                                     Leitsatz
             zum Beschluss des Ersten Senats vom 14. Oktober 2008
                                  - 1 BvF 4/05 -
Bei der Umstellung von Agrarmarktbeihilfen darf der Gesetzgeber die im Gemeinschaftsrecht vorgesehene Einteilung des Bundesgebiets in Regionen an den Ländergrenzen ausrichten. Er darf bei der Ausgestaltung des Fördersystems grundsätzlich zur Vermeidung struktureller Verwerfungen auch bisherige Förderelemente
berücksichtigen, selbst wenn dies in verschiedenen Regionen Deutschlands zu unterschiedlichen flächenbezogenen Förderbeträgen führt.




                                       1/33

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BVF 4/05 -




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                             Im Namen des Volkes

                                In dem Verfahren
                      zur verfassungsrechtlichen Prüfung
von Artikel 1 des Gesetzes zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763) - Gesetz zur Durchführung der einheitlichen
Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG) (BGBl I
S. 1763) - in der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 23. Juli 2004 (BGBl I S. 1861) in der Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom
26. Juli 2004 (BGBl I S. 1868),




                                       3/33

- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Rudolf Wendt,
                    Schulstraße 45, 66386 St. Ingbert-Hassel -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung der Richterin und Richter
                               Präsident Papier,
                               Hohmann-Dennhardt,
                               Bryde,
                               Gaier,
                               Eichberger,
                               Schluckebier,
                               Kirchhof,
                               Masing

am 14. Oktober 2008 beschlossen:

Artikel 1 §§ 2, 4 Absatz 1 mit Anlage 1, § 5 Absatz 1 und § 6 Absatz 1 mit Anlage 3 des Gesetzes zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (Bundesgesetzblatt Teil I Seite 1763) - Gesetz zur
Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG) - in der Fassung des Ersten Gesetzes zur
Änderung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 23. Juli 2004
(Bundesgesetzblatt Teil I Seite 1861), in der Neufassung bekannt gemacht
am 26. Juli 2004 (Bundesgesetzblatt Teil I Seite 1868), sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

                                  Gründe:

                                     A.
  Die abstrakte Normenkontrolle betrifft die unterschiedliche Behandlung der     1
Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe in verschiedenen Regionen Deutschlands bei der Gewährung von Betriebsprämien nach dem Gesetz zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG).

                                      I.
  1. Das Betriebsprämiendurchführungsgesetz dient der Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Verordnung Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 (ABl Nr. L 270 vom 21. Oktober 2003; im Folgenden: VO <EG>
1782/2003). Diese Verordnung ist Teil der von den Agrarministern der Europäischen Union (EU) im Juni 2003 in Luxemburg beschlossenen grundlegenden
Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik. Die Verordnung sieht unter anderem
eine Einkommensstützungsregelung für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe
in Form einer einheitlichen Betriebsprämie vor.




                                           4/33

  Die Reform zielt darauf ab, die Überproduktion im Agrarbereich zurückzuführen, die durch produktionsmengenbezogene Subventionierung und Preisstützungssysteme in der Vergangenheit gefördert worden war. Die Landwirte sollen sich bei ihrer Produktion deutlicher als bisher am Markt orientieren. Nach
dem neuen Fördersystem soll eine Einkommensstützung erfolgen, die stärker
an der Bewirtschaftung und Pflege von Flächen ausgerichtet ist. Daneben soll
dem Umwelt- und Gesundheitsschutz größere Bedeutung zukommen, indem
grundlegende Anforderungen an die Betriebsführung gestellt werden. Diese
beziehen sich auch auf die Lebensmittelsicherheit, die Tiergesundheit und den
Tierschutz sowie die Erhaltung der Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand. Die Zahlung der Betriebsprämien wird auch
von der Erfüllung dieser Anforderungen abhängig gemacht („cross compliance“ oder „Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen“). In Verfolgung dieser Ziele wurde seit dem Jahr 2005 ein erheblicher Teil der Agrarmarktbeihilfen von
der Produktion bestimmter Agrarerzeugnisse gelöst (Entkoppelung von der
Produktion). Sie werden fortan in ein System einer einheitlichen Einkommensstützung für landwirtschaftliche Betriebe überführt und als Betriebsprämien gewährt, die als Direktzahlungen erfolgen. Damit wird auch die Stabilisierung der
Einkommen der Betriebsinhaber bezweckt; zudem soll den vielfältigen, namentlich ökologischen Gemeinwohlleistungen der Landwirtschaft Rechnung
getragen werden.

 Neben den von der Produktion entkoppelten Betriebsprämien gibt es indessen weiter produktionsgekoppelte Beihilfen, die zum Teil Gegenstand, zum
Teil nicht Gegenstand der VO (EG) 1782/2003 sind. Der Reformprozess ist damit nicht beendet. Zielvorstellung ist es, die Agrarmarktbeihilfen sukzessive auf
das neue System umzustellen. Am Ende dieses Prozesses kann die Zusammenfassung möglichst aller Agrarmarktbeihilfen unter einem einheitlichen Verordnungsdach mit einem einheitlichen Verwaltungs- und Kontrollrahmen stehen. Damit soll das komplexe Förder- und Stützungssystem auch
übersichtlicher gestaltet werden. Die Stützungsregelungen sollen schließlich,
wenn erforderlich, an die fortschreitende Entwicklung angepasst werden.

  Die gemeinschaftsrechtliche Verordnung setzt für die Mitgliedstaaten der Europäischen Union nationale Obergrenzen für die Betriebsprämie fest (Anhang VIII zu Art. 41 VO <EG> 1782/2003). Diese Obergrenzen kennzeichnen
letztlich das gesamte auf einen Mitgliedstaat entfallende Prämienvolumen. Zur
Umsetzung der Betriebsprämienregelung in den Mitgliedstaaten sieht die Verordnung ein Standardmodell für die Aufteilung der Beihilfen vor, für das ein vergangenheitsbezogener Ausgangspunkt festgelegt ist: Zugrunde gelegt wird insoweit für die Berechnung die - noch produktionsgekoppelte - Förderung im
sogenannten Referenzzeitraum der Jahre 2000 bis 2002 und damit der drei
letzten Jahre vor Erlass der Verordnung (vgl. Art. 37, 38 VO <EG> 1782/2003).




                                          5/33

  Die Mitgliedstaaten konnten sich bei der Umsetzung der Betriebsprämienregelung allerdings auch für andere Modelle entscheiden. Bis zum 1. August
2004 konnten sie anstelle des Standardmodells eine in der VO (EG) 1782/
2003 vorstrukturierte „regionale Durchführung“ wählen. Zugleich war es möglich, den für das Jahr 2005 vorgesehenen Beginn der Betriebsprämienregelung auf die Jahre 2006 oder 2007 zu verschieben. Während das gleichsam als
Auffanglösung vorgesehene Standardmodell ausschließlich an die Förderung
im Referenzzeitraum - nach alter Regelung (gekoppelte Beihilfen) - anknüpft,
wurde den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eröffnet, ein rein flächenbezogenes
Modell zu realisieren oder ein Kombinationsmodell zu wählen. Mit den unterschiedlichen Umsetzungsmodellen sollten den Mitgliedstaaten Gestaltungsspielräume eingeräumt werden, um erhebliche Einbrüche und Umbrüche bei
der Förderung zu vermeiden. Dieser Gesichtspunkt spielte sowohl bezogen
auf die einzelnen innerstaatlichen Regionen als auch auf die einzelnen Betriebe eine Rolle, die dafür aufgrund der in der Landwirtschaft naturgegebenen
Produktionszyklen, der vorherrschenden Betriebsgrößen und der an der Betriebsstruktur ausgerichteten Ausstattung mit Sach- und Produktionsmitteln als
besonders anfällig galten. Entschloss sich ein Mitgliedstaat zur regionalen
Durchführung, hatte er - jeweils nach objektiven Kriterien - die Regionen festzulegen und die nationale Obergrenze auf die Regionen aufzuteilen (Art. 58
VO <EG> 1782/2003; vgl. zu dem Reformmodell zusammenfassend etwa:
Busse, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, 1. Aufl. 2006, § 25, „Agrarrecht“,
Rn. 107 ff.).

 2. Der deutsche Gesetzgeber entschied sich für die Umsetzung der Reform          7
ab dem 1. Januar 2005 und - in Abweichung vom Standardmodell - für die regionale Durchführung.

 Als Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763 ff.) beschloss der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates das am 1. August 2004 in Kraft getretene Betriebsprämiendurchführungsgesetz. Auch die Antragstellerin stimmte dem Gesetz im
Bundesrat zu. Das Gesetz wurde bereits durch das am 29. Juli 2004 in Kraft
getretene Erste Gesetz zur Änderung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 23. Juli 2004 (BGBl I S. 1861 ff.) geändert (Bekanntmachung der
Neufassung am 26. Juli 2004, BGBl I S. 1868 ff.). In dieser Fassung ist das
Gesetz zum Gegenstand des Normenkontrollantrags gemacht worden. Es
sieht - soweit hier bedeutsam - Folgendes vor:

 a) § 2 BetrPrämDurchfG bestimmt zunächst, dass die einheitliche Betriebsprämie entsprechend Art. 58 VO (EG) 1782/2003 ab dem 1. Januar 2005 auf
regionaler Ebene gewährt wird. Das Bundesgebiet wird in eine Mehrzahl von
Regionen aufgeteilt. Die Einteilung der Regionen folgt den Grenzen der Bundesländer. Abweichend davon bilden allerdings die Länder Brandenburg und
Berlin, Niedersachsen und Bremen sowie Schleswig-Holstein und Hamburg je-


                                         6/33

weils eine Region. Die Vorschrift lautet:

                                       §2                                         10

           Regionale Anwendung der einheitlichen Betriebsprämie                   11

(1) Die einheitliche Betriebsprämie nach Titel III der Verordnung (EG)            12
Nr. 1782/2003 wird entsprechend Artikel 58 Abs. 1 der Verordnung (EG)
Nr. 1782/2003 ab dem 1. Januar 2005 auf regionaler Ebene nach Maßgabe
der nachfolgenden Vorschriften und der zu ihrer Durchführung erlassenen
Vorschriften gewährt.

(2) Region im Sinne des Artikels 58 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/          13
2003 sowie dieses Gesetzes und der zu seiner Durchführung erlassenen Vorschriften ist das Land. Abweichend von Satz 1 bilden die Länder Brandenburg
und Berlin, Niedersachsen und Bremen sowie Schleswig-Holstein und Hamburg jeweils eine Region.

  b) Sodann wird die nationale Obergrenze auf die Regionen verteilt (§ 4 Abs. 1   14
BetrPrämDurchfG). Die Aufteilung richtet sich nach dem in Anlage 1 zum Gesetz vorgesehenen Verteilungsschlüssel. Dieser legt für jede der 13 Regionen
einen bestimmten Prozentanteil an der nationalen Obergrenze fest, der zuvor
nach bestimmten, im Gemeinschaftsrecht angelegten Vorgaben gekürzt und
angepasst worden ist. Der Schlüssel berücksichtigt zu 35 % den Anteil der jeweiligen Region an der beihilfefähigen Gesamtfläche im Sinne der VO (EG)
1782/2003; zu 65 % geht er - vergangenheitsbezogen - auf die bisherigen Anteile der Regionen am Prämienvolumen derjenigen Stützungsregelungen zurück, die in die Betriebsprämienregelung einbezogen wurden. Diese Berechnungsgrundlage des Verteilungsschlüssels ergibt sich nicht aus dem Gesetz
und der zugehörigen Anlage, sondern ist lediglich in der Begründung des Gesetzentwurfes genannt (BTDrucks 15/2553, S. 23). Die Regelung hat folgenden Wortlaut:

                                       §4                                         15

                 Aufteilung der Obergrenze auf die Regionen                       16

(1) Die nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 um 1,0 vom Hundert gekürzte angepasste nationale Obergrenze wird auf die einzelnen Regionen nach dem in Anlage 1 vorgesehenen Schlüssel als Grundlage für die Berechnung des Referenzbetrages nach § 5 aufgeteilt (regionale Obergrenzen). …

Anlage 1 (zu § 4 Abs. 1)                                                          18

Aufteilung der angepassten nationalen Obergrenze auf die Regionen                 19

Region     Anteil in % an der angepassten nationalen Obergrenze                   20

Baden-Württemberg                                             7,6017



                                            7/33

Bayern                                                       19,6701

Brandenburg und Berlin                                       7,2815

Hessen                                                       4,1374

Mecklenburg-Vorpommern                                       8,1409

Niedersachsen und Bremen                                     15,3941

Nordrhein-Westfalen                                          9,2730

Rheinland-Pfalz                                              3,1693

Saarland                                                     0,3723

Sachsen                                                      5,8367

Sachsen-Anhalt                                               7,4850

Schleswig-Holstein und Hamburg                               6,5504

Thüringen                                                    5,0876

  c) Schließlich regelt das Betriebsprämiendurchführungsgesetz einen bundeseinheitlichen Modus für die Verteilung des jeweiligen Prämienvolumens innerhalb der einzelnen Regionen. Gemäß § 5 Abs. 1 BetrPrämDurchfG wird für jeden Betriebsinhaber aus einem betriebsindividuellen und einem
flächenbezogenen Betrag ein bestimmter Betrag (Referenzbetrag der einheitlichen Betriebsprämie) festgesetzt (vgl. Art. 41, Art. 59 Abs. 1, Abs. 3 VO <EG>
1782/2003). In § 5 BetrPrämDurchfG heißt es:

                                     §5                                          22

    Bestimmung des Referenzbetrages der einheitlichen Betriebsprämie             23

(1) Der Referenzbetrag der einheitlichen Betriebsprämie wird für jeden Betriebsinhaber in Anwendung des Artikels 59 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3
der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 aus einem betriebsindividuellen Betrag
und einem flächenbezogenen Betrag festgesetzt. …

  Das Modell einer gemischten Berechnung der Betriebsprämien nach betriebsindividuellen und flächenbezogenen Beträgen (Kombinationsmodell) soll
nach einer Übergangsphase in das Modell einer innerhalb der Regionen rein
flächenbezogenen Betriebsprämie überführt werden (reines Flächenmodell):
Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 BetrPrämDurchfG ist jeder Zahlungsanspruch eines
Betriebsinhabers in einer Region für das Jahr 2009 (Startwert) bis zum Jahr
2013 („Anpassungspfad“, wobei 2013 schon der Zielwert erreicht ist) nach dem
in Anlage 3 zu dem Gesetz bestimmten Berechnungsverfahren zu einem für
jede Region einheitlichen Zahlungsanspruch, dem regionalen Zielwert, anzugleichen. Der jeweilige Zielwert einer Region wird von der zuständigen Behör-


                                          8/33

de im Bundesanzeiger oder elektronischen Bundesanzeiger bekannt gemacht
(§ 6 Abs. 1 Satz 4 BetrPrämDurchfG).

                                     §6                                        26

                    Anpassung der Zahlungsansprüche                            27

(1) Jeder Zahlungsanspruch eines Betriebsinhabers in einer Region für das      28
Jahr 2009 (Startwert) ist bis einschließlich des Jahres 2013 (Anpassungsjahre) nach dem in Anlage 3 bestimmten Berechnungsverfahren zu einem für jede Region einheitlichen Zahlungsanspruch (regionaler Zielwert) anzugleichen.
Bei der Berechnung der Anpassung der Zahlungsansprüche ist dazu ab dem
Jahr 2010 der Startwert um den zusätzlichen betriebsindividuellen Tabakbetrag zu erhöhen. Der regionale Zielwert ergibt sich aus der Summe der Werte
aller Zahlungsansprüche einer Region für das Jahr 2009, erhöht um die Summe der zusätzlichen Werte der Zahlungsansprüche, die sich aus der Berechnung nach § 5 Abs. 4a ergeben, geteilt durch die Summe der Zahlungsansprüche einer Region für das Jahr 2009. Der jeweilige Zielwert einer Region
wird von der zuständigen Behörde im Bundesanzeiger oder elektronischen
Bundesanzeiger bekannt gemacht.

…                                                                              29

 Anlage 3 (zu § 6 Abs. 1), die den sogenannten Anpassungspfad in den Jahren 2009 bis 2013 regelt, sieht folgendes Berechnungsverfahren vor:

                          Anlage 3 (zu § 6 Abs. 1)                             31

Berechnungsverfahren zur Bestimmung des Wertes der Zahlungsansprüche           32
                             im Zeitablauf

Berechnungsformel: Yt = Z + (xt * <S - Z>)                                     33

wobei:                                                                         34

Yt: Wert eines Zahlungsanspruchs im jeweiligen Anpassungsjahr                  35

S: Startwert (Wert des Zahlungsanspruchs im Jahr 2009, erhöht ab dem Jahr      36
2010 um den zusätzlichen betriebsindividuellen Tabakbetrag)

Z: Zielwert (Wert des Zahlungsanspruchs ab dem Zieljahr)                       37

xt: Angleichungsfaktor für das jeweilige Anpassungsjahr                        38

Der Faktor xt hat folgende Werte:                                              39

für das Jahr 2009: 1,00                                                        40

für das Jahr 2010: 0,90                                                        41

für das Jahr 2011: 0,70                                                        42

für das Jahr 2012: 0,40                                                        43


                                          9/33

ab dem Jahr 2013: 0,00                                                             44

 3. Dieses Verfahren hat zur Folge, dass nach Abschluss der Übergangsphase gemäß den Schätzwerten des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (zuletzt Stand vom April 2007), auf die sich
auch die Antragstellerin stützt, ein saarländischer Landwirt im Jahr eine regionale Einheitsprämie von 258 € je Hektar erhalten wird, während sich diese bei
einem Landwirt in Nordrhein-Westfalen oder in Schleswig-Holstein und Hamburg auf 359 € je Hektar belaufen wird und die Betriebe in den übrigen Bundesländern zwischen diesen Beträgen liegen werden. In der Tabelle der
Schätzwerte des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz stellen sich die Hektarprämien für das Jahr 2013 wie folgt dar:

                                                                                   46

                                 2013
Region                           Schätzwerte für die regional einheitlichen
                                 Zahlungsansprüche in €/ha

Baden-Württemberg                310

Bayern                           354

Brandenburg/Berlin               301

Hessen                           299

Mecklenburg-Vorpommern           330

Niedersachsen/Bremen             353

Nordrhein-Westfalen              359

Rheinland-Pfalz                  295

Saarland                         258

Sachsen                          359

Sachsen-Anhalt                   355>/td>

Schleswig-Holstein/Hamburg       359

Thüringen                        347

Deutschland                      340

                                       II.
  Die Regierung des Saarlandes (im Folgenden: Antragstellerin) hat am 20. Juli     47
2005 die Feststellung beantragt, dass „Artikel 1 des Gesetzes zur Umsetzung
der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763)
- Gesetz zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämien-


                                             10/33

durchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG) (BGBl I S. 1763) - in der Fassung
des Ersten Gesetzes zur Änderung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 23. Juli 2004 (BGBl I S. 1861) in der Fassung der Bekanntmachung
der Neufassung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 26. Juli
2004 (BGBl I S. 1868) verfassungswidrig“ ist.

 In verfahrensrechtlicher Hinsicht spricht sich die Antragstellerin aufgrund des   48
gemeinschaftsrechtlichen Hintergrunds dafür aus, das angegriffene Gesetz
nicht für nichtig, sondern für mit dem Grundgesetz unvereinbar zu erklären.
Ansonsten sieht sie keine Einschränkung der Prüfungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts (1.). Zur Begründetheit des Antrags führt die Antragstellerin aus, sowohl der vom Betriebsprämiendurchführungsgesetz vorgesehene Endzustand, also das Konzept einer lediglich landesweiten (gemeint:
regionsinternen) Gleichbehandlung durch Normen des Bundes (2.), als auch
die Übergangsregelung für die Jahre 2009 bis 2013 (3.) verstießen gegen das
Grundgesetz.

 1. Die Antragstellerin ist der Auffassung, das Betriebsprämiendurchführungsgesetz unterliege uneingeschränkt der verfassungsrechtlichen Beurteilung
durch das Bundesverfassungsgericht.

  Die Verordnung VO (EG) 1782/2003 eröffne dem nationalen Gesetzgeber in           50
Art. 58 und Art. 59 hinsichtlich der Betriebsprämienregelung insofern einen
Gestaltungsspielraum, als die Mitgliedstaaten regionale Prämienobergrenzen
festlegen und den Gesamtbetrag der jeweiligen regionalen Obergrenze ganz
oder teilweise auf alle Betriebsinhaber aufteilen könnten. Mache der nationale
Gesetzgeber von der Möglichkeit einer Regionalisierung nach Art. 58 und
Art. 59 VO (EG) 1782/2003 keinen Gebrauch, so gelte unmittelbar das in der
Verordnung geregelte Standardmodell. Diese Wirkung träte auch ein, wenn
das Bundesverfassungsgericht auf den Normenkontrollantrag das Betriebsprämiendurchführungsgesetz für nichtig erklären würde. Allerdings sei dies nicht
Ziel des Antrags. Die in der gemeinschaftsrechtlichen Verordnung VO (EG)
1782/2003 vorgesehene Verteilungsregelung, das Standardmodell, stehe dem
deutschen Verfassungsrecht nämlich noch ferner als die derzeitige - inkonsequente - nationale Regelung. Damit sei die typische Situation für die Entscheidungsform der Unvereinbarkeitserklärung gegeben, die die nationale Regelung für eine Übergangszeit in Kraft lasse. So würde auch der Spielraum des
Gesetzgebers, dem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz abzuhelfen, gewahrt.

  Korrekturen im nationalen Recht seien auch nicht durch die Fristbestimmung       51
in der VO (EG) 1782/2003 ausgeschlossen, wonach bis spätestens 1. August
2004 die Entscheidung des Mitgliedstaates über eine Regionalisierung getroffen sein müsse. Für die Festlegung der Regionen und der Aufteilung des Prämienvolumens auf die Regionen (regionale Obergrenzen) nach Art. 58 VO



                                         11/33

(EG) 1782/2003 gelte die Fristbestimmung nicht.

 2. Die Antragstellerin meint weiter, der vom Betriebsprämiendurchführungsgesetz vorgesehene Endzustand einer „regional einheitlichen“ Flächenbeihilfe,
der im Jahre 2013 erreicht werden solle, sei verfassungswidrig.

 Die Bezeichnung als „regional einheitlich“ verdecke, dass das ab diesem Zeitpunkt als endgültige Lösung zur Anwendung kommende Hektarprämienrecht
eben keine bundeseinheitliche Förderung, sondern eine lediglich auf die einzelnen Regionen bezogene einheitliche Förderhöhe beinhalte. „Regional einheitlich“ heiße damit soviel wie „für Landwirte aus verschiedenen Regionen uneinheitlich“. Für einen saarländischen Bauern werde sich die regionale
Einheitsprämie nach den ursprünglichen Schätzwerten für die regionalen Zielwerte auf 265 € je Hektar belaufen, für einen Landwirt in Schleswig-Holstein
aber auf 360 € je Hektar, während die Betriebe der übrigen Bundesländer zwischen diesen Extremwerten lägen. Somit werde durch einen Hoheitsakt des
Bundes eine länderbezogene Ungleichbehandlung von Gewaltunterworfenen
des Bundes in vergleichbarer Situation geschaffen.

 Die flächenbezogene Förderung, für die sich der Gesetzgeber grundsätzlich        54
entschieden habe, werde in ihrer Höhe wesentlich durch den Durchschnitt der
historischen Förderdaten der Betriebe einer Region determiniert, letztlich also
durch die historischen Erträge der im Referenzzeitraum landwirtschaftlich tätigen Betriebe einer Region. Es finde - trotz des Bekenntnisses zur einheitlichen
Flächenförderung - somit hinsichtlich der Bemessung der Flächenförderung
größtenteils keine an diesem Maßstab orientierte Neuausrichtung statt. Vielmehr bleibe es bei einer Wahrung des Besitzstands der bisher begünstigten
Regionen und bei einer Umverteilung weitgehend nur innerhalb der Grenzen
der Regionen.

  Politische Kompromisslösungen hätten dazu geführt, dass weder zwischen          55
den Mitgliedstaaten der Europäischen Union noch zwischen den Bundesländern eine Vergabe der Subventionen nach einem sachgerechten Maßstab zustande gekommen sei. Es sei widersprüchlich, dass die Fläche zwar zum entscheidenden Kriterium, zum im Prinzip einheitlichen Schlüssel für die
Bemessung der Subventionen erhoben werden solle, die Höhe der Förderung
aber sehr stark, zu 65 %, davon abhänge, in welcher Region die bewirtschafteten Flächen lägen und welches Förderniveau die Betriebe dieser Region in der
Vergangenheit genossen hätten. Eine ehemals intensive Bewirtschaftungsart
werde somit entgegen den Zielen der Reform auf Dauer prämiert. Dies sei
sachlich nicht gerechtfertigt und deshalb in zweierlei Hinsicht verfassungswidrig: Die Verteilung der Subventionen verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG und sei auch mit dem föderativen Gleichbehandlungsgebot nicht vereinbar.

 a) Primärer verfassungsrechtlicher Maßstab für die Verteilung von Subventio-     56


                                        12/33

nen sei der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG.

  Der Gleichheitssatz verpflichte den Subventionsgeber, ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen. Bei der Abgrenzung des Kreises der
Begünstigten dürften nicht Personen von der Begünstigung ausgeschlossen
werden, wenn es für diese Ungleichbehandlung keine in angemessenem Verhältnis zu dem Grund der Ungleichbehandlung stehende Rechtfertigung gebe.
Das Verteilungsprogramm müsse folgerichtig sein, dürfe den Subventionszielen nicht zuwiderlaufen und keine gegenläufigen Verhaltensbefehle beinhalten. Dem werde die angegriffene Regelung nicht gerecht.

  Der im Betriebsprämiendurchführungsgesetz gewählte Verteilungsmaßstab           58
sei nicht sachgerecht. Wichtigstes Fixum der Ausgestaltung sei offenbar die
Vorgabe gewesen, die in ein Land fließenden Geldströme nicht zu stark zugunsten anderer Länder zu beeinträchtigen. Da zugleich die unvermeidliche
Entkoppelung der Direktbeihilfen von der Produktion zu bewerkstelligen gewesen sei, hätten die produktionsunabhängigen, nach bewirtschafteter Fläche zu
verteilenden Prämien weitgehend „bundeslandbezogen“ an die tradierten Förderdaten angebunden werden müssen. So sei zwar bundesweit ein Flächenschlüssel für die Aufteilung der Subventionen eingeführt worden. Der Anteil der
Regionen an der beihilfefähigen Gesamtfläche sei jedoch nur zu 35 % in die
regionalen Obergrenzen eingegangen. Zu 65 % seien in die Plafonds dagegen
besitzstandswahrend die historischen Anteile der Regionen am Fördervolumen eingeflossen. Hieraus ergäben sich Ungereimtheiten und Widersprüche,
die mit der Zielfestlegung und dem Erfordernis der folgerichtigen Ausgestaltung des Subventionsprogramms nicht in Einklang stünden.

 b) Das Betriebsprämiendurchführungsgesetz verstoße gegen das föderative          59
Gleichbehandlungsgebot, wie es in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen (Hinweis auf
BVerfGE 72, 330) ausgeprägt worden sei.

  Das föderative Gleichbehandlungsgebot beanspruche nicht nur für die Vergabe von Bundesergänzungszuweisungen Geltung, sondern für alle Bereiche
des Verhältnisses zwischen Bund und Ländern. Es verbiete nicht nur eine unterschiedliche unmittelbare Alimentierung verschiedener Länder ohne sachlichen Grund. Unzulässig sei danach auch eine an die Niederlassung in bestimmten Ländern anknüpfende unterschiedliche Förderung von Betrieben,
wenn für die Unterschiedlichkeit kein über die Ansiedlung in einem Land hinausgehender sachlicher Grund vorliege. Die Konservierung historischer Ertragswerte oder das Interesse von Landwirten bestimmter Länder an der Aufrechterhaltung ihrer bisherigen, im Verhältnis zu anderen Betriebsinhabern
bevorzugten Förderung könnten keine sachliche Rechtfertigung für eine dauerhaft ungleiche Förderung abgeben.

 3. Die Übergangsregelung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes sei            61


                                        13/33

ebenfalls nicht mit dem Grundgesetz vereinbar.

  Hinsichtlich des in der Übergangszeit zu berücksichtigenden betriebsindividuellen Anteils der Förderung gelte die im Zusammenhang mit dem gesetzlich
vorgesehenen Endzustand geäußerte verfassungsrechtliche Kritik wegen der
Fortschreibung historischer Förderdaten entsprechend. Eine Fortsetzung der
betriebsindividuellen Förderung nach Maßgabe historischer Ertragsdaten sei
mit Blick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz verfassungsrechtlich nicht zulässig. Die betriebsindividuelle Förderung, wie sie in die Übergangsregelung
übernommen worden sei, stelle auf einen zurückliegenden Zeitraum ab. Hätte
sie Bestand, würde sie bestehende Benachteiligungen und Ungleichgewichte
nicht beseitigen, sondern vielmehr zementieren, wie bereits der Europäische
Wirtschafts- und Sozialausschuss für eine derart ausgestaltete Förderung bemängelt habe (Bezugnahme auf die Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, ABl Nr. C 208 vom 3. September 2003, S. 64
<68>).

  Gegenüber der von historischen Durchschnittserträgen auf Landesebene abhängigen Flächenförderung, die ab 2013 gelten solle, weise die an historischen Förderdaten orientierte betriebsindividuelle Förderung in der Übergangszeit weiter die Problematik auf, dass diese Förderung nicht an die
tatsächliche Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen gebunden sei. Entsprechend habe der Wirtschafts- und Sozialausschuss bereits zu dem Verordnungsentwurf und der in dieser Weise entkoppelten Betriebsprämie zutreffend
moniert, dass bei einer Verteilung der Agrarmarktbeihilfen unter Orientierung
an Referenzbeträgen „für die Bürger nicht nachvollziehbar wäre, für welche
Leistungen die künftigen Betriebsprämien gewährt werden, da sie als ’Finanzboni’ ohne ausreichenden Bezug zu der im jeweiligen Betrieb tatsächlich ausgeübten landwirtschaftlichen Tätigkeit stehen würden“ (so die Stellungnahme
des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, a.a.O.).

  Auch die im Blick auf die Umstellung der Förderung unausweichliche Verringerung des Förderniveaus für einen Teil der Betriebe könne eine Übergangsregelung wie die vorgesehene mit einer Laufzeit von acht Jahren, in der ein betriebsindividueller Teil der Förderung weiterhin eine maßgebliche Rolle spiele,
nicht rechtfertigen.

                                      III.
  1. Zu dem Normenkontrollantrag hat die Bundesregierung durch ihren Verfahrensbevollmächtigten Stellung genommen. Sie hält das von der Antragstellerin erstrebte Ziel, dem Gesetzgeber eine Neuregelung der Betriebsprämien
aufzugeben, für mit der VO (EG) 1782/2003 unvereinbar (a) und erachtet das
Betriebsprämiendurchführungsgesetz sowohl hinsichtlich der Festlegung der
regionalen Obergrenzen nach § 4 in Verbindung mit der Anlage 1 zu dem Gesetz (b), als auch hinsichtlich des in den §§ 5, 6 vorgesehenen schrittweisen


                                             14/33

Übergangs vom Kombinations- zum Regionalmodell (c) für verfassungsgemäß.

  a) Nach Art. 58 Abs. 1 VO (EG) 1782/2003 hätten die Mitgliedstaaten spätestens bis zum 1. August 2004 beschließen können, die Betriebsprämienregelung auf regionaler Ebene anzuwenden. Hierbei handele es sich um eine Ausschlussfrist.   Das    von    der   Antragstellerin  erstrebte    Ziel,   den
Bundesgesetzgeber über die Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes zu einer Neuregelung der Aufteilung der
nationalen Obergrenze auf die Regionen zu veranlassen, sei somit nach dem
Gemeinschaftsrecht nicht erreichbar. Jedenfalls ohne gemeinschaftsgerichtliche Klärung der Frage, ob Art. 58 VO (EG) 1782/2003 einer Änderung der Aufteilung der nationalen Obergrenze auf die Regionen nach dem 1. August 2004
entgegenstehe und bejahendenfalls, ob die Vorschrift insoweit gültig, also mit
höherrangigem Gemeinschaftsrecht vereinbar sei, komme eine Änderung der
getroffenen Festlegung der regionalen Obergrenzen nicht in Betracht. Im Ergebnis Gleiches gelte, soweit die Antragstellerin eine Änderung der Übergangsregelung der §§ 5, 6 BetrPrämDurchfG („Anpassungspfad“) erstrebe.
Die hierin bestimmte schrittweise Anpassung der Zahlungsansprüche sei in
Art. 63 Abs. 3 VO (EG) 1782/2003 vorgesehen. Auch hierüber hätten die Mitgliedstaaten aber nur bis zum 1. August 2004 beschließen können.

  b) Die Aufteilung der nationalen Obergrenze auf die einzelnen Regionen verletze nicht den allgemeinen Gleichheitssatz.

  aa) Die Unterschiede der einzelnen Zahlungsansprüche resultierten im Wesentlichen daraus, dass die einheitliche Betriebsprämie nach den Vorgaben
der VO (EG) 1782/2003 einen Gesamtanspruch darstelle, der sich aus einer
bestimmten Anzahl von einzelnen Zahlungsansprüchen je Hektar Fläche zusammensetze, die nationale Obergrenze aber nicht gleichmäßig auf die beihilfefähigen Flächen in der Bundesrepublik verteile. Stattdessen habe sich der
Gesetzgeber bei der Verteilung der nationalen Obergrenze auf die Regionen
für einen Modus entschieden, der neben dem Anteil der Regionen an der beihilfefähigen Gesamtfläche auch deren Anteil am Prämienvolumen der bisherigen Stützungsregelungen berücksichtige.

  Diese gesetzgeberische Entscheidung sei sachgerecht und rechtfertige auch       69
die daraus folgenden Differenzierungen. Sie habe zum einen den Schutz der
individuellen Interessen der Betriebsinhaber zum Ziel, die bisher teilweise erheblich höhere Prämienzahlungen je Hektar bewirtschafteter Fläche erhalten
hätten. Zum anderen verfolge sie das allgemeine Interesse daran, die Wirtschaftskraft bestimmter Regionen nicht zu gefährden. Die getroffene gesetzgeberische Entscheidung bringe die verfolgten Ziele zu einem angemessenen
Ausgleich. Im Übrigen sehe auch die VO (EG) 1782/2003 als Regelfall gerade
keine Umverteilung der Prämien vor.



                                        15/33

 bb) An dem in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts herausgearbeiteten föderativen Gleichbehandlungsgebot sei die Festlegung der regionalen Obergrenzen nicht zu messen. Das föderative Gleichbehandlungsgebot wurzele im Gebot bundesfreundlichen Verhaltens und somit in der
Statusgleichheit der einzelnen Länder. Bedeutung erlange diese Rechtsfigur
daher im unmittelbaren verfassungsrechtlichen Verhältnis zwischen dem Bund
und den Ländern. Durch das Betriebsprämiendurchführungsgesetz seien die
Länder als solche hingegen lediglich mittelbar betroffen, nämlich vermittelt
über die in ihrem jeweiligen Gebiet ansässigen landwirtschaftlichen Betriebe.

 Im Übrigen beinhalte das föderative Gleichbehandlungsgebot wie der allgemeine Gleichheitssatz kein striktes Verbot jedweder Differenzierung. Es sei
nicht zu beanstanden, dass bei der Aufteilung der nationalen Obergrenze auf
die Regionen auch die historischen Prämien berücksichtigt worden seien.

 c) Auch die Regelungen der §§ 5, 6 BetrPrämDurchfG zum „Anpassungspfad“ in den Jahren 2009 bis 2013 stünden mit der Verfassung in Einklang. Sie
verstießen nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der normierte sukzessive Übergang
von einem Kombinationsmodell nach Art. 59 Abs. 3 VO (EG) 1782/2003 zu
dem ab 2013 anzuwendenden reinen Regionalmodell im Sinne von Art. 59
Abs. 2 VO (EG) 1782/2003 beschränke sich auf das Ziel einer Angleichung der
Zahlungsansprüche innerhalb der einzelnen Regionen. Ohne Wahrnehmung
der Option des Art. 59 VO (EG) 1782/2003 wäre das Standardmodell anzuwenden gewesen. Eine Angleichung der Zahlungsansprüche innerhalb der
Regionen wäre damit ausgeschlossen gewesen. Die Wahl des Regionalmodells hätte hingegen zwar eine Umverteilung erlaubt, dies aber nur übergangslos. Eine schrittweise, die Anpassungsfähigkeit der Betroffenen nicht
überfordernde Angleichung der Zahlungsansprüche sei daher nur durch ein
Kombinationsmodell zu erreichen gewesen, bei dem der nach dem Standardmodell ermittelte Anteil schrittweise zugunsten des nach dem Regionalmodell
ermittelten Anteils abgesenkt werde.

 2. Der Normenkontrollantrag ist neben der Bundesregierung dem Bundestag,         73
dem Bundesrat, den weiteren Landesregierungen und dem Deutschen Bauernverband e.V. zugestellt worden. Diese haben von einer Stellungnahme abgesehen.

 Die Antragstellerin hat auf mündliche Verhandlung verzichtet.                    74

                                      B.
 Der Antrag ist zulässig.                                                         75

 Die Antragstellerin ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG       76
antragsberechtigt. Ihre Zustimmung zum Betriebsprämiendurchführungsgesetz im Bundesrat lässt ihre Antragsberechtigung nicht entfallen. Der objektive
Charakter des abstrakten Normenkontrollverfahrens macht die Antragsbefug-


                                           16/33

ten zu Garanten einer verfassungsgemäßen Rechtsordnung. Deshalb müssen
sie sich nicht schon im Normentstehungsverfahren bei ihrer Stimmabgabe im
Bundesrat schlüssig sein, ob sie später eine abstrakte Normenkontrolle herbeiführen wollen (vgl. BVerfGE 101, 158 <213>).

                                     C.
  Die von der Antragstellerin zur Prüfung gestellten Regelungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes sind förmlich und sachlich mit dem Grundgesetz vereinbar. Der Antrag beinhaltet bei sachgerechter Auslegung eine Beschränkung der Normenkontrolle auf die Vorschriften der §§ 2, 4 Abs. 1 mit
Anlage 1, § 5 Abs. 1 sowie auf § 6 Abs. 1 mit Anlage 3 BetrPrämDurchfG (I.).
Aufgrund der Vorprägung des Verfahrensgegenstandes durch Gemeinschaftsrecht ist die Prüfung seiner Verfassungsmäßigkeit nicht von vornherein ausgeschlossen oder eingeschränkt (II.). Die in Rede stehenden Vorschriften sind
formell verfassungsgemäß (III.). Sie verstoßen nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG
(IV.) und sind mit dem föderativen Gleichbehandlungsgebot (V.) sowie mit
Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar (VI.).

                                     I.
 Die Prüfung und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sind auf        78
die im Beschlusstenor bezeichneten Vorschriften des Gesetzes zu begrenzen.

 1. Der Prüfungsumfang bestimmt sich im Normenkontrollverfahren nach dem        79
gestellten Antrag. Dieser bedarf hier indes der Auslegung (vgl. BVerfGE 73,
118 <151>; 103, 332 <345>). Die Antragstellerin greift mit ihrem Antrag zwar
das gesamte Betriebsprämiendurchführungsgesetz, der Begründung zufolge
aber nur bestimmte Kernregelungen an.

  Die Antragsschrift enthält keine ausdrückliche Beschränkung des Prüfungsumfangs auf einzelne Vorschriften des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes. Ebenso wenig setzt sich die Antragsschrift aber lückenlos mit dem gesamten Normenwerk auseinander. Die Begründung des Antrages geht allein auf
die Grundmechanismen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes für die
regionale Anwendung der einheitlichen Betriebsprämie ein (vgl. § 23 Abs. 1
Satz 2 BVerfGG). Die Antragstellerin wendet sich gegen die Aufteilung der nationalen Obergrenze auf die Regionen und den zugrunde liegenden Schlüssel
sowie gegen die Beibehaltung betriebsindividueller, vergangenheitsbezogener
Prämienbestandteile. Ihre Beanstandungen zielen damit auf die Wahl und die
Ausgestaltung des Kombinations- und ab dem Jahr 2013 des sogenannten reinen Regionalmodells. Sie tritt insbesondere der Berücksichtigung der Förderung aus dem Referenzzeitraum der Jahre 2000 bis 2002 entgegen, weil damit
zu wesentlichen Teilen die vergangenheitsbezogene Bestimmung und Verteilung der Betriebsprämien auf die einzelnen Regionen verbunden sind („Zementierungswirkung“), und zwar auch noch nach dem Ende des „Anpassungs-


                                          17/33

pfades“, also ab dem Jahr 2013, sowie während der Übergangsphase auch innerhalb der einzelnen Regionen.

  Nicht beanstandet werden hingegen die zahlreichen weiteren Einzelheiten          81
der Regelung. Auch die gesetzlich getroffene Differenzierung zwischen Dauergrünland einerseits und sonstigen förderfähigen Flächen (Ackerflächen) andererseits bei der Berechnung des flächenbezogenen Betrags der einheitlichen
Betriebsprämie (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfG in Verbindung
mit Anlage 2) wird in der Begründung der Antragsschrift nicht angegriffen. Um
die weiteren Gesetzesnormen, etwa die für bestimmte Agrarprodukte getroffenen Einzelbestimmungen wie in § 2a BetrPrämDurchfG für Hopfen, die Bestimmungen über die Bildung einer nationalen Reserve gemäß § 3 BetrPräm-DurchfG sowie über die Datenübermittlung gemäß § 7 BetrPrämDurchfG geht
es der Antragstellerin erkennbar nicht. Die Angriffsrichtung des Normenkontrollantrags beschränkt sich somit bei sachgerechtem Verständnis auf die Vorschriften der §§ 2, 4 Abs. 1 mit Anlage 1, § 5 Abs. 1 sowie § 6 Abs. 1 mit Anlage 3      BetrPrämDurchfG.       Damit    ist   auch     der     Umfang     der
verfassungsgerichtlichen Prüfung auf diese Vorschriften begrenzt, die Wahl
und Ausgestaltung des auf nationaler Ebene statuierten Modells tragen.

 2. Gegenstand der Prüfung sind die in Rede stehenden Vorschriften in der          82
von der Antragstellerin benannten Fassung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes. Die nach Eingang des Normenkontrollantrags durch das am
28. April 2006 in Kraft getretene Zweite Gesetz zur Änderung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 24. April 2006 (BGBl I S. 1298) sowie durch
das Dritte Gesetz zur Änderung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes
vom 28. März 2008 (BGBl I S. 495) mit Wirkung vom 5. April 2008 erfolgten
Änderungen berühren nicht die hier zu prüfenden Regelungen.

                                       II.
 Die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der bezeichneten Normen durch das            83
Bundesverfassungsgericht im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG ist nicht
deshalb von vornherein ausgeschlossen oder eingeschränkt, weil die Vorschriften in wesentlichen Teilen gemeinschaftsrechtlich determiniert sind (vgl.
BVerfGE 118, 79 <95 ff.>).

  Das Bundesverfassungsgericht ist zwar grundsätzlich gehindert, über die          84
Gültigkeit von Gemeinschaftsrecht zu entscheiden, weil es sich hierbei nicht
um Akte deutscher Staatsgewalt handelt. Über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht in Deutschland, das von deutschen Hoheitsträgern
als Rechtsgrundlage in Anspruch genommen wird, übt das Bundesverfassungsgericht seine Gerichtsbarkeit nicht mehr aus und überprüft dieses Recht
mithin nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes, solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, einen wirksamen Schutz der Grund-


                                             18/33

rechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu erachten ist, zumal den Wesensgehalt
der jeweiligen Grundrechte generell verbürgt (vgl. BVerfGE 73, 339 <387>;
102, 147 <162 ff.>; 118, 79 <95 ff.>). Dies gilt für gemeinschaftsrechtliche Verordnungen und Richtlinien, aber auch für innerstaatliche Rechtsvorschriften,
die eine Richtlinie in deutsches Recht umsetzen, soweit das Gemeinschaftsrecht keinen Umsetzungsspielraum lässt (vgl. BVerfGE 118, 79 <95>).

  Im vorliegenden Fall hindert Gemeinschaftsrecht die von der Antragstellerin       85
begehrte verfassungsrechtliche Prüfung jedoch nicht. Das Betriebsprämiendurchführungsgesetz macht von der in der VO (EG) 1782/2003 eröffneten Option zur Regionalisierung Gebrauch und gestaltet die Option in einer bestimmten Weise aus. Diese dem nationalen Gesetzgeber überlassene
Ausgestaltung ist der verfassungsgerichtlichen Prüfung zugänglich. Die gemeinschaftsrechtliche Vorprägung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes könnte sich allenfalls dann und insoweit auf der Rechtsfolgenseite der Entscheidung auswirken, als eine etwaige Unvereinbarkeits- oder
Nichtigkeitsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Betriebsprämiendurchführungsgesetz Rechtsfragen zu der Bedeutung des in der VO (EG)
1782/2003 gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Termins zur Ausübung der
Option für ein bestimmtes Modell zur Umsetzung bis zum 1. August 2004 und
zu der Bewertung des in der Verordnung verankerten Standardmodells aufwerfen würde. Dies ist indes nicht der Fall, da sich die zur Prüfung gestellten
Vorschriften als verfassungsgemäß erweisen.

                                       III.
 Der Bund hatte die Gesetzgebungskompetenz für den Erlass des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes.

  Die Bestimmungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes sind Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung. Sie dienen der Förderung der landund forstwirtschaftlichen Erzeugung sowie der Sicherung der Ernährung im
Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG (vgl. BTDrucks 15/2553, S. 22; für das Erste Gesetz zur Änderung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes: BT-Drucks 15/3046, S. 7).

  Das Gesetz wird auch den zum Zeitpunkt seiner Verkündung geltenden Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 GG in der bis zum 31. August 2006 geltenden
Fassung (Art. 72 Abs. 2 GG a.F.) gerecht. Das Betriebsprämiendurchführungsgesetz war zur Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich (zu den Anforderungen vgl. BVerfGE 106, 62 <146>). Die Gesetzesbegründung (BTDrucks 15/2553, S. 22) stellt zu Recht darauf ab, dass
gesetzliche Vorschriften auf Bundesebene zwingend erforderlich waren, um
die VO (EG) 1782/2003 sachgerecht umsetzen zu können. Insoweit weist sie


                                              19/33

zutreffend auf den Zeitpunkt des Beginns der Entkoppelung, die Höhe der nationalen Reserve, die Festlegung der regionalen Durchführung und die Verteilung des Prämienvolumens auf die Regionen hin. Die Erforderlichkeit der
bundesgesetzlichen Regelung ist auch für den Umfang der getroffenen, hier in
Rede stehenden Bestimmungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes
zu bejahen. Soweit das Betriebsprämiendurchführungsgesetz über den Beginn
der Entkoppelung, die Höhe der nationalen Reserve, die Festlegung der regionalen Durchführung und die Verteilung des Prämienvolumens auf die Regionen hinaus auch regelt, wie im Endzustand und während der im Einzelnen
spezifizierten Übergangsphase innerhalb der Regionen der jeweilige Prämienplafonds zu verteilen ist (vgl. §§ 5, 6 BetrPrämDurchfG), dient dies in legitimer
Weise einheitlichen konzeptionellen Rahmenbedingungen für die Landwirte im
Bundesgebiet.

 Das Betriebsprämiendurchführungsgesetz dient überdies der Wahrung der              89
Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse (zu den Anforderungen vgl.
BVerfGE 106, 62 <146 f.>). Es bezweckt die Erhaltung der Funktionsfähigkeit
des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik Deutschland durch bundeseinheitliche Rechtsetzung.

                                       IV.
 Die Vorschriften der §§ 2, 4 Abs. 1 mit Anlage 1, § 5 Abs. 1 sowie § 6 Abs. 1      90
mit Anlage 3 BetrPrämDurchfG verstoßen nicht gegen den allgemeinen
Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Die ihnen zugrunde liegenden Differenzierungen beruhen insbesondere auf hinreichend sachbezogenen, nach Art und
Gewicht vertretbaren Gründen. Dem Gesetzgeber ist es danach bei einer Umstellung eines Subventionierungssystems im Bereich der Gewährung von
Agrarmarktbeihilfen grundsätzlich unbenommen, zur Vermeidung struktureller
Verwerfungen auch vergangenheitsbezogene Förderelemente zu berücksichtigen, selbst wenn dies für die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe in verschiedenen Regionen Deutschlands zu unterschiedlichen flächenbezogenen Förderbeträgen (hier: Hektarprämien) führt.

 1. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den
Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an
Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>; 117, 1
<30>).

 Bei der gewährenden Staatstätigkeit hat der Gesetzgeber weitgehende Freiheit darüber zu entscheiden, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen (vgl. BVerfGE 78,
104 <121>; 99, 165 <177 f.>; 110, 274 <293>). Zwar bleibt er auch hier an den
Gleichheitssatz gebunden. Das bedeutet aber nur, dass er seine Leistungen
nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten verteilen darf. Sachbezogene Ge-


                                         20/33

sichtspunkte stehen ihm in weitem Umfang zu Gebote, solange die Regelung
sich nicht auf eine der Lebenserfahrung geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebenssachverhalte stützt (vgl. BVerfGE 17, 210 <216>;
110, 274 <293>). Was für die Abgrenzung des Kreises der Begünstigten gilt,
muss erst recht zugrunde gelegt werden, wenn aufgrund einer Umstellung des
Fördersystems staatliche Gewährungen fortan nach modifizierten Regeln verteilt werden und in der Folge einige Gruppen schon bisher Begünstigter weniger, andere bis dahin bereits geförderte Gruppen hingegen mehr Förderung
erhalten. Unter diesen Umständen müssen die gesetzlichen Differenzierungen
lediglich auf hinreichend sachbezogenen, nach Art und Gewicht vertretbaren
Gründen beruhen (vgl. BVerfGE 99, 367 <390>).

 2. Eine rechtliche Ungleichbehandlung, die der Rechtfertigung bedarf, ist zwischen den Vergleichsgruppen der in den verschiedenen Regionen ansässigen
Betriebsinhaber feststellbar.

  Die Verteilung des jeweiligen regionalen Prämienvolumens („regionale Obergrenze“ im Sinne des § 4 Abs. 1 BetrPrämDurchfG) innerhalb der Regionen erfolgt zwar nach dem Betriebsprämiendurchführungsgesetz bundesweit in gleicher Weise. Dennoch ergeben sich - auch bei vergleichbar strukturierten
Betrieben - allein aufgrund des regionalen Standorts unterschiedliche Prämienhöhen, weil das nationale Beihilfevolumen in einer bestimmten Art und Weise auf regionale Plafonds verteilt wird: Der in Anlage 1 zum Gesetz geregelte
Verteilungsschlüssel berücksichtigt zu 35 % den Anteil der jeweiligen Region
an der bundesweit beihilfefähigen Gesamtfläche im Sinne der VO (EG) 1782/
2003, während er zu 65 % - vergangenheitsbezogen - darauf zurückgeht, welcher Anteil am Prämienvolumen der in die Betriebsprämienregelung einbezogenen Stützungsregelungen bisher auf die jeweilige Region entfiel. Auch nach
Abschluss der Übergangsphase von 2009 bis 2013 werden sich daher für die
Landwirte in unterschiedlichen Regionen zum Teil deutlich voneinander abweichende regionale Prämien pro Hektar ergeben. Dies belegen die Schätzwerte
des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (Stand vom April 2007), wonach sich etwa für einen saarländischen
Landwirt eine Prämie von 258 € je Hektar und für einen Landwirt in Nordrhein-Westfalen oder in Schleswig-Holstein und Hamburg eine Prämie von 359 € je
Hektar ergeben dürfte.

 In der gesetzlichen Übergangsphase besteht das gleiche Grundproblem. Dieses wird jedoch dadurch modifiziert, dass die Verteilung des Prämienvolumens
auch innerhalb der Regionen nicht nur von der beihilfefähigen Fläche eines
Betriebes, sondern überdies zu einem gewissen, mit dem Lauf der Zeit jedoch
abnehmenden Anteil von dessen früheren Beihilfenbezug in dem Referenzzeitraum der Jahre 2000 bis 2002 abhängt (Kombinationsmodell), der erst ab
dem Jahr 2013 bei der Verteilung innerhalb einer Region nicht mehr berücksichtigt wird. Dieser zusätzliche Effekt der Fortschreibung in der Vergangen-


                                        21/33

heit gezahlter Beihilfen in der Übergangsphase bis zum Jahre 2013 stellt sich
als weiteres Gleichheitsproblem dar, unterliegt aber grundsätzlich dem gleichen rechtlichen Prüfungsmaßstab wie die Aufteilung des nationalen Prämienvolumens auf die Regionen anhand vergangenheitsbezogener Referenzwerte.

  Die daraus folgende Kumulation der vergangenheitsbezogenen Fortschreibungseffekte in der Übergangsphase verstärkt die - an den Differenzierungsgründen des früheren Stützungssystems ausgerichtete - Ungleichbehandlung
der Betriebsinhaber. Das Kombinationsmodell beruht einerseits auf der Aufteilung des nationalen Prämienvolumens auch anhand regionaler Referenzwerte
(„65:35-Lösung“) und andererseits auf der Verteilung der regionalen Plafonds
auch anhand betriebsindividueller Referenzwerte.

  3. Die im Betriebsprämiendurchführungsgesetz vorgesehenen Differenzierungen für die Aufteilung des Fördervolumens sind verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Eine an Regionen ausgerichtete Differenzierung in einem Bundesgesetz ist von Verfassungs wegen nicht grundsätzlich ausgeschlossen (a).
Auch die konkrete Ausgestaltung des gewählten Grundmechanismus im Betriebsprämiendurchführungsgesetz ist verfassungsgemäß (b). Ferner verstoßen die zur Prüfung stehenden Regelungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes nicht gegen sonstige verfassungsrechtliche Vorgaben, die die
Antragstellerin anführt und die mit dem Gleichheitssatz in Verbindung gebracht
werden können (c).

 a) Regionale Anknüpfungspunkte können in einem Bundesgesetz ein zulässiges Differenzierungskriterium sein.

  Der Gleichheitssatz bindet jeden Träger öffentlicher Gewalt in dessen konkretem Zuständigkeitsbereich (vgl. BVerfGE 79, 127 <158>). Erlässt der Bundesgesetzgeber ein Gesetz, so unterliegen die darin getroffenen Differenzierungen einer auf den Gesamtstaat bezogenen Gleichheitsprüfung. Hiervon kann
sich der Gesetzgeber auch nicht entbinden, indem er besondere Regionen bildet oder bei seinen Differenzierungen an vorgefundene Gebietskörperschaften, etwa die Länder, anknüpft. Denn Referenzgebiet einer Norm des Bundesgesetzgebers ist das gesamte Bundesgebiet (vgl. BVerwGE 129, 116
<120 f.>). Diese auf den Gesamtstaat bezogene Rechtfertigungsbedürftigkeit
von Ungleichbehandlungen schließt es aber nicht aus, für besondere Fallgestaltungen Differenzierungen nach regionalen Merkmalen vorzunehmen, wenn
sich für den Zuschnitt der Regionen und vor allem gerade für deren unterschiedliche Behandlung hinreichende sachliche Rechtfertigungsgründe finden
lassen und der Gesetzgeber ein einheitliches Regelungsprinzip zugrunde gelegt hat (siehe BVerwGE 129, 116 <122>; vgl. auch BVerfGE 78, 249 <286 ff.>
zu räumlichen Differenzierungen bei der Fehlbelegungsabgabe im Bereich der
Subventionierung des Wohnungsbaus).

 b) Die Regelungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes, die zu einer         100


                                        22/33

Ungleichbehandlung der in verschiedenen Regionen ansässigen Betriebsinhaber führen, beruhen auf solchen hinreichend sachbezogenen, nach Art
und Gewicht vertretbaren Gründen. Ihnen liegt auch ein für den Gesamtstaat
einheitliches Regelungsprinzip zugrunde. Das gilt sowohl für die gesetzliche
Übergangsphase vom Kombinations- zum Flächenmodell als auch für das
endgültige, rein regionale Flächenmodell.

 aa) Für den nationalen Gesetzgeber waren die divergierenden, zu einem          101
Ausgleich zu bringenden Ziele einer weitgehenden Entkoppelung der Produktion von der Beihilfegewährung einerseits und des Bestandsschutzes andererseits, die bereits in der VO (EG) 1782/2003 angelegt und vorgegeben waren,
bei deren Konkretisierung und Umsetzung leitend.

 (1) Die gesamte Land- und Ernährungswirtschaft ist in hohem Maße durch         102
Gemeinschaftsrecht geregelt (vgl. BVerfGE 82, 159 <184>). Bei der Umsetzung der VO (EG) 1782/2003 musste der Gesetzgeber einem bereits in der
Verordnung selbst angelegten Zielkonflikt Rechnung tragen: Anliegen der Verordnung ist es zum einen, die Betriebsprämie in Abkehr von dem vorangegangenen Stützungsmodell von der Produktion zu entkoppeln. Zum anderen ist es
ein - vom nationalen Gesetzgeber aufgegriffenes und fortgeführtes - Anliegen
der Verordnung, übermäßige Verwerfungen zu Lasten der Betriebsinhaber wie
auch zu Lasten des Gemeinwohls infolge eines abrupten Systemwechsels zu
vermeiden.

  Der Erwägungsgrund 28 zu der VO (EG) 1782/2003 bringt einerseits zum          103
Ausdruck, dass die Betriebsprämie grundsätzlich nicht an die Produktion bestimmter Erzeugnisse gebunden sein soll. Die Betriebsinhaber sollen im Sinne
einer besseren Marktorientierung frei entscheiden können, welche Erzeugnisse sie auf ihren Flächen produzieren. Andererseits sieht die VO (EG) 1782/
2003 in ihrem Standardmodell einen Bezug zu der Produktion bestimmter Erzeugnisse vor, indem sie die Höhe der Zahlungsansprüche mit den in der Vergangenheit (Bezugszeitraum der Kalenderjahre 2000, 2001 und 2002) empfangenen, produktionsbezogenen Beihilfen verknüpft.

 (2) Die im Entwurfsstadium der Verordnung geäußerte Kritik des Wirtschaftsund Sozialausschusses (vgl. Art. 257 Abs. 1 und Art. 262 EGV) an der teilweisen „Rückwärtsgewandtheit“ des Regelungsgehalts kann weder unmittelbar
noch mittelbar gegen das Ausgestaltungskonzept des nationalen Gesetzgebers mit Erfolg eingewandt werden (vgl. Stellungnahme, ABl Nr. C 208 vom
3. September 2003, S. 64 ff.; ähnlich kritisch die Stellungnahme des Ausschusses der Regionen, ABl Nr. C 256 vom 24. Oktober 2003, S. 18 ff.). Die
grundsätzliche Konstruktion der gemeinschaftsrechtlichen Betriebsprämienregelung ist trotz der Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses,
die für das weitere Verfahren wegen dessen nur beratender Aufgabe nicht bindend war, bewusst beibehalten worden. Die Fassung der VO (EG) 1782/2003



                                       23/33

war letztlich das Ergebnis eines politischen Kompromisses (vgl. dazu etwa
Krüger/Böhme, NL-BzAR 2003, S. 434 <440>). Es entspricht der Typik politischer Kompromissfindung, dass partiell widerstreitende Ziele in der Verordnung ihren Niederschlag gefunden haben. Dementsprechend ist auch in der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass die Gemeinschaftsorgane bei der Verfolgung der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik „für
den ständigen Ausgleich zu sorgen haben, den etwaige Widersprüche zwischen den verfolgten Zielen, wenn diese isoliert betrachtet werden, erforderlich machen können“ (vgl. EuGH, Urteil vom 17. Oktober 1995, Rs. C-44/94,
Slg. 1995, I-3115 ff. <3147, Tz. 37> m.w.N.). Das war auch vorliegend ersichtlich das Bestreben der Gemeinschaftsorgane (vgl. auch die auf Bewahrung
der Proportionen bedachte Bestimmung der nationalen Obergrenzen in Anhang VIII der VO (EG) 1782/2003).

  (3) Die divergierenden, zu einem Ausgleich zu bringenden Ziele der Entkoppelung einerseits und des Bestandsschutzes andererseits hat der nationale
Gesetzgeber aufgegriffen; sie waren auch für ihn bei der Konkretisierung und
Umsetzung der VO (EG) 1782/2003 leitend, wobei auch das nationale Umsetzungsgesetz das Ergebnis eines politischen Diskussionsprozesses ist und sich
als Ausgleich unterschiedlicher Interessen erweist. Dies kommt bereits in der
Gesetzesbegründung der Bundesregierung zum Ausdruck: Danach sollten die
gemeinschaftsrechtlich bestehenden Möglichkeiten zur Entkoppelung in
Deutschland zwar in vollem Umfang und so früh wie möglich, das heißt ab dem
Jahre 2005 genutzt werden (BTDrucks 15/2553, S. 18). Die Stützungswirkung
der Direktzahlungen werde durch die Entkoppelung der Produktion vom Erzeugnis hin zum Erzeuger verlagert und die Einkommenseffizienz der Direktzahlungen verbessert. Die Entscheidungsfreiheit der Landwirte werde erhöht;
sie könnten sich besser an den Marktbedingungen orientieren und sich dadurch neue Einkommensmöglichkeiten eröffnen. Auf der anderen Seite hielt
aber schon die Bundesregierung in ihrem Gesetzentwurf eine gewisse Bestandsschutzregelung für erforderlich: Die Umsetzung der Entkoppelung über
ein reines System gleich hoher flächenbezogener Zahlungsansprüche bereits
zu Beginn der Neuregelung würde - so die Gesetzesbegründung - zu einer abrupten Umverteilung von Prämienvolumen zwischen den Betriebsinhabern führen. Dies würde die Anpassungsfähigkeit vieler Betriebe mit teilweise erheblich
über dem Durchschnitt liegenden Prämienzahlungen je Hektar bewirtschafteter Fläche überfordern und die Gefahr struktureller Brüche beinhalten (BT-Drucks 15/2553, S. 18; siehe auch die Änderungsvorschläge des Vermittlungsausschusses, BTDrucks 15/3494; vgl. zu dem Problem einer abrupten
Umstellung weiter Ahner, AUR Beil. I/2005 S. 3 <4>; Großkopf, AUR Beil. I/
2005 S. 6 <7>).

  (4) Das Betriebsprämiendurchführungsgesetz bringt die Ziele der Entkoppelung von der Produktion und des betrieblichen wie regionalen Bestandsschut-



                                        24/33

zes in seiner grundsätzlichen Anlage zu einem Ausgleich:

  In einem ersten Schritt wird das Bundesgebiet in eine Mehrzahl von Regionen aufgeteilt. In einem zweiten Schritt wird das nationale Prämienvolumen
nach einem bestimmten Schlüssel auf die Regionen verteilt. Der Verteilungsschlüssel enthält einerseits ein historisches Moment und berücksichtigt andererseits den Umfang der beihilfefähigen Fläche innerhalb der jeweiligen Region. In einem dritten Schritt - dabei unterschiedlich für die Startphase bis 2008,
für die Übergangsphase von 2009 bis 2013 und für die danach einsetzende
letzte Phase - regelt das Betriebsprämiendurchführungsgesetz einen bundeseinheitlichen Modus für die Verteilung des jeweiligen Prämienvolumens innerhalb der einzelnen Regionen.

 Das vom Gesetzgeber mit seiner differenzierenden Regelung verfolgte Ziel,          108
neben der Entkoppelung der Direktzahlungen von der Produktion auch regionalen und betrieblichen Bestandsschutz zu gewährleisten sowie starke, zu
Verwerfungen führende Umstrukturierungswirkungen zu vermeiden, ist aus
verfassungsrechtlicher Sicht legitim. Die getroffene Regelung ist jedenfalls im
Grundsatz ersichtlich geeignet, dem gesetzgeberischen Ziel eines gewissen
Maßes an Bestandsschutz zu dienen. Sie beruht insoweit auf hinreichend
sachbezogenen, nach Art und Gewicht vertretbaren Gründen.

 bb) Die Regelung ist schließlich nicht deshalb sachwidrig, weil sie in ihrer       109
konkreten Ausgestaltung zu einer unzumutbaren Beeinträchtigung derjenigen
Betriebsinhaber führen würde, die aufgrund ihrer regionalen Ansässigkeit weniger von dem Bestandsschutz profitieren als Betriebsinhaber in anderen Regionen, und die bei sonst vergleichbaren tatsächlichen Bedingungen geringere
Betriebsprämien erhalten.

 (1) Die vom Gesetzgeber vorgenommene regionale Gliederung des Bundesgebietes entlang der Ländergrenzen (§ 2 Abs. 2 BetrPrämDurchfG) rechtfertigt
sich hier aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität. Praktischen Erfordernissen der Verwaltung kann Bedeutung bei der Rechtfertigung gesetzgeberischer
Entscheidungen zukommen (vgl. BVerfGE 44, 283 <288>; 103, 225 <235>).
Unter den bei der Betriebsprämienregelung zu berücksichtigenden Verhältnissen war die Anknüpfung an die vorgefundenen Ländergrenzen auch in der
speziellen Ausgestaltung des § 2 Abs. 2 BetrPrämDurchfG sachgerecht.

 Die Gleichsetzung des gesamten Bundesgebiets mit einer einzigen Region             111
im Sinne der regionalen Durchführung verbot sich ersichtlich aufgrund der Regelung in Art. 58 Abs. 2 VO (EG) 1782/2003. Danach können Mitgliedstaaten
mit einer beihilfefähigen Fläche von weniger als drei Millionen Hektar als eine
Region angesehen werden. In Deutschland liegt die maßgebliche Gesamtfläche weit höher (vgl. Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2008,
S. 335, Tabelle 13.1, wonach die landwirtschaftlich genutzte Fläche im Jahre
2007 nach den dort zugrunde gelegten Maßstäben 16,9543 Millionen Hektar


                                         25/33

betrug). Der Gesetzgeber hätte eine Untergliederung des Gesamtstaates mithin allenfalls nach anderen Kriterien als entlang der Ländergrenzen vorsehen
können. Dabei wäre indes mit einem weniger effektiven Verwaltungsvollzug
zu rechnen gewesen. Die bestehenden Verwaltungsstrukturen in den Ländern
sind nach allgemeinen Grundsätzen in erster Linie auf einen an die Ländergrenzen gebundenen Verwaltungsvollzug angelegt. Es bestehen auch keine
Anhaltspunkte dafür, dass eine nicht an den Ländergrenzen ausgerichtete Unterteilung des Bundesgebiets, etwa nach sogenannten „Naturräumen“, eine
höhere Einzelfallgerechtigkeit bei vergleichbarer Rechtssicherheit und vertretbarem Verwaltungsaufwand hätte erwarten lassen (vgl. zu einer ähnlichen
Problematik EuGH, Urteil vom 27. November 1997, Rs. C-356/95, Slg. 1997
I-6589 <6615 f., Tz. 41>, Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung). Ob
und inwieweit der Gesetzgeber unter dem Gesichtspunkt einer naturraumbezogenen Abgrenzung auch andere Lösungen hätte vorsehen können, ist hier
unerheblich.

 Die Einbeziehung der sogenannten Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg in jeweils angrenzende Flächenländer war ebenfalls ersichtlich sachgerecht. Diese weisen strukturelle Eigenarten auf, die eine Sonderbehandlung
rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 72, 330 <331>). Bei der Betrachtung des
Agrarbereichs tritt nicht nur die flächenmäßig geringe Größe dieser Länder besonders hervor, sondern auch die geringe Zahl agrarischer Betriebe (vgl. zu
den Motiven der Zusammenfassung von Brandenburg und Berlin BTDrucks
15/2553, S. 23; zur Zusammenfassung der Länder Bremen und Niedersachsen sowie Hamburg und Schleswig-Holstein BTDrucks 15/2770, S. 1 und
S. 9).

  (2) Der Modus der Aufteilung des nationalen Prämienvolumens auf die Regionen hält sich auch in seiner konkreten Ausgestaltung innerhalb des Spielraumes, der dem Gesetzgeber zukommt. Dieser hat sich nicht etwa davon leiten
lassen, dass die im Gesetz angelegten Unterscheidungen „historisch gewachsen“ seien, was eine Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen könnte (vgl.
BVerfGE 62, 256 <279>; zur Gefahr der Außerkraftsetzung des Art. 3 GG
durch Berufung auf die Tradition vgl. ferner BVerfGE 19, 1 <11>). Vielmehr waren - wie bereits dargelegt - Überlegungen zur Entkoppelung und zum betrieblichen wie regionalen Bestandsschutz gleichermaßen tragend. Es lässt sich
nicht feststellen, dass der Gesetzgeber bei seinem Ansatz, die Gedanken der
flächenbezogenen Förderung einerseits und des betrieblichen wie regionalen
Bestandsschutzes andererseits in einen angemessenen Ausgleich zu bringen,
von unzutreffenden oder unvollständigen Tatsachen ausgegangen wäre. Die
eintretenden regionalen Umverteilungseffekte wurden auf der Grundlage verschiedener Modelle ermittelt. Diese regionalen Umverteilungseffekte sind beispielhaft für das Jahr 2010 in der folgenden Tabelle - beruhend auf Angaben
der Bundesregierung, die in ihrem wesentlichen Aussagegehalt von keiner



                                        26/33

Seite in Zweifel gezogen worden sind - wiedergegeben, wobei die zweite
Spalte den Umverteilungseffekt gegenüber dem Zustand vor der Reform und
auf der Grundlage des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes wiedergibt, die
dritte Spalte die Umverteilungswirkung, die bei Annahme eines zu 100 % flächenbezogenen Verteilungsschlüssels eingetreten wäre:

                                                                              114

                        Umverteilungseffekt
                                                Umverteilungseffekt bei
                        bei
                                                rein
                        gemischtem Vertei-Region                                          flächenbasiertem Verteilungsschlüssel
                                                lungsschlüssel
                        des BetrPrämDurchfG
                                                in %
                        in %

1. Saarland             +      14,5             +        41,5

2. Rheinland-Pfalz      +      10,3             +        29,3

3. Brandenburg/Berlin   +      6,8              +        19,3

4. Baden-Württemberg +         4,8              +        13,8

5. Hessen               +      4,8              +        13,8

6. Mecklenburg-
                        +      1,0              +        2,9
Vorpommern

7. Niedersachsen/Bre-
                      +        0,2              +        0,7
men

8. Bayern               -      2,0              -        5,6

9. Sachsen-Anhalt       -      2,1              -        5,9

10. Thüringen           -      2,6              -        7,3

11. Nordrhein-
                        -      2,8              -        8,1
Westfalen

12. Sachsen             -      3,2              -        9,1

13. Schleswig-
                        -      4,5              -        13,0
Holstein/Hamburg

  Aus den Berechnungen ist zu ersehen, dass bei dem gemischten Verteilungsschlüssel des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes im Vergleich zu
einem reinen Flächenschlüssel die Umverteilungseffekte zwischen den Regionen gemindert, aber für keine Region umgekehrt werden. Insbesondere werden besonders auffällige Umverteilungen zu Lasten oder zu Gunsten einzelner
Regionen vermieden. Die Region Saarland gewinnt etwa 14,5 % und nicht


                                      27/33

41,5 % an Fördervolumen hinzu, die Region Rheinland-Pfalz 10,3 % und nicht
29,3 %. Die Region Schleswig-Holstein/Hamburg verliert auf der anderen Seite etwa nur 4,5 % und nicht 13 %, die Region Sachsen nur 3,2 % und nicht
9,1 %. Die Zahlen stützen das Ergebnis, dass es sich, gemessen an dem
Ziel der Vermeidung abrupter Brüche, um eine Regelung handelt, für die gute
Gründe ins Feld geführt werden können. Den zugrunde liegenden Erwägungen durfte der Gesetzgeber auch beachtliches Gewicht beilegen. Die Aufteilung der nationalen Obergrenze zu 65 % anhand historischer und nur zu 35 %
anhand flächenbezogener Werte überschreitet damit nicht den Wertungsrahmen des Gesetzgebers, den er bei gewährender Staatstätigkeit in Anspruch
nehmen darf.

  (3) Der nur in der gesetzlichen Übergangsphase bis zum Jahre 2013 zusätzlich auftretende, alle Regionen betreffende Effekt, dass die Prämiengewährung an die Betriebsinhaber innerhalb einer Region auch an dem Kriterium der
individuellen Förderung in einem zurückliegenden Referenzzeitraum ausgerichtet ist, unterliegt keiner anderen Beurteilung. Die insofern rechtfertigungsbedürftige Orientierung an historischen Werten findet ihren Niederschlag bereits in der Verteilung der regionalen Obergrenzen, und zwar in einer stärker
generalisierenden Form. Hält die Regionalisierung nach dem Betriebsprämiendurchführungsgesetz einer verfassungsrechtlichen Prüfung aber stand, so gilt
für die Verfassungsmäßigkeit des bis zum Ende der Übergangsphase innerhalb der Regionen abnehmenden und auslaufende, vergangenheitsbezogenen Förderungsanteils nichts anderes. Während der Vergangenheitsbezug in
der nationalen Verteilung Umbrüche in der interregionalen Vergleichssituation
abzufedern vermag, kann er auf regionaler Ebene, also intraregional, die Auswirkungen des Systemwechsels für die Betriebsinhaber zusätzlich abmildern.

 Die Kumulation der vergangenheitsbezogenen Verteilungsmechanismen auf              117
nationaler (§ 4 Abs. 1 BetrPrämDurchfG i.V.m. Anlage 1) und auf regionaler
Ebene (§§ 5 und 6 BetrPrämDurchfG i.V.m. Anlage 3) in der gesetzlichen
Übergangsphase bis zum Jahre 2013 begegnet ebenfalls keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Regelungen bewirken auch in ihrem Zusammenspiel keine erkennbar sachwidrigen Härten für vergleichsweise geringer geförderte Betriebsinhaber, die mit den vom Gleichheitssatz gezogenen Grenzen
unvereinbar wären.

 (4) Ferner erweist sich nach dem verfassungsrechtlichen Maßstab weder die          118
Wahl des Startzeitpunkts der Übergangsphase bis zur Herstellung einheitlicher
Flächenprämien innerhalb der Regionen (im Jahre 2009) als unangemessen
spät, noch ist die Dauer der Übergangsphase (bis zum Jahre 2013) erkennbar
unangemessen lang angesetzt worden.

 Dem Gesetzgeber kommt für die Einschätzung der weiteren Entwicklung in             119
der Landwirtschaft ein Prognose- und Gestaltungsspielraum zu, der hier im



                                         28/33

Blick auf die Komplexität der Materie sehr weit greift. Bei dessen Ausgestaltung kann er sich zumal am Beginn einer Systemänderung in der Subventionierung des Agrarbereichs auch mit gröberen Typisierungen und Generalisierungen begnügen (vgl. BVerfGE 78, 249 <288>).

  Die Bemessung der hier in Rede stehenden Fristen für den Beginn des „Anpassungspfades“ in den Regionen und dessen Dauer ist unter diesen Umständen nicht unangemessen. Die Strukturierung des Systems im Zeitverlauf ist erkennbar daran ausgerichtet, dass im Bereich der Landwirtschaft die
Produktionsbedingungen vergleichsweise wenig flexibel sind. Tierhaltung und
unmittelbare Flächenproduktion unterliegen naturgegebenen Zyklen. Investitionen in Bearbeitungsgeräte und technische Ausstattungen, wie zum Beispiel
Stallungen, sind in der Regel langfristig kalkuliert und kurz- wie mitunter selbst
mittelfristig nur mit erheblichem Aufwand korrigierbar und veränderbar. Die finanzielle Situation der landwirtschaftlichen Betriebe ist generell nicht durch
das Vorhandensein beachtlicher Reserven und das Anfallen großer Gewinnspannen gekennzeichnet. Die seit Jahrzehnten für notwendig erachteten Stützungsregelungen sprechen eher für das Gegenteil. Unter diesen Umständen
ist die Prognose des Gesetzgebers hinsichtlich des Beginns und der Dauer der
Übergangsphase nicht zu beanstanden.

  (5) Einer besonderen verfassungsrechtlichen Bewertung bedarf allerdings die        121
ab dem Jahre 2013 eintretende „Zementierungswirkung“ im Hinblick auf die
Berücksichtigung der Förderung aus dem zurückliegenden Referenzzeitraum
bei der Aufteilung des nationalen Prämienvolumens auf die Regionen. Der Gesichtspunkt der Umstellung der Betriebe und der Vermeidung von Verwerfungen auch zwischen den Regionen wird im Laufe der Zeit zunehmend an Gewicht verlieren und zu einem bestimmten Zeitpunkt möglicherweise ganz
entfallen. Nach der derzeitigen Konzeption des Gesetzgebers wird das naheliegenderweise ab dem Jahr 2013 in Betracht zu ziehen sein, es sei denn, es
würde sich für die Fortschreibung dieses Fördereffektes nach alter Systematik
ein anderer sachgerechter Grund anführen lassen. Da dieser Zeitpunkt aber
deutlich in der Zukunft liegt und ohnehin vorgesehen ist, die weitere Entwicklung zu beobachten und gegebenenfalls Korrekturen möglicherweise schon
auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene vorzunehmen (vgl. etwa aus letzter Zeit
„GAP-Health-check“, Mitteilung der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament vom 20. November 2007, Vorbereitung auf den anstehenden „GAP-Health-check“, KOM <2007>, 722 endgültig; Verordnungsvorschläge der Kommission vom 20. Mai 2008, KOM <2008>, 306), lässt sich derzeit
nicht feststellen, dass diese in der Zukunft liegenden Wirkungen schon aus
heutiger Sicht mit dem Gleichheitssatz unvereinbar wären.

 Die zuständigen staatlichen Organe sind indessen gehalten, die tatsächlichen Auswirkungen der Betriebsprämienregelung insbesondere im Blick auf
das mit der Zeit abnehmende Gewicht des Bestandsschutzgesichtspunktes


                                          29/33

und ein Sichaufbrauchen des Zieles der Vermeidung von strukturellen Verwerfungen im Agrarbereich zu beobachten und gegebenenfalls auch auf eine Fortentwicklung im Bereich des Gemeinschaftsrechts hinzuwirken, um einer sachlich etwa nicht mehr zu rechtfertigenden „Zementierung“ des Einflusses vergangenheitsbezogener Referenzwerte ohne zeitliche Begrenzung entgegenzuwirken (vgl. zu gesetzgeberischen Beobachtungs- und Nachbesserungspflichten BVerfGE 88, 203 <269, 309 ff.>; 110, 141 <166, 169>; 111, 10 <42>).
Dies ist nicht zuletzt auch in der gemeinschaftsrechtlichen Verordnung selbst
bereits angelegt (vgl. Erwägungsgründe 22 und 28 der VO (EG) 1782/2003).
Auch die Organe der Gemeinschaft werden das aufgrund ihrer gemeinschaftsrechtlichen Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten zu beachten haben (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Oktober 2003, Rs. C-339/00, Slg.
2003, I-11757, Tz. 72).

 c) Die zur Prüfung stehenden Regelungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes verstoßen auch nicht gegen sonstige von der Antragstellerin
angeführte verfassungsrechtliche Vorgaben, die sich aus dem Gleichheitssatz
oder in Verbindung mit ihm ergeben.

  aa) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sind die Bestimmungen          124
nicht in sich oder in einem übergeordneten Zusammenhang widersprüchlich
oder systemwidrig. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
führt die Systemwidrigkeit einer Norm allein noch nicht zur Annahme eines
Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz; sie kann allenfalls ein Indiz
für einen solchen sein. Entscheidend kommt es darauf an, ob die Abweichung
sachlich hinreichend gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 9, 20 <28>; 81, 156
<207>; 104, 74 <87>; stRspr).

  Für die hier zu beurteilenden Vorschriften des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes lässt sich keine solche Systemabweichung feststellen. Das Gesetz ist nach Art eines gesetzgeberischen Kompromisses ausgestaltet, der
- wie dargelegt - auf mehreren hinreichend sachbezogenen, nach Art und Gewicht vertretbaren Gründen beruht. Es ist dem Gesetzgeber nicht verwehrt, im
Rahmen eines umfassenden Systems, wie es die gemeinsamen Marktordnungen darstellen, unterschiedliche Regelungsziele zu verfolgen, auch wenn dies
zu einer geminderten Wirkung hinsichtlich der Einzelziele führen mag. Eine
verfassungsrechtlich beachtliche Systemwidrigkeit lässt sich daraus nicht herleiten.

  bb) Die in Rede stehenden Regelungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes lassen keine verfassungsrechtlichen Transparenzanforderungen hinsichtlich der verfolgten Gesetzeszwecke außer Acht. Es kann dahingestellt
bleiben, inwieweit in einem Gesetz, das Lenkungsziele verfolgt, der Lenkungszweck mit hinreichender Bestimmtheit tatbestandlich vorgezeichnet sein muss
(vgl. für Steuergesetze BVerfGE 93, 121 <148>; zur spezifischen Transpa-



                                        30/33

renzpflicht des Gesetzgebers bei der Berücksichtigung von Sonderlasten der
Länder im Rahmen von Bundesergänzungszuweisungen BVerfGE 72, 330
<332>). Jedenfalls war der Gesetzgeber des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes nicht gehalten, über die Ausführungen in der Gesetzesbegründung
hinaus besondere Bestimmungen über die von ihm verfolgten Ziele in den Gesetzestext aufzunehmen (vgl. dazu, dass Lenkungszwecke im Steuerrecht lediglich von „erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidungen getragen“ sein
müssen BVerfGE 117, 1 <32 und 69>).

  cc) Soweit das Bundesverwaltungsgericht und andere Verwaltungsgerichte          127
teilweise eine Verfassungswidrigkeit der früher geltenden, im Verordnungsrange stehenden Subventionsregelungen im Agrarbereich angenommen haben,
lassen sich die hierfür maßgeblichen Erwägungen nicht auf das Betriebsprämiendurchführungsgesetz übertragen. Die gleichheitsrechtliche Problematik in
den von der Antragstellerin angeführten verwaltungsgerichtlichen Verfahren
wurde darin gesehen, dass der Bundesverordnungsgeber dort seiner Regelung kein bundesweit einheitliches Regelungsprinzip zugrunde gelegt, sondern
sich unterschiedliche Verfahren der Länder zur Untergliederung ihres Gebietes
zu Eigen gemacht hatte (vgl. etwa zur Flächenzahlungs-Verordnung: BVerw-GE 129, 116; zur Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung: Nieders.
OVG, Urteil vom 28. April 1997 - 3 L 3851/95 -, RdL 1997, S. 319 f., und Urteil
vom 28. April 1997 - 3 L 2724/96 -, RdL 1998, S. 12 f.). Beim Betriebsprämiendurchführungsgesetz erfolgt die Verteilung des Prämienvolumens innerhalb
der Regionen dagegen bundesweit nach einem einheitlichen Regelungsprinzip. Lediglich die Differenzierung zwischen Dauergrünland und sonstigen förderfähigen Flächen (Ackerflächen) bei der Berechnung des flächenbezogenen
Betrags der einheitlichen Betriebsprämie folgt innerhalb der Regionen (gemäß
§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfG i.V.m. Anlage 2) regionsspezifisch
unterschiedlichen Wertverhältnissen von Dauergrünland und sonstigen förderfähigen Flächen, worauf es hier aber wegen der Beschränkung des Normenkontrollantrags nicht ankommt, und wofür im Übrigen tragfähige sachliche
Gründe angeführt worden sind (vgl. zur Begründung des § 5 Abs. 3 Satz 1
Nr. 2 BetrPrämDurchfG i.V.m. Anlage 2 BTDrucks 15/2553, S. 24 f.). Zudem
werden auch insoweit die regionsspezifisch unterschiedlichen Wertverhältnisse nach einer bundesweit einheitlichen Berechnungsformel bestimmt.

                                      V.
 Die zu prüfenden Regelungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes             128
stehen auch mit dem föderativen Gleichbehandlungsgebot in Einklang.

  Aus dem Bundesstaatsprinzip und dem allgemeinen Gleichheitssatz folgt ein       129
föderatives Gleichbehandlungsgebot für den Bund im Verhältnis zu den Ländern (vgl. BVerfGE 72, 330 <331 f. und 404>; 119, 394 <410 f.>). Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass der Bund dieses Gebot bei der Ge-


                                           31/33

währung von Bundesergänzungszuweisungen gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3
GG zu beachten hat. Hat die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen
das Ziel, die Finanzkraft der leistungsschwachen Länder allgemein anzuheben, so ist der Bund zur Gleichbehandlung dieser Länder verpflichtet (vgl.
BVerfGE 72, 330 <331 f. und 404>). Berücksichtigt der Bund bei der Gewährung Sonderlasten der Länder, so folgen aus dem föderativen Gleichbehandlungsgebot darüber hinaus erhöhte Transparenzanforderungen, um die
Gleichbehandlung der Länder sicherzustellen; der Gesetzgeber ist verpflichtet,
die Sonderlasten zu benennen und zu begründen (vgl. BVerfGE 72, 330 <332
und 405>). Auch ist der Gesetzgeber verpflichtet, die berücksichtigten Sonderlasten in angemessenen Abständen auf ihren Fortbestand zu überprüfen (vgl.
BVerfGE 72, 330 <406>).

 Das föderative Gleichbehandlungsgebot ist in der Bundesstaatsordnung des           130
Grundgesetzes angelegt. Es versteht die Länder als staatliche Gebietskörperschaften grundsätzlich gleichen Ranges und dient der Wahrung einer Balance
zwischen der Eigenstaatlichkeit der Länder und der bundesstaatlichen Solidargemeinschaft (vgl. BVerfGE 101, 158 <222>). Es kann deshalb keine Anwendung finden, wenn ein Bundesgesetz nicht die Länder zu Adressaten hat, sondern sich lediglich auf die Finanzkraft der Bürger in den Ländern
unterschiedlich auswirkt und so allenfalls mittelbar Einfluss auf die Finanzkraft
der Länder ausüben mag. Ob etwas anderes gelten kann, wenn sich die mittelbaren Auswirkungen eines solchen Bundesgesetzes als Umgehung bundesstaatlicher Verpflichtungen erweisen, kann offen bleiben. Dem Betriebsprämiendurchführungsgesetz kommt eine derartige Wirkung nicht zu.

                                       VI.
  Die §§ 2, 4 Abs. 1 mit Anlage 1, § 5 Abs. 1 sowie § 6 Abs. 1 mit Anlage 3 BetrPrämDurchfG verstoßen schließlich auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Der
durch das Grundrecht der Berufsfreiheit vermittelte Schutz reicht im vorliegenden Fall nicht weiter als derjenige des allgemeinen Gleichheitssatzes.

                                   Hohmann-Papier                                      Bryde
                                   Dennhardt

               Gaier              Eichberger           Schluckebier

              Kirchhof                                    Masing

Antragstellerin: Regierung des Saarlandes,
                 vertreten durch den Ministerpräsidenten,
                 Staatskanzlei, 66024 Saarbrücken,




                                         32/33

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Ersten Senats vom 14. Oktober 2008 -
1 BvF 4/05

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 14. Oktober 2008 - 1 BvF 4/
                05 - Rn. (1 - 131), http://www.bverfg.de/e/fs20081014_1bvf000405.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2008:fs20081014.1bvf000405




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am 14. Oktober 2008 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 14. Oktober 2008
- 1 BvF 4/05 -, Rn. 1-131,
                    https://www.bverfg.de/e/fs20081014_1bvf000405
Pressemitteilung - Nr. 109/2008 vom 23. Dezember 2008