                            Leitsätze
      zum Beschluss des Zweiten Senats vom 17. September 2013
                          – 2 BvR 2436/10 –
                           – 2 BvE 6/08 –

1. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet eine von staatlicher Beeinflussung freie Kommunikationsbeziehung zwischen dem Abgeordneten
   und den Wählerinnen und Wählern sowie die Freiheit des Abgeordneten von exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und Kontrolle.
2. In der Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes liegt ein Eingriff in das freie Mandat gemäß Art. 38
   Abs. 1 Satz 2 GG, der im Einzelfall zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung gerechtfertigt sein kann. Dieser Eingriff unterliegt strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen und bedarf einer
   Rechtsgrundlage, die den Grundsätzen des Gesetzesvorbehalts genügt.
3. Die im Jahr 1990 mit dem Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und
   über das Bundesamt für Verfassungsschutz (Bundesverfassungsschutzgesetz – BVerfSchG) (BGBl I S. 2954 <2970>) geschaffenen § 8
   Abs. 1 Satz 1 und § 3 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1
   Buchstabe c BVerfSchG stellen eine dem Vorbehalt des Gesetzes genügende Rechtsgrundlage für die Beobachtung von Mitgliedern des
   Deutschen Bundestages dar, auch wenn darin nicht ausdrücklich auf
   die Rechte der Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG Bezug genommen wird.




                                 1/47

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BVR 2436/10 -
- 2 BVE 6/08 -




                               Im Namen des Volkes

                                  In den Verfahren


I. über die Verfassungsbeschwerde

des Herrn Bodo Ramelow,
...,

- Bevollmächtigte:1. Rechtsanwalt Dr. Peter Hauck-Scholz,
                     Krummbogen 15, 35039 Marburg,
                  2. Prof. Dr. Dr. h.c. Hans-Peter Schneider,
                     Drosselweg 4, 30559 Hannover -

gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juli 2010 – BVerwG 6 C
      22.09 –

- 2 BVR 2436/10 -,

II. über den Antrag, im Organstreitverfahren festzustellen:

1. Die Antragsgegnerin zu 2. und ihre Mitglieder sind verpflichtet, dafür zu sorgen,
   dass Abgeordnete des Deutschen Bundestages ihr Abgeordnetenmandat frei
   und unbeeinträchtigt durch Maßnahmen der Beobachtung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz ausüben können.

2. Der Antragsgegner zu 1. und die Antragsgegnerin zu 2. haben, indem sie es unterlassen haben, das Bundesamt für Verfassungsschutz anzuweisen, die Beobachtung des Antragstellers zu 1. einzustellen, gegen Artikel 46 Absatz 1, Artikel
   38 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes in Verbindung mit dem Grundsatz der
   Verfassungsorgantreue verstoßen und dadurch den Antragsteller zu 1. in seinen
   verfassungsmäßigen Rechten aus Artikel 46 Absatz 1 und Artikel 38 Absatz 1
   Satz 2 des Grundgesetzes verletzt.




                                          2/47

3. Der Antragsgegner zu 1. und die Antragsgegnerin zu 2. haben, indem sie es unterlassen haben, das Bundesamt für Verfassungsschutz anzuweisen, die Beobachtung des Antragstellers zu 1. und weiterer der Antragstellerin zu 2. angehörender Bundestagsabgeordneter einzustellen, gegen den Grundsatz der
   Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages in Verbindung mit Artikel 46 Absatz 1, Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes und dem Grundsatz der
   Verfassungsorgantreue sowie gegen die Grundsätze der Finanzverfassung gemäß Artikel 104a ff. des Grundgesetzes verstoßen und dadurch den Deutschen
   Bundestag in seinen verfassungsmäßigen Rechten aus diesen Vorschriften verletzt.

Antragsteller:    1. Bodo Ramelow,
                  Platz der Republik 1, 11011 Berlin,

                  2. Bundestagsfraktion DIE LINKE,
                  vertreten durch ihren Vorsitzenden Dr. Gregor Gysi,
                  Platz der Republik 1, 11011 Berlin

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Hauck-Scholz & Christ,
                   Krummbogen 15, 35039 Marburg –
Antragsgegner:     1. Bundesminister des Innern,
                   Alt-Moabit 101 D, 10559 Berlin,

                   2. Bundesregierung,
                   vertreten durch die Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel,
                   Bundeskanzleramt, Willy-Brandt-Straße 1, 10557 Berlin

- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Dieter Sellner,
                    Leipziger Platz 3, 10117 Berlin -
- 2 BVE 6/08 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
                                  Präsident Voßkuhle,
                                  Lübbe-Wolff,
                                  Gerhardt,
                                  Landau,
                                  Huber,
                                  Hermanns,
                                  Müller,
                                  Kessal-Wulf

am 17. September 2013 beschlossen:

  1. Die Verfahren werden zu gemeinsamer Entscheidung verbunden.



                                         3/47

  2. Die Anträge im Organstreitverfahren werden verworfen.
  3. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juli 2010 – BVerwG 6 C
     22.09 – verletzt den Beschwerdeführer in seinen Rechten aus Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 und Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 in Verbindung mit Artikel 28 Absatz 1 des Grundgesetzes. Es wird aufgehoben. Die Sache wird an das Bundesverwaltungsgericht zurückverwiesen.
  4. Die Bundesrepublik Deutschland hat dem Beschwerdeführer die im Verfassungsbeschwerdeverfahren notwendigen Auslagen zu erstatten.

                                      Gründe:

                                         A.
 Gegenstand der Verfahren des Organstreits und der Verfassungsbeschwerde ist            1
die Frage, ob die Beobachtung von Abgeordneten durch das Bundesamt für Verfassungsschutz mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

                                         I.
  Das Bundesamt für Verfassungsschutz – das dem Antragsgegner zu 1. untersteht –        2
beobachtet einzelne Mitglieder des Deutschen Bundestages, die der Fraktion DIE
LINKE angehören. Von den 53 Mitgliedern der Fraktion wurden in der 16. Legislaturperiode 27 durch das Bundesamt für Verfassungsschutz beobachtet (vgl. BTDrucks
16/14159, S. 5 und BTDrucks 17/372, S. 3), darunter der Beschwerdeführer im Verfassungsbeschwerdeverfahren, der zugleich der Antragsteller zu 1. im Organstreitverfahren ist. Dieser war ab Oktober 1999 Mitglied des Thüringer Landtags. Von Oktober 2005 bis September 2009 war er Mitglied des Deutschen Bundestages und der
Fraktion DIE LINKE sowie deren stellvertretender Fraktionsvorsitzender. Seit Herbst
2009 ist er Vorsitzender der Fraktion DIE LINKE im Thüringer Landtag.

  Im Organstreitverfahren wendet er sich gemeinsam mit der Bundestagsfraktion DIE       3
LINKE gegen die Weigerung des Bundesministers des Innern und der Bundesregierung, das Bundesamt für Verfassungsschutz anzuweisen, die Beobachtung zu beenden. Mit der Verfassungsbeschwerde greift der Beschwerdeführer ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juli 2010 an, mit dem die Sammlung
personenbezogener Informationen über ihn durch das Bundesamt für Verfassungsschutz in der Zeit ab der Aufnahme seines Landtagsmandats im Oktober 1999 gebilligt wurde.

  Das Bundesamt für Verfassungsschutz führt seit 1986 über den Beschwerdeführer         4
eine Personenakte, in der Informationen gesammelt sind, die bis in die 1980er Jahre
zurückreichen. Die Informationen stammen nach den Feststellungen der Fachgerichte aus allgemein zugänglichen Quellen, wobei der Beschwerdeführer bezweifelt,
dass auf die Methoden heimlicher Informationsbeschaffung vollständig verzichtet
wurde. Die gesammelten Informationen betreffen die Tätigkeit des Beschwerdeführers in der und für die Partei sowie ab 1999 auch seine Abgeordnetentätigkeit, jedoch


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ohne sein Abstimmungsverhalten und seine Äußerungen im Parlament sowie in den
Ausschüssen. Zugleich haben die Fachgerichte festgestellt, dass parlamentarische
Drucksachen ausgewertet werden. Auch über sonstige politische Aktivitäten des Beschwerdeführers gewinnt das Bundesamt für Verfassungsschutz Informationen.

 Nach den Feststellungen der Fachgerichte ist der Beschwerdeführer individuell        5
nicht verdächtig, Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung
zu verfolgen. Seine Beobachtung wird ausschließlich mit seiner Mitgliedschaft und
seinen Funktionen in der Partei DIE LINKE beziehungsweise zuvor der PDS und der
Linkspartei.PDS begründet.

                                        II.
 Die Sammlung von Informationen über den Beschwerdeführer stützt sich auf § 8         6
Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Nr. 1 und § 4 Abs. 1 Buchstabe c, Abs. 2
des Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz
(Bundesverfassungsschutzgesetz – BVerfSchG, BGBl I 1990 S. 2954 <2970>). Die
maßgeblichen Vorschriften dieses Gesetzes lauten wie folgt:

                         § 2 Verfassungsschutzbehörden                                7
(1) Für die Zusammenarbeit des Bundes mit den Ländern unterhält der Bund ein
Bundesamt für Verfassungsschutz als Bundesoberbehörde. Es untersteht dem Bundesministerium des Innern. […]

                  § 3 Aufgaben der Verfassungsschutzbehörden                          8
(1) Aufgabe der Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder ist die
Sammlung und Auswertung von Informationen, insbesondere von sach- und personenbezogenen Auskünften, Nachrichten und Unterlagen, über
1. Bestrebungen, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind oder eine
ungesetzliche Beeinträchtigung der Amtsführung der Verfassungsorgane des Bundes oder eines Landes oder ihrer Mitglieder zum Ziele haben,
[…]
(3) Die Verfassungsschutzbehörden sind an die allgemeinen Rechtsvorschriften gebunden (Artikel 20 des Grundgesetzes).

                            § 4 Begriffsbestimmungen                                  9
(1) Im Sinne dieses Gesetzes sind […]
c) Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung solche politisch bestimmten, ziel- und zweckgerichteten Verhaltensweisen in einem oder für einen Personenzusammenschluß, der darauf gerichtet ist, einen der in Absatz 2 genannten Verfassungsgrundsätze zu beseitigen oder außer Geltung zu setzen.
Für einen Personenzusammenschluß handelt, wer ihn in seinen Bestrebungen


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nachdrücklich unterstützt. Voraussetzung für die Sammlung und Auswertung von Informationen im Sinne des § 3 Abs. 1 ist das Vorliegen tatsächlicher Anhaltspunkte.
Verhaltensweisen von Einzelpersonen, die nicht in einem oder für einen Personenzusammenschluß handeln, sind Bestrebungen im Sinne dieses Gesetzes, wenn sie
auf Anwendung von Gewalt gerichtet sind oder aufgrund ihrer Wirkungsweise geeignet sind, ein Schutzgut dieses Gesetzes erheblich zu beschädigen.
(2) Zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne dieses Gesetzes zählen:
a) das Recht des Volkes, die Staatsgewalt in Wahlen und Abstimmungen und durch
besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung auszuüben und die Volksvertretung in allgemeiner, unmittelbarer, freier,
gleicher und geheimer Wahl zu wählen,
b) die Bindung der Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung und die Bindung der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung an Gesetz und Recht,
c) das Recht auf Bildung und Ausübung einer parlamentarischen Opposition,
d) die Ablösbarkeit der Regierung und ihre Verantwortlichkeit gegenüber der Volksvertretung,
e) die Unabhängigkeit der Gerichte,
f) der Ausschluß jeder Gewalt- und Willkürherrschaft und
g) die im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechte.

             § 8 Befugnisse des Bundesamtes für Verfassungsschutz                    10
(1) Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf die zur Erfüllung seiner Aufgaben
erforderlichen Informationen einschließlich personenbezogener Daten erheben, verarbeiten und nutzen, soweit nicht die anzuwendenden Bestimmungen des Bundesdatenschutzgesetzes oder besondere Regelungen in diesem Gesetz entgegenstehen. […]
(2) Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf Methoden, Gegenstände und Instrumente zur heimlichen Informationsbeschaffung, wie den Einsatz von Vertrauensleuten und Gewährspersonen, Observationen, Bild- und Tonaufzeichnungen, Tarnpapiere und Tarnkennzeichen anwenden. […]
(3) Polizeiliche Befugnisse oder Weisungsbefugnisse stehen dem Bundesamt für
Verfassungsschutz nicht zu; es darf die Polizei auch nicht im Wege der Amtshilfe
um Maßnahmen ersuchen, zu denen es selbst nicht befugt ist. […]
(5) Von mehreren geeigneten Maßnahmen hat das Bundesamt für Verfassungsschutz diejenige zu wählen, die den Betroffenen voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt. Eine Maßnahme darf keinen Nachteil herbeiführen, der erkennbar außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg steht.




                                        6/47

                                         III.
 1. Mit der Beobachtung von Mitgliedern des Deutschen Bundestages durch das           11
Bundesamt für Verfassungsschutz wurde der Deutsche Bundestag in der 16. Wahlperiode im Rahmen Kleiner Anfragen mehrfach befasst (vgl. BTDrucks 16/1397; BT-Drucks 16/1808; BTDrucks 16/2342; BTDrucks 16/3763 und BTDrucks 16/13886 sowie die Antworten der Bundesregierung, BTDrucks 16/1590; BTDrucks 16/2098;
BTDrucks 16/2412; BTDrucks 16/3964 und BTDrucks 16/13990).

 Eine Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE und ihr zugehöriger Abgeordneter, darunter der Beschwerdeführer, betreffend die Beobachtung dieser Fraktion und ihrer
Mitglieder (BTDrucks 16/3763) beantwortete die Bundesregierung am 21. Dezember
2006 (BTDrucks 16/3964) wie folgt:

„1. Auf welcher Rechtsgrundlage und zu welchem Zweck hat das Bundesamt für            13
Verfassungsschutz eine Sachakte über die Fraktion DIE LINKE. angelegt?
Rechtsgrundlage für die Beobachtungstätigkeit des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV) ist § 3 Abs. 1 des Bundesverfassungsschutzgesetzes (BVerfSchG)
[…]. Die Bundesregierung hat seit Jahren kontinuierlich dargelegt, dass die ‚Linkspartei.PDS‘ – bis zu ihrer Umbenennung im Juli 2005 ‚Partei des Demokratischen
Sozialismus‘ (PDS) – insgesamt in ihren Aussagen und ihrer politischen Praxis tatsächliche Anhaltspunkte für linksextremistische Bestrebungen im Sinne der §§ 3, 4
BVerfSchG bietet. […]
Für die Bewertung der Gesamtpartei ist […] deren gesamtes Auftreten in der Öffentlichkeit, insbesondere deren programmatische Aussagen und politische Praxis,
maßgebend. In diesem Zusammenhang können auch die Einstellung einer Partei
zum Parlamentarismus oder deren Verhalten im Parlament, gegebenenfalls dessen
Instrumentalisierung, von Bedeutung sein. Insofern unterliegt auch die Teilnahme
der ‚Linkspartei.PDS‘ an parlamentarischen Wahlen der Informationsauswertung.
Soweit die parlamentarische Tätigkeit oder parlamentarische Funktionen für die Bewertung der Partei von Bedeutung sind, werden diese ebenfalls sach- und personenbezogen in einer diesbezüglichen Sachakte festgehalten. Das BVerfSchG sieht
in Bezug auf den gesetzlichen Auftrag des BfV keine privilegierende Sonderbehandlung von Mitgliedern parlamentarischer Körperschaften vor. Insoweit sind die gesetzlichen Vorschriften ohne Ansehen der Person anzuwenden. Sofern tatsächliche
Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass Abgeordnete in einem oder für einen extremistischen Personenzusammenschluss aktiv sind, werden zu ihnen im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften Informationen gesammelt und ausgewertet.
2. Welche Art von Daten beinhaltet die Sachakte über die Fraktion DIE LINKE. beim
Bundesamt für Verfassungsschutz?
3. Enthält die Sachakte Informationen über jedes Mitglied der Fraktion DIE LINKE.,
und wenn nein, über welche Mitglieder enthält sie Informationen und nach welchen
Kriterien wurden die Fraktionsmitglieder ausgewählt? […]
7. Über wie viele Abgeordnete sind in der Sachakte Informationen enthalten, die

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über die Angaben im Amtlichen Handbuch des Deutschen Bundestages hinausgehen?
a) Um welche Angaben handelt es sich dabei?
b) Um welche Abgeordnete handelt es sich dabei?
8. Über wie viele Abgeordnete der Fraktion DIE LINKE. hat das Bundesamt für Verfassungsschutz vermeintliche Erkenntnisse ‚über extremistische Aktivitäten‘? […]
Die Bundesregierung äußert sich zu den geheimhaltungsbedürftigen Angelegenheiten der Nachrichtendienste des Bundes, insbesondere zu deren Arbeitsweise, Strategie und Erkenntnisstand in Bezug auf bestimmte Personen oder Organisationen,
grundsätzlich nur in den dafür vorgesehenen besonderen Gremien des Deutschen
Bundestages.
Der Verweis auf diesen Umstand bedeutet nicht, dass die in der Vorbemerkung der
Fragesteller und den diesbezüglichen Fragen enthaltenen Annahmen und Feststellungen inhaltlich zutreffen.
Bei Offenlegung der gespeicherten Informationen könnten vorliegend Rückschlüsse
auf Erkenntnisstand und Arbeitsweise des BfV in Bezug auf die ‚Linkspartei.PDS‘
gezogen werden. Dadurch könnte die künftige Aufgabenerfüllung des BfV im Bereich der Beobachtung linksextremistischer Bestrebungen der ‚Linkspartei.PDS‘ zumindest wesentlich erschwert, ggf. sogar unmöglich gemacht werden.
Im Übrigen hat die Bundesregierung gegenüber dem Parlamentarischen Kontrollgremium in der Sitzung vom 5. April 2006 ausführlich und insbesondere zu den
Rechtsgrundlagen, zum Verfahren und der Praxis bei der Beobachtung von Abgeordneten durch das BfV berichtet.
6. Hat das Bundesamt für Verfassungsschutz zur Erstellung der Sachakte nachrichtendienstliche Mittel angewandt, und wenn ja, welche, in welchem Zeitraum und gegen welche Personen bzw. Gremien?
Das Bundesamt für Verfassungsschutz beobachtet die PDS bzw. die ‚Linkspartei.PDS‘ ohne Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel. Dies gilt selbstverständlich
auch in Bezug auf die Abgeordneten der Partei. Die gesammelten und ausgewerteten Informationen umfassen insbesondere Publikationen und Veröffentlichungen der
Partei selbst oder zur Partei. Entsprechendes gilt für ihre Untergliederungen und
Funktionäre.
10. Glaubt die Bundesregierung ausschließen zu können, dass eine Auswirkung auf
die Ausübung des Mandats und damit die Funktionsfähigkeit des Parlaments vorliegt, wenn Abgeordnete des Deutschen Bundestages, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter dieser Abgeordneten sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Fraktionen
befürchten müssen, im Rahmen einer ‚Sachakte‘ erfasst zu werden und sich dadurch möglicherweise veranlasst sehen, ein Vermeidungsverhalten zu entwickeln
(bitte begründen)?
11. Berücksichtigen das Bundesamt für Verfassungsschutz sowie andere Nachrich-


                                       8/47

tendienste die Ausführungen des Gutachtens des Wissenschaftlichen Dienstes vom
8. Mai 2006 (‚Parlamentarische Kontrolle der Beobachtung von Abgeordneten durch
den Verfassungsschutz‘) auch hinsichtlich der Anlage von Sachakten über Fraktionen des Deutschen Bundestages, und wenn ja, in welchem Umfang?
Das vom Wissenschaftlichen Dienst des Deutschen Bundestages für den Ältestenrat erstattete Gutachten vom 8. Mai 2006 (‚Parlamentarische Kontrolle der Beobachtung von Abgeordneten durch den Verfassungsschutz‘) kommt zu dem Ergebnis,
dass eine Beobachtung von Abgeordneten bzw. der Einsatz nachrichtendienstlicher
Mittel nur dann unzulässig ist, wenn die Funktionsfähigkeit des Parlaments bzw. die
innerparlamentarischen Statusrechte des Abgeordneten beeinträchtigt werden (S.
11, 14 des Gutachtens). Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Tätigkeit der Verfassungsschutzbehörden auf die parlamentarische Willensbildung bzw. die parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten als solche direkt oder indirekt Einfluss nehmen
würde (z.B. Beeinflussung des Abstimmungsverhaltens oder der Redebeiträge).
Vorbehaltlich solcher statusbeeinträchtigender Rechtswirkungen auf die verfassungsmäßigen Rechte nach den Artikeln 46 und 38 GG ist eine Beobachtung von
Abgeordneten grundsätzlich zulässig. Durch die in den Antworten zu den Fragen 1
und 6 näher umschriebene Sammlung und Auswertung von Informationen durch
das BfV wird weder die Ausübung des Mandats noch die Funktionsfähigkeit des
Parlaments beeinträchtigt.
12. Beabsichtigt die Bundesregierung, das Bundesamt für Verfassungsschutz anzuweisen, die Sachakte zur Fraktion DIE LINKE. umgehend zu schließen und den Betroffenen die Inhalte mitzuteilen, und wenn nein, warum nicht?
Die Bundesregierung sieht für eine solche Anweisung im Hinblick auf die oben dargestellte Rechtmäßigkeit der Informationssammlung keine Veranlassung.“

  2. Die Antragstellerin zu 2. stellte am 27. Mai 2007 den Antrag (BTDrucks 16/5455),   14
der Deutsche Bundestag möge feststellen, dass die Beobachtung von Abgeordneten
und die Anlage einer sogenannten Sachakte über sie gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 sowie gegen Art. 46 Abs. 1 GG verstoße und die Funktionsweise des Parlaments gefährde. Weiter sollte festgestellt werden, dass die Überwachung nicht vom Bundesverfassungsschutzgesetz gedeckt sei, da die Antragstellerin zu 2. die
Voraussetzungen für eine Beobachtung nicht erfülle, dass dadurch gegen die in
Art. 21 GG garantierte Chancengleichheit von Parteien verstoßen werde und dass
das Bundesamt sowie die Landesämter für Verfassungsschutz die ihnen zur Verfügung gestellten steuerlichen Mittel entgegen Art. 104a ff. GG verwendeten, wenn sie
Abgeordnete der Fraktion DIE LINKE und die Linkspartei.PDS überwachten. Zudem
wurde beantragt, die Bundesregierung aufzufordern, die Überwachung unverzüglich
einzustellen und die erhobenen Daten zu löschen sowie die angelegten Akten zu vernichten. Darüber hinaus sollte sie aufgefordert werden, auf die Landesregierungen
einzuwirken, entsprechend zu verfahren. Der Deutsche Bundestag lehnte den Antrag
in seiner 225. Sitzung am 29. Mai 2009 ab
(BT-Plenarprotokoll 16/225, S. 24908).


                                         9/47

                                         IV.
 Der Verfassungsbeschwerde liegt folgender Sachverhalt zugrunde:                         15

  1. Der Beschwerdeführer hatte zunächst Auskunft beim Bundesamt für Verfassungsschutz über die personenbezogenen Daten, die über ihn gespeichert worden
waren, begehrt. Die Auskunft wurde teilweise – mit Bescheid vom 27. Mai 2003 – erteilt, im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt. Der Beschwerdeführer erhob daraufhin
Klage zum Verwaltungsgericht. Auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts legte das
Bundesamt für Verfassungsschutz die Personenakte des Beschwerdeführers vor, die
teilweise Auslassungen und Schwärzungen enthielt. Hiergegen wandte sich der Beschwerdeführer, blieb jedoch letztlich erfolglos: Mit Beschluss vom 23. Juli 2010 – 20
F 8/10 – entschied das Bundesverwaltungsgericht, dass der Antrag unbegründet und
die Unkenntlichmachungen rechtmäßig seien. Die Beteiligten erklärten den Rechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht daraufhin teilweise für erledigt. Den nicht von der
Erledigungserklärung umfassten Klageantrag des Beschwerdeführers – die Bundesrepublik Deutschland zu verpflichten, ihm Auskunft zu erteilen bezüglich aller seine
Person betreffenden Informationen, über die das Bundesamt für Verfassungsschutz
außerhalb seiner Personenakte verfügt – wies das Verwaltungsgericht Köln mit Urteil
vom 13. Dezember 2007 – 20 K 6242/03 – ab. Der Antrag des Beschwerdeführers
auf Zulassung der Berufung wurde abgelehnt. Der Beschwerdeführer erhob Verfassungsbeschwerde, die von der 1. Kammer des Ersten Senats mit Beschluss vom
17. Mai 2011 – 1 BvR 780/09 – ohne Begründung nicht zur Entscheidung angenommen wurde.

  2. In einem weiteren Verfahren stellte das Verwaltungsgericht Köln – nach Abtrennung des auf den Zeitraum ab 1999 bezogenen Antrags, welcher Ausgangspunkt
des Verfassungsbeschwerdeverfahrens ist – durch Urteil vom 23. April 2009 – 20 K
5429/07 – fest, dass die Erhebung personenbezogener Informationen über den Beschwerdeführer durch das Bundesamt für Verfassungsschutz rechtswidrig gewesen
sei, soweit es sich um Informationen handle, die bis zur Aufnahme des Landtagsmandats im Oktober 1999 erhoben worden seien: Die Erhebung personenbezogener
Informationen in einer Personenakte „wegen seiner Nähe zur DKP“ stelle sich jedenfalls als unverhältnismäßig dar. Der Beschwerdeführer sei nie Mitglied der DKP gewesen und auch nicht für diese Partei tätig geworden. Im Übrigen – soweit der Beschwerdeführer eine Feststellung der Rechtswidrigkeit der Sammlung von
Informationen begehrt hatte, die sich außerhalb der Personenakte, zum Beispiel in
Sachakten befinden – wies das Verwaltungsgericht die Klage als unzulässig ab. Das
Urteil wurde rechtskräftig.

  3. a) In dem Verfahren, das der Verfassungsbeschwerde zugrunde liegt, stellte das      18
Verwaltungsgericht Köln mit Urteil vom 13. Dezember 2007 – 20 K 3077/06 – fest,
dass die Sammlung personenbezogener Informationen über den Beschwerdeführer
durch das Bundesamt für Verfassungsschutz rechtswidrig sei, soweit es sich um Informationen handle, die während des Zeitraums der Wahrnehmung seines Landtagsmandats im Thüringer Landtag und seiner Tätigkeit als Bundestagsabgeordneter er-


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hoben worden seien und noch erhoben würden.

  b) Auf die Berufung der Bundesrepublik Deutschland änderte das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 13. Februar 2009
– 16 A 845/08 – das erstinstanzliche Urteil des Verwaltungsgerichts Köln teilweise ab
und stellte fest, dass das Bundesamt für Verfassungsschutz rechtswidrig Informationen über den Beschwerdeführer in der Zeit der Wahrnehmung seines Landtagsmandats von Oktober 1999 bis Oktober 2005 sowie in der Zeit von der Übernahme seines
Bundestagsmandats im Oktober 2005 bis zum 13. Februar 2009 aus allgemein zugänglichen Quellen erhoben habe. Ferner verurteilte es die Bundesrepublik Deutschland, es zu unterlassen, über den Beschwerdeführer künftig personenbezogene Daten aus allgemein zugänglichen Quellen zu erheben.

 Im Übrigen – soweit der Beschwerdeführer dem Bundesamt für Verfassungsschutz           20
vorgeworfen hatte, ihn mit nachrichtendienstlichen Mitteln zu beobachten – wies es
die Klage ab, da die Beweisaufnahme ergeben habe, dass solche Mittel nicht eingesetzt worden seien und keine Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass ein solcher Einsatz
konkret beabsichtigt sei. Dass sich das Bundesamt für Verfassungsschutz solche
Maßnahmen grundsätzlich vorbehalten habe, stelle lediglich einen allgemeinen Vorbehalt dar. Eine Veränderung der rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse, die es
dazu veranlassen könne, nachrichtendienstliche Mittel einzusetzen, sei nicht erkennbar.

  Zwar bedürfe die offene Beobachtung von Abgeordneten durch das Bundesamt für          21
Verfassungsschutz – bei der Informationen aus offenen Quellen gesammelt und ausgewertet werden – keiner besonderen Ermächtigungsgrundlage. Auch lägen die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Beobachtung vor. Es handle sich bei der
Partei DIE LINKE um einen Personenzusammenschluss im Sinne des § 4 Abs. 1
BVerfSchG. Die Auswertung der vorliegenden Unterlagen habe in ausreichender
Zahl gewichtige Hinweise dafür ergeben, dass es noch immer verfassungsfeindliche
Strömungen gebe, die die Richtung der Partei bestimmten. Gruppierungen, die eine
mit zentralen Verfassungswerten unvereinbare sozialistische Revolution und eine
sozialistisch-kommunistische Gesellschaftsordnung im klassisch marxistischleninistischen Sinn anstrebten, seien die Kommunistische Plattform, das Marxistische Forum und die anerkannte Jugendorganisation Linksjugend ['solid]. Den Äußerungen dieser Gruppierungen komme im Rahmen der vorzunehmenden
Gesamtschau maßgebliche Bedeutung zu, weil sie nach ihrer satzungsmäßigen Stellung, der Zahl ihrer Mitglieder, ihrem Rückhalt bei der Gesamtheit der Parteimitglieder und dem sich hieraus ergebenden Einfluss nennenswertes Gewicht innerhalb der
Partei besäßen. Ferner lägen dem Senat Dokumente der Gesamtpartei und Äußerungen führender Parteimitglieder – die diesen Gruppierungen nicht angehörten –
vor, die Anhaltspunkte für Zweifel an der Verfassungstreue der Partei begründeten.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine offene Beobachtung des Beschwerdeführers seien allein schon wegen seiner politischen Betätigung in der Partei gegeben. Das Fehlen hinreichender eigener verdächtiger Verhaltensweisen führe nicht


                                        11/47

zur Unzulässigkeit der Beobachtung.

 Die Beobachtung des Beschwerdeführers sei aber unverhältnismäßig. Sie diene            22
zwar einem legitimen öffentlichen Zweck, zu dem sie auch geeignet sei, denn bei der
Beurteilung der von einer Partei ausgehenden Gefahren komme den Äußerungen
der Spitzenfunktionäre erhebliche Bedeutung zu. Sie sei auch erforderlich, denn das
Ziel, verfassungsfeindliche Bestrebungen innerhalb der Partei aufzuklären, ließe sich
ohne eine Beobachtung des Beschwerdeführers nicht ebenso effektiv erreichen. Jedoch stehe im Einzelfall des Beschwerdeführers das freie Mandat einer offenen Beobachtung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz entgegen. Die sich aus der
Beobachtung ergebenden Beeinträchtigungen für seine Tätigkeit als Abgeordneter
und – als mittelbare Folge hiervon – der Freiheit und Unabhängigkeit des Deutschen
Bundestages seien zwar gering. Er müsse sie jedoch nicht hinnehmen. Eine unmittelbar drohende Gefahr für die freiheitliche demokratische Grundordnung sei nicht gegeben. Die Partei habe in ihrer parlamentarischen Arbeit und bei Regierungsbeteiligungen bislang keine Aktivitäten unternommen, die Ansätze für eine Überwindung
der herrschenden Staats- und Gesellschaftsordnung erkennen ließen. Den Gruppierungen innerhalb der Partei, bei denen Anhaltspunkte für gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtete Bestrebungen bestünden, komme zwar nennenswerter, bislang aber nicht bestimmender Einfluss zu.

  Das Bundesamt für Verfassungsschutz sei ohne die Beobachtung des Beschwerdeführers in seiner Aufgabenwahrnehmung nicht unzumutbar beeinträchtigt. Die möglichen zusätzlichen Erkenntnisse seien für die Gefahrenabschätzung von verhältnismäßig geringer Bedeutung. Das freie Mandat stehe einer offenen Beobachtung des
Beschwerdeführers insgesamt entgegen. Eine Differenzierung zwischen Tätigkeiten,
die er als Abgeordneter wahrnehme, und Tätigkeiten in seiner Eigenschaft als Parteifunktionär scheide aus. Der die Abgeordnetentätigkeit beeinträchtigende Vertrauensverlust sei Folge der Beobachtung durch Verfassungsschutzbehörden als solcher
und entfalle nicht bei Beschränkung der Beobachtung auf außerparlamentarische
Bereiche.

 c) Das Bundesverwaltungsgericht hob mit dem mit der Verfassungsbeschwerde angefochtenen Urteil vom 21. Juli 2010 die stattgebenden Urteile auf und wies die Klage in vollem Umfang ab.

  § 8 Abs. 1 Satz 1 BVerfSchG decke die Erhebung von Informationen über den Beschwerdeführer mit den Mitteln der offenen Informationsbeschaffung, weil Anhaltspunkte dafür bestünden, dass die Partei DIE LINKE verfassungsfeindliche Bestrebungen verfolge, und die Informationserhebung auf den Beschwerdeführer als eines
ihrer herausgehobenen Mitglieder erstreckt werden dürfe.

 Bei den Parteien PDS, Linkspartei.PDS und DIE LINKE handle es sich um Personenzusammenschlüsse im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe c BVerfSchG, weil
– nach den bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts – bei ihnen im
streitigen Zeitraum tatsächliche Anhaltspunkte für Bestrebungen gegen die freiheitli-


                                        12/47

che demokratische Grundordnung vorgelegen hätten. Unter den Begriff der Personenzusammenschlüsse im Sinne dieser Vorschrift fielen auch Parteien. Die Würdigung des Oberverwaltungsgerichts, wonach „durchaus namhafte Teile der Partei“
eine politische Umgestaltung der Bundesrepublik durch eine sozialistische Revolution und die Diktatur des Proletariats im „klassisch marxistisch-leninistischen Sinne
einer sozialistisch-kommunistischen Gesellschaftsordnung“ anstrebten, könne revisionsgerichtlich nicht beanstandet werden.

 Das Oberverwaltungsgericht habe bei seiner Würdigung verfassungsfeindliche Bestrebungen nur bei einzelnen Gruppierungen innerhalb der Partei DIE LINKE festgestellt und damit den rechtlichen Rahmen nicht verlassen, der ihm durch die Tatbestandsvoraussetzungen des § 4 Abs.1 Satz 1 Buchstabe c BVerfSchG gezogen
gewesen sei. Anhaltspunkte für Bestrebungen einer Partei, die gegen die freiheitliche
demokratische Grundordnung gerichtet seien, seien nicht nur dann gegeben, wenn
die Partei in ihrer Gesamtheit solche Bestrebungen entfalte. Vielmehr sei es ausreichend, wenn die innere Zerrissenheit einer Partei, Flügelkämpfe und eine Annäherung an extremistische Gruppierungen oder Parteien eine Beobachtung erforderten.
Nur so sei festzustellen, in welche Richtung sich die Partei entwickeln könne.

  Die verfassungsfeindlich ausgerichteten Gruppierungen könnten sich mit ihren Bestrebungen auf jedenfalls mehrdeutige und unklare Aussagen in dem Programm der
Gesamtpartei berufen, mit der Folge, dass sie nicht als Außenseiter angesehen werden könnten, die für die Ausrichtung der Partei gänzlich vernachlässigt werden müssten. Das Oberverwaltungsgericht habe zutreffend eine Gesamtbetrachtung angestellt, bei der die Bedeutung einzelner Umstände erst im Lichte anderer hervortrete.
Das Oberverwaltungsgericht habe darüber hinaus festgestellt, dass die verfassungsfeindlichen Bestrebungen in politisch bestimmte, ziel- und zweckgerichtete Verhaltensweisen im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe c BVerfSchG eingemündet
seien.

  Dass der Einfluss der offen verfassungsfeindlichen Gruppierungen nicht merklich       29
gewachsen sei – und diese seit langem bestünden, ohne dass es ihnen gelungen sei,
die Partei zu dominieren –, rechtfertige noch nicht die Annahme, diese Gruppierungen und ihre Ziele hätten nach so langer Zeit nicht mehr das notwendige Gewicht, um
Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche Bestrebungen der Partei insgesamt zu liefern. Bestünden über die Jahre unverändert Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche
Bestrebungen und ließen sich diese Anhaltspunkte trotz mehrjähriger Beobachtung
nicht ausräumen, rechtfertigten sie nach wie vor die Beobachtung einer Partei. Es bestehe ein berechtigtes öffentliches Interesse daran, die Entwicklung der neu zusammengesetzten Partei DIE LINKE und ihrer maßgeblichen Funktionäre zu beobachten.
Insbesondere bedürfe der Aufklärung, ob es den extremistischen Kräften gelinge, die
verbreiterte Basis der Partei für ihre Zwecke zu nutzen.

 Die Tätigkeit des Beschwerdeführers als eines „herausgehobenen Mitglieds“ der          30
Parteien PDS, Linkspartei.PDS und heute DIE LINKE rechtfertige es, dass das Bun-



                                        13/47

desamt für Verfassungsschutz Informationen über ihn mit den Mitteln der offenen
Informationsbeschaffung erhebe. Diese Maßnahme sei verhältnismäßig. § 4 Abs. 1
Buchstabe c BVerfSchG erfordere lediglich eine Mitgliedschaft in dem Personenzusammenschluss. Die Beobachtung des Beschwerdeführers sei nicht deshalb ausgeschlossen, weil er in eigener Person keine verfassungsfeindlichen Bestrebungen verfolge.

  § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe c BVerfSchG seien auf Abgeordnete des Deutschen Bundestages oder eines Landesparlaments anwendbar. Die
Vorschriften beschränkten zulässigerweise den Grundsatz des freien Mandats aus
Art. 38 Abs. 1 GG. Die Freiheit des Mandats könne durch andere Rechtsgüter von
Verfassungsrang begrenzt werden. Hierzu gehöre das Prinzip der streitbaren Demokratie. § 8 BVerfSchG konkretisiere dieses einfachrechtlich. Für eine solche Beschränkung der Mandatsfreiheit bedürfe es keiner besonderen Ermächtigungsgrundlage. Die für die Verwirklichung des freien Mandats wesentlichen Entscheidungen
habe der Gesetzgeber mit § 3 Nr. 1, § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe c, § 8 BVerfSchG
getroffen. Es bestehe kein allgemeiner verfassungsrechtlicher Grundsatz, wonach
Maßnahmen gegen Abgeordnete nur mit Zustimmung des Parlaments zulässig seien. Die Tätigkeit des Beschwerdeführers in der Partei zum Anknüpfungspunkt für
Maßnahmen des Bundesamtes für Verfassungsschutz zu machen, sei zudem mit
dem Parteienprivileg vereinbar.

  Die Erhebung von Informationen über den Beschwerdeführer mit den Mitteln der offenen Informationsbeschaffung wahre den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie
sei nicht deshalb ungeeignet, weil sie sich über zehn Jahre erstrecke und fortdauere,
ohne beim Beschwerdeführer selbst verfassungsfeindliche Bestrebungen aufgedeckt
zu haben. Der Beschwerdeführer betätige sich nach wie vor in einer Partei, bei der
auch aktuell tatsächliche Anhaltspunkte für gegen die freiheitliche demokratische
Grundordnung gerichtete Bestrebungen vorlägen. Das Oberverwaltungsgericht stütze seine Einschätzung der Partei auf Quellen, die auch aus jüngerer Zeit stammten.
Es bestehe mit Blick auf den Zusammenschluss der Linkspartei.PDS mit der WASG
zur Partei DIE LINKE ein berechtigtes öffentliches Interesse daran, die Entwicklung
der neu zusammengesetzten Partei und ihrer maßgeblichen Funktionäre zu beobachten.

 Die Beobachtung des Beschwerdeführers sei erforderlich. Ohne sie lasse sich das        33
Ziel, verfassungsfeindliche Bestrebungen innerhalb der Partei DIE LINKE aufzuklären, nicht ebenso effektiv erreichen. Um ein umfassendes Bild über die Partei zu gewinnen, verspreche die Beobachtung von Spitzenfunktionären, die selbst keine eigenen verfassungsfeindlichen Aktivitäten entfalteten, – wenn auch vergleichsweise
geringfügige – zusätzliche Erkenntnisse. Welche Entfaltungsmöglichkeiten für verdächtige Parteimitglieder bestünden, hänge entscheidend davon ab, wie sich die
Spitzenfunktionäre positionierten und welche Freiräume sie anderen Strömungen gäben.



                                        14/47

  Die Erhebung von Informationen über den Beschwerdeführer verstoße nicht gegen         34
das Gebot des geringsten Mittels aus § 8 Abs. 5 Satz 1 BVerfSchG. Das Bundesamt
für Verfassungsschutz verzichte auf den Einsatz der Methoden, Gegenstände und Instrumente zur heimlichen Informationsbeschaffung im Sinne des § 8 Abs. 2
BVerfSchG. Es erhebe in der hier in Rede stehenden Zeit Informationen allein aus
allgemein zugänglichen Quellen, wie parlamentarischen Drucksachen, Berichten in
den Medien und Pressemitteilungen des Beschwerdeführers oder seiner Partei. Es
habe darüber hinaus den Kernbereich der parlamentarischen Tätigkeit des Beschwerdeführers, nämlich sein Abstimmungsverhalten sowie seine Äußerungen im
Parlament und dessen Ausschüssen, von der Beobachtung ausgenommen.

  Die Beobachtung des Beschwerdeführers sei verhältnismäßig im engeren Sinne            35
(§ 8 Abs. 5 Satz 2 BVerfSchG). Auf der einen Seite erleide dieser durch die Erhebung
von Informationen über ihn Nachteile bei seiner Tätigkeit als Abgeordneter, die Gewicht hätten. Zugleich gingen Erkenntnisse verloren, die für den Willensbildungsprozess des Parlaments in seiner Gesamtheit von Bedeutung seien, denn nach den
Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts sei die Erhebung von Informationen für
ihn mit einer Stigmatisierung verbunden, die ihm den Zugang zu dem überwiegenden
Teil der Bevölkerung erschweren könne, der sich als verfassungstreu betrachte. Unabhängig von ihren Auswirkungen auf das freie Mandat könne sich eine Beobachtung auch nachteilig auf die politische Betätigung in Parlament und Partei auswirken.
Wer sich beobachtet wisse, verhalte sich beispielsweise bei politischen Äußerungen
oder der Unterschrift unter Aufrufe möglicherweise zögerlich oder ängstlich, könne
sich jedenfalls in seiner politischen Arbeit gehemmt fühlen.

  Diese Nachteile würden aber dadurch erheblich gemildert, dass sich das Bundesamt für Verfassungsschutz auf die offene Informationsbeschaffung beschränke. Zudem bleibe der Kernbereich der parlamentarischen Arbeit ausgenommen. Ferner habe das Oberverwaltungsgericht keine Anhaltspunkte dafür feststellen können, dass
der Beschwerdeführer sich durch die Beobachtung inhaltlich in seiner politischen Arbeit beeinflussen lassen könnte. Eine solche Beeinflussung habe der Beschwerdeführer ausdrücklich verneint. Zwar möge die Informationsbeschaffung über den Beschwerdeführer im Vergleich zu den Informationen über die Partei als solche und die
in ihr aktiven radikalen Kräfte nur einen begrenzten zusätzlichen Erkenntnisgewinn
bieten. Jedoch sei dieser nicht zu vernachlässigen.

 Dem Beschwerdeführer sei zuzumuten, die verbleibenden Nachteile hinzunehmen.           37
Er habe durch seine herausgehobene politische Betätigung in einer Partei, bei der
Anhaltspunkte für Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung bestünden, einen ihm zurechenbaren Anlass für die Erhebung von Informationen über ihn durch das Bundesamt für Verfassungsschutz geschaffen.

                                         V.
  Mit seiner Verfassungsbeschwerde, die sich gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juli 2010 richtet, rügt der Beschwerdeführer, sein Recht auf


                                        15/47

freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) und dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3, Art. 28
Abs. 1 GG), das Allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 1 Abs. 1 GG sowie seine Rechte aus Art. 38 Abs. 1 GG auf chancengleiche Teilnahme an der Wahl und auf Gewährleistung seines passiven Wahlrechts sowie sein
freies Mandat gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG seien verletzt.

 Im Wesentlichen trägt er vor, die Maßnahmen des Bundesamtes für Verfassungsschutz verfolgten auch die Intention, ihm die Ausübung seines Mandats zu erschweren. Der Schutzbereich des Behinderungsverbots gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in
Verbindung mit Art. 48 Abs. 2 GG sei daher berührt.

 Es fehle an einer bereichsspezifischen und hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage für seine Beobachtung. Die §§ 8, 4 BVerfSchG seien tatbestandlich
nicht einschlägig, denn danach müsste er gerade in seiner Eigenschaft als Abgeordneter in einem oder für einen verfassungsfeindlichen „Personenverband“ tätig geworden sein und diesen „in seinen Bestrebungen nachdrücklich unterstützt“ haben. Dass
die Parlamente keinen derartigen Personenverband bildeten, liege auf der Hand.
Aber auch den Fraktionen werde im angegriffenen Urteil nicht vorgeworfen, verfassungsfeindliche Bestrebungen zu entfalten, die er nachdrücklich unterstützt haben
könnte.

  Den Tatbeständen des § 8 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Nr. 1 und § 4 Abs. 1        41
Satz 1 Buchstabe c BVerfSchG fehlten die Normenklarheit und Bestimmtheit; sie verstießen somit gegen das Rechtsstaatsprinzip. Zudem sei die Rechtsanwendung des
Bundesverwaltungsgerichts willkürlich. Das Gericht gehe mit keinem Wort auf die berechtigte Frage ein, wie jemand lediglich aufgrund seiner Mitgliedschaft in einer Partei, die ihrerseits nicht in ihrer Gesamtheit als verfassungsfeindlich eingestuft werden
könne, sondern in der jene Personenzusammenschlüsse lediglich Untergliederungen
oder Nebenorganisationen darstellten, als Beobachtungsobjekt des Verfassungsschutzes Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche Bestrebungen liefern könne.

 In Bezug auf den Zeitraum seines Landtagsmandats von Oktober 1999 bis Oktober             42
2005 beruft er sich auf seine Abgeordnetenrechte gemäß Art. 53 ff. ThürVerf und
macht hierzu im Wesentlichen geltend, auch Bundesbehörden seien aufgrund des
Legalitätsprinzips an die Regelungen der Landesverfassung gebunden.

  Ergänzend legt der Beschwerdeführer ein Rechtsgutachten von Professor Dr. Dietrich Murswiek vom März 2011 vor. Darin wird unter anderem die Auffassung vertreten, dass danach differenziert werden müsse, ob Verhaltensweisen des Mitglieds
oder Funktionsträgers beobachtet, oder ob systematisch Informationen über das Mitglied oder den Funktionsträger als Person gesammelt würden. Im ersteren Falle sei
die Partei – und nur diese – Beobachtungsobjekt. Das Bundesverwaltungsgericht
verkenne, dass die herangezogene Ermächtigungsgrundlage nur zur Beobachtung
von Personenvereinigungen, nicht jedoch von Einzelpersonen ermächtige. Der Beschwerdeführer werde nicht lediglich insoweit vom Verfassungsschutz beobachtet,


                                          16/47

wie er als Funktionsträger der Partei tätig sei, sondern das Bundesamt führe eine besondere Personenakte über ihn. Damit sei er selbständiges Beobachtungsobjekt.

                                         VI.
 1. Im Organstreitverfahren haben die Antragsteller mit ihrer Antragsschrift vom        44
20. Juni 2007, die am selben Tag beim Bundesverfassungsgericht eingegangen ist,
zunächst die aus dem Rubrum ersichtlichen Anträge gestellt.

 Mit am 17. Dezember 2012 eingegangenem Schriftsatz vom 14. Dezember 2012               45
haben sie ihre Anträge wie folgt ergänzt:

 Der Antrag zu 2 ist dahingehend erweitert worden, dass die Feststellung der Verletzung der Rechte nicht nur des Antragstellers zu 1., sondern auch „weiterer von der
Beobachtung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz betroffener Abgeordneter
des Deutschen Bundestages“ beantragt wird. Festgestellt werden soll zudem nicht
nur eine Rechtsverletzung dadurch, dass die Antragsgegner es unterlassen haben,
das Bundesamt für Verfassungsschutz anzuweisen, die Beobachtung des Antragstellers zu 1. einzustellen, sondern auch eine Rechtsverletzung dadurch, dass sie es
unterlassen haben, das Bundesamt für Verfassungsschutz anzuweisen, die Beobachtung „weiterer dem Deutschen Bundestag angehörender Abgeordneter“ einzustellen.

 Darüber hinaus ist der Antrag zu 2 dahingehend erweitert worden, festzustellen,        47
dass durch das Unterlassen der begehrten Anweisung des Bundesamtes für Verfassungsschutz nicht nur gegen Art. 46 Abs. 1 und Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, sondern
auch gegen Art. 38 Abs. 3 GG verstoßen worden sei.

 Der Antrag zu 3 ist ebenfalls dahingehend erweitert worden, dass nicht nur die Feststellung eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages in Verbindung mit Art. 46 Abs. 1, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und
den Grundsatz der Verfassungsorgantreue sowie gegen die Grundsätze der Finanzverfassung gemäß Art. 104a ff. GG beantragt wird, sondern nunmehr auch ein Verstoß gegen „die Gesetzgebungskompetenz des Deutschen Bundestages aus Art. 38
Abs. 3 GG“.

  Darüber hinaus ist dem Antrag zu 3 ein Hilfsantrag beigefügt worden, der wie folgt    49
lautet:

„Der Deutsche Bundestag hat mit Erlass des Bundesverfassungsschutzgesetzes              50
und der hierzu ergangenen Änderungsgesetze, soweit hierdurch die Beobachtung
des Antragstellers zu 1 und weiterer der Antragstellerin zu 2 angehörender Abgeordneter durch das Bundesamt für Verfassungsschutz ermöglicht wird, gegen den
Grundsatz der Funktionsfähigkeit der Antragstellerin zu 2 in Verbindung mit Art. 46
Abs. 1, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes verstoßen und dadurch die Antragstellerin zu 2 in ihren Rechten aus diesen Vorschriften verletzt.“



                                        17/47

 Als Antragsgegner des Hilfsantrags zu 3 benennen die Antragsteller den Deutschen        51
Bundestag.

 2. Die Antragsteller halten ihre Anträge für zulässig und begründet.                    52

  a) Die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG sei gewahrt. Sie habe am 22. Dezember 2006        53
zu laufen begonnen. Am Vortag sei der Antragstellerin zu 2. die Antwort auf die Kleine Anfrage (BTDrucks 16/3964) zugeleitet worden, aus der sich ergebe, dass die Antragsgegner nicht gewillt seien, einzuschreiten.

 Den Antragstellern könne auch das Rechtsschutzbedürfnis nicht abgesprochen              54
werden. Insbesondere könne die Antragstellerin zu 2. nicht auf den Verwaltungsrechtsweg verwiesen werden, da es ihr auch und gerade darauf ankomme, ihre mit
dem Fraktionsstatus verbundenen Rechte aus der Verfassung zu wahren. Die
Rechtswidrigkeit der nachrichtendienstlichen Überwachung sei lediglich eine Vorfrage. Entscheidend sei der Grundsatz der Verfassungsorgantreue, der vor den Fachgerichten nicht geltend gemacht werden könne.

 Beide Antragsteller verfolgten teils eigene Rechte, teils Rechte des Deutschen Bundestages, letztere in Prozessstandschaft. Die Antragstellerin zu 2. nehme keine
Rechte ihrer Mitglieder in Prozessstandschaft wahr. Sie stelle alle drei Anträge als
Prozessstandschafterin für den Deutschen Bundestag.

 b) Die Statusrechte einzelner Abgeordneter – in erster Linie des Antragstellers zu 1.   56
– aus Art. 46 Abs. 1 und Art. 38 Abs. 1 GG seien verletzt.

  In der Beobachtung liege ein unzulässiger Eingriff in das freie Mandat. Es fehle bereits an der notwendigen Rechtsgrundlage. Ein auch für Abgeordnete geltendes Verfassungsschutzgesetz müsse auf Abwägungen basieren, die den statusrechtlichen
Besonderheiten Rechnung trügen. Bei Erlass des Verfassungsschutzgesetzes habe
der Gesetzgeber diese Problematik nicht gesehen. Zudem sei die Maßnahme unverhältnismäßig. Es handle sich um eine routinemäßige Anlage von Dossiers über Bundestagsabgeordnete und damit um den Fall einer per se unzulässigen Dauerbeobachtung ohne erkennbare Anknüpfungspunkte für eine realistisch erscheinende
Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung.

  c) Auch der Deutsche Bundestag sei in seinen Rechten verletzt. Die Verletzung der      58
Statusrechte der Abgeordneten beeinträchtige zugleich die Funktionsfähigkeit der
parlamentarischen Willensbildung. In der repräsentativen Demokratie im Sinne des
Art. 20 Abs. 2 GG sei die Repräsentationsfunktion gestört, wenn Mitglieder des Deutschen Bundestages, deren Zahl und Namen noch nicht einmal genau bekannt seien,
in der Wahrnehmung ihrer Aufgaben durch die Beobachtungstätigkeit der Verfassungsschutzbehörden beeinträchtigt würden.

 Die Maßnahmen des Bundesamtes für Verfassungsschutz verstießen des Weiteren             59
gegen die Grundsätze der Finanzverfassung gemäß Art. 104a ff. GG und verletzten
dadurch die Rechte des Deutschen Bundestages. Dieser habe einen Anspruch dar-



                                         18/47

auf, dass Haushaltsmittel nach den von ihm gesetzten Vorgaben ausgegeben würden.

  Die Antragsgegner seien verpflichtet, gegen die Rechtsverletzungen durch das            60
Bundesamt für Verfassungsschutz einzuschreiten und ihrer Aufsichtspflicht nachzukommen. Da die Beobachtung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz verfassungswidrig sei, erwachse aus der Aufsichtsbefugnis eine Verpflichtung der Antragsgegner, gegen sie einzuschreiten. Eine Pflicht, die Beobachtung der Antragsteller zu
unterbinden, folge zudem aus dem Grundsatz der Verfassungsorgantreue und des
Interorganrespekts, der unabhängig von der exakten dogmatischen Begründung jedenfalls der Entschärfung des dem Prinzip der Gewaltenteilung innewohnenden Konfliktpotentials diene. Die Antragsgegnerin zu 2. sei verpflichtet, einzuschreiten, weil
ihr die Geheimdienste insgesamt unterstünden und sie entsprechende Koordinierungsaufgaben innehabe.

  d) Mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2012 haben die Antragsteller ihre Ausführungen dahingehend ergänzt, dass die Antragstellerin zu 2. den Antrag zu 3 auch aus eigenem Recht stelle. Ebenso wie der Deutsche Bundestag insgesamt sei auch die Antragstellerin in ihrer Handlungs- und Funktionsfähigkeit als Fraktion bei der
Wahrnehmung ihrer Aufgaben nachhaltig beeinträchtigt, wenn sie davon ausgehen
müsse, dass einzelne ihrer Mitglieder in Kenntnis und mit Billigung der Antragsgegner der Beobachtung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz unterlägen.

  Zum Hilfsantrag zu 3 vertreten die Antragsteller die Auffassung, der Streitgegenstand des Organstreitverfahrens sei in Abhängigkeit von der Auslegung des Bundesverfassungsschutzgesetzes unterschiedlich. Das Bundesverfassungsschutzgesetz
stelle keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für eine Beobachtungstätigkeit
der Verfassungsschutzbehörden gegenüber Abgeordneten des Deutschen Bundestages dar. Es gehe danach nicht um Inhalt und Reichweite einer einfachgesetzlichen
Ermächtigungsgrundlage, sondern darum, dass das Gesetz zum fraglichen Gegenstand überhaupt keine Regelung und damit keine Eingriffsermächtigung enthalte.

 Folge man dieser Auffassung, liege der Streitgegenstand in der Verletzung der Gesetzgebungskompetenz des Deutschen Bundestages aus Art. 38 Abs. 3 GG und der
verfassungsrechtlichen Einschreitenspflicht der Antragsgegner gegenüber dem Bundesamt für Verfassungsschutz. Folge man hingegen der Auffassung, dass das Bundesverfassungsschutzgesetz eine hinreichende Rechtsgrundlage enthalte, sei Streitgegenstand die Frage der Vereinbarkeit des Gesetzes mit Art. 38 GG. Antragsgegner
sei in diesem Falle der Deutsche Bundestag als Gesetzgeber. Die Antragstellerin zu
2. mache insoweit eigene Rechte im Hinblick auf ihre Funktionsfähigkeit als Fraktion
geltend.

 Auch hinsichtlich des Hilfsantrags zu 3 sei die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG nicht      64
verstrichen. Bei normativen Maßnahmen stelle das Bundesverfassungsgericht auf
den Zeitpunkt ab, in dem die Norm eine aktuelle rechtliche Betroffenheit auszulösen
vermöge. Diese habe bei der Antragstellerin zu 2. mit Kenntnisnahme von der Tatsa-


                                         19/47

che eingesetzt, dass sie als Fraktion Gegenstand der Beobachtungstätigkeit des
Bundesamtes für Verfassungsschutz sei, also mit der Kenntnis der Antwort der Bundesregierung vom 22. Dezember 2006.

                                         VII.
  Die Antragsgegner beantragen, die Anträge in den Organstreitverfahren zu verwerfen.

 Alle Anträge seien unzulässig, weil sie keine im Organstreitverfahren zu entscheidende verfassungsrechtliche Streitigkeit beträfen. Die Antragsteller wendeten sich
nicht gegen eine Beobachtung durch die Antragsgegner, sondern gegen eine Beobachtung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz. Dieses sei jedoch kein Verfassungsorgan. Es stehe auch nicht in einem verfassungsrechtlichen Verhältnis zu Abgeordneten oder zum Deutschen Bundestag. Andernfalls könnte jede nicht
verfassungsrechtliche Streitigkeit, sobald an ihr ein Verfassungsorgan beteiligt sei,
unter Verweis auf die Weisungsbefugnisse zu einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit gemacht werden. Dies entspreche weder Wortlaut noch Sinn und Zweck des
Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG.

  In Bezug auf die Anträge zu Nummer 1 und 2 fehle es an der Verfahrensführungsbefugnis der Antragstellerin zu 2. Diese könne weder Rechte des Antragstellers zu 1.
noch eine mittelbare Beeinträchtigung der Rechte des Deutschen Bundestages, die
sich aus einer Verletzung der Rechte einzelner Abgeordneter ergeben solle, zulässig
im Wege der Prozessstandschaft geltend machen. Entsprechendes gelte für den Antrag zu Nummer 3.

  Schließlich habe die Antragstellerin zu 2. den Grundsatz der materiellen Subsidiarität nicht beachtet. Es müsse abgewartet werden, bis die verwaltungsgerichtlichen
Verfahren der einzelnen Abgeordneten rechtskräftig abgeschlossen seien.

  Des Weiteren sei die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG nicht gewahrt. Der Antragsteller    69
zu 1. habe spätestens seit einem auf seinen Antrag ergangenen Bescheid des Bundesamtes für Verfassungsschutz vom 27. Mai 2003 gewusst, dass dieses Informationen über ihn erhoben habe. Spätestens seit der Antwort der Bundesregierung vom
22. Mai 2006 (BTDrucks 16/1590 vom 23. Mai 2006, S. 2) auf die Kleine Anfrage zum
Thema „Überwachung von Mitgliedern des Deutschen Bundestages durch den Verfassungsschutz“ (BTDrucks 16/1397) sei ihm bekannt gewesen, dass die Bundesregierung die Maßnahmen des Verfassungsschutzes als rechtmäßig erachte. Die Bundesregierung habe diese Position in ihrer Antwort auf eine weitere Kleine Anfrage
noch einmal bekräftigt (BTDrucks 16/2098 vom 30. Juni 2006, S. 2). Da die Bundesregierung von der Rechtmäßigkeit der Beobachtung ausgegangen sei, sei offensichtlich gewesen, dass sie Maßnahmen, wie sie der Antragsteller begehre, nicht ergreifen würde. Der Lauf der Frist des § 64 BVerfGG sei auch nicht dadurch wieder in
Gang gesetzt worden, dass die Antragsteller nach Ablauf dieser Frist eine weitere
Kleine Anfrage als Nachfrage gestellt hätten (BTDrucks 16/3763, S. 3). Die Antwort


                                         20/47

der Antragsgegnerin zu 2. hierauf sei erwartungsgemäß ausgefallen (BTDrucks 16/
3964 vom 22. Dezember 2006, S. 4).

 Zudem fehle es an einem zulässigen Angriffsgegenstand. Das Unterlassen einer           70
Maßnahme im Organstreit sei nur dann rechtserheblich, wenn eine verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Vornahme der unterlassenen Maßnahme nicht ausgeschlossen werden könne. Dies sei hier indes der Fall. Die in § 2 Abs. 1 Satz 2
BVerfSchG normierte Dienst-, Rechts- und Fachaufsicht begründe weder subjektive
noch organschaftliche Rechte auf ein Einschreiten des Antragsgegners zu 1.

 Wären die Anträge zulässig, so wären sie jedenfalls unbegründet. Die Erhebung          71
von Informationen über den Antragsteller zu 1. durch das Bundesamt für Verfassungsschutz sei in dem gesamten relevanten Zeitraum rechtmäßig gewesen.

                                        VIII.
 In den Organstreitverfahren wurde dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat,              72
dem Bundespräsidenten, den Landesregierungen sowie allen Landesparlamenten
Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Von Stellungnahmen wurde abgesehen.

 Zur Verfassungsbeschwerde hat die Bundesregierung Stellung genommen, zuletzt           73
mit Schreiben vom 8. Juli 2013. Die übrigen Äußerungsberechtigten haben von der
Gelegenheit zur Äußerung keinen Gebrauch gemacht.

 Die Bundesregierung ist der Auffassung, das Bundesverfassungsschutzgesetz sei          74
auf Abgeordnete anwendbar. Anderes wäre vor dem Hintergrund der Erfahrungen in
der Weimarer Republik, in der Kommunisten wie Nationalsozialisten im Reichstag ihre Parlamentstätigkeit zur Verfolgung ihrer verfassungsfeindlichen Bestrebungen
missbraucht hätten, unverständlich. Ein verfassungsschutzfreier parlamentarischer
Raum bestehe nicht. Zwar statuiere das Grundgesetz verschiedene Privilegien für
Abgeordnete, insbesondere in Art. 46 ff. GG. Der Anwendungsbereich dieser Privilegien sei indes eng begrenzt. Keines davon schließe eine verfassungsschutzbehördliche Beobachtung von Abgeordneten aus.

  Auch das freie Mandat gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG stehe einer Beobachtung          75
nicht grundsätzlich entgegen. Der Verfassungsgeber sei vor dem Hintergrund der geschichtlichen Erfahrung davon ausgegangen, dass Gefahren für die freiheitliche demokratische Grundordnung auch von Abgeordneten ausgehen könnten, so dass der
verfassungsrechtlich verankerte Grundsatz der wehrhaften Demokratie auch Eingriffe in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG rechtfertigen könne. Sofern eine Partei überhaupt Abgeordnete stelle, entspreche es dem Regelfall, dass hierzu jedenfalls die wichtigsten
Parteifunktionäre gehörten. Es wäre deshalb sinnwidrig, diese nicht beobachten zu
dürfen.

 Die einschlägigen Vorschriften seien zwar auslegungsbedürftig, sie unterschritten      76
dabei jedoch nicht das verfassungsrechtlich gebotene Maß an Normenklarheit und
Bestimmtheit. Der Gesetzgeber habe die Entscheidung getroffen, dass auch Abge-



                                        21/47

ordnete der Beobachtung unterlägen. Er habe nur für bestimmte besondere Fälle der
Post- und Telekommunikationsüberwachung Sonderregelungen getroffen, die dem
Status der Abgeordneten Rechnung trügen, und damit bekundet, dass es ansonsten
bei den allgemeinen Regelungen bleibe.

 Ob und inwieweit bei der Auslegung und Anwendung des Bundesverfassungsschutzgesetzes dem besonderen Status von Abgeordneten und dem durch Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG geschützten freien Mandat Rechnung zu tragen sei, sei keine Frage, die einer eigenständigen gesetzlichen Regelung spezifisch für Abgeordnete bedürfe. Es handle sich um eine Auslegungsfrage. Abgeordnete seien nicht die einzigen Personen, bei denen sich eine besondere Schutzbedürftigkeit ergeben könne.
Entsprechendes gelte etwa für Geistliche, Rechtsanwälte, Ärzte, Angehörige der
Heilberufe sowie Journalisten.

 Ob und inwieweit Mitglieder der Landtage gegenüber bundesrechtlichen Eingriffen       78
geschützt seien, bestimme sich nicht nach Landesverfassungsrecht, sondern anhand
der materiellen Maßstäbe, wie sie in Art. 38 Abs. 1, Art. 46 und Art. 47 GG zum Ausdruck kämen und über Art. 28 Abs. 1 GG sowie gemäß dem Prinzip der Bundestreue
auch gegenüber Mitgliedern der Landtage zu beachten seien. Die Rücksichtnahmepflicht vermittle den Landtagsabgeordneten jedenfalls keinen weitergehenden Schutz
als den Bundestagsabgeordneten.

                                        IX.
  1. Mit Schreiben vom 18. April 2013 haben in dem Verfassungsbeschwerdeverfahren die Bundesregierung und in dem Organstreitverfahren die Antragsgegner mitgeteilt, dass seit Ende 2012 keine Beobachtung der Gesamtpartei DIE LINKE durch das
Bundesamt für Verfassungsschutz mehr stattfinde. Die Beobachtungstätigkeit fokussiere sich seither auf sogenannte offen extremistische Strukturen und Zusammenschlüsse dieser Partei. Nachrichtendienstliche Mittel kämen unverändert nicht zum
Einsatz. Die Umstellung der Beobachtungspraxis berühre nicht die Recht- und Verfassungsmäßigkeit der bisherigen Beobachtung der Gesamtpartei DIE LINKE einschließlich ihrer hochrangigen Vertreter und Repräsentanten wie des Beschwerdeführers und Antragstellers zu 1. In den Jahren der Beobachtung der Gesamtpartei
hätten tatsächliche Anhaltspunkte für gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtete Bestrebungen der Gesamtpartei festgestellt werden können, die
größtenteils von den offen extremistischen Zusammenschlüssen der Partei ausgegangen seien und weiterhin ausgingen. Zur Abschätzung des bestehenden Gefährdungspotentials für die freiheitliche demokratische Grundordnung erscheine es tragbar, in Zukunft nur mehr die offen
extremistischen Zusammenschlüsse der Partei DIE LINKE zu beobachten und darin
insbesondere auch deren Einfluss auf die Gesamtpartei miteinzubeziehen.

 2. Die Antragsteller im Organstreitverfahren und der Beschwerdeführer im Verfassungsbeschwerdeverfahren haben mit Schreiben vom 28. Mai 2013 beziehungsweise 29. Mai 2013 Stellung genommen. Sie vertreten die Auffassung, dass eine Einstel-


                                        22/47

lung der Beobachtung der Gesamtpartei DIE LINKE die Zulässigkeit der jeweiligen
Verfahren nicht berühre.

 Der Beschwerdeführer erklärt, dass sein Rechtsschutzinteresse nicht entfallen sei.      81
Die Bundesregierung habe nicht dargelegt, dass auch er von der Beobachtungstätigkeit ausgenommen werde. Ferner dürfe er aus Rehabilitationsgründen eine Entscheidung über seine Verfassungsbeschwerde erwarten.

  Die Antragsteller tragen vor, eine Einstellung auch ihrer Beobachtung hätten die Antragsgegner nicht behauptet. Der Antragstellerin zu 2. gehörten zudem einzelne Abgeordnete an, die zu einer der Untergliederungen gehörten, deren Beobachtung
durch das Bundesamt für Verfassungsschutz nach den Angaben der Antragsgegner
fortgesetzt werde. Unabhängig hiervon hätten die Antragsteller ein berechtigtes Interesse an Rechtsklarheit auch für die Zukunft. Aus der Einstellung einer Beobachtungstätigkeit ergebe sich nicht, ob und unter welchen Voraussetzungen deren Wiederaufnahme zulässig wäre.

                                         B.
 Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Insbesondere ist der Beschwerdeführer           83
auch insoweit beschwerdefähig, als er sich – zunächst nur konkludent, nunmehr
auch ausdrücklich – auf seine Rechte als Abgeordneter aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
beruft.

  Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann ein Abgeordneter zwar nicht im Wege der Verfassungsbeschwerde um seine Abgeordnetenrechte mit einem Staatsorgan streiten (vgl. BVerfGE 32, 157 <162>; 43, 142 <148,
150>; 64, 301 <312>; 99, 19 <29>). Die Verfassungsbeschwerde ist kein Mittel zur
Austragung von Meinungsverschiedenheiten zwischen Staatsorganen (BVerfGE 15,
298 <302>; 43, 142 <148>; 64, 301 <312>).

  Art. 38 GG ist jedoch von § 90 Abs. 1 BVerfGG insoweit mitumfasst, als diese Norm      85
in ähnlicher Weise wie die übrigen Vorschriften des Grundgesetzes, in die sie eingereiht ist, Individualrechte garantiert. Dies geschieht nicht nur durch Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG, sondern unter Umständen auch durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl.
BVerfGE 108, 251 <266>). Schon der Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG spricht
nicht dafür, dass das Grundgesetz die Bedeutung der Rechte des Abgeordneten aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG durch Herausnahme dieser Vorschrift dadurch schmälern
wollte, dass es die verfassungsrechtliche Kontrolle auf deren Wahrung nicht erstreckt
(vgl. BVerfGE 108, 251 <268>).

 Dies zugrundegelegt kann der Beschwerdeführer sich nach dem Durchlaufen des             86
Verwaltungsrechtswegs mit der Verfassungsbeschwerde auf eine Verletzung seiner
Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG berufen. Er behauptet im Verfassungsbeschwerdeverfahren eine Rechtsverletzung durch das von ihm angefochtene Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts. Dieses Urteil betrifft nicht sein Verhältnis zu einem
anderen Verfassungsorgan oder zu dessen Teilen, sondern sein Verhältnis zum Bun-


                                         23/47

desamt für Verfassungsschutz als einer Bundesoberbehörde.

  Das Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers für die Feststellung einer Verletzung seiner Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG durch das angefochtene Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts besteht ungeachtet dessen, dass er bereits im September 2009 aus dem Deutschen Bundestag ausgeschieden ist und unabhängig davon, ob seine Beobachtung gegenwärtig noch fortdauert. Eine Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzinteresses (vgl. dazu BVerfGE 103, 44 <58 f.>; 104, 220
<230 f.>; 105, 239 <246>; 106, 210 <214>) ist hierdurch nicht eingetreten, denn der
Verwaltungsrechtsstreit betraf von vornherein auch den in der Vergangenheit liegenden Beobachtungszeitraum von Oktober 1999 bis zum 13. Februar 2009 (vgl.
A.IV.3.b und c).

  Die Verfassungsbeschwerde ist auch zulässig, soweit das mit ihr angefochtene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts den Zeitraum des Landtagsmandats des Beschwerdeführers betrifft, weil nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann,
dass der Beschwerdeführer in seinem Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 GG verletzt ist.

                                          C.
  Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juli 2010 – das im Hinblick auf die Auslegung und Anwendung des
Verfassungsrechts uneingeschränkter Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht unterliegt (vgl. BVerfGE 108, 282 <294 f.>) – verletzt das freie Mandat des Beschwerdeführers aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, in Bezug auf den Zeitraum des Landtagsmandats des Beschwerdeführers in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 GG.

  In der Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes             90
liegt ein Eingriff in das freie Mandat gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, dessen Rechtfertigung hohen Anforderungen unterliegt (I.). Diesen Anforderungen trägt das Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juli 2010 nicht hinreichend Rechnung. Es
verkennt damit Inhalt und Reichweite der Rechte des Beschwerdeführers aus Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG (II.). Ob daneben weitere Rechte des Beschwerdeführers verletzt
sind, kann offen bleiben (III.).

                                           I.
 Das freie Mandat gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet die freie Willensbildung des Abgeordneten und damit auch eine von staatlicher Beeinflussung freie
Kommunikationsbeziehung zwischen dem Abgeordneten und den Wählerinnen und
Wählern (1.) sowie die Freiheit des Abgeordneten von exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und Kontrolle (2.). Dies gilt über Art. 28 Abs. 1 GG auch für die Mitglieder der Volksvertretungen der Länder (3.). In der Beobachtung eines Abgeordneten
durch Verfassungsschutzbehörden sowie der damit verbundenen Sammlung und
Speicherung personenbezogener Daten liegt ein Eingriff in diesen Gewährleistungsgehalt (4.). Ein solcher Eingriff kann im Einzelfall zum Schutz der freiheitlichen demo-

                                          24/47

kratischen Grundordnung gerechtfertigt sein, er unterliegt jedoch strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen und bedarf einer Rechtsgrundlage, die den Grundsätzen des Gesetzesvorbehalts genügt (5.).

 1. Das freie Mandat gewährleistet gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG die freie Willensbildung der Abgeordneten und damit auch eine von staatlicher Beeinflussung freie
Kommunikationsbeziehung zwischen den Abgeordneten und den Wählerinnen und
Wählern.

 a) Grundlage des freien Mandats ist Art. 38 Abs. 1 GG. Diese Norm schützt nicht         93
nur den Bestand, sondern auch die tatsächliche Ausübung des Mandats (vgl.
BVerfGE 80, 188 <218>; 99, 19 <32>; 118, 277 <324>). Der Abgeordnete ist – vom
Vertrauen der Wähler berufen – Inhaber eines öffentlichen Amtes, Träger eines freien Mandats und, gemeinsam mit der Gesamtheit der Mitglieder des Parlaments (vgl.
BVerfGE 56, 396 <405>; 118, 277 <324>), Vertreter des ganzen Volkes (vgl.
BVerfGE 112, 118 <134>; 118, 277 <324>). Er hat einen repräsentativen Status inne,
übt sein Mandat in Unabhängigkeit, frei von jeder Bindung an Aufträge und Weisungen, aus und ist nur seinem Gewissen unterworfen (vgl. BVerfGE 40, 296 <314,
316>; 76, 256 <341>; 118, 277 <324>).

 b) Das Gebot freier Willensbildung des Abgeordneten gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2         94
GG steht in engem Zusammenhang mit dem Grundsatz der parlamentarischen Demokratie gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 44, 125 <138 ff.>). Der von
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG bezweckte Schutz der Willens- und Entscheidungsbildung
der Mitglieder des Deutschen Bundestages als Vertreter des Volkes setzt den Schutz
der Kommunikationsbeziehung zwischen den Abgeordneten und den Wählerinnen
und Wählern vor gezielter staatlicher Beeinflussung und staatlicher Abschreckung
voraus.

  In der repräsentativen Demokratie des Grundgesetzes vollziehen sich die Willensbildung des Volkes und die Willensbildung in den Staatsorganen in einer kontinuierlichen und vielfältigen Wechselwirkung: Politisches Programm und Verhalten der
Staatsorgane wirken unablässig auf die Willensbildung des Volkes ein und sind
selbst Gegenstand der Meinungsbildung des Volkes; Meinungen aus dem Volk, häufig vorgeformt und gestaltet vor allem in den politischen Parteien, in Verbänden und
über Massenmedien, wirken auf die Willensbildung in den Staatsorganen ein. Regierung und Opposition sowie die sie tragenden politischen Kräfte im Parlament werden
bei ihrem Verhalten stets auch die Wählerinnen und Wähler im Blick haben. Dies alles ist Teil des politischen Prozesses einer freiheitlichen Demokratie, wie das Grundgesetz ihn versteht (vgl. BVerfGE 44, 125 <139 f.>).

  In dem Wechselspiel zwischen gesellschaftlicher und staatlicher Willensbildung hat     96
der Abgeordnete – in ähnlicher Weise wie die politischen Parteien (vgl. BVerfGE 41,
399 <416 f.>) – eine Transformationsfunktion (Morlok, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl.
2006, Art. 38 Rn. 135): Er sammelt und strukturiert die politischen Auffassungen und
Interessen, die an ihn herangetragen werden, und entscheidet, ob, wie und mit wel-


                                         25/47

cher Priorität er sich bemüht, sie in staatliche Entscheidungen umzusetzen. Seine
Aufgabe ist es, unterschiedliche politische Auffassungen und Interessen aufzunehmen, auszugleichen und in die Willensbildung von Partei, Fraktion und Parlament
zu überführen, und umgekehrt den Bürgern den guten Sinn der in Parlament getroffenen politischen Entscheidungen zu vermitteln oder bessere Alternativen aufzuzeigen und für sie zu werben. Er ist ein Verbindungsglied zwischen Parlament und
Bürger (vgl. auch Härth, Die Rede- und Abstimmungsfreiheit der Parlamentsabgeordneten in der Bundesrepublik Deutschland, 1983, S. 142). Repräsentation erfordert
Vermittlung von Informationsströmen in doppelter Richtung (Benda, ZParl 1978, S.
510 <513>). Um diese in Gang zu halten, gehört es zu den Hauptaufgaben des Mandats, engen Kontakt mit der Partei, den Verbänden und nicht organisierten Bürgern,
insbesondere im eigenen Wahlkreis, zu halten (H. Meyer, VVDStRL 33 <1975>, S.
7 ff. <95>). Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG liegt das Bild eines Abgeordneten zugrunde,
der im Parlament durch Plenar- und Ausschusssitzungen, in der Fraktion und Partei durch Sitzungen und inhaltliche Arbeit sowie im Wahlkreis und der sonstigen Öffentlichkeit durch Veranstaltungen der verschiedensten Art, nicht zuletzt durch Wahlvorbereitungen und Wahlversammlungen in Anspruch genommen wird (vgl. BVerfGE
40, 296 <312>).

 c) Der kommunikative Prozess, bei dem der Abgeordnete nicht nur Informationen           97
weitergibt, sondern auch Informationen empfängt, ist vom Schutz des Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG umfasst. Das freie Mandat schließt die Rückkoppelung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk ein und trägt dem Gedanken Rechnung, dass die parlamentarische Demokratie auf dem Vertrauen des Volkes beruht (vgl. BVerfGE 118,
277 <353>). Sie schützt daher – neben dem speziellen Schutz der vertraulichen
Kommunikation des Abgeordneten durch das in Art. 47 GG gewährte Zeugnisverweigerungsrecht – die Kommunikationsbeziehungen des Abgeordneten als Bedingung
seiner freien Willensbildung und gewährleistet dabei insbesondere, dass die von ihm
zu vertretenden, in die politische Willensbildung des Deutschen Bundestages einzuspeisenden Meinungen und Interessen ihn unverzerrt und ohne staatliche Beeinflussung erreichen können. Die Vielzahl der Abgeordneten soll die Chance eröffnen,
dass die unterschiedlichen Ideen und Interessen in der Bevölkerung in den parlamentarischen Willensbildungsprozess eingebracht werden (vgl. Morlok, in: Dreier,
GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 38 Rn. 134).

 Bei alledem ist der Gewährleistungsgehalt des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG auf das gesamte politische Handeln des Abgeordneten bezogen und umfasst nicht nur dessen
Tätigkeit im parlamentarischen Bereich. Die Sphären des Abgeordneten „als Mandatsträger“, „als Parteimitglied“ sowie als politisch handelnder „Privatperson“ lassen
sich nicht strikt trennen; die parlamentarische Demokratie fordert insoweit den Abgeordneten als ganzen Menschen (vgl. BVerfGE 40, 296 <313>; 118, 277 <355>).

 d) Der Schutz der Kommunikationsbeziehungen des Abgeordneten dient zugleich             99
der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verankerten Repräsentationsfunktion des Deutschen
Bundestages, die dem Abgeordneten gemeinsam mit den anderen Mitgliedern des


                                         26/47

Parlaments zukommt (vgl. BVerfGE 104, 310 <329 f.>; 130, 318 <342>). Auch wenn
das Grundgesetz den einzelnen Abgeordneten als „Vertreter des ganzen Volkes“
bezeichnet, so kann er dieses doch nur gemeinsam mit den anderen Parlamentsmitgliedern repräsentieren. Wird das Volk bei parlamentarischen Entscheidungen
nur durch das Parlament als Ganzes, das heißt durch die Gesamtheit seiner Mitglieder, angemessen repräsentiert, so muss die Mitwirkung aller Abgeordneten bei
derartigen Entscheidungen nach Möglichkeit und im Rahmen des im demokratischparlamentarischen System des Grundgesetzes Vertretbaren sichergestellt sein (vgl.
BVerfGE 44, 308 <316>; s. ferner BVerfGE 80, 188 <217 f.>; 84, 304 <321>; 104,
310 <329 f.>). Das freie Mandat stellt auch insoweit eine Vorkehrung zum Schutz
der Integrität des Zustandekommens und der Willens- und Entscheidungsbildung der
staatlichen Organe dar (vgl. BVerfGE 44, 125 <140>). Durch eine Behinderung der
parlamentarischen Arbeit des einzelnen Abgeordneten werden die vom Volke festgelegten Mehrheitsverhältnisse verändert (BVerfGE 104, 310 <329>). Wird die Kommunikationsbeziehung zwischen Abgeordnetem und Bürgern gestört, so ist folglich die
parlamentarische Willensbildung und infolgedessen die demokratische Repräsentationsfunktion des Parlaments berührt.

  2. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet in diesem Zusammenhang die Freiheit der       100
Abgeordneten von exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und Kontrolle und steht
insoweit in engem Zusammenhang mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung gemäß
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG.

  a) Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG etabliert einen spezifischen Kontrollzusammenhang           101
zwischen Bundestag und Bundesregierung als zentrales Bindeglied zwischen Gewaltenteilung und Demokratieprinzip (vgl. Möllers, JZ 2011, S. 48 <50>; Gusy, ZRP
2008, S. 36). Dieser Kontrollzusammenhang geht von den gewählten Abgeordneten
aus; er verläuft mit dem demokratischen Legitimationsstrang vom Deutschen Bundestag hin zur Bundesregierung, nicht hingegen umgekehrt von der Regierung zum
Parlament. Während die Kontrolle von Regierung und Verwaltung zum Kernbereich
der parlamentarischen Aufgaben gehört, das parlamentarische Regierungssystem
mithin grundlegend durch die Kontrollfunktion des Parlaments geprägt ist (vgl.
BVerfGE 67, 100 <130>), wird das Parlament seinerseits durch andere Verfassungsorgane nicht in vergleichbarer Weise kontrolliert (vgl. aber zur allgemeinen wechselseitigen Gewaltenkontrolle BVerfGE 95, 1 <15> m.w.N.). Eine demokratische „Kontrolle“ des Parlaments erfolgt vor allem durch die Wähler, die im Akt der Wahl gemäß
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG die Konsequenz aus ihrer Beurteilung der Tätigkeit von regierender Mehrheit und Opposition ziehen.

 b) Gleichwohl sind die einzelnen Abgeordneten nicht von vornherein jeder exekutiven Kontrolle entzogen. Diese ist jedoch in erster Linie eine eigene Angelegenheit
des Deutschen Bundestages, der dabei im Rahmen der Parlamentsautonomie handelt. Das Grundgesetz statuiert deshalb in den von ihm geregelten Fällen von Maßnahmen gegen Abgeordnete ausdrücklich ein Genehmigungserfordernis für den Zugriff der Exekutive auf einen Abgeordneten (vgl. Art. 46 Abs. 2 bis 4 GG) und errichtet


                                         27/47

damit prozedurale Hindernisse, die nicht nur dem Schutz des einzelnen Abgeordneten, sondern, vermittelt durch diesen Schutz, in erster Linie der Wahrung der Parlamentsautonomie dienen (vgl. BVerfGE 102, 224 <235 f.>; 104, 310 <332>). Das
Parlament entscheidet dabei grundsätzlich in eigener Verantwortung, ob es die Genehmigung erteilt oder versagt. Kern dieser politischen Entscheidung ist eine Interessenabwägung zwischen den Belangen des Parlaments und den anderen Hoheitsträgern aufgegebenen Gemeinwohlbelangen, wobei dem Bundestag ein weiter
Entscheidungsspielraum zukommt (vgl. BVerfGE 80, 188 <220>; 84, 304 <322>;
104, 310 <332>). Auch die Überprüfung eines Abgeordneten auf eine Tätigkeit für
den Staatssicherheitsdienst der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik erfolgt vor dem Hintergrund der davon berührten Parlamentsautonomie ausschließlich
durch das Parlament selbst, und zwar im Rahmen einer Kollegialenquete aufgrund
einer speziellen Rechtsgrundlage im Abgeordnetengesetz (§ 44c Abs. 2 AbgG; zum
inhaltsgleichen § 44b Abs. 2 AbgG a.F., vgl. BVerfGE 94, 351; 99, 19).

  3. Die Freiheit des Abgeordneten von exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung         103
und Kontrolle gewährleistet Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vermittelt über Art. 28 Abs. 1
GG auch für die Mitglieder der Volksvertretungen in den Ländern (a) und kann im vorliegenden Fall auch insoweit mit der Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden (b).

 a) Das Grundgesetz geht von der grundsätzlichen Verfassungsautonomie der Länder aus (vgl. BVerfGE 36, 342 <361>; 64, 301 <317>; 90, 60 <84>); die Verfassungsbereiche des Bundes und der Länder stehen im föderativ gestalteten Staatswesen
der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich selbständig nebeneinander (vgl.
BVerfGE 103, 332 <350>; 107, 1 <10>). Die Bedeutung der parlamentsrechtlichen
Regelungen des Grundgesetzes und der zu ihnen ergangenen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts beschränkt sich darauf, den nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1
GG zu gewährleistenden Grundsätzen der verfassungsmäßigen Ordnung in den Ländern in Bezug auf das Landesparlament Konturen zu geben. Die Bestimmungen über
den Status der Bundestagsabgeordneten und die Stellung des Bundestages sind dabei nicht in ihren konkreten Ausgestaltungen, sondern nur in ihren essentiellen, den
deutschen Parlamentarismus prägenden Grundsätzen für die Verfasstheit der Länder von Bedeutung (BVerfGE 102, 224 <234 f.>).

 Bei der Gewährleistung einer von staatlicher Beeinflussung freien Kommunikationsbeziehung zwischen dem Abgeordneten und den Wählerinnen und Wählern sowie
der Freiheit des Abgeordneten von exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und
Kontrolle handelt es sich um Grundbedingungen des freien Mandats, die im Demokratie- und Gewaltenteilungsprinzip wurzeln. Diese Essentialien, die wegen Art. 28
Abs. 1 Satz 1 GG auch im Verfassungsbereich der Länder Beachtung verlangen,
können mit Hilfe des Bundesverfassungsgerichts durchgesetzt werden, sofern kein
anderer gleichwertiger Rechtsschutz zur Verfügung steht (vgl. für Art. 48 Abs. 3 GG
bereits BVerfGE 40, 296 <319>).



                                        28/47

  b) Zwar sind Rechte, deren Geltung im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung             106
der Länder durch Art. 28 Abs. 1 GG gewährleistet ist, darum nicht ohne Weiteres
auch vor dem Bundesverfassungsgericht einklagbar (vgl. BVerfGE 99, 1 <8, 11 ff.>).
Etwas anderes kann aber jedenfalls insoweit gelten, als die Landesstaatsgewalt, einschließlich des Landesverfassungsgerichts, zur Gewährleistung eines effektiven
Schutzes des betreffenden Rechts aus prinzipiellen Gründen, die in der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes angelegt sind, nicht in der Lage ist. Dies ist hier
der Fall, weil eine Verletzung des Rechts durch die Entscheidung eines Bundesgerichts in Rede steht.

  4. Gewährleistet Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nach alledem die freie, von staatlicher Beeinflussung unberührte Kommunikationsbeziehung des Abgeordneten mit den Wählerinnen und Wählern und damit auch die Freiheit der Abgeordneten von exekutiver
Beaufsichtigung und Kontrolle, so stellt bereits die systematische Sammlung und
Auswertung öffentlich zugänglicher – ohne den Einsatz von Methoden der heimlichen
Beschaffung erlangter – Informationen über den Abgeordneten einen Eingriff in das
freie Mandat dar (vgl. BVerfGE 120, 378 <398 f.> m.w.N.). Das gilt auch dann, wenn
die gesammelten Informationen nicht digitalisiert sind (vgl. zu dieser Konstellation
BVerfGE 120, 378 <398 f.> m.w.N.).

  Ferner beeinträchtigt die Sammlung von Informationen über einen Abgeordneten            108
dessen freie Mandatsausübung, weil die hiermit verbundene Stigmatisierung Wählerinnen und Wähler von einer Kontaktaufnahme und von eigener inhaltlicher Auseinandersetzung mit seinen politischen Tätigkeiten und denen seiner Partei und Fraktion
abhalten und damit die von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Kommunikationsbeziehung mit den Bürgern nachteilig beeinflussen kann. Die bloße Möglichkeit einer
staatlichen Registrierung von Kontakten kann eine abschreckende Wirkung entfalten
und schon im Vorfeld zu Kommunikationsstörungen und Verhaltensanpassungen
führen (vgl. entsprechend BVerfGE 65, 1 <43>; 93, 181 <188>; 100, 313 <359>; 107,
299 <313>; 125, 260 <331>; s. auch, zum Eingriff in das Recht aus Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG durch die Erwähnung eines Presseorgans im Verfassungsschutzbericht,
BVerfGE 113, 63 <78>). In dieser Möglichkeit eines Abschreckungseffekts liegt ein
Eingriff in das Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 124, 161 <195>; anders noch BVerfGE 40, 287 <292 f.>).

  Die Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes               109
stellt schließlich auch deshalb einen Eingriff in die Freiheit des Abgeordnetenmandats dar, weil damit der im Grundgesetz vorgesehene typische Kontrollzusammenhang zwischen Legislative und Exekutive umgekehrt wird. Darin liegt eine Beeinträchtigung des normativen Status des Abgeordneten, ohne dass es dabei auf eine
faktische Beeinflussung der parlamentarischen Willens- und Entscheidungsbildung
ankäme (vgl. auch Möllers, JZ 2011, S. 48 <50>).

 5. Der in der Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes und der damit verbundenen Sammlung und Speicherung von Daten liegen-



                                         29/47

de Eingriff in das freie Mandat kann im Einzelfall im Interesse des Schutzes der freiheitlichen demokratischen Grundordnung gerechtfertigt sein (a), er unterliegt jedoch
strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen (b) und bedarf einer Rechtsgrundlage,
die den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts genügt (c).

  a) aa) Die Freiheit des Mandats ist nicht schrankenlos gewährleistet. Sie kann durch   111
andere Rechtsgüter von Verfassungsrang begrenzt werden. Anerkannte Rechtsgüter
in diesem Sinne sind insbesondere die Repräsentationsfunktion und die Funktionsfähigkeit des Parlaments (vgl. BVerfGE 80, 188 <219>; 84, 304 <321>; 96, 264 <279>;
99, 19 <32>; 112, 118 <140>; 118, 277 <324>; 130, 318 <348>).

  bb) Der Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung kann ein Grund für       112
die zulässige Beschränkung verfassungsrechtlich geschützter Güter sein. In der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist anerkannt, dass eine Beschränkung von Freiheitsrechten zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung zulässig sein kann, weil das Grundgesetz sich für eine streitbare Demokratie
entschieden hat (vgl. BVerfGE 5, 85 <137 ff.>; 13, 46 <49 f.>; 28, 36 <48 f.>; 30, 1
<19 ff.>). Verfassungsfeinde sollen nicht unter Berufung auf Freiheiten, die das
Grundgesetz gewährt, die Verfassungsordnung oder den Bestand des Staates gefährden, beeinträchtigen oder zerstören dürfen (vgl. Art. 9 Abs. 2, Art. 18, Art. 21
GG).

 Die Sammlung von Unterlagen zum Zwecke des Verfassungsschutzes lässt das                113
Grundgesetz ausdrücklich zu, indem es die Gesetzgebungskompetenz hierfür regelt
und die Schaffung von Behörden ermöglicht, die diese Aufgabe wahrnehmen (Art. 73
Nr. 10b i.V.m. Art. 70 Abs. 1 GG, Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG; vgl. BVerfGE 30, 1
<19 ff.>).

  Eingriffe in verfassungsrechtlich geschützte Güter durch Behörden des Verfassungsschutzes sind allerdings nur rechtfertigungsfähig, wenn und weil diese an Verfassung und Gesetze gebunden sind und ihre Verfassungs- und Gesetzesbindung
parlamentarischer und richterlicher Kontrolle unterliegt (vgl. Gusy, Grundrechte und
Verfassungsschutz, 2011, S. IX und S. 11). Dabei darf das Prinzip der streitbaren Demokratie nicht als unspezifische, pauschale Eingriffsermächtigung missverstanden
werden. Ob ein Eingriff mit dem Zweck des Schutzes der freiheitlichen demokratischen Grundordnung gerechtfertigt werden kann, ist vielmehr im jeweiligen Einzelfall
anhand der Auslegung der konkreten „streitbaren“ Verfassungsbestimmungen zu
klären.

  cc) Missbraucht ein Abgeordneter sein Amt zum Kampf gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, bestehen – soweit die diesbezüglichen Voraussetzungen vorliegen – die Möglichkeiten eines Parteiverbotsverfahrens gemäß Art. 21 Abs.
2 GG (vgl. auch BVerfGE 70, 324 <384>) oder eines Verfahrens gemäß Art. 18 GG.
Dass letzteres gegen Abgeordnete zulässig ist, belegt Art. 46 Abs. 3 GG, der diese
Möglichkeit ausdrücklich vorsieht und an eine Genehmigung des Deutschen Bundestages knüpft.


                                         30/47

 Soweit der Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung durch die Beobachtung von Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes sichergestellt
werden soll, handelt es sich allerdings um eine Einwirkung der Exekutive auf Teile
der Legislative, die die repräsentative demokratische Willensbildung berührt. Für deren Rechtfertigung müssen zumindest ähnlich strenge Anforderungen gelten wie für
besonders schwere Eingriffe in die Rechte der Abgeordneten durch das Parlament
selbst.

 Die Gefahr, dass die „streitbare Demokratie“ sich „gegen sich selbst“ wendet (vgl.      117
BVerfGE 30, 33 <45 f.>), ist gerade im Hinblick auf die Beobachtung von gewählten
Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes besonders hoch. Denn in
diesem Fall geht es nicht nur um eine Beeinflussung der gesellschaftlichen Meinungsbildung, sondern um eine Beeinflussung der Willens- und Entscheidungsbildung des gewählten Repräsentationsorgans des Volkes, dem in der Demokratie des
Grundgesetzes die wesentlichen Entscheidungen anvertraut sind.

 b) Der Eingriff in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, der in der Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes liegt, unterliegt daher strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen.

  Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass nur das Notwendige zum            119
Schutz eines von der Verfassung anerkannten Rechtsgutes – hier: der freiheitlichen
demokratischen Grundordnung – im Gesetz vorgesehen und im Einzelfall angeordnet werden darf (vgl. BVerfGE 7, 377 <397 ff.>; 30, 1 <20>). Die Einschränkung des
freien Mandats darf nicht weiter reichen, als dies erforderlich ist (vgl. BVerfGE 130,
318 <353>). Zudem darf die Schwere des Eingriffs bei einer Gesamtabwägung nicht
außer Verhältnis zu dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe stehen (vgl.
BVerfGE 90, 145 <173>; 92, 277 <327>; 109, 279 <349 ff.>; 115, 320 <345>; 125,
260 <368>; 126, 112 <152 f.>).

 Danach ist die Beobachtung eines Abgeordneten durch Verfassungsschutzbehörden nur dann zulässig, wenn sie erforderlich ist und die Abwägung im Einzelfall ergibt, dass dem Interesse am Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung
Vorrang vor den Rechten des betroffenen Abgeordneten gebührt. Erweist sich, dass
die weitere Beobachtung des Abgeordneten zum Schutz der freiheitlichen Ordnung
nicht notwendig ist, gebietet es der Grundsatz der Erforderlichkeit, die Beobachtung
umgehend zu beenden (vgl. BVerfGE 113, 63 <84>).

 Ein Überwiegen des Interesses am Schutz der freiheitlichen demokratischen               121
Grundordnung kommt insbesondere dann in Betracht, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Abgeordnete sein Mandat zum Kampf gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung missbraucht oder diese aktiv und aggressiv bekämpft.

 Im Übrigen kommt es auf eine Abwägung aller berührten Interessen und Umstände           122
an. In deren Rahmen ist eine Gesamtbeurteilung des Gewichts des Eingriffs, des
Grades der von dem Abgeordneten ausgehenden Gefährdung der freiheitlichen de-



                                         31/47

mokratischen Grundordnung und des Gewichtes der durch eine Beobachtung zu erwartenden Informationen für den Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung vorzunehmen. Dabei ist das Verhältnis des Abgeordneten zu seiner Partei von
Verfassungs wegen nicht jeder Berücksichtigung entzogen, denn der Abgeordnete
besitzt zwar im Verhältnis zu Partei und Fraktion einen eigenständigen, originären
verfassungsrechtlichen Status (vgl. BVerfGE 2, 143 <164>; 4, 144 <149>; 95, 335
<349>; 112, 118 <134 f.>; 118, 277 <328 f.>; stRspr). Er bewegt sich dabei jedoch in
einem besonderen Spannungsverhältnis zwischen seinem freien und gleichen Mandat und seiner Einordnung in die Fraktion. Dieses Spannungsverhältnis liegt in seiner Doppelstellung als Vertreter des gesamten Volkes und zugleich als Exponent einer konkreten Parteiorganisation und wird in Art. 21 und Art. 38 GG erkennbar (vgl.
BVerfGE 2, 1 <72 f.>; 95, 335 <349>; 112, 118 <134 f.>; 118, 277 <328 f.>).

  Die Parteimitgliedschaft des Abgeordneten kann daher ein Aspekt der gebotenen         123
Gesamtbeurteilung sein. Dabei ist nach der Wertung von Art. 21 GG – der den Parteien eine wesentliche Rolle für die politische Willensbildung des Volkes in der demokratischen Verfassungsordnung des Grundgesetzes zuweist (vgl. BVerfGE 1, 208
<225>; 11, 239 <243>; 12, 276 <280>; 13, 54 <82>; 18, 34 <37>; 20, 56 <101>; 107,
339 <358>; stRspr) – davon auszugehen, dass ein parteipolitisches Engagement,
welches seinerseits auf dem Boden der freiheitlichen demokratischen Grundordnung
steht, diese stärkt. Für sich genommen vermag die
bloße Parteimitgliedschaft daher nur eine vorübergehende Beobachtung zu rechtfertigen, die der Klärung der Funktionen des Abgeordneten, seiner Bedeutung und Stellung in der Partei, seines Verhältnisses zu verfassungsfeindlichen Strömungen sowie
der Beurteilung von deren Relevanz innerhalb der Partei und für das Wirken des Abgeordneten dient. Von entscheidender Bedeutung für die Beurteilung der von dem
Abgeordneten ausgehenden Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung ist insoweit die Feststellung, ob und gegebenenfalls in welchem Ausmaß
das politische Verhalten des Abgeordneten beeinflusst ist von den gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichteten Gruppierungen und Strömungen innerhalb der Partei.

 Darüber hinaus muss die Sammlung von Informationen über den betreffenden Abgeordneten in ihren Mitteln verhältnismäßig sein. Insbesondere sind gemäß Art. 46
Abs. 1 GG Äußerungen eines Abgeordneten der Informationserhebung und -
sammlung entzogen, wenn er diese im Bundestag oder in einem seiner Ausschüsse
getan hat. Gemäß Art. 46 Abs. 1 Satz 1 GG darf ein Abgeordneter zu keiner Zeit wegen seiner Abstimmung oder wegen einer Äußerung, die er im Bundestag oder in einem seiner Ausschüsse getan hat, gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb des Bundestages „zur Verantwortung gezogen“ werden. Die Vorschrift ist
nach ihrem Wortlaut und ihrem Sinn und Zweck, die Arbeits- und Funktionsfähigkeit
des Parlaments zu sichern und den Abgeordneten zu schützen (vgl. BVerfGE 104,
310 <332 f.>), weit zu verstehen. Der Schutz des Art. 46 Abs. 1 GG erstreckt sich damit auch auf Maßnahmen der Verfassungsschutzbehörden (vgl. auch Magiera, in:



                                        32/47

Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 8, Art. 46 Rn. 69 <Februar 2011>; H.-
P. Schneider, in: AK-GG, 3. Aufl. 2001, Art. 46 Rn. 8 <August 2002>; Trute, in: von
Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 46 Rn. 17; Brenner, in: Festschrift für Peter Badura, 2004, S. 25 <40>). Der gegen ein weites Normverständnis gerichtete
Einwand, die Beobachtung durch Behörden des Verfassungsschutzes habe keinen
Sanktionscharakter, weil sie keine unmittelbaren Folgen nach sich ziehe (vgl. Löwer,
in: Bundesministerium des Innern, Verfassungsschutz. Bestandsaufnahme und Perspektiven, 1998, S. 240 <259>), vermag nicht zu überzeugen. Auf eine Unmittelbarkeit der Folgen kommt es für das Vorliegen eines Eingriffs in ein verfassungsrechtlich
geschütztes Rechtsgut nicht an (vgl. oben C.I.4.).

  c) Eine Beschränkung des freien Mandats durch die Beobachtung von Abgeordneten bedarf darüber hinaus einer gesetzlichen Grundlage, die den rechtsstaatlichen
Anforderungen der Bestimmtheit und Klarheit genügt.

  Es kann offenbleiben, ob sich dieses Erfordernis bereits aus dem Gesetzgebungsauftrag in Art. 38 Abs. 3 GG ergibt, weil dieser sich auf den gesamten Absatz 1 der
Vorschrift bezieht und der Gesetzgeber nicht nur in Bezug auf das Wahlrecht, sondern auch bezüglich des Abgeordnetenstatus „das Nähere“ bestimmt. Die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer Regelung durch Parlamentsgesetz folgt jedenfalls aus dem Vorbehalt des Gesetzes, wie er durch die Wesentlichkeitsdoktrin des
Bundesverfassungsgerichts ausgeformt worden ist. Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung
maßgeblichen Regelungen selbst zu treffen (vgl. BVerfGE 49, 89 <129>; 61, 260
<275>; 73, 280 <294, 296>; 82, 209 <224 f., 227>; 83, 130 <142>; 108, 282 <311>;
120, 378 <407>; 128, 282 <317>). Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Eingriffs müssen hinreichend klar und bestimmt geregelt sein (vgl. BVerfGE 128, 282
<317>). Der Gesetzgeber ist gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie
dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den
Normzweck möglich ist (vgl. BVerfGE 49, 168 <181>; 59, 104 <114>; 78, 205 <212>;
103, 332 <384>; 128, 282 <317>). Die Betroffenen müssen die Rechtslage erkennen
und ihr Verhalten daran ausrichten können (vgl. BVerfGE 103, 332 <384>; 113, 348
<375>; 128, 282 <317>), und die gesetzesausführende Verwaltung muss für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden (vgl. BVerfGE
110, 33 <54>; 113, 348 <375>; 128, 282 <317 f.>).

  Die notwendige Bestimmtheit fehlt aber nicht schon deshalb, weil eine Norm auslegungsbedürftig ist (vgl. BVerfGE 45, 400 <420>; 117, 71 <111>; 128, 282 <317>;
stRspr). Dem Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genügt, wenn die Auslegungsprobleme mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können (vgl.
BVerfGE 17, 67 <82>; 83, 130 <145>; 127, 335 <356>). Es ist in erster Linie Aufgabe
der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären (vgl. BVerfGE 31, 255
<264>; 127, 335 <356>) und Auslegungsprobleme mit den herkömmlichen Mitteln juristischer Methode zu bewältigen (vgl. BVerfGE 83, 130 <145>; 127, 335 <356>
m.w.N.).


                                         33/47

  Diese Grundsätze gelten auch für die wesentlichen Regelungen über die Ausübung          128
des Mandats durch die gewählten Abgeordneten des Deutschen Bundestages und
die Bestimmung des Verhältnisses des freien Mandats der demokratisch gewählten
Abgeordneten einerseits und des Schutzes der freiheitlichen demokratischen Grundordnung andererseits. Die danach zu treffende Abwägung zwischen den Interessen
des Parlaments und des gewählten Abgeordneten einerseits sowie der im Sinne der
„streitbaren Demokratie“ agierenden Exekutive andererseits, die „Synthese aus
‚streitbarer Demokratie‘ und der Idee des auf gegenseitige Toleranz angelegten
parlamentarisch-demokratischen Rechtsstaats“ (Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1984, S. 207 f.), bedürfen, auch soweit es um die
Beobachtung von Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes geht, einer Entscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers. Das Parlament muss selbst
die wesentliche Entscheidung treffen, ob es eine Beobachtung seiner Mitglieder – im
Rahmen des verfassungsrechtlich Erlaubten – zulässt oder nicht und unter welchen
Voraussetzungen dies der Fall sein soll.

                                          II.
  Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juli 2010 (BVerwGE 137, 275)           129
trägt diesen Maßstäben nicht hinreichend Rechnung. Es verkennt damit Inhalt und
Reichweite des freien Mandats des Beschwerdeführers aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2
GG. Die Beobachtung des Beschwerdeführers durch das Bundesamt für Verfassungsschutz einschließlich der Sammlung und Speicherung der dabei gewonnenen
personenbezogenen Informationen verletzt dessen Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2
GG, denn die Voraussetzungen für eine Rechtfertigung des Eingriffs in die freie Mandatsausübung liegen nicht vor.

  1. In der Beobachtung des Beschwerdeführers durch das Bundesamt für Verfassungsschutz liegt nach den vorstehenden Maßstäben (vgl. oben C.I.4.) ein Eingriff in
dessen freie Mandatsausübung. Der Senat geht dabei von der Feststellung der Fachgerichte aus, dass die Informationserhebung ohne den Einsatz von Methoden der
heimlichen Informationsbeschaffung erfolgt. Soweit der Beschwerdeführer rügt, der
Verfassungsschutz wende auch Methoden der heimlichen Informationsbeschaffung
an, hat er verfassungsrechtlich relevante Verstöße der Fachgerichte bei der gegenteiligen Feststellung nicht aufgezeigt.

  Bei der Informationssammlung handelt es sich um einen Eingriff, ohne dass es darauf ankäme, ob sie durch die Exekutive dazu bestimmt ist, ein bestimmtes parlamentarisches Verhalten des Beschwerdeführers herbeizuführen, und ob das Verhalten
des Beschwerdeführers tatsächlich beeinflusst wird.

 2. Dieser Eingriff in das freie Mandat des Beschwerdeführers ist nicht gerechtfertigt.   132
Zwar stellen die maßgeblichen Normen im Bundesverfassungsschutzgesetz eine
den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts genügende, hinreichend bestimmte
Rechtsgrundlage dar (a). Die Beobachtung des Beschwerdeführers einschließlich
der Sammlung und Speicherung der gewonnenen Informationen wahrt jedoch nicht


                                         34/47

den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (b).

 a) Die im Jahr 1990 mit dem Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der          133
Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für
Verfassungsschutz geschaffenen § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 3 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe c BVerfSchG stellen eine dem Vorbehalt des
Gesetzes genügende Rechtsgrundlage für die Beobachtung des Beschwerdeführers
dar, auch wenn darin nicht ausdrücklich auf die Rechte der Abgeordneten aus Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG Bezug genommen wird.

  Die wesentliche Entscheidung, ob Mitglieder des Deutschen Bundestages der Beobachtung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz unterzogen werden dürfen,
hat der Gesetzgeber mit diesen Vorschriften selbst getroffen und sie bejaht. Zugleich
hat er auch über die wesentlichen Voraussetzungen einer solchen Beobachtung entschieden, und zwar dahingehend, dass für die Beobachtung von Abgeordneten die
gleichen tatbestandlichen Voraussetzungen gelten wie für die Beobachtung von Privatpersonen. Es war bei Erlass des Bundesverfassungsschutzgesetzes im Jahr 1990
allgemein bekannt, dass auch Abgeordnete beobachtet wurden (vgl. hierzu nur BT-Drucks 10/6584 vom 27. November 1986, S. 126 ff., mit einer umfangreichen Auflistung von beobachteten Landtags- und Bundestagsabgeordneten). Vor diesem Hintergrund bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beobachtung von
Abgeordneten von diesen 1990 geschaffenen Vorschriften im Bundesverfassungsschutzgesetz nicht umfasst sein sollte.

  Der besonderen Schutzwürdigkeit von Abgeordneten hat der Gesetzgeber ausreichend Rechnung getragen, indem § 8 Abs. 5 BVerfSchG die einfachgesetzliche Anordnung enthält, dass die Beobachtung verhältnismäßig sein muss. Danach hat das
Bundesamt von mehreren geeigneten Maßnahmen diejenige zu wählen, die den Betroffenen voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt. Eine Maßnahme darf keinen
Nachteil herbeiführen, der erkennbar außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg
steht. Die Befugnisnorm in § 8 BVerfSchG ermöglicht und verlangt folglich die Berücksichtigung aller betroffenen Belange und damit auch der Tatsache, dass die Tätigkeit der beobachteten Person dem besonderen Schutz des Art. 38 Abs. 1 Satz 2
GG unterliegt. Da Abgeordnete nach Maßgabe von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht
von vornherein einer Beobachtung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz entzogen sind, kommt es insoweit auf die konkreten Umstände des Einzelfalles an, für
deren Beurteilung die oben (C.I.5.b) angeführten Aspekte heranzuziehen sind.

  b) Die langjährige Beobachtung des Beschwerdeführers einschließlich der Sammlung und Speicherung der gewonnenen Informationen genügt den Anforderungen
des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht. Bei einer Gesamtabwägung aller
Umstände stehen die vom Bundesverwaltungsgericht angenommenen geringfügigen
zusätzlichen Erkenntnisse für die Ermittlung eines umfassenden Bildes über die Partei (vgl. BVerwGE 137, 275 <311, Rn. 88>) außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs in das freie Mandat des Beschwerdeführers.



                                        35/47

  Im fachgerichtlichen Verfahren wurden tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht    137
verfassungsfeindlicher Bestrebungen lediglich in Bezug auf einzelne Untergliederungen – namentlich die Kommunistische Plattform, das Marxistische Forum und die anerkannte Jugendorganisation Linksjugend [`solid] – festgestellt (vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2009 – 16 A 845/08 –, juris, Rn. 67 ff., vgl. auch BVerwGE 137,
275 <290 ff., Rn. 41 ff. und insbes. Rn. 45, sowie S. 303, Rn. 63>).

  Zugleich wurde ausdrücklich festgestellt, dass der Beschwerdeführer individuell      138
nicht verdächtig ist, verfassungsfeindliche Bestrebungen zu verfolgen (vgl. OVG
NRW, Urteil vom 13. Februar 2009 – 16 A 845/08 –, juris, Rn. 104; vgl. auch BVerw-GE 137, 275 <303, Rn. 67 f.>). Der Beschwerdeführer hatte zwar wichtige Parteiämter inne; unter anderem gehörte er ab Oktober 2004 dem Parteivorstand an, war bis
2008 Bundeswahlkampfleiter der Partei und nahm ab Oktober 2005 die Aufgabe eines Beauftragten für die Parteineubildung im Rahmen des Zusammenschlusses der
Linkspartei.PDS mit der WASG wahr. Zudem war er im 16. Deutschen Bundestag
stellvertretender Vorsitzender der Fraktion DIE LINKE (vgl. OVG NRW, Urteil vom 13.
Februar 2009 – 16 A 845/08 –, juris, Rn. 6 f.). Das Oberverwaltungsgericht hat dies
dahingehend gewürdigt, dass der Beschwerdeführer ein „Spitzenfunktionär der Partei“ sei (OVG NRW a.a.O., Rn. 163); in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
wird von der Tätigkeit des Beschwerdeführers als eines „herausgehobenen Mitglieds“
gesprochen (BVerwGE 137, 275 <302, Rn. 64>) sowie davon, dass der Beschwerdeführer eine „führende Rolle“ in der Partei spiele (BVerwGE 137, 275 <303 f., Rn.
68>).

  Der Beschwerdeführer gehört jedoch weder zu den Angehörigen noch zu den Unterstützern der betreffenden Untergliederungen innerhalb der Partei. Das Oberverwaltungsgericht führt in seiner Entscheidung dazu aus, dass der Beschwerdeführer
keiner Gruppierung innerhalb der Partei angehöre, bei welcher der Verdacht verfassungsfeindlicher Bestrebungen bestehe. Auch im Übrigen lägen keine Anhaltspunkte
dafür vor, dass er sich an gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichteten Bestrebungen beteilige oder beteiligt habe (OVG NRW a.a.O., Rn. 104,
163).

  Es bestehen daher keine Anhaltspunkte dafür, dass das politische Verhalten des       140
Beschwerdeführers als Abgeordneter von den gegen die freiheitliche demokratische
Grundordnung gerichteten Anschauungen betreffenden Gruppierungen beeinflusst
worden wäre. Von dem Beschwerdeführer selbst geht folglich auch unter Einbeziehung seines Verhältnisses zu der Partei DIE LINKE und den dort vorhandenen Strömungen kein relevanter Beitrag für eine Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung aus. Im Übrigen könnte das Verhalten des Beschwerdeführers
– insbesondere, ob er die radikalen Kräfte aktiv bekämpft – seine Beobachtung allenfalls dann rechtfertigen, wenn diesen Kräften bereits ein bestimmender Einfluss innerhalb der Partei zukäme. Dafür ist im fachgerichtlichen Verfahren nichts festgestellt.



                                        36/47

  Verfassungsrechtlich nicht haltbar ist nach den obigen Maßstäben die Annahme          141
des Bundesverwaltungsgerichts, die Tätigkeit des Beschwerdeführers sei dennoch
objektiv geeignet, die verfassungsfeindlichen Bestrebungen zu unterstützen; gefährlich für die freiheitliche demokratische Grundordnung könnten auch Personen sein,
die selbst auf dem Boden der freiheitlichen demokratischen Grundordnung stünden,
jedoch bei objektiver Betrachtung durch ihre Tätigkeit verfassungsfeindliche Bestrebungen förderten, ohne dies zu erkennen oder als hinreichenden Grund anzusehen,
einen aus anderen Beweggründen unterstützten Personenzusammenhang zu verlassen (vgl. BVerwGE 137, 275 <304, Rn. 69>). Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts verkennt insoweit, dass nach der Wertung von Art. 21 GG – der den Parteien
eine wesentliche Rolle für die politische Willensbildung des Volkes in der demokratischen Verfassungsordnung des Grundgesetzes zuweist (vgl. BVerfGE 1, 208 <225>;
11, 239 <243>; 12, 276 <280>; 13, 54 <82>; 18, 34 <37>; 20, 56 <101>; 107, 339
<358>; stRspr) – ein parteipolitisches Engagement, das seinerseits auf dem Boden
der freiheitlichen demokratischen Grundordnung steht, diese stärkt. Dies gilt auch
und gerade dann, wenn es in einer Partei stattfindet, in der unterschiedliche Kräfte
und Strömungen miteinander um Einfluss ringen.

 Nach alledem stellt sich der vom Bundesverwaltungsgericht angenommene Gewinn           142
an geringfügigen zusätzlichen Erkenntnissen für die Ermittlung eines umfassenden
Bildes über die Partei (vgl. BVerwGE 137, 275 <311, Rn. 88>) im Verhältnis zu der
Schwere des Eingriffs in das freie Mandat des Beschwerdeführers aus Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG als nachrangig dar.

  Das Bundesverwaltungsgericht verkennt darüber hinaus, dass auch die eingesetzten Mittel des Bundesamtes für Verfassungsschutz unverhältnismäßig sind, soweit
das Verhalten des Beschwerdeführers im von Art. 46 Abs. 1 GG besonders geschützten parlamentarischen Bereich betroffen ist. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht einerseits festgehalten, dass das Bundesamt für Verfassungsschutz „den
Kernbereich der parlamentarischen Tätigkeit“ des Beschwerdeführers, „nämlich sein
Abstimmungsverhalten sowie seine Äußerungen im Parlament und in dessen Ausschüssen, von der Beobachtung ausgenommen“ habe (vgl. BVerwGE 137, 275
<313, Rn. 92>). Zugleich wird aber ausgeführt, dass unter anderem eine Sammlung
und Auswertung parlamentarischer Drucksachen erfolgt sei (vgl. BVerwGE 137, 275
<312, Rn. 91>, sowie die diesbezügliche Feststellung durch das OVG NRW im Urteil
vom 13. Februar 2009 – 16 A 845/08 –, juris, Rn. 135). Die insoweit erforderliche Abwägung hat nicht stattgefunden.

                                         III.
  Ob das angegriffene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts darüber hinaus die vom       144
Beschwerdeführer ebenfalls als verletzt gerügten Grundrechte und sonstigen Rechte, insbesondere das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1
GG in Verbindung mit dem Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) und dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 GG), das Recht auf informationelle Selbstbe-


                                        37/47

stimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG sowie das Recht auf
chancengleiche Teilnahme an Parlamentswahlen verletzt, oder ob diese Rechte bereits tatbestandlich nicht einschlägig sind, weil sie zu den Abgeordnetenrechten aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in einem Verhältnis wechselseitiger Ausschließlichkeit stehen (vgl. dazu zuletzt BVerfGE 99, 19 <29>; 118, 277 <320>), kann offenbleiben.
Bereits die Verletzung von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG führt zur Aufhebung der angegriffenen Entscheidung (vgl. BVerfGE 128, 226 <268>).

                                          D.
 Die Anträge in den Organstreitverfahren gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG sind unzulässig und können durch Beschluss
gemäß § 24 Satz 1 BVerfGG verworfen werden.

  Der Entscheidung sind die Anträge in der ursprünglichen Fassung der Antragsschrift vom 20. Juni 2007 zugrundezulegen, die am selben Tag beim Bundesverfassungsgericht eingegangenen ist. Die mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2012 erfolgten Erweiterungen der Anträge zu 2 und 3 sind nicht innerhalb der Frist des § 64 Abs.
3 BVerfGG anhängig gemacht worden (I.). In der hiernach maßgeblichen Fassung
der Antragsschrift sind die Anträge unzulässig, weil sie nicht statthaft beziehungsweise die Antragsteller jeweils nicht antragsbefugt sind (II.). Die im Schriftsatz vom 14.
Dezember 2012 gestellten Hilfsanträge zu 3 sind ebenfalls unzulässig, weil sie die
Frist gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG nicht wahren (III.).

                                          I.
  Der Entscheidung sind die Anträge in der ursprünglichen Fassung der Antragsschrift zugrundezulegen. Die mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2012 erfolgten Erweiterungen der Anträge zu 2 und 3 sind beim Bundesverfassungsgericht am 17. Dezember 2012 und damit nicht innerhalb der Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG anhängig
gemacht worden. Die in § 64 Abs. 3 BVerfGG normierte Frist findet auf die Erweiterungen der Anträge zu 2 und 3 Anwendung (1.). Sie lief am 21. Juni 2007 ab (2.).

 1. Die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG findet auf die Änderungen der Anträge zu 2          148
und zu 3 Anwendung, denn hierbei handelt es sich um Erweiterungen des Streitgegenstandes, die nicht mehr von dessen ursprünglicher Fassung umfasst sind.

  a) Der Streitgegenstand im Organstreitverfahren wird durch das angegriffene Verhalten des Antragsgegners und durch die Bestimmungen des Grundgesetzes begrenzt, gegen die diese Maßnahme oder Unterlassung verstoßen haben soll, § 64
Abs. 2 BVerfGG. Auch wenn das Bundesverfassungsgericht nicht an die Wortfassung eines Antrags gebunden ist, so bleibt doch die verfassungsgerichtliche Prüfung
auf den durch den Antrag umschriebenen Verfahrensgegenstand beschränkt (vgl.
BVerfGE 2, 347 <367 f.>; 68, 1 <68>; 129, 356 <364 f.>). § 64 Abs. 2 BVerfGG ist eine zwingende Verfahrensvorschrift (BVerfGE 2, 143 <172>; 68, 1 <63>). Einer nachträglichen Änderung des Streitgegenstandes durch Änderung des Antrags kann daher die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG entgegenstehen (BVerfGE 68, 1 <63>).

                                         38/47

 b) Bei den Änderungen der Anträge zu 2 und zu 3 handelt es sich um Erweiterungen         150
des Streitgegenstandes, die nicht mehr von dessen ursprünglicher Fassung umfasst
sind.

 Im Falle der Anträge zu 2 liegt eine Erweiterung des Streitgegenstandes vor, weil        151
die Antragsteller damit die Feststellung der Rechtsverletzung zusätzlicher selbständiger Rechtsträger, nämlich „weiterer“ Abgeordneter begehren. Auch die Ergänzung
der als verletzt angesehenen Rechtsnormen um eine weitere selbständige Vorschrift
– nämlich Art. 38 Abs. 3 GG – verlässt den durch den bisherigen Antrag gezogenen
Rahmen. Gleiches gilt für die nunmehr mit den Anträgen zu 3 ebenfalls begehrte
Feststellung eines Verstoßes gegen „die Gesetzgebungskompetenz des Deutschen
Bundestages aus Art. 38 Abs. 3 GG“. Soweit die Antragsteller in ihrem Schriftsatz
vom 14. Dezember 2012 ergänzend vorgetragen haben, sie stellten den Antrag zu 3
(nunmehr) auch aus eigenem Recht, liegt darin eine Ergänzung des Streitgegenstandes um das Begehren der Feststellung einer Rechtsverletzung einer Fraktion und damit eines selbständigen, weiteren Trägers von Verfassungsrechten.

  2. Die hiernach maßgebliche Frist gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG begann an dem auf           152
den 21. Dezember 2006 – dem Zeitpunkt der Zuleitung der Antwort auf die Kleine Anfrage (BTDrucks 16/3964) an die Antragstellerin zu 2. – folgenden Tag und lief sechs
Monate später, am 21. Juni 2007, ab.

  Maßgeblich für den Fristbeginn ist der Zeitpunkt, von dem an eine Maßnahme beim         153
jeweiligen Antragsteller eine aktuelle rechtliche Betroffenheit auszulösen vermag
(vgl. BVerfGE 118, 277 <321>). Im Falle eines Unterlassens beginnt die Frist daher
erst dann, wenn ein entsprechender Verstoß mit hinreichender Sicherheit feststeht
oder sich die Antragsgegnerin erkennbar weigert, die Maßnahmen zu treffen, die der
Antragsteller zur Wahrung der Rechte aus seinem verfassungsrechtlichen Status für
erforderlich hält (BVerfGE 92, 80 <89>; 103, 164 <170 f.>; 107, 286 <297>; 114, 107
<118>; 129, 356 <371>; 131, 152 <191>). Der Lauf der Frist des § 64 Abs. 3
BVerfGG kann jedenfalls nicht vor einer eindeutigen Weigerung des zuständigen
Ressortministers beginnen (vgl. BVerfGE 21, 312 <319 f.>; 131, 152 <190 f.>). Diese
Weigerung kann grundsätzlich auch konkludent erfolgen (vgl. BVerfGE 103, 164
<170 ff.>; 107, 286 <293>; 129, 356 <373>).

 Diese Voraussetzung war im vorliegenden Fall am 21. Dezember 2006 – dem Zeitpunkt der Zuleitung der Antwort auf die Kleine Anfrage (BTDrucks 16/3964) an die
Antragstellerin zu 2. – erfüllt. In dieser Kleinen Anfrage wurde ausdrücklich die Frage
nach einer Anweisung der Bundesregierung an das Bundesamt für Verfassungsschutz gestellt, und die Bundesregierung hat mit ihrer Antwort eine solche Anweisung
abgelehnt.

  Ein früherer Fristbeginn wird durch die zeitlich davor liegenden Antworten der Antragsgegnerin zu 2. auf die Kleinen Anfragen der Antragstellerin zu 2. sowie auf die
Kleinen Anfragen der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN nicht begründet. Die betreffenden Fragen und Antworten waren zu unspezifisch formuliert, als dass sie den


                                         39/47

Lauf der Frist für Anträge des hier zu beurteilenden Inhalts hätten in Gang setzen
können.

 Lief folglich die Frist gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG am 21. Juni 2007 ab, so ist zwar         156
die Antragsschrift am 20. Juni 2007 noch rechtzeitig eingegangen. Die Erweiterungen der Anträge zu 2 und 3 im Schriftsatz vom 14. Dezember 2012 sind jedoch zu
spät anhängig gemacht worden.

                                           II.
 In der maßgeblichen Fassung der Antragsschrift sind die Anträge unzulässig, weil           157
sie nicht statthaft (1.) beziehungsweise die Antragsteller nicht antragsbefugt sind (2.).

 1. Der Antrag zu 1 ist bereits deshalb unstatthaft, weil mit ihm weder eine konkrete       158
rechtserhebliche Maßnahme noch ein solches Unterlassen beanstandet wird (vgl. zu
diesem Erfordernis BVerfGE 57, 1 <5>; 68, 1 <74 f.>; 80, 188 <209>; 96, 264 <277>;
97, 408 <414>; 103, 81 <86>).

 2. Die Anträge zu 2 und 3 sind unzulässig, weil die Antragsteller jeweils aus unterschiedlichen Gründen nicht antragsbefugt sind.

  a) Ein Antrag ist gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG zulässig, wenn nicht von vornherein           160
ausgeschlossen werden kann, dass der Antragsgegner Rechte des Antragstellers,
die aus einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, durch die beanstandete rechtserhebliche Maßnahme oder Unterlassung
verletzt oder unmittelbar gefährdet hat (vgl. BVerfGE 94, 351 <362 f.>; 99, 19 <28>;
104, 310 <325>; 108, 251 <271 f.>; 118, 277 <317>). Das Organstreitverfahren ist
als kontradiktorische Parteistreitigkeit ausgestaltet. Es dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in
einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns (vgl. BVerfGE 68, 1
<69 ff.>; 73, 1 <29 f.>; 80, 188 <212>; 104, 151 <193 f.>; 118, 244 <257>; 126, 55
<67 f.>). Lassen sich aus der geltend gemachten Vorschrift keine eigenen Rechte
oder Zuständigkeiten herleiten, die durch die Maßnahme oder das Unterlassen verletzt sein könnten, fehlt es an der Antragsbefugnis (vgl. BVerfGE 93, 195 <204>).

  Auch im Organstreitverfahren ist gemäß § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG eine über die           161
bloße Bezeichnung der Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 64 Abs. 1 und Abs. 2
BVerfGG hinausgehende nähere Substantiierung der Begründung der behaupteten
Rechtsverletzung erforderlich (vgl. BVerfGE 24, 252 <258>). Die Verletzung der verfassungsmäßigen Rechte im oben dargelegten Sinne muss sich aus dem Sachvortrag des Antragstellers als mögliche Rechtsfolge ergeben
(BVerfGE 57, 1 <5>; 60, 374 <381>; 82, 322 <336>; stRspr). Erforderlich, aber auch
ausreichend ist es, wenn diese schlüssig dargelegt wurde und nach dem Vortrag
möglich erscheint (BVerfGE 93, 195 <203>; 102, 224 <232>).

 b) Hieran gemessen fehlt den Antragstellern jeweils die Antragsbefugnis für den An-        162



                                          40/47

trag zu 2: Im Falle des Antragstellers zu 1. sind die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für einen Anspruch auf Einschreiten durch die Antragsgegner nicht dargetan (aa). Die Antragstellerin zu 2. ist überdies schon deshalb nicht antragsbefugt, weil
sie sich lediglich auf die Verletzung fremder, nicht auf die Verletzung eigener Rechte
beruft (bb).

  aa) Dem Antragsteller zu 1. fehlt die Antragsbefugnis für den Antrag zu 2, weil die      163
Möglichkeit einer Verletzung seiner Rechte durch die Ablehnung der Antragsgegner,
gegen die Beobachtung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz einzuschreiten, nicht hinreichend dargetan ist. Hierfür hätten die Voraussetzungen eines verfassungsrechtlich begründeten Anspruchs auf Einschreiten dargelegt werden müssen.
Daran fehlt es.

  Zwar hat der Antragsteller zu 1. die Möglichkeit einer Verletzung seiner Rechte aus      164
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG durch das Bundesamt für Verfassungsschutz aufgezeigt
(vgl. dazu oben C.I.). Auch besteht gemäß dem in Art. 65 Satz 2 GG verankerten
Prinzip der Ministerialaufsicht, dem § 2 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG Rechnung trägt, eine umfassende Dienst-, Rechts- und Fachaufsicht des Antragsgegners zu 1. über
das Bundesamt für Verfassungsschutz, die bis hin zur Möglichkeit des Selbsteintritts
reicht. Rechtsverstöße einer nachgelagerten Behörde können einer Aufsichtsbehörde jedoch nicht ohne Weiteres „als eigene“ zugerechnet werden. Zudem besitzen
aufsichtsrechtliche Vorschriften nicht ohne Weiteres einen subjektiv-rechtlichen Gehalt zugunsten des Einzelnen, sondern dienen regelmäßig dem öffentlichen Interesse an der Gesetzmäßigkeit und demokratischen Legitimation der Verwaltung (vgl.
entsprechend zur Bundesaufsicht BVerwG, Beschluss vom 1. September 1976 – VII
B 101.75 –, NJW 1977, S. 118 f.; Gröpl, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 90 Rn. 69 <März
2007>; Ibler, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl. 2010, Art. 90 Rn. 62; Schoch,
Jura 2006, S. 188 <196>). Auch die Ministerialaufsicht ist ein Fall der Behördenaufsicht. Durch sie kann der Minister die Einhaltung der hierarchischen Ordnung innerhalb der Verwaltung steuern und so seiner Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament (Art. 65 Satz 2 GG) nachkommen (vgl. Schiedermair, Selbstkontrolle der
Verwaltung, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band III, 2009, § 48, Rn. 23).

 Vor diesem Hintergrund hätte es einer eingehenderen Begründung bedurft, dass              165
und weshalb die Ministerialaufsicht gemäß Art. 65 Satz 2 GG in Verbindung mit § 2
Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG auch Individualinteressen des Antragstellers zu 1. schützt.
Diese Darlegungsanforderungen sind hier nicht erfüllt.

 Der Antragsteller zu 1. verweist lediglich pauschal auf die Besonderheit eingeschränkten Rechtsschutzes gegen das Bundesamt für Verfassungsschutz, so dass
dessen Unterordnung unter einen verantwortlichen Minister direkt aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip folge, legt jedoch nicht näher dar, weshalb hieraus ein
subjektives Recht auf Ausübung der Aufsicht folgen sollte.

 Des Weiteren bezieht der Antragsteller zu 1. sich auf den ungeschriebenen Verfas-         167


                                          41/47

sungsgrundsatz der Verfassungsorgantreue. Dabei kann dahinstehen, ob der Grundsatz der Verfassungsorgantreue (vgl. entsprechend zur Bundestreue BVerfGE 8, 122
<138 ff.>) einen Anspruch auf Einschreiten zu vermitteln vermag. Denn jedenfalls
hat der Antragsteller zu 1. das Vorliegen der engen Voraussetzungen eines solchen
Anspruchs nicht hinreichend dargetan. Legt man die Anforderungen zugrunde, die
das Bundesverfassungsgericht aufgestellt hat, um eine aus dem Grundsatz der Bundestreue entwickelte Pflicht der Landesaufsichtsbehörden zum Einschreiten gegen
eine Gemeinde zu begründen, dann können Handlungspflichten eines anderen Verfassungsorgans nur dann ausgelöst werden, wenn eine „empfindliche, schwerwiegende Störung der grundgesetzlichen Ordnung“ vorliegt und das davon betroffene
Verfassungsorgan zu einer Beseitigung dieser Störung selbst nicht imstande ist (vgl.
entsprechend BVerfGE 8, 122 <138 ff.>).

 Es ist bereits zweifelhaft, ob die Verletzung von Rechten eines einzelnen Abgeordneten eine solche schwerwiegende Störung auszulösen vermag, zumal sich nach
Ansicht des Antragstellers zu 1. eine generell bestehende Gefahr des Missbrauchs
geheimdienstlicher Beobachtung zum Zwecke der Beeinflussung von Abgeordneten
im Sinne der Regierung im vorliegenden Fall nicht verwirklicht hat. Jedenfalls aber
hat der Antragsteller zu 1. angesichts dessen, dass ihm der Verwaltungsrechtsweg
sowie hieran anschließend die Verfassungsbeschwerde offenstand, um die Beendigung der Beobachtung selbst herbeizuführen, die engen Voraussetzungen für eine
Aktivierung des Grundsatzes der Verfassungsorgantreue nicht hinreichend dargetan.
Damit fehlt ihm zugleich das statusspezifische Rechtsschutzinteresse für das Organstreitverfahren (vgl. BVerfGE 123, 267 <337>).

  bb) Die Antragstellerin zu 2. ist für den Antrag zu 2 – mit dem eine Verletzung der    169
Rechte des Antragstellers zu 1. aus Art. 46 Abs. 1 und Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG geltend gemacht wird – nicht antragsbefugt, weil es ihr damit nicht um eigene, sondern
um fremde Rechte geht, nämlich um die des Antragstellers zu 1.

 Über den in § 64 Abs. 1 BVerfGG gesetzlich geregelten Sonderfall hinaus kommt lediglich eine Geltendmachung eigener Rechte in eigenem Namen in Betracht (vgl.
BVerfGE 13, 54 <84>; 90, 286 <343>; 123, 267 <337>). Die Geltendmachung der
Rechte eines einzelnen Abgeordneten durch den Deutschen Bundestag oder durch
die Fraktion, der er angehört, ist nicht vorgesehen. Hierfür besteht auch kein Bedürfnis, denn Abgeordnete können diese Rechte im Organstreitverfahren selbst geltend
machen, auch wenn sie aus dem Bundestag ausgeschieden sind (BVerfGE 4, 144
<152>; 102, 224 <231>).

 c) Auch die (Haupt-)Anträge zu 3 – mit denen die Feststellung einer Verletzung der      171
Rechte des Deutschen Bundestages beantragt wird – scheitern an der jeweils fehlenden Antragsbefugnis der Antragsteller.

  aa) Der Antragsteller zu 1. ist insoweit nicht antragsbefugt, weil er keine eigene     172
Rechtsverletzung geltend macht. Einem einzelnen Abgeordneten ist es nicht möglich, Rechte des Deutschen Bundestages als Prozessstandschafter (§ 64 Abs. 1


                                         42/47

BVerfGG) geltend zu machen (vgl. BVerfGE 117, 359 <367>; 123, 267 <337>).

  bb) Die Antragstellerin zu 2. ist ebenfalls für den (Haupt-)Antrag zu 3 nicht antragsbefugt. Bezüglich der geltend gemachten Verletzung der Grundsätze der Finanzverfassung in Art. 104a ff. GG besteht bereits deshalb keine Antragsbefugnis, weil es
sich hierbei nicht um Rechte des Deutschen Bundestages handelt, sondern um objektives Verfassungsrecht (1). Die von ihr des Weiteren geltend gemachte Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages ist zwar grundsätzlich ein rügefähiges Recht;
die Möglichkeit einer Verletzung dieses Rechts ist aber im vorliegenden Fall – da eine
über die Verletzung einzelner Rechte von Abgeordneten hinausgehende Beeinträchtigung nicht substantiiert vorgetragen ist – nicht hinreichend dargetan (2). Schließlich
folgt auch aus dem Grundsatz der Verfassungsorgantreue keine Antragsbefugnis der
Antragstellerin zu 2. für den (Haupt-)Antrag
zu 3 (3).

  (1) Im Hinblick auf die geltend gemachte Verletzung der Grundsätze der Finanzverfassung in Art. 104a ff. GG besteht bereits deshalb keine Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 2., weil es sich hierbei nicht um organschaftliche Rechte des Deutschen Bundestages handelt.

  Der Organstreit dient, wie oben ausgeführt, keiner allgemeinen Rechts- oder Verfassungsaufsicht (BVerfGE 103, 81 <88 f.>; 118, 277 <319>; 126, 55 <67 f.>). Mit
Rechten im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG sind allein diejenigen Rechte gemeint,
die dem Antragsteller zur ausschließlich eigenen Wahrnehmung oder zur Mitwirkung
übertragen sind oder deren Beachtung erforderlich ist, um die Wahrnehmung seiner
Kompetenzen und die Gültigkeit seiner Akte zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 68, 1
<73>; 126, 55 <72 f.>).

  Soweit die Antragstellerin zu 2. sich auf eine Verletzung der Art. 104a ff. GG beruft,   176
bezieht sie sich im Ergebnis auf das Gebot sparsamen und effektiven Umgangs mit
staatlichen Haushaltsmitteln; dass die Grenzen der haushaltsrechtlichen Ermächtigungen in anderer Weise überschritten worden seien, macht sie dagegen nicht geltend. Damit vermag sie eine Antragsbefugnis nicht zu begründen, denn ihre Argumentation liefe auf eine allgemeine, von ihren Rechten oder denen des Deutschen
Bundestages gelöste Kontrolle von Regierungs- und Verwaltungshandeln hinaus, für
die im Organstreitverfahren kein Raum ist (vgl. oben D.II.2.a). Mit dieser Begründung
ließe sich über Rechtsverstöße hinaus selbst ineffizientes Verhalten von Bundesbehörden wegen des damit verbundenen ineffizienten Verbrauchs von Haushaltsmitteln
rügen.

 (2) Auch die geltend gemachte Verletzung der Funktionsfähigkeit des Deutschen             177
Bundestages begründet keine Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 2. Zwar ist die
Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages im Rahmen des
Organstreitverfahrens grundsätzlich – auch durch eine einzelne Fraktion – rügefähig
(a). Eine Verletzung der Funktionsfähigkeit ist jedoch nicht bereits dargetan, wenn
die Verletzung der Rechte einzelner Abgeordneter geltend gemacht wird. Vielmehr ist


                                          43/47

eine Funktionsbeeinträchtigung des Bundestages als solche darzulegen. Diesen Anforderungen genügt der Vortrag der Antragstellerin zu 2. nicht (b).

  (a) Die Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages stellt ein Rechtsgut von Verfassungsrang dar (vgl. BVerfGE 51, 222 <236>; 95, 408 <418>; 99, 19 <32>; 112,
118 <140>; 118, 277 <324>; 130, 318 <348 ff.>), auf das sich dieser im Organstreitverfahren berufen kann. Entsprechendes gilt für eine Fraktion, die die Rechte des
Deutschen Bundestages im Organstreitverfahren geltend zu machen befugt ist (§ 64
Abs. 1 BVerfGG). Wie bereits ausgeführt wurde, berührt die Beobachtung eines Mitglieds des Deutschen Bundestages durch Behörden des Verfassungsschutzes die
demokratische Repräsentationsfunktion des Deutschen Bundestages (vgl. C.I.1.d)
und dessen Parlamentsautonomie (vgl. C.I.2.). Es besteht insoweit grundsätzlich ein
Zusammenhang zwischen dem verfassungsrechtlichen Status des einzelnen Abgeordneten und der Funktionsfähigkeit des Gesamtorgans Deutscher Bundestag, der
seine Aufgaben und Befugnisse in der Gesamtheit seiner Mitglieder wahrnimmt (vgl.
BVerfGE 80, 188 <217 f.>; 104, 310 <330>; 130, 318 <342 ff.>). Wenngleich das
Grundgesetz den einzelnen Abgeordneten als „Vertreter des ganzen Volkes“ bezeichnet, repräsentiert er dieses nur gemeinsam mit den anderen Parlamentsmitgliedern (vgl. BVerfGE 44, 308 <316>; 56, 396 <405>; 80, 188 <218>; 130, 318
<342 ff.>).

  (b) Die Antragstellerin zu 2. hat keinen Sachverhalt vorgetragen, der eine Verletzung der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages als möglich erscheinen
lässt.

 Was „Funktionsfähigkeit“ bedeutet, ergibt sich aus dem jeweiligen Zusammenhang.        180
Es spricht zwar einiges dafür, dass die Garantie der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages nicht nur vor einer Funktionsunfähigkeit schützt (vgl. dazu
BVerfGE 1, 208 <247 f.>; 6, 84 <92, 93 f.>; 51, 222 <236 f.>; 82, 322 <338>; 95, 408
<420>), sondern im Sinne des schonenden Ausgleichs kollidierender Verfassungsgüter als Optimierungsgebot zu verstehen ist (vgl. Lerche, BayVBl 1991, S. 517
<522>; Schwarz, BayVBl 1998, S. 710 <711 f.>; vgl. auch BVerfGE 120, 82 <113>;
129, 300 <321; 323>). Für die Antragsbefugnis genügt infolgedessen die Darlegung
der Möglichkeit einer ernsthaften Funktionsbeeinträchtigung (vgl. BVerfGE 129, 300
<321; 323>).

  Eine solche Funktionsbeeinträchtigung ist aber nicht dargetan. Auch wenn bereits      181
die Darlegung einer Funktionsbeeinträchtigung ausreicht und keine Funktionsunfähigkeit dargetan werden muss, schließt doch nicht jede Verletzung der Rechte eines
Abgeordneten ohne Weiteres eine Verletzung der Rechte des Deutschen Bundestages ein. Andernfalls würden im Ergebnis Klagerechte in einem Umfang eröffnet, der
dem bei einer – dem Grundgesetz wie auch dem Bundesverfassungsgerichtsgesetz
fremden – umfassenden Prozessstandschaft des Deutschen Bundestages für die
Rechte seiner Mitglieder entspräche (vgl. auch die Ausführungen unter D.II.2.b)bb)
zur fehlenden Prozessstandschaft der Antragstellerin zu 2. für die Rechte des Antrag-



                                        44/47

stellers zu 1.). Zugleich wäre eine Fraktion, die gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG ihrerseits in Prozessstandschaft Rechte des Deutschen Bundestages geltend machen
kann, im Ergebnis in der Lage, die Rechte ihrer einzelnen Mitglieder vor dem Bundesverfassungsgericht einzuklagen, wenn diese an den Abgeordnetenstatus anknüpfen. Ein Bedürfnis für eine derartige Ausweitung der Antragsbefugnis besteht
nicht. Insbesondere entsteht keine Rechtsschutzlücke, da es dem einzelnen Abgeordneten unbenommen ist, seine Rechte selbst einzuklagen.

 Nach alledem hätte die Antragstellerin zu 2. eine über die Verletzung der Rechte      182
des Antragstellers zu 1. hinausgehende Funktionsbeeinträchtigung darlegen müssen. Ihr pauschaler Hinweis auf die Beobachtung weiterer Abgeordneter verleiht der
Behauptung einer Funktionsbeeinträchtigung des Deutschen Bundestages schon
deshalb keine zusätzliche Substanz, weil die Rechtmäßigkeit der Beobachtung eines
Abgeordneten von den jeweiligen Umständen des Einzelfalles abhängt (vgl. oben
C.I.4.) und diese nicht näher dargetan wurden.

  (3) Auch aus dem Grundsatz der Verfassungsorgantreue ergibt sich keine Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 2. Da es nach den vorstehenden Ausführungen an der
Darlegung einer Verletzung der Rechte des Deutschen Bundestages fehlt, ist kein
Anknüpfungspunkt für die Heranziehung des Grundsatzes der Verfassungsorgantreue ersichtlich. Dieser Grundsatz vermag für sich genommen keine Rechte zu begründen; vielmehr bedarf er, um seine Wirkung entfalten zu können, eines bereits bestehenden (Verfassungs-)Rechtsverhältnisses (vgl. entsprechend zum Grundsatz
der Bundestreue BVerfGE 103, 81 <88>; 104, 238 <248>); er ist insoweit akzessorischer Natur und kann ein vorhandenes Verfassungsrechtsverhältnis ausgestalten,
aber nicht neu begründen.

                                        III.
  Die Hilfsanträge zu 3 sind bereits deshalb unzulässig, weil sie die Frist des § 64   184
Abs. 3 BVerfGG nicht wahren, innerhalb deren eine Organklage erhoben werden
muss. Die Antragsteller wenden sich insoweit unmittelbar gegen das Bundesverfassungsschutzgesetz. Da sie damit ein Gesetz als Maßnahme im Sinne des § 64
Abs. 1 BVerfGG angreifen (vgl. BVerfGE 1, 208 <220>; 82, 322 <335>; 114, 107
<116>; stRspr), beginnt die Sechsmonatsfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG grundsätzlich
mit dessen Verkündung. Mit dieser gilt das Gesetz als allgemein bekannt geworden
(vgl. BVerfGE 13, 1 <10>; 24, 252 <258>; 27, 294 <297>; 64, 301 <316>; 67, 65
<70>; 92, 80 <87>; 103, 164 <169>; 114, 107 <116>). Das Bundesverfassungsschutzgesetz wurde im Bundesgesetzblatt vom 29. Dezember 1990 (BGBl I 1990
S. 2954 <2970>) verkündet, so dass die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG bereits im
Jahr 1991 ablief. Dafür, dass die seitdem erfolgten Gesetzesänderungen die Antragsteller erstmals oder in gesteigertem Maße beschwert hätten (vgl. BVerfGE 111, 382
<411>; 114, 107 <117>), ist nichts dargetan oder ersichtlich.




                                        45/47

                                     E.
 Die Entscheidung über die Auslagenerstattung im Verfassungsbeschwerdeverfahren folgt aus § 34a Abs. 2 und Abs. 3 BVerfGG.

             Voßkuhle           Lübbe-Wolff           Gerhardt

              Landau               Huber              Hermanns

              Müller                                 Kessal-Wulf




                                    46/47

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 17. September 2013
- 2 BvR 2436/10

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 17. September 2013 -
                2 BvR 2436/10 - Rn. (1 - 185), http://www.bverfg.de/e/
                rs20130917_2bvr243610.html

ECLI           ECLI:DE:BVerfG:2013:rs20130917.2bvr243610




                                    47/47

Die Verfahren werden zu gemeinsamer
        Entscheidung verbunden.|Die Anträge im Organstreitverfahren werden
        verworfen.|Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
        21. Juli 2010 – BVerwG 6 C 22.09 – verletzt den
        Beschwerdeführer in seinen Rechten aus Artikel 38
        Absatz 1 Satz 2 und Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 in
        Verbindung mit Artikel 28 Absatz 1 des Grundgesetzes. Es
        wird aufgehoben. Die Sache wird an das
        Bundesverwaltungsgericht zurückverwiesen.|Die Bundesrepublik Deutschland hat dem
        Beschwerdeführer die im Verfassungsbeschwerdeverfahren
        notwendigen Auslagen zu erstatten.
am 17. September 2013 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 17. September 2013
- 2 BvR 2436/10 -, Rn. 1-185,
                    https://www.bverfg.de/e/rs20130917_2bvr243610
Pressemitteilung - Nr. 60/2013 vom 9. Oktober 2013