                        Leitsatz

      zum Beschluß des Zweiten Senats vom 3. Mai 1994

                     - 2 BvR 2760/93 -

                       - 2 BvQ 3/94 -

                      - 2 BvR 707/94 -

                      - 2 BvR 741/94 -

Zu den Voraussetzungen einer einstweiligen Anordnung bei Verfassungsbeschwerden gegen Gesetze zur kommunalen Neugliederung.




                            1/13

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 2760/93 -

- 2 BvQ 3/94 -

- 2 BvR 707/94 -

- 2 BvR 741/94 -

                              IM NAMEN DES VOLKES

                                   In den Verfahren

     1. über die Verfassungsbeschwerde der I ... ,

- Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Klaus Neuenfeld und Inge Gräfin Dohna, Cranachstraße 11, Weimar

gegen       die Eingemeindung in die Stadt Jena durch § 23 des Gesetzes zur Neugliederung der Landkreise und kreisfreien Städte in Thüringen (Thüringer
            Neugliederungsgesetz - ThürNGG -) vom 16. August 1993 (GVBl. S. 545)


 u n d Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung

- 2 BvR 2760/93 -,

              2. über die Anträge der


a)      C ... ,

b)      J ... ,

c)      K ... ,

d)      K ... ,

- Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Prof. Dr. Ingo Fritsche und Dr. Norbert Fuß, Lutherstraße 19, Jena

 im Wege der einstweiligen Anordnung das Inkrafttreten des § 23 des Gesetzes
 zur Neugliederung der Landkreise und kreisfreien Städte in Thüringen (Thüringer
 Neugliederungsgesetz ThürNGG ) bis zur Entscheidung in der Hauptsache auszusetzen, soweit § 23 Rechtsfolgen für die Antragsteller bewirkt

- 2 BvQ 3/94 -,


                                          2/13

     3. über die Verfassungsbeschwerden der


a)      V ... ,

b)      B ... ,

c)      K ... ,

d)      L ... ,

e)      M ... ,

f)      S ... ,

g)      S ... ,

- Bevollmächtigte:
a) Rechtsanwalt Prof. Dr. Werner Hoppe, Erphostraße 36, Münster,
b) Rechtsanwalt Dr. Bernhard Stüer, Schützenstraße 21, Münster

gegen

            § 21 des Gesetzes zur Neugliederung der Landkreise und kreisfreien
            Städte in Thüringen (Thüringer Neugliederungsgesetz - ThürNGG -) vom
            16. August 1993 (GVBl. S. 545)


 u n d Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung

- 2 BvR 707/94 -,

     4. über die Verfassungsbeschwerden der


a)      T ... ,

b)      R ... ,

c)      H ... ,

- Bevollmächtigte:
a) Rechtsanwalt Prof. Dr. Werner Hoppe, Erphostraße 36, Münster,
b) Rechtsanwalt Dr. Bernhard Stüer, Schützenstraße 21, Münster

gegen




                                         3/13

         § 22 des Gesetzes zur Neugliederung der Landkreise und kreisfreien
         Städte in Thüringen (Thüringer Neugliederungsgesetz - ThürNGG -) vom
         16. August 1993 (GVBl. S. 545)


 u n d Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung

- 2 BvR 741/94 -

hier: Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung

                                 der Richterin Vizepräsidentin Limbach,

                                 der Richter Böckenförde,

                                 Klein,

                                 der Richterin Graßhof

                                 und der Richter Kruis,

                                 Winter,

                                 Sommer

am 3. Mai 1994 beschlossen:

    1. Die Verfahren werden hinsichtlich der Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

    2. Hinsichtlich der Antragstellerinnen zu 1), 2) und 4) wird angeordnet:

        a) Bis zur Entscheidung in der Hauptsache gilt in den aufnehmenden
        Städten die Ortschaftsverfassung gemäß § 45 Thüringer Gemeindeund Landkreisordnung (Thüringer Kommunalordnung) - abweichend
        von § 26 Absatz 3 des Gesetzes zur Neugliederung der Landkreise und
        kreisfreien Städte in Thüringen (Thüringer Neugliederungsgesetz) - mit
        Inkrafttreten dieses Gesetzes.

        b) Die Wahl der Ortsbürgermeister findet bereits am 26. Juni 1994
        statt.




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   c) Zur Sicherung der Durchführung der Wahl der Ortsbürgermeister
   wird hinsichtlich der Antragstellerinnen zu 1), 2) und 4) in Abweichung
   von §§ 45 Absatz 1 Satz 5 Thüringer Kommunalordnung, 24 Absatz 5,
   17 Absatz 1 Thüringer Gesetz über die Wahlen in den Landkreisen und
   Gemeinden (Thüringer Kommunalwahlgesetz) bestimmt, daß Wahlvorschläge für das Amt des Ortsbürgermeisters bis zum 27. Mai 1994 eingereicht werden können. Die Fristen nach §§ 14 Absatz 5, 17 Absatz 2
   Thüringer Kommunalwahlgesetz enden am 8. Juni 1994, der Wahlausschuß tritt gemäß § 17 Absatz 4 Satz 1 Thüringer Kommunalwahlgesetz am 9. Juni 1994 zusammen. Von den Fristen des § 17 Absatz 4
   Satz 5 Thüringer Kommunalwahlgesetz endet die erstgenannte am 13.,
   die zweitgenannte am 14. Juni 1994. Die Frist des § 18 Absatz 1 Thüringer Kommunalwahlgesetz endet am 16. Juni 1994.

   d) Die Wahlen zu den Ortschaftsräten sind bis zum 30. Oktober 1994
   durchzuführen.

   Für den Fall, daß die aufnehmenden Städte in ihren Hauptsatzungen
   bis zum 31. August 1994 nicht über Vorschriften nach § 45 Absatz 2
   Satz 6 und 7 Thüringer Kommunalordnung über die Wahl des Ortschaftsrats verfügen, wird der Kommunalaufsichtsbehörde aufgegeben, unverzüglich entsprechende Wahlvorschriften zu erlassen.

3. a) Die aufnehmenden Städte Erfurt, Gera und Jena werden verpflichtet,
   bis zum Erlaß der Entscheidungen über die Verfassungsbeschwerden
   keine aufschiebbaren Entscheidungen oder Maßnahmen zu treffen, die
   den Antragstellerinnen im Falle ihres Obsiegens die Wiederherstellung
   ihrer Selbständigkeit unzumutbar erschweren oder ihnen nicht wiedergutzumachende Nachteile einbringen würden.

   b) Den aufnehmenden Städten wird bis zur Entscheidung in der Hauptsache aufgegeben, bei Aufstellung und Abwicklung des Haushalts alle
   Vorgänge, die die Antragstellerinnen betreffen, zu kennzeichnen, soweit dies vom Aufwand her vertretbar ist.

4. Im übrigen werden die Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung abgewiesen.

5. Der Freistaat Thüringen hat den Antragstellerinnen zu 1), 2) und 4) die
   Hälfte, den Antragstellerinnen zu 3) ein Viertel der ihnen für die Verfahren auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung entstandenen notwendigen Auslagen zu erstatten.




                                  5/13

                                     Gründe:

                                          I.

  1. Im Zuge der kommunalen Gebietsreform beschloß der Thüringer Landtag durch            1
Gesetz vom 16. August 1993 (Gesetz zur Neugliederung der Landkreise und kreisfreien Städte in Thüringen - Thüringer Neugliederungsgesetz <ThürNGG> -, GVBl.,
S. 545), u. a. die Antragstellerinnen - Gemeinden im Umland der kreisfreien Städte
Erfurt, Gera und Jena - in die jeweils benachbarte kreisfreie Stadt einzugliedern. Ausweislich der Gesetzesbegründung (Thüringer Landtag, Drs. 1/2233, S. 14 f.) soll dies
vor allem dazu dienen, die bestehenden Verflechtungsräume zwischen Stadt und
Umland durch die Konzentration der Planung bei einem Planungsträger zu ordnen
und den wachsenden Flächenbedarf der Städte zu decken.

 2. Hiergegen haben die Antragstellerinnen Verfassungsbeschwerden erhoben oder            2
angekündigt; sie rügen die Verletzung von Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG. Im Gesetzgebungsverfahren seien sie nur unzureichend angehört worden. Die gesetzgeberische
Entscheidung werde den Anforderungen nicht gerecht, die an die Abwägung bei einer kommunalen Neugliederung zu stellen seien.

  3. Nach seinem § 34 soll das Gesetz am 1. des Monats in Kraft treten, der auf die       3
mittlerweile gemäß § 8 ThürKWG auf den 12. Juni 1994 festgesetzte Kommunalwahl
folgt. Dies suchen die Antragstellerinnen im vorliegenden Verfahren zu verhindern.
Mit Unterschieden im einzelnen tragen sie zur Begründung vor, daß - wie im Falle einer Rück-Neugliederung - auch bei einer erstmaligen Neugliederung ein "Hin und
Her" zu vermeiden sei; dies gelte insbesondere im Hinblick auf die spezifische Situation der Gemeinden in den neuen Bundesländern, die erst nach der Wende wieder
als Selbstverwaltungskörperschaften konstituiert worden seien und sich folglich insoweit in einer Aufbauphase befänden. Des weiteren sei zu beachten, daß auch in den
erst kürzlich gebildeten Verwaltungsgemeinschaften, denen die meisten von ihnen
angehörten, im Falle eines nur vorübergehenden Ausscheidens ein "Hin und Her"
drohe. Auch die bevorstehenden Kommunalwahlen in einer Situation der Rechtsunsicherheit seien als schwerer Nachteil anzusehen, den es zu verhindern gelte. Die Antragstellerinnen befürchten darüber hinaus, daß - z. B. im Bereich der Bauleitplanung - während der Zeit ihrer Zugehörigkeit zur Nachbarstadt vollendete Tatsachen
geschaffen würden, die im Falle ihres Obsiegens in der Hauptsache nicht mehr rückgängig zu machen seien.

 4. Der Thüringer Landtag und die Thüringer Landesregierung treten den Anträgen           4
entgegen. Bei den von den Antragstellerinnen befürchteten Nachteilen handele es
sich lediglich um die normalen Vollzugsfolgen eines Neugliederungsgesetzes, die
den Erlaß einer einstweiligen Anordnung nicht rechtfertigen könnten. Die für den Fall
einer Rück-Neugliederung entwickelten Grundsätze könnten auf den vorliegenden
Fall nicht übertragen werden.




                                          6/13

                                           II.

  Die Anträge haben in dem aus der Entscheidungsformel ersichtlichen Umfang Erfolg.

  1. a) Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall             6
einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr
schwerer Nachteile oder aus einem anderen Grund zum gemeinen Wohl dringend
geboten ist. Wegen der meist weittragenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung
in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren auslöst, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein strenger Maßstab anzulegen; dies gilt insbesondere dann, wenn die Suspendierung eines Gesetzes in Rede steht (st. Rspr., vgl.
zuletzt BVerfGE 86, 390 <395>).

 Bei der Entscheidung haben die Gründe, die der Antragsteller für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Vorschriften anführt, grundsätzlich außer Betracht zu
bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erweist sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet (st. Rspr., vgl. zuletzt BVerfGE 89, 109
<110>). Die einstweilige Anordnung kann nämlich gerade deshalb nötig werden, weil
dem Gericht die zur gewissenhaften und umfassenden Prüfung der für die Entscheidung der Hauptsache erheblichen Rechtsfragen erforderliche Zeit fehlt; es wäre dann
auch nicht angängig, den Erlaß einer einstweiligen Anordnung von etwas Ungewissem, der summarischen Abschätzung der Erfolgschancen der Hauptsache, abhängig
zu machen (vgl. BVerfGE 7, 367 <371>; 71, 350 <351 f.>).

  Für die Entscheidung kommt es vielmehr auf eine Abwägung der Folgen an, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht ergeht, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen, der Verfassungsbeschwerde der Erfolg aber
zu versagen wäre (st. Rspr., vgl. zuletzt BVerfGE 89, 109 <110 f.>)

  b) Ob und inwieweit diese Folgenabwägung bei Neugliederungsgesetzen besonderen Anforderungen unterliegt, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bislang nicht entschieden. Das Urteil des Senats vom 10. Juli 1990 (BVerfGE
82, 310) betrifft ausdrücklich nur die Sondersituation einer Rück-Neugliederung.

  (1) Der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen hat zur Folgenabwägung festgestellt, daß der Aufwand, der sich bei der Rückabwicklung einer Eingemeindung als
nutzlos vertan erweise, im Einzelfall fast immer nachteiliger sei, als die zeitliche Verzögerung der Neugliederung durch den Erlaß einer einstweiligen Anordnung, wenn
der Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache kein Erfolg beschieden ist. Eine solche Nachteilsgewichtung würde indes im Ergebnis fast immer zur aufschiebenden
Wirkung der Kommunalverfassungsbeschwerde führen, die im Gesetz aber so gerade nicht vorgesehen sei. Deshalb fordert der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen als Voraussetzung für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung, die das
Inkrafttreten und den Vollzug des Gesetzes hindere, im jeweiligen Einzelfall Nachtei-



                                           7/13

le, die über die normalen Vollzugsfolgen hinausgehen (vgl. OVGE 25, 303 <306 f.>;
ihm folgend Hess. StGH, ESVGH 22, 215 <218>; Nds.StGH, StGHE 1, 307 <315>;
a. A. StGH BW, ESVGH 25, 31 <34 f.>).

 Ob ein Nachteil regelmäßig eintritt, kann indes für die Beurteilung nicht allein ausschlaggebend sein. Die Bewertung des Nachteils im jeweiligen Einzelfall bemißt sich
nicht danach, wie häufig er eintritt.

  In seiner nachfolgenden Rechtsprechung hat der Verfassungsgerichtshof                  12
Nordrhein-Westfalen anerkannt, daß gerade auch regelmäßige Vollzugsfolgen Anlaß
für Regelungen im Rahmen einer einstweiligen Anordnung sein können; dies freilich
nicht im Hinblick auf eine generelle Vollzugsaussetzung, sondern nur unterhalb der
Schwelle einer solchen, soweit sie zur Sicherung einer eventuellen Rückabwicklung
erforderlich erscheinen - sogenannte Wohlverhaltensanordnungen und punktuelle
Anordnungen (vgl. Beschluß vom 29. Dezember 1971, Eildienst 1972, S. 17 f.; OV-GE 30, 278 ff.; hierzu auch Stüer, StuGR 1974, S. 378 ff., 1975, S. 24 <26 ff.>;
s. auch StGH BW, Beschluß vom 30. November 1974, BWVPr 1975, S. 10).

  (2) Hiervon ausgehend ist zunächst - insoweit im Anschluß an den Wortlaut des          13
§ 32 Abs. 1 BVerfGG - die Schwere der durch ein nur (vorläufiges) Inkrafttreten des
Gesetzes drohenden Nachteile zu ermessen. Die hierbei erforderliche Bewertung
des Nachteils hat ihren normativen Orientierungspunkt in der prozessualen Funktion
der einstweiligen Anordnung: Sie hat als vorläufige Regelung die Wirksamkeit und
Umsetzbarkeit der nachfolgenden verfassungsgerichtlichen Entscheidung zu sichern. Wegen dieser Sicherungsfunktion der einstweiligen Anordnung ist demnach
von entscheidender Bedeutung, ob für den Fall, daß sich die angegriffenen Vorschriften als verfassungswidrig erweisen, ein endgültiger und nicht wiedergutzumachender
Schaden eintritt oder nur unter ganz erheblichen Schwierigkeiten wiederausräumbare vollendete Tatsachen geschaffen würden. Ist das der Fall, so reduziert eine gegebene Möglichkeit, den rechtmäßigen vorherigen Zustand mit zumutbarem Aufwand
wiederherzustellen, die Schwere des befürchteten Nachteils, der durch die Ablehnung einer einstweiligen Anordnung eintritt (vgl. Berkemann in: Mitarbeiterkommentar zum Bundesverfassungsgerichtsgesetz, § 32 Rdnr. 194 f.).

 Diese Erwägungen sind nicht deshalb unbeachtlich, weil ein Organisationsgesetz in       14
Rede steht, das keines Vollzugs bedarf. Zwar entstehen im Falle der Nichtigerklärung
des Gesetzes die Antragstellerinnen - ob ex tunc oder ex nunc mag hier dahinstehen - als eigenständige Gebietskörperschaften unmittelbar wieder; es darf jedoch
nicht verkannt werden, daß die Antragstellerinnen dabei auf vielfältige tatsächliche
Voraussetzungen angewiesen sind, damit die kommunale Selbstverwaltung für sie
wieder wirklich werden kann.

 2. Die Verfassungsbeschwerden sind weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Im Rahmen der demnach erforderlichen Folgenabwägung
können keine Nachteile festgestellt werden, die den Erlaß einer einstweiligen Anordnung mit dem von den Antragstellerinnen begehrten Inhalt rechtfertigen. Demgegen-


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über sind nach § 32 Abs. 1 BVerfGG die aus dem Entscheidungsausspruch ersichtlichen Anordnungen zur Sicherung der Interessen der Antragstellerinnen geboten.

  a) Die erstmalige und die Rück-Neugliederung sind entgegen der Ansicht der Antragstellerinnen im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes nicht gleichzubehandeln. Zwischen beiden gibt es insoweit gewichtige Unterschiede, die einer Übertragung der für die Rück-Neugliederung entwickelten Grundsätze auf eine erstmalige
Neugliederung entgegenstehen. Im Falle der Rück-Neugliederung wird die Bevölkerung "hin und hergeschoben" als Folge einer in relativ kurzer Zeit entgegengesetzten
gesetzgeberischen Gemeinwohlkonkretisierung; der Bevölkerung wird angesonnen,
die wenn auch möglicherweise nur widerwillig hingenommene, gleichwohl aber als
Dauerlösung konzipierte Zugehörigkeit zu einer neuen "örtlichen Gemeinschaft" im
Sinne des Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG nach einer kurz bemessenen Zeitspanne zu ändern und sich wieder anderweitig zu orientieren. In dieser Situation spricht alles dafür, die neuerliche Änderung der Zugehörigkeit nicht lediglich vorläufig durchzuführen, sondern erst nach einer endgültigen Klärung der Frage, ob sie von Rechts
wegen Bestand haben kann. Anderenfalls bestünde die Gefahr, daß - nach Rückgängigmachung der RückNeugliederung - die Bereitschaft, wieder in der durch die erste
Neugliederung gebildeten Gemeinde verantwortlich mitzuwirken, nachhaltig beeinträchtigt würde (vgl. BVerfGE 82, 310 <314>).

 Gerade diese Gefahr besteht im Falle einer erstmaligen Neugliederung so nicht.          17
Wird sie bei Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Regelung nach kurzer Zeit wieder rückgängig gemacht, besteht kein Anlaß zu zweifeln, daß die ursprüngliche "örtliche Gemeinschaft", für deren Bestand die Gemeinde vor Gericht gezogen ist, von der
Bevölkerung wieder angenommen werden wird. Die Zuordnung zur neuen Gemeinde
wird während der Anhängigkeit des verfassungsgerichtlichen Verfahrens als eine zunächst noch vorläufige erfahren werden.

 Die spezifische Situation der Gemeinden in den neuen Bundesländern gibt keinen          18
Anlaß für eine grundsätzlich abweichende Bewertung. Die Antragstellerinnen weisen
zwar zu Recht darauf hin, daß die Gemeinden in der ehemaligen DDR erst nach der
Wende wieder als Selbstverwaltungskörperschaften konstituiert wurden, so daß sie
sich insoweit noch in einer Aufbauphase befinden. Jedoch wird das Prinzip der
Selbstverwaltung durch das Thüringer Neugliederungsgesetz nicht angetastet; die
Möglichkeit der Bevölkerung, sich für die Belange der - wenn auch territorial anders
umschriebenen - "örtlichen Gemeinschaft" in eigener Verantwortung einzusetzen,
wird nicht beschnitten.

  Durch die Eingemeindung besteht indes gleichwohl - insbesondere wenn das verfassungsgerichtliche Verfahren längere Zeit dauert - die Gefahr, daß die für eine
funktionsfähige Selbstverwaltung in einer kleinen, überschaubaren und gewachsenen örtlichen Gemeinschaft erforderlichen Strukturen und das identitätsstiftende
Merkmal der Zugehörigkeit zu ihr Schaden leidet. Dieser Nachteil wiegt zwar schwer;
doch erreicht er jedenfalls dann nicht ein solches Gewicht, das den Aufschub des In-



                                         9/13

krafttretens des Gesetzes rechtfertigen könnte, wenn andere, weniger eingreifende
Möglichkeiten bestehen. Das ist zumal dann der Fall, wenn dabei an gegebene gesetzliche Regelungen angeknüpft werden kann. Der Thüringer Landesgesetzgeber
hat dem Bedürfnis, unterhalb der Gemeindeebene noch engere, auch rechtlich strukturierte Gemeinschaften mit eigenen Aufgaben zu bilden, durch die Möglichkeit der
Einführung der Ortschaftsverfassung bei räumlich getrennten Ortsteilen Rechnung
getragen (§ 45 ThürKO i. V. m. § 26 Abs. 3 ThürNGG). Die Stadt Erfurt hat für die
Antragstellerinnen zu 3) bereits jetzt in ihrer Hauptsatzung die Ortschaftsverfassung
eingeführt, so daß dort schon bei der bevorstehenden Kommunalwahl die Wahl von
Ortsbürgermeistern stattfindet (s. § 130 Abs. 2 ThürKO).

 In Jena und Gera ist dies nicht geschehen. Den betroffenen Antragstellerinnen ist in    20
§ 26 Abs. 3 Satz 2 ThürNGG zwar ausdrücklich ein Rechtsanspruch auf Einführung
der Ortschaftsverfassung eingeräumt worden, falls sich auf der ersten Bürgerversammlung, die der Oberbürgermeister spätestens innerhalb eines Jahres nach Eingliederung einzuberufen hat, die Mehrheit der Anwesenden dafür ausspricht. Aufgrund der hiernach möglichen zeitlichen Verzögerung bis zu einem Jahr kann es aber
zu einer empfindlichen Unterbrechung, möglicherweise auch zu einem Abbruch der
von den Antragstellerinnen betonten positiven Entwicklung kommen. Dies ist nicht
zuletzt deshalb zu besorgen, weil die Entfaltung der kommunalen Selbstverwaltung
noch verhältnismäßig kurzzeitig ist und ein in den Augen der betroffenen Gemeinden
und ihrer Bürger so schneller Eingriff eine verbreitete Resignation auszulösen vermag. Um dies zu vermeiden, erscheint es geboten, den Antragstellerinnen zu 1), 2)
und 4) im Wege einer einstweiligen Anordnung sofort mit dem (vorläufigen) Wirksamwerden der Eingemeindung vorläufig den Rechtsstatus einer Ortschaft zu verleihen,
damit sie sich auch in der Zeit der Rechtsunsicherheit als eigenständige Einheit
rechtlich konstituieren und artikulieren können.

  Um die Ortschaften umgehend mit handlungsfähigen Organen zu versehen, ist              21
- wie aus Nr. 2 b. und c. des Entscheidungsausspruchs ersichtlich - hier sicherzustellen, daß die Wahl der Ortsbürgermeister noch vor der Eingemeindung stattfinden
kann. Gleichermaßen sind Regelungen für die Wahl der Ortschaftsräte zu erlassen
(s. Nr. 2 d. des Entscheidungsausspruches), damit auch insofern keine unnötig langen Fristen verstreichen.

 b) Schwere Nachteile erwachsen den Antragstellerinnen auch nicht im Zusammenhang mit den bevorstehenden Kommunalwahlen.

 (1) Das Bundesverfassungsgericht hat es zwar als einen schweren Nachteil für das        23
Gemeindewohl angesehen, wenn Wahlen in einer Situation der Rechtsunsicherheit
durchgeführt werden müßten, weil ihre Rechtsgrundlagen umstritten und ihr Ergebnis
möglicherweise alsbald gegenstandslos würde (vgl. BVerfGE 11, 306 <309>). Dies
gilt aber nur dann, wenn die Rechtsgrundlagen der Wahl als solcher, d. h. das Wahlgesetz in seiner Verfassungsmäßigkeit in Frage gestellt wird. Dies ist hier nicht der
Fall. Angegriffen ist lediglich die Abgrenzung der kommunalen Körperschaften, inner-



                                         10/13

halb derer aufgrund eines unstrittigen Kommunalwahlgesetzes gewählt wird (vgl.
auch BayVfGH 31, 33 <43 f.>).

 (2) Ein eventuell erforderliches Wiederholen oder Nachholen der Gemeinderatsund Bürgermeisterwahlen in den eingegliederten Gemeinden ist gleichfalls nicht geeignet, einen schweren Nachteil zu begründen, der einen Aufschub des Inkrafttretens
des Gesetzes rechtfertigen könnte.

  Ein nicht wiedergutzumachender Schaden ist nicht schon durch die bloße Behauptung dargetan, daß die Teilnahme an der auf das gesamte Gebiet der erweiterten
Stadt bezogenen Kommunalwahl Auswirkungen auf die (kommunal-)politische Meinungsbildung auch für eine spätere in der wieder selbständigen Gemeinde stattfindenden Wahl haben müßte. Der Befürchtung, daß eine auf den Ortsteil bezogene
(kommunal-)politische Entwicklung abgeschnitten wird, kann im übrigen durch die
gleichzeitige Einführung der Ortschaftsverfassung entgegengetreten werden.

  Unabhängig davon könnte auch eine Folgenabwägung, in deren Rahmen allein die             26
Tatsache, daß Ergebnisse der anstehenden Kommunalwahlen durch spätere Gebietsänderungen möglicherweise hinfällig werden, als gewichtiger Nachteil gewertet
würde, nicht zu einem anderen Ergebnis führen. Sowohl dann, wenn die einstweilige
Anordnung erginge, der Hauptsache der Erfolg aber versagt bliebe, als auch dann,
wenn die einstweilige Anordnung nicht erlassen würde, das angegriffene Gesetz aber
für verfassungswidrig erklärt würde, müßten auf der Grundlage des endgültig bestätigten Zuschnitts der Gebietskörperschaften die Wahlen - gegebenenfalls teilweise -
wiederholt werden. Ein Überwiegen der Nachteile, die dann entstünden, wenn die
einstweilige Anordnung nicht erginge, kann folglich nicht festge-stellt werden; in einer
solchen Situation fordert das gemeine Wohl den Erlaß einer einstweiligen Anordnung
nicht (s. hierzu auch BVerfGE 31, 381 <387>; 36, 37 <40>; 65, 101 <103>).

  c) Soweit insbesondere die Antragstellerinnen zu 3) und zu 4) geltend machen, daß        27
in der Auflösung der Verwaltungsgemeinschaft, an denen sie beteiligt sind oder an
denen sie sich zu beteiligen gedenken, ein besonderer Nachteil liege, ist dem nicht
zu folgen. Hierin mag zwar in diesen Fällen eine über die allgemeinen Vollzugsfolgen
hinausgehende Auswirkung der Neugliederung zu sehen sein. Das Vorbringen der
Antragstellerinnen, wonach auch insoweit ein "Hin und Her" der Bevölkerung und der
beteiligten Gemeinden ein erheblicher Nachteil und demnach zu vermeiden sei, verkennt jedoch den Ausgangspunkt der Argumentation des Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 10. Juli 1990 (BVerfGE 82, 310): Ein mehrfaches "Hin und Her"
ist vor dem Hintergrund der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung zu vermeiden, weil es die Integration in die "örtliche Gemeinschaft" übermäßig erschweren
kann. Diese Integration bleibt von der Zugehörigkeit der Gemeinde zu einer Verwaltungsgemeinschaft jedoch unberührt.

 d) Letztlich ist auch die Gefahr, daß die eingegliederten Gemeinden durch die konkrete Verwaltungstätigkeit der aufnehmenden Städte in wichtigen Angelegenheiten
präjudiziert und durch organisatorische Maßnahmen eine Rückabwicklung der Einge-


                                          11/13

meindung übermäßig erschwert werden könnten, nicht geeignet, den Aufschub des
Inkrafttretens des Thüringer Neugliederungsgesetzes im Wege einer einstweiligen
Anordnung zu rechtfertigen. Insbesondere die Antragstellerinnen zu 2) befürchten in
dieser Hinsicht, die Bauleitplanung könnte von der aufnehmenden Stadt so vorangetrieben werden, daß sie ihren ländlichen Charakter verlören und ihnen hierdurch ein
nicht wiedergutzumachender Schaden entstünde.

 Im Hinblick auf die Sicherungsfunktion des Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes ist eine umfassende Vollzugsaussetzung im Interesse der Abwehr solcher
Nachteile nicht notwendig. Es genügt eine eingeschränkte Anordnung, die der aufnehmenden Stadt bestimmte Einzelmaßnahmen untersagt; die Einhaltung der Anordnung haben die Kommunalaufsichtsbehörden zu überwachen.

 Eine solche "Wohlverhaltensanordnung" (vgl. dazu die Nachweise oben II. 1 b. (1)).    30
bringt zum Ausdruck, daß die Lage der eingegliederten Gemeinde bis zur abschließenden Klärung der Verfassungsmäßigkeit der Neugliederung offen und folglich bei
der Verwaltung hierauf Rücksicht zu nehmen ist. Sie sucht - unterhalb der Ebene der
vollständigen Suspendierung des Gesetzes - einen Ausgleich zwischen dem Vollzugsinteresse des Gesetzgebers und den berechtigten Anliegen der betroffenen Gemeinden.

 Einer generellen "Wohlverhaltensanordnung" kann nicht entgegengehalten werden,        31
daß die Gefahren, denen sie begegnen soll, nicht konkret genug behauptet worden
seien. Als allgemeine Richtschnur soll sie der aufnehmenden Stadt ein Handlungsrahmen sein, der gerade auch Fallkonstellationen erfassen soll, die im Zeitpunkt der
Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz noch nicht absehbar
sind.

                                        III.

 Die Anordnung der Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 3 BVerfGG.                 32

                                        IV.

 Der Entscheidungsausspruch zu Nummern 2 und 3 ist auch im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Thüringen zu veröffentlichen.

               Limbach             Böckenförde               Klein

               Graßhof                 Kruis                 Winter

                                     Sommer




                                        12/13

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 3. Mai 1994 -
2 BvR 2760/93, 2 BvR 741/94, 2 BvR 707/94, 2 BvQ 3/94

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 3. Mai 1994 - 2 BvR 2760/
                93, 2 BvR 741/94, 2 BvR 707/94, 2 BvQ 3/94 - Rn. (1 - 33),
                http://www.bverfg.de/e/rs19940503_2bvr276093.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:1994:rs19940503.2bvr276093




                                     13/13

Die Verfahren werden hinsichtlich der Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.|Hinsichtlich der Antragstellerinnen zu 1), 2) und 4) wird angeordnet:|a) Bis zur Entscheidung in der Hauptsache gilt in den aufnehmenden Städten die Ortschaftsverfassung gemäß § 45 Thüringer Gemeinde- und Landkreisordnung (Thüringer Kommunalordnung) - abweichend von § 26 Absatz 3 des Gesetzes zur Neugliederung der Landkreise und kreisfreien Städte in Thüringen (Thüringer Neugliederungsgesetz) - mit Inkrafttreten dieses Gesetzes.|b) Die Wahl der Ortsbürgermeister findet bereits am 26. Juni 1994 statt.|c) Zur Sicherung der Durchführung der Wahl der Ortsbürgermeister wird hinsichtlich der Antragstellerinnen zu 1), 2) und 4) in Abweichung von §§ 45 Absatz 1 Satz 5 Thüringer Kommunalordnung, 24 Absatz 5, 17 Absatz 1 Thüringer Gesetz über die Wahlen in den Landkreisen und Gemeinden (Thüringer Kommunalwahlgesetz) bestimmt, daß Wahlvorschläge für das Amt des Ortsbürgermeisters bis zum 27. Mai 1994 eingereicht werden können. Die Fristen nach §§ 14 Absatz 5, 17 Absatz 2 Thüringer Kommunalwahlgesetz enden am 8. Juni 1994, der Wahlausschuß tritt gemäß § 17 Absatz 4 Satz 1 Thüringer Kommunalwahlgesetz am 9. Juni 1994 zusammen. Von den Fristen des § 17 Absatz 4 Satz 5 Thüringer Kommunalwahlgesetz endet die erstgenannte am 13., die zweitgenannte am 14. Juni 1994. Die Frist des § 18 Absatz 1 Thüringer Kommunalwahlgesetz endet am 16. Juni 1994.|d) Die Wahlen zu den Ortschaftsräten sind bis zum 30. Oktober 1994 durchzuführen.|Für den Fall, daß die aufnehmenden Städte in ihren Hauptsatzungen bis zum 31. August 1994 nicht über Vorschriften nach § 45 Absatz 2 Satz 6 und 7 Thüringer Kommunalordnung über die Wahl des Ortschaftsrats verfügen, wird der Kommunalaufsichtsbehörde aufgegeben, unverzüglich entsprechende Wahlvorschriften zu erlassen.|a) Die aufnehmenden Städte Erfurt, Gera und Jena werden verpflichtet, bis zum Erlaß der Entscheidungen über die Verfassungsbeschwerden keine aufschiebbaren Entscheidungen oder Maßnahmen zu treffen, die den Antragstellerinnen im Falle ihres Obsiegens die Wiederherstellung ihrer Selbständigkeit unzumutbar erschweren oder ihnen nicht wiedergutzumachende Nachteile einbringen würden.|b) Den aufnehmenden Städten wird bis zur Entscheidung in der Hauptsache aufgegeben, bei Aufstellung und Abwicklung des Haushalts alle Vorgänge, die die Antragstellerinnen betreffen, zu kennzeichnen, soweit dies vom Aufwand her vertretbar ist.|Im übrigen werden die Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung abgewiesen.|Der Freistaat Thüringen hat den Antragstellerinnen zu 1), 2) und 4) die Hälfte, den Antragstellerinnen zu 3) ein Viertel der ihnen für die Verfahren auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung entstandenen notwendigen Auslagen zu erstatten.
am 3. Mai 1994 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 3. Mai 1994
- 2 BvR 2760/93 -, Rn. 1-33,
                    https://www.bverfg.de/e/rs19940503_2bvr276093