsregelungen vor.

 Die Beschwerdeführerin zu II) rügt ferner eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG. Die       15
angegriffene Norm begründe eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung. Während
die Anwendung von Humanhomöopathika bei Tieren unter einem Tierarztvorbehalt


                                          7/43

stehe, sei für die Anwendung bei Menschen kein entsprechender Arztvorbehalt vorgesehen. Die Anwendung könne daher auch durch diese selbst oder durch einen
Heilpraktiker erfolgen. Eine nicht gerechtfertigte Gleichbehandlung bestehe darin,
dass die Anwendung von Humanhomöopathika unabhängig davon unter einem Tierarztvorbehalt stehe, ob Tiere der Lebensmittelgewinnung dienten oder nicht.

  Die Beschwerdeführerin zu II) sei darüber hinaus in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG betroffen, weil sie als Tierhalterin ihre Hunde und Pferde
nicht mehr vorbehaltlos homöopathisch behandeln dürfe. Auch dieser Eingriff sei unverhältnismäßig, weil schädliche Wirkungen von Homöopathika nicht bekannt seien.

                                          III.
  1. Die Verfassungsbeschwerden wurden dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung sowie allen Landesregierungen zur Stellungnahme zugeleitet.

  a) Die Bundesregierung ist der Auffassung, die Verfassungsbeschwerden seien bereits unzulässig. Den Beschwerdeführerinnen fehle die Beschwerdebefugnis, weil sie
schon nach bisherigem Recht keine Humanhomöopathika bei Tieren vorbehaltlos
hätten anwenden dürfen. Nach § 56a Abs. 2 AMG a.F. sei die Umwidmung eines Humanarzneimittels zur Anwendung bei einem Tier auch vor dem 28. Januar 2022 nur
Tierärzten und auch dies nur im Fall eines Therapienotstandes gestattet gewesen.
Zudem sei § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AMG a.F. richtlinienkonform dahin auszulegen
gewesen, dass bei einer Umwidmung von Humanarzneimitteln „nicht allgemein bekannte Wirkungen“ im Sinne dieser Norm vorgelegen hätten, woraus sich ein Tierarztvorbehalt in Gestalt der tierärztlichen Verschreibungspflicht ergeben habe. Die
Beschwerdeführerinnen wendeten sich daher gegen den insoweit mit § 56a Abs. 1
und 2 und § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AMG a.F. inhaltsgleichen § 50 Abs. 2 TAMG,
weshalb die Verfassungsbeschwerden zudem verfristet seien. Hinzu komme, dass
§ 50 Abs. 2 TAMG der Durchführung der Art. 112 ff. VO (EU) 2019/6 diene. Die angegriffene Norm sei daher am Unionsrecht zu messen und nicht der verfassungsgerichtlichen Kontrolle zugänglich.

 Selbst wenn die angegriffene Regelung am Maßstab der Grundrechte zu messen                19
sei und bislang erlaubte Tätigkeiten einschränke, sei der Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG
gerechtfertigt. Bei § 50 Abs. 2 TAMG handele es sich um eine Berufsausübungsregelung. Sie mache eine Tätigkeit als Tierheilpraktikerin oder Tierheilpraktiker nicht
unmöglich. Die Beschwerdeführerinnen könnten sowohl Tierhomöopathika anwenden als auch auf anderen Gebieten der Tierheilkunde tätig sein.

 § 50 Abs. 2 TAMG verfolge legitime Zwecke. Die Regelung diene der Anpassung               20
an europarechtliche Vorgaben in Art. 112 ff. VO (EU) 2019/6. Sie ziele – wie das
Tierarzneimittelgesetz in seiner Gesamtheit – auf ein hohes Schutzniveau für Tiergesundheit, Tierschutz und Umwelt sowie den Schutz der öffentlichen Gesundheit. Das
Risiko einer Fehlmedikation solle vermindert werden, indem für Umwidmungen von


                                          8/43

Humanarzneimitteln fachliche Qualifikationen verlangt würden. Zweck des § 50
Abs. 2 TAMG sei auch, den Tierschutz durch die Sicherung der Qualität von Diagnose und Therapie ebenso wie eine wirksame Zoonoseprävention zu gewährleisten. Schließlich habe sich der deutsche Gesetzgeber das Bestreben des Unionsgesetzgebers, die Verfügbarkeit spezifischer Tierarzneimittel zu erhöhen, zu eigen
gemacht. Die angegriffene Regelung sei zur Erreichung dieser Ziele geeignet, erforderlich und angemessen. Einer Übergangsregelung habe es nicht bedurft, da spätestens mit der Bekanntmachung der Tierarzneimittel-Verordnung am 7. Januar 2019
schützenswertes Vertrauen in die Fortgeltung der bisherigen Rechtslage zerstört
worden sei.

  b) Die Bayerische Staatskanzlei weist darauf hin, dass für die Anwendung von Humanhomöopathika bei Tieren, die der Gewinnung von Lebensmitteln dienten, eine
Beibehaltung des Tierarztvorbehalts dringend geboten sei. In Bezug auf die Anwendung von Humanhomöopathika bei anderen Tieren spreche aber nichts gegen die
Fortführung der bis zum Inkrafttreten des Tierarzneimittelgesetzes geltenden Rechtslage.

  2. Der Senat hat auf der Grundlage von § 27a BVerfGG sachkundigen Dritten –           22
Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, Bundesinstitut für
Arzneimittel und Medizinprodukte, Berufsverband klassischer Tierhomöopathen
Deutschlands e.V., Bundestierärztekammer e.V., Bundesverband der Arzneimittel-Hersteller e.V., Bundesverband der Pharmazeutischen Industrie e.V., Bundesverband Praktizierender Tierärzte e.V., Bundesverband Tierschutz e.V., Dachverband
Deutscher Heilpraktikerverbände e.V., Deutsche Veterinärmedizinische Gesellschaft
e.V., Deutscher Tierschutzbund e.V., Deutscher Zentralverein homöopathischer Ärzte e.V., Gesellschaft für Ganzheitliche Tiermedizin e.V., Kooperation deutscher Tierheilpraktiker-Verbände e.V. und Verband der Tierheilpraktiker für klassische Homöopathie e.V. – Gelegenheit gegeben, zu den nachfolgenden Fragen Stellung zu
nehmen:

          a) Liegen empirische Erkenntnisse dazu vor, ob und ggf. inwieweit
        die Anwendung nicht verschreibungspflichtiger und zugleich registrierter Humanhomöopathika bei Tieren, die nicht der Gewinnung
        von Lebensmitteln dienen, Gefahren für die Gesundheit von Menschen, für die Gesundheit von Tieren oder Gefahren für die Umwelt
        birgt?

         b) Welche konkreten Vorteile hat eine gesetzlich auf Tierärzte beschränkte Anwendung nicht verschreibungspflichtiger und zugleich
        registrierter Humanhomöopathika bei Tieren, die nicht der Gewinnung von Lebensmitteln dienen?

 Die angehörten sachkundigen Dritten, die Stellung genommen haben, haben sich           23
wie folgt geäußert:



                                         9/43

  a) Das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte gibt an, dass nach der      24
ihm vorliegenden Datenlage die Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei
Tieren keine Gefahren für die Gesundheit von Menschen erwarten lasse. Zu möglichen Gefahren für die Gesundheit von Tieren lägen ihm keine Erkenntnisse vor. Die
vorliegenden Studiendaten zur Anwendung von Homöopathika bei Menschen könnten nicht ohne Weiteres auf sämtliche Tierarten übertragen werden. Vorteile einer
gesetzlich auf Tierärzte beschränkten Anwendung der genannten Humanhomöopathika bestünden nicht. Entscheidend seien ausreichende homöopathische Kenntnisse. Hinsichtlich der Herstellung, der verwendeten Wirkstoffe und der Anwendungsprinzipien bestünden keine Unterschiede zwischen registrierten Human- und
registrierten Tierhomöopathika.

  b) Der Berufsverband klassischer Tierhomöopathen Deutschlands führt aus, dass          25
keine empirischen Erkenntnisse dazu vorlägen, dass von der Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren, die nicht der Gewinnung von Lebensmitteln
dienten, Gefahren für Mensch, Tier oder Umwelt ausgingen. Auch den Haftpflichtversicherern für Tierheilpraktiker seien keine Schadensfälle bekannt; ebenso wenig habe der Verband Kenntnis von Beschwerden über seine Mitglieder bei Veterinärämtern. Angesichts ihrer toxikologischen Unbedenklichkeit seien Humanhomöopathika
ab einer Potenz von D4 in derselben Zusammensetzung auch als Tierarzneimittel registrierungsfähig und dürften nach dem Tierarzneimittelgesetz dann auch von Personen, die nicht Tierärzte seien, vorbehaltlos angewendet werden. Einer Registrierung
stünden allein die hohen Verfahrenskosten entgegen.

  Konkrete Vorteile einer gesetzlich auf Tierärzte beschränkten Anwendung registrierter Humanhomöopathika bestünden nicht. Die Erreichung des durch das Tierarzneimittelgesetz verfolgten Ziels einer Minimierung von Antibiotikaresistenzen sei durch
die Anwendung von Homöopathika nicht gefährdet. Durch deren Anwendung könne
vielmehr der Einsatz von Antibiotika verringert werden. Die Zahl homöopathisch arbeitender Tierärzte sei gering und noch dazu rückläufig, was die Nachteile eines Tierarztvorbehalts für die Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren noch
vergrößere. Tierheilpraktiker seien aufgrund ihrer Ausbildung zur Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren hinreichend qualifiziert.

  c) Die Bundestierärztekammer führt aus, Humanhomöopathika würden im Rahmen             27
des Registrierungsverfahrens nur auf die Unbedenklichkeit ihrer Anwendung bei
Menschen überprüft. Auf die Unbedenklichkeit einer Anwendung auch bei Tieren
könne daraus nicht geschlossen werden. Niedrigpotenzen könnten Giftstoffe enthalten und sollten bei Tieren daher nur auf tierärztlichen Rat angewendet werden. Eine
Gefährdung durch homöopathische Tierarzneimittel sei erst ab einem Verdünnungsgrad von 1/10.000, also ab einer Potenz von D4 ausgeschlossen. Ein Tierarztvorbehalt sei bei niedrig potenzierten Humanhomöopathika dringend geboten. Die neue
Rechtslage sei geeignet, die Anzahl registrierter Tierhomöopathika zu erhöhen, was
begrüßenswert sei. Diese könnten dann auch von Personen vorbehaltlos angewendet werden, die nicht Tierärzte seien. Bei einer nicht ordnungsgemäßen Diagnose-


                                         10/43

stellung und/oder nicht zielgerichteten Therapie eines Tieres durch Tierheilpraktiker
bestehe die Gefahr, dass sich Tierhalter bei ihrem Tier ansteckten und sich Tierseuchen ausbreiteten.

  d) Der Bundesverband der Arzneimittel-Hersteller gibt an, dass sich aus der Überwachung der Meldungen zu unerwünschten Nebenwirkungen keine Hinweise auf Risiken bei der Anwendung registrierter Humanhomöopathika ergäben. Voraussetzung
für die Registrierung sei deren toxikologisch-pharmakologische Unbedenklichkeit.
Daher sei nicht davon auszugehen, dass eine Anwendung bei Tieren Risiken berge.
Vorteile einer auf Tierärzte beschränkten Anwendung registrierter Humanhomöopathika seien nicht ersichtlich. Im Gegenteil entstünde ein Schaden für Tiere und Tierhalter.

  e) Der Bundesverband der Pharmazeutischen Industrie führt aus, dass bei Tieren         29
traditionell Humanhomöopathika angewendet würden, weil eine Registrierung aller
benötigten Homöopathika als Tierarzneimittel aufgrund der Vielzahl der Präparate
gar nicht möglich sei. Voraussetzung für die Registrierung von Homöopathika sei deren toxikologisch-pharmakologische Unbedenklichkeit. Die Vorschriften für die Herstellung von Human- und Tierhomöopathika seien identisch. Es sei daher nicht davon auszugehen, dass eine Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren
mit Gefahren für Mensch, Tier oder Umwelt verbunden sei. Diese Annahme decke
sich mit der Überwachung der Meldungen zu unerwünschten Arzneimittelwirkungen
durch die Mitglieder des Verbandes. Es gebe nur wenige Tierärzte, die über Kenntnisse in der Homöopathie verfügten. Daher könne es bei einer auf Tierärzte beschränkten Anwendung registrierter Humanhomöopathika zu Leiden bei Tieren kommen, die aus Unkenntnis der möglichen Nutzung homöopathischer Arzneimittel
vermeidbar gewesen wären. Eine Vielfalt an sachverständigen Heilkundigen, die
auch Humanhomöopathika bei Tieren anwenden dürften, könne insofern ein Vorteil
für das Tierwohl und die Tiergesundheit sein.

 f) Nach Einschätzung des Bundesverbands Praktizierender Tierärzte ist die Anwendung von Homöopathika bei Tieren mit Risiken verbunden. Injektionen homöopathischer Mittel oder von mit Homöopathika aufbereitetem Eigenblut könnten bei Tieren
anaphylaktische Reaktionen auslösen. Ein Tierarztvorbehalt für die Anwendung registrierter Humanhomöopathika sei sinnvoll, denn eine veterinärmedizinisch einwandfreie Diagnose könne nur ein Tierarzt stellen. Ohne eine solche Diagnostik komme es zu ungeeigneten Behandlungsversuchen – etwa mit Homöopathika –, was mit
vermeidbaren Leiden bei Tieren, der Gefahr der Übertragung von Krankheiten von
Tieren auf Menschen und der Ausbreitung von Tierseuchen einhergehen könne.

 g) Die Deutsche Veterinärmedizinische Gesellschaft teilt mit, ihr lägen (wenige) empirische Erkenntnisse dazu vor, dass die Verabreichung registrierter Humanhomöopathika für Tiere gefährlich sei. So sei ein Pferd nach einer Injektion von mit Homöopathika aufbereitetem Eigenblut – vermutlich an einem anaphylaktischen Schock –
verstorben (vgl. BGH, Urteil vom 9. November 2021 - VI ZR 87/20). Die Verabrei-



                                         11/43

chung von Niedrigpotenzen in falscher Dosis und Anwendungsform könne zu tödlichen Vergiftungen führen; erst ein hoher Verdünnungsgrad führe dazu, dass keine
schädlichen Wirkungen einträten. Von registrierten Humanhomöopathika gehe bei
sachgemäßer Anwendung keine unmittelbare Gefährdung aus. Der Tierarztvorbehalt
für die Anwendung aller anderen Humanarzneimittel sei zu begrüßen, zumal bekannt
sei, dass ein großer Anteil von Vergiftungen bei Tieren durch die unsachgemäße Anwendung von Humanarzneimitteln verursacht werde.

 h) Der Deutsche Zentralverein homöopathischer Ärzte führt aus, die Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren berge keine Gefahren für die Gesundheit
von Menschen, Tieren oder für die Umwelt, vorausgesetzt die Anwendung erfolge
sachkundig. Eine sachgerechte Anwendung führe zu einer Verbesserung der Gesamtkonstitution der Tiere und damit zu einer Einsparung konventioneller Medikamente (etwa Antibiotika), was sich positiv auf Menschen und Umwelt auswirke. Der
konkrete Vorteil eines Tierarztvorbehalts bestehe darin, dass eine sorgfältige Diagnose- und Indikationsstellung nur durch Tierärzte gewährleistet sei. Wollten auch Personen, die nicht Tierärzte seien, Tiere therapieren, müsse deren Ausbildung und
Sachkunde gewährleistet sein.

 i) Die Gesellschaft für Ganzheitliche Tiermedizin gibt an, registrierte Humanhomöopathika enthielten nach ihrer Kenntnis keine Wirkstoffkonzentrationen, die bei sachgemäßer Anwendung eine Intoxikation hervorrufen könnten. Gefährlich sei jedoch
die Anwendung durch unzureichend ausgebildete Personen. Ohne Diagnose könne
nicht sachgerecht therapiert werden. Nur Tierärzte seien derzeit nachweisbar in der
Lage, Diagnosen zu stellen und zu entscheiden, ob eine Therapie mit Homöopathika
überhaupt angezeigt sei. Daher sei die Einführung eines Sachkundenachweises für
Personen, die gewerbsmäßig Tiere behandelten und nicht Tierärzte seien, dringend
erforderlich.

  j) Auch der Kooperation deutscher Tierheilpraktiker-Verbände liegen keine empirischen Erkenntnisse über von der Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei
Tieren ausgehende Gefahren vor. Dies ergebe sich bereits daraus, dass die Arzneimittel im Rahmen des Registrierungsverfahrens auf ihre Unbedenklichkeit überprüft
würden. Den Haftpflichtversicherungen und Berufsverbänden der Tierheilpraktiker
seien in den vergangenen 15 Jahren keine die Anwendung von Homöopathika betreffenden Schadensfälle bekannt geworden. Konkrete Vorteile eines Tierarztvorbehalts bestünden nicht. Tierheilpraktiker seien aufgrund ihrer Ausbildung in der Lage,
solche Arzneimittel verantwortungsvoll und sachgerecht anzuwenden.

 k) Nach den Erkenntnissen des Verbands der Tierheilpraktiker für klassische Homöopathie und seiner Mitglieder birgt die Anwendung von Humanhomöopathika bei
Tieren ebenfalls keinerlei Gefahren. Vielmehr helfe sie den Einsatz von Antibiotika,
Hormonen, Kortison und Schmerzmitteln zu verringern. Dieser positive Beitrag der
Arbeit von Tierhomöopathen werde nunmehr unterbunden. Dem Verein seien weder
Versicherungsverfahren noch Beschwerden seitens eines Veterinär- oder Gesund-



                                         12/43

heitsamts in Bezug auf den Einsatz von Humanhomöopathika bei Tieren durch Tierheilpraktiker bekannt. Konkrete Vorteile eines Tierarztvorbehalts bestünden nicht.
Vielmehr würden aufgrund der geringen Zahl homöopathisch arbeitender Tierärzte
viele Tiere von einer homöopathischen Therapie ausgeschlossen.

                                          B.
 Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, soweit die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 sowie Art. 12 Abs. 1 GG rügen.

                                          I.
 Die Beschwerdeführerinnen begehren bei verständiger Auslegung ihrer Verfassungsbeschwerden (vgl. dazu BVerfGE 68, 1 <68 f.>; 129, 49 <67>), § 50 Abs. 2
TAMG nur insoweit für nichtig, hilfsweise für verfassungswidrig zu erklären, als er
auch die Anwendung nicht verschreibungspflichtiger und zugleich registrierter Humanhomöopathika bei Tieren, die nicht der Gewinnung von Lebensmitteln dienen,
durch Tierheilpraktikerinnen, Tierhomöopathinnen und Tierhalterinnen unter einen
Tierarztvorbehalt stellt.

  Die Beschwerdeführerinnen beantragen zwar, § 50 Abs. 2 TAMG in Gänze für nichtig zu erklären. In einer Gesamtschau lassen die Verfassungsbeschwerden jedoch
erkennen, dass die nahezu ausschließlich klassisch homöopathisch arbeitenden Beschwerdeführerinnen die Regelung nur insoweit angreifen wollen, als sie der Fortführung ihrer bisherigen Tätigkeit entgegensteht, worauf die Beschwerdeführerinnen
zu I) auch ausdrücklich hinweisen. Ihre bisherige Tätigkeit umfasste in erster Linie
die Behandlung von Pferden, Hunden, Katzen und sonstigen Kleintieren im Wege der
klassischen Homöopathie, mithin die Anwendung registrierter Humanhomöopathika
bei Tieren, die nicht der Gewinnung von Lebensmitteln dienen. Die Beschwerdeführerinnen begehren als Tierheilpraktikerinnen, Tierhomöopathin und Tierhalterin insoweit ausgenommen zu werden.

                                          II.
 Die Beschwerdeführerinnen sind beschwerdebefugt, soweit sie eine Verletzung von          39
Art. 2 Abs. 1 sowie Art. 12 Abs. 1 GG rügen. Soweit die Beschwerdeführerin zu II)
darüber hinaus eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG rügt, genügen ihre Darlegungen nicht den gesetzlichen Begründungsanforderungen.

 1. Die Beschwerdeführerinnen sind von der angegriffenen Regelung selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Sie sind als Tierheilpraktikerinnen, Tierhomöopathin
sowie Tierhalterin jeweils „Personen, die nicht Tierärztinnen oder Tierärzte sind“, und
damit Adressatinnen des in § 50 Abs. 2 TAMG geregelten Tierarztvorbehalts. Die Beschwerdeführerinnen sind auch gegenwärtig betroffen. Zum maßgeblichen Zeitpunkt
der Erhebung der Verfassungsbeschwerden (vgl. dazu BVerfGE 140, 42 <57 f.
Rn. 58>) am 3. und am 17. November 2021 war die angegriffene Regelung zwar
noch nicht in Kraft. Sie war aber bereits am 4. Oktober 2021 verkündet worden, wes-


                                         13/43

halb es klar abzusehen war (vgl. dazu BVerfGE 114, 258 <277> m.w.N.), dass und
ab wann die Beschwerdeführerinnen keine registrierten Humanhomöopathika mehr
vorbehaltlos bei Tieren würden anwenden dürfen. Die angegriffene Norm wirkt auch
unmittelbar auf ihre Rechtsstellung ein, denn sie verbietet die vorbehaltlose Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren, ohne dass es dafür eines Vollzugsakts bedürfte.

 2. Die Beschwerdeführerinnen haben die Möglichkeit einer Verletzung von Art. 12         41
Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG hinreichend substantiiert dargelegt (vgl. bereits BVerfG,
Beschluss des Ersten Senats vom 24. Januar 2022 - 1 BvR 2380/21 u.a. -, Rn. 24).

  Soweit die Beschwerdeführerin zu II) auch eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG         42
rügt, genügen ihre Darlegungen hingegen nicht den Begründungsanforderungen
nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG. Die Beschwerdeführerin rügt als nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung, dass die Anwendung von Humanhomöopathika
bei Menschen nicht unter einem Arztvorbehalt stehe und daher insbesondere auch
Heilpraktikern vorbehaltlos erlaubt sei, während die Anwendung an Tieren Tierärzten
vorbehalten und daher anderen Personen – insbesondere auch Tierheilpraktikern –
nicht vorbehaltlos erlaubt sei. Auf den wesentlichen Unterschied zwischen der Anwendung eines Arzneimittels bei der Spezies (Mensch oder Tier), für die es registriert
ist, und seiner Anwendung bei der Spezies, für die es nicht registriert ist, geht sie
aber nicht ein. Sie zeigt daher schon nicht auf, dass hier wesentlich Gleiches ungleich behandelt würde. Nichts Anderes gilt für die Rüge einer ungerechtfertigten
Gleichbehandlung, weil die Anwendung von Humanhomöopathika bei allen Tieren
gleichermaßen unter einem Tierarztvorbehalt stehe und nicht danach unterschieden
werde, ob sie der Gewinnung von Lebensmitteln dienten oder nicht. Denn es fehlt
bereits eine Auseinandersetzung damit, ob Tiere, die nicht der Gewinnung von Lebensmitteln dienen, und Tiere, die der Gewinnung von Lebensmitteln dienen, im Hinblick auf die mit jeglicher Arzneimittelanwendung grundsätzlich verbundenen Gefahren etwa für den Tierschutz überhaupt als wesentlich ungleich zu betrachten sind.

                                         III.
 Die Verfassungsbeschwerden genügen dem in § 90 Abs. 2 BVerfGG zum Ausdruck              43
kommenden Grundsatz der Subsidiarität, der auch für Rechtssatzverfassungsbeschwerden gilt (vgl. dazu BVerfGE 150, 309 <326 ff. Rn. 41 ff.>; 154, 152 <212
Rn. 78>). Danach bedurfte es hier der vorherigen Anrufung der Fachgerichte nicht.
Die angegriffene Norm enthält keine auslegungsbedürftigen und auslegungsfähigen
Rechtsbegriffe und wirft allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen auf (vgl.
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 24. Januar 2022 - 1 BvR 2380/21 u.a. -,
Rn. 27).

                                         IV.
  Die Verfassungsbeschwerden sind fristgerecht eingelegt worden. Die Beschwerdeführerinnen wenden sich gegen den in § 50 Abs. 2 TAMG mit Wirkung zum 28. Ja-


                                         14/43

nuar 2022 erstmals eingeführten Tierarztvorbehalt für die Anwendung registrierter
Humanhomöopathika bei Tieren, die nicht der Gewinnung von Lebensmitteln dienen.

  1. Nach § 93 Abs. 3 BVerfGG kann die Verfassungsbeschwerde nur binnen eines            45
Jahres seit dem Inkrafttreten der angegriffenen Norm erhoben werden. Wird ein bestehendes Gesetz geändert, gilt § 93 Abs. 3 BVerfGG prinzipiell nur für die geänderten Vorschriften. Für die nach Form, Inhalt und materiellem Gewicht unverändert gebliebenen Bestimmungen beginnt hingegen die Frist nicht neu zu laufen. Die
Ausschlussfrist wird nicht neu eröffnet, wenn eine unverändert gebliebene oder nur
redaktionell veränderte Norm lediglich vom Gesetzgeber neu in seinen Willen aufgenommen wird und keinen neuen oder erweiterten Inhalt erlangt (BVerfGE 129, 208
<234>; 137, 108 <139 Rn. 70>; vgl. auch BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 19. April 2021 - 1 BvR 1732/14 -, Rn. 22).

 2. Dies ist hier nicht der Fall. Der Gesetzgeber hat in § 50 Abs. 2 TAMG keinen bereits geregelten Tierarztvorbehalt lediglich im Sinne einer Bestätigung erneut in seinen Willen aufgenommen. Einen solchen regelten bis zum Ablauf des 27. Januar
2022 – entgegen der Ansicht der Bundesregierung – insbesondere weder § 56a
Abs. 1 und 2 AMG a.F. (a) noch § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AMG a.F. (b).

 a) § 56a AMG a.F. stellte nur Gebote für Tierärzte auf. Ein Tierarztvorbehalt für die   47
Anwendung von Arzneimitteln durch andere Personen folgte aus der Norm nicht (näher dazu BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 24. Januar 2022 - 1 BvR 2380/
21 u.a. -, Rn. 29).

  b) Ein dem § 50 Abs. 2 TAMG entsprechender Tierarztvorbehalt in Gestalt einer          48
tierärztlichen Verschreibungspflicht ergab sich auch nicht aus der vormaligen Regelung über die Verschreibungspflicht von Arzneimitteln in § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3
AMG a.F.

 aa) Verschreibungspflichtige Arzneimittel sind stark wirksame Arzneimittel, von denen eine Gesundheitsgefährdung ausgeht, wenn sie ohne ärztliche Überwachung
eingenommen werden (vgl. BVerfGK 20, 159 <161> m.w.N.). § 48 AMG in Verbindung mit § 1 AMVV sollen sicherstellen, dass solche Arzneimittel nur unter Beteiligung solcher Heilpersonen angewendet werden, die deren Wirkungen, Nebenwirkungen und Wechselwirkungen mit anderen Mitteln, Gegenanzeigen und sonstige
Gefahren genau kennen.

  § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AMG a.F. entspricht im Wesentlichen dem seit dem 28. Januar 2022 geltenden § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe a und b AMG. Die Regelung bestimmt, dass Fertigarzneimittel mit Stoffen oder Stoffkombinationen, deren
Wirkungen nicht vollständig bekannt sind, ab ihrer Marktzugangsberechtigung, insbesondere ihrer Zulassung oder Genehmigung für das Inverkehrbringen, zeitgleich
der Verschreibungspflicht unterliegen. Dadurch soll eine Lücke vermieden werden,
die ansonsten bis zum Inkrafttreten der Verschreibungspflicht nach der Arzneimittelmittelverschreibungsverordnung bestehen würde (vgl. Entwurf eines Gesetzes zur



                                         15/43

Änderung arzneimittelrechtlicher und anderer Vorschriften vom 16. März 2009, BT-Drucks 16/12256, S. 52; Hofmann, in: Kügel/Müller/Hofmann, AMG, 3. Aufl. 2022,
§ 48 Rn. 20; Wesser, in: Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht, § 48 AMG Anm. 3 und 31
<138. EL 2022>; Zuck/Dettling, in: Zuck/Dettling, AMG, 2021, § 48 Rn. 58). Arzneimittel, „die Stoffe mit in der medizinischen Wissenschaft nicht allgemein bekannten
Wirkungen“ im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AMG a.F. enthalten, sind solche,
die erstmalig eine Zulassung oder Genehmigung für das Inverkehrbringen erhalten
haben, und deren Anwendung folglich in der medizinischen Wissenschaft und Praxis
neu ist (vgl. Hofmann, in: Kügel/Müller/Hofmann, AMG, 3. Aufl. 2022, § 48 Rn. 35;
Wesser, in: Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht, § 48 AMG Anm. 31 <138. EL 2022>).

  bb) Aus § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AMG a.F. ergab sich für Humanhomöopathika kein       51
dem § 50 Abs. 2 TAMG entsprechender Tierarztvorbehalt in Gestalt einer tierärztlichen Verschreibungspflicht. Die Anwendung registrierter Humanhomöopathika ist –
ob an Menschen oder an Tieren – in der medizinischen Wissenschaft und Praxis
nicht neu. Die Ausgangsstoffe sind seit langem bekannt und in hochpotenzierter Verdünnung ohne wissenschaftlich nachweisbare Wirkung (vgl. Jütte, Geschichte der Alternativen Medizin, 1996, S. 192 f.; Matthiessen/Roßlenbroich/Schmidt, Unkonventionelle Medizinische Richtungen, 1992, S. 49 und 56). Gerade deshalb unterliegen
sie der vereinfachten Registrierung, die nur in Betracht kommt, wenn ein Arzneimittel
gerade keiner Verschreibungspflicht unterliegt und die Anwendung der einzelnen
Wirkstoffe als homöopathisches Arzneimittel allgemein bekannt ist (vgl. § 39 Abs. 2
Nr. 6 und Nr. 7a AMG).

  cc) Entgegen der Ansicht der Bundesregierung gebot auch das europäische Richtlinienrecht keine dem in § 50 Abs. 2 TAMG geregelten Tierarztvorbehalt entsprechende Auslegung des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AMG a.F.

  Zwar unterscheidet das Recht der Europäischen Union, insbesondere im vormaligen Gemeinschaftskodex für Tierarzneimittel (RL 2001/82/EG – aufgehoben zum
28. Januar 2022) einerseits und im Gemeinschaftskodex für Humanarzneimittel (RL
2001/83/EG) andererseits zwischen Human- und Tierarzneimitteln. Daraus folgt aber
nicht, dass die Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren – mithin die
bloße Umwidmung von Humanhomöopathika – eine Verschreibungspflicht und damit
einen Tierarztvorbehalt ausgelöst hätte. Verschreibungspflicht und Umwidmungsberechtigung waren und sind im Unionsrecht vielmehr unabhängig voneinander geregelt. So normierten Art. 70 Abs. 1 RL 2001/83/EG und Art. 67 Satz 1 RL 2001/82/EG
jeweils die Verschreibungspflicht. Dagegen wurden zur Frage, ob ein verschreibungspflichtiges oder nicht verschreibungspflichtiges Humanarzneimittel umgewidmet werden darf, in Art. 10 Abs. 1 RL 2001/82/EG in der Fassung der Änderungsrichtlinie 2004/28/EG vom 31. März 2004 (aufgehoben zum 28. Januar 2022; siehe
nunmehr Art. 112 ff. VO <EU> 2019/6) umfangreiche Regelungen getroffen.

 Die Umwidmung registrierter Humanhomöopathika für die Anwendung bei Tieren             54
als solche begründet danach keine Verschreibungspflicht. Nach Art. 10 Abs. 1



                                        16/43

Buchst. b Ziff. i RL 2001/82/EG durfte ein Tierarzt für den Fall, dass es in einem
Mitgliedstaat gegen die Erkrankung eines Tieres kein genehmigtes Tierarzneimittel
gab, auch ein solches Arzneimittel verabreichen, „das in dem betreffenden Mitgliedstaat gemäß der Richtlinie 2001/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates oder gemäß der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 für die Behandlung von Menschen genehmigt ist“. Aus dem Wort „genehmigt“ folgt, dass es sich hierbei nur um
zugelassene und nicht um registrierte Humanhomöopathika handeln konnte. Denn
der genannte Gemeinschaftskodex für Humanarzneimittel (RL 2001/83/EG) unterscheidet zwischen der „Genehmigung“ von Arzneimitteln und der „Registrierung“ homöopathischer Arzneimittel mit einem Mindestverdünnungsgrad von 1:10.000 (vgl.
Art. 6 ff. bzw. Art. 13 ff. RL 2001/83/EG). Solche Humanhomöopathika ohne Angabe
einer Indikation und eines Anwendungsgebietes, wie sie in der klassischen Homöopathie zur Anwendung kommen, konnten und können auch nicht nach der genannten
Verordnung (EG) Nr. 726/2004 genehmigt werden. Denn für die unionsweite Zulassung eines Humanarzneimittels verlangt diese Verordnung die Vorlage der Ergebnisse pharmazeutischer, vorklinischer und klinischer Versuche, also Unterlagen zur
Wirksamkeit des Arzneimittels, sowie Angaben zu therapeutischen Indikationen (vgl.
Art. 5 ff., insbesondere Art. 6 Abs. 1 UA 1 Satz 1 VO <EG> Nr. 726/2004 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 3 UA 1 Satz 1 Buchst. i RL 2001/83/EG). Regelungen zur Umwidmung von Humanhomöopathika, die zur Auslegung des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3
AMG a.F. herangezogen werden könnten, enthielt Art. 10 Abs. 1 Buchst. b Ziff. i RL
2001/82/EG daher gerade nicht.

                                        V.
  Das Tierarzneimittelgesetz dient zwar als solches auch der Umsetzung und Durchführung von Rechtsakten der Europäischen Union (vgl. § 1 Abs. 3 TAMG). Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts für die Prüfung des § 50 Abs. 2 TAMG
im angegriffenen Umfang ist gleichwohl eröffnet, da es sich insoweit nicht um die
Umsetzung zwingenden Unionsrechts handelt.

  1. Das Bundesverfassungsgericht übt grundsätzlich keine Kontrolle über unionsrechtliches Fachrecht aus und überprüft dieses Recht nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes, solange die Unionsgrundrechte einen wirksamen Schutz
der Grundrechte generell bieten, der dem vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar
gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist (vgl. BVerfGE
152, 216 <235 f. Rn. 47> m.w.N.). Diese Grundsätze gelten auch für die Überprüfung
innerstaatlicher Rechtsvorschriften, die zwingende Vorgaben in deutsches Recht umsetzen. Verfassungsbeschwerden, die sich gegen in diesem Sinne verbindliches
Fachrecht der Europäischen Union richten, sind danach grundsätzlich unzulässig
(vgl. BVerfGE 155, 119 <163 Rn. 84>).

 Für die Beantwortung der Frage, ob im Anwendungsbereich von Unionsrecht eine         57
Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts für eine Überprüfung anhand der
Grundrechte besteht, ist daher in Bezug auf jede einzelne unionsrechtliche Regelung


                                       17/43

zu unterscheiden, ob und inwieweit diese den Mitgliedstaaten verbindliche Vorgaben
macht oder ihnen Umsetzungsspielräume belässt (vgl. BVerfGE 142, 74 <113
Rn. 117>; 152, 216 <246 f. Rn. 78>). Dabei spielt es keine Rolle, ob es sich um eine
Richtlinie oder eine Verordnung handelt. Allein aus der Rechtsform lassen sich keine abschließenden Konsequenzen ableiten, denn auch Verordnungen können etwa
durch Öffnungsklauseln Gestaltungsfreiräume der Mitgliedstaaten begründen, ebenso wie Richtlinien zwingende und abschließende Vorgaben machen können (vgl.
BVerfGE 152, 216 <247 Rn. 79>).

 2. Danach kann die angegriffene Regelung vom Bundesverfassungsgericht überprüft werden, denn sie beruht nicht auf zwingenden Vorgaben des Unionsrechts. Die
Regelung setzt weder vollständig vereinheitlichendes Unionsrecht aufgrund eines
Umsetzungsauftrags um (a), noch dient sie der Anpassung an insoweit verbindliches
Unionsrecht (b).

 a) § 50 Abs. 2 TAMG beruht nicht auf zwingenden Vorgaben des Unionsrechts. Die        59
Tierarzneimittel-Verordnung der Europäischen Union, die unmittelbar geltendes
Recht darstellt, enthält keinen Auftrag an den nationalen Gesetzgeber, Regelungen
zur Anwendung von Humanarzneimitteln aus dem Bereich der klassischen Homöopathie bei Tieren zu erlassen. Entsprechend nimmt auch die Begründung des Gesetzentwurfs zu § 50 Abs. 2 TAMG keinen Bezug auf einen Umsetzungsauftrag, sondern spricht lediglich von einer „Anpassung […] an die europarechtlichen Vorgaben“
(BTDrucks 19/28658, S. 128).

 b) § 50 Abs. 2 TAMG dient im angegriffenen Umfang aber ebenso wenig der Anpassung eines bereits im Unionsrecht normierten Tierarztvorbehalts und stellt auch
nicht insoweit selbst Unionsrecht dar. Obwohl der Gesetzgeber offensichtlich davon
ausging, das nationale Recht aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts
an dessen Regelungsgehalt anpassen zu müssen, sieht die Tierarzneimittel-Verordnung (EU) 2019/6 – entgegen der Ansicht der Bundesregierung – keinen allgemeinen, für die Anwendung jeglicher Humanarzneimittel bei Tieren geltenden Tierarztvorbehalt vor, der im Interesse der Kohärenz und Verständlichkeit in der nationalen
Regelung zu wiederholen gewesen wäre.

 aa) Zwar ist die Umsetzung unionsrechtlicher Verordnungen durch nationale Gesetzgebungsakte nicht nur nicht erforderlich, sondern grundsätzlich auch unzulässig,
weil anderenfalls die Adressaten über den Unionsrechtscharakter der einschlägigen
Regelung getäuscht würden und das Auslegungsmonopol des Gerichtshofs der Europäischen Union unterminiert würde („Verbot nationaler Parallelgesetzgebung“; vgl.
EuGH, Urteil vom 10. Oktober 1973, Variola, C-34/73, ECLI:EU:C:1973:101, Rn. 11).
Gleichwohl müssen die Mitgliedstaaten durch geeignete innerstaatliche Maßnahmen
die uneingeschränkte Anwendbarkeit auch einer Verordnung gewährleisten und insbesondere kollidierende nationale Bestimmungen aufheben oder abändern (vgl.
EuGH, Urteil vom 26. April 1988, Kommission/Deutschland, C-74/86,
ECLI:EU:C:1988:198, Rn. 10; Beschluss vom 16. Januar 2014, Dél-Zémpleni, C-24/



                                        18/43

13, ECLI:EU:2014:40, Rn. 14 ff. m.w.N.; dazu Streinz/Schroeder, AEUV, 3. Aufl.
2018, Art. 288 Rn. 43, 47). Insoweit können nationale Bestimmungen im Interesse
ihres inneren Zusammenhangs und ihrer Verständlichkeit für den Adressaten einzelne Aspekte der Unionsverordnungen wiederholen. Entsprechend darf der nationale Gesetzgeber etwa auch eine zersplitterte Rechtslage durch den Erlass eines
zusammenhängenden Gesetzeswerks bereinigen, selbst wenn dadurch punktuelle
Normwiederholungen nötig sind (vgl. EuGH, Urteil vom 28. März 1985, Kommission/
Italien, C-272/83, ECLI:EU:C:1985:147, Rn. 26 f.; dazu Streinz/Schroeder, AEUV,
3. Aufl. 2018, Art. 288 Rn. 50). Aus dem Integrationsauftrag des Grundgesetzes folgt
insoweit die verfassungsrechtliche Pflicht zum Erlass von Gesetzen zur Umsetzung
und Durchführung von Unionsrecht im Wege der Anpassung des nationalen Rechts
an eine unionsrechtliche Norm (vgl. Classen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Band
2, 7. Aufl. 2018, Art. 23 Rn. 8 und 51; Streinz, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des
Staatsrechts, Band X, 3. Aufl. 2012, § 218 Rn. 63).

 bb) Soweit der in § 50 Abs. 2 TAMG geregelte Tierarztvorbehalt die Anwendung registrierter Humanhomöopathika umfasst, dient er jedoch nicht der Anpassung an unionsrechtliche Vorgaben im Sinne der Gewährleistung der uneingeschränkten Anwendbarkeit der Tierarzneimittel-Verordnung. Die Verordnung regelt weder die
Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren (1), noch sieht sie insoweit
einen Tierarztvorbehalt vor (2).

  (1) Die Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren wird von der Tierarzneimittel-Verordnung von vornherein nicht erfasst. Aus deren Erwägungsgrund 90
ergibt sich, dass die Verwendung registrierter homöopathischer Tierarzneimittel dem
nationalen Recht unterliegt, und zwar auch im Fall von homöopathischen Arzneimitteln, die gemäß der Richtlinie 2001/83/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates registriert sind. Insofern ist es allerdings sprachlich ungenau, wenn die deutsche Fassung des Erwägungsgrunds 90 von „homöopathischen Tierarzneimitteln,
die gemäß der Richtlinie 2001/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates
registriert sind“, spricht. Dies ergibt sich bereits daraus, dass die in Bezug genommene Richtlinie 2001/83/EG (Gemeinschaftskodex für Humanarzneimittel) ausschließlich Regelungen zur Registrierung von Humanhomöopathika trifft (Art. 14 ff. RL 2001/
83/EG) und gerade keine Regelungen zur Registrierung von Tierhomöopathika enthält. Nach der Richtlinie lassen sich daher nur homöopathische Humanarzneimittel
registrieren.

  Dieses Normverständnis wird bestätigt durch einen Vergleich mit anderen Sprachfassungen der Tierarzneimittel-Verordnung. So spricht die englische Fassung an dieser Stelle lediglich von „homeopathic medicinal products registered in accordance
with the Directive 2001/83/EC of the European Parliament and of the Council” und
auch die französischen, spanischen und italienischen Sprachfassungen nennen an
dieser Stelle nur allgemein „médicaments homéopathiques”, „medicamentos homeopáticos” oder „medicinali omeopatici”, ohne eine Einschränkung auf homöopathische Tierarzneimittel vorzunehmen. Zwar ist die deutsche Sprachfassung ebenso


                                         19/43

verbindlich wie alle anderen und keiner anderen Sprachfassung gegenüber nachrangig (vgl. Art. 55 Abs. 1 EUV). Bei der Auslegung der Bestimmungen des Unionsrechts sind diese aber gleichwohl heranzuziehen (vgl. EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017, C-442/16, ECLI:EU:C:2017:1004, Rn. 34 m.w.N.).

 (2) Soweit Art. 112 ff. VO (EU) 2019/6 einen Tierarztvorbehalt regeln, umfasst dieser nicht die Anwendung registrierter homöopathischer Humanarzneimittel.

  Art. 112 Abs. 1 Buchstabe b, Art. 113 Abs. 1 Buchstabe c und Art. 114 Abs. 1 Buchstabe c VO (EU) 2019/6 sehen einen Tierarztvorbehalt nur für solche Humanarzneimittel vor, die „gemäß der Richtlinie 2001/83/EG oder gemäß der Verordnung (EG)
Nr. 726/2004 zugelassen“ sind. Dies trifft jedoch für die in der klassischen Homöopathie zur Anwendung kommenden registrierten Humanhomöopathika nicht zu. Nach
der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 können diese schon deshalb nicht zugelassen
werden, weil dafür die Ergebnisse pharmazeutischer, vorklinischer und klinischer
Versuche, also Unterlagen zur Wirksamkeit des Arzneimittels, sowie Angaben zu therapeutischen Indikationen vorzulegen sind (vgl. Art. 5 ff., insbesondere Art. 6 Abs. 1
UA 1 Satz 1 VO <EG> Nr. 726/2004 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 3 UA 1 Satz 1
Buchstabe i RL 2001/83/EG). Registrierte Humanhomöopathika sind aber gerade
solche ohne Angaben eines Anwendungsgebiets und einer therapeutischen Wirksamkeit.

  Aber auch nach dem Gemeinschaftskodex für Humanarzneimittel (RL 2001/83/EG)            67
können die in der klassischen Homöopathie zur Anwendung kommenden Humanhomöopathika nicht zugelassen werden. Zwar kennt der Gemeinschaftskodex nicht den
Begriff der „Zulassung“, sondern unterscheidet zwischen der „Genehmigung“ von Humanarzneimitteln (Art. 6 bis 12 RL 2001/83/EG) und der „Registrierung“ von Humanhomöopathika mit einem Mindestverdünnungsgrad von 1:10.000 (vgl. Art. 14 f. RL
2001/83/EG). Wenn der Normgeber in der Tierarzneimittel-Verordnung aber das
Wort „zugelassen“ verwendet, greift er damit die in derselben Verordnung getroffene
Unterscheidung zwischen einer „Zulassung“ (Art. 42 bis 50 VO (EU) 2019/6) und einer „Registrierung“ (Art. 85 bis 87 VO (EU) 2019/6) auf, wobei letztere Homöopathika
mit einem Mindestverdünnungsgrad von 1:10.000 betrifft. Dies lässt nur den Schluss
zu, dass unter Art. 112 ff. VO (EU) 2019/6 nur solche Humanarzneimittel fallen, die
nach dem Gemeinschaftskodex für Humanarzneimittel (RL 2001/83/EG) genehmigt
worden sind, aber nicht solche, die nach dieser Richtlinie „registriert“ worden sind,
also keine Humanhomöopathika mit einem Mindestverdünnungsgrad von 1:10.000
wie sie in der klassischen Homöopathie zur Anwendung kommen. Entsprechend unterscheiden andere Sprachfassungen von vornherein nicht zwischen Genehmigung
und Zulassung, sondern sprechen sowohl in der Tierarzneimittel-Verordnung als
auch im Gemeinschaftskodex für Humanarzneimittel übereinstimmend von einer Autorisierung.




                                         20/43

                                           C.
  Die Verfassungsbeschwerden sind begründet. Der in § 50 Abs. 2 TAMG angeordnete Tierarztvorbehalt verstößt, soweit er die Anwendung nicht verschreibungspflichtiger und zugleich registrierter homöopathischer Humanarzneimittel durch Tierheilpraktiker, Tierhomöopathen und Tierhalter bei Tieren, die nicht der
Lebensmittelgewinnung dienen, betrifft, gegen Art. 12 Abs. 1 GG (I) und Art. 2 Abs. 1
GG (II).

                                           I.
 § 50 Abs. 2 TAMG greift im angegriffenen Umfang unverhältnismäßig in die durch             69
Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der als Tierheilpraktikerinnen oder Tierhomöopathin tätigen Beschwerdeführerinnen ein.

 1. Es liegt ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG vor.                   70

  a) Art. 12 Abs. 1 GG gewährt das Recht, eine Tätigkeit als Beruf zu ergreifen und         71
frei auszuüben. Unter Beruf ist dabei jede auf Dauer angelegte Tätigkeit zur Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage zu verstehen, ohne dass der Schutz der
Berufsfreiheit auf traditionell oder gesetzlich fixierte Berufsbilder und erlaubte Tätigkeiten beschränkt wäre (vgl. auch BVerfGE 119, 59 <78>; 155, 238 <276 Rn. 92>).
Danach sind die Tätigkeiten der Beschwerdeführerinnen als klassisch homöopathisch arbeitende Tierheilpraktikerinnen oder Tierhomöopathin durch Art. 12 Abs. 1
GG geschützt. Dem steht nicht entgegen, dass es sich nicht um staatlich anerkannte
und geschützte Berufe handelt.

 b) Soweit § 50 Abs. 2 TAMG die Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei               72
Tieren unter einen Tierarztvorbehalt stellt, greift die Regelung auch in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerinnen ein.

 Art. 12 Abs. 1 GG konkretisiert das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit im Bereich der individuellen Leistung und Existenzerhaltung und zielt auf eine
möglichst unreglementierte berufliche Betätigung ab (vgl. BVerfGE 82, 209 <223>
m.w.N.). Dabei schützt das Grundrecht aber lediglich vor solchen Beeinträchtigungen, die gerade auf die berufliche Betätigung bezogen sind. Es genügt nicht, dass
eine Rechtsnorm oder ihre Anwendung unter bestimmten Umständen Rückwirkungen auf die Berufstätigkeit entfaltet. Art. 12 Abs. 1 GG entfaltet seine Schutzwirkung
vielmehr nur gegenüber solchen Normen oder Akten, die sich entweder unmittelbar
auf die Berufstätigkeit beziehen oder zumindest die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern und infolge ihrer Gestaltung in einem so engen Zusammenhang
mit der Ausübung des Berufs stehen, dass sie objektiv eine berufsregelnde Tendenz
haben (vgl. BVerfGE 113, 29 <48>; 155, 238 <277 Rn. 96 f.> m.w.N.).

  Der hier angegriffene § 50 Abs. 2 TAMG richtet sich an „Tierhalterinnen und Tierhalter sowie andere Personen, die nicht Tierärztinnen oder Tierärzte sind“, und erfasst damit alle Arzneimittelanwendungen ohne Rücksicht darauf, ob sie berufsmäßig durchgeführt werden oder nicht. Die angegriffene Norm schränkt gleichwohl


                                          21/43

gerade den Kern der Berufsausübung von jedenfalls klassisch homöopathisch arbeitenden Tierheilpraktikerinnen und Tierhomöopathinnen ein und steht daher in einem so engen Zusammenhang mit der Ausübung dieser Berufe, dass sie objektiv
eine berufsregelnde Tendenz aufweist (vgl. dazu auch BVerfGE 17, 269 <276>).
Zwar untersagt § 50 Abs. 2 TAMG den Beschwerdeführerinnen nicht die Anwendung
registrierter Humanhomöopathika als solche, sondern stellt diese lediglich unter einen Tierarztvorbehalt. Ihre Tätigkeit als jeweils klassisch homöopathisch arbeitende
Tierheilpraktikerin oder Tierhomöopathin wird gleichwohl sehr stark reglementiert, da
die klassische Homöopathie gerade von der ausführlichen Anamnese lebt, in deren
Rahmen verschiedene Symptome und Beschwerden erfragt werden und versucht
wird, Eigenschaften und Charakter der Patienten zu erfassen. Erst auf Grundlage
dieses Gesamtbildes wird dann anhand eines Vergleichs mit den Arzneimittelbildern
das passende homöopathische Einzelmittel herausgesucht (vgl. Böttger/Kirchner, in:
Fuhrmann/Klein/Fleischfresser, Arzneimittelrecht, 3. Aufl. 2020, § 4 Rn. 11-18; Schumacher, Alternativmedizin, 2017, S. 29 f.). Werden klassisch arbeitende Homöopathen daher auf die bloße Anwendung der von einem Tierarzt verschriebenen oder
abgegebenen Homöopathika gemäß deren tierärztlicher Behandlungsanweisung beschränkt, trifft dies objektiv den Kern ihrer beruflichen Tätigkeit.

  Ein klassisches homöopathisches Arbeiten ist auch nicht mit registrierten oder gar    75
zugelassenen Tierhomöopathika möglich. Denn für eine Behandlung im Wege der
klassischen Homöopathie wird eine Vielzahl an Einzelmitteln mit Hochpotenzen, also
solchen ab einem Verdünnungsgrad von D4, in unterschiedlichen Potenzierungen
zur oralen oder äußerlichen Anwendung benötigt (oben Rn. 2 f.). Demgegenüber
handelt es sich bei den derzeit zur Verfügung stehenden 147 registrierten Tierhomöopathika fast ausschließlich um aus mehreren Ausgangsstoffen hergestellte Komplexmittel und/oder Verdünnungen zur Injektion (vgl. Auskunft des BVL vom 2. Februar 2022, die die Bundesregierung in diesem Verfahren vorgelegt hat).
Zugelassene Tierhomöopathika kommen für eine Anwendung in der klassischen Homöopathie von vornherein nicht in Betracht, da es sich um Niedrigpotenzen und zudem um weit überwiegend aus mehreren Ausgangsstoffen hergestellte Komplexmittel handelt.

  Entgegen der Auffassung der Bundesregierung nimmt es der angegriffenen Regelung auch nicht ihren Eingriffscharakter, dass die Beschwerdeführerinnen grundsätzlich auf anderen Gebieten der Tierheilkunde arbeiten könnten. Denn unabhängig davon ist jedenfalls ihre bisherige durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübung
durch § 50 Abs. 2 TAMG betroffen.

 c) Dieser Eingriff bedarf verfassungsrechtlicher Rechtfertigung. Grundsätzlich können Eingriffe in das hier betroffene Grundrecht gerechtfertigt werden; es steht nach
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG unter einem einfachen Gesetzesvorbehalt (vgl. BVerfGE
141, 82 <98 Rn. 47>; stRspr). Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung setzt voraus,
dass die angegriffene Regelung formell und materiell verfassungsgemäß ist (vgl.
grundlegend BVerfGE 6, 32 <41>).


                                        22/43

 2. Das angegriffene Gesetz ist formell verfassungsgemäß. § 50 Abs. 2 TAMG wurde insbesondere kompetenzgemäß erlassen.

  a) Über die Zuordnung einer Norm zu einer Gesetzgebungsmaterie entscheiden              79
weder der äußere Regelungszusammenhang noch der Wille des Gesetzgebers.
Maßgebend ist allein der Gehalt der Regelung (vgl. BVerfGE 70, 251 <264>; 116,
202 <216>; 121, 317 <348>; stRspr). Ob sich eine Regelung unter einen Kompetenztitel subsumieren lässt, hängt davon ab, ob der dort genannte Sachbereich unmittelbar oder lediglich mittelbar Gegenstand dieser Regelung ist. Eine gesetzliche Regelung ist – ihrem Regelungsschwerpunkt und Hauptzweck entsprechend – dem
Kompetenztitel zuzuordnen, den sie in erster Linie, speziell und nicht (lediglich) allgemein behandelt, wobei die Regelung in ihrem – kompetenzbegründenden – (Gesamt-)Sachzusammenhang zu erfassen ist. Dass der Gegenstand eines anderen
Kompetenztitels lediglich reflexartig berührt oder als Annex behandelt wird, genügt
insoweit nicht (vgl. BVerfGE 157, 223 <262 f., 265 Rn. 105, 111>; stRspr). Entsprechend dürfen auch Teilregelungen eines umfassenden Regelungskomplexes nicht
ohne Weiteres aus ihrem Regelungszusammenhang gelöst und isoliert betrachtet
werden. Sind Teilregelungen derart eng mit dem Schwerpunkt der Gesamtregelung
„verzahnt“, dass sie als Teil derselben erscheinen, gehören sie zum Kompetenzbereich der Gesamtregelung. Eine enge Verzahnung und ein geringer eigenständiger
Regelungsgehalt einer Teilregelung sprechen regelmäßig für eine Zuordnung zum
Kompetenzbereich der Gesamtregelung. Umgekehrt ist eine Teilregelung, die einen
erheblichen eigenen Regelungsgehalt hat und mit der Gesamtregelung nicht eng verzahnt ist, auch kompetenziell eigenständig zu beurteilen (vgl. BVerfGE 137, 108
<161 Rn. 123>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. März 2022 -
1 BvR 1187/17 - Rn. 58 m.w.N.; stRspr).

  b) Danach stand dem Bund für den Erlass des § 50 Abs. 2 TAMG die Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG („Recht <…> der Arzneien“) zu
(vgl. auch BTDrucks 19/28658, S. 102).

 § 50 Abs. 2 TAMG fordert für die Umwidmung eines Humanarzneimittels durch Personen, die keine Tierärzte sind, eine tierärztliche Verschreibung oder Abgabe des
Arzneimittels und die Anwendung gemäß der tierärztlichen Behandlungsanweisung.
Eine Norm, die sicherstellen soll, dass Arzneimittel, die gesundheitliche Risiken in
sich bergen, nur über diejenigen Heilpersonen angewendet werden, die ihre Wirkungen, Nebenwirkungen und Wechselwirkungen mit anderen Mitteln, Gegenanzeigen
und sonstige Gefahren genau kennen, dient der Arzneimittelsicherheit (vgl. BVerfGE
107, 186 <199>; BVerfGK 20, 159 <161>). Diese ist der Sicherheit des Verkehrs mit
Arzneimitteln zuzuordnen (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats
vom 1. März 2000 - 1 BvR 1781/97 -, Rn. 16) und unterfällt daher der Kompetenznorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG („Recht <…> der Arzneien“), die neben dem Verkehr mit Arzneimitteln das gesamte Arzneimittelrecht umfasst (vgl. dazu Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 7. März 2006, BTDrucks 16/
813, S. 13; Broemel, in: v. Münch/Kunig, GG, 7. Aufl. 2021, Art. 74 Rn. 73).


                                         23/43

  Dass § 50 Abs. 2 TAMG daneben für heilberuflich Tätige wie die Beschwerdeführerinnen objektiv eine berufsregelnde Tendenz entfaltet und für diese eine Berufsausübungsregelung darstellt (oben Rn. 74), stellt die Gesetzgebungszuständigkeit des
Bundes nicht infrage. Zur Regelung der heilberuflichen Berufsausübung sind zwar
ausschließlich die Länder befugt (vgl. BVerfGE 33, 125 <154 f.>; 71, 162 <171 f.>;
102, 26 <37> m.w.N.). Der Schwerpunkt des § 50 Abs. 2 TAMG liegt jedoch nicht in
der Regelung der heilberuflichen Berufsausübung. Vielmehr regelt die Norm in ihrer
Gesamtheit in erster Linie die Arzneimittelsicherheit in Gestalt des Schutzes von Tieren vor einer Fehlmedikation. Auch soweit der in § 50 Abs. 2 TAMG für die Anwendung registrierter Humanhomöopathika eingeführte Tierarztvorbehalt die Qualität von
Diagnostik und Therapie sicherstellen soll (näher unten Rn. 109 f.) und insoweit jedenfalls nicht der Arzneimittelsicherheit dient, ist diese Teilregelung eng verzahnt mit
dem unmittelbaren Gegenstand der Gesamtregelung (Arzneimittelsicherheit) und
weist gegenüber diesem nur einen geringen eigenständigen Regelungsgehalt auf.
Diese Teilregelung steht insoweit auch nicht für sich, sondern wird schon vom Wortlaut der Regelung nicht eigenständig erfasst und wirkt dementsprechend nur als eine
(weitere) Ausformung des Tierarztvorbehalts mit identischer Regelungstechnik (zu
einer solchen Regelungstechnik vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom
27. September 2022 - 1 BvR 2661/21 -, Rn. 56 – Windenergie im Wald).

 3. Der Eingriff in die Berufsfreiheit steht jedoch in materieller Hinsicht nicht mit dem   83
Grundgesetz in Einklang. Zwar dient § 50 Abs. 2 TAMG im angegriffenen Umfang einem legitimen Zweck (a) und ist grundsätzlich auch geeignet (b) und erforderlich (c),
um diesen Zweck zu erreichen. Er belastet die Grundrechtsträger jedoch unzumutbar
(d).

  a) Der in § 50 Abs. 2 TAMG auch für die Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren angeordnete Tierarztvorbehalt verfolgt einen verfassungsrechtlich legitimen Zweck.

 aa) Durch gesetzliche Regelungen erfolgende Eingriffe in Grundrechte können lediglich dann gerechtfertigt sein, wenn der Gesetzgeber mit dem Gesetz verfassungsrechtlich legitime Zwecke verfolgt. Ob dies der Fall ist, unterliegt der Prüfung durch
das Bundesverfassungsgericht.

  (1) Es ist dabei nicht auf die Berücksichtigung solcher Zwecke beschränkt, die der        86
Gesetzgeber selbst ausdrücklich benannt hat (BVerfGE 159, 223 <298 Rn. 169>
m.w.N. – Bundesnotbremse I). Für die verfassungsrechtliche Prüfung ist nicht ausschlaggebend, ob die maßgeblichen Gründe für eine gesetzliche Neuregelung im
Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich genannt wurden oder gar den Gesetzesmaterialien zu entnehmen sind (vgl. BVerfGE 75, 246 <268>; 130, 131 <144>). Das
Grundgesetz schreibt grundsätzlich nicht vor, was, wie und wann genau im Gesetzgebungsverfahren zu begründen ist (vgl. insoweit BVerfGE 143, 246 <345 Rn. 279>).
Die sich aus der Verfassung ergebenden Anforderungen beziehen sich vielmehr auf
das Ergebnis eines Gesetzgebungsverfahrens (vgl. BVerfGE 132, 134 <162 Rn. 70>;



                                          24/43

139, 148 <180 Rn. 61>). Entscheidend ist, dass im Ergebnis die Anforderungen des
Grundgesetzes nicht verfehlt werden (BVerfGE 143, 246 <345 Rn. 279>).

 Allein der Umstand, dass sich der Gesetzgeber möglicherweise über die Gründe für        87
die Einführung oder Änderung einer Regelung keine volle Klarheit verschafft hat,
schließt es daher nicht aus, dass es vernünftige und sachliche Gründe für eine Regelung gibt. Erst das objektive Fehlen von Zwecksetzungen, die von Verfassungs
wegen anzuerkennen sind, führt zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit (vgl.
BVerfGE 48, 227 <236 f.>; 75, 246 <268>; 130, 131 <144>). Insoweit sind insbesondere solche Zwecke bei der verfassungsrechtlichen Überprüfung zu berücksichtigen,
die nach dem gesetzgeberischen Willen naheliegen (vgl. insoweit BVerfGE 151, 101
<136 Rn. 88 f.>) oder aber im Verfassungsbeschwerdeverfahren von den am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organen vorgebracht werden (vgl. BVerfGE 112,
226 <244>; 120, 82 <115>; 140, 65 <79 f. Rn. 33>).

  (2) Jedenfalls bei Gesetzen, mit denen der Gesetzgeber von ihm angenommenen            88
Gefahrenlagen für die Allgemeinheit oder für Rechtsgüter Einzelner begegnen will,
erstreckt sich die Prüfung auch darauf, ob die Einschätzung und die Prognose der
insoweit drohenden Gefahren auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruhen.
Gegenstand verfassungsgerichtlicher Überprüfung ist also sowohl die Einschätzung
des Gesetzgebers zum Vorliegen einer solchen Gefahrenlage als auch die Zuverlässigkeit der Grundlagen, aus denen er diese abgeleitet hat oder ableiten durfte. Allerdings belässt ihm die Verfassung für beides einen Spielraum, der vom Bundesverfassungsgericht lediglich in begrenztem Umfang überprüft werden kann (vgl.
BVerfGE 119, 59 <83>; 153, 182 <272 Rn. 237>; 159, 223 <298 Rn. 170 f.> m.w.N.).
Je nach Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, der Bedeutung der auf dem
Spiel stehenden Rechtsgüter und den Möglichkeiten des Gesetzgebers, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, kann die verfassungsgerichtliche Überprüfung dabei von einer bloßen Evidenz- über eine Vertretbarkeits- bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen (BVerfGE 153, 182 <272 Rn. 237>; 159, 223 <298
Rn. 170 f.>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/
21 -, Rn. 151 f. – Impfnachweis <COVID-19>).

 bb) Danach dient der in § 50 Abs. 2 TAMG auch für die Anwendung registrierter           89
Humanhomöopathika bei Tieren angeordnete Tierarztvorbehalt legitimen Zwecken.
Die in den Gesetzgebungsmaterialien genannten Zwecke der Fortführung und Anpassung an die europarechtlichen Vorgaben des § 57a AMG a.F. können zwar die
angegriffene Regelung für sich genommen nicht tragen (1). Auch die Arzneimittelsicherheit in Gestalt des Schutzes vor einer Fehlmedikation (2) oder die Erhöhung der
Verfügbarkeit spezifischer Tierarzneimittel (3) können nicht als legitime Zwecke herangezogen werden, weil die Annahme der ihnen jeweils zu Grunde liegenden Gefahrenlage nicht auf hinreichend gesicherten tatsächlichen Grundlagen beruht. Der Gesetzgeber verfolgt aber den legitimen Zweck, die Qualität von Diagnostik und
Therapie bei Heilbehandlungen von Tieren zu sichern (4).



                                         25/43

  (1) Nach der Begründung des Gesetzentwurfs dient § 50 Abs. 2 TAMG der „Fortführung und Anpassung an die europarechtlichen Vorgaben der Regelung aus § 57a
AMG“ (BTDrucks 19/28658, S. 128; vgl. auch § 1 Abs. 3 TAMG). Hierbei handelt es
sich jedoch um keine für sich genommen verfassungsrechtlich legitimen Zwecke, um
einen Grundrechtseingriff zu rechtfertigen.

 Im Hinblick auf die Fortführung des § 57a AMG a.F. ergibt sich dies schon daraus,        91
dass diese Regelung einen Tierarztvorbehalt nur für die Anwendung verschreibungspflichtiger Arzneimittel bei Tieren enthielt und damit gerade nicht für die Anwendung
registrierter und zugleich nicht verschreibungspflichtiger Humanhomöopathika.

  Dessen ungeachtet kann die Fortführung einer Regelung von vornherein keinen für         92
sich genommen legitimen Zweck darstellen, der einen Grundrechtseingriff rechtfertigen könnte, sondern nur der dahinterliegende materielle Zweck, der mit einer Fortführung gegebenenfalls weiterverfolgt wird. Dies gilt aber auch für den in der Entwurfsbegründung genannten Zweck der Anpassung an europarechtliche Vorgaben.
Entweder besteht ein Umsetzungsauftrag mit der Folge der Unzuständigkeit des
Bundesverfassungsgerichts für die Überprüfung der Norm (a), oder es besteht ein
Umsetzungsspielraum mit der Folge, dass nationale Regelungen in diesem Rahmen
ihrerseits legitimer materieller Zwecke bedürfen (b).

 (a) Nimmt der Gesetzgeber auf unionsrechtliche Vorgaben Bezug, ist schon für die         93
Frage der Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts für jede einzelne Regelung
zu unterscheiden, ob und inwieweit Unionsrecht den Mitgliedstaaten verbindliche
Vorgaben macht oder ihnen Umsetzungsspielräume belässt (vgl. BVerfGE 142, 74
<113 Rn. 117>; 152, 216 <246 f. Rn. 78>). Handelt es sich um zwingende unionsrechtliche Vorgaben, sind innerstaatliche Rechtsvorschriften, die diese Vorgaben in
deutsches Recht umsetzen, verbindliches Fachrecht der Europäischen Union, die
das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich nicht überprüft (oben Rn. 56 f.). Dies
gilt auch, soweit die Mitgliedstaaten die uneingeschränkte Anwendbarkeit von derart
verbindlichem Unionsrecht gewährleisten wollen und daher innerstaatliche Regelungen lediglich entsprechend anpassen (oben Rn. 60 ff.).

 (b) Überlässt der Unionsgesetzgeber den Mitgliedstaaten demgegenüber Umsetzungsspielräume, indem er etwa Öffnungsklauseln vorsieht, hat der nationale Gesetzgeber in diesem Rahmen Gestaltungsfreiheit. Insoweit kann eine im Rahmen des
Umsetzungsspielraums getroffene innerstaatliche Regelung denselben materiellen
Zwecken dienen wie das Unionsrecht oder aber – wie auch außerhalb des Anwendungsbereichs des Unionsrechts – weitergehenden oder anderen Zwecken. Auch die
Anpassung an Sekundärrecht der Europäischen Union im Sinne einer Rechtsvereinheitlichung stellt als solche keinen legitimen Zweck dar, der einen Grundrechtseingriff
rechtfertigen kann. Eine innerstaatliche Regelung muss auch dann den dahinterliegenden materiellen Zweck aufgreifen.

 (2) Als ein solch materieller Zweck für die Einführung des Tierarztvorbehalts kommt      95
die Arzneimittelsicherheit (oben Rn. 81 f.) in Gestalt des Schutzes vor einer Fehlme-


                                         26/43

dikation in Betracht, die ihrerseits dem Tierschutz, dem Schutz der Gesundheit von
Tier und Mensch sowie dem Schutz der Umwelt dient (a). Dieser Regelungszweck
hat vor der Verfassung Bestand und bewegt sich zudem innerhalb eines dem Gesetzgeber durch die Verfassung auferlegten Schutzauftrags (b). Die Annahme des
Gesetzgebers, dass von einer Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren Gefahren für die genannten Gemeinwohlbelange ausgehen, beruht hingegen
nicht auf einer hinreichend tragfähigen Grundlage (c).

  (a) Der Entstehungsgeschichte des Gesetzes und den Gesetzesmaterialien lässt           96
sich zwar nicht ausdrücklich entnehmen, welchen materiellen Zweck der Gesetzgeber mit der Einführung eines Tierarztvorbehalts konkret für die Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren verfolgt. Der dem gesetzgeberischen Willen entsprechende allgemeine Zweck des § 50 Abs. 2 TAMG kann aber ohne Weiteres
ermittelt werden, und es ist naheliegend – worauf auch die Bundesregierung in ihrer
Stellungnahme hinweist –, diesen ebenso für den hier angegriffenen Tierarztvorbehalt heranzuziehen.

  So soll das Tierarzneimittelgesetz als solches das hohe Niveau des Gesundheitsschutzes von Mensch und Tier durch kohärente Rechtsvorschriften zu Tierarzneimitteln und hohe Qualitätsstandards für Tierarzneimittel weiterhin aufrechterhalten (vgl.
BTDrucks 19/28658, S. 1 f.). § 1 Abs. 2 TAMG nennt dementsprechend als Zweck
des Gesetzes die Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Tiergesundheit,
den Tierschutz und die Umwelt sowie den Schutz der öffentlichen Gesundheit. Dies
wird im Gesetzentwurf damit begründet, dass die Anwendung von Arzneimitteln bei
Tieren Auswirkungen auf die Lebensmittelkette, die Beschaffenheit von Lebensmitteln tierischen Ursprungs, die Umwelt, die Tiergesundheit und über die Entstehung
und Ausbreitung von Antibiotikaresistenzen auch auf die öffentliche Gesundheit haben kann (vgl. BTDrucks 19/28658, S. 109). Es liegt daher nahe, dass auch der mit
§ 50 Abs. 2 TAMG für die Anwendung verschreibungspflichtiger Tierarzneimittel, veterinärmedizinischer Produkte und (Human)Arzneimittel nach § 2 Abs. 1, 2 und 3a
AMG eingeführte Tierarztvorbehalt diesen Zielen und damit der Arzneimittelsicherheit in Gestalt des Schutzes vor einer Fehlmedikation dienen soll (vgl. auch BT-Drucks 17/4720, S. 7 − zu § 57a AMG a.F.). § 50 Abs. 2 TAMG verfolgt daher als
übergeordneten Zweck den Tierschutz, den Schutz der Gesundheit von Tier und
Mensch sowie den Schutz der Umwelt. Dies gilt auch, soweit er die Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren betrifft.

  (b) Hierbei handelt es sich um verfassungsrechtlich legitime Zwecke. Schon die         98
Verfassung selbst verpflichtet den Gesetzgeber in Art. 20a GG, geeignete Regelungen mit dem Ziel des Tierschutzes im Sinne eines ethisch begründeten Schutzes des
Tieres zu treffen (vgl. BVerfGE 110, 141 <166>; 119, 59 <83>; 127, 293 <328>); gleiches gilt für den Schutz der Umwelt (vgl. BVerfGE 118, 79 <110 f.>; 157, 30 <144
Rn. 206>). Der Schutz der öffentlichen Gesundheit ist ein überragend wichtiger Gemeinwohlbelang. Aus Art. 2 Abs. 2 GG, der den Schutz der Einzelnen vor Beeinträchtigungen ihrer körperlichen Unversehrtheit und ihrer Gesundheit umfasst, kann zu-


                                         27/43

dem eine Schutzpflicht des Staates folgen, Vorsorge gegen Gesundheitsbeeinträchtigungen zu treffen (vgl. BVerfG, Beschlüsse des Ersten Senats vom 27. April 2022
- 1 BvR 2649/21 -, Rn. 155, und vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 u.a. -, Rn. 107,
jeweils m.w.N.). Dies gilt auch für die Tiergesundheit, die einerseits die Lebensmittelsicherheit sichern und die Übertragung von Infektionskrankheiten vom Tier auf den
Menschen (Zoonoseprävention) verhindern soll und insofern ebenfalls dem Gesundheitsschutz der Bevölkerung dient, und andererseits im Interesse des Tieres selbst
liegt und insofern dem Tierschutz unterfällt, als Tiere vor körperlichen Schmerzen,
Leiden und Schäden zu bewahren sind (vgl. insoweit BVerfGE 119, 59 <83>).

  (c) Die Annahme, dass gerade von einer Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren, die nicht der Lebensmittelgewinnung dienen, überhaupt Gefahren
für die genannten Schutzgüter ausgehen können, beruht indes nicht auf hinreichend
tragfähigen tatsächlichen Erkenntnissen. Die Anwendung registrierter Humanhomöopathika birgt im Hinblick auf ihre Inhaltsstoffe keinerlei Gefahren für die Gesundheit
von Tier, Mensch oder Umwelt – unabhängig davon, ob diese mit oder ohne ärztliche
Anweisung und Überwachung zum Einsatz kommen.

  (aa) Die verfassungsrechtliche Prüfung geht insoweit über eine reine Evidenzkontrolle hinaus; geboten ist jedenfalls eine Vertretbarkeitskontrolle. Zwar sind die in Rede stehenden verfassungsrechtlichen Schutzbedarfe für Mensch, Tier und Umwelt
nicht unerheblich. Zu berücksichtigen ist aber, dass der Tierarztvorbehalt den Kern
der beruflichen Tätigkeit klassisch homöopathisch arbeitender Tierheilpraktikerinnen
und Tierhomöopathinnen betrifft und daher eine grundlegend neue berufliche Ausrichtung ihrer heilkundlichen Tätigkeit bedingt, wenn diese noch zur Sicherung des
Lebensunterhalts beitragen soll. Gegen eine reine Evidenzkontrolle spricht maßgeblich aber auch die Möglichkeit des Gesetzgebers, sich ein hinreichend sicheres Urteil
über die Gefahrenlage zu bilden. Die inhaltliche Zusammensetzung registrierter Humanhomöopathika ist seit langem bekannt und die Risiken, die mit ihrer Anwendung
mit Blick auf ihre Inhaltsstoffe verbunden sind, sind grundsätzlich einschätzbar.

 (bb) Danach beruht die dem Zweck der angegriffenen Regelung zugrundeliegende               101
Annahme einer Gefahrenlage nicht auf hinreichend tragfähigen tatsächlichen Erkenntnissen.

  Vertretbar ist allerdings die Annahme von Gefahren für die genannten Schutzgüter,         102
soweit § 50 Abs. 2 TAMG die Anwendung verschreibungspflichtiger Tierarzneimittel
allgemein unter einen Tierarztvorbehalt stellt, denn verschreibungspflichtige Arzneimittel sind regelmäßig stark wirksame Arzneimittel, von denen eine Gesundheitsgefährdung ausgeht, wenn sie ohne ärztliche Überwachung eingenommen werden (vgl.
BVerfGK 20, 159 <161> m.w.N.). Schon die Verschreibungspflicht selbst soll daher
vor einer gefährlichen Fehlmedikation schützen (vgl. BGH, Urteil vom 8. Januar 2015
- I ZR 123/13 -, Rn. 14; Hofmann, in: Kügel/Müller/Hofmann, AMG, 3. Aufl. 2022,
§ 48 Rn. 9). Entsprechendes gilt für die Umwidmung jedenfalls verschreibungspflichtiger Humanarzneimittel nach § 2 Abs. 1, 2 und 3a AMG.



                                          28/43

  Soweit sich der Tierarztvorbehalt jedoch auch auf die Anwendung registrierter und       103
damit zugleich nicht verschreibungspflichtiger Humanhomöopathika bei Tieren erstreckt, beruht die Annahme einer Gefahrenlage auf nicht tragfähigen tatsächlichen
Erkenntnissen. Es bestehen keine empirischen Anhaltspunkte dafür, dass insoweit
durch eine Anwendung bei Tieren überhaupt Gefahren für Tier, Mensch oder die Umwelt zu besorgen sind. Nach Erkenntnissen des Bundesamts für Verbraucherschutz
und Lebensmittelsicherheit, auf die sich die Bundesregierung in ihrer Antwort auf eine Anfrage von Abgeordneten des Deutschen Bundestages vom 4. November 2015
gestützt hat, sind bei der Anwendung registrierter homöopathischer Humanarzneimittel selbst bei Lebensmittel liefernden Tieren keine Risiken für das behandelte Tier zu
erwarten (BTDrucks 18/6558, S. 9 f.). Der Bundesregierung liegen auch keine Erkenntnisse über Risiken für Verbraucher durch den Verzehr von Lebensmitteln, die
aus homöopathisch behandelten Tieren gewonnen wurden, oder über Risiken für die
Umwelt vor (BTDrucks 18/6558, S. 5 f.). Denn während die Wirksamkeit registrierter
homöopathischer Arzneimittel bei Menschen und Tieren jedenfalls umstritten und
nicht eindeutig wissenschaftlich belegt ist, so fehlt es an Nachweisen ihrer Schädlichkeit (vgl. Wissenschaftliche Dienste des Bundestages, Gutachten vom 7. Juni 2021,
WD 3 - 3000 - 117/21; WD 5 - 3000 - 049/21, S. 8); bereits die arzneimittelrechtliche
Registrierung setzt die pharmakologisch-toxikologische Unbedenklichkeit des Arzneimittels voraus (vgl. § 38 Abs. 2 Satz 3 AMG und dazu Pannenbecker, in: Kügel/
Müller/Hofmann, AMG, 3. Aufl. 2022, § 38 Rn. 26-28).

  Auch die in diesem Verfahren eingeholten Stellungnahmen sachkundiger Dritter            104
können die Annahme einer für Mensch, Tier oder Umwelt bestehenden Gefahrenlage nicht stützen. Die angehörten Fachverbände gehen ganz überwiegend davon aus,
dass die Anwendung registrierter Humanhomöopathika – also solcher ab einer Potenz von D4 – weder für Tiere und Menschen noch für die Umwelt eine Gefahr begründen kann. Auch den von einigen Fachverbänden angefragten Haftpflichtversicherern und Berufsverbänden von Tierheilpraktikern sowie Veterinärämtern sind
keine Schadensfälle oder Beschwerden bekannt. Soweit etwa der Bundesverband
Praktizierender Tierärzte und die Deutsche Veterinärmedizinische Gesellschaft auf
Gefahren hinweisen, die von Injektionen homöopathischer Arzneimittel ausgehen
können, handelt es sich weder um Anwendungen, die in der klassischen Homöopathie vorgesehen sind, noch um registrierte Humanhomöopathika. Eine Registrierung
von Humanhomöopathika kommt überhaupt nur dann in Betracht, wenn das Arzneimittel zur oralen oder äußerlichen Anwendung vorgesehen ist (vgl. Art. 14 Abs. 1
UA 1 RL 2001/83/EG, § 39 Abs. 2 Nr. 5a AMG). Auch die teilweise geschilderten,
von Niedrigpotenzen – und damit ebenfalls von nicht registrierten Homöopathika (vgl.
Art. 14 Abs. 1 UA 1 RL 2001/83/EG, § 39 Abs. 2 Nr. 5b AMG) – ausgehenden Gefahren sind für die allein mit Hochpotenzen arbeitende klassische Homöopathie nicht
von Bedeutung.

  Soweit etwa die Deutsche Veterinärmedizinische Gesellschaft, der Deutsche Zentralverein homöopathischer Ärzte und die Gesellschaft für Ganzheitliche Tiermedizin



                                         29/43

darauf hinweisen, dass von registrierten Humanhomöopathika nur bei sachgerechter
Anwendung keine Gefährdung ausgehe, kann dem nicht entnommen werden, dass
die Anwendung als solche – und mithin auch eine Fehlmedikation als solche – für
Tier, Mensch oder Umwelt schädlich sein könnte. Die Ausführungen der Fachverbände sind in ihrem Gesamtzusammenhang vielmehr so zu verstehen, dass Humanhomöopathika nur nach qualifizierter Diagnostik und daran ausgerichteter, therapeutisch sachgerechter Anwendung zur Heilung beitragen können; dass also eine
Fehlmedikation nicht für sich genommen schädlich wäre, sondern dem Tier dadurch
lediglich eine gesundheitsfördernde Behandlung versagt bliebe und es in diesem
Sinne gefährdet würde. Dieses Verständnis wird dadurch bestätigt, dass an anderer Stelle derselben Stellungnahmen zum Teil ausdrücklich hervorgehoben wird, ein
ausreichend hoher Verdünnungsgrad – wie er bei registrierten Humanhomöopathika
stets gegeben ist – führe dazu, dass keine schädlichen Wirkungen eintreten könnten. Soweit die Gesellschaft für Ganzheitliche Tiermedizin allerdings ausführt, nur bei
sachgemäßer Anwendung registrierter Humanhomöopathika bestehe kein Risiko einer Intoxikation, und betont, dass insoweit eine Gefahr von deren Anwendung durch
unzureichend ausgebildete Personen ausgehe, wird diese Einzelmeinung weder näher begründet noch belegt.

  (3) Die Verbesserung der Verfügbarkeit spezifischer Tierarzneimittel kann ebenfalls     106
nicht als Zweck für den in § 50 Abs. 2 TAMG eingeführten Tierarztvorbehalt herangezogen werden. Dieser von der Bundesregierung in ihrer Stellungnahme genannte
Zweck entspricht dem der Tierarzneimittel-Verordnung zugrundeliegenden Ziel, die
Verfügbarkeit und Zugänglichkeit von Tierarzneimitteln zu verbessern, die Entwicklung neuer Arzneimittel zu fördern und den Vertrieb von Tierarzneimitteln in der gesamten Union zu erleichtern (vgl. Europäische Kommission, Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Tierarzneimittel,
COM<2014> 558 final, S. 2 f., 102 f.).

  Hierbei handelt es sich zwar um ein grundsätzlich legitimes Ziel. Die Erhöhung der      107
Anzahl spezifischer Tierarzneimittel dort, wo wenige zur Verfügung stehen, dient ohne Weiteres dem Tierschutz sowie der Gesundheit von Tier und Mensch. Der der
Tierarzneimittel-Verordnung zugrundeliegende Vorschlag der Europäischen Kommission identifiziert insoweit vor allem Verfügbarkeitsprobleme „für Tierarten von geringerer wirtschaftlicher Bedeutung, für seltene oder neu auftretende Krankheiten sowie für manche Krankheiten bei wichtigeren Arten“. Dabei geht es insbesondere um
die Ausweitung des Marktes über die vier wichtigsten Tierarten hinaus (COM<2014>
558 final, S. 102 f.).

  Es fehlt jedoch auch hier an einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage dafür, dass es gerade an geeigneten spezifischen homöopathischen Arzneimitteln für
Tiere fehlte. In der klassischen Tierhomöopathie bestand zu keinem Zeitpunkt ein
Mangel an geeigneten Arzneimitteln. Tiere konnten bislang und können auch künftig
gefahrlos für Tier, Mensch und Umwelt mit registrierten Humanhomöopathika behandelt werden (oben Rn. 103 f.). Dementsprechend weisen das Bundesinstitut für Arz-


                                         30/43

neimittel und Medizinprodukte, der Bundesverband klassischer Tierhomöopathen
Deutschlands und der Bundesverband der Pharmazeutischen Industrie in ihren Stellungnahmen darauf hin, dass Tier- und Humanhomöopathika hinsichtlich ihrer Herstellung, der verwendeten Ausgangsstoffe und der Anwendungsprinzipien identisch
seien. Das enger gesteckte Ziel, gerade die Anzahl registrierter Tierhomöopathika zu
erhöhen, dient daher schon für sich genommen keinen erkennbaren Gemeinwohlbelangen oder dem Schutz der Rechte Dritter.

 (4) Der in § 50 Abs. 2 TAMG angeordnete Tierarztvorbehalt verfolgt aber mit der           109
Sicherung einer qualitativ hochwertigen Diagnostik und Therapie gerade auch für die
Anwendung registrierter Humanhomöopathika einen dem Tierschutz und der Gesundheit von Tier und Mensch dienenden legitimen Zweck.

  Zwar lassen die Gesetzesmaterialien ein entsprechendes Anliegen des Gesetzgebers nicht erkennen. Es handelt sich insoweit aber um einen objektiv vernünftigen
und sachlichen Zweck, auf den auch die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme
hinweist. Das Ziel, die Qualität von Diagnostik und Therapie zu sichern, um Fehldiagnosen sowie Fehlbehandlungen von Tieren zu vermeiden, dient unmittelbar dem
Tierschutz sowie der Tiergesundheit und daher einem legitimen Zweck (oben
Rn. 98). Eine qualitativ hochwertige Diagnostik und Therapie beugt aber auch von
Tier zu Mensch übertragbaren Infektionskrankheiten (Zoonosen) vor und dient insoweit der Gesundheit von Menschen. Werden mit einer übertragbaren Krankheit infizierte Tiere falsch behandelt und die Infektion nicht erkannt oder nicht gestoppt, besteht die Gefahr, dass sich Menschen am Tier anstecken und die Infektion dann an
andere Menschen weitergeben. Die Sicherung der Qualität von Diagnostik und Therapie für den Fall, dass die Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren
in Betracht kommt, dient aber auch insoweit dem Tierschutz sowie der Tiergesundheit, als Tierhalterinnen und Tierhalter nicht im Glauben an die fachliche Qualifikation
von Tierheilpraktikern oder Tierhomöopathen sowie die Wirksamkeit von Homöopathika ihren Tieren eine Behandlung durch nachgewiesen fachlich qualifizierte Personen vorenthalten.

  b) Der in § 50 Abs. 2 TAMG auch für die Anwendung registrierter Humanhomöopathika angeordnete Tierarztvorbehalt ist zur Erreichung des Gesetzeszwecks im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet. Insoweit genügt bereits die Möglichkeit, durch
die Regelung den Gesetzeszweck zu erreichen. Eine Regelung ist erst dann nicht
mehr geeignet, wenn sie die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern kann oder sich sogar gegenläufig auswirkt (BVerfGE 158, 282 <336 Rn. 131>;
stRspr).

 Danach trägt die Einführung eines Tierarztvorbehalts dazu bei, die Qualität von Diagnostik und Therapie sicherzustellen und dadurch Tiere sowie die Gesundheit von
Tier und Mensch zu schützen. Approbierte Tierärzte verfügen über eine nachgewiesene fachliche Qualifikation. Der Tierarztvorbehalt führt im angegriffenen Umfang dazu, dass alle anderen in der Tierheilkunde tätigen Personen, die ein Tier klassisch



                                          31/43

homöopathisch behandeln wollen, die bei ihnen vorstellig werdenden Tierhalterinnen
und Tierhalter mit ihrem Tier zunächst an einen Tierarzt verweisen müssen. Der Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren geht daher nach der Konzeption der angegriffenen Regelung stets eine tierärztliche Diagnostik voraus, in deren
Rahmen ein Krankheits- oder Verletzungsbild fachlich qualifiziert erkannt und zugeordnet wird. Dabei ist auch gesichert, dass die Behandlung durch Humanhomöopathika nur dann erfolgt, wenn dies eine geeignete und fachlich vertretbare Therapie
darstellt; auch die sich anschließende konkrete Anwendung von Homöopathika erfolgt nur gemäß der tierärztlichen Behandlungsanweisung. Die Regelung trägt aber
auch dadurch zur Zweckerreichung bei, dass viele Tierhalterinnen und Tierhalter
dann, wenn sie eine klassisch homöopathische Behandlung für ihr krankes oder verletztes Tier erwägen, in Kenntnis der angegriffenen Regelung direkt einen Tierarzt
aufsuchen dürften.

  Zwar gilt der in § 50 Abs. 2 TAMG geregelte Tierarztvorbehalt nicht umfassend,          113
sondern nur dann, wenn es um die Anwendung verschreibungspflichtiger Tierarzneimittel, veterinärmedizintechnischer Produkte oder von Humanarzneimitteln nach § 2
Abs. 1, 2 und 3a AMG geht, wozu die Anwendung registrierter Humanhomöopathika
zählt. Dagegen wird die Anwendung etwa von Tierhomöopathika oder anderen alternativen Heilmitteln nicht erfasst und daher die Qualität von Diagnostik und Therapie
insoweit nicht vergleichbar gesichert. Der Gesetzeszweck wird aber auch durch einen auf nur bestimmte Anwendungsbereiche beschränkten Tierarztvorbehalt zumindest gefördert.

 c) Der Tierarztvorbehalt ist für die Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei       114
Tieren im verfassungsrechtlichen Sinne auch erforderlich.

 Eine Regelung ist erforderlich, wenn kein anderes, gleich wirksames, aber das            115
Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel zur Verfügung steht. Die
sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss
dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Bei der Einschätzung der Erforderlichkeit
verfügt der Gesetzgeber über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl.
BVerfGE 155, 238 <280 Rn. 105>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom
27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 -, Rn. 187; stRspr).

 Ein gleich wirksames, aber mit geringeren Grundrechtseinschränkungen verbundenes Mittel zur Erreichung des hier verfolgten Zwecks steht nicht zur Verfügung. Zwar
könnte die Ausübung des Berufs der klassisch homöopathisch arbeitenden Tierheilpraktiker und Tierhomöopathen oder jedenfalls die gewerbsmäßige Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren – als freiheitsschonendere Maßnahme –
von einem Nachweis abhängig gemacht werden, der zu versagen wäre, wenn sich
aus einer Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten der Heilkundigen ergäbe,
dass die Ausübung der Tierheilkunde durch sie eine Gefahr für den Tierschutz oder
die Gesundheit von Tier und Mensch bedeutete. Ein solcher Nachweis könnte dazu
beitragen, die Gefahrenlage zumindest deutlich abzumildern (vgl. zu Heilpraktikern:



                                         32/43

BVerfGE 78, 155 <163>; 119, 59 <88 f.>). Auch könnte darüber hinausgehende spezifische tiermedizinische Sachkunde in Diagnostik und Therapie verlangt werden.
Doch auch mit der Einführung einer entsprechenden Erlaubnis oder eines entsprechenden Nachweises könnte weder erreicht werden, dass nicht approbierte Personen sicher erkennen, wann sie einen Tierarzt hinzuziehen müssen, noch, dass sie
eine Diagnostik und Therapie in letztlich gleicher Qualität durchführen wie ein approbierter Tierarzt.

  Auch eine Begrenzung des Tierarztvorbehalts auf schwerwiegende Erkrankungen            117
oder Verletzungen ist kein milderes Mittel, um dessen Zweck zu erreichen. Zwar würde die Berufsfreiheit von klassisch homöopathisch arbeitenden Tierheilpraktikern und
Tierhomöopathen dadurch weniger stark beeinträchtigt, da sie weiterhin zumindest
Tiere mit etwa bloßen Verhaltensauffälligkeiten, kleineren Verletzungen und nicht erheblichen Erkrankungen oder auch tierärztlich austherapierte Tiere vorbehaltlos behandeln könnten. Doch auch ein insoweit eingeschränkter Tierarztvorbehalt wäre
nicht sicher gleich wirksam. So weisen die Bundestierärztekammer und der Bundesverband Praktizierender Tierärzte darauf hin, dass in Krankheits- und Verletzungsfällen nur eine Tierärztin oder ein Tierarzt eine medizinisch einwandfreie Diagnose stellen könnten und dass es ohne eine solche zu ungeeigneten Behandlungsversuchen
kommen könne. Gleiches gilt für tierärztlich austherapierte Tiere, bei denen noch immer eine geeignete palliative tierärztliche Behandlung angezeigt sein kann.

 d) Der in § 50 Abs. 2 TAMG geregelte Tierarztvorbehalt ist, soweit er die Anwendung registrierter Humanhomöopathika betrifft, jedoch nicht verhältnismäßig im engeren Sinne.

 Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordert, dass der mit der Maßnahme           119
verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu
der Schwere des Eingriffs stehen dürfen (vgl. BVerfGE 115, 320 <345>; 153, 182
<283 Rn. 265>; 155, 119 <178 Rn. 128>; stRspr). Angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne ist eine gesetzliche Regelung dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird (vgl. BVerfGE 141, 82 <100 f. Rn. 53> m.w.N.). Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Eingriffsgewicht der Regelung und dem verfolgten gesetzgeberischen Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen
(BVerfGE 148, 40 <57 f. Rn. 49>; stRspr).

 Danach verstößt § 50 Abs. 2 TAMG, soweit er einen Tierarztvorbehalt auch für die        120
Anwendung registrierter Humanhomöopathika vorsieht, gegen Art. 12 Abs. 1 GG.
Unter Berücksichtigung dessen, dass der Tierarztvorbehalt einerseits erheblich in die
Grundrechte der Beschwerdeführerinnen eingreift (aa) und anderseits der Erfüllung
von Gemeinwohlbelangen und verfassungsrechtlichen Schutzpflichten von nicht unerheblicher Bedeutung dient (bb), hat der Gesetzgeber vor dem Hintergrund, dass
die Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung von Belangen des Tierschutzes und



                                         33/43

einer Schädigung der Gesundheit von Tier und Mensch als gering einzuschätzen ist
(cc), keinen verfassungsrechtlich angemessenen Ausgleich vorgenommen (dd).

  aa) Der Eingriff in die freie Berufsausübung hat erhebliches Gewicht. Tierheilpraktiker und Tierhomöopathen, die klassisch homöopathisch arbeiten und daher nahezu
ausschließlich registrierte Humanhomöopathika anwenden, sind im Kern ihrer Tätigkeit betroffen (oben Rn. 74 f.). Eine weitere berufliche Tätigkeit ist auf diesem Gebiet
ganz weitgehend ausgeschlossen. Arbeiten Tierheilpraktikerinnen und Tierhomöopathinnen – wie hier die Beschwerdeführerinnen – im Schwerpunkt klassisch homöopathisch, müssen sie sich daher beruflich grundlegend neu orientieren.

  bb) Mit dem Tierschutz sowie der Gesundheit von Tier und Mensch stehen dem               122
Eingriff schützenswerte Belange von erheblichem Gewicht gegenüber. Die Tiere sollen vor körperlichen Schmerzen, Leiden und Schäden durch fachlich nicht qualifizierte Heilbehandlungen bewahrt werden. Mit der insoweit angestrebten Verbesserung
des Tierschutzes wird ein besonders wichtiger Gemeinwohlbelang verfolgt, denn die
Verfassung selbst verpflichtet den Gesetzgeber durch Art. 20a GG, geeignete Vorschriften mit dem Ziel des Tierschutzes zu erlassen (vgl. BVerfGE 119, 59 <83>);
entsprechendes gilt für die Tiergesundheit, soweit sie vom Tierschutz umfasst wird
(oben Rn. 98). Auch der Schutz der Gesundheit von Menschen und damit der öffentlichen Gesundheit ist ein überragend wichtiger Gemeinwohlbelang, der selbst empfindliche Eingriffe in die Berufsfreiheit rechtfertigen kann (vgl. BVerfGE 17, 269
<276>) und der zudem auf eine Schutzpflicht des Staates zurückgeht (oben Rn. 98).
Einschränkend ist allerdings zu berücksichtigen, dass § 50 Abs. 2 TAMG nicht unmittelbare Gesundheitsgefahren für Menschen bekämpft, die von der Anwendung von
Humanhomöopathika bei Tieren als solchen ausgehen können, sondern lediglich mittelbaren Gefahren begegnen will, die sich daraus ergeben, dass mit einem kranken
oder verletzten Tier kein Tierarzt aufgesucht wird.

 cc) Die Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung der hier verfolgten Gemeinwohlbelange ist jedoch als nicht sehr hoch einzuschätzen und kann durch die Einführung
einer Pflicht zum Nachweis von Kenntnissen im Bereich der Tierheilkunde zusätzlich
gemindert werden.

 (1) Das Tierschutzgesetz (TierSchG) und das Tiergesundheitsgesetz (TierGesG)              124
enthalten verschiedene sanktionsbewehrte Verhaltens- und Anzeigepflichten, die jedenfalls in schwerer wiegenden Fällen die Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung
von Belangen des Tierschutzes und einer Schädigung der Gesundheit von Tier und
Mensch durch Fehldiagnosen und Fehlbehandlungen im Rahmen gewerblich durchgeführter Heilbehandlungen mindern können.

 (a) Der Schutz von Tieren als Schmerz empfindenden Mitgeschöpfen ist vor allem            125
im Tierschutzgesetz geregelt (vgl. BVerfGE 104, 337 <351>). § 1 Satz 2 TierSchG
bestimmt grundlegend, dass niemand Tieren ohne vernünftigen Grund Schmerzen,
Leiden oder Schäden zufügen darf. Dies ist kein unverbindlicher Leitsatz (vgl. OVG
Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28. Mai 1998 - 12 A 10020/96 -, Rn. 24; Hirt/Maisack/


                                          34/43

Moritz, TierSchG, 3. Aufl. 2016, § 1 Rn. 1; Lorz/Metzger, TierSchG, 7. Aufl. 2019, § 1
Rn. 2), sondern ein unmittelbar geltendes Verbot, an dessen Verstoß nicht nur behördliche Eingriffsbefugnisse, sondern im Einzelfall auch eine Straf- oder Bußgeldandrohung geknüpft sind.

  Das Tierschutzgesetz sichert darüber hinaus die Tierpflege und damit das Wohlbefinden von Tieren durch Festlegung bestimmter Verhaltenspflichten für Tierhalter und
Tierbetreuer in § 2 TierSchG (vgl. dazu BVerfGE 101, 1 <32>). Die Pflicht zur angemessenen Pflege von Tieren gemäß § 2 Nr. 1 TierSchG umfasst eine hinreichende
Gesundheitsfürsorge, mithin eine tierärztliche Versorgung bei Krankheitsverdacht
des in Obhut genommenen Tieres (vgl. VG Ansbach, Beschluss vom 28. Dezember
2017 - AN 10 S 17.02023 u.a. -, Rn. 23; BayObLG, Urteil vom 24. Oktober 1995 -
4St RR 135/95 -, Rn. 32). Jedenfalls soweit Tierheilpraktiker oder Tierhomöopathen
im Rahmen einer Behandlung die Betreuung eines Tieres übernehmen, können sie
hinsichtlich des gemäß § 2 TierSchG zu beachtenden Pflichtenkatalogs einem Tierhalter gleichstehen (vgl. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, 3. Aufl. 2016, § 2 Rn. 6
<„Tierarzt“>; unten Rn. 146 f.) und können damit im Einzelfall auf Grundlage ihrer
tierschutzrechtlichen Betreuungspflicht gehalten sein, eine ausschließlich auf Homöopathie basierende Heilbehandlung abzubrechen und die Beiziehung eines Tierarztes zur Diagnostik oder Therapie zu ermöglichen (vgl. Lorz/Metzger, TierSchG,
7. Aufl. 2019, § 2 Rn. 34, 36). Nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 3 TierSchG kann
die zuständige Behörde in diesen Fällen die zur Erfüllung der Anforderungen des § 2
TierSchG erforderlichen Maßnahmen anordnen und bei wiederholten oder groben
Verstößen gegen § 2 TierSchG Tierheilpraktikern oder Tierhomöopathen unter bestimmten Voraussetzungen das Betreuen von Tieren untersagen (vgl. auch VG Arnsberg, Beschluss vom 20. November 2007 - 14 L 749/07 -, Rn. 12; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, 3. Aufl. 2016, § 16a Rn. 3).

  Aber auch dann, wenn eine ambulante Behandlungsform ein derartiges Betreuungsverhältnis zwischen Tier und Tierheilpraktiker oder Tierhomöopath meist nicht
begründen kann, ist ein zumindest mittelbarer Schutz vor fehlerhaften Diagnosen und
Therapien gewährleistet. Denn jedenfalls der Tierhalter ist gemäß § 2 Nr. 1 TierSchG
verpflichtet, die homöopathische Heilbehandlung zu überwachen und einen Tierarzt
zu konsultieren, wenn der Tierheilpraktiker oder Tierhomöopath zu der erforderlichen
Diagnostik oder den für die Heilbehandlung erforderlichen Maßnahmen erkennbar
nicht in der Lage oder über das richtige Verhalten im Unklaren ist (vgl. Lorz/Metzger,
TierSchG, 7. Aufl. 2019, § 2 Rn. 34, 36; näher unten Rn. 146). Aus den verstärkten
tierschutzrechtlichen Verhaltensanforderungen an Tierhalter oder Tierbetreuer erwächst daher ein mittelbarer Schutzmechanismus im Zusammenhang mit ausschließlich klassisch homöopathischen Heilbehandlungen durch Tierheilpraktiker
oder Tierhomöopathen.

 (b) Das Gesetz zur Vorbeugung vor und Bekämpfung von Tierseuchen (Tiergesundheitsgesetz – TierGesG) regelt eine Pflicht des Tierheilpraktikers oder Tierhomöopathen, bestimmte auf Menschen übertragbare Tierkrankheiten anzuzeigen.


                                         35/43

  Das Tiergesundheitsgesetz dient der Vorbeugung vor Tierseuchen und deren Bekämpfung. Eine Tierseuche im Sinne dieses Gesetzes ist eine Infektion oder Krankheit, die von einem Tierseuchenerreger unmittelbar oder mittelbar verursacht wird,
bei Tieren auftritt und auf Tiere oder Menschen (Zoonosen) übertragen werden kann
(§ 2 Nr. 1 TierGesG). Soweit dies im Hinblick auf Vorkommen, Ausmaß und Gefährlichkeit einer Tierseuche erforderlich ist, bestimmt die Bundesregierung durch Verordnung die Anzeigepflicht. Bricht eine danach anzeigepflichtige Tierseuche aus oder
zeigen sich Erscheinungen, die den Ausbruch einer solchen Tierseuche befürchten
lassen, sind alle Personen, die sich mit der Ausübung der Tierheilkunde beschäftigen, verpflichtet, dies unverzüglich der zuständigen Behörde anzuzeigen (§ 4 Abs. 3
Satz 1 TierGesG). Die Anzeigepflicht wird bereits dadurch ausgelöst, dass äußere
Symptome bei einer Bewertung ex ante unter Berücksichtigung typisierter Fachkompetenz es für möglich erscheinen lassen, dass eine Tierseuche ausgebrochen ist
(vgl. Gärditz, in: Huster/Kingreen, InfektionsschutzR-HdB, 2. Aufl. 2022, Kap. 12
Rn. 26). Wer eine Anzeige vorsätzlich oder fahrlässig nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig erstattet, handelt ordnungswidrig (vgl. § 32 Abs. 2 Nr. 1
TierGesG) und kann mit einem Bußgeld belegt werden.

  Auch die bußgeldbewehrte Anzeigepflicht ist geeignet, zur Sicherung der Qualität         130
von Diagnostik (jedenfalls bei bestehenden Unsicherheiten) sowie Therapie beizutragen und so die Gefährdung der Gesundheit, insbesondere auch von Menschen, weiter zu verringern. Denn der Gesetzgeber hat sichergestellt, dass die zuständige Behörde für den Fall, dass sich im Rahmen der Heilbehandlung eines Tieres durch
einen Tierheilpraktiker oder Tierhomöopathen Anzeichen der Erkrankung eines Tieres mit einer bestimmten, auch auf Menschen übertragbaren Krankheit ergeben,
grundsätzlich hiervon Kenntnis erlangt und die erforderlichen Maßnahmen auch zur
Verhinderung von Zoonosen ergreifen kann.

  (2) Die Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung der hier geschützten Gemeinwohlbelange schätzt der Gesetzgeber selbst nicht als sehr hoch ein, da er eine Gefährdung im Hinblick auf zahlreiche andere alternative Heilbehandlungen bei Tieren
grundsätzlich hinnimmt.

  Dass mit einer Heilbehandlung durch Tierheilpraktiker und Tierhomöopathen gewisse Gefahren für den Tierschutz und die Gesundheit von Tier und Mensch einhergehen, weil nicht approbierte Personen nicht die gleiche Gewähr für eine hohe Qualität
von Diagnostik und Therapie bieten können wie ein Tierarzt, ist keine Besonderheit
der Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren. Dies gilt ebenso für die
Anwendung nicht verschreibungspflichtiger Tierarzneimittel und alternative Heilbehandlungen, wie etwa die Verabreichung von Tierhomöopathika, Pflanzenheilkunde,
traditionelle chinesische Medizin (insbesondere Akupunktur), physikalische und manuelle Therapie oder Diätetik. Diese Heilbehandlungen werden vom Gesetzgeber
aber weder im Tierarzneimittelgesetz noch an anderer Stelle unter einen Tierarztvorbehalt gestellt, sondern auch Personen ohne spezifische Ausbildung unter Anwendung unterschiedlichster Therapieansätze vorbehaltlos gestattet. Die Gefahr von


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Fehldiagnosen und Fehlbehandlungen und dass auf Menschen übertragbare Infektionskrankheiten unerkannt bleiben können oder falsch behandelt werden, nimmt der
Gesetzgeber dort hin (vgl. dazu auch BVerfGE 141, 82 <106, 115 Rn. 69 f., 85>).
Die Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung von Belangen des Tierschutzes oder
einer Schädigung der Gesundheit von Tier und Mensch schätzt der Gesetzgeber offensichtlich nicht als so hoch ein, dass sie in einer Abwägung mit der Berufsfreiheit
nicht approbierter Personen nicht in Kauf genommen werden könnte.

  Gründe für eine abweichende Gewichtung dieser entgegenstehenden Belange im            133
Fall der Anwendung registrierter Humanhomöopathika sind nicht ersichtlich. Es bestehen keine Anhaltspunkte für eine stärkere Gefährdung des Tierschutzes oder der
Gesundheit von Mensch und Tier oder für eine geringere Bedeutung der Berufsfreiheit. Der in § 50 Abs. 2 TAMG angeordnete Tierarztvorbehalt knüpft auch nicht an
einwandfrei oder weniger gut diagnostizierbare, an schwere oder leichtere Erkrankungen an, sondern nur an die Anwendung bestimmter Arzneimittel. Ebenso wenig
geht es darum, inwieweit Tierheilpraktiker generell für die Ausübung der Tierheilkunde fachlich qualifiziert sind. Insoweit mag es ein grundsätzliches Problem sein, dass
für die nicht durch Tierärzte ausgeübte Tierheilkunde keine besonderen Voraussetzungen bestehen. So ist weder die Berufsbezeichnung Tierheilpraktiker oder Tierhomöopath rechtlich geschützt, noch gibt es Pflichten zum Nachweis der Sachkunde
für die Durchführung bestimmter Heilbehandlungen. Ihre Kompetenzen und Fähigkeiten können daher sehr unterschiedlich sein. Dies betrifft aber alle, insbesondere
alle alternativen Behandlungsmethoden gleichermaßen.

  (3) Die Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung von Belangen des Tierschutzes       134
sowie einer Schädigung der Gesundheit von Tier und Mensch kann aber vor allem
dadurch gemindert werden, dass die Ausübung des Berufs der klassisch homöopathisch arbeitenden Tierheilpraktiker und Tierhomöopathen oder auch nur die Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren durch nichtärztliche Personen von
dem Nachweis theoretischer Kenntnisse im Bereich der Tierheilkunde abhängig gemacht werden. Gefahrmindernd wirkt insoweit bereits der nachgewiesene Erwerb
solcher Kenntnisse, die dazu befähigen einzuschätzen, ob und inwieweit die Zuziehung eines Tierarztes oder die Verweisung an einen Tierarzt erforderlich ist.

  (a) Auf der Stufe der Angemessenheit ist auch zu prüfen, ob es verfassungsrechtlich hinnehmbar ist, dass keine Lösung ersichtlich ist, die hinsichtlich Eignung und
Erforderlichkeit für jedes der kollidierenden Rechtsgüter zu einem positiven Ergebnis
kommt. Diese Klärung muss letztlich zu einer Abwägung führen, die die jeweiligen
Vor- und Nachteile bei der Verwirklichung der verschiedenen betroffenen Rechtsgüter in ihrer Gesamtheit einbezieht. Dabei ist zu prüfen, ob Abstriche in der Eignung
und Erforderlichkeit hinsichtlich des einen kollidierenden Rechtsguts angesichts der
dadurch bewirkten Möglichkeit zum Schutz des anderen Guts in einem angemessenen Verhältnis stehen, insbesondere zumutbar sind, oder ob die Angemessenheit
eher erreicht wird, wenn Minderungen der Eignung und Erforderlichkeit hinsichtlich
des anderen Rechtsguts in Kauf genommen werden. Gegebenenfalls sind unter-


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schiedliche Lösungsmöglichkeiten darauf zu überprüfen, welche aus beiden Sichtwinkeln zur größtmöglichen Sicherung des Schutzes der kollidierenden Rechtsgüter
führt (BVerfGE 115, 205 <233 f.>). Es kann daher an der Angemessenheit fehlen,
etwa wenn bei einem milderen Mittel die Wirksamkeit nur wenig geringer ist (vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 17. Aufl. 2022, Art. 20 Rn. 121a). In diesem Sinne hat
der Gesetzgeber nach Möglichkeit auch eine freiheitsschonende Lösung zu wählen,
die besonders intensive Eingriffe durch Befreiungs-, Übergangs- oder Kompensationsregelungen abmildert (vgl. Huster/Rux, in: BeckOK GG, Art. 20 Rn. 197 <Aug.
2022>), was auch für einen zeitlich begrenzteren Einsatz des gewählten Mittels relevant sein kann (vgl. BVerfGE 148, 40 <60 f. Rn. 56>).

 (b) Danach ist hier im Rahmen der Angemessenheit auch zu berücksichtigen, dass         136
der mit der angegriffenen Regelung verfolgte Zweck der Sicherung einer qualitativ
hochwertigen Diagnostik und Therapie durch eine Nachweispflicht – wenngleich nicht
gleich wirksam erreicht – so doch deutlich gefördert und damit die Wahrscheinlichkeit
einer Beeinträchtigung von Belangen des Tierschutzes oder einer Schädigung der
Gesundheit von Tier und Mensch weiter gemindert werden kann. Insofern wirkt es
bereits gefahrmindernd, wenn die Anwendung registrierter Humanhomöopathika nur
durch solche Tierheilpraktiker oder Tierhomöopathen erfolgt, die nachweislich befähigt sind, zumindest einzuschätzen, ob und inwieweit die Zuziehung eines Tierarztes
oder die Verweisung an einen Tierarzt erforderlich ist.

  Dass der Nachweis theoretischer heilkundlicher Kenntnisse auch in der Praxis dazu     137
beitragen kann, die im Einzelfall gebotene ärztliche Diagnostik und Therapie sicherzustellen, zeigen nach wie vor die Erfahrungen aus dem Bereich der Humanmedizin.
Obwohl es dort um den unmittelbaren Schutz der menschlichen Gesundheit geht,
wurde kein Heilkundemonopol für Ärzte geschaffen. Vielmehr wird die heilkundliche
Erlaubnis auch Heilpraktikern erteilt, wobei sich die insoweit maßgeblichen berufsrechtlichen Regelungen auf das Ziel bloßer Gefahrenabwehr beschränken (vgl.
BVerfGE 78, 155 <163>). Heilpraktiker müssen deshalb nicht über umfassende heilkundliche Kenntnisse und Fähigkeiten verfügen, dürfen Patienten aber nur im Rahmen ihres persönlichen Könnens behandeln. Obwohl Heilpraktiker hiernach Patienten an Ärzte verweisen müssen, sobald die Grenzen ihrer heilkundlichen Kenntnisse
und Fähigkeiten erreicht werden, sind über Jahrzehnte hinweg keine Missstände zu
Tage getreten, die für den Gesetzgeber im Interesse des Schutzes der Volksgesundheit Anlass zum Einschreiten gewesen wären (BVerfGE 119, 59 <89> m.w.N.).

 dd) Der Tierarztvorbehalt für die Anwendung registrierter Humanhomöopathika erscheint danach zur Sicherung der Qualität von Diagnostik und Therapie im Ergebnis
nicht angemessen.

 Vor dem Hintergrund der für den Tierschutz und die Gesundheit von Tier und             139
Mensch bestehenden Sicherungen sowie der gesetzgeberischen Bewertung vergleichbarer Konstellationen sind die von der Anwendung registrierter Humanhomöopathika ausgehenden Gefahren als nicht sehr hoch einzuschätzen. Die verbleiben-



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den Gefahren können insbesondere durch einen Nachweis über die Befähigung zur
Einschätzung darüber, ob und inwieweit die Zuziehung eines Tierarztes oder die Verweisung an einen Tierarzt erforderlich ist, weiter gemindert werden.

  Dem steht ein schwerwiegender Eingriff in die Berufsfreiheit gegenüber. Mit Einführung des Tierarztvorbehalts für die Anwendung registrierter Humanhomöopathika
bleibt für Tierheilpraktiker und Tierheilpraktikerinnen, deren Tätigkeit sich im Wesentlichen auf die Behandlung im Wege der klassischen Homöopathie beschränkt, kaum
mehr Raum zur beruflichen Betätigung. Das Maß der Belastung der Grundrechtsträger steht daher nicht mehr in einem vernünftigen Verhältnis zu den dem gemeinen
Wohl erwachsenden Vorteilen.

  4. Die Beschwerdeführerin zu II) hat nicht vorgetragen, ob sie die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt. Sollte sie sich mangels deutscher Staatsangehörigkeit nicht auf
Art. 12 Abs. 1 GG berufen können, würde sie hier durch Art. 2 Abs. 1 GG durchgreifend geschützt. Die allgemeine Handlungsfreiheit garantiert zwar keinen weitergehenden Schutz als Art. 12 Abs. 1 GG (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom
27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 -, Rn. 266). Die Beschwerdeführerin zu II) hat aber
über die Grundrechtsgewährleistung aus Art. 2 Abs. 1 GG einen Anspruch auf eine
entsprechende Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (vgl. auch BVerfGE
35, 382 <399>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 19. Dezember 2007 - 1 BvR 2157/07 -, Rn. 21).

                                           II.
 Der in § 50 Abs. 2 TAMG auch für die Anwendung registrierter Humanhomöopathika durch Tierhalterinnen und Tierhalter angeordnete Tierarztvorbehalt greift unverhältnismäßig in deren allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein.

  1. Es liegt ein Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG vor. Art. 2 Abs. 1 GG schützt die Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinn (vgl. BVerfGE 80, 137 <152>; stRspr). Tierhalterinnen und Tierhalter, die – wie die Beschwerdeführerin zu II) – ihre Tiere klassisch homöopathisch behandeln wollen, werden daher von dem für sie geltenden
Tierarztvorbehalt in ihrer durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten allgemeinen Handlungsfreiheit beschränkt.

  2. Dieser Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG ist nicht gerechtfertigt. Der für die Anwendung   144
registrierter Humanhomöopathika geltende Tierarztvorbehalt dient zwar, auch soweit
Tierhalterinnen und Tierhalter von ihm betroffen sind, dem legitimen Zweck der Sicherung der Qualität von Diagnostik und Therapie (oben Rn. 109 f.). Er ist ebenso
geeignet und erforderlich, diesen Zweck zu erreichen (oben Rn. 111 ff.). Die Regelung ist aber gleichermaßen nicht mehr verhältnismäßig im engeren Sinne.

 a) Zwar ist das Eingriffsgewicht der Regelung, soweit Tierhalterinnen und Tierhalter      145
betroffen sind, zunächst geringer. Tierhalterinnen und Tierhalter sind weder in ihrer
Berufsausübung als solcher betroffen, noch müssen sie eine ihren Lebensunterhalt
sichernde Tätigkeit aufgeben oder sich insoweit neu orientieren. Berücksichtigt wer-


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den muss aber, dass die vor Verabreichung von Humanhomöopathika erforderliche
Konsultation eines Tierarztes für die einzelnen Tierhalter stets mit Kosten verbunden
ist, die sie in der Regel selbst zu tragen haben. Dies gilt auch dann, wenn es sich etwa um austherapierte Tiere handelt oder um solche mit nur kleineren Verletzungen,
nicht erheblichen Krankheiten oder Verhaltensauffälligkeiten.

  b) Demgegenüber sind aber die Sicherungen insbesondere des Tierschutzgesetzes, die jedenfalls in schwerer wiegenden Fällen die Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung von Belangen des Tierschutzes und der Schädigung der Gesundheit von
Tier und Mensch mindern, ungleich stärker. So trifft Tierhalterinnen und Tierhalter
gemäß § 2 TierSchG eine gesteigerte tierschutzrechtliche Verantwortung. Dies folgt
zunächst aus der Pflicht zur angemessenen Pflege eines Tieres aus § 2 Nr. 1
TierSchG (oben Rn. 126 f.). Dazu gehört die hinreichende Gesundheitsfürsorge bei
einem Krankheitsverdacht, die vor allem in der Hinzuziehung eines fachkundigen
Tierarztes besteht, sobald der Tierhalter zu den erforderlichen Maßnahmen nicht
(mehr) imstande oder über das richtige Verhalten im Unklaren ist (vgl. VG Oldenburg,
Urteil vom 19. Mai 2003 - 7 A 2832/01 -, Rn. 30; VG Aachen, Beschluss vom 2. Mai
2013 - 6 L 23/13 -, Rn. 52; Lorz/Metzger, TierSchG, 7. Aufl. 2019, § 2 Rn. 34, 36).
Dies gilt insbesondere dann, wenn Tierhalter eigenständig die Medikation ihres Tieres vornehmen.

  Der Gesetzgeber hat im Tierschutzgesetz weitreichende Ermächtigungen geschaffen, um die Einhaltung der aus § 2 Nr. 1 TierSchG folgenden Verpflichtungen durchzusetzen. Der Tierschutzbehörde stehen mit den Überwachungsbefugnissen aus
§ 16 Abs. 3 TierSchG, die auch Untersuchungen von Tieren ermöglichen, wirksame
Instrumente zur Verfügung, um den Gefahren durch Eigenmedikation von Tierhaltern
in schwerwiegenden Fällen zu begegnen.

  Die konkrete Gefahr von Verstößen gegen die Pflegeverpflichtung aus § 2 Nr. 1            148
TierSchG berechtigt die Tierschutzbehörde nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG,
Tierhalter zu verpflichten, ihr Tier tierärztlich untersuchen zu lassen und die Untersuchungsergebnisse vorzulegen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. August 2012 - 1 S 1281/12 -, Rn. 5 m.w.N.). Bei einer erheblichen (insbesondere wiederholten oder groben) Verletzung der Pflichten aus § 2 Nr. 1 TierSchG, weil etwa
die gebotene Hinzuziehung eines Tierarztes unterlassen wird, kann die zuständige
Behörde Tiere vorübergehend oder dauerhaft fortnehmen (vgl. § 16a Abs. 1 Satz 2
Nr. 2 TierSchG) oder das Halten von Tieren für eine gewisse Zeit oder für immer untersagen (§ 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG). Diese Regelungsinstrumente greifen
auch, wenn Tierhalter aufgrund ihrer finanziellen Situation nicht in der Lage sind, eine angemessene tierärztliche Versorgung zu gewährleisten (vgl. VG Ansbach, Urteil
vom 28. Dezember 2017 - AN 10 S 17.02023 u.a. -, Rn. 25; VG Gelsenkirchen, Urteil
vom 21. April 2010 - 7 K 2091/09 -, Rn. 13; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, 3. Aufl.
2016, § 2 Rn. 27).

 Ferner gewährleisten die Straf- und Bußgeldbestimmungen der §§ 17 und 18                  149



                                          40/43

TierSchG, dass Tierhalter ihren Tieren keine erheblichen Schmerzen, Leiden oder
Schäden zufügen, indem sie ihnen die gebotene Heilbehandlung nicht angedeihen
lassen (vgl. dazu Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, 3. Aufl. 2016, § 17 Rn. 3; Lorz/Metzger, TierSchG, 7. Aufl. 2019, § 17 Rn. 5; Ort/Reckewell, in: Kluge, TierSchG, 2002,
§ 17 Rn. 74, 108). Bei Verurteilungen nach § 17 TierSchG kann auch das Halten von
Tieren verboten werden (vgl. §§ 20, 20a TierSchG). Es kann eine vorsätzliche oder
fahrlässige Ordnungswidrigkeit gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 1 TierSchG vorliegen, wenn
der Tierhalter sein Tier bei Erkrankungen nicht angemessen tierärztlich versorgen
lässt. Daneben sind nach § 4 Abs. 1 TierGesG auch Tierhalter zur Anzeige bestimmter Tierseuchen verpflichtet, was bußgeldbewehrt ist (§ 32 Abs. 2 Nr. 1 TierGesG;
dazu oben Rn. 129).

 c) Danach erscheint auch der gegenüber Tierhalterinnen und Tierhaltern angeordnete Tierarztvorbehalt, soweit er die Anwendung registrierter Humanhomöopathika
betrifft, zur Sicherung der Qualität von Diagnostik und Therapie im Ergebnis nicht angemessen.

 Die Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung des Tierschutzes oder der Gesundheit von Tier und Mensch ist vor dem Hintergrund der im Tierschutzgesetz und Tiergesundheitsgesetz bestehenden Sicherungen als gering einzuschätzen. Dem entspricht auch an dieser Stelle die gesetzgeberische Bewertung vergleichbarer
Konstellationen, da auch Tierhalterinnen und Tierhaltern viele andere alternativen
Heilbehandlungen ebenso wie die Anwendung nicht verschreibungspflichtiger Tierarzneimittel vorbehaltlos erlaubt sind (vgl. oben Rn. 131 f.).

 Zwar wäre eine zusätzliche Sicherung in Form der Einführung einer Pflicht zum           152
Nachweis von Kenntnissen im Bereich der Tierheilkunde bei Tierhalterinnen und
Tierhaltern nicht in jedem Fall freiheitsschonender, weshalb eine Nachweispflicht als
milderes Mittel von vornherein nicht in Betracht kommen dürfte. Gleichwohl muss in
der Gesamtabwägung angesichts der als nicht sehr hoch zu bewertenden Gefahren
(dazu oben Rn. 103 f.), die insbesondere durch die klaren tierschutzrechtlichen Verpflichtungen reduziert werden, der allgemeinen Handlungsfreiheit der Vorrang eingeräumt werden. Dabei muss auch berücksichtigt werden, dass Tierhalterinnen und
Tierhalter im Gegensatz zu Tierheilpraktikern und Tierhomöopathen keine mit der gewerblichen Ausübung der Heilkunde verbundene Vertrauensstellung einnehmen.

                                         D.

                                          I.
 Wegen der Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz ist § 50 Abs. 2 TAMG in dem zur           153
Überprüfung stehenden Umfang der Regelung für nichtig zu erklären. Dies betrifft zunächst den Tierarztvorbehalt für die Anwendung registrierter homöopathischer Humanarzneimittel durch Tierheilpraktiker, Tierhomöopathen und Tierhalter.

 § 50 Abs. 2 TAMG kann im Übrigen eigenständig fortbestehen. Aus der Nichtigkeit         154
einer Teilregelung folgt die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes nur, wenn sich aus dem

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objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, dass die übrigen mit der Verfassung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben (BVerfGE 119, 59
<95>). Dies ist hier erkennbar nicht der Fall.

  Die sofortige Ungültigkeit des § 50 Abs. 2 TAMG vermag keine Gefährdungen von            155
einem Gewicht auszulösen, die eine Hinnahme der Grundrechtseingriffe für eine
Übergangszeit rechtfertigen könnten. Durch die Nichtigerklärung entsteht auch keine
nicht hinnehmbare Regelungslücke. Die teilweise Nichtigkeit der Verbotsnorm bedeutet angesichts der Garantie der freien Berufsausübung nichts anderes als die Zulässigkeit der vorbehaltlosen Anwendung registrierter Humanhomöopathika bei Tieren, ohne dass hiermit Komplikationen einhergingen (vgl. auch BVerfGE 141, 82
<120 Rn. 96> m.w.N.). Die Rechtswirkungen der teilweisen Nichtigerklärung schaffen insbesondere keine Unsicherheit über die Rechtslage zulasten der Behörden und
der Rechtsunterworfenen. Für den konkreten Fall steht vielmehr außer Frage, wen
die Nichtigerklärung betrifft.

  Soweit im Hinblick auf den ausgenommenen Personenkreis Abgrenzungsprobleme               156
entstehen könnten, als die Berufsbezeichnung des Tierheilpraktikers und Tierhomöopathen nicht gesetzlich geschützt ist, kann die Nichtigerklärung analog § 78 BVerfGG
(vgl. dazu BVerfGE 128, 326 <404>; 149, 222 <291 f. Rn. 154> m.w.N.; stRspr) auf
alle Personen, die keine Tierärzte sind, erstreckt werden, da das Gesetz insoweit aus
den gleichen Gründen verfassungswidrig ist.

                                           II.
  Der Antrag der Beschwerdeführerin zu II) Herrn (…) nach § 22 Abs. 1 Satz 4               157
BVerfGG als Beistand zuzulassen, ist abzulehnen, weil weder vorgetragen noch ersichtlich ist, dass die in das pflichtgemäße Ermessen des Bundesverfassungsgerichts gestellte Zulassung objektiv sachdienlich und subjektiv notwendig ist (vgl. hierzu BVerfGE 8, 92 <94>; 68, 360 <361>). Die Beschwerdeführerin legt nicht
hinreichend dar, warum es ihr unzumutbar sein sollte, sich allein durch die von ihr
bevollmächtigte Rechtsanwältin vertreten zu lassen.

                                          III.
 Die Auslagenentscheidung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.                                 158

                                          IV.
 Gemäß § 4 Abs. 4, § 15 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG hat der Erste Senat in der Besetzung von sieben Richterinnen und Richtern entschieden.

                  Harbarth                        Baer                         Britz

                     Ott                          Christ                      Radtke

                                                  Härtel




                                          42/43

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Ersten Senats vom 29. September 2022 -
1 BvR 2380/21, 1 BvR 2449/21

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 29. September 2022 -
                1 BvR 2380/21, 1 BvR 2449/21 - Rn. (1 - 159), http://www.bverfg.de/e/
                rs20220929_1bvr238021.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2022:rs20220929.1bvr238021




                                       43/43

§ 50 Absatz 2 des Gesetzes über den Verkehr mit Tierarzneimitteln und zur Durchführung unionsrechtlicher Vorschriften betreffend Tierarzneimittel (Tierarzneimittelgesetz) vom 27. September 2021 (Bundesgesetzblatt I Seite 4530) verstößt gegen Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes und ist nichtig, soweit die Vorschrift die Anwendung nicht verschreibungspflichtiger und zugleich registrierter homöopathischer Humanarzneimittel bei Tieren, die nicht der Gewinnung von Lebensmitteln dienen, unter einen Tierarztvorbehalt stellt.|Der Antrag der Beschwerdeführerin zu II) auf Zulassung von Herrn (…) als Beistand wird abgelehnt.|Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführerinnen ihre notwendigen Auslagen im Verfahren über die Verfassungsbeschwerde zu erstatten.
am 29. September 2022 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 29. September 2022
- 1 BvR 2380/21 -, Rn. 1-159,
                    https://www.bverfg.de/e/rs20220929_1bvr238021
Pressemitteilung - Nr. 92/2022 vom 16. November 2022