                              Leitsätze
          zum Beschluss des Zweiten Senats vom 4. Juli 2012
                            - 2 BvC 1/11 -
                            - 2 BvC 2/11 -

1. Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG)
   verbürgt die aktive und passive Wahlberechtigung aller Staatsbürger.
   Er ist im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit bei der Zulassung zur Wahl des Deutschen Bundestages zu verstehen. Differenzierungen können nur durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die
   Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem Gewicht wie die
   Allgemeinheit der Wahl sind.
2. Die Anknüpfung der Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen allein
   an einen früheren dreimonatigen Daueraufenthalt im Bundesgebiet
   überschreitet die Grenzen des dem Gesetzgeber zustehenden Gestaltungsspielraums.




                                 1/26

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BVC 1/11 -
- 2 BVC 2/11 -




                               Im Namen des Volkes

                               In den Verfahren
                                     über
                         die Wahlprüfungsbeschwerden

1.          der Frau H …,

- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Volker Heydt,
                    Rue Martin Lindekens 40, 1150 Brüssel, Belgien -
gegen den Beschluss des Deutschen Bundestages vom 10. Februar 2011 - WP
      53/09 -

- 2 BVC 1/11 -,

2.         der Frau W …,

- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Volker Heydt,
                    Rue Martin Lindekens 40, 1150 Brüssel, Belgien -
gegen den Beschluss des Deutschen Bundestages vom 10. Februar 2011 - WP
      57/09 -

- 2 BVC 2/11 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
                                 Präsident Voßkuhle,
                                 Lübbe-Wolff,
                                 Gerhardt,
                                 Landau,
                                 Huber,
                                 Hermanns,
                                 Müller,
                                 Kessal-Wulf

am 4. Juli 2012 beschlossen:



                                        2/26

  1. Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
  2. § 12 Absatz 2 Satz 1 des Bundeswahlgesetzes in der Fassung des Gesetzes
     zur Änderung des Wahl- und Abgeordnetenrechts vom 17. März 2008 (Bundesgesetzblatt I Seite 394) ist mit Artikel 38 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
  3. Im Übrigen werden die Wahlprüfungsbeschwerden zurückgewiesen.
  4. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführerinnen ihre notwendigen Auslagen zu erstatten.

                                      Gründe:

                                          A.
  Die Wahlprüfungsbeschwerden betreffen das Erfordernis eines früheren dreimonatigen Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland als Voraussetzung der Wahlberechtigung von Auslandsdeutschen.

                                          I.
 1. Die Voraussetzungen der Wahlberechtigung zum Deutschen Bundestag sind in              2
den §§ 12 und 13 des Bundeswahlgesetzes (BWG) geregelt. Die hier maßgebliche
Vorschrift des § 12 BWG, die in der Fassung der Bekanntmachung des Bundeswahlgesetzes vom 23. Juli 1993 (BGBl I S. 1288, ber. S. 1594) gilt und zuletzt durch Art. 1
des Gesetzes zur Änderung des Wahl- und Abgeordnetenrechts vom 17. März 2008
(BGBl I S. 394) geändert worden ist, lautet auszugsweise wie folgt:

                                         § 12                                             3

                                      Wahlrecht

(1) Wahlberechtigt sind alle Deutschen im Sinne des Artikels 116 Abs. 1 des Grundgesetzes, die am Wahltage

1. das achtzehnte Lebensjahr vollendet haben,

2. seit mindestens drei Monaten in der Bundesrepublik Deutschland eine Wohnung
innehaben oder sich sonst gewöhnlich aufhalten,

3. nicht nach § 13 vom Wahlrecht ausgeschlossen sind.

(2) Wahlberechtigt sind bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen auch diejenigen Deutschen im Sinne des Artikels 116 Abs. 1 des Grundgesetzes, die am Wahltag außerhalb der Bundesrepublik Deutschland leben, sofern sie nach dem 23. Mai
1949 und vor ihrem Fortzug mindestens drei Monate ununterbrochen in der Bundesrepublik Deutschland eine Wohnung innegehabt oder sich sonst gewöhnlich aufgehalten haben. Als Wohnung oder gewöhnlicher Aufenthalt im Sinne von Satz 1 gilt
auch eine frühere Wohnung oder ein früherer Aufenthalt in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet. Bei Rückkehr eines nach Satz 1 Wahlberechtig-



                                          3/26

ten in die Bundesrepublik Deutschland gilt die Dreimonatsfrist des Absatzes 1 Nr. 2
nicht.

(3) bis (5) ...

  2. Während die grundsätzliche Inlandsbindung des Wahlrechts (§ 12 Abs. 1 Nr. 2         4
BWG) seit jeher im Bundeswahlrecht enthalten war und lediglich terminologische Änderungen erfuhr, dehnte der Gesetzgeber die Ausnahmeregelung (§ 12 Abs. 2 BWG)
schrittweise aus. Ausnahmen waren zunächst nur für Deutsche, die im Rahmen eines öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses im Ausland tätig und daher besonders
eng mit der Bundesrepublik Deutschland verbunden geblieben waren, sowie deren
Hausstandsangehörige zugelassen (vgl. BVerfGE 36, 139 <142 f.>; 58, 202
<205 f.>). Durch das Siebte Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom
8. März 1985 (BGBl I S. 521) wurden diese Ausnahmen auf im Ausland lebende
Deutsche (im Folgenden: Auslandsdeutsche) erweitert, die vor ihrem Fortzug aus
dem Geltungsbereich des Bundeswahlgesetzes dort mindestens drei Monate ununterbrochen eine Wohnung innegehabt oder sich sonst gewöhnlich aufgehalten hatten, wenn seit dem Fortzug nicht mehr als zehn Jahre verstrichen waren; auf die Fortzugsfrist wurde bei Deutschen, die in den Gebieten der übrigen Mitgliedstaaten des
Europarats leben, verzichtet. Mit dem Vierzehnten Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 20. April 1998 (BGBl I S. 706) setzte der Gesetzgeber die Fortzugsfrist für Auslandsdeutsche außerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats von
zehn auf 25 Jahre herauf. Schließlich gab der Gesetzgeber mit Art. 1 Nr. 4 des Gesetzes zur Änderung des Wahl- und Abgeordnetenrechts vom 17. März 2008 (BGBl I
S. 394) die Differenzierung zwischen Auslandsdeutschen innerhalb und außerhalb
der Mitgliedstaaten des Europarats auf und verzichtete auf eine Fortzugsfrist; § 12
Abs. 2 Satz 1 BWG erhielt seine gegenwärtige Fassung.

 3. Dem Erfordernis eines ununterbrochenen dreimonatigen Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland lagen ursprünglich folgende Erwägungen zugrunde: Als
wahlberechtigte „Aktivbürger” könnten nur Deutsche qualifiziert werden, bei denen
objektive Merkmale vorliegen, die es gewährleistet erscheinen lassen, dass sie am
politischen Willens- und Meinungsbildungsprozess informiert mitwirken; hierfür sei eine auf eigenen Erfahrungen beruhende Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland notwendig. Zweitens blieben durch das Sesshaftigkeitserfordernis die Deutschen in der Deutschen Demokratischen Republik
(DDR) und Berlin (Ost) in der Regel vom Wahlrecht ausgeschlossen. Drittens sei die
Voraussetzung vorheriger Sesshaftigkeit im Bundesgebiet auch aus Gründen der
„Wahltechnik” geboten, weil für die Ausübung des Wahlrechts an den melderechtlich
erfassten Aufenthalt in der „Wegzugsgemeinde” angeknüpft werden könne; dadurch
würden eine Häufung der Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen sowie eine
nennenswerte Änderung der Wählerstruktur vermieden. Schließlich sei eine solche
Regelung mit dem Prinzip der parlamentarisch repräsentativen Demokratie vereinbar
und entspreche dem Völkerrecht (vgl. BTDrucks 10/2834, S. 23 mit Verweis auf BT-Drucks 9/1913, S. 10 ff.).


                                         4/26

  Die Aufnahme einer ergänzenden Fortzugsfrist für Auslandsdeutsche außerhalb             6
der Mitgliedstaaten des Europarats begründete der Gesetzgeber damit, dass die Beteiligung an Wahlen Bestandteil des ständigen Prozesses der politischen Meinungsund Willensbildung vom Staatsvolk zu den Verfassungsorganen hin sei, der die Möglichkeit kommunikativer Teilnahme voraussetze, die mit zunehmendem Auslandsaufenthalt immer weniger gewährleistet sei (vgl. BTDrucks 10/2834, S. 24). Auslandsdeutschen innerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats werde eine hinreichende
informierte Mitwirkung am politischen Meinungs- und Willensbildungsprozess im Heimatstaat durch die fortschreitende Verflechtung zwischen den Mitgliedstaaten ermöglicht (vgl. BTDrucks 10/2834, S. 23 mit Verweis auf BTDrucks 9/1913, S. 11).

 Für die Ausweitung der Fortzugsfrist für Auslandsdeutsche außerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats von zehn auf 25 Jahre im Jahre 1998 führte der Gesetzgeber
an, dass die ursprüngliche Zehnjahresfrist zwar zunächst ein tragfähiges Indiz für die
Loslösung Auslandsdeutscher von der Bundesrepublik Deutschland gewesen sei, im
Hinblick auf die verbesserte Möglichkeit kommunikativer Teilnahme am politischen
Geschehen in der Bundesrepublik Deutschland vom Ausland her aber nicht länger
gerechtfertigt werden könne (BTDrucks 13/9686, S. 5).

 Die Aufgabe der Differenzierung zwischen Auslandsdeutschen innerhalb und außerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats im Jahre 2008 begründete der Gesetzgeber damit, dass wegen der angewachsenen Mitgliederzahl die Homogenität innerhalb
des Europarats abgenommen und es zugleich die Entwicklung moderner Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten jedem interessierten Auslandsdeutschen,
unabhängig von seinem Aufenthaltsort, ermöglicht habe, sich über die Vorgänge in
Deutschland zu informieren und daran Anteil zu nehmen (BTDrucks 16/7461, S. 16).

  4. Statistische Erhebungen zu allen im Ausland lebenden deutschen Staatsangehörigen liegen nicht vor. Allerdings werden die im europäischen Ausland lebenden
Deutschen durch das Statistische Amt der Europäischen Union (Eurostat) erfasst. Ihre Zahl betrug 2010 insgesamt rund 1,14 Millionen, wobei die größten Kontingente
auf die Schweiz (252.000), Spanien (194.000), Österreich (130.000), das Vereinigte
Königreich (100.000), Frankreich (91.000) und die Niederlande (68.000) entfielen; in
Belgien lebten etwa 39.000 deutsche Staatsangehörige (vgl. Tabelle „Bevölkerung
nach Geschlecht, Altersklasse und Staatsangehörigkeit”, abrufbar über die Online-Datenbank von Eurostat). Für die Wahl zum 17. Deutschen Bundestag ließen sich
insgesamt 65.731 Auslandsdeutsche in die Wählerverzeichnisse eintragen (vgl. BT-Drucks 17/1883, S. 3).

                                          II.
 Die Beschwerdeführerinnen rügen mit ihren Wahlprüfungsbeschwerden, dass § 12            10
Abs. 2 Satz 1 BWG gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl (Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG) verstoße mit der Folge, dass ihnen die Teilnahme an der Bundestagswahl 2009 zu Unrecht versagt worden sei.



                                         5/26

 1. Beide Beschwerdeführerinnen wurden 1982 als deutsche Staatsangehörige in           11
Belgien geboren. Ihre Eltern waren jeweils zuvor von ihrem letzten inländischen
Wohnsitz in den Gebieten der Bundestagswahlkreise 259 (Stuttgart II) beziehungsweise 45 (Celle-Uelzen) nach Brüssel gezogen. Die Beschwerdeführerinnen selbst
hatten in Deutschland zu keinem Zeitpunkt mindestens drei Monate ununterbrochen
eine Wohnung inne oder sich sonst gewöhnlich aufgehalten.

  Die Beschwerdeführerin zu 1. beantragte im Mai 2009 erfolglos bei der Stadt Stuttgart, sie in das Wählerverzeichnis für die Bundestagswahl 2009 aufzunehmen; ihre
darauf erhobene Verfassungsbeschwerde nahm das Bundesverfassungsgericht mit
Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 20. Juli 2009 - 2 BvR 1460/09 -
nicht zur Entscheidung an. Den Antrag der Beschwerdeführerin zu 2. auf Aufnahme
ins Wählerverzeichnis lehnte die Samtgemeinde Bodenteich im Juli 2009 ab; die hiergegen erhobene Beschwerde zum Kreiswahlleiter blieb erfolglos.

 2. Die Beschwerdeführerinnen legten gegen die Gültigkeit der Wahl zum 17. Deutschen Bundestag jeweils Einspruch ein, den sie damit begründeten, dass § 12 Abs. 2
Satz 1 BWG, soweit er die Wahlberechtigung für Auslandsdeutsche an eine frühere,
mindestens dreimonatige Sesshaftigkeit in Deutschland knüpfe, verfassungswidrig
sei.

   Der Deutsche Bundestag wies die Wahleinsprüche mit Beschlüssen vom 10. Februar 2011 als unbegründet zurück und nahm zur Begründung jeweils auf die Beschlussempfehlung des Wahlprüfungsausschusses (BTDrucks 17/4600, Anlagen 10
und 13) Bezug. Danach beruhe die Ablehnung der Anträge auf Eintragung in das
Wählerverzeichnis am letzten deutschen Wohnort der Eltern unstreitig auf einer zutreffenden Anwendung der wahlrechtlichen Vorschriften. Die Verfassungsmäßigkeit
dieser Vorschriften habe der Deutsche Bundestag nicht zu überprüfen; eine derartige
Kontrolle sei dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten. Unabhängig davon sei
§ 12 Abs. 2 BWG mit dem Grundgesetz vereinbar. Insbesondere verstoße die vom
Bundesverfassungsgericht mit Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom
2. November 1990 - 2 BvR 1266/90 - (NJW 1991, S. 689) gebilligte typisierende Regelung, die einen mindestens dreimonatigen ununterbrochenen Aufenthalt in der
Bundesrepublik Deutschland als Voraussetzung für die informierte Mitwirkung am politischen Willens- und Meinungsbildungsprozess als wahlberechtigter „Aktivbürger”
festschreibe, nicht gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl. Der Gesetzgeber habe, obgleich das Wahlrecht der Auslandsdeutschen schrittweise ausgedehnt
worden sei, stets an dem Erfordernis eines dem Fortzug vorausgegangenen dreimonatigen gewöhnlichen Aufenthalts im Bundesgebiet seit dem 23. Mai 1949 festgehalten, weil andernfalls eine Vielzahl von Personen wahlberechtigt wären, die von der
deutschen Staatsangehörigkeit abgesehen keinerlei Bezug zu Deutschland hätten.

 3. Gegen diese Beschlüsse wenden sich die Beschwerdeführerinnen mit ihren am          15
15. März 2011 eingegangenen Wahlprüfungsbeschwerden.

 a) Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, dass von dem in § 12 Abs. 2 BWG          16


                                        6/26

enthaltenen Sesshaftigkeitserfordernis seit 2008 nur noch die 1985 eingeführte Bedingung eines früheren dreimonatigen Wohnsitzes in Deutschland verblieben sei.
Diese Bedingung sei mit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl jedenfalls seit
Herstellung der deutschen Einheit nicht mehr vereinbar, da die spezifische Notwendigkeit, Deutsche in der DDR und allen vier Berliner Sektoren vom Wahlrecht auszuschließen, nicht mehr bestehe. Im Übrigen sei es widersprüchlich, dass die Beschwerdeführerinnen in Deutschland ihre Stimme zur Europawahl, nicht jedoch zur
Bundestagswahl abgeben könnten.

 b) Das Bundesverfassungsgericht habe das Kriterium des früheren Wohnsitzes in            17
seiner Entscheidung vom 2. November 1990 zwar für verfassungsrechtlich unbedenklich gehalten. Im Schrifttum begegne die Sesshaftigkeitsbedingung als Voraussetzung der Vertrautheit des Wählers mit den politischen Verhältnissen jedoch zunehmender Kritik. Hinzu komme, dass Auslandsdeutschen auch in ihrem Wohnstaat
das dortige nationale Wahlrecht nicht gewährt werde, weshalb diejenigen, die nie in
Deutschland gewohnt haben, gewissermaßen zu „Wahlrechts-Staatenlosen” würden.

  c) Das Wahlrecht für alle Auslandsdeutschen sei daher zum verfassungsrechtlichen        18
Gebot geworden. Ohne Verbindung mit der vom Gesetzgeber ersatzlos gestrichenen
Fortzugsfrist könne das Erfordernis eines früheren Wohnsitzes keine Informiertheit
über den politischen Willens- und Meinungsbildungsprozess in Deutschland gewährleisten, weshalb es sachfremd, mithin willkürlich sei. Die Fortzugsfrist habe entfallen
können, da heutige Kommunikationsmittel es weltweit jedem interessierten Auslandsdeutschen erlaubten, mit seinem Staat in Verbindung zu bleiben und sich über
das deutsche politische Geschehen zu informieren; aus dem gleichen Grund hätte
das Erfordernis eines früheren Wohnsitzes gestrichen werden müssen. Wer einen
Antrag auf Eintragung in die Wählerliste stelle, gebe seinem Interesse am politischen
Leben in Deutschland hinreichend Ausdruck.

                                          III.
 Dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, dem Bundeswahlleiter, dem Statistischen Bundesamt sowie den Bundesverbänden der im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien wurde Gelegenheit gegeben, sich zu den
Wahlprüfungsbeschwerden zu äußern. Keiner der Äußerungsberechtigten hat hiervon Gebrauch gemacht. Das Bundesministerium des Innern hat namens der Bundesregierung auf seine Stellungnahme gegenüber dem Wahlprüfungsausschuss des
Deutschen Bundestages verwiesen.

                                          B.
 Die Wahlprüfungsbeschwerden sind zulässig unabhängig davon, ob sich der von              20
den Beschwerdeführerinnen geltend gemachte Wahlfehler auf die Mandatsverteilung
im Deutschen Bundestag ausgewirkt haben kann (vgl. BVerfGE 34, 81 <95>), und
haben überwiegend Erfolg. Die Ausgestaltung der Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen durch § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG verstößt gegen den Grundsatz der Allge-


                                          7/26

meinheit der Wahl (I.). Die Vorschrift ist daher für mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar zu erklären (II.). Der Wahlfehler führt hingegen nicht zur Ungültigerklärung
der Wahl (III.).

                                          I.
 Die Ausgestaltung, die die Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen in § 12 Abs. 2        21
Satz 1 BWG gefunden hat, verstößt gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der
Wahl.

 1. Das Bundesverfassungsgericht hat im Rahmen einer Wahlprüfungsbeschwerde              22
nach § 13 Nr. 3, § 48 BVerfGG nicht nur die Einhaltung der Vorschriften des Bundeswahlrechts durch die zuständigen Wahlorgane und den Deutschen Bundestag zu gewährleisten, sondern prüft auch, ob die Vorschriften des Bundeswahlgesetzes mit
den Vorgaben der Verfassung in Einklang stehen (vgl. BVerfGE 16, 130 <135 f.>;
121, 266 <295>; 123, 39 <68>).

 2. Die Anknüpfung der Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen an einen früheren          23
dreimonatigen Daueraufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland ist am Gebot der
Allgemeinheit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG) zu messen.

  a) Die Allgemeinheit der Wahl sichert, wie die Gleichheit der Wahl, die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Staatsbürger (BVerfGE 99, 1 <13>). Die
Gleichbehandlung aller Staatsbürger bezüglich der Fähigkeit, zu wählen und gewählt
zu werden, ist eine der wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung (vgl. BVerfGE 6,
84 <91>; 11, 351 <360>). Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verbürgt die aktive und passive Wahlberechtigung aller Staatsbürger (vgl. BVerfGE 36, 139 <141>;
58, 202 <205>). Er ist - nicht anders als der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit - im
Sinne einer strengen und formalen Gleichheit bei der Zulassung zur Wahl des Deutschen Bundestages zu verstehen (vgl. BVerfGE 28, 220 <225>; 36, 139 <141>;
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011 - 2 BvC 4/10 u.a. -, NVwZ
2012, S. 33 <35>).

  b) Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl unterliegt aber keinem absoluten Differenzierungsverbot. Aus Art. 38 Abs. 2 GG, der für das aktive und passive Wahlrecht Altersgrenzen festlegt, ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber in Wahrnehmung seiner Regelungsbefugnis gemäß Art. 38 Abs. 3 GG nicht weitere
Bestimmungen über die Zulassung zur Wahl treffen dürfte. Allerdings folgt aus dem
formalen Charakter des Grundsatzes, dass dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung
der aktiven und passiven Wahlberechtigung nur ein eng bemessener Spielraum für
Beschränkungen verbleibt. Bei der Prüfung, ob eine Beschränkung gerechtfertigt ist,
ist grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. zur Gleichheit der Wahl
BVerfGE 120, 82 <106>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011,
a.a.O., S. 33 <35>). Differenzierungen hinsichtlich der aktiven oder passiven Wahlberechtigung bedürfen zu ihrer Rechtfertigung stets eines besonderen, sachlich legitimierten Grundes (vgl. BVerfGE 28, 220 <225>; 36, 139 <141>; 42, 312 <340 f.>).


                                         8/26

Sie können nur durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem Gewicht wie die Allgemeinheit der Wahl sind
(vgl. BVerfGE 42, 312 <340 f.>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 25. Juli 1997 - 2 BvR 1088/97 -, NVwZ 1997, S. 1207; ebenso zur Gleichheit der Wahl BVerfGE 95, 408 <418>; 120, 82 <107>; BVerfG, Urteil des Zweiten
Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33 <35>; Beschluss des Zweiten Senats
vom 31. Januar 2012 - 2 BvC 3/11 -, NVwZ 2012, S. 622 <624>).

 c) Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, verfassungsrechtlich legitime Ziele     26
und den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl zum Ausgleich zu bringen (vgl.
BVerfGE 95, 408 <420>; 121, 266 <303>).

 aa) Das Bundesverfassungsgericht achtet diesen Spielraum. Es prüft lediglich, ob        27
dessen Grenzen überschritten sind, nicht aber, ob der Gesetzgeber zweckmäßige
oder rechtspolitisch erwünschte Lösungen gefunden hat (vgl. BVerfGE 6, 84 <94>;
51, 222 <237 f.>; 95, 408 <420>; 121, 266 <303 f.>). Das Bundesverfassungsgericht
kann daher, sofern die differenzierende Regelung an einem Ziel orientiert ist, das der
Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts verfolgen darf, einen Verstoß gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl nur feststellen, wenn die Regelung
zur Erreichung dieses Zieles nicht geeignet ist oder das Maß des zur Erreichung dieses Zieles Erforderlichen überschreitet (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des
Zweiten Senats vom 25. Juli 1997, a.a.O., S. 1207; zur Gleichheit der Wahl BVerfGE
6, 84 <94>; 51, 222 <238>; 95, 408 <420>; 120, 82 <107>; 121, 266 <304>; BVerfG,
Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33 <36>).

 bb) Der Gesetzgeber ist insbesondere befugt, bei der Ausgestaltung der Wahlberechtigung unter Berücksichtigung der Grenzen, die die Bedeutung des Wahlrechts
und die Strenge demokratischer Egalität seinem Bewertungsspielraum setzen, Vereinfachungen und Typisierungen vorzunehmen.

  Das Wahlrecht gehört neben den insoweit hervorzuhebenden Materien des Steuerrechts (vgl. dazu BVerfGE 126, 268 <278 f.>; stRspr) und des Sozialversicherungsrechts (vgl. dazu BVerfGE 112, 368 <404>; stRspr) zu den Bereichen, für die die Zulässigkeit typisierender Regelungen zur Ordnung von Massenerscheinungen
grundsätzlich anerkannt ist (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 25. Juli 1997, a.a.O., S. 1207; ferner BVerfGE 30, 227 <249>; 124, 1 <23>).
Die Befugnis zur Typisierung bedeutet, dass Lebenssachverhalte im Hinblick auf wesentliche Gemeinsamkeiten normativ zusammengefasst und dabei Besonderheiten,
die im Tatsächlichen durchaus bekannt oder absehbar sind, generalisierend vernachlässigt werden dürfen. Der Gesetzgeber darf sich grundsätzlich am Regelfall orientieren und ist nicht gehalten, allen Besonderheiten jeweils durch Sonderregelungen
Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 82, 159 <185 f.>; 96, 1 <6>). Die gesetzlichen
Verallgemeinerungen müssen allerdings von einer möglichst breiten, alle betroffenen
Gruppen und Regelungsgegenstände einschließenden Beobachtung ausgehen (vgl.
BVerfGE 84, 348 <359>; 87, 234 <255>; 96, 1 <6>). Insbesondere darf der Gesetz-



                                         9/26

geber für eine gesetzliche Typisierung keinen atypischen Fall als Leitbild wählen,
sondern muss realitätsgerecht den typischen Fall als Maßstab zugrunde legen
(BVerfGE 116, 164 <182 f.>; 122, 210 <233>; 126, 268 <279>; stRspr). Für das
Wahlrecht im Besonderen gilt, dass sich der Gesetzgeber bei seinen Einschätzungen
und Bewertungen nicht an abstrakt konstruierten Fallgestaltungen, sondern an der
politischen Wirklichkeit zu orientieren hat (vgl. BVerfGE 95, 408 <418>; 120, 82
<107>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33
<36>).

  cc) Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine die Allgemeinheit der Wahl berührende        30
Norm des Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch neue Entwicklungen in Frage gestellt wird, etwa durch eine Änderung der vorausgesetzten tatsächlichen oder normativen Grundlagen oder dadurch, dass sich die beim Erlass der Norm hinsichtlich ihrer
Auswirkungen angestellte Prognose als irrig erwiesen hat (vgl. BVerfGE 73, 40 <94>;
82, 322 <338 f.>; 107, 286 <294 f.>; 120, 82 <108>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33 <36>).

 Dem entsprechend kann auch das - mehrfach geänderte - Wahlrecht der Auslandsdeutschen nicht ohne Blick auf die jeweiligen rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen verfassungsrechtlich gewürdigt werden. Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zu früheren Ausgestaltungen der Wahlberechtigung der
Auslandsdeutschen (namentlich BVerfGE 5, 2 <6>; 36, 139 <141 ff.>; 58, 202
<205 ff.>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 2. November
1990 - 2 BvR 1266/09 -, NJW 1991, S. 689 <690>) können daher nicht ohne Weiteres zur Beurteilung der aktuellen Rechtslage herangezogen werden.

  d) Zu den Gründen, die Differenzierungen im Anwendungsbereich des Grundsatzes           32
der Allgemeinheit der Wahl rechtfertigen können, zählen insbesondere die mit demokratischen Wahlen verfolgten Ziele der Sicherung des Charakters der Wahl als eines
Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes oder die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung (vgl. BVerfGE 95,
408 <418>; 120, 82 <107>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November
2011, a.a.O., S. 33 <35>). Zum erstgenannten Ziel gehört die Sicherung der so genannten Kommunikationsfunktion der Wahl.

  Demokratie setzt, soll sie sich nicht in einem rein formalen Zurechnungsprinzip erschöpfen, freie und offene Kommunikation zwischen Regierenden und Regierten voraus (vgl. Dreier, in: Dreier, GG Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 20 <Demokratie> Rn. 82 f.;
Breuer, Verfassungsrechtliche Anforderungen an das Wahlrecht der Auslandsdeutschen, 2001, S. 177). Dies gilt nicht nur für den Wahlakt selbst, in dem sich die Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen hin und nicht umgekehrt vollziehen
muss (vgl. BVerfGE 20, 56 <99>; 44, 125 <140>; 69, 315 <346>). Als gleichermaßen
wichtig für die Legitimität demokratischer Ordnung erweist sich der beständige Dialog
zwischen Parlament und gesellschaftlichen Kräften (vgl. Dreier, a.a.O., Art. 20 <De-



                                         10/26

mokratie> Rn. 83). Das Recht des Bürgers auf Teilhabe an der politischen Willensbildung äußert sich nicht nur in der Stimmabgabe bei Wahlen, sondern auch in
der Einflussnahme auf den ständigen Prozess der politischen Meinungsbildung (vgl.
BVerfGE 20, 56 <98>; 69, 315 <346>; ferner BVerfGE 123, 267 <358 f.>). Um den
Bürger hierzu zu befähigen, bedarf es nicht zuletzt der Öffentlichkeitsarbeit von Regierung und gesetzgebenden Körperschaften (vgl. BVerfGE 44, 125 <147 f.>; 63,
230 <242 f.>; ferner BVerfGE 105, 252 <268 ff.>). Das freie Abgeordnetenmandat
nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG schließt nach alledem die Rückkoppelung zwischen
Parlamentariern und Wahlvolk nicht aus, sondern ganz bewusst ein (vgl. BVerfGE
102, 224 <237 f.>; 112, 118 <134>).

  Ein Ausschluss vom aktiven Wahlrecht kann vor diesem Hintergrund verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein, wenn bei einer bestimmten Personengruppe davon auszugehen ist, dass die Möglichkeit der Teilnahme am Kommunikationsprozess zwischen Volk und Staatsorganen nicht in hinreichendem Maße besteht. So ist es von
jeher als mit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verträglich angesehen worden, dass die Ausübung des Wahlrechts an die Erreichung eines Mindestalters geknüpft wird (vgl. BVerfGE 42, 312 <340 f.>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats
vom 9. Oktober 2000 - 2 BvC 2/99 -, NVwZ 2002, S. 69 <70>).

  3. Nach diesen Maßstäben verletzt § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl, soweit darin die Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen allein an einen früheren ununterbrochenen dreimonatigen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland geknüpft wird. Die Vorschrift bewirkt eine Ungleichbehandlung
innerhalb der Gruppe der Auslandsdeutschen, die nicht durch einen zureichenden
Grund legitimiert werden kann.

  a) Auslandsdeutschen wird dadurch, dass § 12 Abs. 1 Nr. 2 BWG die Wahlberechtigung an das Erfordernis eines mindestens dreimonatigen gegenwärtigen Aufenthalts
in der Bundesrepublik Deutschland knüpft, das aktive Wahlrecht zunächst grundsätzlich verwehrt. § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG korrigiert dies teilweise, indem die Vorschrift
statt des gegenwärtigen auch einen früheren Daueraufenthalt im Bundesgebiet von
mindestens drei Monaten genügen lässt (Voranknüpfung); § 12 Abs. 2 Satz 2 BWG
stellt den früheren Aufenthalt im Gebiet der ehemaligen DDR dem Aufenthalt im Bundesgebiet gleich. Die Ausnahmeregelung differenziert demnach innerhalb der Gruppe der Auslandsdeutschen. Während Auslandsdeutsche, die das Erfordernis des
§ 12 Abs. 2 Satz 1 oder 2 BWG erfüllen, wahlberechtigt sind, bleiben die übrigen
Auslandsdeutschen von der Wahlberechtigung ausgeschlossen. Zur zweiten Teilgruppe gehören solche Auslandsdeutsche, die - wie die Beschwerdeführerinnen - im
Ausland geboren wurden und sich anschließend nie mindestens drei Monate in
Deutschland ununterbrochen gewöhnlich aufgehalten haben. Für diese Teilgruppe
bewirkt § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG eine Ungleichbehandlung bezüglich der Fähigkeit zu
wählen.

 b) Diese Beeinträchtigung der Allgemeinheit der Wahl kann nicht durch einen zurei-     37



                                        11/26

chenden Grund gerechtfertigt werden.

  aa) Ob der vollständige oder teilweise Ausschluss der Auslandsdeutschen vom aktiven Wahlrecht unter Verweis auf Unterschiede hinsichtlich der Betroffenheit durch
deutsche Hoheitsakte, das Fehlen einer Korrelation von Rechten und Pflichten oder
potentielle Interessen- oder Loyalitätskonflikte gerechtfertigt werden kann, bedarf
hier keiner Entscheidung. Denn jedenfalls stellt die Anknüpfung der Wahlberechtigung an einen früheren dreimonatigen Daueraufenthalt im Bundesgebiet ein in dieser
Hinsicht untaugliches Differenzierungskriterium dar. Auslandsdeutschen, die das Erfordernis des § 12 Abs. 2 Satz 1 oder 2 BWG erfüllen, wird das Wahlrecht ohne
Rücksicht darauf zuerkannt, ob sie aktuell der deutschen Hoheitsgewalt unterliegen,
ob der Staat sie durch Ehrenämter, durch Steuern oder auf andere Weise in die
Pflicht nehmen kann oder ob sie sich infolge von Interessen- oder Loyalitätskonflikten
bei Wahlen zum Deutschen Bundestag in einer deren Sinn und Zweck zuwiderlaufenden Weise verhalten könnten. Demgemäß kann Auslandsdeutschen, die sich in
Deutschland nicht mindestens drei Monate ununterbrochen aufgehalten haben, das
Wahlrecht nicht aus diesen Erwägungen heraus versagt werden.

 bb) Auch in der Sicherung der Kommunikationsfunktion der Wahl kann kein hinreichender Grund für die durch § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG bewirkte Differenzierung innerhalb der Allgemeinheit der Wahl gesehen werden. Zwar ist es verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber bei der Wahlbeteiligung der Auslandsdeutschen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl zugunsten der Anforderungen
an die kommunikative Teilnahme nicht voll verwirklicht. Die typisierende Regelung
des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG überschreitet jedoch die Grenzen des dem Gesetzgeber
zustehenden Gestaltungsspielraums.

  (1) Die in § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG vorgesehene Anknüpfung der Wahlberechtigung          40
an einen dreimonatigen früheren Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland soll
in erster Linie gewährleisten, dass im Ausland lebende Deutsche imstande sind, am
Kommunikationsprozess zwischen Volk und Staatsorganen teilzunehmen. Nach Einschätzung des Gesetzgebers reichen hierfür die (technischen) Möglichkeiten, sich
vom Ausland her über die politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Vorgänge in Deutschland zu informieren (vgl. dazu BTDrucks 13/9686, S. 5, 15/6015,
S. 7 f., 16/7461, S. 16 und 17/5260, S. 4), nicht aus. Hinzutreten müsse die Fähigkeit, am aktuellen politischen Willens- und Meinungsbildungsprozess mitzuwirken;
dies setze ein Mindestmaß an persönlich und unmittelbar erworbener Vertrautheit mit
dem politischen System der Bundesrepublik Deutschland voraus (BTDrucks 9/1913,
S. 10 f.).

  (2) Diese Einschätzung des Gesetzgebers ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl streitet zwar für eine Teilnahme
aller Deutschen im Sinne des Grundgesetzes an den Wahlen zum Deutschen Bundestag. Bei Auslandsdeutschen, die sich nicht oder keinen nennenswerten Zeitraum
in der Bundesrepublik Deutschland aufgehalten haben, gerät dieser Grundsatz je-



                                         12/26

doch in ein Spannungsverhältnis zur Kommunikationsfunktion der Wahl. Danach ist
die Möglichkeit, eine reflektierte Wahlentscheidung zu treffen, für die Wahlteilnahme
unabdingbar. Hieran fehlt es bei mangelnder Vertrautheit mit den Verhältnissen in
Deutschland. Die Annahme des Gesetzgebers, eine solche Vertrautheit stelle sich
erst nach einem ununterbrochenen Aufenthalt von einer - ohnehin eher knapp bemessenen - Mindestdauer ein, ist nachvollziehbar.

  Hinzu kommt, dass die für eine lebendige Demokratie wesentliche Kommunikation         42
zwischen Regierenden und Regierten ohne ein Mindestmaß an kontinuierlicher Befassung und Auseinandersetzung der Bürger mit den politischen Entwicklungen
kaum gelingen kann (vgl. zum - aufgrund der Teilung Deutschlands dort allerdings
verengten - Repräsentationsgedanken BVerfGE 5, 2 <6>). Der Gesetzgeber darf daher insbesondere dem Umstand Rechnung tragen, dass das Staatsangehörigkeitsrecht im Wesentlichen auf dem „ius sanguinis“ beruht, bei dem die Staatsangehörigkeit durch Abstammung vermittelt wird und auch durch langen Auslandsaufenthalt
nicht verloren geht, was zur Folge haben kann, dass Personen, deren Vorfahren seit
mehreren Generationen im Ausland leben, die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen, darüber hinaus aber zu Deutschland keine Beziehung haben (vgl. Stellungnahme des Bundesministeriums des Innern in den Wahleinspruchsverfahren der Beschwerdeführerinnen, BTDrucks 17/4600, S. 26 und 38).

  (3) Die Regelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG überschreitet indes die Grenzen des       43
dem Gesetzgeber eingeräumten Gestaltungsspielraums. Sie verfehlt die verfassungsrechtlichen Anforderungen an typisierende Regelungen und verstößt damit gegen das Gebot, den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl und die Kommunikationsfunktion der Wahl zu einem schonenden Ausgleich zu bringen. Das erklärte Ziel des
Gesetzgebers, die für die Wahlteilnahme vorauszusetzende Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland zu sichern, kann allein mit
dem Erfordernis eines früheren dreimonatigen Aufenthalts in Deutschland nicht erreicht werden (a). Zudem ist dieses Erfordernis zwar geeignet, deutsche Staatsangehörige ohne jede weitere Beziehung zu Deutschland von der Wahlteilnahme auszuschließen, bewirkt aber zugleich entgegen der Gesetzesintention, dass Deutsche, die
typischerweise mit den politischen Verhältnissen vertraut und von ihnen betroffen
sind, an den Wahlen zum Deutschen Bundestag nicht teilnehmen können (b).

 (a) Wegen des Verzichts auf weitere Eingrenzungen gestattet die Regelung des           44
§ 12 Abs. 2 Satz 1 BWG einer nicht vernachlässigbaren Zahl von Auslandsdeutschen die Teilnahme an den Wahlen zum Deutschen Bundestag, obwohl dieser Personenkreis hiervon nach dem Normzweck ebenfalls ausgeschlossen sein müsste.

 Die isolierte Anknüpfung an den früheren Aufenthalt im Wahlgebiet genügt für zwei      45
Teilgruppen der Auslandsdeutschen nicht, um eine auf eigenen Erfahrungen beruhende Vertrautheit mit den aktuellen politischen Verhältnissen in der Bundesrepublik
Deutschland zu gewährleisten. Dies betrifft zum einen diejenigen Auslandsdeutschen, die sich zu einem Zeitraum in der Bundesrepublik Deutschland aufgehalten



                                        13/26

haben, zu dem sie die notwendige Vertrautheit mit den hiesigen politischen Verhältnissen mangels hinreichender Reife und Einsichtsfähigkeit nicht erwerben konnten. Dazu gehören vor allem solche Auslandsdeutsche, die unmittelbar nach ihrer
Geburt mindestens drei Monate im Bundesgebiet ansässig waren, dann mit ihren
Eltern die Bundesrepublik Deutschland verlassen haben und nun nach Erreichen
des 18. Lebensjahres das Wahlrecht zum Deutschen Bundestag gemäß § 12 Abs. 2
Satz 1 BWG besitzen. Zum anderen erfasst § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG auch solche
Auslandsdeutsche, die die Bundesrepublik Deutschland schon vor so langer Zeit verlassen haben, dass die von ihnen erworbenen eigenen Erfahrungen in den aktuellen
politischen Verhältnissen keine Entsprechung mehr finden. Schließlich vermag ein
Aufenthalt zu einem beliebigen früheren Zeitpunkt eine „Nähe“ zum politischen Geschehen im Sinne einer - wie immer auch konkret gelebten - Einbindung in das demokratische Geschehen nicht zu indizieren.

 Wenngleich sich diese Teilgruppen der Auslandsdeutschen nicht näher quantifizieren lassen, sprechen bereits Plausibilitätserwägungen dagegen, dass der Gesetzgeber sie generalisierend vernachlässigen durfte. Auch im Hinblick darauf, dass die Bedeutung des Wahlrechts und die Strenge demokratischer Egalität dem
gesetzgeberischen Spielraum für Typisierungen von vornherein enge Grenzen setzen (vgl. BVerfGE 95, 408 <417 f.>; 121, 266 <297>), wäre es Sache des Gesetzgebers gewesen, in tatsächlicher Hinsicht der spätestens mit dem vollständigen Verzicht auf eine Fortzugsfrist aufgeworfenen Frage nachzugehen, welche
Auswirkungen die verbliebene Regelung hat und inwieweit die durch sie bewirkte Ungleichbehandlung im Wege der Typisierung hingenommen werden kann.

 Hinzu kommt, dass eine andere, dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl besser         47
entsprechende Typisierung ohne unverhältnismäßigen Aufwand möglich ist (vgl.
BVerfGE 48, 227 <239>). Um die Aktualität der in der Bundesrepublik Deutschland
erworbenen Erfahrungen zu sichern, könnte der Gesetzgeber das Erfordernis des
vorherigen Aufenthalts um eine angemessene Fortzugsfrist ergänzen, wie dies bereits in früheren Fassungen des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG geschehen war. Dem Umstand, dass die Vertrautheit mit den hiesigen politischen Verhältnissen eine gewisse
Reife und Einsichtsfähigkeit voraussetzt, könnte durch die Aufnahme einer zusätzlichen Altersgrenze Rechnung getragen werden.

 (b) Die angegriffene Bestimmung kann auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass      48
sie geeignet wäre, zumindest jenen Auslandsdeutschen das Wahlrecht zu versagen,
die über die deutsche Staatsangehörigkeit hinaus keinerlei Bezug zu Deutschland
haben, etwa weil sie als Abkömmlinge einer Auswandererfamilie in jeder Hinsicht in
das Land ihres Aufenthalts integriert sind.

 Ob die mit dieser Erwägung verbundene äußerst grobe Typisierung vor dem Hintergrund der soeben angesprochenen Ungleichbehandlungen (vgl. 3. b) bb) (3) (a)
überhaupt hingenommen werden könnte, kann dahingestellt bleiben. Denn das Erfordernis eines früheren Aufenthalts im Bundesgebiet bewirkt zugleich, dass Auslands-



                                        14/26

deutsche, die zwar zu keinem Zeitpunkt für mindestens drei Monate in der Bundesrepublik Deutschland ansässig gewesen sind, jedoch typischerweise mit den
politischen Verhältnissen vertraut und von ihnen betroffen sind, etwa weil sie als
„Grenzgänger“ ihre Berufstätigkeit in der Bundesrepublik Deutschland ausüben (vgl.
BVerfGE 110, 412 <415>) oder weil sie durch ihr Engagement in Verbänden, Parteien und sonstigen Organisationen in erheblichem Umfang am politischen und gesellschaftlichen Leben der Bundesrepublik Deutschland teilnehmen, vom aktiven Wahlrecht ausgeschlossen bleiben, obwohl sie nach der Wertung, die § 12 Abs. 2 Satz 1
BWG zugrunde liegt, gleichfalls an den Wahlen zum Deutschen Bundestag teilnehmen müssten. Das gesetzliche Typisierungsmerkmal verfehlt mithin auch insoweit
den Normzweck. Die Einbeziehung dieser Teilgruppe der Auslandsdeutschen in den
Kreis der Wahlberechtigten erscheint selbst dann, wenn der Gesetzgeber an seiner
Grundentscheidung festhält, möglich.

  (c) Der Grundsatz, dass dem Gesetzgeber eine angemessene Zeit zur Sammlung             50
von Erfahrungen gebührt, während der er sich mit gröberen Typisierungen und Generalisierungen begnügen darf (vgl. BVerfGE 33, 171 <189 f.>; 37, 104 <118>; 70, 1
<34 f.>; 71, 364 <393>; 75, 108 <162>; 100, 59 <101>; stRspr), kann nicht zur Rechtfertigung der angegriffenen Regelung herangezogen werden. Dieser Grundsatz ist
auf komplexe, in der Entwicklung begriffene Sachverhalte zugeschnitten. Auf die hier
zu beurteilende Einschränkung der Allgemeinheit der Wahl ist er bereits deshalb
nicht anwendbar, weil dem Gesetzgeber die tatsächlichen und normativen Grundlagen für eine realitätsgerechte, an der Kommunikationsfunktion der Wahl orientierte
Beteiligung der Auslandsdeutschen an den Wahlen zum Deutschen Bundestag im
Zeitpunkt des Erlasses des Änderungsgesetzes vom 17. März 2008 (BGBl I S. 394)
bekannt waren (vgl. BTDrucks 13/9686, S. 5 und 16/7461, S. 16) und Unsicherheiten
in Bezug auf die weitere Entwicklung allenfalls von untergeordneter Bedeutung sein
können.

  cc) Die Regelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG kann schließlich nicht damit gerechtfertigt werden, dass durch die Anknüpfung des Wahlrechts der Auslandsdeutschen
an den dreimonatigen vorherigen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland eine
Häufung der Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen und eine nennenswerte
Änderung der Wählerstruktur vermieden würden. Dabei bedarf keiner Entscheidung,
inwieweit diese Aspekte zur Rechtfertigung einer Einschränkung des aktiven Wahlrechts herangezogen werden können. Denn jedenfalls überschreitet § 12 Abs. 2
Satz 1 BWG auch in dieser Hinsicht den dem Gesetzgeber eingeräumten Gestaltungsspielraum.

  (1) Es ist bereits nicht ersichtlich, dass das Kriterium des früheren Aufenthalts im   52
Bundesgebiet zur Erreichung des Zieles, eine Häufung der Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen und eine nennenswerte Änderung der Wählerstruktur wahltechnisch zu verhindern, geeignet ist. Dieses Kriterium ermöglicht zwar die Zuordnung der Auslandsdeutschen zu bestimmten Wahlkreisen, weil für die Ausübung des
Wahlrechts an den regelmäßig melderechtlich erfassten Aufenthalt in der „Wegzugs-


                                         15/26

gemeinde“ angeknüpft werden kann. Indes lässt sich für die gegenwärtige Fassung
des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG nicht feststellen, dass dadurch eine gleichmäßige Verteilung der wahlberechtigten Auslandsdeutschen auf die Wahlkreise zuverlässig gesichert werden könnte.

  Dem früheren Aufenthaltsort im Bundesgebiet kommt insoweit Steuerungskraft nur          53
zu, wenn sich die Wählerstruktur in den Wahlkreisen seit dem Wegzug der Auslandsdeutschen nicht nennenswert geändert hat (vgl. BTDrucks 9/1913, S. 11). Dass dies
der Fall ist, kann jedenfalls seit dem Verzicht auf eine das Sesshaftigkeitserfordernis
ergänzende Fortzugsfrist im Jahre 2008 nicht mehr ohne Weiteres angenommen
werden. Als Folge dieser Änderung von § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG konnten bei der
Bundestagswahl 2009 zwischen dem Fortzug aus der Bundesrepublik Deutschland
und der Wahlteilnahme äußerstenfalls 60 Jahre liegen. Angesichts einer Vielzahl von
Änderungen bei der Einteilung des Bundesgebietes in Wahlkreise hätte es zur Aktualisierung der Kontinuitätsannahme deshalb tatsächlicher Feststellungen zur Zahl potentiell wahlberechtigter Auslandsdeutscher und zu ihrer Verteilung auf die Wahlkreise bedurft. Da es hieran fehlt, erweist sich die Behauptung, durch die Anknüpfung an
den melderechtlich erfassten Aufenthalt in der „Wegzugsgemeinde“ würde die befürchtete Häufung der Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen und eine nennenswerte Änderung der Wählerstruktur vermieden, als nicht (mehr) tragfähig.

  (2) Vor allem aber - und letztlich entscheidend - ist das Erfordernis des vorherigen    54
Aufenthalts im Bundesgebiet zur Erreichung des Zieles, die Entstehung ungleich großer Wahlkreise wahltechnisch zu verhindern, nicht erforderlich. Der frühere Aufenthalt im Bundesgebiet bildet nicht das einzige denkbare Anknüpfungsmerkmal für eine
geregelte Zuordnung der Auslandsdeutschen zu den Wahlkreisen (vgl. Blumenwitz,
Wahlrecht für Deutsche in Polen, 1999, S. 106 f.; Schild, Das Wahlrecht der Auslandsdeutschen zum Deutschen Bundestag und die Einteilung der Wahlkreise, NJW
1985, S. 3056). Dass das Ziel, die Entstehung ungleich großer Wahlkreise wahltechnisch zu verhindern, mit anderen Zuordnungskriterien nicht ebenso zuverlässig erreicht werden könnte wie mittels der Anknüpfung an den früheren Aufenthalt im Bundesgebiet, lässt sich nicht feststellen.

                                          II.
 § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG ist mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar und nichtig.         55

                                          III.
 Der festgestellte Verfassungsverstoß führt bereits deshalb nicht zur Ungültigerklärung der Wahl und damit zur Auflösung des 17. Deutschen Bundestages, weil die
geltend gemachte Rechtsverletzung – wie die Beschwerdeführerinnen nicht verkennen – allenfalls theoretisch dessen Zusammensetzung berührt (vgl. BverfGE 121,
266 <310>).




                                         16/26

                                       C.
  Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf den §§ 18, 19 WahlprüfG   57
in Verbindung mit § 34a Abs. 3 BVerfGG. Die Beschwerden haben zur Klärung einer
allgemein bedeutsamen Frage des Wahlrechts beigetragen, so dass es angemessen
erscheint, die Erstattung der notwendigen Auslagen der Beschwerdeführerinnen anzuordnen.

                                       D.
 Die Entscheidung ist mit 7:1 Stimmen ergangen.                                     58

              Voßkuhle            Lübbe-Wolff            Gerhardt

               Landau                Huber               Hermanns

               Müller                                   Kessal-Wulf




                                      17/26

                  Abweichende Meinung der Richterin Lübbe-Wolff
                zum Beschluss des Zweiten Senats vom 4. Juli 2012

                           - 2 BvC 1/11 und 2 BvC 2/11 -

  Sollten die am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten gemeint haben, dass man sich          59
an ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zumindest dann gefahrlos orientieren kann, wenn nichts dafür ersichtlich ist, dass sie innerhalb des Gerichts jemals umstritten gewesen wäre, muss der vorliegende Beschluss sie überraschen.

  1956 billigte der Erste Senat das Erfordernis der Sesshaftigkeit im Bundesgebiet als    60
Wahlrechtsvoraussetzung mit der Erwägung, dass angesichts der deutschen Teilung
das Wahlrecht zum Deutschen Bundestag, der das Repräsentationsorgan der im
Geltungsbereich des Grundgesetzes lebenden Bevölkerung sei, nur dem in diesem
„Wirkungsbereich“ lebenden Teil der deutschen Bevölkerung gewährt werden könne
(vgl. BVerfGE 5, 2 <6>). Die Wahlprüfungsbeschwerde zweier seit Jahren im Ausland
lebender Deutscher, die sich gegen ihren Ausschluss vom Wahlrecht durch das gesetzliche Erfordernis eines seit mindestens drei Monaten bestehenden Wohnsitzes
oder dauernden Aufenthalts im Wahlgebiet (§ 12 Abs. 1 Nr. 2 BWG i.d.F. vom 7. Juli
1972, BGBl I S. 1101) wandten, blieb 1973 erfolglos: In Anbetracht der historischen
Tradition des Erfordernisses der Sesshaftigkeit im Wahlgebiet verbiete sich die Annahme, dass Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG diese Begrenzung des aktiven Wahlrechts habe ausschließen wollen. Auch sei die Sonderregelung des damaligen § 12 Abs. 2
BWG für Angehörige des bundesdeutschen öffentlichen Dienstes (samt Angehörigen
ihres Hausstandes), die auf Anordnung ihres Dienstherrn Wohnsitz oder dauernden
Aufenthalt im Ausland genommen haben, nicht zu beanstanden und müsse nicht auf
andere Auslandsdeutsche ausgedehnt werden; sie beruhe auf der Erwägung des
Gesetzgebers, dass dieser Personenkreis sich nicht freiwillig im Ausland aufhalte
und während seiner vorübergehenden Abwesenheit aufs engste mit der Bundesrepublik Deutschland verbunden bleibe (vgl. BVerfGE 36, 139 <142 ff.>). Diese Rechtsprechung bestätigte der Senat 1981 im Fall eines Beschwerdeführers, der seit 1964
Beamter der EG war und seit 1971 nicht mehr in der Bundesrepublik Deutschland
wohnte oder sich dort gewöhnlich aufhielt. Angesichts bestehender Unterschiede
zwischen den von der Sonderregelung des § 12 Abs. 2 BWG Erfassten und den EG-Bediensteten sei der Gesetzgeber bislang noch nicht gehalten gewesen, letztere in
die Sonderregelung einzubeziehen; aus verfassungsrechtlicher Sicht liege im Zuge
des fortschreitenden Integrationsprozesses aber eine solche Einbeziehung für die
Zukunft nahe (vgl. BVerfGE 58, 202 <205 ff.>). Im November 1990 erkannte die 3.
Kammer des Zweiten Senats im Fall eines deutschen Staatsangehörigen, der niemals im Geltungsbereich des Bundeswahlgesetzes eine Wohnung innegehabt oder
sich sonst gewöhnlich aufgehalten hatte, darin, dass der Beschwerdeführer infolgedessen gemäß § 12 BWG vom aktiven Wahlrecht ausgeschlossen war, keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl. Die damalige Regelung kombinierte das Erfordernis dreimonatiger Sesshaftigkeit mit einer Fortzugsfrist von


                                         18/26

maximal zehn Jahren, wobei zugunsten von in Europaratsstaaten Ansässigen auf
die Fortzugsfrist verzichtet wurde. Das aktive Wahlrecht von Europarats-Auslandsdeutschen war also nur daran geknüpft, dass der Fortgezogene überhaupt
irgendwann für mindestens drei Monate einen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt im Inland gehabt hatte. Der Gesetzgeber habe sich dabei, so die Kammer, von
der Erwägung leiten lassen, dass als wahlberechtigte „Aktivbürger“ nur Deutsche
qualifiziert werden können, bei denen objektive Merkmale vorliegen, die es gewährleistet erscheinen lassen, dass sie am politischen Willens- und Meinungsbildungsprozess informiert mitwirken. „Diese Wertung und die - typisierende - Regelung, dass für
die Annahme dieser Voraussetzungen jedenfalls ein mindestens dreimonatiger ununterbrochener Aufenthalt im Geltungsbereich des Bundeswahlgesetzes unerlässlich“
sei, seien verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschluss der 3.
Kammer des Zweiten Senats vom 2. November 1990 - 2 BvR 1266/90 -, NJW 1991,
S. 689 <690>).

  Der Senat hält nun aus dieser Kette von Entscheidungen, mit denen frühere, weitaus restriktivere Beschränkungen des Wahlrechts der Auslandsdeutschen gebilligt
wurden, allein die Fixierung auf die ratio fest, die der Kammerbeschluss aus dem
Jahr 1990 der vorausgegangenen Rechtsprechung unterlegt und mit der er - unter
anderem - die damals nur für Europarats-Auslandsdeutsche geltende, zwischenzeitlich auf alle Auslandsdeutschen verallgemeinerte Dreimonatsregelung ohne Fortzugsfristbegrenzung gerechtfertigt hat. Getreu dem Kammerbeschluss, der die damaligen Wahlrechtsbeschränkungen für Auslandsdeutsche unter dem Gesichtspunkt
der Sicherung hinreichend informierter Mitwirkung geprüft und gebilligt hat, stellt der
Senat die Kommunikationsfunktion der Wahl, die die „Möglichkeit, eine reflektierte
Wahlentscheidung zu treffen“, voraussetze, als möglichen Rechtfertigungsgrund für
Beschränkungen des Wahlrechts Auslandsdeutscher in den Vordergrund.

 Warum kommt er trotzdem zu entgegengesetzten Ergebnissen? Was das Verhältnis zur früheren Rechtsprechung angeht, findet sich in der jetzigen Entscheidung nur
die Feststellung, dass, weil die Rechtfertigungsfähigkeit von Normen, die die Allgemeinheit der Wahl berühren, durch neue Entwicklungen infrage gestellt werden kann,
Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zu früheren Ausgestaltungen der Wahlberechtigung von Auslandsdeutschen „nicht ohne weiteres zur Beurteilung der aktuellen Rechtslage herangezogen werden“ könnten.

 Tatsächlich hat die Anknüpfung des Wahlrechts an einen aktuell bestehenden oder          63
nur wenige Jahre zurückliegenden mindestens dreimonatigen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt im Wahlgebiet in den zurückliegenden Jahrzehnten durch die
Entwicklung von Mobilität und Kommunikationstechnik an Plausibilität eingebüßt.
Diesen Entwicklungen hat der Gesetzgeber allerdings durch sukzessiven Abbau der
Wahlrechtsbeschränkungen für Auslandsdeutsche Rechnung getragen und ist eben
damit verfassungsgerichtlichen Beanstandungen in der Vergangenheit erfolgreich
zuvorgekommen. Er hat zunächst einen Zeitraum, um den die geforderte dreimonatige Präsenz zurückliegen darf, eingeführt, diese sogenannte Fortzugsfrist später von


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zehn auf fünfundzwanzig Jahre verlängert und sie schließlich ganz abgeschafft. Zwischenzeitliche gruppenbezogene Differenzierungen wie die Privilegierung der in Europaratsstaaten ansässigen Auslandsdeutschen, für die das Wahlrecht schon nach
der im Kammerbeschluss von 1990 gebilligten Regelung nur noch an die jetzt als verfassungswidrig beurteilte Voraussetzung geknüpft war, sind im Zuge dieser Rechtsentwicklung entfallen. Das Wahlrecht bleibt heute nicht nur dem Studenten, Korrespondenten oder Trainee im Auslandsjahr erhalten. Der Arbeiter, der nahe der
Grenze zum Ausland arbeitet und wegen günstigerer Mieten und Grundstückspreise jenseits der Grenze wohnt, die Ärztin und der Hochschullehrer, die in Norwegen
oder in den USA günstigere Arbeitsbedingungen vorgefunden haben, die im Ausland
bei multinationalen Unternehmen oder internationalen Organisationen Tätigen, der
in Deutschland geborene Sohn einer Einwandererfamilie, der mit erreichter Volljährigkeit für die deutsche Staatsangehörigkeit optiert hat, später aber bessere berufliche Entwicklungsmöglichkeiten im Herkunftsland seiner Eltern findet, sie alle können
nach der Regelung, die hier zu beurteilen ist, an Bundestagstagswahlen unabhängig davon weiter teilnehmen, ob sie jemals nach Deutschland zurückkehren. Verblieben ist nur die im vorliegenden Verfahren angegriffene Anforderung, wonach an der
Bundestagswahl nur teilnehmen kann, wer im Geltungszeitraum des Grundgesetzes
und vor seinem Fortzug überhaupt irgendwann einmal für mindestens drei Monate im
Wahlgebiet wohnhaft oder gewöhnlich aufhältig war. Als Kriterium für wahlrechtsrelevantes Kommunikationspotential mag das wenig einleuchten. Darauf kommt es aber
nicht an, denn die Rechtfertigung für diese Dreimonatsregel liegt woanders. Sie liegt
darin, und ist auch vom Gesetzgeber, soweit er sie thematisiert hat, kontinuierlich
darin gesehen worden, dass sie ein Mindestmaß an realer Verbindung zur Bundesrepublik Deutschland wahren soll (vgl. BTDrucks 9/1913, S. 10, 14: „Mindestmaß an/
einer Bindung zum Heimatstaat“; BTDrucks 10/2834, S. 27: „Mindestmaß einer Bindung zum Heimatstaat“; BTDrucks 13/9686, S. 5: „besonderer Bezug zur Bundesrepublik Deutschland“).

  In dieser Differenzierungsfunktion berücksichtigt die Dreimonatsregel in ihrer hier zu   64
beurteilenden, nicht mehr mit Fortzugsfristen kombinierten Fassung einerseits, dass
auch bei langjährig im Ausland wohnhaften Deutschen noch Bindungen an Deutschland gegeben sein können, die die deutsche res publica zu ihrer Sache machen, verhindert aber andererseits, dass das Wahlrecht sich über die durch Abstammung vermittelte Staatsangehörigkeit auf Personen forterbt, bei denen die Ausübung des
deutschen Wahlrechts nicht mehr ein Akt demokratischer Selbstbestimmung, sondern nur noch ein Akt der Mitbestimmung über Andere wäre. Damit ist zwischen gegenläufigen verfassungsrechtlichen Belangen ein vertretbarer Ausgleich gefunden,
der denn auch, soweit ich sehe, bislang noch nirgends als verfassungswidrig beurteilt
worden ist (vgl. Schreiber, BWahlG, 8. Aufl. 2009, § 12 Rn. 13 f., 29; Klein, in: Maunz/
Dürig, GG, Art. 38 <Stand 10/2010>, Rn. 92; Achterberg/Schulte, in: v. Mangoldt/
Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 38 Abs. 1 Rn. 121; Magiera, in: Sachs,
GG, 6. Aufl. 2011, Art. 38 Rn. 81 f.; Kretschmer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/
Hopfauf, GG, 12. Aufl. 2011, Art. 38 Rn. 13; zur Verfassungsmäßigkeit des heute in


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§ 12 Abs. 2 Satz 1 BWG, damals in § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BWG enthaltenen
Dreimonatskriteriums auch bereits Breuer, Verfassungsrechtliche Anforderungen an
das Wahlrecht der Auslandsdeutschen, 2001, S. 231 f., 247; aus der den Rechtszustand vor der jüngsten Änderung des § 12 BWG billigenden Literatur vgl. Badura,
in: Bonner Kommentar, Anh. z. Art. 38 GG, Rn. 10; Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II,
2. Aufl. 2006, Art. 38 Rn 70; Grzeszick, in: Stern/Becker, Grundrechte-Kommentar,
2010, Art. 38 Rn. 50; zur zulässigen, teilweise auch als verfassungsrechtlich geboten
angesehenen Berücksichtigung des Gesichtspunktes tatsächlicher Herrschaftsunterworfenheit und Betroffenheit von den Folgen der eigenen Wahlentscheidung statt vieler Menzel, Internationales Öffentliches Recht, 2011, S. 426; Spies, Die Schranken
des allgemeinen Wahlrechts in Deutschland, 1979, S. 62; Henkel, AöR 99 <1974>,
S. 1 <7 ff.>; Schreiber, DÖV 1974, S. 829 <831>; ders., NJW 1985, S. 1433 <1435>;
mit Blick auf das Ausländerwahlrecht Isensee, VVDStRL 32 <1974>, S. 49 <92 f.>;
a.A. im Zusammenhang des Ausländerwahlrechts Breuer, a.a.O., S. 170 ff.; Karpen,
NJW 1989, S. 1012 <1014>). Soweit gegen die Regelung des Wahlrechts der Auslandsdeutschen in der Vergangenheit verbreiteter verfassungsrechtliche oder auch
nur erhebliche rechtspolitische Bedenken angemeldet wurden, betraf dies Restriktionen und Regelungselemente, die sich im geltenden Recht nicht mehr finden, wie
zum Beispiel die Privilegierung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes (Meyer, in:
Isensee/Kirchhof, HdStR III, 3. Aufl. 2005, § 46 Rn. 5; Breuer, a.a.O., S. 226 ff.; Hilf,
EuGRZ 1977, S. 14 <15>; Martens, JR 1974, S. 189 <192>; speziell das Verhältnis
zu auslandsdeutschen Bediensteten inter- und supranationaler Organisationen betreffend auch Henkel, a.a.O., S. 16 f.), die Differenzierung anhand des Kriteriums der
Sesshaftigkeit in Europaratsstaaten (Breuer, a.a.O., S. 232 ff.; Meyer, a.a.O.; s. auch
Menzel, Internationales Öffentliches Recht, 2011, S. 426), das weitgehende Festhalten am Erfordernis aktueller Sesshaftigkeit im Bundesgebiet (Voigt, DVBl 1976, S.
430 <432>; Hilf, EuGRZ 1977, S. 14 ff.) und die ehemals nur zehnjährige Dauer der
Fortzugsfrist (vgl. Meyer, HdStR II, 2. Aufl. 1998, § 38 Rn. 3). Wo vereinzelt noch in
jüngst erschienenen Werken die Beschränkungen des Wahlrechts für Auslandsdeutsche beanstandet werden, bezieht auch dies sich erkennbar auf ältere Fassungen
des § 12 BWG (vgl. Trute, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 38 Rn.
23; Jarass/Pieroth, GG, 11. Aufl. 2011, Art. 38 GG Rn. 20 <unter Verweis auf Breuer,
a.a.O., S. 223 ff.>; Menzel, a.a.O.).

 Der heutige Senatsbeschluss lässt offen, ob Betroffenheitsgesichtspunkte zur               65
Rechtfertigung von Wahlrechtsbeschränkungen überhaupt herangezogen werden
können. Jedenfalls eine Rechtfertigung der hier angegriffenen Regelung durch solche Gesichtspunkte schließt er mit der knappen Feststellung aus, die (ausschließliche) Anknüpfung der Wahlberechtigung an einen früheren dreimonatigen Daueraufenthalt im Bundesgebiet sei ein insoweit untaugliches Differenzierungskriterium, weil
eine derartige Regelung Auslandsdeutschen das Wahlrecht ohne Rücksicht darauf
zuerkenne, ob sie aktuell der deutschen Hoheitsgewalt unterliegen, steuerlich in Anspruch genommen werden u.ä. Damit und mit den nachfolgenden, sehr viel ausführlicheren Erwägungen zu Kommunikationsgesichtspunkten geht er sowohl am Sinn de-


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mokratischer Wahlen als auch an dem wahlrechtlichen Typisierungserfordernis, zu
dem er ein Lippenbekenntnis abgibt, vorbei.

  Kommunikation ist für die Demokratie in der Tat essentiell. Was den Zusammenhang, der durch demokratische Wahlen etabliert wird und etabliert werden soll, angeht, ist aber nicht der Kommunikationszusammenhang, sondern der Verantwortungszusammenhang (vgl. BVerfGE 44, 125 <142>) der grundlegendere - ein
Verantwortungszusammenhang der wirklichen, ernsten Art, in dem nicht nur Worte
zu wechseln, sondern auch, von Wählern wie Gewählten, Konsequenzen des eigenen Entscheidungsverhaltens zu tragen sind. Erst durch ihn wird der demokratische
Kommunikationszusammenhang überhaupt gestiftet. Je öfter und weiter formelle Zugehörigkeit - in Deutschland der Deutschenstatus gemäß Art. 116 Abs. 1 GG - und
materielle Betroffenheit von der Staatsgewalt, auf die mit der Wahlentscheidung Einfluss genommen wird, auseinanderfallen, desto mehr entspricht es daher dem Sinn
demokratischer Wahlen, die Wahlberechtigung nicht allein an die formelle Zugehörigkeit, sondern darüber hinaus daran zu knüpfen, dass die Wählenden mit ihrer Wahlentscheidung auf die politische Gestaltung eigener, nicht fremder, Lebensverhältnisse Einfluss nehmen. Dementsprechend ist das Erfordernis eines mindestens
dreimonatigen Vorfortzugsaufenthalts mit Billigung des Bundesverfassungsgerichts
in der Vergangenheit genutzt worden. Unter anderem wurden auf diese Weise die
DDR-Deutschen (zu deren Staatsangehörigkeit BVerfGE 36, 1 <30 f.>) vom aktiven
Wahlrecht zum Deutschen Bundestag ausgeschlossen (vgl. BTDrucks 9/1913, S. 11;
s. auch, zu den umstrittenen Fragen des Wahlrechts für Angehörige der deutschen
Minderheit in Polen und zur Bedeutung des Vorfortzugs-Aufenthaltserfordernisses in
diesem Zusammenhang, Blumenwitz, Wahlrecht für Deutsche in Polen, 1999, S.
95 ff., 105 ff. u. passim, m.w.N.). Weshalb dasselbe Kriterium heute nicht weiterhin
heranziehbar sein sollte, um insbesondere die Fortpflanzung des deutschen Wahlrechts auf im Ausland lebende Nachfahren von Personen deutscher Staatsangehörigkeit (vgl. dazu bereits BTDrucks 9/1913, S. 12) zu begrenzen, erschließt sich umso
weniger, als der Senat diesen Ausschluss hinzunehmen gewillt ist, wenn er auf Kombinationen mit einer Fortzugsfrist (insoweit also auf einer Rückkehr zu älteren, restriktiveren Regelungsmodellen) und weiteren Sonderregelungen beruht.

  Die Schwierigkeiten der Materie liegen in der Vielgestaltigkeit der Lebensverhältnisse, auf die jede denkbare Regelung des Wahlrechts für Auslandsdeutsche trifft, in der
Gradualität der diesbezüglichen Unterschiede und darin, dass ein großer Teil der
Umstände und Umständekombinationen, die unter den verfassungsrechtlich relevanten Gesichtspunkten der kommunikativen und sonstigen Verbindung zu Deutschland
von Belang sein können, wie tatsächliche Kontakte, Rückkehrabsichten, Verbindungen und Betroffenheiten in Gestalt von Einkünften, Vermögen und/oder im Land gebliebenen nahen Angehörigen, sich einer für die Zwecke des Wahlrechts praktikablen
Erfassung entziehen. Jede praktikable Lösung ist daher unvermeidbar mit der Misslichkeit verbunden, dass sie entweder fragwürdige Einschlüsse oder fragwürdige
Ausschlüsse oder - in jeweils weniger fragwürdigem Ausmaß - beides produziert. Die



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Typisierungsbefugnis, die sich daraus ergeben muss, erkennt der Senat zwar in abstracto an, missachtet sie aber in concreto.

  Man sollte meinen, dass in dem dargestellten Dilemma die gesetzgeberische Entscheidung Billigung verdient, mit der ausschließlichen Forderung eines mindestens
dreimonatigen (gewöhnlichen) Vorfortzugsaufenthalts vorrangig fragwürdige Ausschlüsse zu vermeiden und Fortgezogenen so das Wahlrecht in einem Umfang zu
belassen, der sich auch im internationalen Vergleich entwickelter Demokratien als
großzügig darstellt. Angesichts der zu Recht hervorgehobenen engen verfassungsrechtlichen Grenzen, die einer Beschränkung des Wahlrechts durch den Grundsatz
der Allgemeinheit der Wahl gesetzt sind, verwundert es, dass der Senat, der die vorliegende Lösung für verfassungswidrig erachtet, zugleich den sehr viel weiterreichenden Ausschluss vom Wahlrecht durch eine Kombination dieser Lösung mit einer Fortzugsfrist billigt. Man wüsste auch gern, wie auf der Grundlage der Rechtsauffassung
des Senats im Fall einer solchen Kombination verfassungskonform mit Deutschen
umzugehen wäre, deren früherer Aufenthalt sich nicht in der Bundesrepublik
Deutschland, sondern in der DDR abgespielt hat, denn der auf diese Konstellation
zugeschnittene Satz 2 des § 12 Abs. 2 BWG muss, wenn ausschließlich der Gesichtspunkt der kommunikativen Verbindung zur Bundesrepublik Deutschland rechtfertigungstauglich sein soll, auch für den Fall der Kombination des Aufenthaltserfordernisses mit einer Fortzugsfrist weitaus größere Probleme bereiten als der vom
Senat allein betrachtete Satz 1 der Vorschrift (vgl. Breuer, a.a.O., S. 244 f.).

  Gleichzeitig soll der Gesetzgeber, wenn er sich für die aufgezeigte Kombinationslösung entscheidet, offenbar auch noch eine Sonderregelung für Grenzpendler und anderweitig gesellschaftlich Integrierte treffen müssen. Der Senat sieht nämlich Art. 38
Abs. 1 GG durch die angegriffene Regelung unter anderem deshalb verletzt, weil
nach ihr „Auslandsdeutsche, die zwar zu keinem Zeitpunkt für mindestens drei Monate in der Bundesrepublik Deutschland ansässig gewesen sind, jedoch typischerweise
mit den politischen Verhältnissen vertraut und von ihnen betroffen sind, etwa weil sie
als ´Grenzgänger´ ihre Berufstätigkeit in der Bundesrepublik ausüben … oder weil sie
durch ihr Engagement in Verbänden, Parteien und sonstigen Organisationen in erheblichem Umfang am politischen und gesellschaftlichen Leben der Bundesrepublik
Deutschland teilnehmen, vom aktiven Wahlrecht ausgeschlossen bleiben, obwohl sie
nach der Wertung, die § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG zugrunde liegt, gleichfalls an den
Wahlen zum Deutschen Bundestag teilnehmen müssten“. Der „Grenzgänger“, der
zwischen Arbeitsplatz im Inland und Wohnung im Ausland pendelt (der umgekehrte
Fall wirft ein wahlrechtliches Problem von vornherein nicht auf), ist als Typus allerdings bekannt. Den Inlandsbindungen des typischen Grenzpendlers, der sich irgendwann aus finanziellen oder sonstigen Gründen dafür entschieden hat, jenseits der
Grenze zu wohnen, trägt die angegriffene Regelung aber bereits Rechnung. Er erfüllt
das Dreimonatskriterium des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG und behält daher sein Wahlrecht dauerhaft, auch wenn er eines Tages nicht mehr zur Arbeit pendelt, sondern die
Grenze nur noch zum Besuch von Parteiversammlungen oder Sitzungen seines Kar-



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nevalsvereins überquert. Ob dagegen der vom Senat ins Auge gefasste Fall des
deutschen Staatsangehörigen, der zum Grenzpendler oder, unabhängig davon, zum
regelmäßigen Besucher inlandsdeutscher Parteiversammlungen oder Karnevalsvereinssitzungen wird, ohne sich jemals für drei Monate in Deutschland gewöhnlich aufgehalten zu haben, in irgendeinem möglichen Wortsinn „typischerweise“ auftritt, weiß
ich nicht. Selbst wenn es sich so verhalten sollte, wäre ich der Meinung, dass der
Gesetzgeber ihn nicht berücksichtigen muss, weil dieser Typus sich nicht mit praktikablen Abgrenzungskriterien erfassen lässt. Eine Differenzierung der Wahlrechtsvoraussetzungen nach dem Maße gesellschaftlicher Integration, die dazu führt, dass
Wahlbehörden sich mit der Frage befassen müssen, ob Bedeutung und Häufigkeit
der Karnevalsvereinssitzungen übers Jahr es erlauben, von einer Teilnahme am gesellschaftlichen Leben der Bundesrepublik Deutschland „in erheblichem Umfang“ zu
sprechen, und ob der Wählenwollende die Parteiversammlungen, auf die er sich beruft, auch tatsächlich regelmäßig besucht hat, dürfte jedenfalls nicht in Betracht kommen. Der Senat unterschätzt insofern auch die „wahltechnischen“ Zusatzargumente,
die für die Anknüpfung an einen früheren dreimonatigen Aufenthalt angeführt worden
sind (vgl. BTDrucks 9/1913, S. 11). Unterschätzt werden darüber hinaus die Schwierigkeiten gleichheitsgerechter Wahlkreiseinteilung, die mit dem vom Senat als mögliche Lösung in den Raum gestellten Wegfall jeglicher speziell die Auslandsdeutschen
betreffenden Wahlrechtsbeschränkung verbunden wären (zur Illustration vgl. Schild,
NJW 1985, S. 3056 ff.).

  Der heutige Beschluss gehört zu den Erscheinungen, die sich nur historisch - geschichtenerzählend - erklären lassen. Zu seinen Bestimmungsfaktoren zählt unter
anderem das Urteil zum Ausländerwahlrecht; genauer: der überschießend generalisierende Teil der Begründung dieses Urteils. Nachdem das Gericht die Beschränkung des Wahlrechts der Auslandsdeutschen durch ein Sesshaftigkeitserfordernis
wiederholt allein mit dem Argument der Tradition gerechtfertigt und den demokratischen Grundgedanken, dass die Regierenden ihre Legitimation von den Regierten
beziehen sollten, aus dem Spiel gelassen hatte (zur Kritik des Traditionsarguments s.
Häberle, ZfP, 1974, S. 111 <126>; Schreiber, DÖV 1974, S. 829 <830>; Blumenwitz,
a.a.O., S. 73 ff.; Breuer, a.a.O., S. 94 ff.), erklärte es in seinem Urteil zum Ausländerwahlrecht „die Vorstellung, es entspreche der demokratischen Idee …, eine Kongruenz zwischen den Inhabern demokratischer politischer Rechte und den dauerhaft einer bestimmten Herrschaft Unterworfenen herzustellen“, für zwar „im Ausgangspunkt
zutreffend“, meinte aber, dies dürfe nicht zu einer „Auflösung des Junktims“ zwischen
der Eigenschaft als Deutscher und der - das Wahlrecht vermittelnden - Zugehörigkeit
zum Staatsvolk führen; vielmehr dürften Diskrepanzen zwischen Herrschaftsunterworfenheit und der durch den Deutschenstatus im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG definierten Zugehörigkeit zum Staatsvolk nur im Wege staatsangehörigkeitsrechtlicher
Regelung ausgeräumt werden (vgl. BVerfGE 83, 37 <51 f.>). Mit dieser über die allein betrachtete und allein zu entscheidende Frage des Ausländerwahlrechts hinausreichenden Verallgemeinerung sollte keineswegs die partielle Entkoppelung von
Deutscheneigenschaft und Wahlrecht, die der Senat im Fall der Auslandsdeutschen


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in ständiger Rechtsprechung gebilligt hatte, für unzulässig erklärt und der Gesetzgeber auch hier auf das Staatsangehörigkeitsrecht als einzig zulässiges Instrument der
Herstellung von Kongruenz zwischen Herrschaftsunterworfenheit und Innehabung
des Wahlrechts verwiesen werden. Die gewählte Formulierung schien aber die Frage, ob bei Auslandsdeutschen Abstriche von dem postulierten Junktim ihre Rechtfertigung in dem Gesichtspunkt fehlender Herrschaftsunterworfenheit finden können,
negativ zu beantworten (so denn auch Breuer, a.a.O., S. 172). Der zwei Tage nach
Verkündung des Urteils folgenden Kammerentscheidung blieb deshalb für den Versuch, den gutgeheißenen Beschränkungen des Wahlrechts Auslandsdeutscher eine
andere als die bis dato in der Senatsrechtsprechung herangezogene traditionsbezogene Begründung zu verschaffen, nur noch der Rekurs auf den Gesichtspunkt, dass
Wähler am politischen Willens- und Meinungsbildungsprozess „informiert mitwirken“
und daher mit den hiesigen Verhältnissen „vertraut“ sein sollten (vgl. Beschluss der
3. Kammer des Zweiten Senats vom 2. November 1990, a.a.O., S. 690), der für sich
genommen eine konsistente Rechtfertigung für die hier zu beurteilende Regelung in
der Tat nicht abgibt und auf den sich nun unter dem Stichwort „Kommunikationsfunktion“ auch der Senat fixiert hat. Ob alle alternativen Regelungsmöglichkeiten, die der
Senat auf dieser unzureichenden Basis dem Gesetzgeber nahelegt, näherer verfassungsrechtlicher Prüfung standhalten, wird der nächste Durchlauf zeigen. Auf Erwartungswidrigkeiten jedenfalls ist der Gesetzgeber durch die vorliegende Entscheidung
gut vorbereitet.




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Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 4. Juli 2012 -
2 BvC 1/11

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 4. Juli 2012 - 2 BvC 1/11 -
                Rn. (1 - 70), http://www.bverfg.de/e/cs20120704_2bvc000111.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2012:cs20120704.2bvc000111




                                      26/26

Die Verfahren werden zur gemeinsamen
        Entscheidung verbunden.|§ 12 Absatz 2 Satz 1 des
        Bundeswahlgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Änderung
        des Wahl- und Abgeordnetenrechts vom 17. März 2008
        (Bundesgesetzblatt I Seite 394) ist mit
        Artikel 38 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes
        unvereinbar und nichtig.|Im Übrigen werden die
        Wahlprüfungsbeschwerden zurückgewiesen.|Die Bundesrepublik Deutschland hat den
        Beschwerdeführerinnen ihre notwendigen Auslagen zu
        erstatten.
am 4. Juli 2012 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 4. Juli 2012
- 2 BvC 1/11 -, Rn. 1-70,
                    https://www.bverfg.de/e/cs20120704_2bvc000111
Pressemitteilung - Nr. 61/2012 vom 7. August 2012