   Leitsätze zum Beschluß des Zweiten Senats vom 24. Mai 1995

                            - 2 BvF 1/92 -

1. Als Ausübung von Staatsgewalt, die demokratischer Legitimation bedarf, stellt sich jedenfalls alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter dar (BVerfGE 83, 60 <73>). Es kommt nicht darauf an, ob es
   unmittelbar nach außen wirkt oder nur behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Amtsaufgaben schafft. Will der Gesetzgeber die Beschäftigten an Entscheidungen über innerdienstliche
   Maßnahmen mit Rücksicht auf deren spezifische Interessen als
   Dienst- und Arbeitnehmer beteiligen, so sind ihm durch das Erfordernis hinreichender demokratischer Legitimation Grenzen gesetzt.

2. In welcher Art und in welchen Fällen die Mitbestimmung oder eine andere Form der Beteiligung der Personalvertretung verfassungsrechtlich zulässig ist, ist unter Würdigung der Bedeutung der beteiligungspflichtigen Maßnahmen sowohl für die Arbeitssituation der
   Beschäftigten und deren Dienstverhältnis als auch für die Erfüllung
   des Amtsauftrags zu bestimmen: Die Mitbestimmung darf sich einerseits nur auf innerdienstliche Maßnahmen erstrecken und nur so weit
   gehen, als die spezifischen in dem Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen der Angehörigen der Dienststelle sie rechtfertigen
   (Schutzzweckgrenze). Andererseits verlangt das Demokratieprinzip für
   die Ausübung von Staatsgewalt bei Entscheidungen von Bedeutung
   für die Erfüllung des Amtsauftrags jedenfalls, daß die Letztentscheidung eines dem Parlament verantwortlichen Verwaltungsträgers gesichert ist (Verantwortungsgrenze).




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BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvF 1/92 -

                             IM NAMEN DES VOLKES

                                In dem Verfahren

                        über den Antrag festzustellen, daß

 1. § 2 Absatz 4 des Gesetzes über die Mitbestimmung der Personalräte (Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein) vom 11. Dezember 1990 (GVOBl Schl.-
    H. Seite 577) insoweit mit dem Demokratiegebot des Artikel 28 Absatz 1 des
    Grundgesetzes nicht vereinbar ist, als er den Personalrat ermächtigt und verpflichtet, seine Beteiligungsrechte auch zur Durchsetzung allgemeinpolitischer
    (gesellschaftlicher, wirtschaftlicher und ökologischer) Ziele einzusetzen;

 2. die Unterabschnitte 2 und 3 von Abschnitt V des Gesetzes wegen Unvereinbarkeit mit dem Demokratiegebot und dem Rechtsstaatsgebot des Artikel 28
    Absatz 1 des Grundgesetzes verfassungswidrig und nichtig sind


- Antragsteller:   282 Abgeordnete des 12. Deutschen Bundestages

- Bevollmächtigter:
Professor Dr. Gunter Kisker, Waldstraße 74, Linden/Am Mühlberg -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

                                 Präsidentin Limbach,

                                 Böckenförde,

                                 Klein,

                                 Graßhof,

                                 Kruis,

                                 Kirchhof,

                                 Winter,

                                 Sommer

am 24. Mai 1995 beschlossen:




                                           2/38

    1. Die Bestimmungen der §§ 2 Absatz 1, 51 und 52 in Verbindung mit
       §§ 53 bis 55 sowie die Bestimmungen der §§ 56 und 58 Absätze 1, 2
       Nummer 2 und Absatz 3 des Gesetzes über die Mitbestimmung der
       Personalräte (Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein - MBG Schl.-
       H.) vom 11. Dezember 1990 (Gesetz- und Verordnungsbl. für
       Schleswig-Holstein Seite 577), die den Personalvertretungen eine umfassende Beteiligung in Form einer Mitbestimmung mit Entscheidungsrecht der Einigungsstelle einräumen, sind mit Artikel 28 Absatz 1 Satz 1 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 2 des Grundgesetzes
       unvereinbar.

    2. § 2 Absatz 4 des Gesetzes ist mit dem Grundgesetz nur in der Auslegung vereinbar, daß die Vorschrift die Befugnisse des Personalrates
       nicht erweitert und ihn nicht ermächtigt, maßgeblich gestützt auf die
       dort genannten Belange einer Maßnahme der Dienststelle die Zustimmung zu verweigern.

    3. § 59 des Gesetzes ist mit dem Grundgesetz nur in der Auslegung vereinbar, daß nach Absatz 2 der Vorschrift die Landesregierung eine allgemeine Regelung im Sinne des Absatzes 1 jederzeit in Ausübung ihrer Regierungsverantwortung ganz oder teilweise aufheben kann.

    4. Das Gesetz bleibt bis zur Neuregelung mit der Maßgabe anwendbar,
       daß die Einigungsstelle nur Empfehlungen ohne Bindungswirkung beschließen kann, die in § 52 Absatz 5 und 6 des Gesetzes genannten
       Dienststellen jedoch der Einigungsstelle Gelegenheit zu geben haben,
       innerhalb der in § 54 Absatz 3 Satz 4 des Gesetzes bestimmten Frist zu
       beschließen, bevor sie endgültig entscheiden.

                                    Gründe:

                                         A.
 Das Verfahren wirft vor allem die Frage auf, welche verfassungsrechtlichen Grenzen das demokratische Prinzip einer Beteiligung der Personalvertretung an Maßnahmen im Bereich von Regierung und Verwaltung setzt.

                                         I.
 1. Mit dem Schleswig-Holsteinischen Gesetz über die Mitbestimmung der Personalräte vom 11. Dezember 1990 - MBG Schl.-H. - (GVOBl Schl.-H. S. 577) verfolgt der
Gesetzgeber des Landes Schleswig-Holstein eine neue Konzeption, um eine wirkungsvolle und ausgewogene Einflußnahme der Personalvertretungen zu erreichen
(Gesetzentwurf der Landesregierung Schleswig-Holstein vom 24. August 1990, LT-Drucks 12/996, S. 1). Das Gesetz strebt im Hinblick auf alle innerdienstlichen Belange der Beschäftigten eine gleichrangige Partnerschaft an, in deren Rahmen Dienststelle und Personalrat bei ihren Entscheidungen unter anderem das


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gesellschaftliche, wirtschaftliche und ökologische Umfeld zu berücksichtigen haben.
Zu diesem Zweck sieht es eine umfassende Mitbestimmung der Personalräte mit
weitreichenden Zustimmungs- und Antragsrechten vor. Sie bezieht sich grundsätzlich auf alle personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen
Maßnahmen, die die Beschäftigten der Dienststelle insgesamt, Gruppen von ihnen
oder einzelne Beschäftigte betreffen oder sich auf sie auswirken. Kommt eine Einigung nicht zustande, so entscheidet eine weisungsunabhängige Einigungsstelle.
Außerdem sieht das Gesetz bei ressortübergreifenden Mitbestimmungsangelegenheiten den Abschluß von Vereinbarungen mit den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften vor.

  2. Die dafür maßgebenden Vorschriften in den Abschnitten I und V des Gesetzes           3
lauten:

                                      Abschnitt I                                         4

                               Allgemeine Vorschriften                                    5

                                          §1

          Bildung von Personalräten und Grundsätze der Zusammenarbeit                     6

         ...

         (2) Dienststelle und Personalrat arbeiten eng und gleichberechtigt               7
        zusammen unter Beachtung der Gesetze und Tarifverträge, um den
        Grundrechten der in der Dienststelle tätigen Beschäftigten zu praktischer Wirksamkeit im Arbeitsleben zu verhelfen und um zugleich zur
        Erfüllung der der Dienststelle obliegenden Aufgaben beizutragen. ...

         ...

                                          §2

                     Gegenstand und Ziele der Zusammenarbeit                              8

         (1) Der Personalrat bestimmt mit bei allen Maßnahmen der Dienststelle

         1. für die in der Dienststelle tätigen Beschäftigten,                           10

         2. für Personen, die der Dienststelle nicht als Beschäftigte angehören, jedoch für sie oder die ihr angehörenden Beschäftigten tätig
        sind und die innerhalb der Dienststelle beschäftigt werden.

         ...

         (4) Dienststelle und Personalrat haben bei ihren Entscheidungen                 12
        das gesellschaftliche, wirtschaftliche und ökologische Umfeld zu berücksichtigen.




                                          4/38

                               Abschnitt V                                  13

                  Mitbestimmung des Personalrates                           14

                            Unterabschnitt 2                                15

                            Mitbestimmung                                   16

                                  § 51

                      Umfang der Mitbestimmung                              17

  (1) Der Personalrat bestimmt mit bei allen personellen, sozialen,         18
organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Maßnahmen, die
die Beschäftigten der Dienststelle insgesamt, Gruppen von ihnen
oder einzelne Beschäftigte betreffen oder sich auf sie auswirken.
Das gleiche gilt, wenn die Dienststelle Maßnahmen für Personen
trifft, die der Dienststelle nicht angehören, jedoch für sie oder die ihr
angehörenden Beschäftigten tätig sind und die innerhalb der Dienststelle beschäftigt werden. Die Mitbestimmung findet nicht statt bei
Weisungen an einzelne oder mehrere Beschäftigte, die die Erledigung dienstlicher Obliegenheiten oder zu leistender Arbeit regeln.

 (2) Absatz 1 Satz 2 gilt sinngemäß für Vereinbarungen der Dienststelle mit Dritten für deren Beschäftigte, die für die Dienststelle tätig
sind und die innerhalb der Dienststelle beschäftigt werden.

  (3) Der Personalrat kann seine Zustimmung durch Vereinbarung              20
mit der Dienststelle für bestimmte Einzelfälle oder Gruppen von Fällen vorab erteilen. § 49 bleibt unberührt.

 (4) In Personalangelegenheiten der in § 12 Abs. 3 Satz 1 bezeichneten Beschäftigten und der Beschäftigten im Beamtenverhältnis
auf Zeit mit Ausnahme des in §§ 220, 221 und 223 Landesbeamtengesetz genannten Personenkreises bestimmt der Personalrat nur
auf Antrag der Betroffenen mit. § 71b Abs. 6 Hochschulgesetz bleibt
unberührt.

  (5) Soweit Mitbestimmungsfälle über die beabsichtigten Maßnahmen hinaus schutzwürdige persönliche Interessen von Beschäftigten berühren, ist die Mitbestimmung von der Zustimmung der Betroffenen abhängig. Die Dienststelle ist verpflichtet, das den Vorsitz im
Personalrat führende Vorstandsmitglied und im Falle des § 24 Abs.
2 die von den Gruppenvertretungen gewählten Vorstandsmitglieder
über die beabsichtigte Maßnahme zu unterrichten.

 (6) Die Mitbestimmung entfällt bei personellen Maßnahmen für Beamtinnen und Beamte der Besoldungsordnung B und vergleichbare
Angestellte.


                                   5/38

         (7) Die Mitbestimmung entfällt beim Erlaß von Rechtsvorschriften,            24
        bei dem Zustandekommen von allgemeinen Regelungen nach § 59
        und bei Organisationsentscheidungen der Ministerpräsidentin oder
        des Ministerpräsidenten, der Landesregierung und der Ministerinnen und Minister, die auf deren verfassungsmäßigen Rechten beruhen.

                                        § 52

                             Mitbestimmungsverfahren                                  25

         (1) Eine der Mitbestimmung des Personalrates unterliegende Maßnahme kann nur mit seiner Zustimmung getroffen werden.

          (2) Unbeschadet des § 49 unterrichtet die Dienststellenleitung den          27
        Personalrat von der beabsichtigten Maßnahme und beantragt seine
        Zustimmung. Der Personalrat kann verlangen, daß die Dienststellenleitung die beabsichtigte Maßnahme begründet. Der Personalrat
        hat über die beantragte Zustimmung zu beschließen und den Beschluß der Dienststellenleitung innerhalb von zehn Arbeitstagen mitzuteilen. In dringenden Fällen kann die Dienststellenleitung diese
        Frist auf fünf Arbeitstage abkürzen. Die Maßnahme gilt als gebilligt,
        wenn nicht der Personalrat innerhalb der genannten Frist die Zustimmung unter Angabe der Gründe schriftlich verweigert. Soweit
        der Personalrat dabei Beschwerden oder Behauptungen tatsächlicher Art vorträgt, die für Beschäftigte ungünstig sind oder ihnen
        nachteilig werden können, hat die Dienststelle den Beschäftigten
        Gelegenheit zur Äußerung zu geben; die Äußerungen sind aktenkundig zu machen.

          (3) Kommt in der Landesverwaltung zwischen der Leitung einer                28
        nachgeordneten Dienststelle und dem Personalrat eine Einigung
        nicht zustande, so kann die Dienststellenleitung oder der Personalrat die Angelegenheit innerhalb von zehn Arbeitstagen auf dem
        Dienstweg der übergeordneten Dienststelle, bei der eine Stufenvertretung besteht, vorlegen. Die Dienststellenleitung der übergeordneten Dienststelle hat die Stufenvertretung unverzüglich zu unterrichten und kann ihre Zustimmung beantragen. Absatz 2 Satz 3 bis 5
        gilt entsprechend.

 (4) Ist die übergeordnete Dienststelle eine Behörde der Mittelstufe und kommt zwischen ihr und dem Bezirkspersonalrat eine Einigung nicht zustande, so kann die
Dienststellenleitung oder der Bezirkspersonalrat die Angelegenheit innerhalb von
zehn Arbeitstagen der obersten Dienstbehörde vorlegen. Die oberste Dienstbehörde
hat den Hauptpersonalrat unverzüglich zu unterrichten und kann seine Zustimmung
beantragen. Absatz 2 Satz 3 bis 5 gilt entsprechend.



                                         6/38

  (5) Kommt zwischen der Leitung der obersten Dienstbehörde und         30
der bei ihr bestehenden zuständigen Personalvertretung eine Einigung nicht zustande, so kann die Leitung der obersten Dienstbehörde oder die bei ihr bestehende zuständige Personalvertretung innerhalb von zehn Arbeitstagen die Einigungsstelle anrufen. Wird die
Einigungsstelle nach § 53 Abs. 1 Satz 1 von Fall zu Fall gebildet, so
hat die Anrufung bei der nach § 53 Abs. 2 für die Bildung der Einigungsstelle zuständigen Stelle innerhalb der Frist nach Satz 1 zu erfolgen.

  (6) Kommt bei Gemeinden, Ämtern und Kreisen, Hoch-schulen             31
oder sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts mit einstufigem Verwaltungsaufbau zwischen der
Dienststellenleitung und dem Personalrat eine Einigung nicht zustande, so kann die Dienststellenleitung oder der Personalrat die
Angelegenheit innerhalb von zehn Arbeitstagen der obersten
Dienstbehörde oder dem obersten Organ vorlegen. Die oberste
Dienstbehörde oder das oberste Organ hat den Personalrat unverzüglich hierüber zu unterrichten und kann seine Zustimmung beantragen. Absatz 2 Satz 3 bis 5 gilt entsprechend. Kommt eine Einigung nicht zustande, so kann die oberste Dienstbehörde, das
oberste Organ oder der Personalrat innerhalb von zehn Arbeitstagen die Einigungsstelle anrufen. Sind Dienststellenleitung und
oberstes Organ identisch, kann die Einigungsstelle direkt angerufen
werden. Absatz 5 Satz 2 gilt entsprechend.

 (7) Die in den Absätzen 1 bis 6 genannten Fristen können im Einzelfall in beiderseitigem Einvernehmen zwischen der jeweiligen
Dienststelle und der Personalvertretung verkürzt oder verlängert
werden. § 29 Abs. 1 bleibt unberührt. Durch Dienstvereinbarung
können andere Fristen vorgesehen werden.

 (8) Die Dienststelle kann Maßnahmen, die der Natur der Sache           33
nach keinen Aufschub dulden, bis zur endgültigen Entscheidung
vorläufig regeln. Die vorläufige Regelung ist als solche zu kennzeichnen und von der Dienststelle zu begründen.

  (9) Die Dienststelle kann eilbedürftige Maßnahmen regeln, wenn        34
ihre Auswirkungen auf die Beschäftigten gering und von kurzer Dauer sind und der mit ihnen bezweckte Erfolg andernfalls nicht eintreten könnte. Die Regelungen sind dem Personalrat mitzuteilen.

 (10) Die Dienststelle kann eilbedürftige Maßnahmen regeln, die die     35
künstlerische Betätigung sowie die Darbietung und Verbreitung eines Kunstwerks unmittelbar berühren. Absatz 9 Satz 2 ist anzuwenden.


                                 7/38

                                 § 53

                 Bildung der Einigungsstelle, Kosten                      36

  (1) Die Einigungsstelle wird von Fall zu Fall gebildet. Die nach § 52   37
Abs. 5 oder 6 zur Anrufung berechtigte Dienststelle und Personalvertretung können durch Dienstvereinbarung regeln, daß die Einigungsstelle für die jeweilige Dauer der Amtszeit der Personalvertretung als ständige Einrichtung gebildet wird.

  (2) Die Einigungsstelle wird bei der obersten Dienstbehörde, bei        38
den der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften des
öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit, den rechtsfähigen Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts beim obersten Organ gebildet. In Zweifelsfällen bestimmt die zuständige oberste Landesbehörde die Stelle, bei der die Einigungsstelle zu bilden ist.

 (3) Die Einigungsstelle besteht aus je zwei Mitgliedern, die von der     39
nach § 52 Abs. 5 oder 6 zur Anrufung berechtigten Dienststelle und
der Personalvertretung unverzüglich nach Eintritt des Nichteinigungsfalles bestellt werden, und einem weiteren unparteiischen Mitglied, auf das sich die bestellten Mitglieder mehrheitlich einigen und
das den Vorsitz führt. Es ist innerhalb von zehn Arbeitstagen nach
Bestellung der übrigen Mitglieder zu bestellen. Die Mitglieder der Einigungsstelle üben ihr Amt unabhängig und frei von Weisungen aus.

  (4) Kommt eine Einigung über den Vorsitz in dieser Frist nicht zustande, bestellt die Präsidentin oder der Präsident des Oberverwaltungsgerichtes das den Vorsitz der Einigungsstelle führende unparteiische Mitglied aus einer Liste, die sie oder er zu Beginn der
Amtszeit der Personalräte aufgrund von Vorschlägen der obersten
Landesbehörden, der Spitzenorganisationen der Gewerkschaften
und der Arbeitgeberverbände aufstellt. Die vorgeschlagenen Personen müssen die Befähigung zum Richteramt besitzen oder die Voraussetzungen des § 110 Satz 1 des Deutschen Richtergesetzes
oder die Voraussetzungen für die Einstellung in eine Laufbahn des
höheren Dienstes erfüllen. Die bestellten Mitglieder können ihr oder
ihm Vorschläge unterbreiten. Die Präsidentin oder der Präsident des
Oberverwaltungsgerichtes ist an die Liste und an die Vorschläge
nicht gebunden.

  (5) Unter den Mitgliedern, die von der zuständigen Personalvertretung bestellt werden, soll sich ein Mitglied im Beamten- und ein Mitglied im Angestellten- oder Arbeiterverhältnis befinden, soweit diese
jeweils eine Gruppe nach § 14 bilden. Betrifft die Angelegenheit lediglich die Beschäftigten einer Gruppe, so muß mindestens eines



                                  8/38

der in Satz 1 genannten Mitglieder dieser Gruppe angehören.

 (6) Für die Mitglieder der Einigungsstelle gelten § 34 Abs. 1 und 2     42
dieses Gesetzes sowie § 97 des Landesverwaltungsgesetzes entsprechend.

 (7) Das unparteiische Mitglied der Einigungsstelle erhält für die Behandlung jedes Einzelfalles nach seiner Wahl eine Entschädigungspauschale, deren Höhe die Landesregierung durch Rechtsverordnung bestimmt, oder die Erstattung der Auslagen und Sitzungsgeld
nach Absatz 6.

                                 § 54

       Verhandlung und Beschlußfassung der Einigungsstelle               44

  (1) Die Verhandlung der Einigungsstelle ist nicht öffentlich. Der      45
nach § 52 Abs. 5 oder 6 beteiligten Dienststelle und Personalvertretung ist Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Im Einvernehmen mit
den Beteiligten kann die Äußerung schriftlich erfolgen.

  (2) Auf Antrag von zwei Mitgliedern der Einigungsstelle kann eine      46
sachverständige Person, die auch einer in der beteiligten Dienststelle vertretenen Gewerkschaft oder einem Arbeitgeberverband angehören kann, an der Sitzung der Einigungsstelle für die Dauer der
Verhandlung beratend teilnehmen. § 30 Abs. 1 Satz 2 gilt entsprechend.

  (3) Die Einigungsstelle entscheidet nach mündlicher Beratung           47
durch Beschluß. Er wird von den Mitgliedern der Einigungsstelle mit
Stimmenmehrheit gefaßt. Der Beschluß muß sich unter Berücksichtigung der Grundsätze des § 2 Abs. 2 und 3 im Rahmen der geltenden Rechtsvorschriften, insbesondere des Haushaltsrechtes, halten. Er soll innerhalb von zwanzig Arbeitstagen nach Anrufung der
Einigungsstelle ergehen.

  (4) Der Beschluß ist schriftlich abzufassen und zu begründen und       48
von dem unparteiischen Mitglied zu unterzeichnen. Er ist den Beteiligten nach Absatz 1 Satz 2 unverzüglich zu übersenden. Der Beschluß ist für die Beteiligten bindend, wenn er nicht von der zuständigen Dienststelle nach § 55 Abs. 1 spätestens innerhalb einer Frist
von zwanzig Arbeitstagen nach Übersendung ganz oder teilweise
aufgehoben wird.

                                 § 55

          Aufhebung von Beschlüssen der Einigungsstelle                  49

 (1) Die nach § 52 Abs. 5 oder 6 für die Anrufung der Einigungsstel-     50


                                 9/38

le zuständige Dienststelle kann Beschlüsse der Einigungsstelle, die
wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen die Regierungsverantwortung wesentlich berühren, insbesondere solche

 1. in personellen Angelegenheiten der Beamten und Beamtinnen,          51

 2. in organisatorischen Angelegenheiten,                               52

 3. in Angelegenheiten, die die Gestaltung von Lehrveranstaltungen      53
im Rahmen des Vorbereitungsdienstes zum Inhalt haben,

  4. über die Auswahl von Lehrpersonen im Rahmen des Vorbereitungsdienstes,

 5. in Angelegenheiten, die Forschung, künstlerische Entwicklungsvorhaben, Lehre oder die Berufung von Professoren unmittelbar berühren,

 6. in Angelegenheiten, die die künstlerische Betätigung sowie die      56
Darbietung und Verbreitung eines Kunstwerkes unmittelbar berühren,

 spätestens innerhalb einer Frist von zwanzig Arbeitstagen nach         57
Übersendung ganz oder teilweise aufheben und endgültig entscheiden.

  (2) Die nach § 52 Abs. 5 oder 6 für die Anrufung der Einigungsstelle zuständige Dienststelle kann Beschlüsse der Einigungsstelle, die
Maßnahmen betreffen, die zur Durchführung einer Maßnahme in
Angelegenheiten im Sinne von Absatz 1 erforderlich sind, spätestens innerhalb einer Frist von zwanzig Arbeitstagen nach Übersendung ganz oder teilweise aufheben und endgültig entscheiden.

  (3) Die nach § 52 Abs. 5 oder 6 für die Anrufung der Einigungsstelle zuständige Dienststelle kann Beschlüsse der Einigungsstelle in
Personalangelegenheiten der Beschäftigten mit überwiegend wissenschaftlicher oder künstlerischer Tätigkeit spätestens innerhalb
einer Frist von zwanzig Arbeitstagen nach Übersendung ganz oder
teilweise aufheben und endgültig entscheiden.

  (4) Die Aufhebung von Beschlüssen der Einigungsstelle ist von der     60
dafür zuständigen Dienststelle zu begründen. Das unparteiische
Mitglied der Einigungsstelle sowie die am Einigungsverfahren beteiligten Dienststellen und Personalvertretungen sind unverzüglich
über die Aufhebung unter Beifügung der Begründung zu unterrichten.

                                § 56




                                10/38

                    Initiativrecht des Personalrates                        61

  (1) Im Rahmen seiner Aufgaben nach §§ 1 und 2 kann der Personalrat in allen personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Angelegenheiten Maßnahmen bei der Dienststelle beantragen, die die Beschäftigten der Dienststelle insgesamt,
Gruppen von ihnen oder einzelne Beschäftigte betreffen oder sich
auf sie auswirken. Das gleiche gilt für Anträge an die Dienststelle,
die Personen betreffen, die der Dienststelle nicht angehören, jedoch
für sie oder für die ihr angehörenden Beschäftigten tätig sind und die
innerhalb der Dienststelle beschäftigt werden.

 (2) Absatz 1 Satz 2 gilt sinngemäß für Vereinbarungen der Dienststelle mit Dritten für deren Beschäftigte, die für die Dienststelle tätig
sind und die innerhalb der Dienststelle beschäftigt werden.

 (3) In personellen Angelegenheiten der Beschäftigten nach § 51             64
Abs. 4 oder in Fällen des § 51 Abs. 5 kann ein Antrag nach Absatz 1
nur mit Zustimmung der Betroffenen gestellt werden.

 (4) In personellen Angelegenheiten der Beschäftigten nach § 51             65
Abs. 6 und in Angelegenheiten nach § 51 Abs. 7 kann ein Antrag
nach Absatz 1 nicht gestellt werden.

  (5) Der Antrag des Personalrates ist der Dienststellenleitung             66
schriftlich vorzulegen. Die Dienststellenleitung kann verlangen, daß
der Personalrat ihn begründet. Die Dienststellenleitung hat unverzüglich über den Antrag zu entscheiden. Ist sie in der beantragten
Angelegenheit nicht entscheidungsbefugt, hat sie den Antrag unverzüglich mit einer Stellungnahme der zuständigen Dienststelle weiterzuleiten.

  (6) Stimmt die nach Absatz 5 für die Entscheidung zuständige              67
Dienststellenleitung dem Antrag des Personalrates nicht zu, so hat
sie die Ablehnung zu begründen und den Personalrat schriftlich unter Beifügung der Begründung zu unterrichten. Für das weitere Verfahren ist § 52 Abs. 3 bis 7 anzuwenden.

 (7) Für das Verfahren vor der Einigungsstelle gilt § 54, für die Wirksamkeit oder Aufhebung des Beschlusses der Einigungsstelle gilt
§ 55.

                                  § 58

                  Durchführung von Entscheidungen                           69

 (1) Entscheidungen, an denen der Personalrat beteiligt war, führt          70
die Dienststelle in angemessener Frist durch, es sei denn, daß im
Einzelfall etwas anderes vereinbart wurde.


                                  11/38

 (2) Führt die Dienststelle eine Entscheidung, die                   71

 1. ... oder                                                         72

  2. aufgrund einer Initiative des Personalrates zustandegekommen    73
ist,

  nicht unverzüglich oder nicht zum vereinbarten Zeitpunkt durch     74
oder leitet sie die vorgesehene Maßnahme nicht ein, so kann das
Einigungsverfahren durchgeführt oder sogleich das Verwaltungsgericht angerufen werden. §§ 52 bis 54 gelten sinngemäß.

 (3) Unzulässig ist die Durchführung von Maßnahmen, die              75

 1. ohne die gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung,                 76

 2. unter einem Verstoß gegen wesentliche Verfahrensvorschriften     77

 erfolgt. Maßnahmen, die entgegen Satz 1 durchgeführt worden         78
sind, sind zurückzunehmen, soweit Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen.

                          Unterabschnitt 3                           79

               Allgemeine Regelungen auf Landesebene                 80

                                § 59

Vereinbarungen mit den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften      81

 (1) Allgemeine Regelungen in Angelegenheiten, die nach § 51 der     82
Mitbestimmung unterliegen und die über den Geschäftsbereich einer obersten Landesbehörde hinausgehen, sind zwischen den Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und der zuständigen obersten Landesbehörde zu vereinbaren.

  (2) Allgemeine Regelungen, die wegen ihrer Auswirkungen auf das    83
Gemeinwesen die Regierungsverantwortung wesentlich berühren,
insbesondere solche

 1. in personellen Angelegenheiten der Beamtinnen und Beamten,       84

 2. in organisatorischen Angelegenheiten,                            85

 3. in Angelegenheiten, die die Gestaltung von Lehrveranstaltungen   86
im Rahmen des Vorbereitungsdienstes zum Inhalt haben,

  4. über die Auswahl von Lehrpersonen im Rahmen des Vorbereitungsdienstes

 können durch die Landesregierung ganz oder teilweise aufgehoben werden.



                                12/38

          (3) Kommt eine allgemeine Regelung nicht zustande, kann sie abweichend von Absatz 1 durch die Landesregierung getroffen werden, nachdem die zuständige oberste Landesbehörde oder die beteiligten Spitzenorganisationen die Verhandlungen unter Angabe
        der hierfür maßgebenden Gründe schriftlich für gescheitert erklärt
        haben. Die Landesregierung kann allgemeine Regelungen, die keinen Aufschub dulden, bis zum Abschluß einer Vereinbarung nach
        Absatz 1 vorläufig treffen. Die vorläufige Regelung ist als solche zu
        kennzeichnen.

         (4) Allgemeine Regelungen gelten auch für die Beschäftigten der                90
        Landtagsverwaltung und des Landesrechnungshofes, wenn sie im
        Einvernehmen mit der Präsidentin oder mit dem Präsidenten des
        Schleswig-Holsteinischen Landtages und der Präsidentin oder dem
        Präsidenten des Landesrechnungshofes erfolgen. Absätze 2 und 3
        bleiben unberührt.

         (5) Vereinbarung nach Absatz 1 oder Regelungen der Landesregierung nach Absatz 3 gehen Dienstvereinbarungen nach § 57 vor.

                                         II.
 1. 282 Abgeordnete des Deutschen Bundestages haben beim Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG die Überprüfung des § 2
Abs. 4 und der Unterabschnitte 2 und 3 von Abschnitt V des Schleswig-Holsteinischen Mitbestimmungsgesetzes beantragt. Sie halten die Bestimmungen
über den Umfang der Mitbestimmung in § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 51 Abs. 1
Satz 1 und § 56 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H., das Mitbestimmungsverfahren nach
§ 52 MBG Schl.-H. und die gewerkschaftliche Mitbestimmung nach § 59 Abs. 1 MBG
Schl.-H. für unvereinbar mit dem Grundgesetz. Diese Vorschriften verstießen gegen
das Demokratie- und das Rechtsstaatsgebot, das sich aus Art. 28 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 GG ergebe. Die Nichtigkeit der §§ 51 Abs. 1 Satz 1, 52 und
56 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H. führe zur Nichtigkeit des gesamten Unterabschnitts 2
von Abschnitt V. Die Nichtigkeit von § 59 Abs. 1 MBG Schl.-H. habe die Nichtigkeit
des gesamten § 59 MBG Schl.-H. und damit des Unterabschnitts 3 von Abschnitt V
zur Folge. Außerdem sei der Mitbestimmung insofern ein verfassungswidriger Inhalt
beigemessen, als die Personalvertretung durch § 2 Abs. 4 MBG Schl.-H. ein allgemeinpolitisches Mandat erhalte.

 2. Zur Begründung tragen die Antragsteller im wesentlichen vor:                        93

 Das Mitbestimmungsgesetz entferne aus dem Personalvertretungsrecht des Landes Schleswig-Holstein eine Vielzahl bislang weithin üblicher Sicherheitsvorkehrungen gegen ein Umschlagen legitimer Interessenvertretung in eine kondominiale
Steuerung von Verwaltungsbehörden.




                                        13/38

  a) Mitbestimmung von Personalräten sei Teilhabe von Vertretern privater Interessen an der Ausübung von Staatsgewalt. Der Personalrat sei, obwohl "Teil der Verwaltung" (§ 1 Abs. 3 MBG Schl.-H.), eine Vertretung privater Interessen. Die nach dem
Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder der Mitbestimmung unterworfenen innerdienstlichen Maßnahmen seien Ausübung von Staatsgewalt im Sinne des
Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG, auch wenn sie innerdienstlicher Natur seien und gegenüber Arbeitern und Angestellten ihre Rechtsgrundlage weithin im bürgerlichen und
nicht im öffentlichen Recht hätten. Auch der Umstand, daß die Versagung der Zustimmung durch den Personalrat einer Dienststelle insofern nur vorläufig sei, als eine
Korrektur etwa im Stufenverfahren möglich bleibe, ändere nichts daran, daß auch eine Versagung der Zustimmung Ausübung von Staatsgewalt darstelle.

  Ausübung von Staatsgewalt, auch Teilhabe daran, bedürfe grundsätzlich einer personellen und sachlichen demokratischen Legitimation. Der Personalrat sei als Vertretung privater Interessen nicht demokratisch legitimiert. Daher sei auch die demokratische Legitimation von Entscheidungen unzureichend, welche der Mitbestimmung
eines Personalrates oder der Einigungsstelle unterworfen seien. Es sei dem Gesetzgeber grundsätzlich nicht gestattet, verwaltungsorganisatorische Regelungen zu treffen, die auf eine unzureichende demokratische Legitimation der Ausübung von
Staatsgewalt hinausliefen.

 Die Hinnahme einer solchen defizitären Legitimation könne lediglich ausnahmsweise verfassungsrechtlich gerechtfertigt oder gar geboten sein. Personalratsmitbestimmung lasse sich nur (und nur innerhalb des durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip
gezogenen Rahmens) mit Hilfe des Sozialstaatsprinzips (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG)
begründen (Schutzzweckgrenze). Bei der Ausübung von Staatsgewalt für Entscheidungen von politischem Gewicht lasse sich eine Abschwächung des Erfordernisses
demokratischer Legitimation in keinem Fall, auch nicht gestützt auf das Sozialstaatsprinzip, rechtfertigen (Verantwortungsgrenze).

 b) Die Verfassungswidrigkeit der im einzelnen angegriffenen Bestimmungen begründen die Antragsteller wie folgt:

  aa) Die Mitbestimmungskompetenz des Personalrates werde gemäß § 2 Abs. 1 und           99
§ 51 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H. nicht mehr durch das Enumerationsprinzip, sondern
durch das Allzuständigkeitsprinzip - ohne einschränkenden Beispielskatalog - definiert. Die Personalratsallzuständigkeit laufe auf einen aus dem Sozialstaatsprinzip
nicht mehr zu rechtfertigenden, weil unverhältnismäßig weitgehenden Verzicht auf
demokratische Legitimation hinaus und überschreite sowohl die Schutzzweck- als
auch die Verantwortungsgrenze. Nur eine Kompetenzverteilung zwischen Dienststellenleiter und Personalrat, die sich am Prinzip der "Tatbestandsmäßigkeit" orientiere,
mithin positiv und konkret die der Mitbestimmung unterliegenden Tatbestände definiere (Enumerationsprinzip), könne dies verhindern. Die im Gesetz aufgeführten positiven und negativen Einschränkungen der Generalklausel seien nicht ausreichend,
um der Gefahr von Grenzüberschreitungen zu begegnen. Die vom Gesetzgeber be-



                                         14/38

reitgestellten Mechanismen zur Korrektur von Fehlern bei der Personalratsmitbestimmung - sei es, daß der Personalrat nicht hätte mitbestimmen dürfen, sei es, daß
die mitbestimmte Entscheidung inhaltlich aus der Sicht des öffentlichen Interesses
nicht zu verantworten sei - gewährleisteten nicht, daß den Anforderungen, welche
die Verfassung an eine demokratische Verwaltung stelle, genügt werde. Weder das
Stufenverfahren noch das Verfahren vor der Einigungsstelle sei darauf angelegt, im
Konfliktsfall demokratische Verantwortung sicherzustellen; beide Verfahren zielten
vielmehr darauf ab, einen Kompromiß zwischen einander widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen zu finden. Eine weitergehende Aufgabe könnten sie
schon deshalb nicht erfüllen, weil es den an diesen Verfahren mitwirkenden Vertretern der Bediensteten (und auch dem Vorsitzenden der Einigungsstelle) an personeller demokratischer Legitimation fehle. Das Letztentscheidungsrecht nach § 55 Abs. 1
MBG Schl.-H. sei nicht geeignet, die demokratische Legitimation des Verwaltungshandelns zurückzugewinnen.

 Außerdem verstoße die Allzuständigkeit des Personalrates auch gegen den im Demokratieprinzip (Art. 28 Abs. 1 GG) verankerten institutionellen Gesetzesvorbehalt,
weil sie dessen Bestimmtheitsanforderungen nicht gerecht werde.

  bb) Durch § 56 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H. werde dem Personalrat ein umfassendes, am Allzuständigkeitsprinzip orientiertes Initiativrecht zuerkannt. Dadurch werde
er endgültig vom bloß reagierenden Bremser und Kontrolleur zum Mitsteuermann. Es
handele sich um einen konsequenten weiteren Schritt in Richtung auf die Errichtung
eines Kondominiums von Dienststellenleiter und Personalrat. Das Initiativrecht sei jedenfalls dann mit dem Gebot einer dem Prinzip der Volkssouveränität verpflichteten
Staatsorganisation nicht vereinbar, wenn das Gesetz nicht zugleich von der Möglichkeit Gebrauch mache, die die Rechtsprechung zum Eindämmen des Initiativrechtes
entwickelt habe. Auch beim Initiativrecht könne die Letztkontrolle durch die Verwaltungsspitze das Defizit demokratischer Steuerung und Kontrolle mitbestimmter Entscheidungen nicht ausgleichen.

  cc) Das Mitbestimmungsverfahren in § 52 MBG Schl.-H. enthalte keine Regelungen         102
zur Sicherung der Rechtsstaatlichkeit des Zustimmungsverfahrens. Wann immer
Personen, die im Regelfall über keine verwaltungsrechtlichen Kenntnisse verfügten
und zudem auch noch interessengebunden seien, bei der Anwendung von Rechtsvorschriften mitwirkten, die beträchtliche Ermessens- und Beurteilungsspielräume eröffneten, sei damit zu rechnen, daß die Rechtsanwendung durch eine interessenorientierte Kompromißfindung ersetzt werde. Damit würden nicht nur der Wille des
Gesetzgebers, sondern vielfach auch die Rechte Dritter (etwa eines Outsider-Bewerbers) mißachtet. Diese Gefahr sei erheblich, wenn das Recht des Personalrates, die erforderliche Zustimmung zu verweigern, nicht durch einen Versagungskatalog oder sonstige ergänzende Regelungen in Schranken gehalten werde. § 52 MBG
Schl.-H. verzichte auf solche Beschränkungen zur Sicherung eines korrekten Gesetzesvollzuges und verstoße damit gegen den aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 28
Abs. 1 GG) abzuleitenden Grundsatz der Bindung der Verwaltung an Gesetz und


                                         15/38

Recht sowie gegen Art. 33 Abs. 2 GG.

  dd) Die Einschaltung der Spitzenverbände der zuständigen Gewerkschaften anstelle eines Personalrates als Mitbestimmungspartner der Verwaltung bei ressortübergreifenden innerdienstlichen Maßnahmen nach § 59 Abs. 1 MBG Schl.-H. führe
ebenfalls zu einer Teilhabe von Vertretern privater Interessen an der Ausübung von
Staatsgewalt und sei mangels demokratischer Legitimation unzulässig. Anders als
für Personalräte könnten für Gewerkschaften auch keine Ausnahmen von diesem
Grundsatz aus der Sozialstaatsklausel des Grundgesetzes abgeleitet werden. Gewerkschaften seien nicht legitimiert, die Interessen aller öffentlichen Bediensteten zu
vertreten. Sie seien auf die Vertretung der Interessen ihrer Mitglieder beschränkt.
Dies folge auch aus der negativen Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG.

  ee) Der Personalrat werde nicht konsequent auf die Wahrnehmung der Interessen           104
der Beschäftigten beschränkt. Nach § 2 Abs. 4 MBG Schl.-H. hätten Dienststelle und
Personalrat bei ihren Entscheidungen das gesellschaftliche, wirtschaftliche und ökologische Umfeld zu berücksichtigen. Der Personalrat könne danach die Verweigerung einer erforderlichen Zustimmung, aber auch eine Initiative nach § 56 Abs. 1
Satz 2 MBG Schl.-H. auch damit begründen, daß die zur Diskussion stehende Maßnahme das genannte Umfeld nicht angemessen berücksichtige. Dadurch werde dem
Personalrat - gegenständlich beschränkt - ein über den sozialstaatlichen Schutzauftrag hinausgehendes allgemeinpolitisches Mandat zuerkannt. Dies verstoße gegen
den Grundsatz der Volkssouveränität, da es dem Personalrat an demokratischer Legitimation zur Ausübung von Staatsgewalt fehle. Eine Ausnahme hiervon komme im
Blick auf das Sozialstaatsprinzip des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG nur in Betracht bei Interventionen des Personalrates, die "schutzzweckrelevant" seien, also dazu dienten,
die sozialen Interessen der in der Dienststelle Beschäftigten zu fördern.

                                          III.
 Von den nach § 77 BVerfGG zur Äußerung Berechtigten haben Stellung genommen: Die Bundesregierung durch Vorlage eines Gutachtens von Professor Dr.
Schenke, der Landtag von Schleswig-Holstein durch Vorlage eines Gutachtens von
Professor Dr. Plander und die Landesregierung von Schleswig-Holstein durch Vorlage eines Gutachtens von Professor Dr. Bryde.

 1. Die Bundesregierung hält die angegriffenen Bestimmungen für unvereinbar mit           106
höherrangigem Recht oder doch zumindest für verfassungsrechtlich bedenklich.

 a) Die ein umfassendes Mitbestimmungsrecht der Personalvertretungen in innerdienstlichen Angelegenheiten regelnden Vorschriften der §§ 2 Abs. 1, 51 Abs. 1
Satz 1 MBG Schl.-H. seien mit dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Bestimmtheit
gesetzlicher Regelungen unvereinbar, da hier der unscharfe Begriff der innerdienstlichen Angelegenheiten weder durch Beispielskataloge konkretisiert noch durch Rückgriff auf bisher bekannte personalvertretungsrechtliche Normen erhellt werde. Die
Vorschriften verletzten zugleich den rechtsstaatlichen Parlamentsvorbehalt sowie


                                         16/38

das in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, das
Verfahrensgestaltungen verbiete, welche eine einseitige Orientierung von Verwaltungsentscheidungen an Gruppeninteressen bewirkten. Die undifferenzierte Einräumung eines sehr zeit- und arbeitsaufwendigen Mitbestimmungsverfahrens, gekoppelt mit einer weitreichenden Letztentscheidungsbefugnis der Einigungsstelle, wie
sie sich aus den §§ 2 Abs. 1, 51 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H. in Verbindung mit
den das Mitbestimmungsverfahren regelnden Vorschriften der §§ 52 ff. MBG Schl.-
H. ergebe, sei sowohl unter dem Aspekt der lückenlosen personellen wie auch unter dem der sachlich-inhaltlichen demokratischen Legitimation mit dem Demokratieprinzip nicht vereinbar. Dem stehe nicht entgegen, daß eine Dienststelle gemäß
§ 55 Abs. 1 MBG Schl.-H. de iure die Beschlüsse der Einigungsstelle, welche die
Regierungsverantwortung wesentlich berührten, aufheben könne. Faktisch sei eine solche Aufhebungsbefugnis aus einer Reihe von Gründen (u.a. Bedeutung des
Zeitmoments für die Entscheidung, Kompromißcharakter des Einigungsbeschlusses,
Gefahr der Verhängung von "Sanktionen" durch die Personalvertretung mittels extensiven Einsatzes ihrer Kompetenzen) weitgehend ausgeschlossen. Dies verletze
zugleich die Rahmenvorschrift des § 104 Satz 3 BPersVG.

 b) Sowohl mit dem Rechtsstaats- wie auch mit dem Demokratieprinzip unvereinbar        108
seien die §§ 2 Abs. 1, 56 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H. Sie veränderten durch die Gewährung eines ebenfalls umfassenden Initiativrechtes das Verhältnis der Personalvertretung zur Dienststelle grundlegend und machten damit besonders deutlich, daß
die Personalvertretung, statt sozialstaatliche Kontrolle auszuüben, das Verwaltungsgeschehen kondominial steuern könne.

 c) Selbst wenn man § 51 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H. und § 56 Abs. 1 Satz 1 MBG         109
Schl.-H. für sich gesehen noch als verfassungsgemäß bewerte, sei jedenfalls die
durch beide Vorschriften in ihrem Zusammenwirken begründete Potenzierung der
Rechtstellung der Personalvertretung demokratiewidrig.

  d) Ein Verstoß gegen das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip liege auch in der in    110
§ 59 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H. den Spitzenverbänden der Gewerkschaften eingeräumten Befugnis, in begrenztem Umfang mit der zuständigen obersten Landesbehörde allgemeine Regelungen zu vereinbaren. Den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften mangele es an einer verfassungsrechtlichen Legitimation, auch für
solche Bedienstete Regelungen zu treffen, die nicht Gewerkschaftsmitglieder seien.
In der Begründung einer derartigen Regelungsbefugnis der Spitzenorganisationen
der Gewerkschaften liege eine verfassungsrechtlich nicht unbedenkliche Beschränkung des Grundsatzes der negativen Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 bzw. Art. 2
Abs. 1 GG).

  e) § 2 Abs. 4 MBG Schl.-H. begegne unter dem Aspekt des Demokratieprinzips insoweit erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken, als eine Reihe von Interpretationsgesichtspunkten dafür spreche, daß hierdurch den Personalvertretungen ein
über die Wahrnehmung spezifischer Belange der Bediensteten und der Dienststelle



                                        17/38

hinausgehendes allgemein-politisches Mandat erteilt werden solle.

 2. Der Landtag von Schleswig-Holstein und die Landesregierung Schleswig-               112
Holstein halten die angegriffenen Bestimmungen für mit dem Grundgesetz vereinbar.

  a) aa) Nach Auffassung des Landtags von Schleswig-Holstein bezweckt das Mitbestimmungsgesetz in erster Linie die Effektuierung von Grundrechten im Arbeitsleben
mit kollektiven Mitteln. Daneben diene es auch der Erfüllung der der Dienststelle obliegenden Aufgaben. Verfassungsrechtliche Fundamente der Mitbestimmung von
Personalvertretungen seien die Grundrechtsnormen und das Sozialstaatsprinzip.
Mitbestimmung sei auch mit anderen Verfassungsnormen vereinbar. Personalvertretungen und Einigungsstellen übten keine Staatsgewalt, sondern Beteiligungsrechte
gegenüber dem Staat aus, soweit sie sich entsprechend § 1 Abs. 2 MBG Schl.-H. der
Aufgabe annähmen, Grundrechte von Beschäftigten im Arbeitsleben zur Wirkung zu
bringen. Entgegen der Auffassung der Antragsteller begründe § 2 Abs. 4 MBG Schl.-
H. keine zusätzlichen Kompetenzen durch Übertragung eines allgemeinpolitischen
Mandates, sondern verpflichte die Personalräte lediglich, bei der Wahrnehmung ihrer
Aufgaben und der ihnen an anderer Stelle des Gesetzes eingeräumten Kompetenzen
die bezeichneten Gemeinwohlbelange zu berücksichtigen. Die Bestimmung verfolge
damit den Zweck, die Personalvertretungen in der Ausübung der ihnen eingeräumten
Befugnisse zu beschränken.

  bb) Selbst wenn man davon ausgehe, daß Personalvertretungen und Einigungsstellen Staatsgewalt ausübten, so fehle es ihnen weder in personeller noch in sachlichinhaltlicher Hinsicht an demokratischer Legitimation. Die Bildung von Personalräten
und Einigungsstellen beruhe auf dem Willen des Gesetzgebers. In die Personalräte
seien nur Personen wählbar, die zuvor vom Dienststellenleiter eingestellt worden seien. Entsprechend verfügten nicht nur die direkt von der Behörde, sondern auch die
von der Personalvertretung bestellten Beisitzer der Einigungsstellen über eine letztlich auf das Volk zurückzuführende personelle Legitimation. In sachlich-inhaltlicher
Hinsicht seien die Personalvertretungen und Einigungsstellen durch den Gesetzgeber legitimiert, sich entsprechend den im Mitbestimmungsgesetz zum Ausdruck gelangten Zielvorstellungen zu verhalten.

 cc) Die im Mitbestimmungsgesetz vorgenommene Beschränkung staatlicher Entscheidungskompetenzen durch Begründung von Beteiligungsrechten und Entscheidungskompetenzen von Einigungsstellen sei verfassungsrechtlich zulässig. Sie sei
vereinbar mit dem institutionellen Gesetzesvorbehalt, der sich als ungeschriebenes
Erfordernis aus dem Grundgesetz ergebe. Insbesondere seien die den Personalräten
generalklauselartig eingeräumten Kompetenzen auch ohne beispielhafte Erläuterungen hinreichend bestimmt. Die Regelungen des Mitbestimmungsgesetzes führten
aufgrund der spezifischen Betroffenheit und Schutzbedürftigkeit der Beschäftigten
des öffentlichen Dienstes bei der Gestaltung ihrer Beschäftigungsbedingungen und
aufgrund der sich aus dem Gesetz ergebenden Beschränkungen der Mitbestimmungs- und Initiativrechte sowie der Entscheidungskompetenzen der Einigungsstel-



                                        18/38

len nicht zu einer mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarenden Privilegierung der
durch die Personalvertretungen repräsentierten Beschäftigten gegenüber anderen
Staatsbürgern. Die Regelungen des Mitbestimmungsgesetzes seien mit dem Demokratieprinzip vereinbar, insbesondere sei der Gesetzgeber befugt, durch die Begründung von Mitbestimmungsrechten von Personalräten und von Entscheidungskompetenzen unabhängiger Einigungsstellen im Interesse des Grundrechtsschutzes den
Einfluß von Volk, Parlament und Regierung auf Maßnahmen des Dienststellenleiters zu vermindern. Hinsichtlich der Gestaltung der Beschäftigungsbedingungen, unter denen Arbeitnehmer abhängige Arbeit verrichteten, stünden die durch die Mitbestimmungsrechte geschmälerten Alleinentscheidungsrechte von Dienststellenleitern
ohnehin unter einem verfassungsrechtlichen "Mitbestimmungsvorbehalt". Bezüglich
der Beamten sei der Gesetzgeber zumindest zu einer Gleichbehandlung berechtigt.
Dem Grundsatz der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung, den § 104
Satz 3 BPersVG aufnehme, werde durch den Vorbehalt in § 55 MBG Schl.-H. genügt, weil hierdurch der zuständigen Dienststelle nicht nur de iure, sondern auch de
facto ein Aufhebungs- und Letztentscheidungsrecht in allen wichtigen Angelegenheiten eingeräumt sei.

 dd) Auch die Vorschriften über das Mitbestimmungsverfahren in § 52 MBG Schl.-H.       116
seien mit dem Rechtsstaatsprinzip, insbesondere mit der Bindung der Verwaltung an
Recht und Gesetz, vereinbar. Es sei jedenfalls vertretbar, daß sich der Gesetzgeber
im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative für das von ihm gewählte Mitbestimmungs- und Einigungsstellenverfahren entschieden habe. Der Gefahr von Rechtsverletzungen beuge das Mitbestimmungsgesetz durch ausreichende rechtsstaatliche
Sicherungen vor. Außerdem sei nicht ersichtlich, warum gerade § 52 MBG Schl.-H.
ergänzungsbedürftig und wegen des Fehlens von Zusätzen teilweise verfassungswidrig sein sollte.

  ee) § 59 MBG Schl.-H. ermögliche Verträge nach Art von Dienstvereinbarungen,         117
wobei für die Beschäftigten als Vertragspartner allerdings - wegen des Fehlens einer
über den Geschäftsbereich einer obersten Landesbehörde hinaus zuständigen Personalvertretung - die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften aufträten. Dabei
fänden ergänzend die für Dienstvereinbarungen maßgeblichen Grundsätze Anwendung. Dem Land habe die erforderliche Gesetzgebungskompetenz für die in § 59
MBG Schl.-H. vorgesehene Regelung zugestanden. § 59 MBG Schl.-H. sei nur subsidiär anwendbar; das Tarifvertragsgesetz enthalte keine abschließende Regelung in
bezug auf normativ wirkende Vereinbarungen für die Arbeitnehmer. Da die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften auch im Rahmen des § 59 MBG Schl.-H. keine
Staatsgewalt ausübten, bedürften sie keiner demokratischen Legitimation. Art. 9
Abs. 3 GG legitimiere den Gesetzgeber, Vereinbarungen zu ermöglichen, wie § 59
MBG Schl.-H. sie vorsehe. Die Erstreckung der normativen Wirkung auf gewerkschaftlich nicht oder anders organisierte Beschäftigte sei demokratisch legitimiert,
weil es sich um eine vom zuständigen Parlament beschlossene gesetzliche Regelung handele und diese nur für Vereinbarungen gelte, auf welche sich demokratisch



                                        19/38

legitimierte Vertreter öffentlicher Gewalt in freier Entscheidung eingelassen hätten.
Außerdem entspreche eine Unterscheidung zwischen organisierten und nicht oder
anders organisierten Beschäftigten nicht dem staatlichen Interesse. Eine Gleichbehandlung lasse sich insoweit am einfachsten mit Hilfe der gesetzlich angeordneten
generellen Erstreckungswirkung erreichen.

  b) aa) Nach Auffassung der Landesregierung Schleswig-Holstein gehen die Angriffe      118
auf das Mitbestimmungsgesetz schon von einem grundsätzlich falschen Verständnis
des Verhältnisses von Personalvertretung und parlamentarischer Demokratie aus.
Mit dem Personalvertretungsrecht erfülle der Gesetzgeber einen sozialstaatlichen
Schutzauftrag. Dieser gewinne Struktur und Gehalt durch die Tatsache, daß er der
Grundrechtsverbürgung diene. Er gehe von dem Gedanken der Selbstentfaltung des
Arbeitnehmers aus und ziele auf den Ausschluß bloßer Objektstellung. Auf dieser
verfassungsrechtlichen Grundlage müßten Personalräte ihre Legitimation aus der
Wahl durch die Betroffenen erhalten und die Mitwirkungsrechte ein Mindestmaß an
Effektivität aufweisen. Dem unmittelbar demokratisch legitimierten Gesetzgeber stehe bei der Regelung der von der Verfassung offen gelassenen Fragen des Zusammenlebens eine Einschätzungsprärogative zu. Das Personalvertretungsrecht beruhe
auf der Überzeugung des Gesetzgebers, daß die Belange der öffentlich Beschäftigten durch von ihnen selbst gewählte Vertreter am besten in die Verwaltungsorganisation integriert werden könnten.

  Ob im Rahmen der Tätigkeit von Personalvertretungen überhaupt Staatsgewalt            119
ausgeübt werde, sei umstritten. Dies komme im wesentlichen in Betracht bei Entscheidungen der Einigungsstelle, die personelle Angelegenheiten von Beamten und
organisatorische Angelegenheiten beträfen. In diesen Fällen seien die Eingriffsmittel
der Staatsleitung besonders stringent ausgestaltet (vgl. § 55 Abs. 1 Nr. 1 und 2 MBG
Schl.-H.). Soweit man von der Ausübung von Staatsgewalt ausgehe, stelle die
sachlich-inhaltliche Legitimation kein Problem dar, da die Personalräte umfassend an
die Vorgaben des Gesetzgebers gebunden seien und entsprechende Vorkehrungen
die Gesetzesbefolgung im Prozeß der Beteiligung der Personalvertretung sicherten.
Die organisatorisch-personelle Legitimation ergebe sich aus der vom Parlament gewollten Organisationsentscheidung. Durch seine Entscheidung, die Ausübung öffentlicher Gewalt anders zu organisieren als im Wege hierarchischer Ministerialverwaltung, verschaffe der Gesetzgeber außerdem den Trägern öffentlicher Gewalt
zusätzliche Legitimation durch die Betroffenen.

  Das Mitbestimmungsgesetz verstoße nicht gegen das demokratische Prinzip der           120
Regierungsverantwortung. Der Einsatz von Personalräten als Kontrastorganen, die
auf die Einhaltung bestimmter Rechtspositionen im Prozeß der Personalpolitik achteten, könne gerade aus der Sicht der Kontrollfunktion des Parlaments hilfreich sein,
ebenso wie daraus sich ergebende Konflikte das Parlament auf Schwachstellen in
der Personalpolitik der Regierung hinweisen könnten. Den Rechten der Regierung
werde das Gesetz dadurch gerecht, daß es der Verwaltung in § 55 MBG Schl.-H. die
Möglichkeit gebe, Beschlüsse der Einigungsstelle aufzuheben, die wegen ihrer Aus-


                                        20/38

wirkung auf das Gemeinwesen die Regierungsverantwortung wesentlich berührten.

 bb) Die Entscheidung des Gesetzgebers, die Beteiligung des Personalrates nach            121
dem sogenannten Prinzip der personalvertretungsrechtlichen "Allzuständigkeit" zu
regeln (§§ 2 Abs. 1, 51 Abs. 1 MBG Schl.-H.), sei mit dem Grundgesetz vereinbar.
Die Festlegung der Zuständigkeit des Personalrates stehe im Ermessen des Gesetzgebers. Die Neufassung bringe materiell keine entscheidende Ausweitung der Gegenstände, auf die sich die Mitwirkung der Personalvertretung beziehe. Der Umfang
der Zuständigkeit sei auch ohne ausführlichen Beispielskatalog durch Rechtsprechung und Literatur geklärt. Mit der bestehenden Regelung sei es möglich, Lücken im
Personalvertretungsrecht zu schließen, ohne daß der herkömmliche und gesicherte
Bereich der Anwendung personalvertretungsrechtlicher Vorschriften überschritten
werde.

  cc) Das Initiativrecht des Personalrates gemäß § 56 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H. sei      122
mit einer in erster Linie kontrollierenden Funktion vereinbar. Der Dienststellenleiter
bleibe angesichts der Aufgabenverteilung zwischen ihm und dem Personalrat das aktive, initiierende und politikbestimmende Organ der Behörde. Der Personalrat werde
in der Regel nur dann zum Initiativrecht greifen, wenn der Dienststellenleiter in einer
für die Beschäftigten wichtigen Frage nicht tätig werde. An der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zur "Ersatzfunktion" des Initiativrechtes (BVerwGE 68,
137 <140>) sei zu bemängeln, daß sie aus der Funktion eine rechtliche Voraussetzung für die Inanspruchnahme des Initiativrechtes konstruiere. Ein Initiativrecht sei
kein Entscheidungsrecht.

 dd) Das Mitbestimmungsverfahren nach § 52 MBG Schl.-H. entspreche auch ohne              123
einen Versagungskatalog der rahmenrechtlichen Vorgabe des § 104 BPersVG und
halte sich im Rahmen des dem Gesetzgeber bei der Organisation des Gesetzesvollzugs zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielraums.

  ee) Die entscheidende Sicherung dagegen, daß gegen das Gesetz aus dem Demokratieprinzip oder der Gewaltenteilung verfassungsrechtliche Bedenken geäußert
werden könnten, stelle schließlich das Letztentscheidungsrecht der Verwaltungsspitze nach § 55 Abs. 1 MBG Schl.-H. dar. Dieses sei in systematischer Konsequenz zur
generalklauselartigen Eröffnung der Mitbestimmung der Personalvertretung ebenfalls generalklauselartig ausgestaltet und werde durch einen Beispielskatalog ergänzt. Durch die ausdrückliche Benennung der personellen Angelegenheiten der Beamten und Beamtinnen und der organisatorischen Angelegenheiten seien die Fälle,
in denen am ehesten von der Ausübung von Staatsgewalt geredet werden könne,
eindeutig im Sinne eines Letztentscheidungsrechtes geregelt. Im übrigen ermögliche
die Generalklausel ein Letztentscheidungsrecht im Einzelfall auch in Bereichen, in
denen grundsätzlich Mitbestimmung uneingeschränkt gewährt werden könnte. Beziehe man die organisatorischen Rahmenbedingungen in die Bewertung der Normen
mit ein, so könne von einer mangelnden Effektivität des Letztentscheidungsrechtes
schlechterdings keine Rede sein.



                                         21/38

 ff) Bei § 59 MBG Schl.-H. gehe es nicht um die Ausübung von Staatsgewalt, sondern um eine koalitionsmäßige Betätigung von Arbeitnehmerverbänden gegenüber
dem Arbeitgeber Staat. Diese Regelung könne das Demokratieprinzip schon deswegen nicht verletzen, weil Vereinbarungen im Sinne des § 59 MBG Schl.-H. immer
vom Willen der obersten Landesbehörden gedeckt seien und von ihr nach § 59
Abs. 2 MBG Schl.-H. aufgehoben werden könnten. Bedenken gegen diese Regelung
könnten allenfalls unter dem Gesichtspunkt der negativen Koalitionsfreiheit erhoben
werden. Kern der negativen Koalitionsfreiheit sei das Recht, Koalitionen fernzubleiben. Das deutsche Arbeitsverfassungsrecht kenne jedoch kein generelles Recht,
nicht der Regelungsmacht einer Koalition unterworfen zu werden, der man nicht angehöre. Insbesondere der öffentliche Arbeitgeber, der zur Gleichbehandlung seiner
Arbeitnehmer verpflichtet sei, könne nicht mit Gewerkschaften und Berufsverbänden
Vereinbarungen aushandeln, ohne sie auch auf Nichtverbandsmitglieder zu erstrecken. Im übrigen sei anerkannt, daß der Staat sich der Koalitionen zur Regelung der
Arbeits- und Wirtschaftsbeziehungen bedienen dürfe.

  gg) Schließlich verleihe § 2 Abs. 4 MBG Schl.-H. dem Personalrat kein allgemeinpolitisches Mandat. Nach Wortlaut und Sinn könne die Vorschrift nur bedeuten, daß
Personalvertretung und Dienststelle bei den ihnen obliegenden, also gegenständlich
beschränkten und durch den Zweck der Personalvertretung gedeckten Aufgaben die
in § 2 Abs. 4 genannten Belange zu berücksichtigen hätten.

                                        IV.
 Des weiteren haben Stellung genommen: Der Deutsche Gewerkschaftsbund, die             127
Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr und die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft durch Vorlage eines Gutachtens von Professor Dr. Schuppert, die Deutsche Angestellten Gewerkschaft - Landesverband Schleswig-Holstein
und Mecklenburg-Vorpommern, der Deutsche Beamtenbund und der Kommunale Arbeitgeberverband Schleswig-Holstein.

 Der Deutsche Gewerkschaftsbund, die Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport       128
und Verkehr, die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft und die Deutsche Angestelltengewerkschaft halten das Mitbestimmungsgesetz für verfassungsgemäß, der
Deutsche Beamtenbund hält die angegriffenen Regelungen für im wesentlichen noch
verfassungsrechtlich zulässig, der Kommunale Arbeitgeberverband Schleswig-Holstein hält dagegen § 2 Abs. 1 und Abs. 4 sowie die §§ 52 bis 59 MBG Schl.-H. für
verfassungswidrig.

                                        V.
 Nach Auskunft des Präsidenten des Bundesarbeitsgerichts und einer vom Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts übersandten Äußerung des VI. Revisionssenates haben die zuständigen Senate die in ihrer Gültigkeit streitigen Bestimmungen
bislang nicht angewandt. Ergänzend macht der VI. Revisionssenat Ausführungen zur
Rechtslage unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-


                                        22/38

richts.

                                        VI.
 Das Bundesverfassungsgericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden,           130
da die Antragsteller auf sie gemäß § 25 Abs. 1 BVerfGG verzichtet haben (vgl.
BVerfGE 83, 89 <97>).

                                        B.
  Der Normenkontrollantrag ist nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Nr. 1 BVerfGG zulässig. Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle wird der Prüfungsgegenstand
durch den Antrag bezeichnet, der im Hinblick auf die im einzelnen vorgebrachten Beanstandungen auszulegen ist (vgl. BVerfGE 86, 148 <210 f.>). Danach sind vorliegend die Vorschriften des Schleswig-Holsteinischen Gesetzes über die Mitbestimmung der Personalräte in dem im Tenor bezeichneten Umfang Prüfungsgegenstand;
denn die Antragsteller greifen bei sachgerechter Auslegung ihres Vorbringens neben
§ 2 Abs. 1 und 4 und § 59 MBG Schl.-H. die Vorschriften über Inhalt, Umfang und
Verfahren der Mitbestimmung im Zweiten Unterabschnitt des Abschnitts V insgesamt
mit Ausnahme lediglich der Regelung über Dienstvereinbarungen in § 57 und § 58
Abs. 2 Nr. 1 MBG Schl.-H. an.

  In diesem Rahmen hat das Bundesverfassungsgericht die Gültigkeit des angegriffenen Regelungskomplexes im ganzen und jeder einzelnen seiner Bestimmungen unter allen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten - mithin ohne an Rügen der Antragsteller gebunden zu sein - zu prüfen (vgl. BVerfGE 37, 363 <396 f.>; 86, 148 <211>).

                                        C.
 Die §§ 2 Abs. 1, 51 und 52 in Verbindung mit §§ 53 bis 55 sowie § 56 und § 58         133
Abs. 1 und 2 Nr. 2 und Abs. 3 des Mitbestimmungsgesetzes Schleswig-Holstein sehen vor, daß der Personalrat bei allen personellen, sozialen, organisatorischen und
sonstigen innerdienstlichen Maßnahmen, die die Beschäftigten der Dienststelle und
diesen gleichstehende Personen insgesamt, Gruppen von ihnen oder einzelne Beschäftigte betreffen oder sich auf sie auswirken, in Form einer Mitbestimmung mit
Entscheidungsrecht einer unabhängigen Einigungsstelle beteiligt werden muß. Diese
Regelungen sind mit Art. 28 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 GG unvereinbar.

                                         I.
 In der freiheitlichen Demokratie geht alle Staatsgewalt vom Volke aus. Sie wird vom   134
Volk in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung,
der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt (Art. 20 Abs. 1 und 2
GG.). Gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG sind die Grundentscheidung des Art. 20
Abs. 2 GG für die Volkssouveränität und die daraus folgenden Grundsätze der demokratischen Organisation und Legitimation von Staatsgewalt auch für die verfassungs-


                                        23/38

mäßige Ordnung in den Ländern verbindlich (vgl. BVerfGE 9, 268 <281>; 83, 60
<71>).

  1. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG gestaltet den Grundsatz der Volkssouveränität aus. Er       135
legt fest, daß das Volk die Staatsgewalt, deren Träger es ist, außer durch Wahlen
und Abstimmungen durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden
Gewalt und der Rechtsprechung ausübt. Das setzt voraus, daß das Volk einen effektiven Einfluß auf die Ausübung der Staatsgewalt durch diese Organe hat. Deren Akte
müssen sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Dieser Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den
parlamentarischen Einfluß auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt.
Für die Beurteilung, ob dabei ein hinreichender Gehalt an demokratischer Legitimation erreicht wird, haben die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
und in der Literatur unterschiedenen Formen der institutionellen, funktionellen,
sachlich-inhaltlichen und der personellen Legitimation Bedeutung nicht je für sich,
sondern nur in ihrem Zusammenwirken. Aus verfassungsrechtlicher Sicht entscheidend ist nicht die Form der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns, sondern deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau. Dieses
kann bei den verschiedenen Erscheinungsformen von Staatsgewalt im allgemeinen
und der vollziehenden Gewalt im besonderen unterschiedlich ausgestaltet sein; innerhalb der Exekutive ist dabei auch die Funktionenteilung zwischen der für die politische Gestaltung zuständigen, parlamentarisch verantwortlichen Regierung und der
zum Gesetzesvollzug verpflichteten Verwaltung zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 83,
60 <71 f.> m.w.N.).

  2. a) Organe und Amtswalter bedürfen mithin zur Ausübung von Staatsgewalt einer         136
Legitimation, die - als eine demokratische - auf die Gesamtheit der Staatsbürger, das
Volk, zurückgeht, jedoch regelmäßig nicht durch unmittelbare Volkswahl erfolgen
muß. In diesem Bereich ist die Ausübung von Staatsgewalt demokratisch legitimiert,
wenn sich die Bestellung der Amtsträger - personelle Legitimation vermittelnd - auf
das Staatsvolk zurückführen läßt und das Handeln der Amtsträger selbst eine ausreichende sachlich-inhaltliche Legitimation erfährt; dies setzt voraus, daß die Amtsträger im Auftrag und nach Weisung der Regierung - ohne Bindung an die Willensentschließung einer außerhalb parlamentarischer Verantwortung stehenden Stelle -
handeln können und die Regierung damit in die Lage versetzen, die Sachverantwortung gegenüber Volk und Parlament zu übernehmen (vgl. BVerfGE 9, 268 <281 f.>).

  b) Uneingeschränkte personelle Legitimation besitzt ein Amtsträger dann, wenn er        137
verfassungsgemäß sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder das Parlament
oder dadurch erhalten hat, daß er durch einen seinerseits personell legitimierten, unter Verantwortung gegenüber dem Parlament handelnden Amtsträger oder mit dessen Zustimmung bestellt worden ist (ununterbrochene Legitimationskette, vgl. dazu


                                         24/38

BVerfGE 83, 60 <73>). Sieht das Gesetz ein Gremium als Kreationsorgan für die
definitive Bestellung eines Amtsträgers vor, das nur teils aus personell legitimierten
Amtsträgern zusammengesetzt ist, so erhält der zu Bestellende volle demokratische
Legitimation für sein Amt nur dadurch, daß die die Entscheidung tragende Mehrheit
sich ihrerseits aus einer Mehrheit unbeschränkt demokratisch legitimierter Mitglieder
des Kreationsorgans ergibt. Die Vermittlung personeller demokratischer Legitimation
setzt weiter voraus, daß die personell demokratisch legitimierten Mitglieder eines solchen Kreationsorgans bei ihrer Mitwirkung an der Bestellung eines Amtsträgers ihrerseits auch parlamentarisch verantwortlich handeln.

  c) Demokratischer Legitimation bedarf die Ausübung der Staatsgewalt in ihrer jeweiligen Funktion. Der demokratische Legitimationszusammenhang, den eine ununterbrochene Legitimationskette für einen Amtswalter begründet, bezieht sich jeweils
auf das im Wege solcher Legitimation verliehene Amt, geht nicht darüber hinaus. Tätigkeiten, die von den Aufgaben des übertragenen Amtes nicht umfaßt werden, sind
dadurch nicht mitlegitimiert; der Amtswalter handelt in diesem Bereich persönlich,
nicht kraft demokratischer Legitimation.

 3. Als Ausübung von Staatsgewalt, die demokratischer Legitimation bedarf, stellt         139
sich jedenfalls alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter dar (BVerfGE 83,
60 <73>). Es kommt nicht darauf an, ob es unmittelbar nach außen wirkt oder nur behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Amtsaufgaben schafft.
Auch solche Entscheidungen bedürfen daher demokratischer Legitimation.

  a) Entscheidungen im internen Bereich von Regierung und Verwaltung stellen sich         140
im Verhältnis zu den Bürgern als Ausübung von Staatsgewalt dar. Ihnen kommt indes
daneben eine auf den Binnenbereich des öffentlichen Dienstes bezogene Bedeutung
zu. Denn die in dem jeweiligen Dienstbereich Beschäftigten, deren sich die staatlichen Organe bedienen müssen, um die ihnen übertragenen Aufgaben nach den Anforderungen der Verfassung erfüllen zu können, werden durch sie in ihren spezifischen Interessen als Dienst- und Arbeitnehmer berührt. Dies unterscheidet solche
innerdienstlichen Maßnahmen von anderen Maßnahmen, mit denen Staatsgewalt
ausgeübt wird. Diese Besonderheiten darf der Gesetzgeber bei der Verwirklichung
des demokratischen Prinzips berücksichtigen, wenn er die Entscheidungsfindung für
solche innerdienstlichen Maßnahmen regelt. Das demokratische Prinzip läßt es - in
noch näher zu bestimmenden (siehe unten 4.) Grenzen - zu, daß der Staat (einschließlich der Kommunen) seinen Beschäftigten eine - in gewissem Umfang auch
mitentscheidende - Beteiligung zur Wahrung ihrer Belange und zur Mitgestaltung ihrer Arbeitsbedingungen einräumt. Es geht dabei um Beteiligungsrechte, die in vergleichbarer Weise auch für Arbeitnehmer der Privatwirtschaft verwirklicht sind und
sich nach den Erfahrungen des Arbeitslebens als wichtiges Instrument des Interessenausgleichs und der Gewährleistung von "Betriebsfrieden", damit letztlich auch zur
Förderung sachgerechter Aufgabenerledigung erwiesen haben.

 Die Gewährung solcher Beteiligungsrechte knüpft gerade nicht daran an, daß die           141



                                         25/38

Berechtigten von den Maßnahmen als Bürger betroffen sind, die der Staatsgewalt
unterworfen sind. Sie betrifft Beschäftigte, insofern sie mit dem Staat aufgrund eines
wechselseitig Rechte und Pflichten begründenden Arbeits- oder Dienstverhältnisses
verbunden sind. Solche Beteiligungsrechte sind mit dem Demokratieprinzip vereinbar, solange sie nicht den Grundsatz berühren, daß alle der Staatsgewalt Unterworfenen den gleichen Einfluß auf die Ausübung von Staatsgewalt haben müssen und
deshalb Bürgern, die von einer bestimmten Ausübung von Staatsgewalt individuell
betroffen sind, keine besonderen Mitentscheidungsbefugnisse eingeräumt werden
dürfen.

  b) Die schon früher aufgeworfene, jedoch vom Bundesverfassungsgericht offen gelassene Frage, ob die Grundrechte oder das Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1
GG den Gesetzgeber verpflichten, für den Bereich des öffentlichen Dienstes in gewissem Umfang Beteiligungsrechte eines gewählten Repräsentationsorgans der Beschäftigten zu schaffen (vgl. BVerfGE 51, 43 <58>), bedarf auch hier keiner Entscheidung. Das Grundgesetz läßt jedenfalls Raum für eine Personalratsbeteiligung. Dem
Gesetzgeber ist dabei verfassungsrechtlich nicht vorgegeben, wie er innerhalb des
ihm gesetzten Rahmens (siehe dazu unten 4.) die Beteiligung der Personalvertretungen an innerdienstlichen, sozialen und personellen Angelegenheiten der Beschäftigten im einzelnen ausgestaltet.

 4. Dem Gesetzgeber sind jedoch bei einer Beteiligung der Beschäftigten an Maßnahmen, mit denen Staatsgewalt ausgeübt wird, durch das Erfordernis hinreichender
demokratischer Legitimation Grenzen gesetzt. Solche Maßnahmen dürfen in keinem
Fall ohne die mindestens mitentscheidende Beteiligung verantwortlicher Amtsträger
erlassen werden; auch im internen Dienstbetrieb ist kein Raum für eine "Autonomie"
des öffentlichen Dienstes, sei diese auch noch so eingeschränkt.

  In welcher Art und in welchen Fällen die Mitbestimmung oder eine andere Form der       144
Beteiligung der Personalvertretung verfassungsrechtlich zulässig ist, ist unter Würdigung der Bedeutung der beteiligungspflichtigen Maßnahmen sowohl für die Arbeitssituation der Beschäftigten und deren Dienstverhältnis als auch für die Erfüllung des
Amtsauftrages zu bestimmen: Die Mitbestimmung darf sich einerseits nur auf innerdienstliche Maßnahmen erstrecken und nur so weit gehen, als die spezifischen in
dem Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen der Angehörigen der Dienststelle sie rechtfertigen (Schutzzweckgrenze). Andererseits verlangt das Demokratieprinzip für die Ausübung von Staatsgewalt bei Entscheidungen von Bedeutung für die
Erfüllung des Amtsauftrages jedenfalls, daß die Letztentscheidung eines dem Parlament verantwortlichen Verwaltungsträgers gesichert ist (Verantwortungsgrenze).

 Innerhalb dieses Rahmens gilt: Je weniger die zu treffende Entscheidung typischerweise die verantwortliche Wahrnehmung des Amtsauftrages und je nachhaltiger sie
die Interessen der Beschäftigten berührt, desto weiter kann die Beteiligung der Personalvertretung reichen. Der Amtsauftrag selbst muß stets in Verantwortung gegenüber Volk und Parlament wahrgenommen werden, weil die Ausübung staatlicher



                                         26/38

Herrschaft gegenüber dem Bürger - unbeschadet möglicher Einschränkungen bei
Aufgaben von besonders geringem Entscheidungsgehalt (vgl. BVerfGE 83, 60 <74>
unter Bezugnahme auf BVerfGE 47, 253 <274 f.>) - stets den demokratisch legitimierten Amtsträgern vorbehalten ist (vgl. BVerfGE 83, 60 <73 f.>). Hieraus folgen für
die Beteiligung der Personalvertretung unterschiedliche Möglichkeiten und Grenzen,
je nachdem, ob es sich um Angelegenheiten handelt, die in ihrem Schwerpunkt die
Beschäftigten in ihrem Beschäftigungsverhältnis betreffen, typischerweise aber nicht
oder nur unerheblich die Wahrnehmung von Amtsaufgaben gegenüber dem Bürger
berühren (a), um Maßnahmen, die den Binnenbereich des Beschäftigungsverhältnisses betreffen, die Wahrnehmung des Amtsauftrages jedoch typischerweise nicht nur
unerheblich berühren (b) oder um Maßnahmen, die schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben betreffen, unvermeidlich aber auch die Interessen der Beschäftigten berühren (c).

  a) Bei der Regelung von Angelegenheiten, die in ihrem Schwerpunkt die Beschäftigten in ihrem Beschäftigungsverhältnis betreffen, typischerweise aber nicht oder nur
unerheblich die Wahrnehmung von Amtsaufgaben gegenüber dem Bürger berühren
- hierzu rechnen soziale Angelegenheiten, wie sie in § 75 Abs. 2 BPersVG umschrieben sind, und etwa der in § 75 Abs. 3 (ausgenommen die Nummern 10, 14 und 17)
BPersVG umschriebene Kreis innerdienstlicher Angelegenheiten - gestattet das Demokratieprinzip eine weitreichende Mitwirkung der Beschäftigten. Der Gesetzgeber
kann vorsehen, daß solche Maßnahmen an die Mitbestimmung der Personalvertretung gebunden und, sofern Dienststelle und Personalvertretung nicht zu einer Einigung gelangen, der Entscheidung einer weisungsunabhängigen Einigungsstelle
überlassen werden. Auch in diesen Fällen bedarf es aber einer - wenngleich abgeschwächten - demokratischen Legitimation. Diese wird im Personalvertretungsrecht
üblicherweise dadurch sichergestellt, daß Personalrat und Einigungsstelle bei ihrer
Tätigkeit an Gesetz und Recht gebunden sind, zumindest die Mehrheit der Mitglieder
der im Nichteinigungsfalle entscheidenden Einigungsstelle jedenfalls in gewissem
Maße personell demokratisch legitimiert ist und zusätzlich Entscheidungen, die im
Einzelfall wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwohl wesentlicher Bestandteil
der Regierungsgewalt sind, einem parlamentarisch verantwortlichen Amtsträger vorbehalten bleiben (vgl. § 104 Satz 3 BPersVG); letzteres kann in Gestalt eines Evokationsrechtes oder in ähnlicher Form vorgesehen werden. Zusätzlich kann die demokratische Legitimation der Entscheidung gestärkt werden, wenn die Verweigerung
der Zustimmung der Personalvertretung an bestimmte Beweggründe (Versagungsgründe) gebunden wird (vgl. §§ 77 Abs. 2, 79 Abs. 1 Satz 3 BPersVG).

 b) Maßnahmen, die den Binnenbereich des Beschäftigungsverhältnisses betreffen,         147
die Wahrnehmung des Amtsauftrages jedoch typischerweise nicht nur unerheblich
berühren, bedürfen eines höheren Maßes an demokratischer Legitimation, die freilich
auf unterschiedliche Weise bewirkt werden kann. Zu solchen Maßnahmen rechnen
etwa die in §§ 75 Abs. 3 Nr. 14 und 17, 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG genannten. Solche
Maßnahmen werden in aller Regel normativ nicht soweit vorstrukturiert sein, daß sie



                                        27/38

sich auf eine meßbar richtige Plan- oder Gesetzesdurchführung beschränken. Deshalb muß jedenfalls die Möglichkeit der verbindlichen Letztentscheidung stets einem
gegenüber Volk und Parlament verantwortlichen Amtsträger vorbehalten bleiben. Die
Kompetenz einer Einigungsstelle zur abschließenden Entscheidung kann hier nur unter der Voraussetzung hingenommen werden, daß die Mehrheit ihrer Mitglieder uneingeschränkt personell demokratisch legitimiert ist und die Entscheidung darüber
hinaus von einer Mehrheit der so legitimierten Mitglieder getragen wird (Prinzip der
sogenannten doppelten Mehrheit; vgl. hierzu erläuternd E.-W. Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd.
I, 1987, § 22, S. 899, Fußnote 25). Allerdings kann der Gesetzgeber den der Einigungsstelle anhaftenden Mangel demokratischer Legitimation bei den in Rede stehenden Angelegenheiten durch das Letztentscheidungsrecht einer in parlamentarischer Verantwortung stehenden oder dem Weisungsrecht eines parlamentarisch
verantwortlichen Amtsträgers unterliegenden Stelle ausgleichen. Die Ausübung des
Letztentscheidungsrechts darf insoweit nicht von der Darlegung abhängig gemacht
werden, daß der jeweilige Mitbestimmungsfall wegen seiner Auswirkungen auf das
Gemeinwohl Bestandteil der Regierungsverantwortung sei.

 c) Innerdienstliche Maßnahmen, insbesondere organisatorische, personelle und - in        148
Einzelfällen - soziale Maßnahmen, die schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben betreffen, unvermeidlich aber auch die Interessen der Beschäftigten berühren, sind stets von so großer Bedeutung für die Erfüllung des Amtsauftrages, daß die
parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung für sie keine substantielle Einschränkung erfahren darf. Solche Maßnahmen dürfen nicht auf Stellen zur Alleinentscheidung übertragen werden, die Parlament und Regierung nicht verantwortlich
sind. Sollen in diesen Fällen Personalvertretung und Einigungsstelle in die Willensbildung und Entscheidungsfindung einbezogen werden, so kann dies - jedenfalls auf
der letzten Stufe - allenfalls in der Form der sogenannten eingeschränkten Mitbestimmung geschehen (vgl. § 69 Abs. 4 Satz 3 und 4 BPersVG): Die Entscheidung der Einigungsstelle darf nur den Charakter einer Empfehlung an die zuständige Dienstbehörde haben. Zu den hier in Rede stehenden Maßnahmen gehören insbesondere
solche der Personalpolitik (der auch Art. 31 Verf. Schl.-H. eine zentrale Bedeutung
beimißt), also alle Maßnahmen, die den Rechtsstatus von Beamten, Angestellten und
Arbeitern des öffentlichen Dienstes betreffen (vgl. z. B. §§ 75 Abs. 1, 76, 78 Abs. 1
Nr. 2 bis 4, 79 BPersVG), sowie alle organisatorischen Maßnahmen der Dienststelle,
die für die Wahrnehmung des Amtsauftrages von erheblicher Bedeutung sind.

 Im übrigen ergibt sich auch aus der Rahmenvorschrift des § 104 Satz 3 BPersVG,           149
daß der Landesgesetzgeber Entscheidungen, die wegen ihrer Auswirkungen auf das
Gemeinwesen wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sind, nicht den der
Volksvertretung verantwortlichen Stellen entziehen darf. In diese Regelung ist die
vom Bundesverfassungsgericht getroffene Feststellung eingegangen, daß entsprechend hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums über Personalangelegenheiten eines Beamten in der Regel allein die ihm vorgesetzten Dienstbehörden



                                         28/38

entscheiden, die in einem hierarchischen Über- und Unterordnungsverhältnis stehen
(vgl. BVerfGE 9, 268 <287>).

  5. Die Verfassung gibt weder ein bestimmtes Mitbestimmungsmodell noch im einzelnen die Abgrenzung der Bereiche vor, in denen innerdienstliche Maßnahmen nur
unerhebliche, nicht nur unerhebliche und schließlich erhebliche Auswirkungen auf die
Wahrnehmung der Aufgaben der öffentlichen Verwaltung haben. Dem Gesetzgeber
verbleibt Entscheidungssspielraum auch insoweit, als er der unterschiedlichen Bedeutung von Maßnahmen im Bereich der Verwaltung für die Erfüllung des Amtsauftrages durch unterschiedliche Formen der Beteiligung der Personalvertretung an ihrem Zustandekommen Rechnung tragen kann. Er muß jedoch beachten, daß keine
Entscheidung, die für die Sachverantwortung der Regierung gegenüber Parlament
und Volk von einiger Tragweite ist, aus dieser Sachverantwortung herausgenommen
wird.

  6. Soweit das Demokratieprinzip die Aufrechterhaltung von Entscheidungskompetenz der demokratisch legitimierten Stellen verlangt, genügt der Gesetzgeber diesem
Erfordernis nicht schon dadurch, daß er für deren formale Wahrung sorgt. Das Demokratieprinzip stellt - wie das Rechtsstaatsprinzip - auch Anforderungen an die Verfahrensregelungen, mit denen der Gesetzgeber die Mitwirkung der Personalvertretungen abzusichern trachtet. Denn die gemeinwohlorientierte, an Gesetz und Recht
gebundene, wirksame Erfüllung des Amtsauftrages setzt voraus, daß die dafür erforderlichen organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Bedingungen sach- und
zeitgerecht geschaffen werden. Der Gesetzgeber darf deshalb die verantwortlichen
Amtsträger nicht in eine Lage bringen, in der sie jene Maßnahmen, die für die zeitgerechte Herstellung der Bedingungen einer ordnungsgemäßen Erfüllung des Amtsauftrages notwendig sind, nur um den Preis von Zugeständnissen durchsetzen können,
die sie nicht oder nur mit Einschränkungen für sachgerecht halten und in die sie sonst
nicht einzuwilligen bereit wären. Der Gesetzgeber hat deshalb praktische Auswirkungen von Mitbestimmungsregelungen auf die Wahrnehmung effektiver Verantwortung
durch die demokratisch legitimierten Stellen bei Erlaß seiner Regelungen in Rechnung zu stellen, den Gesetzesvollzug zu beobachten und gegebenenfalls Fehlentwicklungen zu korrigieren. Dabei ist auch darauf Bedacht zu nehmen, daß das Gesetz als Grundlage einer möglichst reibungslosen Zusammenarbeit zwischen
Dienststellenleiter und Personalvertretung zu dienen hat. Diesem Ziel werden personalvertretungsrechtliche Regelungen grundsätzlich dann nicht gerecht, wenn ihr Inhalt nur im Wege der gerichtlichen Auslegung geklärt werden kann, indem die Rechtsprechung auf andere Personalvertretungsgesetze zurückgreift.

                                          II.
 Nach dem dargelegten Maßstab ist die Regelung der §§ 2 Abs. 1, 51 und 52 in Verbindung mit § 53 bis 55 sowie der §§ 56 und 58 Abs. 1, 2 Nr. 2 und Abs. 3 MBG
Schl.-H. mit dem Demokratieprinzip (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20
Abs. 2 GG) unvereinbar.


                                         29/38

 Der Gesetzgeber wird mit dem von ihm gewählten Modell der Mitbestimmung, wonach im Fall der Nichteinigung zwischen Dienststelle und Personalvertretung die Entscheidung über die Maßnahme - oft nach Durchführung eines Stufenverfahrens (vgl.
§ 52 Abs. 3 bis 5 MBG Schl.-H.) - einer "paritätisch" bestellten weisungsunabhängigen Stelle überlassen und nur unter bestimmten Voraussetzungen und befristet (§ 55
MBG Schl.-H.) der Letztentscheidung einer zuständigen Dienststelle zugänglich ist,
zwar den Anforderungen demokratischer Legitimation bei Entscheidungen in jenen
Angelegenheiten gerecht, die in ihrem Schwerpunkt die Beschäftigten in ihrem Beschäftigungsverhältnis betreffen, typischerweise aber nicht oder nur unerheblich die
Wahrnehmung der Amtsaufgaben gegenüber dem Bürger berühren (vgl. oben C. I. 4.
a)). Im übrigen ist die Regelung jedoch nicht geeignet, das sich aus dem Demokratieprinzip ergebende Erfordernis hinreichender demokratischer Legitimation sicherzustellen.

 1. In ihrer Gesamtheit ist die Regelung mit den Erfordernissen hinreichender demokratischer Legitimation von Verwaltungshandeln schon deshalb unvereinbar, weil das
Mitbestimmungsmodell auf der Grundlage der §§ 2 Abs. 1, 51 Abs. 1 Satz 1 MBG
Schl.-H. (Allzuständigkeit des Personalrates) für alle Maßnahmen gelten soll, die die
Beschäftigten betreffen oder berühren, unabhängig von ihren Auswirkungen auf die
Wahrnehmung der Aufgaben der öffentlichen Verwaltung.

  a) Der Gesetzgeber hat die Allzuständigkeit zwar begrenzt. So sind Weisungen an       155
einzelne oder mehrere Beschäftigte, die die Erledigung dienstlicher Obliegenheiten
oder zu leistender Arbeit regeln, der Mitbestimmung entzogen (§ 51 Abs. 1 Satz 3
MBG Schl.-H.). Die Mitbestimmung entfällt auch bei personellen Maßnahmen für Beamtinnen und Beamte der Besoldungsordnung B und vergleichbare Angestellte (§ 51
Abs. 6 MBG Schl.-H.) und beim Erlaß von Rechtsvorschriften, bei dem Zustandekommen von allgemeinen Regelungen nach § 59 MBG Schl.-H. und bei Organisationsentscheidungen der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten, der Landesregierung und der Ministerinnen und Minister, die auf deren verfassungsmäßigen
Rechten beruhen (§ 51 Abs. 7 MBG Schl.-H.). In Angelegenheiten leitender sowie
längerfristig abgeordneter Angestellter und der Beschäftigten im Beamtenverhältnis
auf Zeit - mit Ausnahme des in § 51 Abs. 4 MBG Schl.-H. in Bezug genommenen
Personenkreises - bestimmt der Personalrat nur auf Antrag der Betroffenen mit (§ 51
Abs. 4 MBG Schl.-H.). Berühren Mitbestimmungsfälle über die beabsichtigten Maßnahmen hinaus schutzwürdige persönliche Interessen von Beschäftigten, ist die Mitbestimmung des Personalrates von der Zustimmung der Betroffenen abhängig (§ 51
Abs. 5 MBG Schl.-H.). Ferner enthält das Gesetz Sonderregelungen für bestimmte
Verwaltungszweige (§§ 77 ff. MBG Schl.-H.).

 Diese Einschränkungen ändern indessen nichts daran, daß der Mitbestimmung in           156
weiten Bereichen Angelegenheiten zugeführt werden, die sich typischerweise auf die
Wahrnehmung der Aufgaben der öffentlichen Verwaltung nicht nur unerheblich, wenn
nicht gar erheblich auswirken.



                                        30/38

  b) Nach §§ 2 Abs. 1, 51 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H. sind auch die personellen und       157
organisatorischen Maßnahmen der Mitbestimmung unterworfen. Damit unterfallen
der Mitbestimmung auch alle personellen Maßnahmen für Beamtinnen und Beamte
der Besoldungsordnung A und vergleichbare Angestellte, alle Organisationsentscheidungen unterhalb der Ministerialebene und sogar die Befugnis zur Einrichtung
von Behörden im staatlichen Bereich, wenn und soweit die Landesregierung diese
durch Delegation (vgl. Art. 45 Abs. 3 Satz 2 Verf. Schl.-H.) nach unten weitergereicht
hat. Das Gesetz sieht in solchen Entscheidungen, wie sich aus § 51 Abs. 1 Satz 1
MBG Schl.-H. ("und sonstigen innerdienstlichen Maßnahmen") entnehmen läßt, zwar
nur Fallgruppen innerdienstlicher Maßnahmen. Es ist aber nach dem Regelungszusammenhang des Gesetzes deutlich und ergibt sich auch aus § 51 Abs. 6 und § 55
Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes, daß damit auch Maßnahmen mit unmittelbarer Außenwirkung, wie die Einstellung, Anstellung, Beförderung und Entlassung eines Beamten
und jede andere statusverändernde oder sonst in das Grundverhältnis eingreifende
beamtenrechtliche Entscheidung sowie jede vergleichbare Rechtshandlung mit arbeitsrechtlicher Wirkung im Bereich der Angestellten und Arbeiter des öffentlichen
Dienstes an die Mitbestimmung gebunden wird (vgl. auch Fuhrmann/Neumann/Thorenz, Personalvertretungsrecht Schleswig-Holstein, 4. Aufl., 1994, Rn. 38 zu § 51
MBG Schl.-H.). Derartige Maßnahmen berühren den jeweils Betroffenen unmittelbar
in seinen staatsbürgerlichen Rechten aus Art. 33 Abs. 2 und 5 GG oder in seinen
Grundrechten, insbesondere in seinen Rechten auf Gleichbehandlung aus Art. 3 GG,
und stellen sich mithin insoweit als Ausführung des Amtsauftrages dar. Zudem ist die
Bestellung der Amtsträger für die Erfüllung der Amtsaufgaben gegenüber dem Bürger von zentraler Bedeutung und damit stets eine Angelegenheit, die die Regierungsverantwortung wesentlich berührt.

  2. Die Mitbestimmung der Personalvertretungen greift somit weit über den Bereich       158
hinaus, der den Amtsauftrag typischerweise nicht nur unerheblich berührt. Insoweit
genügt die Regelung auch nicht den herabgestuften Anforderungen an die demokratische Legitimation von innerdienstlichen Maßnahmen, die einerseits Ausübung von
Staatsgewalt sind und andererseits spezifische Arbeitnehmerinteressen berühren.

 Finden nach dieser Regelung Dienststelle und Personalvertretung nicht zu einer          159
einvernehmlichen Lösung, so fällt die Beschlußfassung über die zu treffende Maßnahme bei Anrufung durch die eine oder andere Seite der Einigungsstelle zu, deren
Entscheidung die für die Anrufung zuständige Dienststelle nur in den Fällen des § 55
MBG Schl.-H. aufheben kann, um danach selbst zu entscheiden.

 a) Die Entscheidungen der Einigungsstelle sind, soweit es sich um Maßnahmen             160
handelt, die den Amtsauftrag typischerweise nicht nur unerheblich berühren, nicht
hinreichend demokratisch legitimiert. Dies folgt aus der Zusammensetzung der Einigungsstelle (vgl. § 53 Abs. 3 bis 5 MBG Schl.-H.) und aus der ihr durch § 53 Abs. 3
Satz 3 des Gesetzes gewährten Weisungsfreiheit.

 Die beiden von der Personalvertretung bestellten Beisitzer sind personell nicht de-     161



                                         31/38

mokratisch legitimiert. Dementsprechend erfährt von ihrer Seite auch der Vorsitzende
der Einigungsstelle keine demokratische Legitimation; jedenfalls einer von ihnen muß
aber notwendig an der mehrheitlich zu entscheidenden Bestellung des Vorsitzenden
beteiligt sein. Die beiden von der Dienststelle bestellten Beisitzer sind ihrerseits zwar
hinreichend personell demokratisch legitimiert, weil sie ihr Amt von einem seinerseits
demokratisch legitimierten Amtsträger ableiten. Da sie aber weder parlamentarisch
verantwortlich handeln noch dem Weisungsrecht eines parlamentarisch verantwortlichen Amtsträgers unterliegen, kann ihre Mitwirkung bei der Bestellung des Vorsitzenden diesem ebenfalls keine uneingeschränkte personelle demokratische Legitimation vermitteln. Folglich enträt auch der Vorsitzende der Einigungsstelle - jedenfalls
dann, wenn seine Bestellung durch Wahl der Beisitzer erfolgt - einer uneingeschränkten demokratischen Legitimation. Ob dies auch gilt, wenn im Nichteinigungsfalle der
Vorsitzende von der Präsidentin oder dem Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts
bestellt wird, kann dahinstehen, da die Einigungsstelle mit Stimmenmehrheit (§ 54
Abs. 3 Satz 2 MBG Schl.-H.) entscheidet und damit in keinem Fall sichergestellt ist,
daß die Entscheidungen jeweils von einer Mehrheit der uneingeschränkt demokratisch legitimierten Mitglieder getragen werden.

  b) Das Aufhebungs- und Letztentscheidungsrecht der obersten Dienststelle nach §           162
55 MBG Schl.-H. ist bei Entscheidungen in Angelegenheiten, die schwerpunktmäßig
die Erledigung von Amtsaufgaben betreffen, nicht geeignet, den Mangel an demokratischer Legitimation auszugleichen, der ihnen anhaftet. Hier verfehlt eine auf ein bloßes Evokationsrecht zurückgenommene Entscheidungsbefugnis des demokratisch
legitimierten und parlamentarisch verantwortlichen Amtsträgers schon im Ansatz die
Anforderungen des demokratischen Prinzips, weil solche Entscheidungen einer Mediatisierung durch eine nicht voll demokratisch legitimierte Stelle unzugänglich sind.
In diesen Fällen kommt mithin allenfalls eine eingeschränkte Mitbestimmung in Betracht, bei der die Entscheidung der Einigungsstelle nur den Charakter einer Empfehlung an die zuständige Dienstbehörde hat. Dabei kann offenbleiben, ob die Regelung
in § 55 MBG Schl.-H. dahin zu verstehen ist, daß die in Absatz 1 Nr. 1 bis 6 beispielhaft genannten Angelegenheiten stets der Letztentscheidung der zuständigen
Dienststelle unterliegen, oder ob dies nur dann der Fall ist, wenn die zu treffende Entscheidung im Einzelfall wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen die Regierungsverantwortung wesentlich berührt. Die Regelung genügt aber auch in anderen
Fällen, die typischerweise für die Wahrnehmung des Amtsauftrages von erheblicher
Bedeutung sind, nicht den Anforderungen demokratischer Legitimation. Denn das
Letztentscheidungsrecht wird vom Grundsatz her nicht uneingeschränkt gewährt,
sondern im Einzelfall an die Voraussetzung geknüpft, daß der Beschluß der Einigungsstelle wegen seiner Auswirkungen auf das Gemeinwesen die Regierungsverantwortung wesentlich berührt.

  c) Unabhängig von dem dem Gesetz insofern anhaftenden durchgreifenden verfassungsrechtlichen Mangel läuft das Entscheidungsrecht der Einigungsstelle in beamtenrechtlichen Angelegenheiten - ungeachtet des vorgesehenen Evokationsrechts



                                          32/38

der zuständigen Stelle - der rahmenrechtlichen Regelung des § 104 Satz 3 BPersVG
zuwider; diese will auch sicherstellen, daß über Personalangelegenheiten eines Beamten in der Regel allein die ihm vorgesetzten Dienstbehörden entscheiden, die in
einem hierarchischen Über- und Unterordnungsverhältnis stehen (vgl. oben C. I. 4.
c)).

  3. Die Regelungen in den §§ 2 Abs. 1, 51 und 52 in Verbindung mit §§ 53 bis 55           164
MBG Schl.-H., die den Anforderungen an die demokratische Legitimation nicht genügen, lassen sich nicht im Wege einer verfassungskonformen Auslegung auf einen
den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Inhalt zurückführen. Eine
solche Auslegung müßte teilweise gegen den ausdrücklichen Wortlaut und Normierungswillen des Gesetzes erfolgen. Überdies schreibt die Verfassung die Abgrenzung und personalvertretungsrechtliche Behandlung der in ihren Auswirkungen unterschiedlichen innerdienstlichen Maßnahmen nicht im einzelnen vor. Sie räumt dem
Gesetzgeber insoweit einen nicht unerheblichen Entscheidungsspielraum bei der Abgrenzung und Zuordnung einzelner Angelegenheiten zu den verschiedenen Formen
personalvertretungsrechtlicher Beteiligung ein. Seine Aufgabe ist es daher, eine den
Anforderungen an die demokratische Legitimation genügende gesetzliche Regelung
zu treffen.

  4. Die Regelung des Initiativrechtes in § 56 MBG Schl.-H. ist als Bestandteil der ungenügend eingegrenzten Gesamtregelung gleichfalls unvereinbar mit dem Grundgesetz. Dabei ist es unerheblich, daß ein Initiativrecht als solches bei den in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 68, 137 <140>; BVerwG
Buchholz 251.0 BaWüPersVG § 70 Nr. 1) angenommenen Ausübungsschranken
nicht verfassungswidrig ist und die im Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein insoweit getroffenen Regelungen für sich genommen sich von den in anderen Personalvertretungsgesetzen nicht derart unterscheiden, daß die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts auf sie nicht übertragen werden könnte. Denn das Initiativrecht empfängt seinen konkreten Gehalt durch die Beziehung auf alle innerdienstlichen Angelegenheiten mit der Folge, daß bei einer Nichteinigung über die initiierte
Maßnahme die Einigungsstelle entscheidet (§ 56 Abs. 6 MBG Schl.-H.). Ein so gestaltetes Initiativrecht widerspricht bei Angelegenheiten, die die Wahrnehmung von
Amtsaufgaben nicht nur unerheblich berühren, den Anforderungen des Demokratieprinzips.

 5. Die Verfassungswidrigkeit der §§ 2 Abs. 1, 51 und 52 in Verbindung mit §§ 53 bis       166
55 und § 56 MBG Schl.-H. wirkt sich notwendig auch dahin aus, daß die Regelung
des § 58 MBG Schl.-H., soweit sie die Durchführung von Entscheidungen betrifft, an
denen der Personalrat beteiligt war (§ 58 Abs. 1 und 2 Nr. 2 sowie Abs. 3 MBG Schl.-
H.), mit der Verfassung unvereinbar ist.

                                          D.
 §§ 2 Abs. 4 und 59 MBG Schl.-H. sind bei verfassungskonformer Auslegung mit               167
dem Grundgesetz vereinbar.


                                          33/38

                                         I.
  Eine gesetzliche Regelung ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur dann verfassungswidrig, wenn keine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung zu vereinbarende Auslegung
möglich ist. Lassen der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Vorschriften und deren Sinn und Zweck mehrere Deutungen zu, von denen jedenfalls eine zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt,
so ist eine Auslegung geboten, die mit dem Grundgesetz in Einklang steht (vgl.
BVerfGE 69, 1 <55> m.w.N.). Ist eine einschränkende, verfassungskonforme Auslegung möglich, dann kommt es "nicht darauf an, ob dem subjektiven Willen des Gesetzgebers die weitergehende", dem Grundgesetz nicht entsprechende Auslegung
"eher entsprochen hätte" (vgl. BVerfGE 9, 194 <200>). Die verfassungskonforme
Auslegung findet ihre Grenzen aber dort, wo sie zu dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch treten würde (vgl. BVerfGE 90,
263 <275> m.w.N.).

                                         II.
  § 2 Abs. 4 MBG Schl.-H. ist von seinem Wortlaut her der von den Antragstellern vertretenen Auslegung zugänglich, daß dem Personalrat ein über die Vertretung der Interessen der Beschäftigten hinausgehendes allgemeinpolitisches Mandat eingeräumt ist. In dieser Auslegung würde die Vorschrift gegen das Demokratieprinzip
verstoßen, da sie den Beschäftigten im öffentlichen Dienst über die Geltendmachung
ihrer Arbeitnehmerbelange hinaus gesteigerten Einfluß auf die Ausübung von Staatsgewalt zwecks Verfolgung von Gemeinwohlbelangen einräumt. Dies wäre mit der
dem Demokratieprinzip zu entnehmenden Regel staatsbürgerlicher Gleichheit nicht
vereinbar.

  Der Wortlaut des § 2 Abs. 4 MBG Schl.-H. zwingt indessen nicht zu der von den Antragstellern vertretenen Auslegung. Die Vorschrift kann - verfassungskonform - auch
dahin ausgelegt werden, daß sie weder dem Personalrat ein Recht gibt, eine Maßnahme des Dienststellenleiters mit Gründen des § 2 Abs. 4 MBG Schl.-H. abzulehnen, noch eine Initiative auf Gründe des § 2 Abs. 4 MBG Schl.-H. gestützt werden
kann. In dieser Auslegung belegt die Vorschrift den Personalrat bei der Ausübung
seiner Beteiligungsrechte mit der Anweisung, bei der Geltendmachung der Interessen der Beschäftigten Rücksicht auf die von der Dienststelle zu verfolgenden allgemeinpolitischen Belange zu üben. Mit diesem Normgehalt ist die Vorschrift mit der
Verfassung vereinbar und widerspricht auch nicht der Intention des Gesetzgebers,
der mit der Regelung lediglich klarstellen wollte, daß Entscheidungen nicht isoliert
und ohne ausreichende Beachtung des gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und ökologischen Umfeldes getroffen werden sollen (vgl. LTDrucks 12/996, S. 72). Eine Absicht, dem Personalrat in Erweiterung der durch § 1 und § 2 Abs. 2 und 3 MBG Schl.-
H. definierten Aufgaben ein allgemeinpolitisches Mandat einzuräumen, ist den
Gesetzesmaterialien nicht zu entnehmen. Bei dieser Auslegung darf der Dienststel-



                                        34/38

lenleiter die Ablehnung einer Maßnahme durch den Personalrat als unbeachtlich behandeln, wenn dieser seine Entscheidung nicht mit Arbeitnehmerbelangen begründet, sondern sich dabei auf andere Erwägungen - auch solche des Gemeinwohls -
stützt.

                                         III.
  § 59 Abs. 2 MBG Schl.-H. sieht ein Aufhebungsrecht der Landesregierung bei Vereinbarungen mit den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften nach § 59 Abs. 1
MBG Schl.-H. vor. Im Blick auf die in § 55 MBG Schl.-H. getroffene Regelung für das
Letztentscheidungsrecht bei Beschlüssen der Einigungsstelle könnte § 59 Abs. 2
MBG Schl.-H. zwar dahin ausgelegt werden, daß der Landesregierung die Ausübung
des Aufhebungsrechtes nur zeitlich befristet oder jedenfalls in unmittelbarem Anschluß an das Zustandekommen der Vereinbarung nach Absatz 1 gewährt ist. Dann
wäre es ihr verwehrt, eine Vereinbarung immer dann außer Kraft zu setzen, wenn ihr
das in Ausübung ihrer Regierungsverantwortung für eine gemeinwohlorientierte
Staatstätigkeit angezeigt erscheint. Diese Auslegung ist aber nicht zwingend. Es ist
- im Gegenteil - naheliegend, aus der Tatsache, daß der Gesetzgeber, anders als im
Zusammenhang mit dem Aufhebungsrecht der zuständigen Dienstbehörde nach
§ 55 MBG Schl.-H., eine Befristung nicht ausdrücklich vorgesehen hat, zu folgern,
daß die Landesregierung Vereinbarungen mit den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften jederzeit in Ausübung ihrer Regierungsverantwortung ganz oder teilweise aufheben kann. Dies bestätigen auch die Materialien (vgl. LTDrucks 12/996,
S. 120).

  In dieser Auslegung genügt die Vorschrift verfassungsrechtlichen Anforderungen.       172
Die Ministerien sind in ihrer Entscheidung über den Abschluß einer Vereinbarung frei,
die sich in den Grenzen einer verfassungsrechtlich zulässigen Mitbestimmung hält
(vgl. oben C. I. 4.); ihre parlamentarisch verantwortliche Entscheidung kann sich ohne rechtliche Hindernisse durchsetzen. Sie können, wenn sich ein für sie annehmbares Ergebnis nicht erzielen läßt, die Verhandlungen - ebenso wie die Spitzenorganisationen - für gescheitert erklären und damit der Landesregierung die Möglichkeit
eröffnen, die allgemeine Regelung selbst zu erlassen (§ 59 Abs. 3 Satz 1 MBG Schl.-
H.). Die zusätzliche Möglichkeit der Landesregierung, allgemeine Regelungen vorläufig zu treffen, wenn sie keinen Aufschub dulden, enthebt die obersten Landesbehörden auch einem zeitlichen Einigungsdruck, so daß § 59 MBG Schl.-H. auch in
dieser Hinsicht keine verfassungsrechtlichen Bedenken erweckt. Kann sich die Landesregierung in Wahrnehmung ihrer parlamentarischen Verantwortlichkeit jederzeit
von der Vereinbarung lösen, so präjudiziert der Abschluß einer Vereinbarung durch
oberste Dienstbehörden auch nicht späteres, parlamentarisch zu verantwortendes
Regierungshandeln in einer mit dem Demokratieprinzip unvereinbaren Weise.

 Auch ein Verstoß gegen die negative Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG ist bei    173
dieser Auslegung nicht zu erkennen; die Ausdehnung des Anwendungsbereiches allgemeiner Vereinbarungen nach § 59 MBG Schl.-H. auf koalitionsmäßig nicht gebun-


                                        35/38

dene Beschäftigte findet ihre Rechtfertigung in der unmittelbaren Mitwirkung der
dem Gemeinwohl und damit auch dem Interesse jedes einzelnen Beschäftigten verpflichteten Staatsgewalt. Ebenso unberührt bleibt der vom Rahmenrecht des Bundes
(§ 104 Satz 3 BPersVG) aufgenommene beamtenrechtliche Grundsatz, daß über
Personalangelegenheiten eines Beamten in der Regel allein die ihm vorgesetzten
Dienstbehörden entscheiden, die in einem hierarchischen Über- und Unterordnungsverhältnis stehen (vgl. BVerfGE 9, 268 <287>). Schließlich liegt auch kein Verstoß
gegen die allgemeine Handlungsfreiheit vor; § 59 MBG Schl.-H. schränkt diese in
verfassungsrechtlich zulässiger Weise ein.

                                         E.
  1. Stehen dem Gesetzgeber - wie vorliegend - mehrere Möglichkeiten zur Verfügung, eine verfassungsmäßige Gesetzeslage herzustellen, so beschränkt sich das
Bundesverfassungsgericht darauf, die Unvereinbarkeit der verfassungswidrigen gesetzlichen Regelungen mit dem Grundgesetz festzustellen, und sieht von einer Nichtigerklärung ab (vgl. BVerfGE 87, 114 <135 f.>).

  Will der Gesetzgeber die Gegenstände einer Beteiligung der Personalvertretungen       175
in Anlehnung an die Regelungen des Bundes abgrenzen und bewerten, wie dies
§ 104 Satz 1 Halbsatz 2 BPersVG nahelegt, wird er dadurch einer selbständigen verfassungsrechtlichen Prüfung im Blick auf die in dieser Entscheidung aufgezeigten
Grenzen der Beteiligung nicht enthoben.

  Der Gesetzgeber hat auch für Verfahrensvorschriften zu sorgen, die gewährleisten,     176
daß die Dienststellen die für die wirksame Erfüllung des Amtsauftrages erforderlichen
organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Bedingungen zeitgerecht schaffen
können. Die im Schleswig-Holsteinischen Mitbestimmungsgesetz vorgesehenen
straffen Fristen, ihre Abkürzungsmöglichkeiten (§ 52 Abs. 2 Satz 4, Abs. 4 Satz 3,
Abs. 6 Satz 3 und Abs. 7 MBG Schl.-H.) und die Möglichkeit von vorläufigen Regelungen und Eilentscheidungen (§ 52 Abs. 8 bis 10 MBG Schl.-H.) können als ausreichend angesehen werden, solange die damit verbundenen Erwartungen eines wirkungsvollen Handelns der Amtsträger in gouvernementaler und parlamentarischer
Verantwortlichkeit nicht durch gegenteilige Erfahrungen erschüttert werden. Der Gesetzgeber ist daher verpflichtet, zu beobachten, welche Auswirkungen die bei der Beteiligung von Personalvertretungen einzuhaltenden Verfahrensregelungen auf die zügige Verwirklichung des Amtsauftrages haben, und korrigierend einzugreifen, wenn
sich wesentliche Erschwerungen ergeben.

  2. Da § 104 Satz 1 BPersVG verlangt, auch in den Ländern die Personalvertretung       177
in innerdienstlichen, sozialen und personellen Angelegenheiten der Beschäftigten zu
beteiligen, ist es geboten, im Wege einer Anordnung nach § 35 BVerfGG übergangsweise unter größtmöglicher Schonung des aktuellen gesetzgeberischen Willens eine
den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Mitbestimmungsregelung zu
treffen. Dem entspricht es anzuordnen, daß den Beschlüssen der Einigungsstelle nur
die Bedeutung einer Empfehlung zukommt, so daß die Letztentscheidung nur durch


                                        36/38

die oberste Dienstbehörde getroffen werden kann. Die Erfordernisse einer demokratisch legitimierten und parlamentarisch verantwortlichen Regierung und Verwaltung
werden dadurch für die betroffenen Maßnahmen gewahrt.

                                       F.
 Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.                                        178

              Limbach             Böckenförde              Klein

              Graßhof                 Kruis               Kirchhof

                    Winter                          Sommer




                                      37/38

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 24. Mai 1995 -
2 BvF 1/92

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -
                Rn. (1 - 178), http://www.bverfg.de/e/fs19950524_2bvf000192.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:1995:fs19950524.2bvf000192




                                     38/38

Die Bestimmungen der §§ 2 Absatz 1, 51 und 52 in Verbindung mit §§ 53 bis 55 sowie die Bestimmungen der §§ 56 und 58 Absätze 1, 2 Nummer 2 und Absatz 3 des Gesetzes über die Mitbestimmung der Personalräte (Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein - MBG Schl.-H.) vom 11. Dezember 1990 (Gesetz- und Verordnungsbl. für Schleswig-Holstein Seite 577), die den Personalvertretungen eine umfassende Beteiligung in Form einer Mitbestimmung mit Entscheidungsrecht der Einigungsstelle einräumen, sind mit Artikel 28 Absatz 1 Satz 1 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 2 des Grundgesetzes unvereinbar.|§ 2 Absatz 4 des Gesetzes ist mit dem Grundgesetz nur in der Auslegung vereinbar, daß die Vorschrift die Befugnisse des Personalrates nicht erweitert und ihn nicht ermächtigt, maßgeblich gestützt auf die dort genannten Belange einer Maßnahme der Dienststelle die Zustimmung zu verweigern.|§ 59 des Gesetzes ist mit dem Grundgesetz nur in der Auslegung vereinbar, daß nach Absatz 2 der Vorschrift die Landesregierung eine allgemeine Regelung im Sinne des Absatzes 1 jederzeit in Ausübung ihrer Regierungsverantwortung ganz oder teilweise aufheben kann.|Das Gesetz bleibt bis zur Neuregelung mit der Maßgabe anwendbar, daß die Einigungsstelle nur Empfehlungen ohne Bindungswirkung beschließen kann, die in § 52 Absatz 5 und 6 des Gesetzes genannten Dienststellen jedoch der Einigungsstelle Gelegenheit zu geben haben, innerhalb der in § 54 Absatz 3 Satz 4 des Gesetzes bestimmten Frist zu beschließen, bevor sie endgültig entscheiden.
am 24. Mai 1995 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 24. Mai 1995
- 2 BvF 1/92 -, Rn. 1-178,
                    https://www.bverfg.de/e/fs19950524_2bvf000192