BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BVR 1270/94 -

                                 In dem Verfahren
                                       über
                           die Verfassungsbeschwerde
der G. ... GmbH

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Elwin Jung und Partner,
                   Ebertplatz 4, Köln -
1. unmittelbar gegen

a) das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. März 1994 - BVerwG 4 C
   10.92 -,

b) das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 7. April 1992 - 5 K 175/
   90 -,

c) die Kostenbescheide des Ministers für Wirtschaft des Saarlandes vom 15. Oktober 1990, 28. November 1990, 2. April 1991, 14. Juni 1991, 27. September
   1991, 12. Dezember 1991 und 9. März 1992,

2. mittelbar gegen § 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch den
                                  Vizepräsidenten Papier
                                  und die Richter Grimm,
                                  Hömig

gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 11. August 1998 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

                                      Gründe:

                                         I.
 Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Verfassungsmäßigkeit der Flugsicherheitsgebühren.

 1. Zahlreiche Flugzeugentführungen in den 70er Jahren veranlaßten den Gesetzgeber, stärkere Sicherheitsvorkehrungen im Bereich der Flughäfen vorzuschreiben. Im
Rahmen einer Novelle des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) vom 18. September 1980
(BGBl I S. 1729) wurde den Luftfahrtbehörden des Bundes und der Länder die Aufgabe übertragen, für die Abwehr krimineller und terroristischer Anschläge Sorge zu tragen. Durch § 29 c LuftVG erhielten sie die Befugnis, die zur Wahrnehmung dieser


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Aufgaben erforderlichen und geeigneten Maßnahmen zu treffen, insbesondere Personen- und Gepäckkontrollen durchzuführen. Gleichzeitig erhielten sie die Erlaubnis,
bei der Durchsuchung von Personen und bei der Durchleuchtung von Gegenständen
Privatpersonen als Hilfsorgane einzuschalten.

  2. Für die Kosten dieser Sicherheitskontrollen sah das Luftverkehrsgesetz von Anfang an eine spezielle Gebührenregelung vor. Den Luftfahrtbehörden sollte es ermöglicht werden, die Kosten der Fluggast- und Gepäckkontrollen durch Gebühren
auf die Passagiere oder die Fluggesellschaften abzuwälzen. Zu diesem Zweck wurde
der Bundesminister für Verkehr ermächtigt, entsprechende Regelungen in einer Gebührenverordnung zu erlassen. Die Ermächtigungsnorm in § 32 Abs. 1 LuftVG in der
Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981 (BGBl I S. 61) lautet:

                                   § 32 LuftVG                                         4

(1) Der Bundesminister für Verkehr erläßt mit Zustimmung des Bundesrates die zur       5
Durchführung dieses Gesetzes und von Verordnungen des Rates oder der Kommission der Europäischen Gemeinschaft notwendigen Rechtsverordnungen über

1. bis 12. ...                                                                         6

13. die Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen, insbesondere Prüfungen und Untersuchungen nach diesem Gesetz, dem Gesetz über das Luftfahrt-Bundesamt oder nach den auf diesen Gesetzen beruhenden Rechtsvorschriften. In
der Rechtsverordnung kann festgelegt werden, daß bei Auslagen Kostengläubiger
auch derjenige Rechtsträger ist, bei dessen Behörde die Auslagen entstehen. Sie
bestimmt ferner die gebührenpflichtigen Tatbestände und kann dafür feste Sätze
oder Rahmensätze vorsehen. Die Gebührensätze sind so zu bemessen, daß der mit
den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wird; bei
begünstigenden Amtshandlungen kann daneben die Bedeutung, der wirtschaftliche
Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden. In der Rechtsverordnung können die Kostenbefreiung, die Kostengläubigerschaft, die Kostenschuldnerschaft, der Umfang der zu erstattenden Auslagen und die Kostenerhebung abweichend von den Vorschriften des
Verwaltungskostengesetzes geregelt werden. Soweit die Rechtsverordnung Kosten
für Aufgaben der Luftfahrtbehörden nach § 29 c regelt, kann sie eine Auskunftspflicht der Kostenschuldner über die Zahl der betroffenen Fluggäste sowie über Art
und Umfang der beförderten Gegenstände enthalten. ...

 3. Das Bundesverkehrsministerium zögerte zunächst, im Bereich der Personenund Gepäckkontrollen von dieser Gebührenermächtigung Gebrauch zu machen. In
der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV) vom 14. Februar 1984
(BGBl I S. 346) war zwar vorgesehen, daß die Luftfahrtbehörden für Amtshandlungen
Gebühren erheben können (§ 1 LuftKostV). Die Passagierkontrolle zählte aber nicht
zu den im Kostenverzeichnis aufgeführten gebührenpflichtigen Amtshandlungen.
Erst nach einer Entschließung des Bundesrates vom 30. Juni 1989 (BRDrucks 173/



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89) wurde dies geändert. Durch Verordnung vom 8. Juni 1990 (BGBl I S. 1020) wurde
die Fahrgast- und Gepäckkontrolle in das Verzeichnis gebührenpflichtiger Amtshandlungen aufgenommen. Nach Abschnitt VIII Nr. 23 dieses Verzeichnisses ist eine Gebühr von 3,50 DM bis 6,50 DM je Fahrgast für die Sicherheitskontrolle zu zahlen.
Ferner sind die Luftfahrtunternehmen verpflichtet, den Luftfahrtbehörden die Anzahl
der überprüften Fluggäste mitzuteilen.

                                         II.
 1. Die Beschwerdeführerin ist eine überregionale deutsche Fluggesellschaft. Sie wickelte von Juli 1990 bis Februar 1992 zahlreiche Flugreisen am Flughafen
Saarbrücken-Ensheim ab. Dabei wurden von der Luftfahrtbehörde mehrere tausend
Passagierkontrollen durchgeführt. Das Saarländische Ministerium für Wirtschaft und
Technik setzte für die Sicherheitskontrollen in zehn Bescheiden Gebühren von insgesamt 146.684 DM fest.

 2. Die von der Beschwerdeführerin dagegen erhobene Anfechtungsklage blieb             10
ebenso erfolglos wie die anschließende Sprungrevision. Zur Begründung führten die
Gerichte im einzelnen aus, daß die Luftfahrtbehörde das geltende Recht zutreffend
ausgelegt habe und daß die gesetzliche Gebührenregelung verfassungsmäßig sei.

 Das Gesetz lasse zwar die Frage offen, wer Kostenschuldner der Flugsicherheitsgebühr sei. Kostenschuldner sei nach dem Willen des Verordnungsgebers aber die
Fluggesellschaft und nicht der einzelne Passagier. Der Verordnungsgeber habe in
Abschnitt VIII Nr. 23 des Gebührenverzeichnisses in zulässiger Weise bestimmt, daß
die Fluggesellschaft als Kostenschuldnerin anzusehen sei. Dies gehe aus dem dort
angeordneten Erhebungsverfahren hervor.

 Die gesetzliche Kostenregelung sei auch verfassungsmäßig. Sie sei in formeller        12
Hinsicht von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Luftverkehr nach
Art. 73 Nr. 6 GG gedeckt. Die Gebührenregelung genüge auch den Anforderungen
des Art. 80 Abs. 1 GG und der Wesentlichkeitstheorie. Die Flugsicherheitsgebühr widerspreche nicht dem grundgesetzlichen Abgabensystem. Denn die Flugsicherheitsgebühr knüpfe an eine individuell zurechenbare Leistung des Staates, die Sicherheitskontrolle, an. Die Flugsicherheitsgebühr verstoße auch in materieller Hinsicht
nicht gegen das Grundgesetz. Es sei mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar,
daß der Gesetzgeber die Kosten der Sicherheitskontrolle den Fluggästen und den
Fluggesellschaften aufbürde. Denn diese hätten durch die Sicherheitsmaßnahmen
einen besonderen Vorteil. Soweit auch die Allgemeinheit einen Vorteil aus der Sicherheitskontrolle im Flughafenbereich habe, werde dies dadurch berücksichtigt, daß
keine gebührenmäßige Umlegung der übrigen Sicherheitskontrollen (Geländeüberwachung, Polizeieinsätze etc.) erfolge. Schließlich greife die Gebührenregelung auch
nicht in unverhältnismäßiger Weise in die Berufsfreiheit der Luftfahrtunternehmen
ein. Die Unternehmen könnten die Kosten an die Kunden weitergeben. Daher sei die
eigene Kostenbelastung gering und überfordere offensichtlich nicht die Leistungsfähigkeit der Fluggesellschaften (vgl. BVerwGE 95, 188 <189 ff.>).


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 3. Mit der fristgerecht eingegangenen Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 und 12 Abs.
1 GG.

  Die fachgerichtliche Auslegung der Kostenregelung verstoße gegen das Willkürverbot. Es sei falsch, daß der Gesetzgeber stillschweigend in den §§ 29 c, 31, 32 LuftVG
und in der Luftfahrtkosten-Verordnung die Fluggesellschaften als Kostenschuldner
bestimmt habe. Vielmehr verweise § 1 Abs. 2 LuftKostV ausdrücklich auf das Verwaltungskostengesetz (VwKostG). Nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG könnten die Fluggesellschaften aber nur dann Kostenschuldner sein, wenn sie die Kosten veranlaßt hätten oder durch die Sicherheitsmaßnahmen begünstigt seien. Beides liege nicht vor.

 Darüber hinaus sei die gesetzliche Regelung auch verfassungswidrig. Insbesondere verstoße die Gebühr gegen den in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten Grundsatz der
Lastengleichheit. Für die Auferlegung der Kosten an die Fluggesellschaften fehle ein
sachlicher Grund, da keine individuell zurechenbare Leistung des Staates gegenüber
den Fluggesellschaften vorliege. Die Passagierkontrollen dienten überwiegend dem
öffentlichen Interesse an Sicherheit und Ordnung. Geiselnahmen, Bombendrohungen etc. sollten verhindert werden. Damit werde nicht nur das private Interesse der
Fluggäste und der Fluggesellschaften, sondern auch die Handlungsfreiheit staatlicher Organe geschützt. Zugleich gehe es um den Schutz von Leben und Eigentum
Dritter, die bei Flugzeugabstürzen zu Schaden kommen könnten. Maßnahmen zur
Abwehr dieser Gefahren könnten den Passagieren nicht individuell zugerechnet werden. Denn friedliche Passagiere hätten keine Veranlassung zu ihrer Kontrolle gegeben. Sie hätten auch durch die Kontrolle ihrer eigenen Person keinen Sondervorteil,
da sie wüßten, daß sie keine Bedrohung für den Luftverkehr darstellten.

 Die Erhebung einer Flugsicherheitsgebühr stelle auch einen unverhältnismäßigen         16
Eingriff in die freie gewerbliche Betätigung der Flugunternehmer dar. Die Übernahme
der Flugsicherheitsgebühr belaste die Unternehmen in unzumutbarer Weise. Dadurch würden ihre Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG verletzt.

                                         III.
 Die Verfassungsbeschwerde ist gemäß § 93 a Abs. 2 BVerfGG nicht zur Entscheidung anzunehmen. Sie hat weder grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung
noch ist ihre Annahme zur Durchsetzung grundrechtlich geschützter Rechtspositionen angezeigt. Denn die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.

  1. Die verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen sind keineswegs willkürlich. Willkürlich ist ein Richterspruch nur dann, wenn er unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar ist und sich daher der Schluß aufdrängt, daß er auf sachfremden Erwägungen beruht (BVerfGE 87, 273 <278 f.>). Im vorliegenden Fall haben die
Verwaltungsgerichte keine entscheidungserhebliche Norm übersehen. Sie sind in
vertretbarer Weise davon ausgegangen, daß in Abschnitt VIII Nr. 23 des Kostenverzeichnisses eine spezielle Regelung der Gebührenschuldnerschaft enthalten ist. Für


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diese Ansicht spricht, daß im Kostenverzeichnis eine Auskunftspflicht der Luftfahrtunternehmen begründet wird und daß nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 6 LuftVG
nur der Kostenschuldner zur Auskunft verpflichtet werden darf. Der Beschwerdeführerin ist zwar einzuräumen, daß diese Auslegung nicht zwingend ist. Denn der Verordnungsgeber ging davon aus, daß die Frage der Kostenschuldnerschaft mit Hilfe
des § 13 VwKostG zu lösen sei (BRDrucks 241/90, S. 23). Dieses historische Argument hat aber nicht solches Gewicht, daß die textsystematische Interpretation des
Bundesverwaltungsgerichts völlig unvertretbar wäre. Im übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht, ohne daß das verfassungsgerichtlich zu beanstanden wäre, darauf
hingewiesen, daß auch bei einer Anwendung des § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG die
Fluggesellschaft als Kostenschuldner anzusehen wäre.

  2. Die gesetzliche Regelung der Flugsicherheitsgebühr ist nicht verfassungswidrig.      19
Sie führt keine den Grundsatz der Lastengleichheit verletzende Sonderabgabe ein
(vgl. BVerfGE 55, 274 <303>), sondern eine verfassungsrechtlich zulässige Gebühr.
Gebühren sind öffentlichrechtliche Geldleistungen, die aus Anlaß individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlichrechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu
decken (vgl. BVerfGE 50, 217 <226>; 91, 207 <223>). Sie sind häufig Gegenleistung
für bestimmte staatliche Tätigkeiten (vgl. BVerfGE 18, 392 <396>) und damit Entgelt
für die Inanspruchnahme der öffentlichen Verwaltung (vgl. BVerfGE 20, 257 <269>).

  Diesen Kriterien entspricht die Flugsicherheitsgebühr. Sie knüpft an eine besondere     20
öffentliche Leistung, die Sicherheitskontrolle, an und dient der Deckung der damit
verbundenen Kosten. Bei der Sicherheitskontrolle handelt es sich auch um eine der
Fluggesellschaft individuell zurechenbare öffentliche Leistung. Denn die Kontrollen
haben einen spezifischen Bezug zu der Tätigkeit des Flugunternehmens. Zwar wird
die Personen- und Gepäckkontrolle unmittelbar gegenüber den Fluggästen durchgeführt. Die Sicherheitskontrolle stellt sich jedoch mittelbar als Vorbereitungshandlung
für den vom jeweiligen Luftfahrtunternehmen durchgeführten Flug dar und ist final auf
die Sicherheit dieser Luftfahrtveranstaltung hin ausgerichtet. Damit betrifft die Fluggastkontrolle in spezieller und individualisierbarer Weise die Fluggesellschaft als
Flugveranstalter. Ihr sind die Kosten auch nach dem Vorteilsprinzip zurechenbar.
Denn durch die Sicherheitskontrolle entsteht konkret für den Flug des in Anspruch
genommenen Luftfahrtunternehmens ein Sicherheitsvorteil. Die Risikominimierung
kommt dem Unternehmen zugute, weil es einerseits seinen Passagieren objektiv einen Sicherheitsgewinn gewähren und subjektiv ein Sicherheitsgefühl vermitteln kann
und weil es andererseits selbst ein geringeres Risiko trägt, daß sein Personal verletzt
und sein Flugzeug beschädigt oder zerstört wird. Aufgrund dieses Vorteils stellt sich
die Flugsicherheitsgebühr als Gegenleistung für eine staatliche Tätigkeit und als Entgelt für eine spezielle Inanspruchnahme der Luftfahrtbehörden dar.

 Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß der friedliche Fluggast von der              21
Überprüfung seines Gepäcks und seiner eigenen Person keinen Vorteil hat. Denn


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der Passagier ist nach der willkürfreien verwaltungsgerichtlichen Auslegung des einfachen Kostenrechts nicht Gebührenschuldner. Daher kann der Fluggast im verfassungsgerichtlichen Verfahren auch nicht als Kostenschuldner behandelt werden (vgl.
BVerfGE 18, 85 <92 f.>). Im übrigen hat der Passagier von der Überprüfung der
Mitreisenden einen Sicherheitsvorteil, der es rechtfertigt, ihn wirtschaftlich über den
Flugpreis an den Kosten der Sicherheitskontrollen zu beteiligen.

 Die rechtliche Kostenverantwortung der Fluggesellschaft kann auch nicht mit dem          22
Argument bestritten werden, daß die Sicherheitskontrolle als Maßnahme der Gefahrenabwehr vorwiegend im Interesse der Allgemeinheit erfolgt. Denn fast alle gebührenpflichtigen Handlungen erfolgen auch oder vorwiegend im öffentlichen Interesse
(Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S. 77). Für die gebührenrechtliche
Heranziehung des Einzelnen genügt es, daß er durch eine öffentliche Leistung einen
besonderen tatsächlichen Vorteil erhält. Insoweit können im Bereich der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung keine anderen Maßstäbe gelten als in anderen Rechtsbereichen. Vielmehr hat auch hier der Gebührengesetzgeber einen weiten Entscheidungsund Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen
er einer Gebührenpflicht unterwerfen will (vgl. BVerfGE 50, 217 <226>; 91, 207
<223>). Dieser Gestaltungsspielraum wird auch nicht durch die Schutzpflicht des
Staates für das Leben und die körperliche Unversehrtheit seiner Bürger eingeschränkt. Denn diese Schutzpflicht kann primär nur Handlungspflichten der staatlichen Organe im Bereich der Gefahrenabwehr begründen, nicht aber die Frage der
Refinanzierung des damit verbundenen Verwaltungsaufwandes determinieren.

  3. Schließlich verletzt die Flugsicherheitsgebühr auch nicht die Freiheitsrechte der    23
Beschwerdeführerin. Sie stellt keinen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Luftfahrtunternehmen dar. Denn die Gebühr ist ein geeignetes und
erforderliches Mittel zur Kostendeckung des mit den Sicherheitskontrollen verbundenen Verwaltungsaufwands. Sie schränkt die freie gewerbliche Betätigung der Flugunternehmen nicht in unzumutbarer Weise ein. Denn die Flugsicherheitsgebühr ist im
Vergleich zu den übrigen Flugkosten von untergeordneter wirtschaftlicher Bedeutung. Darüber hinaus können die Luftfahrtunternehmen die Kosten der Passagierkontrolle in den Flugpreis einkalkulieren und damit auf die Passagiere ganz oder teilweise abwälzen. Da die Sicherheitsgebühr alle in Deutschland operierenden
Fluggesellschaften gleichermaßen trifft, führt sie bei keiner Fluggesellschaft zu einem
Wettbewerbsvor- oder -nachteil. Von einer unverhältnismäßigen Belastung kann daher nicht gesprochen werden.

  4. Von einer weiteren Begründung wird nach § 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen und ergänzend auf die zutreffenden Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts verwiesen.

 Diese Entscheidung ist unanfechtbar.                                                     25


                Papier                  Grimm                  Hömig


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Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
11. August 1998 - 1 BvR 1270/94

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 11. August 1998 - 1 BvR 1270/94 - Rn. (1 - 25), http://www.bverfg.de/e/
                rk19980811_1bvr127094.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:1998:rk19980811.1bvr127094




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gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a
      BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
      (BGBl I S. 1473) am 11. August 1998 einstimmig
      beschlossen:
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 11. August 1998
- 1 BvR 1270/94 -, Rn. 1-25,
                    https://www.bverfg.de/e/rk19980811_1bvr127094
Pressemitteilung - Nr. 91/1998 vom 20. August 1998