                            Leitsätze
        zum Beschluß des Ersten Senats vom 27. Oktober 1999
                           - 1 BvR 385/90 -

1. § 99 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 VwGO ist mit Art. 19
   Abs. 4 GG unvereinbar, soweit er die Aktenvorlage auch in denjenigen
   Fällen ausschließt, in denen die Gewährung effektiven Rechtsschutzes
   von der Kenntnis der Verwaltungsvorgänge abhängt.
2. Eine Beschränkung des Akteneinsichtsrechts der Verfahrensbeteiligten gemäß § 100 Abs. 1 VwGO ist mit Art. 103 Abs. 1 GG vereinbar,
   wenn sich erst durch diese Beschränkung der von Art. 19 Abs. 4 GG
   gebotene effektive Rechtsschutz ermöglichen läßt.




                                 1/22

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BVR 385/90 -




                             Im Namen des Volkes

                                In dem Verfahren
                                      über
                          die Verfassungsbeschwerde
des Herrn U...

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Eckhard Klapp und Partner,
                   Seitzstraße 8, München -
gegen a) den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 12. Februar 1990 - 5 C 89.198 -,

      b) die Entscheidung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 7.
         September 1988 - IF 2-2032-36/2 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung des
                                Vizepräsidenten Papier,
                                der Richter Grimm,
                                Kühling,
                                der Richterinnen Jaeger,
                                Haas,
                                der Richter Hömig,
                                Steiner
                                und der Richterin Hohmann-Dennhardt

am 27. Oktober 1999 beschlossen:

  1. § 99 Absatz 1 Satz 2 in Verbindung mit Absatz 2 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1991 (Bundesgesetzblatt I Seite 686) ist nach Maßgabe der Gründe mit Artikel 19 Absatz
     4 des Grundgesetzes unvereinbar. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, bis zum
     31. Dezember 2001 einen verfassungsmäßigen Zustand herzustellen.




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  2. Der Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 12. Februar
     1990 - 5 C 89.198 - und die Entscheidung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 7. September 1988 - IF 2-2032-36/2 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes. Der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs wird aufgehoben. Die
     Sache wird an ihn zurückverwiesen.
  3. Die Bundesrepublik Deutschland und der Freistaat Bayern haben dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen je zur Hälfte zu ersetzen.

                                      Gründe:

                                         A.
 Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, inwieweit es das Grundgesetz erfordert, daß dem Gericht die Verwaltungsvorgänge, die es für die Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer behördlichen Entscheidung benötigt, vorgelegt werden.

                                         I.
  Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforscht das Gericht den Sachverhalt gemäß § 86 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) von Amts wegen. Behörden sind gemäß § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO zur Aktenvorlage verpflichtet. Ausnahmen
von dieser Pflicht enthält § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Im Streitfall entscheidet das Gericht gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für eine
Weigerung glaubhaft gemacht sind. Die Vorschrift lautet:

                                        § 99                                            3

(1) Behörden sind zur Vorlage von Urkunden oder Akten und zu Auskünften verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Urkunden oder Akten und
dieser Auskünfte dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile
bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen
nach geheimgehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage von Urkunden oder Akten und die Erteilung der Auskunft verweigern.

(2) Auf Antrag eines Beteiligten entscheidet das Gericht der Hauptsache durch Beschluß, ob glaubhaft gemacht ist, daß die gesetzlichen Voraussetzungen für die
Verweigerung der Vorlage von Urkunden oder Akten und die Erteilung von Auskünften vorliegen. Die oberste Aufsichtsbehörde, die die Erklärung nach Absatz 1 abgegeben hat, ist zu diesem Verfahren beizuladen. Der Beschluß kann selbständig mit
der Beschwerde angefochten werden. Über die Beschwerde entscheidet das Bundesverwaltungsgericht, wenn das Oberverwaltungsgericht erstmalig mit der Sache
befaßt war.

  Nach § 100 Abs. 1 VwGO können die Beteiligten in die dem Gericht vorgelegten Akten Einsicht nehmen. Das Urteil darf gemäß § 108 Abs. 2 VwGO nur auf Tatsachen
und Beweisergebnisse gestützt werden, zu denen die Beteiligten sich äußern konn-


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ten. In dem Urteil müssen nach § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Gründe angegeben
werden, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind.

                                          II.
  Der Beschwerdeführer trat zum 1. Oktober 1986 in die Dienste der Landesauftragsstelle Bayern e.V., Beratungsstelle für das Öffentliche Auftragswesen. Entsprechend
den vertraglichen Vereinbarungen übernahm er zum 1. Januar 1987 die Geschäftsführung. Die Landesauftragsstelle vermittelt Aufträge der öffentlichen Hand, unter anderem der Bundeswehr und weiterer sicherheitsrelevanter Einrichtungen, und untersteht der Rechtsaufsicht des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft und
Verkehr.

 Im Auftrag des Ministeriums wirkte das Bayerische Landesamt für Verfassungsschutz an einer Sicherheitsüberprüfung des Beschwerdeführers mit, zu der dieser
sein Einverständnis erteilt hatte. Es gelangte zu dem Ergebnis, daß Bedenken gegen
eine Ermächtigung des Beschwerdeführers zum Umgang mit Verschlußsachen bestünden. Diese Auffassung teilte das Bayerische Staatsministerium des Innern dem
Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr mit. Daraufhin erklärte der
Vorstand der Landesauftragsstelle dem Beschwerdeführer, eine Weiterbeschäftigung komme nicht in Betracht.

  Der Beschwerdeführer kündigte das Dienstverhältnis selbst, um Nachteile bei späteren Bewerbungen möglichst gering zu halten. Seine anschließenden Bewerbungen
um gehobene Positionen blieben gleichwohl erfolglos. Nach seinem Vortrag wurde in
den Einstellungsgesprächen immer wieder Unverständnis darüber geäußert, daß er
nur sieben Monate für die Landesauftragsstelle tätig gewesen sei. Er nahm schließlich, obwohl er in den vorangegangenen 20 Jahren immer als Geschäftsführer, Vertriebsleiter oder Verkaufsleiter mittelständischer Unternehmen gearbeitet hatte, eine
Stelle als Außendienstmitarbeiter an.

  Das Begehren des Beschwerdeführers, ihm über die Daten, auf die das negative Ergebnis der Sicherheitsüberprüfung gestützt wurde, Auskunft zu erteilen, lehnte das
Landesamt für Verfassungsschutz ab. Bei einem Auskunftsverlangen über die in Akten festgehaltenen Daten sei es verpflichtet, nach pflichtgemäßem Ermessen unter
Berücksichtigung der beiderseitigen Interessen und der Rechte Dritter zu entscheiden. Bei dieser Entscheidung ziehe es die Kriterien von Art. 29 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes als Entscheidungshilfe heran. Danach sei eine Behörde
zur Gewährung der Akteneinsicht nicht verpflichtet, soweit dadurch die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben der Behörden beeinträchtigt würde.

 Unter Berücksichtigung dessen könne es keine Auskünfte aus Akten über eine Sicherheitsüberprüfung geben. Sonst würde die Arbeitsweise des Landesamts offengelegt. Eine Auskunft über den Akteninhalt könne auch deshalb nicht erteilt werden,
weil solche Akten ihrem Wesen nach geheimzuhalten seien, jedenfalls soweit sie
Rückschlüsse auf die Art und den Umfang der Ermittlungen zuließen und insbeson-


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dere soweit sie Aussagen von befragten Referenz- und Auskunftspersonen enthielten.

  Nach alledem könne auch unter besonderer Berücksichtigung der Interessen des         12
Beschwerdeführers nur mitgeteilt werden, daß der Vorgang im wesentlichen aus einer Vielzahl von Erklärungen von Auskunftspersonen bestehe, die insgesamt und
übereinstimmend einen Charakterzug des Beschwerdeführers erkennen ließen, der
dazu führen könne, daß er Opfer einer nachrichtendienstlichen Verstrickung werde.
Über die Art der Äußerungen, die Umstände und die Personen, die sich über den Beschwerdeführer geäußert hätten, könnten unter Abwägung der öffentlichen Interessen an einem funktionsfähigen Geheimschutz mit dem Interesse des Beschwerdeführers keine weiteren Auskünfte erteilt werden. Den Auskunftspersonen sei
Vertraulichkeit zugesagt worden.

 Jede Durchbrechung der Vertraulichkeit sowie weitere Äußerungen, die zur Identifizierung der Auskunftspersonen führen könnten, würden letztlich bewirken, daß in Zukunft keine Auskünfte von solchen Personen mehr zu erhalten seien. Bei den Befragungen würden nicht nur nachprüfbare Tatsachen mitgeteilt, sondern auch
Äußerungen abgegeben, die die Auskunftsperson nach bestem Wissen und Gewissen für wahr halte, aber nicht beweisen könne. Derartige Auskünfte seien für Sicherheitsüberprüfungen unverzichtbar. Sie würden auf die Glaubwürdigkeit der Auskunftsperson hin überprüft und erst dann zur Grundlage einer Entscheidung
gemacht, wenn auch andere Auskunftspersonen unabhängig voneinander ähnliche
Äußerungen machten. So sei es im vorliegenden Fall gewesen.

                                        III.
 1. Im Rahmen der vom Beschwerdeführer nach erfolglosem Widerspruch erhobenen Klage auf Neubescheidung übersandte das Landesamt für Verfassungsschutz
dem Verwaltungsgericht die bei ihm angefallenen Aktenvorgänge über das Auskunftsverlangen des Beschwerdeführers. Die Unterlagen, die Grundlage der Sicherheitsüberprüfung waren, insbesondere die Aufzeichnungen über die Auskunftspersonen und deren Aussagen, könnten nicht vorgelegt werden, da sie ihrem Wesen nach
geheimzuhalten seien. Außerdem würde der Beschwerdeführer im Fall einer Vorlage
an das Gericht mittels des in § 100 VwGO eingeräumten Rechts auf Akteneinsicht im
Prozeß erreichen, was ihm nach dem Gesetz nicht zustehe.

  Der Beschwerdeführer führte daraufhin aus, die unvollständige Vorlage der Akten      15
verhindere eine ordnungsmäßige Überprüfung der Angaben durch das Gericht. Sofern sich das Amt bereit erkläre, sämtliche Unterlagen vorzulegen, werde er im Gegenzug auf sein Recht auf Akteneinsicht verzichten. Diesen Verzicht erstreckte er im
Verlauf des Verfahrens auf sämtliche Instanzen und formulierte ihn unbedingt. Das
Verwaltungsgericht forderte den Beklagten zur vollständigen Aktenvorlage nach § 99
Abs. 1 Satz 1 VwGO oder zur Vorlage der in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO vorgesehenen
Erklärung der obersten Aufsichtsbehörde auf.



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  2. Mit der angegriffenen Entscheidung verweigerte das Bayerische Staatsministerium des Innern die Vorlage der angeforderten Akten. Es habe sich nach Durchsicht
der Akte des Landesamts davon überzeugt, daß diese im wesentlichen aus einer
Vielzahl von Erklärungen von Auskunftspersonen bestehe, die insgesamt und übereinstimmend einen Charakterzug des Antragstellers erkennen ließen, der dazu führen könne, daß er Opfer einer nachrichtendienstlichen Verstrickung werde. Eine weitergehende Auskunft aus der Akte oder eine Vorlage der Akte nach § 99 Abs. 1 Satz
1 VwGO könne nicht erfolgen. Die Auskunftspersonen würden unter dem Mantel der
Verschwiegenheit befragt und könnten von der vertraulichen Behandlung ihrer Auskünfte ausgehen.

  Würde die Akte als Sammlung mehrerer derartiger Befragungsprotokolle dem Gericht vorgelegt, wäre die Vertraulichkeit gebrochen. Die Vorlage in einem Gerichtsverfahren würde bekannt werden. Aus Gründen der Gleichbehandlung lasse sie sich
auch nicht auf ein einzelnes Verfahren beschränken. Die Folge wäre, daß alsbald
vertrauliche Informationen nicht mehr flössen. Das Interesse des Staates, dieses
wichtige Instrument der Nachrichtengewinnung nicht zu verlieren, überwiege bei weitem das Interesse des Betroffenen auf Auskunft, wer mit welchem Inhalt über ihn berichtet habe.

  Ein besonderes Interesse des Beschwerdeführers an der Kenntnis sei nicht ersichtlich, denn er habe seinen Arbeitsplatz selbst gekündigt. Somit könne er nur das Interesse haben, die Auskunftsperson zur Verantwortung zu ziehen. Dieses Interesse
müsse zurückstehen. Eine Denunziation liege nicht vor, denn eine Vielzahl von Personen habe auf denselben Charakterzug aufmerksam gemacht. Deshalb seien die
Aussagen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auch zutreffend.

  Der Verzicht des Beschwerdeführers auf sein Recht, Einsicht in die Gerichtsakten       19
zu nehmen, ändere am Geheimhaltungsinteresse des Landesamts nichts, da es
auch insoweit die Glaubwürdigkeit seiner Vertraulichkeitszusage wahren müsse. Ein
derartiges Vorgehen verstieße im übrigen gegen Prozeßrechtsgrundsätze; das gerichtliche Verfahren würde dann zu einem "Geheimverfahren".

  3. Auf Antrag des Beschwerdeführers verpflichtete das Verwaltungsgericht den Beklagten, die vollständigen Akten über die Sicherheitsüberprüfung dem Gericht vorzulegen.

  Der Beklagte habe nicht glaubhaft gemacht, daß die gesetzlichen Voraussetzungen        21
für die Verweigerung vorlägen. Bei der Beurteilung der Verweigerung einer vollständigen Aktenvorlage sei wegen des Ausnahmecharakters von § 99 Abs. 1 Satz 2 Vw-GO und wegen des Grundrechtsbezugs, insbesondere wegen des Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz gemäß Art. 19 Abs. 4 GG, ein strenger Maßstab geboten. Die
Behörde müsse sich bei ihrer Entscheidung an den Tatbestandsmerkmalen des § 99
Abs. 1 Satz 2 VwGO orientieren, alle berechtigten Belange gegeneinander abwägen
und einer nachvollziehbaren Würdigung zuführen.



                                         6/22

 Es sei nicht glaubhaft gemacht, daß die Aktenvorlage an das Gericht und die Kenntnis des Akteninhalts durch das Gericht dem Wohl des Bundes oder eines deutschen
Landes Nachteile bereiten würde. Allgemeine Verweise auf das Arbeitsfeld und die
Aufgaben einer Verfassungsschutzbehörde genügten ebensowenig wie allgemeine
Argumente, durch die Aktenvorlage in einem Einzelfall könne auf die Arbeitsweise,
den Umfang und den Charakter der Tätigkeit geschlossen werden.

  Außerdem habe der Beschwerdeführer eine prozessual und materiell bindende Erklärung des Verzichts auf sein Akteneinsichtsrecht für sämtliche Instanzen abgegeben. Die Kammer werde ihm dementsprechend weder durch Einsichtnahme noch
durch Aktenvortrag noch auf sonstige Weise den Akteninhalt zugänglich machen. Eine Gefährdung von Sicherheitsinteressen durch den Beschwerdeführer scheide somit aus. Es gehe - was die oberste Aufsichtsbehörde bei ihrer Würdigung verkannt
habe - fast ausschließlich um die Wahrung des grundgesetzlichen Rechtsschutzauftrags. Insofern sei § 99 VwGO verfassungskonform in einer Weise auszulegen, die
zumindest den Verwaltungsgerichten ein vollständiges Aktenstudium zur Kontrolle
des Behördenhandelns ohne Weitergabe der Zwischenerkenntnisse ermögliche. Andernfalls hätten die Verwaltungsgerichte im Zwischenstreit und im Hauptsacheverfahren den Vortrag der Behörde ihren Entscheidungen als unabänderliches Faktum
zugrundezulegen.

  Die Verweigerung der Aktenvorlage könne auch nicht darauf gestützt werden, daß      24
die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheimgehalten werden
müssen. Dementsprechend habe auch keine ordnungsmäßige Ermessensausübung
stattgefunden. Die Behörde verkenne bereits den Grundsatz des § 99 Abs. 1 Satz 1
VwGO. Danach seien alle Behörden verpflichtet, ihre Akten dem Gericht auf dessen
Ersuchen unverzüglich und vollständig vorzulegen. Die Kammer könne sich des Eindrucks nicht erwehren, daß der Beklagte von der Rechtseinschätzung ausgehe, die
Verfassungsschutzbehörden seien wegen ihrer Tätigkeit grundsätzlich nicht zur Aktenvorlage verpflichtet. Bereits deswegen sei die Ermessensausübung nicht rechtmäßig.

 Nachdem der Beschwerdeführer auf sein Akteneinsichtsrecht verzichtet habe, gehe      25
es im übrigen nur noch darum, ob die Akten auch dem Gericht vorenthalten werden
dürften. Dafür lägen keine nachvollziehbaren und im Rahmen der Anforderungen
nach § 99 VwGO glaubhaft gemachten Anhaltspunkte vor. Die Behörde habe auch
nicht überzeugend dargelegt, daß der angestrebte Schutz der Auskunftspersonen
nicht verfahrensmäßig durch Aktentrennung hätte verwirklicht werden können. Ohne
Einsichtnahme in die vollständigen Akten könne das Gericht seiner Aufgabe der Behördenkontrolle nicht nachkommen, da die Angaben nicht erkennen ließen, worauf
der negative Charakterzug des Beschwerdeführers beruhe.

 4. Mit dem angegriffenen Beschluß änderte der Verwaltungsgerichtshof die erstinstanzliche Entscheidung ab und stellte unter Ablehnung des Aktenvorlageersuchens
des Beschwerdeführers fest, daß die gesetzlichen Voraussetzungen für die Verwei-



                                        7/22

gerung der Aktenvorlage gegeben seien.

 Es sei glaubhaft gemacht, daß die zurückbehaltenen Aktenteile geheimgehalten          27
werden müßten. Das folge bereits aus einem prozeßrechtlichen Grund. Die auf Auskunft über Daten oder Bekanntgabe eines Akteninhalts verklagte Behörde könne
nach § 99 VwGO die Vorlage der Akten grundsätzlich insoweit verweigern, als diese
die Daten oder Angaben enthielten, deren Bekanntgabe der Kläger mit der Klage von
der Behörde verlange. Insoweit seien die Akten im Sinn des § 99 VwGO ihrem Wesen nach geheimzuhalten. Im vorliegenden Fall sei Gegenstand des Hauptsachestreits das Begehren des Beschwerdeführers nach Auskunft über die dem Landesamt vorliegenden Daten, auf die das Ergebnis der Sicherheitsüberprüfung
gestützt worden sei.

 Die in Streit befindliche Akte des Landesamts bestehe nach der Entscheidung des       28
Staatsministeriums des Innern und nach dem Vortrag des Beklagten im wesentlichen
aus einer Sammlung der Protokolle über die Befragung der Referenz- und Auskunftspersonen, auf der das Ergebnis der Sicherheitsüberprüfung beruhe. Würden diese
Vorgänge dem Gericht vorgelegt, könnte der Beschwerdeführer über das Akteneinsichtsrecht nach § 100 VwGO das Ziel seiner Klage erreichen, ohne daß über sein
Recht auf Auskunft eine gerichtliche Entscheidung zur Hauptsache ergangen wäre.
Eine positive Entscheidung über die Aktenvorlagepflicht würde die Entscheidung des
Hauptsachestreits somit vorwegnehmen.

 Die Geheimhaltungsbedürftigkeit sei aber auch inhaltlich glaubhaft gemacht. Zwar      29
seien nicht sämtliche Akten des Landesamts für Verfassungsschutz ihrem Wesen
nach geheimhaltungsbedürftig. Jedoch bestehe der zurückbehaltene Aktenteil über
die Überprüfung des Beschwerdeführers im wesentlichen aus Aussagen von Referenz- und Auskunftspersonen, denen Vertraulichkeit zugesichert worden sei. Das
Landesamt sei zur Erfüllung seiner Aufgaben, insbesondere zur Mitwirkung bei der
Überprüfung von Personen, auf vertrauliche Informationen angewiesen.

  Die Auskünfte und die Informanten, denen Geheimhaltung zugesichert worden sei,       30
müßten deshalb grundsätzlich ihrem Wesen nach geheimgehalten werden. Eine
Ausnahme bestehe nur dann, wenn Anhaltspunkte dafür vorlägen, daß der Informant
wider besseres Wissen oder leichtfertig gehandelt habe. Dafür sei nach dem bisherigen Sachstand des Verfahrens jedoch nichts vorgetragen oder ersichtlich. Es sei weiterhin glaubhaft gemacht, daß aus den Aussagen auf die Identität der Auskunftspersonen rückgeschlossen werden könnte.

 Das Staatsministerium des Innern habe eine ausreichende Ermessensentscheidung über die Vorlage der grundsätzlich schutzbedürftigen Akte getroffen und dabei
die für die Geheimhaltung sprechenden öffentlichen und privaten Belange mit dem
aus Art. 19 Abs. 4 GG resultierenden Sachaufklärungserfordernis abgewogen. Der
Verzicht des Beschwerdeführers auf Einsicht in die streitgegenständlichen Akten habe dabei nicht in die Abwägung einbezogen werden müssen. Eine Verfahrensweise,
bei der ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftige Verwaltungsakten zwar dem


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Verwaltungsgericht, nicht aber den Prozeßbeteiligten zugänglich gemacht würden,
widerspreche der in § 99 VwGO enthaltenen Regelung. Der Konflikt zwischen den
Interessen an Geheimhaltung von Akteninhalten auf der einen und an Vollständigkeit
der verwaltungsgerichtlichen Entscheidungsgrundlagen auf der anderen Seite sei in
§ 99 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO abschließend entschieden.

                                         IV.
 Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung der           32
Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG und Art. 19 Abs. 4
GG.

 Die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde scheitere, obwohl der angegriffene           33
Beschluß im Verhältnis zum Hauptsacheverfahren eine Zwischenentscheidung darstelle, nicht am Subsidiaritätsgrundsatz des § 90 Abs. 2 BVerfGG. Das Verfahren
nach § 99 Abs. 2 VwGO sei ein selbständiges Nebenverfahren, das mit einer rechtskraftfähigen und im weiteren Verfahren bindenden Entscheidung ende.

 Die Verfassungsbeschwerde sei begründet. Die Entscheidung des Staatsministeriums des Innern verletze ihn in seinen Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 1 Abs. 1 GG sowie aus Art. 19 Abs. 4 GG; der angegriffene Beschluß des
Verwaltungsgerichtshofs verstoße gegen Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1
GG. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleiste grundsätzlich ein
Auskunftsrecht des von einer behördlichen Datenerhebung, -speicherung, -
verwendung und -weitergabe Betroffenen. Dieses Auskunftsrecht diene auch der
Möglichkeit, gerichtliche Kontrolle im Hinblick auf das behördliche Handeln wirksam
wahrzunehmen.

  Er mache seinen Anspruch auf die ihm versagte Auskunft im Hauptsacheverfahren          35
geltend, wie es durch Art. 19 Abs. 4 GG garantiert sei. Art. 19 Abs. 4 GG gewährleiste
ihm eine vollständige - auch die Beurteilungsgrundlagen umfassende - Nachprüfung
der angefochtenen behördlichen Maßnahme in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht
durch ein Gericht. Das setze eine hinreichende Prüfungsbefugnis des Gerichts voraus. Das mit der Sache befaßte Gericht müsse die Akten und Unterlagen kennen, die
für die Entscheidung der Verwaltung maßgeblich gewesen seien. Mit der Aufgabe
der Gerichte korrespondiere die Verpflichtung der Verwaltung, die gerichtliche Überprüfung ihres Handelns nicht zu erschweren oder unmöglich zu machen.

  Dementsprechend normiere § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO die grundsätzliche Verpflichtung von Behörden zur Aktenvorlage und Auskunftserteilung im Verwaltungsprozeß.
Der Gesetzgeber dürfe die gerichtliche Kontrolle zwar grundsätzlich einschränken.
Beschränkungen der Rechtsschutzgarantie wie die in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO müßten aber den Anforderungen des Übermaßverbots genügen. Die Weigerung, Akten
vorzulegen, berühre den davon Betroffenen in seiner Rechtsstellung als Prozeßpartei. Die Weigerungserklärung der Behörde im Zwischenverfahren präjudiziere einen
negativen Ausgang des Hauptsacheverfahrens.


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  Im gegebenen Fall habe das Staatsministerium des Innern bei seiner Weigerung,        37
die Akten vorzulegen oder nähere Auskunft zu erteilen, ermessensfehlerhaft gehandelt. Es habe verkannt, daß nicht sämtliche Akten des Landesamts für Verfassungsschutz "ihrem Wesen nach" geheimhaltungsbedürftig seien. Unterstelle man gleichwohl eine Ermessensausübung, sei diese fehlerhaft. Das Interesse an der
Geheimhaltung sei sowohl im Hinblick auf den Schutz der Informanten als auch im
Hinblick auf den Schutz des Informationsflusses an die Behörde nicht notwendig vorrangig. Im Rahmen der Abwägung hätte auch erwogen werden müssen, ob nicht bestimmte verfahrensrechtliche Vorkehrungen zur Wahrung übergeordneter Belange
oder von Rechten Dritter eine Möglichkeit darstellten, die Beeinträchtigung des Betroffenen auf ein Mindestmaß zu beschränken.

  Wenn dem Landesamt für Verfassungsschutz eine "Vielzahl" von Erklärungen von         38
Auskunftspersonen vorliege, die alle übereinstimmend auf einen bestimmten Charakterzug hinwiesen, hätte eine sachgerechte und ermessensfehlerfreie Abwägung nur
zu dem Ergebnis führen können, daß ihm der Charakterzug mitgeteilt werde. Gerade
die Vielzahl der Auskunftspersonen lasse einen Rückschluß von dem Charakterzug
auf ein bestimmtes Ereignis und eine damit im Zusammenhang stehende Person
nicht zu.

  Schließlich sei ihm seinerzeit von einem Vorstandsmitglied der Landesauftragsstelle mitgeteilt worden, daß er sich wohl mit einer heimatlichen Behörde verkracht und
diese daraufhin dem Landesamt für Verfassungsschutz eine negative Auskunft erteilt
habe. Insoweit griffen etwaige Erwägungen, daß durch eine Auskunftserteilung die
Arbeitsweise des Verfassungsschutzamts offen gelegt würde und potentielle Informanten in Zukunft von der Bereitschaft zur Zusammenarbeit abgeschreckt werden
könnten, nicht durch.

                                        V.
  Zu der Verfassungsbeschwerde haben Stellung genommen: die Bayerische Staatsregierung, das Bundesverwaltungsgericht, der Bundesgerichtshof, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz sowie die Datenschutzbeauftragten von Bayern, Bremen
und Thüringen.

 1. Die Bayerische Staatsregierung hält die angegriffenen Entscheidungen für rechtmäßig. An der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde bestünden Zweifel, weil einer etwaigen verfassungsrechtlichen Beschwer im Zwischenverfahren auch noch im
Hauptsacheverfahren durch eine Entscheidung zugunsten des Beschwerdeführers
abgeholfen werden könne. Auf jeden Fall sei die Verfassungsbeschwerde unbegründet.

 2. Der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat darauf hingewiesen, daß eine        42
Aktenvorlage an das Gericht wegen der von § 100 VwGO eröffneten Möglichkeit der
Akteneinsicht die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnehme. Die Behörde habe
die Gründe für eine Auskunftsverweigerung so einleuchtend darzulegen, daß das


                                        10/22

Gericht sie unter Berücksichtigung rechtsstaatlicher Belange noch als triftig anerkennen könne, müsse aber geheimhaltungsbedürftige Tatsachen weder unmittelbar
noch mittelbar preisgeben. Geheimhaltungsbedürftige Erkenntnisse lediglich dem
Gericht zu offenbaren, verbiete sich im Hinblick auf den nach Art. 103 Abs. 1 GG,
§ 108 Abs. 2 VwGO den Beteiligten gewährleisteten Anspruch auf rechtliches Gehör.

 3. Der Vorsitzende des 1. Strafsenats des Bundesgerichtshofs hat darauf aufmerksam gemacht, daß rechtsähnliche Fragen in der Entscheidung BGHSt 36, 44 erörtert
worden seien.

  Der Vorsitzende des 3. Strafsenats hat auf § 96 StPO hingewiesen, der eine dem        44
§ 99 VwGO vergleichbare Regelung enthalte. Liege eine Sperrerklärung einer obersten Dienstbehörde vor, müßten die Strafgerichte die Weigerung der Behörde hinnehmen. Doch würden die Weigerung und die dafür angegebenen Gründe bei der Beweiswürdigung nach § 261 StPO berücksichtigt. Es sei nicht zulässig, den
Akteninhalt nur für einzelne Verfahrensbeteiligte freizugeben.

 Der Vorsitzende des 4. Strafsenats hat bemerkt, die Sach- und Rechtslage stelle        45
sich bezüglich des Geheimschutzes von entscheidungserheblichen Tatsachen für
Beschuldigte oder Angeklagte im Strafverfahren völlig anders dar als für den Beschwerdeführer im verwaltungsgerichtlichen Ausgangsverfahren. Dies folge aus der
verfassungsrechtlich garantierten strafrechtlichen Unschuldsvermutung, die die Verhängung von Strafen und strafähnlichen Rechtsfolgen ohne gesetzlichen Nachweis
der Schuld verbiete. Die Unschuldsvermutung setze ein prozeßordnungsgemäßes
Verfahren zum Beweis des Gegenteils voraus.

 Die Verhinderung einer erschöpfenden Sachaufklärung durch die Exekutive wirke          46
sich daher in dubio pro reo aus. Deshalb bestehe im Strafverfahren auch kein erkennbares sachliches Bedürfnis für eine Verfahrensweise, die es dem Gericht erlaube, Schuldfeststellungen aufgrund geheimhaltungsbedürftiger Aktenteile zu treffen,
deren Kenntnisnahme dem Angeklagten vorenthalten werde. Ein solches Vorgehen
käme im Strafverfahren aber auch nicht in Betracht, und zwar selbst dann nicht, wenn
der Angeklagte einverstanden wäre, denn es widerspräche den Grundsätzen der
Mündlichkeit und Unmittelbarkeit der Beweisaufnahme, auf die die Prozeßbeteiligten
nur im Rahmen des § 251 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 Satz 1 StPO verzichten könnten.

 Diesen Ausführungen hat sich der 5. Strafsenat angeschlossen.                          47

  Der Vorsitzende des V. Zivilsenats hat darauf verwiesen, daß im Prozeßkostenhilfeverfahren der Gegner des Antragstellers weder ein Anhörungsrecht zu den Angaben
über die persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse noch ein Recht auf Einsicht
in die diesbezüglichen Aktenteile habe.

  Der Kartellsenat hat mitgeteilt, daß er sich mit der Frage auseinandergesetzt habe,   49
ob ein Sachverständiger für sein Gutachten Tatsachen verwerten dürfe, die nicht allen Verfahrensbeteiligten zugänglich seien (BGHZ 116, 47).



                                        11/22

  4. Nach der Auffassung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz verletzt die         50
Entscheidung des Staatsministeriums des Innern den vom Beschwerdeführer geltend gemachten Auskunftsanspruch, der durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und im vorliegenden Fall zusätzlich durch das Grundrecht auf Berufsfreiheit gewährleistet werde. Dagegen sei der Beschwerdeführer durch die
Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs nicht in seinen Grundrechten beeinträchtigt. Effektiver Rechtsschutz hänge hier nicht von der Aktenvorlage ab. Der Anspruch
des Beschwerdeführers auf Auskunftserteilung bestehe unabhängig davon. Für das
Vorliegen etwaiger Schrankentatbestände trage der Beklagte die Darlegungslast.
Dieser Obliegenheit sei er nicht nachgekommen.

 5. Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz ist der Meinung, daß der        51
Beschwerdeführer durch die Verweigerung der Aktenvorlage nicht in seinen Grundrechten verletzt wird. Die vom Staatsministerium des Innern angeführten Gründe genügten auch unter Berücksichtigung der schützenswerten Interessen des Beschwerdeführers den Anforderungen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO.

  6. Der Landesbeauftragte für den Datenschutz der Freien Hansestadt Bremen hat          52
vorgebracht, im Bereich der Sicherheitsüberprüfung bedürften die Erkenntnisse, die
die Verfassungsschutzbehörden durch Befragungen Dritter zusammentrügen, keines
besonderen Geheimhaltungsschutzes. Die Verfassungsschutzbehörde sei insoweit
für eine Geheimhaltungsbedürftigkeit darlegungspflichtig. Diese Pflicht sei hier nicht
erfüllt worden.

 7. Nach Auffassung des Thüringer Landesbeauftragten für den Datenschutz reicht          53
zur Gewährung des Individualrechtsschutzes des Betroffenen eine Auskunft, die die
Überprüfbarkeit der Entscheidung ermögliche, aus. Im vorliegenden Fall sei nicht ersichtlich, warum eine Auskunft über den festgestellten Charakterzug des Beschwerdeführers die weitere Arbeit des Verfassungsschutzes gefährde.

                                         B.
  Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Einer Entscheidung in der Sache steht          54
weder der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde entgegen noch
fehlt es am Rechtsschutzbedürfnis.

 1. Die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde wird nicht dadurch in Frage gestellt,     55
daß die angegriffenen Entscheidungen einen Zwischenstreit betreffen.

  Zwar ist eine Verfassungsbeschwerde gegen Zwischenentscheidungen grundsätzlich ausgeschlossen, weil Verfassungsverstöße gewöhnlich noch mit der Anfechtung
der Endentscheidung gerügt werden können (vgl. BVerfGE 21, 139 <143>). Der
Grund für den Ausschluß fehlt aber, wenn bereits die Zwischenentscheidung einen
bleibenden rechtlichen Nachteil für den Betroffenen zur Folge hat, der sich später gar
nicht mehr oder jedenfalls nicht mehr vollständig beheben läßt (vgl. BVerfGE 1, 322
<324 f.>; 58, 1 <23>). Das ist namentlich dann der Fall, wenn in einem selbständigen
Zwischenverfahren über eine für das weitere Verfahren wesentliche Rechtsfrage eine


                                         12/22

abschließende Entscheidung fällt, die im Hauptsacheverfahren keiner Nachprüfung
mehr unterliegt (vgl. BVerfGE 24, 56 <61>; 58, 1 <23>).

  Diese Voraussetzung ist hier gegeben. Der Beschluß des Gerichts gemäß § 99            57
Abs. 2 Satz 1 VwGO ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
für das weitere Verfahren bindend. Seine Entscheidung muß im Verfahren zur Hauptsache wie ein rechtskräftiges Zwischenurteil zugrunde gelegt werden, so daß eine erneute Entscheidung im rechtskräftig abgeschlossenen Zwischenstreit nicht mehr ergehen darf (vgl. BVerwGE 29, 72 <73>).

  Es ist auch nicht anzunehmen, daß die Klage trotz des für den Beschwerdeführer        58
ungünstigen Ausgangs des Zwischenstreits Erfolg haben könnte, die behauptete Beeinträchtigung der Rechtsschutzgarantie sich also nicht zu Lasten der materiellen Individualrechtsposition auswirken würde. Denn die Abwägung zwischen dem Interesse des Rechtsschutzsuchenden an der Erteilung der Auskunft einerseits und den
öffentlichen Interessen an der Ablehnung der Auskunft andererseits kann nicht losgelöst von den Tatsachen überprüft werden, die sich aus den Akten ergeben. Andere
Beweismittel, mit deren Hilfe sich das Gericht Kenntnis von den für die Verwaltungsentscheidung maßgeblichen Tatsachen und Gründen verschaffen könnte, sind nicht
ersichtlich.

 Die Verweigerung der Aktenvorlage wirkt sich auch nicht etwa aus Gründen der           59
Darlegungs- und Beweislastverteilung günstig für den Beschwerdeführer aus. Eine
derartige Möglichkeit ist zwar nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Sie besteht aber
dann nicht, wenn über ein Auskunftsbegehren zu entscheiden ist. Würde die Behörde
zur Auskunftserteilung verurteilt, weil sie die Gründe der Auskunftsablehnung eben
wegen der Notwendigkeit einer Geheimhaltung nicht darlegen oder beweisen kann,
so wären die Vorschriften, die die Zurückhaltung der Akten erlauben, ihres Sinnes
beraubt. Die der Behörde zustehende Rechtsposition liefe leer.

 2. Durch die inzwischen eingetretene Änderung der Rechtslage ist das Rechtsschutzbedürfnis des Beschwerdeführers nicht entfallen. Für die Erteilung der Auskunft ist nunmehr Art. 11 Abs. 3 des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes vom
24. August 1990 (GVBl S. 323) in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. April
1997 (GVBl S. 70) maßgeblich, wonach weiterhin aus den vom Staatsministerium
des Innern genannten Gründen Auskünfte verweigert werden dürfen. Auch nach Inkrafttreten dieses Gesetzes hat die Behörde den vom Beschwerdeführer im Hauptsacheverfahren geltend gemachten Anspruch nicht erfüllt. Die Beschwer durch die angegriffene Entscheidung im Zwischenstreit nach § 99 VwGO wirkt daher fort.

                                         C.
 Die Verfassungsbeschwerde ist begründet.                                               61

                                         I.
 Die angegriffenen Entscheidungen beeinträchtigen den Beschwerdeführer in sei-          62


                                        13/22

nem Anspruch auf Rechtsschutz gegenüber der öffentlichen Gewalt aus Art. 19 Abs.
4 GG.

 1. Nur an diesem Grundrecht, nicht an dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG, auf das sich der Beschwerdeführer ebenfalls berufen hat, sind die angegriffenen Entscheidungen zu
messen.

 Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist nicht der materiellrechtliche Auskunftsanspruch des Beschwerdeführers, den er aus dem Recht auf informationelle
Selbstbestimmung ableitet, sondern seine Durchsetzbarkeit im gerichtlichen Verfahren. Diese findet ihre verfassungsrechtliche Absicherung aber in der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG (vgl. BVerfGE 65, 1 <70>). Zwar können sich auch
aus den materiellen Grundrechten unter Umständen Anforderungen an das gerichtliche Verfahren ergeben (vgl. BVerfGE 39, 276 <294>; 51, 150 <156>; 52, 391
<406 ff.>). Das ist aber nur dann der Fall, wenn es um besondere oder zusätzliche
Maßgaben geht, die gerade im Interesse einer bestimmten verfassungsrechtlichen
Freiheitsgarantie erforderlich sind (vgl. etwa BVerfGE 46, 325 <335 f.>).

  Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Die in § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO enthaltene Verpflichtung zur Aktenvorlage und die Ausnahmeregelung in Satz 2 sind allgemein geltende Bestimmungen, die bei jedem Klagebegehren und jedem Streitgegenstand von Bedeutung sein können. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern das Recht
auf informationelle Selbstbestimmung besondere Anforderungen an die Regelung
der Aktenvorlage oder ihre Auslegung stellen könnte, die über den Gewährleistungsinhalt von Art. 19 Abs. 4 GG hinausgingen oder ihn modifizierten.

  2. Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG schließt ein, daß die Verwaltungsvorgänge, welche die für das Verwaltungsverfahren und dessen Ergebnis maßgeblichen Sachverhalte und behördlichen Erwägungen dokumentieren, dem Gericht
zur Verfügung stehen, soweit sie für die Beurteilung Rechtmäßigkeit der behördlichen Entscheidung und der geltend gemachten Rechtsverletzung von Bedeutung
sein können.

  a) Wie das Bundesverfassungsgericht stets betont hat, verlangt der Rechtsschutz,     67
den Art. 19 Abs. 4 GG dem Einzelnen im Hinblick auf die Wahrung oder die Durchsetzung seiner subjektiven öffentlichen Rechte gewährt, eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 84, 34 <49>; stRspr). Die Gewährleistung schließt
einen möglichst lückenlosen gerichtlichen Schutz gegen Verletzungen der Individualrechtssphäre durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt ein (vgl. BVerfGE 8, 274 <326>;
stRspr). Ein solcher Rechtsschutz ist von besonderer Bedeutung, wenn es um die
Abwehr von Grundrechtsverletzungen oder um die Durchsetzung verfassungsrechtlicher Gewährleistungen zugunsten des Einzelnen gegenüber der öffentlichen Gewalt
geht (vgl. BVerfGE 60, 253 <266>).

 Zur Effektivität des Rechtsschutzes gegenüber der öffentlichen Gewalt gehört es,      68



                                        14/22

daß das Gericht das Rechtsschutzbegehren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht
prüfen kann und genügend Entscheidungsbefugnisse besitzt, um drohende Rechtsverletzungen abzuwenden oder erfolgte Rechtsverletzungen zu beheben (vgl.
BVerfGE 61, 82 <111>; stRspr). Das schließt grundsätzlich eine Bindung des Gerichts an die im Verwaltungsverfahren getroffenen Feststellungen und Wertungen
aus (vgl. BVerfGE 15, 275 <282>; 84, 34 <49>). Das Gericht muß die tatsächlichen
Grundlagen selbst ermitteln und seine rechtliche Auffassung unabhängig von der
Verwaltung, deren Entscheidung angegriffen ist, gewinnen und begründen.

  Soweit die Effektivität des Rechtsschutzes von der Offenlegung der Verwaltungsvorgänge abhängt, die zu der angegriffenen Entscheidung geführt haben, wird auch
die Kenntnisnahme durch das Gericht von dem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG
umschlossen. Andernfalls wäre ihm die Gewährung eines umfassenden Rechtsschutzes unmöglich. Es müßte überall dort, wo keine anderen Erkenntnisquellen zur
Verfügung stehen, von den Darlegungen der Behörden ausgehen und könnte allenfalls prüfen, ob die Entscheidungen auf der Grundlage der als zutreffend zu unterstellenden Behauptungen rechtmäßig sind.

 b) Der Rechtsweg, den Art. 19 Abs. 4 GG dem Einzelnen gewährleistet, bedarf allerdings der gesetzlichen Ausgestaltung. Rechtsschutz ist eine staatliche Leistung, deren Voraussetzungen erst geschaffen, deren Art näher bestimmt und deren Umfang
im einzelnen festgelegt werden müssen. Art. 19 Abs. 4 GG gibt dem Gesetzgeber dabei nur die Zielrichtung und die Grundzüge der Regelung vor, läßt ihm im übrigen
aber einen beträchtlichen Gestaltungsspielraum. Doch darf er die Notwendigkeit einer umfassenden Nachprüfung des Verwaltungshandelns in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht und eine dem Rechtsschutzbegehren angemessene Entscheidungsart
und Entscheidungswirkung nicht verfehlen (vgl. BVerfGE 60, 253 <268 f., 294>).

  Im Regelungszusammenhang der Verwaltungsgerichtsordnung trägt § 99 Abs. 1              71
Satz 1 VwGO den Anforderungen von Art. 19 Abs. 4 GG an die umfassende gerichtliche Nachprüfbarkeit des Verwaltungshandelns Rechnung, indem er alle Behörden
zur Vorlage von Urkunden oder Akten und zu Auskünften verpflichtet. Die Vorschrift
dient dem öffentlichen Interesse an der Wahrheitsfindung (vgl. BTDrucks I/4278, S.
44, zu § 100 VwGO), der umfassenden Aufklärung des Sachverhalts durch das Gericht sowie der Kenntnis der Beteiligten von den maßgeblichen Vorgängen (vgl.
BVerwGE 14, 31 <32>; 15, 132 <132 f.>) und bildet insofern eine Konkretisierung der
Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG.

  3. Die angegriffenen Entscheidungen beeinträchtigen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG. Die Verweigerung der Aktenvorlage hat zur
Folge, daß das Gericht nicht zu beurteilen vermag, auf welchen tatsächlichen Grundlagen die behördliche Entscheidung beruht und ob diese geeignet sind, sie zu tragen.
Die dem Gericht obliegende Rechtskontrolle im Interesse des Beschwerdeführers
wird dadurch wesentlich erschwert, wenn nicht unmöglich gemacht. Wirksamer
Rechtsschutz kann ihm nicht gewährt werden. Dasselbe gilt für den Beschluß des



                                         15/22

Verwaltungsgerichtshofs, der die behördliche Weigerung bestätigt hat.

                                          II.
 Die angegriffenen Entscheidungen sind mit Art. 19 Abs. 4 GG unvereinbar. Die Regelung des § 99 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 VwGO, auf die sie sich
stützen, schränkt Art. 19 Abs. 4 GG unverhältnismäßig ein.

 1. Art. 19 Abs. 4 GG schließt allerdings, obwohl er vorbehaltlos formuliert ist, Einschränkungen nicht von vornherein aus. Soweit bei der Ausgestaltung der Rechtsschutzgarantie Belange, die dem Gebot umfassenden Rechtsschutzes entgegenstehen, Beachtung verlangen, kann der Gesetzgeber vielmehr Ansprüche, die sich dem
Grunde nach aus Art. 19 Abs. 4 GG ergeben, einschränken. Derartige Einschränkungen unterliegen aber den Anforderungen, die sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben. Sie müssen mit den Prinzipien einer rechtsstaatlichen Verfahrensordnung vereinbar sein und dürfen den Rechtsschutz nicht in unzumutbarer,
durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschweren (vgl. BVerfGE
60, 253 <268 f.>; 88, 118 <123 ff.>).

 2. Die Regelung in § 99 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 VwGO führt        75
zu einer Beschränkung des Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 GG.

 a) § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO behindert die effektive gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit der im Hauptsacheverfahren angegriffenen behördlichen Entscheidung.

  Die Vorschrift läßt Ausnahmen von der Regelung in Satz 1 zu, wenn das Bekanntwerden des Akteninhalts dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen
nach geheimgehalten werden müssen. Sie hat zur Folge, daß das Gericht seine Kontrollfunktion insoweit nicht in vollem Umfang wahrnehmen kann, als es dazu auf die
Akten angewiesen ist.

  Beruft sich die Behörde gegenüber einem Auskunftsbegehren auf Geheimhaltungsgründe und wird strittig, ob die Voraussetzungen dafür vorliegen, so gewinnen die tatsächlichen Grundlagen der Auskunftsablehnung entscheidende Bedeutung für deren
rechtliche Beurteilung. Ihre Rechtmäßigkeit hängt davon ab, ob die Behörde die tatsächlichen Grundlagen sorgfältig zusammengetragen und richtig eingeschätzt, zutreffende Bewertungen und Prognosen im Rahmen der Tatbestandsmerkmale der
Norm vorgenommen und die Interessen des Betroffenen an der Auskunftserteilung
einerseits und diejenigen der Behörde an der Geheimhaltung andererseits angemessen abgewogen hat.

  Andere Beweismittel als die Verwaltungsvorgänge, in denen die für das Verwaltungsverfahren und sein Ergebnis relevanten Sachverhalte dokumentiert sind, dürften bei Klagen auf Erteilung von Auskünften aus Akten kaum jemals in Betracht kommen. Insbesondere kann eine Vernehmung der Auskunftspersonen die Lücke nicht
schließen, weil es gerade ihre Namen und die von ihnen gemachten Angaben über



                                         16/22

den Rechtsschutzsuchenden sind, die aus übergeordneten Gründen geheimhalten
werden sollen.

 Das Rechtsschutzdefizit läßt sich auch nicht im Rahmen der Beweiswürdigung ausgleichen. Eine solche Möglichkeit besteht nur dann, wenn die Behörde eine Sachentscheidung trifft, die nicht allein auf einer geheimgehaltenen Tatsachengrundlage beruht. Das Gericht kann die Aufklärungslücke in diesem Fall überbrücken, indem es
die übrigen Erkenntnisse verwertet und die nicht aufklärbare Tatsache nur mit minderem Beweiswert berücksichtigt. Diese Möglichkeit entfällt aber dort, wo gerade die
Kenntnisgewähr Streitgegenstand ist.

 b) Das Rechtsschutzdefizit wird auch nicht durch die Vorkehrungen des § 99 Abs. 1      81
Satz 2 und Abs. 2 Satz 1 VwGO kompensiert.

 § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO behält die Verweigerung der Aktenvorlage der obersten          82
Aufsichtsbehörde vor. Diese Regelung vermeidet zwar in der Regel, daß die Entscheidung von derjenigen Behörde gefällt wird, deren Handeln auf seine Rechtmäßigkeit überprüft werden soll und die unter Umständen ein sachwidriges Interesse an
der Nichtvorlage der Akten haben kann. Die oberste Aufsichtsbehörde ist allerdings
weder an dem Verfahren unbeteiligt noch an seinem Ausgang uninteressiert. Vielmehr wird gerade bei Konflikten um Auskünfte von Sicherheitsbehörden damit zu
rechnen sein, daß auch sie besonderen Wert auf Geheimhaltung legt. Insofern vermag diese Prüfung die Kontrolle durch eine unabhängige, in die Sachaufgabe nicht
einbezogene Instanz nicht zu ersetzen.

  § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO, der eine Glaubhaftmachung der Weigerungsgründe verlangt und diese der gerichtlichen Kontrolle unterwirft, kann die Rechtsschutzlücke
ebenfalls nicht schließen, weil bei Kenntnisrechten die Glaubhaftmachung der Behörde für die Verweigerung der Aktenvorlage regelmäßig nicht über die Begründung für
die Auskunftsablehnung gegenüber dem Betroffenen hinausgehen wird. Die Gründe,
die die Behörde dafür vorträgt, daß sie dem Grundrechtsträger keine Auskunft erteilt,
fallen vielmehr mit denjenigen zusammen, mit denen sie im anschließenden gerichtlichen Verfahren inhaltlich glaubhaft macht, daß sie die Aktenvorlage verweigern durfte.

  Im Kern vermag daran auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts            84
nichts zu ändern, die die Anforderungen an die Glaubhaftmachung gemäß § 99 Abs.
2 Satz 1 VwGO verschärft hat. Danach muß die Behörde die konkreten Gründe ihrer
Weigerung so weit darlegen, wie entgegenstehende Gründe dies noch zulassen, damit dem Gericht die Überprüfung der Weigerung mindestens auf offensichtliche Fehler möglich ist. Die Darlegung darf sich nicht auf die bloße Wiedergabe oder Umschreibung der gesetzlichen Weigerungsgründe beschränken. Kann die Behörde die
konkreten Gründe ihrer Weigerung nicht offenbaren, muß sie darlegen, aus welchen
Gründen ihr dies unmöglich ist (vgl. BVerwGE 74, 115 <124>; 75, 1 <11>; BVerwG,
NVwZ-RR 1997, S. 133 <134>).



                                        17/22

  Ungeachtet der verschärften Begründungsanforderungen handelt es sich bei der           85
Überprüfung der Glaubhaftmachung weiterhin um eine indirekte Kontrolle, die lediglich diejenigen Fälle erfassen kann, in denen die Aktenvorlage mit erkennbar unzureichender Begründung verweigert worden ist. In den übrigen Fällen bieten auch die
verschärften Begründungsanforderungen keinen Ausgleich für den Wegfall der gerichtlichen Kontrolle. Im allgemeinen werden sich diese Anforderungen so erfüllen
lassen, daß Unstimmigkeiten zwischen den Tatbestandsmerkmalen von § 99 Abs. 1
Satz 2 VwGO und den Weigerungsgründen des Einzelfalls nicht zutage treten.

 Bei Klagen auf Auskunftserteilung wie der vorliegenden helfen die vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Grundsätze schließlich gar nicht weiter. Denn einer
Verpflichtung der Behörde zur Aktenvorlage steht der Umstand entgegen, daß der
Kläger auf diese Weise vermittels des Akteneinsichtsrechts aus § 100 Abs. 1 VwGO
bereits das Rechtsschutzziel des Hauptsacheverfahrens erreichte. Darauf ist auch in
den Stellungnahmen übereinstimmend hingewiesen worden.

 3. Die Beschränkung des Rechtsschutzes durch § 99 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung           87
mit Abs. 2 Satz 1 VwGO hält einer Überprüfung am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
nicht stand.

  a) Der Zweck der Regelung ist allerdings verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Geheimhaltung von Vorgängen, deren Bekanntwerden dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde, ist ein legitimes Anliegen des Gemeinwohls. Das gilt auch für die von einem Gesetz angeordnete
Geheimhaltung, sofern dieses Gesetz seinerseits mit dem Grundgesetz vereinbar ist,
sowie für diejenigen Vorgänge, die ihrem Wesen nach geheimgehalten werden müssen. Zwar sind die Weigerungsgründe in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO äußerst abstrakt
formuliert. Doch erlauben sie, wie die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zeigt (vgl. BVerwGE 75, 1 <10 f.>), einen solchen Grad an Konkretisierung,
daß eine Überprüfung im Einzelfall möglich bleibt. Es bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, daß der Schutz nachrichtendienstlicher Informationen, Informationsquellen und Arbeitsweisen sowie die Vertraulichkeitszusagen
an Informanten, um die es im vorliegenden Fall geht, Gründe darstellen können, die
eine Geheimhaltung von Informationen grundsätzlich rechtfertigen.

 b) Die Vorschrift des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist auch geeignet, ihren Zweck zu erreichen. Es fehlt ihr aber an der Erforderlichkeit zur Zweckerreichung. Denn es bestehen Möglichkeiten, den legitimen Geheimhaltungsbedürfnissen Rechnung zu tragen,
ohne daß der Rechtsschutzanspruch aus Art. 19 Abs. 4 GG im selben Maß wie derzeit auf der Grundlage von § 99 VwGO verkürzt wird.

 Die Belange der Geheimhaltung bestimmter Vorgänge und die Rechtsschutzansprüche des Betroffenen können insbesondere dadurch besser in Einklang gebracht
werden, daß die Akten dem Gericht vorgelegt werden, das - unter Verpflichtung zur
Geheimhaltung - nachprüft, ob die gesetzlichen Voraussetzungen der Auskunftsverweigerung im konkreten Fall erfüllt sind. Den Geheimhaltungsbedürfnissen wäre da-


                                         18/22

durch Rechnung getragen, daß die Kenntnisnahme auf das Gericht beschränkt bliebe ("in camera"-Verfahren). Der Rechtsschutzsuchende selber erführe nicht, welche
Gründe im einzelnen die Auskunftsverweigerung tragen. Ein Zwischenstreit über die
Glaubhaftmachung der Verweigerung der Aktenvorlage würde unter diesen Umständen entbehrlich. Damit erledigte sich zugleich der Einwand, daß bei einer Aktenvorlagepflicht der Behörde gegenüber dem Gericht mittels des Akteneinsichtsrechts aus
§ 100 VwGO die Hauptsacheentscheidung vorweggenommen würde.

  Art. 103 Abs. 1 GG stünde einer solchen Ausgestaltung nicht entgegen. Zwar gibt       91
diese Verfassungsnorm dem Einzelnen ein Recht darauf, sich zu dem einer gerichtlichen Entscheidung zugrunde gelegten Sachverhalt zu äußern, damit er Einfluß auf
das Verfahren und dessen Ergebnis nehmen kann (vgl. BVerfGE 89, 28 <35>;
stRspr). Einer gerichtlichen Entscheidung dürfen daher grundsätzlich nur solche Tatsachen zugrunde gelegt werden, zu denen die Beteiligten Stellung nehmen konnten
(vgl. BVerfGE 89, 381 <392>; stRspr). Zu Tatsachen und Beweismitteln, die das Gericht von Amts wegen in den Prozeß einführt und die es bei seiner Entscheidung berücksichtigen will, hat es die Beteiligten zu hören (vgl. BVerfGE 70, 180 <189>).

  Indessen dürfen Art. 19 Abs. 4 und Art. 103 Abs. 1 GG nicht in Gegensatz zueinander gerückt werden. Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 GG
steht vielmehr in engem Zusammenhang mit der aus Art. 19 Abs. 4 GG folgenden
Rechtsschutzgarantie. Beide dienen dem gleichen Ziel, nämlich der Ermöglichung effektiven Rechtsschutzes (vgl. BVerfGE 81, 123 <129>). Eine Abwägung zwischen
verschiedenen Interessen und eine darauf beruhende Einschränkung des rechtlichen
Gehörs schließt Art. 103 Abs. 1 GG nicht aus (vgl. BVerfGE 89, 381 <392>). Das
rechtliche Gehör kann eingeschränkt werden, wenn dies durch sachliche Gründe hinreichend gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 81, 123 <129 f.>). Der Gesetzgeber hat dies
beispielsweise in § 120 Abs. 3 des Sozialgerichtsgesetzes getan.

  Aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, daß die Offenbarung geheimzuhaltender Tatsachen nur gegenüber dem Strafgericht, nicht auch gegenüber
dem Angeklagten gegen Art. 103 Abs. 1 GG verstoße (vgl. BVerfGE 57, 250 <288>),
folgt nichts anderes. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht diese Auffassung für
das verwaltungsgerichtliche Verfahren übernommen. Sie liegt auch der angegriffenen Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs zugrunde. Die Ausführungen des
Bundesverfassungsgerichts beziehen sich aber ausdrücklich auf das Strafverfahren.
Sie lassen sich nicht unbesehen auf das verwaltungsgerichtliche Verfahren übertragen.

  Wie der Vorsitzende des 4. Strafsenats des Bundesgerichtshofs in seiner Stellungnahme dargelegt hat, wirken Geheimhaltungsinteressen der Exekutive im Strafverfahren in dubio pro reo. Ein "in camera"-Vorgehen würde unter diesen Umständen
den Rechtsschutz des Angeklagten verschlechtern. Geheimhaltungsbedürftige Tatsachen dürften gegen ihn verwendet werden, ohne daß er Gelegenheit erhielte, sich
dazu zu äußern. Demgegenüber führt im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gerade



                                        19/22

ein Absehen von einem "in camera"-Verfahren zu einer Minderung des Individualrechtsschutzes, die erheblich schwerer wiegt als eine Einschränkung des rechtlichen
Gehörs. Nicht nur dem Rechtsschutzsuchenden, sondern auch dem Gericht fehlt jede Möglichkeit der Kenntnisnahme. Da der Grundsatz "in dubio pro reo" hier nicht
gilt, wirkt sich die Geheimhaltung entscheidungserheblicher Tatsachen regelmäßig
nachteilig für den Rechtsschutzsuchenden aus. Das ungeschmälerte rechtliche Gehör würde die Effektivität des Rechtsschutzes im Ergebnis herabsetzen, statt sie zu
stützen.

  Wird der von Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistete effektive Rechtsschutz aber erst -      95
wie in den Fällen der Geheimhaltungsbedürftigkeit von Tatsachen - durch eine Beschränkung des rechtlichen Gehörs möglich, dann liegt in dem damit verbundenen
Vorteil, daß jedenfalls das Gericht die vollständigen Akten kennt und aufgrund dieser
Kenntnis zu dem Schluß kommen kann, daß die Geheimhaltungsinteressen nicht
vorliegen oder nicht überwiegen, ein hinreichender sachlicher Grund im Sinn der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Der Anspruch auf rechtliches Gehör, der dem Rechtsschutz des Einzelnen dient, kann diesem nicht entgegengehalten werden, wenn der begrenzte Verzicht darauf seinen Rechtsschutz ausnahmsweise verbessert. Nur unter dieser Voraussetzung, nicht dagegen zur Verminderung der
Rechtsschutzposition des Betroffenen ist ein "in camera"-Verfahren mit dem Grundgesetz vereinbar.

 Bei der Ausgestaltung eines solchen Verfahrens genießt der Gesetzgeber weitgehende Freiheit. Insbesondere ist es ihm unbenommen, Vorkehrungen zu treffen, die
den Kreis der Geheimnisträger im Spruchkörper klein halten und den Geheimnisschutz sichern. Der Gesetzgeber ist zur Erfüllung der Anforderungen von Art. 19 Abs.
4 GG freilich nicht auf diesen Weg festgelegt. Soweit andere Möglichkeiten bestehen,
das Rechtsschutzdefizit, das § 99 VwGO hinterläßt, auszugleichen, ohne die Geheimhaltungsinteressen zu vernachlässigen, stehen ihm auch diese offen.

  4. Eine Behebung des Rechtsschutzdefizits durch verfassungskonforme Auslegung         97
von § 99 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 VwGO kommt nicht in Betracht. Ansatzpunkte für eine solche Auslegung sind weder im Gesetzestext noch in
der Gesetzgebungsgeschichte sichtbar. Der Gesetzgeber hat die gerichtlichen Befugnisse in § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO vielmehr ausdrücklich auf die Überprüfung der
Glaubhaftmachung beschränkt. Auch ein Verzicht des Klägers auf seine Rechte aus
Art. 103 Abs. 1 GG eröffnet nicht den Weg zu einer verfassungskonformen Auslegung. Abgesehen davon, daß auch damit noch keine Rechtsgrundlage für die Pflicht
der Behörde zur Auskunftserteilung oder Aktenvorlage an das Gericht gegeben wäre,
entfällt diese Möglichkeit aber auch deswegen, weil sie nicht das einzige Mittel zur
Behebung des Mangels ist und auch, wenn es vom Gesetzgeber gewählt werden
sollte, eine Reihe von Ausgestaltungsfragen aufwirft, deren Beantwortung nicht Sache der Gerichte ist.

 5. Die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Entscheidungen ergibt sich aus der      98



                                        20/22

Verfassungswidrigkeit von § 99 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 VwGO,
der ihnen zugrunde liegt.

                                        III.
  Die Verfassungswidrigkeit von § 99 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1      99
VwGO führt nicht zur Nichtigkeit der Vorschrift, sondern nur zur Unvereinbarkeit mit
Art. 19 Abs. 4 GG. Die Regelung gibt lediglich in denjenigen Fällen Anlaß zu verfassungsrechtlicher Beanstandung, in denen die Gewährung effektiven Rechtsschutzes,
wie namentlich bei Auskunftsbegehren, von der Kenntnis geheimgehaltener Verwaltungsvorgänge abhängt. Im übrigen behält sie auch in der derzeitigen Form ihren Anwendungsbereich.

 Da Lösungsmöglichkeiten vorhanden sind, die die grundrechtliche Gewährleistung        100
effektiven Rechtsschutzes weniger beeinträchtigen als § 99 VwGO, ohne daß dessen legitime Gemeinwohlzwecke dadurch gefährdet würden, ist der Gesetzgeber aus
Art. 19 Abs. 4 GG verpflichtet, eine den Anforderungen dieses Grundrechts Rechnung tragende Regelung zu treffen. Er hat dafür eine Frist bis zum 31. Dezember
2001.

  Bis zu einer Neuregelung sind in anhängigen Verfahren der vorliegenden Art die       101
Verwaltungsvorgänge zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Vorlageverweigerung
dem Gericht vorzulegen, ohne daß dieses den Beteiligten Akteneinsicht gewähren
oder den Akteninhalt in sonstiger Weise, etwa in der Entscheidungsbegründung, bekanntgeben darf. Das Verfahren zur Prüfung und zur Entscheidung über die Berechtigung der Vorlageverweigerung wird dem den Vorsitz führenden Richter als Einzelrichtersache zugewiesen.

                                        IV.
 Die Auslagen sind dem Beschwerdeführer gemäß § 34 a Abs. 2 BVerfGG zu gleichen Teilen vom Freistaat Bayern und von der Bundesrepublik Deutschland zu erstatten, weil die aufgehobenen Entscheidungen von bayerischen Instanzen getroffen
worden sind, der Grund der Aufhebung aber in der Verfassungswidrigkeit einer bundesrechtlichen Vorschrift liegt.


                Papier                Grimm                 Kühling

               Jaeger                  Haas                  Hömig

                                                           Hohmann-Steiner
                                                           Dennhardt




                                        21/22

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Ersten Senats vom 27. Oktober 1999 -
1 BvR 385/90

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 27. Oktober 1999 -
                1 BvR 385/90 - Rn. (1 - 102), http://www.bverfg.de/e/
                rs19991027_1bvr038590.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:1999:rs19991027.1bvr038590




                                     22/22

§ 99 Absatz 1 Satz 2 in Verbindung mit
        Absatz 2 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung in der
        Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1991
        (Bundesgesetzblatt I Seite 686) ist nach Maßgabe der Gründe
        mit Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes unvereinbar. Der
        Gesetzgeber ist verpflichtet, bis zum 31. Dezember 2001
        einen verfassungsmäßigen Zustand herzustellen.|Der Beschluß des Bayerischen
        Verwaltungsgerichtshofs vom 12. Februar 1990 - 5 C 89.198 -
        und die Entscheidung des Bayerischen Staatsministeriums des
        Innern vom 7. September 1988 - IF 2-2032-36/2 - verletzen
        den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 19
        Absatz 4 des Grundgesetzes. Der Beschluß des
        Verwaltungsgerichtshofs wird aufgehoben. Die Sache wird an
        ihn zurückverwiesen.|Die Bundesrepublik Deutschland und der
        Freistaat Bayern haben dem Beschwerdeführer die notwendigen
        Auslagen je zur Hälfte zu ersetzen.
am 27. Oktober 1999 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 27. Oktober 1999
- 1 BvR 385/90 -, Rn. 1-102,
                    https://www.bverfg.de/e/rs19991027_1bvr038590