BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BVF 1/05 -




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                              Im Namen des Volkes

                               In dem Verfahren
                      über den Antrag festzustellen, dass
die Vorschriften der §§ 13 bis 15 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom
11. Januar 2005 (BGBl I S. 78) wegen Verstoßes gegen Art. 87a Abs. 2 in Verbindung mit Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG sowie die Vorschriften des § 16 Abs.
2 und Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben und des Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben wegen Verstoßes gegen Art. 87d Abs. 2 GG
in Verbindung mit dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens mit dem
Grundgesetz unvereinbar und nichtig sind,




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Antragstellerinnen: 1. Bayerische Staatsregierung,
                       vertreten durch den Ministerpräsidenten,
                       Franz-Josef-Strauß-Ring 1, 80539 München,

                    2. Hessische Landesregierung,
                       vertreten durch den Ministerpräsidenten,
                       Bierstadter Straße 2, 65189 Wiesbaden

- Bevollmächtigter: Professor Dr. Peter Badura,
                    Rothenberg Süd 4, 82431 Kochel -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
                                 Präsident Voßkuhle,
                                 Lübbe-Wolff,
                                 Gerhardt,
                                 Landau,
                                 Huber,
                                 Hermanns,
                                 Müller,
                                 Kessal-Wulf

am 20. März 2013 beschlossen:

  1. Soweit der Antrag sich auf § 14 Absatz 3 des Luftsicherheitsgesetzes in der
     Fassung des Artikels 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (Bundesgesetzblatt I Seite 78) bezog, wird das
     Verfahren eingestellt.
  2. § 13 Absatz 3 Satz 2 und 3 des Luftsicherheitsgesetzes in der Fassung des
     Artikels 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11.
     Januar 2005 (Bundesgesetzblatt I Seite 78) ist mit Artikel 35 Absatz 3 Satz 1
     des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
  3. Im Übrigen sind die §§ 13 bis 15 des Luftsicherheitsgesetzes in der Fassung
     des Artikels 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben
     vom 11. Januar 2005 (Bundesgesetzblatt I Seite 78), geändert durch Artikel 7
     Nummer 2 des Gesetzes zur Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung und zur Änderung und Anpassung weiterer Vorschriften vom 29. Juli 2009 (Bundesgesetzblatt I Seite 2424) - soweit nicht als Folge der Nichtigerklärung des § 14 Absatz 3 des Luftsicherheitsgesetzes durch das Urteil des
     Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Februar 2006 - 1 BvR
     357/05 - gegenstandslos geworden (§ 14 Absatz 4 Satz 1 Luftsicherheitsgesetz und die in § 15 Absatz 1 und 2 Luftsicherheitsgesetz enthaltenen Bezugnahmen auf § 14 Absatz 3 Luftsicherheitsgesetz) - in den genannten Fassungen mit dem Grundgesetz vereinbar.




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  4. § 16 Absatz 2 und Absatz 3 Satz 2 und 3 des Luftsicherheitsgesetzes in der
     Fassung des Artikels 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (Bundesgesetzblatt I Seite 78) sowie Artikel 2
     Nummer 10 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben sind
     mit dem Grundgesetz vereinbar.

                                      Gründe:

                                          A.
  Der Antrag im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle betrifft die Vorschriften        1
des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) zur Verwendung der Streitkräfte bei einem besonders schweren Unglücksfall (Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG), der von einem
Luftfahrzeug ausgeht (§§ 13 bis 15 LuftSiG), sowie die gesetzlichen Bestimmungen,
die es dem Bund erlauben, Luftsicherheitsaufgaben, die den Ländern zur Ausführung
in Auftragsverwaltung übertragen sind (§ 16 Abs. 2 LuftSiG), durch Entscheidung des
Bundesministeriums des Innern wieder an sich zu ziehen (§ 16 Abs. 3 Satz 2 und 3
i.V.m. § 16 Abs. 2 LuftSiG, Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 <BGBl I S. 78>).

                                          I.
 1. Das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005            2
(BGBl I S. 78) und - als dessen Artikel 1 - das Luftsicherheitsgesetz traten am 15. Januar 2005 in Kraft (zu den Hintergründen BVerfGE 115, 118 <119 ff.>). Die im Antrag
genannten Bestimmungen sind in der damaligen Fassung zur Prüfung gestellt. In dieser Fassung haben sie folgenden Wortlaut:

                                     § 13 LuftSiG                                         3
                         Entscheidung der Bundesregierung
(1) Liegen auf Grund eines erheblichen Luftzwischenfalls Tatsachen vor, die im
Rahmen der Gefahrenabwehr die Annahme begründen, dass ein besonders schwerer Unglücksfall nach Artikel 35 Abs. 2 Satz 2 oder Abs. 3 des Grundgesetzes bevorsteht, können die Streitkräfte, soweit es zur wirksamen Bekämpfung erforderlich
ist, zur Unterstützung der Polizeikräfte der Länder im Luftraum zur Verhinderung
dieses Unglücksfalles eingesetzt werden.
(2) Die Entscheidung über einen Einsatz nach Artikel 35 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes trifft auf Anforderung des betroffenen Landes der Bundesminister der Verteidigung oder im Vertretungsfall das zu seiner Vertretung berechtigte Mitglied der
Bundesregierung im Benehmen mit dem Bundesminister des Innern. Ist sofortiges
Handeln geboten, ist das Bundesministerium des Innern unverzüglich zu unterrichten.
(3) Die Entscheidung über einen Einsatz nach Artikel 35 Abs. 3 des Grundgesetzes
trifft die Bundesregierung im Benehmen mit den betroffenen Ländern. Ist eine rechtzeitige Entscheidung der Bundesregierung nicht möglich, so entscheidet der Bun-


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desminister der Verteidigung oder im Vertretungsfall das zu seiner Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung im Benehmen mit dem Bundesminister des
Innern. Die Entscheidung der Bundesregierung ist unverzüglich herbeizuführen. Ist
sofortiges Handeln geboten, sind die betroffenen Länder und das Bundesministerium des Innern unverzüglich zu unterrichten.
(4) Das Nähere wird zwischen Bund und Ländern geregelt. Die Unterstützung durch
die Streitkräfte richtet sich nach den Vorschriften dieses Gesetzes.

                                   § 14 LuftSiG                                       4
                     Einsatzmaßnahmen, Anordnungsbefugnis
(1) Zur Verhinderung des Eintritts eines besonders schweren Unglücksfalles dürfen
die Streitkräfte im Luftraum Luftfahrzeuge abdrängen, zur Landung zwingen, den
Einsatz von Waffengewalt androhen oder Warnschüsse abgeben.
(2) Von mehreren möglichen Maßnahmen ist diejenige auszuwählen, die den Einzelnen und die Allgemeinheit voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt. Die Maßnahme darf nur so lange und so weit durchgeführt werden, wie ihr Zweck es erfordert. Sie darf nicht zu einem Nachteil führen, der zu dem erstrebten Erfolg
erkennbar außer Verhältnis steht.
(3) Die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt ist nur zulässig, wenn nach den
Umständen davon auszugehen ist, dass das Luftfahrzeug gegen das Leben von
Menschen eingesetzt werden soll, und sie das einzige Mittel zur Abwehr dieser gegenwärtigen Gefahr ist.
(4) Die Maßnahme nach Absatz 3 kann nur der Bundesminister der Verteidigung
oder im Vertretungsfall das zu seiner Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung anordnen. Im Übrigen kann der Bundesminister der Verteidigung den Inspekteur der Luftwaffe generell ermächtigen, Maßnahmen nach Absatz 1 anzuordnen.

                                   § 15 LuftSiG                                       5
                               Sonstige Maßnahmen
(1) Die Maßnahmen nach § 14 Abs. 1 und 3 dürfen erst nach Überprüfung sowie erfolglosen Versuchen zur Warnung und Umleitung getroffen werden. Zu diesem
Zweck können die Streitkräfte auf Ersuchen der für die Flugsicherung zuständigen
Stelle im Luftraum Luftfahrzeuge überprüfen, umleiten oder warnen. Ein generelles
Ersuchen ist zulässig. Die Voraussetzungen für ein Tätigwerden werden in diesem
Fall durch vorherige Vereinbarung festgelegt.
(2) Der Bundesminister der Verteidigung kann den Inspekteur der Luftwaffe generell
ermächtigen, Maßnahmen nach Absatz 1 anzuordnen. Der Inspekteur der Luftwaffe
hat den Bundesminister der Verteidigung unverzüglich über Situationen zu informieren, die zu Maßnahmen nach § 14 Abs. 1 und 3 führen könnten.
(3) Die sonstigen Vorschriften und Grundsätze der Amtshilfe bleiben unberührt.


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                                    § 16 LuftSiG                                      6
                                   Zuständigkeiten
(1) ...
(2) Die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden nach diesem Gesetz und nach der
Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in
der Zivilluftfahrt (ABl. EG Nr. L 355 S. 1) werden von den Ländern im Auftrage des
Bundes ausgeführt, soweit in den Absätzen 3 und 4 nichts anderes bestimmt ist.
(3) ... Im Übrigen können die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden nach diesem
Gesetz in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden, wenn dies zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich
ist. In den Fällen des Satzes 2 werden die Aufgaben von der vom Bundesministerium des Innern bestimmten Bundesbehörde wahrgenommen; das Bundesministerium des Innern macht die Übernahme von Aufgaben sowie die zuständigen Bundesbehörden im Bundesanzeiger bekannt.
(4) ...

          Art. 2 Nr. 10 Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben            7
                        Änderung des Luftverkehrsgesetzes
Das Luftverkehrsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. März 1999
(BGBl. I S. 550), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 6. April 2004
(BGBl. I S. 550, 1027), wird wie folgt geändert:
...
10. § 31 Abs. 2 wird wie folgt geändert:
a) In Nummer 18 wird das Semikolon am Ende durch einen Punkt ersetzt.
b) Nummer 19 wird aufgehoben.
...

 Bei dem gemäß Buchstabe b) dieser Bestimmung aufgehobenen § 31 Abs. 2 Nr. 19         8
des LuftVG a.F. handelte es sich um die frühere Regelung zur Art und Weise der
Ausführung von Aufgaben des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs. Für diese Aufgaben war danach grundsätzlich die Ausführung durch die Länder im Auftrage des Bundes vorgesehen und die Möglichkeit der Ausführung in bundeseigener Verwaltung - nur - auf Antrag eines Landes eröffnet.

 2. Die wiedergegebenen Bestimmungen sind zwischenzeitlich nur unwesentlich geändert worden. In § 15 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG wurden die Wörter „für die Flugsicherung zuständigen Stelle“ durch das Wort „Flugsicherungsorganisation“ (Gesetz zur
Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung und zur Änderung und Anpassung weiterer Vorschriften vom 29. Juli 2009, BGBl I S. 2424) und in § 16 Abs. 4
Satz 2 LuftSiG die Wörter „Verkehr, Bau- und Wohnungswesen“ durch die Wörter


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„Verkehr, Bau und Stadtentwicklung“ ersetzt (Neunte Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 31. Oktober 2006, BGBl I S. 2407).

                                           II.
  1. Der Normenkontrollantrag ging am 28. April 2005 beim Bundesverfassungsgericht ein. Die Bearbeitung des Verfahrens wurde zurückgestellt bis zur Entscheidung
des Ersten Senats über mehrere anhängige Verfassungsbeschwerden gegen § 14
Abs. 3 LuftSiG.

  2. Mit Urteil vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/05 - (BVerfGE 115, 118) erklärte der      11
Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts § 14 Abs. 3 LuftSiG für mit Art. 2 Abs. 2
Satz 1 in Verbindung mit Art. 87a Abs. 2 und Art. 35 Abs. 2 und 3 sowie in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig. Für die Bestimmung fehle die Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Dessen Befugnis, gesetzliche Regelungen zum
Einsatz der Streitkräfte im regionalen oder überregionalen Katastrophennotstand zu
treffen, könne nicht auf Art. 73 Nr. 1 oder Art. 73 Nr. 6 GG gestützt werden, sondern
folge unmittelbar aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG selbst (a.a.O., S. 140 f.).
Von der durch diese Verfassungsnormen eröffneten Kompetenz sei § 14 Abs. 3 Luft-SiG nicht gedeckt (a.a.O., S. 141 ff.). Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG stünden
zwar einem Einsatz im Fall eines vorsätzlich herbeigeführten Unglücksfalls ebensowenig entgegen wie einem Einsatz zur Abwehr eines noch nicht eingetretenen, aber
mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit in Kürze zu erwartenden, unmittelbar drohenden Schadensereignisses (a.a.O., S. 143 ff.). Nach Wortlaut und durch die
Entstehungsgeschichte bestätigtem Zweck des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG sei jedoch
ein Kampfeinsatz der Streitkräfte mit spezifisch militärischen Waffen nicht erlaubt
(a.a.O., S. 146 ff.). § 14 Abs. 3 LuftSiG sei auch mit Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG nicht
vereinbar. Verfassungsrechtlichen Bedenken begegne die Vorschrift schon deshalb,
weil der danach zulässige Streitkräfteeinsatz gemäß § 13 Abs. 3 LuftSiG nicht durchweg, wie von Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 62 GG gefordert, eine
vorherige Einsatzentscheidung der Bundesregierung als Kollegium voraussetze
(a.a.O., S. 148 ff.). Auch im Fall des überregionalen Katastrophennotstands sei zudem ein Einsatz der Streitkräfte mit spezifisch militärischen Waffen nicht erlaubt
(a.a.O., S. 150 f.). Materiell stehe § 14 Abs. 3 LuftSiG darüber hinaus nicht mit Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit der Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1
GG in Einklang, soweit er es den Streitkräften gestatte, Luftfahrzeuge abzuschießen,
in denen sich neben den Angreifern auch Menschen befinden, die an dem Angriff
nicht beteiligt, sondern als Opfer von ihm betroffen sind (a.a.O., S. 151 ff.). Auf die
Frage, ob das Gesetz, mit dem § 14 Abs. 3 LuftSiG in Kraft gesetzt wurde, der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte, ging der Senat nicht ein; die diesbezügliche Rüge genüge nicht den Begründungsanforderungen der §§ 92, 23 Abs. 1 Satz 2
Halbsatz 1 BVerfGG (a.a.O., S. 135 f.).

  3. Die Antragstellerinnen erklärten daraufhin ihren Antrag in dem vorliegenden Verfahren für erledigt, soweit er § 14 Abs. 3 LuftSiG betraf. Die Bearbeitung des Verfah-


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rens blieb auf ihr Ersuchen zunächst weiterhin zurückgestellt.

 4. Ihren Antrag begründeten die Antragstellerinnen wie folgt:                            13

  a) Für den Erlass der §§ 13 bis 15 LuftSiG habe dem Bund die Gesetzgebungskompetenz gefehlt. Die in §§ 13 bis 15 LuftSiG geregelten Einsatzmaßnahmen dienten
nicht der Verteidigung im Sinne des Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG und des Art. 87a Abs. 1
GG. Der Angriff mittels eines Flugzeuges von außerhalb der Staatsgrenzen sei ein
durch Verteidigung im Sinne des Art. 87a Abs. 2 GG zu beantwortender Angriff nur,
wenn es sich dabei um einen Angriff eines anderen Staates oder eines De-facto-Regimes auf die Bundesrepublik Deutschland handle oder wenn und soweit internationale terroristische Aggressionen ein Ausmaß erreichten, das das Selbstverteidigungsrecht nach Art. 51 UN-Charta auslöse. Ob die Grundsatz- und
Grenzbestimmung des Grundgesetzes für den Verteidigungsauftrag der Streitkräfte
durch ein ungeschriebenes Staatsnotrecht für den Fall von Angriffen, die auf die Beseitigung des Gemeinwesens und die Vernichtung der staatlichen Rechts- und Freiheitsordnung gerichtet sind, ergänzt werden müsse, könne offen bleiben, da die
§§ 13 ff. LuftSiG keine derartigen Vorgänge voraussetzten.

 Kraft des nach der bindenden Entscheidung des Ersten Senats dem Bund unmittelbar aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 GG zustehenden Gesetzgebungsrechts für Fälle der Unterstützung der Länder in der polizeilichen Gefahrenabwehr
könne ein Einsatz mit spezifisch militärischen Waffen nicht durch Bundesgesetz vorgesehen und geregelt werden.

  Es stehe mit Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG nicht in Einklang, dass das Luftsicherheitsgesetz den Bund ermächtige, die Bundeswehr zur Gefahrenabwehr mit militärischen Waffen nach Bundesrecht einzusetzen. Nach Art. 35 GG könnten die Streitkräfte nur von den Befugnissen Gebrauch machen, die das Landesrecht für die
polizeiliche Aufgabe der Gefahrenabwehr bereithalte. § 14 Abs. 1 LuftSiG regle demgegenüber bundesrechtlich den Einsatz der Streitkräfte in ihrer spezifischen Eigenschaft und Fähigkeit als bewaffnete Macht und gestatte die Verwendung spezifisch
militärischer Waffen. § 13 Abs. 3 Satz 2 bis 4 LuftSiG stehe, wie das Urteil des Ersten
Senats bestätige, nicht in Einklang mit Art. 35 Abs. 3 GG, der die Entscheidung über
den Einsatz, da es sich hier um einen schwerwiegenden Eingriff in das bundesstaatliche Rechtsverhältnis handele, der Bundesregierung als Kollegialorgan (Art. 62 GG)
zuweise.

 § 14 Abs. 4 sowie § 15 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 2 LuftSiG seien, soweit auf         17
§ 14 Abs. 3 LuftSiG bezogen, mit der Nichtigerklärung dieser Bestimmung obsolet
geworden.

  b) Die mit § 16 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG sowie Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben getroffenen Regelungen hätten
gemäß Art. 87d Abs. 2 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurft. Die Kompetenz des Bundes gemäß Art. 87d Abs. 2 GG, bundeseigene Aufgaben der Luftver-



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kehrsverwaltung gemäß Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG den Ländern als Auftragsverwaltung zu übertragen, umfasse auch die Befugnis, die übertragenen Aufgaben ganz
oder teilweise zurückzunehmen. Die Rückübertragung könne auch aufgrund einer
ausreichenden Ermächtigung in dem Gesetz durch eine Regelung der Exekutive erfolgen. Die Voraussetzungen der Rückübertragung müssten aber durch das Gesetz
in bestimmter Weise vorgezeichnet sein. Die Generalklausel des § 16 Abs. 3 Satz
2 LuftSiG lasse Ermessensentscheidungen ohne hinreichend bestimmte und berechenbare Maßgaben zu. Ein Gesetz, das ein mit Zustimmung des Bundesrates ergangenes Gesetz ändere, sei zustimmungsbedürftig, wenn es Regelungen ändere,
welche die Zustimmungsbedürftigkeit des geänderten Gesetzes ausgelöst haben. Eine Einschränkung dieser Regel werde offenbar für Regelungskonstellationen im Bereich von Art. 84 Abs. 1 GG anerkannt, die keinen weiteren Einbruch des Bundes in
die Verwaltungszuständigkeit der Länder bewirken. Das Organisations- und Verwaltungsinteresse der Länder werde jedoch bei der Übertragung und Rückübertragung
von Aufgaben gemäß Art. 87d Abs. 2 GG in anderer Weise berührt als bei einer bundesgesetzlichen Regelung der Behördeneinrichtung und des Verwaltungsverfahrens.
Der äußerlich als actus contrarius zur Aufgabenübertragung erscheinende Akt der
Rückübertragung stelle eine selbständige Regelung der bundesstaatlichen Kompetenzordnung dar, die das Grundgesetz einer besonderen Entscheidung des Gesetzgebers überlassen habe. In beiden Fällen müsse folgerichtig die Frage der notwendigen Zustimmung durch den Bundesrat in gleicher Weise beantwortet werden. Die
Rückübertragung beeinträchtige zudem die organisatorischen und finanziellen Belange der Länder, die die für den Verwaltungsvollzug notwendigen personellen und
sachlichen Vorkehrungen getroffen hätten.

 Überdies verletze die in § 16 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG getroffene Regelung den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens.

                                          III.
 1. Die Bundesregierung äußerte sich dahin, dass der Normenkontrollantrag unbegründet sei.

 a) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Erlass der §§ 13 bis 15 Luft-           21
SiG sei aus Art. 73 Nr. 1 GG a.F. und aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG ableitbar; sie bestehe unabhängig davon, welche dieser beiden Vorschriften herangezogen werde. Hilfsweise lasse sie sich auch aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG begründen.

 Der Gesetzgebungskompetenz des Bundes stehe, auch wenn man mit dem Urteil                22
des Ersten Senats davon ausgehe, dass sie sich aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3
Satz 1 GG ergibt, nicht entgegen, dass diese Vorschriften einen Kampfeinsatz der
Streitkräfte mit spezifisch militärischen Waffen nicht erlaubten. Die nach der Nichtigerklärung des § 14 Abs. 3 LuftSiG verbleibenden Regelungen der §§ 13 bis 15 Luft-SiG setzten nicht den Einsatz militärischer Kampfmittel voraus. § 14 Abs. 1 LuftSiG
erlaube zwar die Androhung von Waffengewalt und die Abgabe von Warnschüssen.
Diese Bestimmung lasse sich jedoch zwanglos dahin auslegen, dass nur die Waffen


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gemeint seien, die das Recht des betreffenden Landes für dessen Polizeikräfte vorsehe.

 Die in § 13 Abs. 3 LuftSiG statuierte Eilkompetenz für den Fall einer nicht rechtzeitig   23
möglichen Entscheidung der Bundesregierung sei von Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG gedeckt. Soweit diese Verfassungsbestimmung Maßnahmen des Bundes zur Gefahrenabwehr gestatte, gelte dies zugleich für die notwendige Regelung von Verfahren,
um diese Maßnahmen effektiv treffen zu können. § 13 Abs. 3 LuftSiG trage dem
grundsätzlichen Entscheidungsvorbehalt der Bundesregierung soweit wie möglich
Rechnung, indem er in Satz 3 deren unverzügliche nachträgliche Entscheidung gebiete.

  b) Das Luftsicherheitsgesetz sei weder im Hinblick auf die Übertragung von Aufgaben auf die Länder in §§ 7 f. LuftSiG noch im Hinblick auf die Einführung der Bundesinitiativlösung in § 16 Abs. 3 Satz 3 LuftSiG oder die Regelung des Verwaltungsverfahrens in § 7 LuftSiG zustimmungsbedürftig gewesen. Zustimmungspflichtig sei
zunächst die Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder.
Ein Änderungsgesetz, das übertragene Aufgaben betreffe, bedürfe der Zustimmung
nur, wenn die bereits übertragenen Aufgaben qualitativ verändert würden, ihnen also
eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite verliehen werde. Das sei hier nicht
der Fall. Bereits nach § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. sei den Ländern die gesamte
Aufgabe der Abwehr von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs als Auftragsangelegenheit übertragen gewesen; die neuen Regelungen gingen hierüber nicht
hinaus. Ein Aufgabenzuwachs quantitativer Art begründe keine neue Zustimmungsbedürftigkeit, wenn der Bundesrat der fraglichen Aufgabenwahrnehmung schon früher zugestimmt habe. Die in § 16 Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG getroffene Regelung
sei nicht zustimmungspflichtig, da Art. 87d Abs. 2 GG einen Zustimmungsvorbehalt
nur für die Übertragung vorsehe. Zur analogen Anwendung dieser Bestimmung auf
Rückübertragungen bestehe kein Anlass. Die Rückübertragung beeinträchtige keine
schutzwürdigen Länderbelange. Auch der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens begründe deshalb keinen Zustimmungsvorbehalt. Das Verwaltungsverfahren
zur Zuverlässigkeitsprüfung sei mit § 7 LuftSiG nur modifiziert, nicht aber substantiell
neu geregelt worden. Zudem lasse sich aus Art. 85 Abs. 1 GG kein Zustimmungsvorbehalt für Regelungen des Verwaltungsverfahrens ableiten.

 2. Die weiteren Äußerungsberechtigten haben keine Stellungnahme abgegeben.                25

                                          IV.
 In einer mündlichen Verhandlung am 10. Februar 2010 haben die Antragstellerinnen und die Bundesregierung ihren schriftlichen Vortrag ergänzt und vertieft.

 Als sachkundige Auskunftspersonen äußerten sich für die Bayerische Staatsregierung der Sachgebietsleiter Einsatz der Bayerischen Polizei im Bayerischen Staatsministerium des Innern, Ministerialrat Hubertus Andrä, für die Hessische Landesregierung der Inspekteur der Hessischen Polizei, Udo Münch, sowie Polizeivizepräsident


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Robert Schäfer (Polizeipräsidium Wiesbaden), und für die Bundesregierung der Präsident des Bundeskriminalamtes, Jörg Ziercke, der Präsident des Bundespolizeipräsidiums, Matthias Seeger, sowie der Kommandeur der Führungszentrale Nationale
Luftverteidigung, Generalleutnant Friedrich-Wilhelm Ploeger. Die Auskunftspersonen
äußerten sich zur Gefahr von Anschlägen unter anderem aus dem Luftraum beziehungsweise zu den bestehenden Abwehrmöglichkeiten. Es bestand Übereinstimmung, dass die Gefahr ernstzunehmen sei und ihr mit den Mitteln der Polizeien nicht
ausreichend begegnet werden könne.

  Generalleutnant Ploeger stellte die praktischen Vorkehrungen für eine Verwendung      28
der Luftwaffe in den Fällen des Luftsicherheitsgesetzes dar. Hierfür würden Flugzeuge genutzt, die primär der integrierten NATO-Luftverteidigung zur Verfügung stünden
und entsprechend ausgerüstet seien. Diese überwache den Luftraum über den Mitgliedstaaten zum Schutz vor Angriffen kontinuierlich und möglichst lückenlos. Im Fall
des Verdachts auf einen bevorstehenden kriminellen Anschlag mittels eines Luftfahrzeuges (sog. Renegade-Fall) stünden die NATO-Mittel den Mitgliedstaaten in nationaler Verantwortung zur Verfügung. Die sonst für die operative Luftverteidigung bei
einem militärischen Angriff zuständige Führungszentrale Nationale Luftverteidigung
könne dann ein Luftlagebild erstellen, die Kommunikation zwischen zivilen und militärischen Stellen gewährleisten und gegebenenfalls den Einsatz von Jagdflugzeugen
steuern. Dies erfolge anhand der Zusammenarbeitsgrundsätze von Bund und Ländern, die alle Informationsabläufe, Verfahrensweisen und Rahmenbedingungen regelten, um Gefahren für die Sicherheit im deutschen Luftraum durch Renegade-Luftfahrzeuge bestmöglich abzuwehren. Gehe der Funkkontakt zu einem
Luftfahrzeug verloren, werde die Führungszentrale informiert. Dort würden alle zu
dem Luftfahrzeug verfügbaren Daten zusammengeführt. Könne der Funkkontakt auf
den herkömmlichen Wegen nicht wiederhergestellt werden, stiegen Jagdflugzeuge
auf. Dies geschehe etwa 30 bis 40 Mal jährlich. Gleichzeitig mit dem Start der Jagdflugzeuge würden der Inspekteur der Luftwaffe und über den Verbindungsbeamten
der Bundespolizei im Führungszentrum die Lagezentren des Bundes und der Länder
informiert. Die Besatzungen der Jagdflugzeuge versuchten dann, Sichtkontakt mit
der Besatzung des anderen Flugzeugs aufzunehmen. Dieser könnten durch Flügelbewegungen gemäß internationalem Code Verhaltenssignale übermittelt werden.
Gemäß § 14 Abs. 1 LuftSiG könnten die Jagdflugzeuge bei Bedarf sogenannte
Infrarot-Täuschkörper zünden, die selbst in hellem Sonnenlicht von der Besatzung
des Renegade-Flugzeugs nicht übersehen werden könnten und ihr signalisierten,
dass Anweisungen der Jagdflugzeugbesatzung zu befolgen seien. Nach der Nichtigerklärung von § 14 Abs. 3 LuftSiG bestehe keine Möglichkeit mehr, die Befolgung zu
erzwingen; insofern sei man letztlich auf Kooperation angewiesen. Die Aussicht auf
solche Kooperation könne aber durch die verbleibenden Handlungsmöglichkeiten gesteigert werden. Aufgrund der Geschwindigkeit heutiger Verkehrsflugzeuge, die in
der Minute etwa 12 bis 15 km zurücklegten, vergingen zwischen dem ersten Gefahranzeichen und dem Eintritt des Schadens im Ernstfall möglicherweise nur 15 bis 20
Minuten. Deshalb sei es im Renegade-Fall wichtig, kurzfristig Informationen auch un-


                                        11/26

mittelbar an dem betroffenen Flugzeug zu sammeln, um die Gefahr richtig beurteilen
und die angemessenen Abwehrmaßnahmen einleiten zu können.

  Der Inspekteur der Hessischen Polizei und der Präsident des Bundeskriminalamts       29
legten ebenfalls dar, dass die verbleibenden Möglichkeiten der Informationsgewinnung und Beeinflussung von Bedeutung seien. Von einem begleitenden Jagdflugzeug aus könne ermittelt werden, was im Cockpit des Renegade-Flugzeugs vor sich
gehe, wer das Flugzeug steuere, ob ein Täter fliege, die Flugbewegungen unsicher
und Waffen erkennbar seien. Diese Informationen könnten Anhaltspunkte für die Nutzung polizeipsychologischer Mittel liefern. Jagdflugzeuge könnten als polizeitaktisches Mittel zur Verunsicherung des Täters genutzt werden, zumal es nach polizeilicher Erfahrung kein festes Täterraster gebe, Angreifer vielmehr auf ihre Taten
physisch und psychisch unterschiedlich vorbereitet seien.

 Die Ergebnisse dieser mündlichen Verhandlung sind über die Abschrift des Tonbandprotokolls (§ 25a Satz 2 BVerfGG) in die Beratung über die vorliegende Entscheidung einbezogen worden (s. dazu unter A.VI.2. und B.).

                                         V.
 Der Zweite Senat, der bei seiner Entscheidung in drei Punkten von Rechtsauffassungen des Ersten Senats in dessen Urteil zum Luftsicherheitsgesetz (s.o. II.2.) abweichen wollte, hat das Plenum des Bundesverfassungsgerichts angerufen. Dieses
hat über die zwischen den Senaten strittigen Verfassungsfragen mit Beschluss vom
3. Juli 2012 (- 2 PBvU 1/11 -, juris) folgendermaßen entschieden:

1. Die Gesetzgebungszuständigkeit für die §§ 13 bis 15 des Luftsicherheitsgesetzes     32
(LuftSiG) in der Fassung des Artikels 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (Bundesgesetzblatt I Seite 78) ergibt sich
aus Artikel 73 Nummer 6 des Grundgesetzes in der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75,
84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c)
vom 28. August 2006 (Bundesgesetzblatt I Seite 2034) geltenden Fassung.
2. Artikel 35 Absatz 2 Satz 2 und Absatz 3 des Grundgesetzes schließen eine Verwendung spezifisch militärischer Waffen bei einem Einsatz der Streitkräfte nach diesen Vorschriften nicht grundsätzlich aus, lassen sie aber nur unter engen Voraussetzungen zu, die sicherstellen, dass nicht die strikten Begrenzungen unterlaufen
werden, die einem bewaffneten Einsatz der Streitkräfte im Inneren durch Artikel 87a
Absatz 4 GG gesetzt sind.
3. Der Einsatz der Streitkräfte nach Artikel 35 Absatz 3 Satz 1 des Grundgesetzes
ist, auch in Eilfällen, allein aufgrund eines Beschlusses der Bundesregierung als
Kollegialorgan zulässig.

                                        VI.
 1. Mit Schriftsatz vom 10. Oktober 2012 haben die Antragstellerinnen unter Bezug-     33


                                        12/26

nahme auf ihr Vorbringen in den früheren Schriftsätzen und in der mündlichen Verhandlung vom 10. Februar 2010 erklärt, der Normenkontrollantrag werde aufrechterhalten.

 Der Bund könne von seinem Gesetzgebungsrecht über den Luftverkehr (Art. 73              34
Abs. 1 Nr. 6 GG) oder kraft konkludenter Kompetenz zur Regelung der Amtshilfe
durch die Streitkräfte (Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG) nur Gebrauch machen,
wenn ein Einsatz der Streitkräfte durch das Grundgesetz ausdrücklich zugelassen sei
(Art. 87a Abs. 2 GG). Eine entsprechende Zulassung könne sich nur aus den Amtshilfevorschriften des Art. 35 GG ergeben. Die in § 14 Abs. 1 LuftSiG vorgesehenen
Maßnahmen der Streitkräfte seien ein Kampfeinsatz der Streitkräfte mit spezifisch
militärischen Waffen als Mittel der vollziehenden Gewalt, fielen damit unter den Vorbehalt des Art. 87a Abs. 2 GG und könnten, soweit verfassungsrechtlich zulässig, bei
einem überregionalen Unglücksfall nur durch die Bundesregierung angeordnet werden (Art. 35 Abs. 3 GG).

 Der Beschluss des Plenums vom 3. Juli 2012 befinde nicht über konkrete Rechtsfolgen, sondern über die vorgelegte abstrakte Rechtsauffassung. Das Plenum habe
sich weder die Rechtsauffassung des Ersten Senats zu eigen gemacht noch die in
der Vorlage des Zweiten Senats enthaltene abweichende Rechtsauffassung übernommen.

  Die angenommene „Sperrwirkung“ des Art. 87a Abs. 4 GG für die Abwehr innerer           36
Unruhen, die von nichtstaatlichen Angreifern ausgehen, könne und müsse möglicherweise der Sache nach so verstanden werden, dass ein Kampfeinsatz der Streitkräfte
mit militärischen Waffen, der - wie in § 14 LuftSiG vorgesehen - hoheitliche Gewalt
gegen Personen einschließe, nur in dem abschließend geregelten Fall des inneren
Notstandes im Sinne des Art. 87a Abs. 4 GG zulässig sei. Diese Auslegung werde
durch Art. 91 GG bekräftigt, wonach zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines
Landes nur ein Einsatz von Polizeikräften vorgesehen und zugelassen sei. Die danach gegebene Unterscheidung der Zulässigkeit des Kampfeinsatzes der Streitkräfte
einerseits im inneren Notstand, andererseits bei der Amtshilfe sei überdies - wie in
der abweichenden Meinung des Richters Gaier überzeugend dargelegt - klar in der
Entstehungsgeschichte der Notstands-Novelle von 1968 hervorgetreten. Aus alledem folge, dass Art. 35 GG jedenfalls bei der Anwendung spezifisch militärischer Mittel gegen Personen ein dem Vorbehalt des Art. 87a Abs. 2 GG genügender Einsatztatbestand nicht entnommen werden könne.

 Die Klausel „zur Unterstützung“ der Polizeikräfte betreffe die Art und Weise des Einsatzes, enthalte aber für sich genommen keinen die Zulässigkeit des Einsatzes begründenden Tatbestand. Sie habe deshalb in Art. 35 Abs. 3 GG und in Art. 87a Abs.
4 GG eine unterschiedliche, durch die jeweils geregelte Gefahrenlage bestimmte Bedeutung. Aber auch wenn man mit dem Plenarbeschluss annehme, dass Art. 35 Abs.
2 Satz 2 und Abs. 3 GG unter bestimmten eine Ausnahmesituation darstellenden



                                         13/26

Umständen einen Streitkräfteeinsatz mit militärischen Mitteln zuließen, um eines besonderen Unglücksfalles Herr zu werden, lasse sich die Verfassungsmäßigkeit der
§§ 13 bis 15 LuftSiG, insbesondere des § 14 Abs. 1 LuftSiG, nicht begründen. Das
Plenum beschreibe das Tatbestandsmerkmal des besonders schweren Unglücksfalles dahingehend, dass nur Ereignisse von „katastrophischen Dimensionen“, „ungewöhnliche Ausnahmesituationen“, „äußerste Ausnahmefälle“, bei „besonders gravierenden Luftzwischenfällen“ den Streitkräfteeinsatz mit militärischen Waffen zuließen.
Dem trügen die gesetzlichen Regelungen der §§ 13 bis 15 LuftSiG nicht Rechnung;
sie stellten allein darauf ab, dass aufgrund eines erheblichen Zwischenfalls Tatsachen vorlägen, die im Rahmen der Gefahrenabwehr die Annahme begründeten, dass
ein besonders schwerer Unglücksfall nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG
bevorstehe. Die Amtshilfe umfasse nach der Verfassung nicht auch einen Kampfeinsatz der Streitkräfte zur Bekämpfung krimineller oder terroristischer Angriffe. Die
Grundsätze der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit müssten hier auch und gerade eine Schranke des militärischen Handelns der Streitkräfte bilden. Mit der bloßen
Wiederholung des aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG entnommenen Merkmals des „besonders schweren Unglücksfalles“ seien die vom Plenarbeschluss geforderten engeren Eingriffsvoraussetzungen in den §§ 13 bis 15 LuftSiG nicht hinreichend bestimmt festgelegt. Hinzu komme, dass nach Auffassung des Plenums der
Unglücksfall bereits vorliegen müsse, während § 13 Abs. 1 LuftSiG es genügen lasse, dass ein Unglücksfall bevorstehe, und § 14 Abs. 1 LuftSiG den Einsatz spezifisch
militärischer Mittel schon „zur Verhinderung des Eintritts“ eines besonders schweren
Unglücksfalles zulasse. Der Mangel eines hinreichend eng begrenzten und bestimmten Eingriffstatbestandes könne nicht durch Bindung an die Grundsätze der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit ersetzt oder kompensiert werden.

  Das Luftsicherheitsgesetz beachte das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates nicht, das sich aus den Regelungen des § 16 Abs. 2 und 3 Sätze 2 und 3 LuftSiG,
Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben ergebe.
Auch wenn die Rückübertragung von Aufgaben der Ausführung von Bundesgesetzen, die zunächst den Ländern übertragen gewesen seien, auf den Bund der Zustimmung des Bundesrates als solche nicht unterworfen sei, wie der erkennende Senat
im Beschluss vom 4. Mai 2010 (BVerfGE 126, 77) entschieden habe, könne sich aus
den besonderen Umständen des Einzelfalles etwas anderes ergeben. Der Bundesgesetzgeber habe bei der Wahrnehmung der Möglichkeit der Rückübertragung von
Aufgaben den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens zu beachten. Die Aufgabenübertragung sei ursprünglich nach § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG a.F. mit
guten Gründen von einem Antrag eines Landes abhängig gewesen. Dabei sei gerade
auch von Bedeutung gewesen, dass die fraglichen Vollzugsaufgaben hier im Rahmen der Amtshilfe und der Unterstützung für die Polizeikräfte ein von Art. 35 Abs. 2
und 3 GG verfassungsrechtlich spezifisch vorstrukturiertes Zusammenwirken der Polizei- und Sicherheitsbehörden der Länder und des Bundes sowie der Streitkräfte im
Bundesstaat voraussetzten. Ein Einvernehmen des Landes mit der Rückübertragung
von Aufgaben der Luftsicherheit auf den Bund würde der fortbestehenden Kompe-


                                         14/26

tenz des Landes für die Gefahrenabwehr im Bereich der inneren Sicherheit entsprechen und der Organisations- und Finanzverantwortung des Landes Rechnung
tragen. Es würde überdies eine sachgerechte Erfüllung der fraglichen Aufgaben sicherstellen. Unter diesen Umständen müsse aus der Bindung der dem Bund nach
Art. 87d Abs. 2 GG zustehenden Kompetenz zur Rückübertragung von Aufgaben an
die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten das Verfassungsgebot abgeleitet werden, auf die hier berührten Belange der Länder Rücksicht zu nehmen, zumindest
durch geeignete Mitwirkungsrechte des Landes. Ein Gesetz, das wie das Luftsicherheitsgesetz die in Art. 87d Abs. 2 GG geregelte Zuständigkeit von Bund und Ländern
bei der Ausführung von Bundesrecht wesentlich ändere, bedürfe der Zustimmung
des Bundesrates.

  2. Mit Schriftsatz vom 12. November 2012 haben die Antragstellerinnen unter erneuter Bezugnahme auf ihr bisheriges Vorbringen, einschließlich des Vorbringens in
der mündlichen Verhandlung vom 10. Februar 2010, für das sie auf das Tonbandprotokoll gemäß § 25a BVerfGG verweisen (vgl. dazu u. B.), auf eine erneute mündliche
Verhandlung verzichtet.

 3. Eine Gegenäußerung der Bundesregierung ist nicht erfolgt.                              40

                                          B.
 Der Senat hat in seiner gegenwärtigen Zusammensetzung zu entscheiden und                  41
kann dies ohne erneute mündliche Verhandlung tun.

  Im Zeitraum seit der ersten Beratung der Sache im Senat am 24. November 2009             42
sind vier Richter aus dem Senat ausgeschieden. Da die an ihrer Stelle neu hinzugekommenen Richter Huber, Hermanns, Müller und Kessal-Wulf nicht zur Fortsetzung
der bereits begonnenen Beratung hinzutreten können (§ 15 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG)
und der Senat mit den aus der früheren Besetzung verbliebenen vier Richtern nicht
beschlussfähig ist (§ 15 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG), musste gemäß § 15 Abs. 3 Satz 2
BVerfGG die Beratung neu begonnen werden. Für die nach erneuter Beratung zu
treffende Entscheidung ist der Senat in seiner vollen Besetzung - nicht in einer nur bis
zum Wiedererreichen des Beschlussfähigkeitsquorums von sechs Richtern aufgefüllten - zuständig. Dies ist die Normalbesetzung (§ 2 Abs. 2 BVerfGG). Von ihr unter
den vorliegenden Umständen abzuweichen sieht das Gesetz nicht vor.

 Eine erneute mündliche Verhandlung war nicht erforderlich, weil die Antragstellerinnen gemäß § 25 Abs. 1 BVerfGG auf sie verzichtet haben. Da die Antragstellerinnen
auf ihr Vorbringen in der mündlichen Verhandlung vom 10. Februar 2010 Bezug nehmen, hat allen Mitgliedern des Senats die Abschrift des Tonbandprotokolls dieser
Verhandlung vorgelegen.




                                          15/26

                                           C.

                                           I.
  1. Das Verfahren ist, soweit es § 14 Abs. 3 LuftSiG betrifft, durch das Urteil des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/05 -
(BVerfGE 115, 118 <119>) erledigt und daher gemäß der Erklärung der Antragstellerinnen (A.II.3.) einzustellen.

  2. Der Antrag ist dahin auszulegen, dass er sich auf die infolge der Nichtigerklärung     45
des § 14 Abs. 3 LuftSiG (BVerfG a.a.O.) gegenstandslos gewordenen Teile der §§ 13
bis 16 LuftSiG (§ 14 Abs. 4 Satz 1 LuftSiG sowie die in § 15 Abs. 1 und 2 LuftSiG enthaltenen Verweisungen auf § 14 Abs. 3 LuftSiG), hinsichtlich derer er mangels objektiven Klarstellungsinteresses unzulässig wäre (vgl. BVerfGE 97, 198 <213 f.>; 113,
167 <193>; 119, 394 <410>), nicht bezieht. Die Antragstellerinnen selbst haben diese Teile als obsolet bezeichnet und damit verdeutlicht, dass sie insoweit eine verfassungsgerichtliche Klarstellung nicht begehren.

                                           II.
 Der in dieser Auslegung uneingeschränkt zulässige Antrag ist begründet, soweit er          46
die Regelungen des Luftsicherheitsgesetzes zur ministeriellen Eilkompetenz für die
Entscheidung über einen Streitkräfteeinsatz im überregionalen Katastrophennotstand betrifft (1.). Im Übrigen ist der Antrag unbegründet (2.).

 1. § 13 Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG ist mit Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG unvereinbar und       47
nichtig.

  a) Ist im Falle eines überregionalen Katastrophennotstandes (Art. 35 Abs. 3 GG) eine rechtzeitige Entscheidung der regulär zuständigen Bundesregierung (§ 13 Abs. 3
Satz 1 LuftSiG) über einen Einsatz der Streitkräfte nicht möglich, so entscheidet nach
§ 13 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG der Bundesminister der Verteidigung oder im Vertretungsfall das zu seiner Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung im Benehmen
mit dem Bundesminister des Innern. Nach § 13 Abs. 3 Satz 3 LuftSiG ist auch in diesem Fall die Entscheidung der Bundesregierung unverzüglich herbeizuführen.

 Diese Regelungen sind unvereinbar mit Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG, der, wie das Plenum des Bundesverfassungsgerichts entschieden hat, einen Einsatz der Streitkräfte
auch in Eilfällen allein aufgrund eines Beschlusses der Bundesregierung als Kollegialorgan zulässt (vgl. Beschluss vom 3. Juli 2012 - 2 PBvU 1/11 -, juris, Nr. 3 des Tenors sowie Rn. 52 ff.).

  b) Rechtsfolge der Verfassungswidrigkeit des § 13 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG ist die           50
Nichtigkeit (§ 78 Satz 1 BVerfGG). Eine bloße Unvereinbarerklärung (§ 31 Abs. 2
Satz 3, § 79 Abs. 1 BVerfGG), gar in Verbindung mit dem Ausspruch der Verpflichtung des Gesetzgebers, innerhalb einer bestimmten Frist eine verfassungskonforme
Regelung zu treffen (vgl. BVerfGE 101, 106 <132>; 118, 45 <78>; 121, 266 <316>;
125, 175 <257 f., 259>), kommt nicht in Betracht.


                                          16/26

  Eine bloße Unvereinbarkeit ist allerdings auszusprechen, wenn der Zustand, der         51
sich im Falle der Nichtigkeit ergäbe, der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner
stünde als die befristete Weitergeltung der verfassungswidrigen Regelung (vgl. nur
BVerfGE 41, 251 <267>; 61, 319 <356>; 83, 130 <154>; 85, 386 <401>; 87, 153
<177 f.>; 97, 228 <270>). Die Beschränkung auf eine Unvereinbarerklärung, mit der
dem Gesetzgeber Zeit gegeben wird, die Rechtslage verfassungskonform zu gestalten, ohne dass zwischenzeitlich ein verfassungswidriger Rechtszustand durch einen
noch verfassungsferneren ersetzt wird, kann unter anderem für den Fall geboten
sein, dass anderenfalls Schutzlücken entstünden (vgl. BVerfGE 83, 130 <154>; 109,
190 <235 f.>).

 Mit der Nichtigerklärung der Regelungen des Luftsicherheitsgesetzes zur ministeriellen Eilkompetenz für Einsatzentscheidungen im überregionalen Katastrophennotstand kann sich - abhängig auch von den für die Willensbildung der Bundesregierung
maßgeblichen Bestimmungen - zwar eine gravierende Schutzlücke (vgl. Fastenrath,
JZ 2012, S. 1128 <1131>) ergeben, weil insbesondere im Fall eines Terrorangriffs
mittels Flugzeugs die bei überregionaler Bedeutung erforderliche Einsatzentscheidung der Bundesregierung unter Umständen nicht rechtzeitig wird herbeigeführt werden können. Eine solche Schutzlücke wäre jedoch nicht durch das einfache Recht,
sondern durch die Verfassung selbst bedingt. Das Bundesverfassungsgericht ist
nicht befugt, eine von der Verfassung vorgegebene Rechtslage als verfassungsfern
zu qualifizieren.

  2. Im Übrigen sind die §§ 13 bis 15 LuftSiG, soweit Verfahrensgegenstand (s. unter     53
C.I.), sowie § 16 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG und Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben mit dem Grundgesetz sowohl in
formeller (a)) als auch in materieller Hinsicht (b)) vereinbar.

 a) aa) Der Bund hat die Gesetzgebungskompetenz für die zur Prüfung stehenden            54
Vorschriften.

  Für die §§ 13 bis 15 LuftSiG in der zur Prüfung gestellten Fassung ergibt sich die     55
Gesetzgebungszuständigkeit aus Art. 73 Nr. 6 GG a.F. (heute Art. 73 Abs. 1 Nr. 6
GG), der dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung über den Luftverkehr zuweist
(vgl. BVerfG, Beschluss des Plenums vom 3. Juli 2012 - 2 PBvU 1/11 -, juris, Nr. 1
des Tenors sowie Rn. 14 ff.; s.o. A.V.). Soweit die Antragstellerinnen vorbringen, der
Bund könne von diesem Gesetzgebungsrecht nur Gebrauch machen, wenn ein Einsatz der Streitkräfte durch das Grundgesetz ausdrücklich zugelassen sei, kann dies
nicht die aus der genannten Grundgesetzbestimmung folgende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die §§ 13 bis 15 LuftSiG in Frage stellen, die von den
materiell-verfassungsrechtlichen Grenzen der Einsetzbarkeit der Streitkräfte gerade
nicht abhängt (vgl. BVerfG <Plenum>, a.a.O. Rn. 16).

 Ob die Regelungen des § 16 LuftSiG und des Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben, soweit sie die Rückübertragung von Luftsicherheitsaufgaben aus der Auftragsverwaltung der Länder auf den Bund betreffen, eben-


                                         17/26

falls eine kompetenzielle Grundlage in Art. 73 Nr. 6 GG a.F. (heute Art. 73 Abs. 1 Nr.
6 GG) finden, kann offenbleiben. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergibt
sich insoweit jedenfalls aus Art. 87d Abs. 2 GG, der für die Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder ausdrücklich ein Bundesgesetz vorsieht und damit auch eine Bundeskompetenz für etwaige Rückübertragungsregelungen begründet (vgl. BVerfGE 97, 198 <226>).

  bb) Das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben und damit auch das          57
Luftsicherheitsgesetz, das als dessen zentraler Bestandteil erlassen wurde, bedurften, wie das Bundesverfassungsgericht zwischenzeitlich in einem anderen Verfahren
entschieden hat, nicht der Zustimmung des Bundesrates (vgl. BVerfGE 126, 77
<98>). Ein Zustimmungserfordernis folgte insbesondere auch nicht aus dem Inhalt
der in § 16 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG und Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur
Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben getroffenen Regelungen (vgl. BVerfG,
a.a.O. S. 108 und 110 f.).

 Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens. Dieser Grundsatz betrifft die Ausübung gegebener Kompetenzen des Bundes und der Länder (s.u. C.II.2.b)bb)(2)), begründet aber keine Zustimmungserfordernisse im Gesetzgebungsverfahren.

 b) Mit Ausnahme der Regelungen zur ministeriellen Eilkompetenz (s.o. C.II.1.) sind      59
die §§ 13 bis 15 LuftSiG, soweit Verfahrensgegenstand, auch materiell mit dem
Grundgesetz vereinbar (aa)). Dasselbe gilt für § 16 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 und 3
LuftSiG und Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben
(bb)).

 aa) (1) Die §§ 13 und 14 LuftSiG sind nicht deshalb verfassungswidrig, weil sie vom     60
Grundgesetz nicht zugelassene Einsätze der Streitkräfte im Inneren ermöglichten
oder die Voraussetzungen hierfür nicht hinreichend bestimmt festlegten.

 Nach § 14 Abs. 1 in Verbindung mit § 13 LuftSiG dürfen die Streitkräfte unter näher     61
bezeichneten Voraussetzungen im Luftraum Luftfahrzeuge abdrängen, zur Landung
zwingen, den Einsatz von Waffengewalt androhen oder Warnschüsse abgeben. Damit wird ein Einsatz der Streitkräfte mit spezifisch militärischen Mitteln zugelassen.

 (a) Der Zulässigkeit eines solchen Einsatzes steht nicht die Sperrwirkung des           62
Art. 87a Abs. 4 GG entgegen. Zwar entfaltet diese Bestimmung, die den Einsatz der
Streitkräfte im Fall des inneren Notstandes regelt, eine Sperrwirkung dahingehend,
dass in Ausnahmesituationen der in Art. 87a Abs. 4 GG geregelten Art die engen
Voraussetzungen, an die der Einsatz der Streitkräfte hier geknüpft ist, nicht dadurch
unterlaufen werden dürfen, dass ein Einsatz stattdessen etwa auf der Grundlage des
Art. 35 Abs. 2 oder 3 GG erfolgt (vgl. BVerfG, Beschluss des Plenums vom 3. Juli
2012 - 2 PBvU 1/11 -, juris, Rn. 45 f.). In Ausnahmesituationen, die nicht von der in
Art. 87a Abs. 4 GG geregelten Art sind, kann jedoch ein Einsatz der Streitkräfte auf
der Grundlage des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG auch zur Bekämpfung eines Angreifers



                                         18/26

zulässig sein (BVerfG, a.a.O. Rn. 46). Um solche Ausnahmesituationen handelt es
sich bei der Abwehr von Gefahren nach §§ 13, 14 LuftSiG.

 (b) Die in § 13 und § 14 LuftSiG getroffenen Regelungen überschreiten nicht die         63
Grenzen, die der Zulassung eines Einsatzes der Streitkräfte im Katastrophennotstand dadurch gesetzt sind, dass ein solcher Einsatz nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und
Abs. 3 Satz 1 GG einen besonders schweren Unglücksfall voraussetzt. Ihnen fehlt insoweit auch nicht die notwendige Bestimmtheit.

  (aa) Der Annahme eines besonders schweren Unglücksfalls steht bei einem Ereignis von katastrophischem Ausmaß nicht entgegen, dass es absichtlich herbeigeführt
ist (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn. 46; ebenso bereits BVerfGE 115, 118 <143 f.>).

 (bb) Ein Verfassungsverstoß liegt auch nicht darin, dass nach dem Wortlaut der zu       65
prüfenden Vorschriften ein Einsatz nicht erst dann zulässig sein soll, wenn ein besonders schwerer Unglücksfall eingetreten ist, sondern - unter näher bezeichneten Voraussetzungen - bereits dann, wenn er „bevorsteht“ (§ 13 Abs. 1 LuftSiG) und Einsatzmaßnahmen „zur Verhinderung des Eintritts“ des besonders schweren
Unglücksfalles (§ 14 Abs. 1 LuftSiG) erforderlich sind.

 Im Urteil des Ersten Senats zum Luftsicherheitsgesetz vom 15. Februar 2006 ist es       66
als verfassungsrechtlich unbedenklich angesehen worden, dass Einsatzmaßnahmen
nach § 14 LuftSiG schon zu einem Zeitpunkt zulässig sein sollen, zu dem sich zwar
bereits ein erheblicher Luftzwischenfall im Sinne des § 13 Abs. 1 LuftSiG ereignet
hat, der besonders schwere Unglücksfall selbst, der mit den zugelassenen Einsatzmaßnahmen gerade abgewehrt werden soll, aber noch nicht eingetreten ist (vgl.
BVerfGE 115, 118 <144>).

  Von dieser Auslegung der verfassungsrechtlichen Einsatzvoraussetzungen rückt           67
auf den ersten Blick der Plenumsbeschluss vom 3. Juli 2012 ab. Der Unglücksfall
muss danach bereits vorliegen, damit zu seiner Bekämpfung oder zur Bekämpfung
seiner Schadensfolgen Streitkräfte eingesetzt werden dürfen (BVerfG <Plenum>,
a.a.O. Rn. 47). Diese Abkehr von der Rechtsprechung des Ersten Senats betrifft jedoch allein die begriffliche Konstruktion. Eine inhaltlich andere Eingrenzung der Einsatzvoraussetzungen in der Frage, ob und inwieweit bereits vor Schadensverwirklichung eingeschritten werden darf, ist damit nicht verbunden: Dass der Unglücksfall
bereits vorliegen muss, damit zu seiner Bekämpfung Streitkräfte eingesetzt werden
dürfen, bedeutet nach dem Plenumsbeschluss nicht, dass auch Schäden notwendigerweise bereits eingetreten sein müssen. Von einem Unglücksfall kann auch dann
gesprochen werden, wenn zwar die zu erwartenden Schäden noch nicht eingetreten
sind, der Unglücksverlauf aber bereits begonnen hat und der Eintritt katastrophaler
Schäden unmittelbar droht. Ist die Katastrophe bereits in Gang gesetzt und kann sie
nur noch durch den Einsatz der Streitkräfte unterbrochen werden, muss nicht abgewartet werden, bis der Schaden sich realisiert hat. Der Schadenseintritt muss jedoch
unmittelbar bevorstehen. Dies ist der Fall, wenn der katastrophale Schaden, sofern
ihm nicht rechtzeitig entgegengewirkt wird, mit an Sicherheit grenzender Wahr-


                                         19/26

scheinlichkeit in Kürze eintreten wird (vgl. BVerfG <Plenum>, a.a.O. Rn. 47). Bei alledem bezieht sich der Plenumsbeschluss zustimmend, nicht abgrenzend, auf die
einschlägigen Ausführungen im Urteil des Ersten Senats (vgl. BVerfG, a.a.O., sowie
BVerfGE 115, 118 <144 f.>).

  Der Unterschied zwischen beiden Entscheidungen liegt demnach in diesem Punkt             68
allein in der Frage, ob die einvernehmlich angenommene Zulässigkeit präventiver
Einsätze zur Vermeidung eines unmittelbar bevorstehenden katastrophalen Schadensereignisses mit einer entsprechend weiten Auslegung des Begriffs des besonders schweren Unglücksfalles begründet wird, wonach ein solcher Unglücksfall
schon vor Schadenseintritt gegeben sein kann (so der Plenumsbeschluss), oder mit
der Annahme der Zulässigkeit eines Einsatzes im unmittelbaren Vorfeld eines enger
definierten, erst mit der Schadensverwirklichung eintretenden derartigen Unglücksfalles (so das Urteil des Ersten Senats) begründet wird. Dieser Unterschied ist rein
terminologischer Art; er hat keinerlei Rechtsfolgenrelevanz und betrifft daher nicht die
Rechtslage in ihrem Inhalt.

  Entsprechendes gilt für die in § 13 Abs. 1 Satz 1 und § 14 Abs. 1 LuftSiG gewählten      69
Formulierungen. Die Wortwahl dieser Regelungen entspricht derjenigen im Urteil des
Ersten Senats; eine inhaltliche Abweichung von den Maßgaben des Art. 35 Abs. 2
Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 GG in ihrer durch den Plenumsbeschluss klargestellten Bedeutung liegt darin, wie gezeigt, nicht. Angesichts des engen Kreises derer, die über
das Ob eines Einsatzes zu entscheiden haben (§ 13 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1
LuftSiG), liegt in der Wortfassung der § 13 Abs. 1 Satz 1 und § 14 Abs. 1 LuftSiG
auch keine Undeutlichkeit, deretwegen diesen Vorschriften die notwendige maßstäbliche Klarheit und Bestimmtheit (vgl. BVerfGE 110, 33 <54>; 113, 348 <375>) abzusprechen wäre. Insbesondere besteht nicht die Gefahr, dass die Befugnis zum schadenspräventiven Einsatz, die im Grundgesetz und im Luftsicherheitsgesetz
gleichermaßen, aber in unterschiedlicher terminologischer Zuordnung angelegt ist,
aufgrund dieses Unterschiedes doppelt und damit im Übermaß genutzt wird.

  (cc) Die §§ 13 und 14 LuftSiG halten sich im Rahmen der Begrenzungen, die sich           70
für Einsätze nach Art. 35 Abs. 2 und 3 GG daraus ergeben, dass die Einsatzvoraussetzung des besonders schweren Unglücksfalls nur in äußersten Ausnahmefällen,
bei Ereignissen von katastrophischen Dimensionen (vgl. BVerfG <Plenum>, a.a.O.
Rn. 26, 43, 46, 51), erfüllt ist. Mit der Anknüpfung an das - Art. 35 GG entnommene -
Tatbestandsmerkmal des besonders schweren Unglücksfalles nehmen § 13 Abs. 1
und § 14 Abs. 1 LuftSiG alle darin liegenden Beschränkungen auf.

  Mit der Übernahme des verfassungsrechtlichen Begriffs des besonders schweren             71
Unglücksfalles in den genannten Vorschriften ist in der vorliegenden Konstellation
auch den Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Regelungen genügt.
Es ist nicht ersichtlich, dass Präzisierungen geeignet sein könnten, die Orientierungsfunktion der gesetzlichen Vorgaben in sachangemessener Weise deutlich zu verbessern.



                                          20/26

  Dass bereits das Grundgesetz selbst in Art. 35 GG für die Bestimmung der Einsatzvoraussetzungen mit dem unbestimmten Rechtsbegriff des besonders schweren Unglücksfalles arbeitet, hat seinen Grund nicht nur in der besonderen, mit detailgenauer
Konkretisierung nur eingeschränkt verträglichen Funktion einer Verfassung, sondern
auch in der Natur des zu bewältigenden Problems. Schon wegen der Vielfalt der Faktoren und Faktorenkombinationen, die für die besondere Schwere eines Unglücksfalles von Bedeutung sein können, ist der Begriff des besonders schweren Unglücksfalles einer handhabbaren Konkretisierung kaum zugänglich, zumal die Eilbedürftigkeit
von Einsatzentscheidungen nach dem Luftsicherheitsgesetz keine langwierigen
punktgenauen Ermittlungen auf unterschiedliche Bestimmungsgrößen hin, sondern
nur eine mehr oder weniger intuitive Einschätzung erlauben wird. Es ist daher sachgerecht, dass bei Erlass des Luftsicherheitsgesetzes auf eine trennscharfe Präzisierung verzichtet wurde und nur in der Gesetzesbegründung exemplarisch Beispiele
aufgeführt sind, die zur Orientierung dienen können (vgl. BRDrucks 827/03, S. 36,
sowie BTDrucks 15/2361, S. 20: „Beispiele: Angriff auf Hochhaus, gefährliche Industrieanlage, AKW etc.“).

  (dd) Die strenge verfassungsrechtliche Beschränkung des Streitkräfteeinsatzes auf      73
das Erforderliche, die sowohl das „Ob“ als auch das „Wie“ des Einsatzes, einschließlich der konkreten Einsatzmittel, betrifft (vgl. BVerfG <Plenum>, a.a.O., Rn. 48), ist
mit den zur Prüfung gestellten Vorschriften gewahrt.

  § 13 Abs. 1 LuftSiG lässt einen Einsatz nur im Rahmen des Erforderlichen zu. Dass      74
die Erforderlichkeitsklausel sich dabei dem Wortlaut nach auf die Bekämpfung eines
bevorstehenden besonders schweren Unglücksfalles bezieht - die Einsatzermächtigung sich also der Formulierung nach nicht auf die Zulassung der Bekämpfung der
Folgen eines bereits eingetretenen besonders schweren Unglücksfalles beschränkt -,
ist aus den bereits dargestellten Gründen (s. (bb)) unbedenklich und ändert nichts
daran, dass der Streitkräfteeinsatz nur als ultima ratio zur Schadensvermeidung zugelassen ist.

 Entsprechendes gilt für § 14 LuftSiG, der die zulässigen konkreten Einsatzmaßnahmen und die Anordnungsbefugnis hierfür regelt.

  An der Erforderlichkeit der in § 14 Abs. 1 LuftSiG getroffenen Einsatzregelung fehlt   76
es auch nicht deshalb, weil sie für sich genommen mangels weiterreichender Eingriffsmöglichkeiten nicht geeignet wäre, den verfassungsrechtlichen Einsatzzweck zu
fördern. Zwar stellt das Gesetz, nachdem das Bundesverfassungsgericht die Ermächtigungsnorm des § 14 Abs. 3 LuftSiG für nichtig erklärt hat (vgl. BVerfGE 115,
118 <119>), allenfalls noch für Drohungen, nicht aber für die unmittelbare Einwirkung
mit Waffengewalt eine Eingriffsgrundlage bereit. Das mindert, jedenfalls gegenüber
einem informierten Angreifer, zwangsläufig die Wirksamkeit der Androhung. Dasselbe gilt für die Möglichkeit, Warnschüsse abzugeben (§ 14 Abs. 1 LuftSiG). Es verbleibt aber - in diesem Sinne haben sich übereinstimmend auch die angehörten
Fachleute in der mündlichen Verhandlung geäußert - die mögliche psychische



                                         21/26

Zwangs- oder Irritationswirkung solcher Maßnahmen und des nach § 14 Abs. 1 Luft-SiG ebenfalls zulässigen Versuchs, das Luftfahrzeug, von dem die Gefahr ausgeht,
durch Flugmanöver auf einen vom vermuteten Angriffsziel wegführenden Kurs zu
drängen. Damit lassen sich, je nach den Umständen, auch die Chancen einer erfolgreichen Einwirkung durch Polizeipsychologen erhöhen. Die begrenzten Durchsetzungsmittel, die § 14 Abs. 1 LuftSiG bereitstellt, können danach, wenngleich
Schutzlücken offen bleiben, jedenfalls den Einsatzzweck fördern. Für die verfassungsrechtlich unabdingbare Geeignetheit der Regelung reicht dies aus (vgl. im
grundrechtlichen Zusammenhang BVerfGE 96, 10 <23>; 100, 313 <373>; 103, 293
<307>; 115, 118 <163>; 117, 163 <188 f.>).

  (c) Auch die Regelung des § 14 Abs. 4 Satz 2 LuftSiG, die dem Bundesminister der        77
Verteidigung die Möglichkeit einräumt, den Inspekteur der Luftwaffe generell zu ermächtigen, Maßnahmen nach § 14 Abs. 1 LuftSiG anzuordnen, steht mit dem Grundgesetz in Einklang. Für Fälle, in denen eine auf das Gebiet eines einzelnen Landes
beschränkte Gefahr abzuwehren ist (Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG), sieht das Grundgesetz eine bestimmte Organzuständigkeit weder für die Entscheidung über den Einsatz als solchen (§ 13 LuftSiG) noch für die Entscheidung über die konkret zu treffenden Einsatzmaßnahmen (§ 14 LuftSiG) vor. Für den Fall des überregionalen
Katastrophennotstandes weist Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG zwar der Bundesregierung
die Grundsatzentscheidung über den Einsatz zu, trifft damit aber keine verbindliche
Aussage darüber, wer die Anordnung konkreter Maßnahmen im Rahmen des von der
Bundesregierung gebilligten Einsatzes auszusprechen befugt ist. Der Gesetzgeber
ist danach für keinen der in Art. 35 GG geregelten Einsatzfälle gehindert, die auf einzelne Einsatzmaßnahmen bezogenen Befugnisse - auch generell - auf den Inspekteur der Luftwaffe zu übertragen (vgl. Keidel, Polizei und Polizeigewalt im Notstandsfall, 1971, S. 149; Ladiges, Die Bekämpfung nicht-staatlicher Angreifer im Luftraum,
2007, S. 244; ders., NVwZ 2012, S. 1225 <1228>; Speth, Rechtsfragen des Einsatzes der Bundeswehr unter besonderer Berücksichtigung sekundärer Verwendungen,
1985, S. 142; Franz/Günther, VBlBW 2006, S. 340 <343>; Sattler, NVwZ 2004, S.
1286 <1289>; aus der Gesetzgebungsgeschichte s. BTDrucks V/2873, S. 14).

 (2) Bei verfassungskonformer Auslegung ist auch § 15 LuftSiG mit dem Grundgesetz vereinbar.

 Nach § 15 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG können die Streitkräfte auf Ersuchen der für die         79
Flugsicherung zuständigen Stelle im Luftraum Luftfahrzeuge überprüfen, umleiten
oder warnen. Der Gesetzgeber hat diese Maßnahmen, anders als die Maßnahmen
nach § 14 Abs. 1 LuftSiG, nicht als Einsatzmaßnahmen im Sinne des Art. 35 Abs. 2
und 3 GG konzipiert (zur Würdigung als Eingriffsnormen in Abgrenzung zu bloßen
Verfahrens- und Mittelbereitstellungsnormen bei der Bestimmung der Kompetenzgrundlage BVerfG <Plenum>, a.a.O. Rn. 20). § 14 LuftSiG ist mit „Einsatzmaßnahmen, Anordnungsbefugnis“ überschrieben, § 15 LuftSiG dagegen mit „Sonstige Maßnahmen“. In der Begründung des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur
Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben ist zu § 15 LuftSiG ausgeführt, dass es


                                         22/26

sich bei den nach Absatz 1 dieser Vorschrift vorrangig zu ergreifenden Maßnahmen
um solche im Vorfeld eines Einsatzes nach § 14 LuftSiG, um bloße Amtshilfe, handele (vgl. BRDrucks 827/03, S. 39; BTDrucks 15/2361, S. 21; s. auch Giemulla, in:
ders./van Schyndel, LuftSiG, § 15 Rn. 1 <12/2009>). Die grundsätzliche Zuordnung
zum Bereich der Amtshilfe hat zusätzlich in § 15 Abs. 3 LuftSiG Niederschlag gefunden, wonach die „sonstigen Vorschriften und Grundsätze der Amtshilfe“ unberührt
bleiben. Dieser Zuordnung folgt auch die in der mündlichen Verhandlung vom 10.
Februar 2010 - wie aus der Abschrift des Tonbandmitschnitts ersichtlich - dargestellte Praxis: Die zur Abklärung der Erforderlichkeit weitergehender Maßnahmen jährlich 30 bis 40 mal stattfindenden Alarmstarts von Jagdflugzeugen werden nicht als
Einsätze im Sinne des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG behandelt und erfolgen daher ohne die Einschaltung der Bundesregierung oder, bei Unglücksfällen von nur regionaler
Bedeutung, des Bundesministers der Verteidigung, die für einen Einsatz der Streitkräfte nach diesen Bestimmungen erforderlich wäre (vgl. auch Giemulla, in: ders./van
Schyndel, LuftSiG, § 15 Rn. 4 <12/2009>).

  Die gesetzliche Einordnung von Maßnahmen der Aufklärung und unterstützenden              80
Information als bloße Amtshilfe (Art. 35 Abs. 1 GG), die nicht den Anforderungen für
einen Einsatz der Streitkräfte (Art. 35 Abs. 2 und 3 GG) unterliegt, entspricht der verfassungsrechtlichen Abgrenzung. Art. 87a Abs. 2 GG bindet nicht jede Nutzung personeller und sächlicher Ressourcen der Streitkräfte an eine ausdrückliche grundgesetzliche Zulassung, sondern nur ihre Verwendung als Mittel der vollziehenden
Gewalt in einem Eingriffszusammenhang. Dementsprechend kann auf Luftzwischenfälle in rein technisch-unterstützender Funktion reagiert werden. Dies verbleibt im
Rahmen des Art. 35 Abs. 1 GG und ist daher von den Beschränkungen, die für einen
Einsatz der Streitkräfte nach Art. 35 Abs. 2 und 3 GG gelten, nicht betroffen (BVerfG
<Plenum>, a.a.O. Rn. 50).

 Allerdings liegt eine Verwendung in einem Eingriffszusammenhang nicht erst bei einem konkreten Vorgehen mit Zwang, sondern bereits dann vor, wenn personelle
oder sachliche Mittel der Streitkräfte in ihrem Droh- oder Einschüchterungspotential
genutzt werden (BVerfG <Plenum>, a.a.O. Rn. 50). Im Hinblick darauf, dass die
Überprüfung eines Luftfahrzeugs durch aufsteigende Jagdflugzeuge nach § 15
Abs. 1 Satz 2 LuftSiG typischerweise nicht zur Aufdeckung einer Angriffsabsicht
(Renegade-Fall), sondern zur Feststellung eines Orientierungsbedarfs - etwa wegen
ausgefallenen Funkkontakts oder sonstiger technischer Probleme - führt, dem mit
Warn- und Leitungssignalen entsprochen werden kann, darf bei einem erheblichen
Luftzwischenfall regelmäßig zunächst davon ausgegangen werden, dass die Verwendung von Jagdfliegern zur Abklärung und die Aussendung solcher Signale keine
Nutzung von Mitteln der Streitkräfte in ihrem Droh- und Einschüchterungspotential,
sondern eine technisch-unterstützende Maßnahme darstellt. Ergibt jedoch die Überprüfung, dass ein Renegade-Fall vorliegt, scheidet eine weitere Deutung als bloße
Unterstützung aus; die Aktion kann dann nur noch als Entfaltung des Droh- und Einschüchterungspotentials der eingesetzten militärischen Mittel verstanden werden. Ih-



                                          23/26

re Fortsetzung ist folglich nicht mehr auf der Grundlage des § 15 LuftSiG, sondern
nur noch, sobald die hierfür erforderliche Einsatzentscheidung getroffen ist, als Einsatz nach §§ 13, 14 LuftSiG zulässig. Im Ergebnis muss § 15 LuftSiG dementsprechend als Norm ausgelegt werden, die allein Maßnahmen im Vorfeld eines Einsatzes
zulässt.

  bb) Die weiteren zur Prüfung gestellten Bestimmungen (§ 16 Abs. 3 Satz 2 und 3         82
i.V.m. § 16 Abs. 2 LuftSiG, Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben) ermöglichen es dem Bund, die den Ländern gemäß Art. 87d Abs.
2 GG zur Ausführung in Auftragsverwaltung übertragenen Luftsicherheitsaufgaben
durch einseitige Entscheidung des Bundesministeriums des Innern wieder an sich zu
ziehen. Diese Bestimmungen sind ebenfalls mit dem Grundgesetz vereinbar.

 (1) Grundsätze des Rechtsstaatsprinzips sind nicht verletzt.                            83

  § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG ermöglicht die Rückübertragung von Aufgaben für den         84
Fall, dass dies zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist. Damit sind die materiellrechtlichen Voraussetzungen einer Rückübertragung nur generalklauselartig bestimmt. Ein Verstoß gegen den
rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz liegt darin nicht. Der Gesetzgeber ist nach
diesem Grundsatz nur gehalten, Normen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der
Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck
möglich ist (vgl. BVerfGE 49, 168 <181>; 56, 1 <13>; 78, 205 <212>). Es reicht aus,
wenn sich der Regelungsgehalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten
Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerfGE 21, 209 <215>; 79, 106 <120>; 102,
254 <337>). Diesen Anforderungen genügt die Bindung der Übertragungsmöglichkeit
an das Erforderlichkeitskriterium des § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG. Dass in Fragen der
föderalen Kompetenzzuordnung vernünftige allgemeine Regelungen häufig nur generalklauselartig möglich sind, zeigt sich nicht zuletzt darin, dass das Grundgesetz
selbst in diesem Zusammenhang auf Generalklauseln zurückgreift (vgl. nur etwa
Art. 72 Abs. 2, Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG).

 Auch die Grenzen zulässiger gesetzlicher Delegation der Übertragungsentscheidung sind nicht überschritten (vgl. BVerfGE 97, 198 <227>).

 (2) Es verstößt nicht gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, dass die       86
Bindung der Rückübertragungsmöglichkeit an einen Antrag des betroffenen Landes
aufgegeben wurde.

  Die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verlangt, dass sowohl der Bund als         87
auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen
zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder nehmen (vgl. BVerfGE 81, 310 <337> m.w.N.). Der Bund verstößt
gegen diese Pflicht nicht schon dadurch, dass er von einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr muss deren Inanspruchnahme missbräuchlich sein (vgl. BVerfGE 81, 310 <337> m.w.N.) oder gegen proze-



                                         24/26

durale Anforderungen verstoßen, die aus diesem Grundsatz herzuleiten sind (vgl.
BVerfGE 81, 310 <337>).

  Dafür ist hier nichts ersichtlich. Art. 87d Abs. 2 GG stellt dem Bundesgesetzgeber     88
anheim, ob und in welchem Umfang den Ländern Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung zur Ausführung im Auftrag des Bundes übertragen werden. Für die Rückübertragung, die Art. 87d Abs. 2 GG gleichfalls ermöglicht, gilt nichts anderes. Der Verfassungsgeber hat die Festlegung der Aufgabenzuordnung danach gerade nicht - was
ohne weiteres möglich gewesen wäre - an ein Einvernehmen der Länder geknüpft.
Unabhängig davon kann jedenfalls nicht schon in der bloßen gesetzlichen Eröffnung
der Möglichkeit, von den Ländern in Auftragsverwaltung wahrgenommene Aufgaben
ohne deren Zustimmung wieder in bundeseigene Verwaltung zu überführen, eine
missbräuchliche Inanspruchnahme von Kompetenzen oder ein Verstoß gegen Verfahrensanforderungen, die sich aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens
ergeben, gesehen werden. Selbst wenn durch die Rücküberführung von Aufgaben in
bundeseigene Verwaltung das Interesse eines einzelnen Landes in solchem Ausmaß
betroffen sein könnte, dass die Aufgabenüberführung ohne dessen Einvernehmen
missbräuchlich oder prozedural unzulässig erschiene, spräche jedenfalls nichts dafür, dass es sich im Regelfall so verhält und dies daher bereits auf der Ebene der gesetzlichen Ermöglichung der Rückübertragung seinen Niederschlag in einem Antrags- oder Einvernehmenserfordernis hätte finden müssen.

  3. In den Entscheidungsausspruch ist, soweit die zur Prüfung gestellten Vorschriften zwischenzeitlich geändert wurden (s. A.I.2.), die geänderte Fassung entsprechend § 78 Satz 2 BVerfGG einzubeziehen.

                                         D.
 Diese Entscheidung ist mit 6:2 Stimmen ergangen.                                        90

              Voßkuhle              Lübbe-Wolff              Gerhardt

               Landau                  Huber                Hermanns

                Müller                                     Kessal-Wulf




                                         25/26

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 20. März 2013 -
2 BvF 1/05

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 20. März 2013 - 2 BvF 1/05
                - Rn. (1 - 90), http://www.bverfg.de/e/fs20130320_2bvf000105.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2013:fs20130320.2bvf000105




                                     26/26

Soweit der Antrag sich auf § 14
            Absatz 3 des Luftsicherheitsgesetzes in der Fassung des
            Artikels 1 des Gesetzes zur Neuregelung von
            Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005
            (Bundesgesetzblatt I Seite 78) bezog, wird das
            Verfahren eingestellt.|§ 13 Absatz 3 Satz 2 und 3 des
            Luftsicherheitsgesetzes in der Fassung des Artikels 1
            des Gesetzes zur Neuregelung von
            Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005
            (Bundesgesetzblatt I Seite 78) ist mit Artikel 35
            Absatz 3 Satz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und
            nichtig.|Im Übrigen sind die §§ 13 bis 15
            des Luftsicherheitsgesetzes in der Fassung des Artikels
            1 des Gesetzes zur Neuregelung von
            Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005
            (Bundesgesetzblatt I Seite 78), geändert durch Artikel
            7 Nummer 2 des Gesetzes zur Errichtung eines
            Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung und zur Änderung
            und Anpassung weiterer Vorschriften vom 29. Juli 2009
            (Bundesgesetzblatt I Seite 2424) - soweit nicht als
            Folge der Nichtigerklärung des § 14 Absatz 3 des
            Luftsicherheitsgesetzes durch das Urteil des Ersten
            Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Februar
            2006 - 1 BvR 357/05 - gegenstandslos geworden
            (§ 14 Absatz 4 Satz 1 Luftsicherheitsgesetz und
            die in § 15 Absatz 1 und 2 Luftsicherheitsgesetz
            enthaltenen Bezugnahmen auf § 14 Absatz 3
            Luftsicherheitsgesetz) - in den genannten Fassungen mit
            dem Grundgesetz vereinbar.|§ 16 Absatz 2 und Absatz 3 Satz 2
            und 3 des Luftsicherheitsgesetzes in der Fassung des
            Artikels 1 des Gesetzes zur Neuregelung von
            Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005
            (Bundesgesetzblatt I Seite 78) sowie Artikel 2 Nummer
            10 des Gesetzes zur Neuregelung von
            Luftsicherheitsaufgaben sind mit dem Grundgesetz
            vereinbar.
am 20. März 2013 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 20. März 2013
- 2 BvF 1/05 -, Rn. 1-90,
                    https://www.bverfg.de/e/fs20130320_2bvf000105
Pressemitteilung - Nr. 27/2013 vom 18. April 2013