                           Leitsätze
          zum Urteil des Ersten Senats vom 15. Februar 2006
                          - 1 BvR 357/05 -

1. Der Bund hat unmittelbar aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1
   GG das Recht zur Gesetzgebung für Regelungen, die das Nähere über
   den Einsatz der Streitkräfte bei der Bekämpfung von Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen nach diesen Vorschriften und über das Zusammenwirken mit den beteiligten Ländern bestimmen. Der Begriff des besonders schweren Unglücksfalls umfasst
   auch Vorgänge, die den Eintritt einer Katastrophe mit an Sicherheit
   grenzender Wahrscheinlichkeit erwarten lassen.
2. Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 GG erlaubt es dem Bund nicht,
   die Streitkräfte bei der Bekämpfung von Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen mit spezifisch militärischen Waffen
   einzusetzen.
3. Die Ermächtigung der Streitkräfte, gemäß § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes durch unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt ein
   Luftfahrzeug abzuschießen, das gegen das Leben von Menschen eingesetzt werden soll, ist mit dem Recht auf Leben nach Art. 2 Abs. 2
   Satz 1 GG in Verbindung mit der Menschenwürdegarantie des Art. 1
   Abs. 1 GG nicht vereinbar, soweit davon tatunbeteiligte Menschen an
   Bord des Luftfahrzeugs betroffen werden.




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BUNDESVERFASSUNGSGERICHT                                       Verkündet
- 1 BVR 357/05 -                                               am 15. Februar 2006
                                                               Achilles
                                                               Amtsinspektorin
                                                               als Urkundsbeamtin
                                                               der Geschäftsstelle




                                Im Namen des Volkes

                                    In dem Verfahren
                                          über
                              die Verfassungsbeschwerde

1.      des Herrn Dr. H...,

2.      des Herrn B...,

3.      des Herrn Dr. F...,

4.      des Herrn Dr. H...,

5.      des Herrn Dipl.Ing. T...,

6.      des Herrn A...,

- Bevollmächtigter der Beschwerdeführer zu 2 bis 6:
Rechtsanwalt Dr. Burkhard Hirsch,
Rheinallee 120, 40545 Düsseldorf -
gegen § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) vom 11. Januar 2005
      (BGBl I S. 78)



                                    hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat
                                    – unter Mitwirkung des Präsidenten Papier,
                                    der Richterin Haas,
                                    der Richter Hömig,
                                    Steiner,
                                    der Richterin Hohmann-Dennhardt
                                    und der Richter Hoffmann-Riem,
                                    Bryde,
                                    Gaier



                                          2/37

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 9. November 2005
durch

                                        Urteil
für Recht erkannt:

  1. § 14 Absatz 3 des Luftsicherheitsgesetzes vom 11. Januar 2005 (Bundesgesetzblatt I Seite 78) ist mit Artikel 2 Absatz 2 Satz 1 in Verbindung mit Artikel
     87 a Absatz 2 und Artikel 35 Absatz 2 und 3 sowie in Verbindung mit Artikel 1
     Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
  2. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführern ihre notwendigen Auslagen zu erstatten.

                                      Gründe:

                                          A.
 Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die Ermächtigung der Streitkräfte          1
durch das Luftsicherheitsgesetz, Luftfahrzeuge, die als Tatwaffe gegen das Leben
von Menschen eingesetzt werden sollen, durch unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt abzuschießen.

                                          I.
  1. Am 11. September 2001 wurden in den Vereinigten Staaten von Amerika vier            2
Passagierflugzeuge amerikanischer Fluggesellschaften von einer internationalen
Terrororganisation entführt und zum Absturz gebracht. Zwei der Flugzeuge schlugen
in das World Trade Center in New York ein, eines stürzte in das Pentagon, das Verteidigungsministerium der Vereinigten Staaten von Amerika. Die vierte Maschine
kam, nachdem möglicherweise das Eingreifen von Passagieren an Bord zu einer
Kursänderung geführt hatte, südöstlich von Pittsburgh im Bundesstaat Pennsylvania
zum Absturz. Bei den Anschlägen starben mehr als 3.000 Menschen in den Flugzeugen, im Bereich des World Trade Center und im Pentagon.

 Am 5. Januar 2003 kaperte ein bewaffneter Mann ein Sportflugzeug, kreiste damit         3
über dem Bankenviertel von Frankfurt am Main und drohte, das Flugzeug in das
Hochhaus der Europäischen Zentralbank zu stürzen, wenn ihm nicht ein Telefonat in
die Vereinigten Staaten von Amerika ermöglicht werde. Ein Polizeihubschrauber und
zwei Düsenjäger der Luftwaffe stiegen auf und umkreisten den Motorsegler. Die Polizei löste Großalarm aus, die Innenstadt Frankfurts wurde geräumt, Hochhäuser wurden evakuiert. Gut eine halbe Stunde nach der Kaperung war klar, dass es sich bei
dem Entführer um einen verwirrten Einzeltäter handelte. Nachdem seine Forderung
erfüllt worden war, landete er auf dem Rhein-Main-Flughafen und ließ sich widerstandslos festnehmen.



                                          3/37

 2. Beide Vorfälle lösten eine Vielzahl von Maßnahmen aus mit dem Ziel, unrechtmäßige Eingriffe in die zivile Luftfahrt zu verhindern, die Sicherheit der Zivilluftfahrt insgesamt zu verbessern und dabei auch gegen Gefahren zu schützen, die drohen,
wenn Luftfahrzeuge (zum Begriff des Luftfahrzeugs vgl. § 1 Abs. 2 des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. März 1999, BGBl I S. 550) in
die Gewalt von Menschen gelangen, die sie für luftverkehrsfremde Zwecke missbrauchen wollen.

  a) Unter dem 16. Dezember 2002 erließen das Europäische Parlament und der Rat                5
der Europäischen Union die - durch Verordnung (EG) 849/2004 vom 29. April 2004
(ABlEG Nr. L 158 vom 30. April 2004, S. 1) geänderte - Verordnung (EG) Nr. 2320/
2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt
(ABlEG Nr. L 355 vom 30. Dezember 2002, S. 1). Sie sieht für die Flughäfen in den
Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft die Einführung
umfangreicher Sicherheitsmaßnahmen für den Luftverkehr vor. Dazu gehören die
Festlegung von Anforderungen an die nationale Flughafenplanung, Regelungen über
die Überwachung aller der Öffentlichkeit zugänglichen Flughafenbereiche, Vorschriften über Durchsuchungen von Flugzeugen, Personal und mitgeführten Gegenständen, Bestimmungen über die Kontrolle von Fluggästen und deren Gepäck sowie Vorgaben für ein nationales Programm über die Einstellung und Schulung von Flug- und
Bodenpersonal.

  b) In der Bundesrepublik Deutschland sind sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht Maßnahmen getroffen worden, die der Stärkung der Sicherheit des
Luftverkehrs und dem Schutz vor Angriffen auf diesen Verkehr dienen sollen.

 aa) Seit dem 1. Oktober 2003 ist ein in Kalkar am Niederrhein eingerichtetes Nationales Lage- und Führungszentrum "Sicherheit im Luftraum" einsatzbereit. Es soll als
zentraler Informationsknotenpunkt zur Gewährleistung der Sicherheit im deutschen
Luftraum ein koordiniertes, rasches Zusammenwirken aller mit Fragen der Luftsicherheit befassten Stellen von Bund und Ländern sicherstellen. In ihm kontrollieren Angehörige der Bundeswehr, der Bundespolizei und der Deutschen Flugsicherung den
Luftraum. Aufgabe des Zentrums ist es vor allem, Gefahren abzuwehren, die von so
genannten Renegade-Flugzeugen drohen; das sind zivile Luftfahrzeuge, die in die
Gewalt von Menschen gelangt sind, die sie als Waffe für einen gezielten Absturz
missbrauchen wollen. Nach der Klassifizierung eines Luftfahrzeugs als Renegade -
sei es von Seiten der NATO, sei es durch das Nationale Lage- und Führungszentrum
selbst - liegt die Verantwortung für die erforderlichen Abwehrmaßnahmen im deutschen Luftraum bei den zuständigen Stellen der Bundesrepublik Deutschland.

 bb) Die rechtlichen Grundlagen für diese Maßnahmen sind in dem Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (BGBl I S. 78) enthalten.

 aaa) Mit diesem Gesetz, das der Bundesrat für zustimmungsbedürftig gehalten,                  9
dem er aber nicht zugestimmt hat (vgl. BRDrucks 716/04 [Beschluss], zu BRDrucks
716/04 [Beschluss]), sind Bestimmungen zur Abwehr äußerer Gefahren für die Luftsi-


                                            4/37

cherheit, die bisher im Luftverkehrsgesetz enthalten und mit fremden Regelungsmaterien verbunden waren, zusammengefasst und Anpassungen an die Verordnung
(EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember
2002 vorgenommen worden (vgl. BTDrucks 15/2361, S. 14). Artikel 1 des Gesetzes
enthält als Herzstück der Neuregelung das Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG).

 (1) Dieses dient nach seinem § 1 dem Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des       10
Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen. Gemäß § 2 LuftSiG hat die Luftsicherheitsbehörde die Aufgabe,
Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs abzuwehren. Sie trifft nach § 3 LuftSiG
die notwendigen Maßnahmen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs abzuwehren, soweit nicht § 5 LuftSiG ihre Befugnisse besonders regelt.

  Dieser räumt den Luftsicherheitsbehörden zur Sicherung der nicht allgemein zugänglichen Bereiche von Flugplätzen umfassende Kontroll- und Durchsuchungsbefugnisse gegenüber Personen und Gegenständen ein. § 7 LuftSiG überträgt den Luftsicherheitsbehörden die Befugnis zur Zuverlässigkeitsüberprüfung von Personen, die
aus beruflichen Gründen mit dem Flug- und Flughafenbetrieb in Berührung kommen.
Die §§ 8 und 9 LuftSiG begründen für Flugplatzbetreiber und Luftfahrtunternehmen
besondere Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs.
§ 11 LuftSiG verbietet das Mitführen bestimmter Gegenstände in Luftfahrzeugen.
§ 12 LuftSiG schließlich regelt die Beleihung der verantwortlichen Luftfahrzeugführer
mit Aufgaben und Befugnissen zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung an
Bord der von ihnen gesteuerten Luftfahrzeuge.

  Die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden werden nach § 16 Abs. 2 LuftSiG grundsätzlich von den Ländern im Auftrage des Bundes ausgeführt. Der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs gemäß § 5 LuftSiG obliegt dagegen nach § 4
des Bundespolizeigesetzes der Bundespolizei, soweit die Voraussetzungen von § 16
Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG vorliegen. Nach den zuletzt genannten Vorschriften können die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden, abgesehen von denen nach § 9 Abs.
1 LuftSiG, durch die vom Bundesministerium des Innern bestimmte Bundesbehörde
in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden, wenn dies zur Gewährleistung der
bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist.

 (2) Einen besonderen Abschnitt 3 des Gesetzes bilden unter der Überschrift "Unterstützung und Amtshilfe durch die Streitkräfte" die §§ 13 bis 15 LuftSiG. Gemäß § 13
Abs. 1 LuftSiG können, wenn auf Grund eines erheblichen Luftzwischenfalls Tatsachen vorliegen, die im Rahmen der Gefahrenabwehr die Annahme begründen, dass
ein besonders schwerer Unglücksfall nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 oder Abs. 3 GG bevorsteht, die Streitkräfte zur Unterstützung der Polizeikräfte der Länder im Luftraum
zur Verhinderung dieses Unglücksfalls eingesetzt werden, soweit es zur wirksamen
Bekämpfung erforderlich ist. Über den Einsatz entscheidet im Fall des so genannten
regionalen Katastrophennotstands nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG auf Anforderung



                                         5/37

des betroffenen Landes der Bundesminister der Verteidigung oder im Vertretungsfall
das zu seiner Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung (§ 13 Abs. 2 Luft-SiG), im Fall des überregionalen Katastrophennotstands nach Art. 35 Abs. 3 GG die
Bundesregierung im Benehmen mit den betroffenen Ländern (§ 13 Abs. 3 Satz 1
LuftSiG). Ist eine rechtzeitige Entscheidung der Bundesregierung nicht möglich, entscheidet der Bundesminister der Verteidigung oder im Vertretungsfall das zu seiner
Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung im Benehmen mit dem Bundesminister des Innern (§ 13 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG). Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 LuftSiG
richtet sich die Unterstützung durch die Streitkräfte im Rahmen des Einsatzes nach
den Vorschriften des Luftsicherheitsgesetzes.

 Die danach zulässigen Einsatzmaßnahmen und die Grundsätze, die für ihre Auswahl gelten, werden in den §§ 14 und 15 LuftSiG bestimmt. Nach § 15 Abs. 1 LuftSiG
dürfen Einsatzmaßnahmen zur Verhinderung des Eintritts eines besonders schweren
Unglücksfalls im Sinne von § 14 Abs. 1 und 3 LuftSiG erst getroffen werden, wenn
das Luftfahrzeug, von dem die Gefahr eines solchen Unglücksfalls ausgeht, von den
Streitkräften zuvor im Luftraum überprüft und sodann erfolglos versucht worden ist,
es zu warnen und umzuleiten. Ist diese Voraussetzung erfüllt, dürfen die Streitkräfte
gemäß § 14 Abs. 1 LuftSiG das Luftfahrzeug im Luftraum abdrängen, zur Landung
zwingen, den Einsatz von Waffengewalt androhen oder Warnschüsse abgeben. Für
die Auswahl unter diesen Maßnahmen gilt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (§ 14
Abs. 2 LuftSiG). Erst wenn auch durch sie der Eintritt eines besonders schweren Unglücksfalls nicht verhindert werden kann, ist nach § 14 Abs. 3 LuftSiG die unmittelbare Einwirkung auf das Luftfahrzeug mit Waffengewalt zulässig. Dies gilt jedoch nur,
wenn nach den Umständen davon auszugehen ist, dass das Luftfahrzeug gegen das
Leben von Menschen eingesetzt werden soll, und die unmittelbare Einwirkung mit
Waffengewalt das einzige Mittel zur Abwehr dieser gegenwärtigen Gefahr ist. Ausschließlich zuständig für die Anordnung dieser Maßnahme ist nach § 14 Abs. 4 Satz
1 LuftSiG der Bundesminister der Verteidigung oder im Vertretungsfall das zu seiner
Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung.

 bbb) Während des Gesetzgebungsverfahrens war - abgesehen von Bedenken, die               15
im Hinblick auf die materielle Verfassungsmäßigkeit von § 14 Abs. 3 LuftSiG geäußert wurden - vor allem streitig, ob sich die §§ 13 bis 15 LuftSiG in dem durch Art. 35
Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG vorgegebenen verfassungsrechtlichen Rahmen halten.
Das wurde im Bundestag von der Bundesregierung und den Abgeordneten der Regierungsparteien bejaht (vgl. BTPlenarprotokoll 15/89, S. 7882 f., 7886 <A>, 7900
<C>), von den Vertretern der Oppositionsparteien dagegen verneint (vgl. BTPlenarprotokoll 15/89, S. 7884, 7890 f.). Auch in der vom Bundestagsinnenausschuss
durchgeführten Sachverständigenanhörung waren die zu dieser Frage geäußerten
Auffassungen kontrovers (vgl. das Ausschussprotokoll Nr. 15/35 über die Sitzung am
26. April 2004). Das Gleiche gilt für die Beratungen des Bundesrates (zur Auffassung
der Ausschussmehrheiten vgl. die Empfehlungen in BRDrucks 827/1/03, S. 1 ff., und
BRDrucks 509/1/04, S. 13 f.).



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  Die unterschiedliche Einschätzung der verfassungsrechtlichen Lage kam auch darin zum Ausdruck, dass von Seiten der Länder (vgl. vor allem BRDrucks 181/04) und
von der CDU/CSU-Bundestagsfraktion (vgl. BTDrucks 15/2649; 15/4658) wiederholt
Gesetzentwürfe vorgelegt wurden, die eine Änderung von Art. 35 und Art. 87 a GG
vorsahen. Zu einer Änderung des Grundgesetzes ist es jedoch nicht gekommen (vgl.
BTPlenarprotokoll 15/115, S. 10545).

 ccc) Die Regelungen über die Unterstützung und Amtshilfe durch die Streitkräfte in   17
den §§ 13 bis 15 LuftSiG haben folgenden Wortlaut:

                                       § 13                                           18

                        Entscheidung der Bundesregierung                              19

(1) Liegen auf Grund eines erheblichen Luftzwischenfalls Tatsachen vor, die im        20
Rahmen der Gefahrenabwehr die Annahme begründen, dass ein besonders schwerer Unglücksfall nach Artikel 35 Abs. 2 Satz 2 oder Abs. 3 des Grundgesetzes bevorsteht, können die Streitkräfte, soweit es zur wirksamen Bekämpfung erforderlich
ist, zur Unterstützung der Polizeikräfte der Länder im Luftraum zur Verhinderung
dieses Unglücksfalles eingesetzt werden.

(2) Die Entscheidung über einen Einsatz nach Artikel 35 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes trifft auf Anforderung des betroffenen Landes der Bundesminister der Verteidigung oder im Vertretungsfall das zu seiner Vertretung berechtigte Mitglied der
Bundesregierung im Benehmen mit dem Bundesminister des Innern. Ist sofortiges
Handeln geboten, ist das Bundesministerium des Innern unverzüglich zu unterrichten.

(3) Die Entscheidung über einen Einsatz nach Artikel 35 Abs. 3 des Grundgesetzes      22
trifft die Bundesregierung im Benehmen mit den betroffenen Ländern. Ist eine rechtzeitige Entscheidung der Bundesregierung nicht möglich, so entscheidet der Bundesminister der Verteidigung oder im Vertretungsfall das zu seiner Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung im Benehmen mit dem Bundesminister des
Innern. Die Entscheidung der Bundesregierung ist unverzüglich herbeizuführen. Ist
sofortiges Handeln geboten, sind die betroffenen Länder und das Bundesministerium des Innern unverzüglich zu unterrichten.

(4) Das Nähere wird zwischen Bund und Ländern geregelt. Die Unterstützung durch       23
die Streitkräfte richtet sich nach den Vorschriften dieses Gesetzes.

                                       § 14                                           24

                     Einsatzmaßnahmen, Anordnungsbefugnis                             25

(1) Zur Verhinderung des Eintritts eines besonders schweren Unglücksfalles dürfen     26
die Streitkräfte im Luftraum Luftfahrzeuge abdrängen, zur Landung zwingen, den
Einsatz von Waffengewalt androhen oder Warnschüsse abgeben.

(2) Von mehreren möglichen Maßnahmen ist diejenige auszuwählen, die den Ein-          27


                                        7/37

zelnen und die Allgemeinheit voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt. Die Maßnahme darf nur so lange und so weit durchgeführt werden, wie ihr Zweck es erfordert. Sie darf nicht zu einem Nachteil führen, der zu dem erstrebten Erfolg erkennbar außer Verhältnis steht.

(3) Die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt ist nur zulässig, wenn nach den       28
Umständen davon auszugehen ist, dass das Luftfahrzeug gegen das Leben von
Menschen eingesetzt werden soll, und sie das einzige Mittel zur Abwehr dieser gegenwärtigen Gefahr ist.

(4) Die Maßnahme nach Absatz 3 kann nur der Bundesminister der Verteidigung            29
oder im Vertretungsfall das zu seiner Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung anordnen...

                                       § 15                                            30

                               Sonstige Maßnahmen                                      31

(1) Die Maßnahmen nach § 14 Abs. 1 und 3 dürfen erst nach Überprüfung sowie erfolglosen Versuchen zur Warnung und Umleitung getroffen werden. Zu diesem
Zweck können die Streitkräfte auf Ersuchen der für die Flugsicherung zuständigen
Stelle im Luftraum Luftfahrzeuge überprüfen, umleiten oder warnen...

(2) Der ... Inspekteur der Luftwaffe hat den Bundesminister der Verteidigung unverzüglich über Situationen zu informieren, die zu Maßnahmen nach § 14 Abs. 1 und 3
führen könnten.

(3) Die sonstigen Vorschriften und Grundsätze der Amtshilfe bleiben unberührt.         34

                                         II.
 Die Beschwerdeführer wenden sich mit der Verfassungsbeschwerde unmittelbar            35
gegen das Luftsicherheitsgesetz, weil es dem Staat erlaube, vorsätzlich Menschen
zu töten, die nicht Täter, sondern Opfer eines Verbrechens geworden seien. § 14
Abs. 3 LuftSiG, der unter den im Gesetz genannten Voraussetzungen zum Abschuss
von Luftfahrzeugen ermächtige, verletze ihre Rechte aus Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 2
Satz 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 2 GG.

 1. Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig. Die Beschwerdeführer würden durch          36
die angegriffene Regelung unmittelbar in ihren Grundrechten beeinträchtigt. Da sie
aus privaten und beruflichen Gründen häufig Flugzeuge benutzten, sei es nicht eine
nur theoretische Möglichkeit, dass sie von einer Maßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG
betroffen sein könnten.

 2. Die Verfassungsbeschwerde sei auch begründet. Das Luftsicherheitsgesetz verstoße gegen die Grundrechte der Beschwerdeführer auf Menschenwürde und Leben
gemäß Art. 1 Abs. l und Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Es mache sie zum bloßen Objekt
staatlichen Handelns. Wert und Erhaltung ihres Lebens würden unter mengenmäßigen Gesichtspunkten und nach der ihnen "den Umständen nach" vermutlich verblei-


                                        8/37

benden Lebenserwartung in das Ermessen des Bundesministers der Verteidigung
gestellt. Sie sollten im Ernstfall geopfert und vorsätzlich getötet werden, wenn der
Minister auf der Grundlage der ihm vorliegenden Informationen annehme, dass ihr
Leben nur noch kurze Zeit dauern werde und daher im Vergleich zu den sonst drohenden Verlusten keinen Wert mehr habe oder jedenfalls nur noch minderwertig sei.

  Der Staat dürfe eine Mehrheit seiner Bürger nicht dadurch schützen, dass er eine       38
Minderheit - hier die Besatzung und die Passagiere eines Flugzeugs - vorsätzlich töte. Eine Abwägung Leben gegen Leben nach dem Maßstab, wie viele Menschen
möglicherweise auf der einen und wie viele auf der anderen Seite betroffen seien, sei
unzulässig. Der Staat dürfe Menschen nicht deswegen töten, weil es weniger seien,
als er durch ihre Tötung zu retten hoffe.

 Eine Relativierung des Lebensrechts der Passagiere lasse sich auch nicht damit begründen, dass diese als Teil der Waffe Flugzeug angesehen würden. Wer so argumentiere, mache sie zum bloßen Objekt staatlichen Handelns und beraube sie ihrer
menschlichen Qualität und Würde.

 Der Gesetzesvorbehalt in Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG führe ebenfalls zu keinem anderen Ergebnis. Die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG schließe einen Eingriff in das Recht auf Leben durch vorsätzliche physische Vernichtung aus.

  Die Beschwerdeführer seien in ihren Grundrechten auf Leben und Menschenwürde           41
auch deshalb verletzt, weil das Luftsicherheitsgesetz und der darin vorgesehene Einsatz der Bundeswehr im Inland wegen Verstoßes gegen Art. 87 a GG verfassungswidrig seien. Die Voraussetzungen von dessen Absatz 2 seien nicht gegeben. Die
§§ 13 bis 15 LuftSiG könnten mit Art. 35 Abs. 2 und 3 GG nicht gerechtfertigt werden.
Sie wollten für die Bewältigung einer ausweglosen Grenzsituation partielles Kriegsrecht einführen. Ein kriegsmäßiger Kampfeinsatz der Bundeswehr im Inland mit militärischen Mitteln sei von Art. 35 GG aber nicht gedeckt.

  Mit Art. 35 Abs. 2 und 3 GG sei auch nicht vereinbar, dass der Einsatz der Streitkräfte nicht unter der Verantwortung der jeweiligen Landesregierung und nicht auf
der Grundlage des Landespolizeirechts, sondern nach den neuen Regelungen des
Bundesrechts erfolgen solle. Nach den Polizeigesetzen aller Länder scheide die vorsätzliche Tötung von Personen, die polizeirechtlich als Unbeteiligte gälten, aus. Diese Konsequenz könne der Bundesgesetzgeber nicht dadurch umgehen, dass er zwar
den Einsatz der Bundeswehr in § 13 Abs. 1 LuftSiG als Amtshilfe bezeichne und die
Zuständigkeit des Verteidigungsministers gemäß § 13 Abs. 2 LuftSiG mit seiner Befehlsgewalt in Friedenszeiten begründe, dann aber durch § 13 Abs. 4 Satz 2 LuftSiG
das Polizeirecht der Länder durch die Vorschriften des Luftsicherheitsgesetzes ersetze.

 § 14 Abs. 3 LuftSiG sei im Übrigen schon deswegen nicht verfassungsgemäß, weil          43
das Luftsicherheitsgesetz nicht mit Zustimmung des Bundesrates zustande gekommen sei. Das Gesetz sei nach Art. 87 d Abs. 2 GG zustimmungspflichtig, weil es Vor-



                                         9/37

schriften ändere, durch welche die Luftverkehrsverwaltung auf die Länder übertragen
worden sei. Die Zustimmungsbedürftigkeit beziehe sich nicht nur auf einzelne Regelungen eines Gesetzes, sondern auf das Gesetz insgesamt, wenn es zustimmungspflichtige Teile enthalte oder enthalten habe.

                                         III.
 Zu der Verfassungsbeschwerde haben sich der Deutsche Bundestag, die Bundesregierung, die Bayerische Staatsregierung, die Hessische Landesregierung, der
Deutsche BundeswehrVerband, die Vereinigung Cockpit und die Unabhängige Flugbegleiter Organisation UFO schriftlich geäußert.

 1. Der Deutsche Bundestag hält die angegriffene Regelung für verfassungsgemäß.          45

  a) Sie habe ihre verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG. Unter    46
den Begriff des besonders schweren Unglücksfalls im Sinne dieser Vorschrift fielen
auch Ereignisse, die von Menschen verursacht worden seien. Der Unglücksfall müsse ferner nicht schon eingetreten sein. Es reiche aus, dass er unmittelbar bevorstehe.
In den vom Luftsicherheitsgesetz erfassten Fällen werde das Gebiet mehr als eines
Landes gefährdet. Das Bundesgebiet sei in so kleine Einheiten aufgeteilt, dass ein
mit Reisegeschwindigkeit fliegendes Verkehrsflugzeug zwangsläufig die Grenzen
mehrerer Bundesländer passiere.

  Ein Verstoß gegen Art. 1 GG liege nicht vor. Nicht der - nur reagierende - Staat beraube bei einem Vorgehen nach den §§ 13 bis 15 LuftSiG die Menschen im Flugzeug
ihrer Würde und mache sie zu Objekten, sondern derjenige, der ein Flugzeug in seine
Gewalt bringe, um die Menschen an Bord nicht nur zu töten, sondern sie noch in ihrem Tod zur Auslöschung weiterer Menschen zu instrumentalisieren. In die Nähe eines Verstoßes gegen Art. 1 GG gerate der Staat erst, wenn er die Subjektqualität der
betroffenen Menschen negiere und damit zum Ausdruck bringe, dass er den Wert
verachte, der dem Menschen kraft seines Personseins zukomme. Darum gehe es
dem Luftsicherheitsgesetz aber nicht. Bei ihm handele es sich um das Bemühen des
Gesetzgebers, auch für eine verzweifelte Lage einen rechtlichen Rahmen vorzugeben.

 Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG sei ebenfalls nicht verletzt. Zwar werde in das Grundrecht      48
auf Leben der Besatzung eines entführten Flugzeugs, der Passagiere und der Flugzeugentführer in der schwerstmöglichen Weise eingegriffen. Doch sei dies verfassungsgemäß. Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG lasse die Tötung eines Menschen ausdrücklich
zu. Wenn der Gesetzgeber mit Blick auf eine hoffentlich nie eintretende, aber doch
realistische Gefahr eine Regelung treffe, die darauf hinauslaufe, zur Vermeidung einer noch größeren Zahl von Toten eine relativ kleinere Zahl von Menschen durch die
Streitkräfte töten zu lassen, sei im Hinblick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG in Wahrheit
entscheidend, ob das Gesetz sicherstelle, dass dies nur im äußersten Notfall geschehe. Das sei hier zu bejahen. In der dicht besiedelten und relativ kleinen Bundesrepublik Deutschland sei es faktisch fast nicht denkbar, dass es zur Option des § 14 Abs.


                                         10/37

3 LuftSiG komme.

 Es werde auch nicht gegen die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG verstoßen. Das Luftsicherheitsgesetz errichte hohe Hürden für den denkbar schwersten
Eingriff. Dadurch sei gewährleistet, dass es im Ergebnis wohl nur dann zum Abschuss eines Passagierflugzeugs kommen könne, wenn sich die Zahl der Opfer wenigstens mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit auf die Flugzeuginsassen beschränken lasse.

  Der Gesetzgeber habe nur die Wahl gehabt, untätig zu bleiben oder eine Regelung         50
zu treffen, die in den Grenzbereich des überhaupt Regelbaren hineinreichen müsse.
Terrorismus nach dem Muster des 11. September 2001 unterscheide sich grundsätzlich von Fällen der Notwehr und des Notstands im strafrechtlichen Sinne. Das Gesetz
dürfe in einem solchen Fall die verantwortlichen Personen zu ihrem Handeln legitimieren mit der Folge, dass sie durch rechtmäßiges Verhalten Unrecht anrichteten,
um noch größeres Unrecht abzuwenden. § 14 Abs. 3 LuftSiG konstituiere demnach
einen persönlichen, an das Amt anknüpfenden Rechtfertigungsgrund für den Bundesminister der Verteidigung und die ausführenden Soldaten.

  b) Die Bundestagsfraktion von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN hat in einer ergänzenden Stellungnahme ausgeführt, sie habe § 14 Abs. 3 LuftSiG unter der Prämisse zugestimmt, dass der Abschuss eines Passagierflugzeugs nicht erlaubt werde, wenn
damit die Tötung Unbeteiligter verbunden sei. Die Regelung schaffe keine grundsätzlich neuen Rechtfertigungstatbestände. Anderenfalls würde das Rechtsbewusstsein
hinsichtlich des Grundrechts auf Leben auf gefährliche Weise unterminiert.

  Eine quantitative oder qualitative Abwägung von Menschenleben gegen Menschenleben sehe § 14 Abs. 3 LuftSiG nicht vor. Der Abschuss eines Luftfahrzeugs sei verfassungsrechtlich allenfalls dann zulässig, wenn sich in diesem nur der "Störer" befinde, der durch sein Verhalten einen besonders schweren Unglücksfall herbeiführen
wolle. Die gezielte vorsätzliche Tötung unbeteiligter Personen sei dagegen durch
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG verboten. Auch eine Pflicht
des Einzelnen, sich in Situationen, in denen die Existenz des Staates und das Gemeinwohl gefährdet seien, zu deren Erhaltung aufzuopfern, sei abzulehnen. Werde
ein Passagierflugzeug als Waffe eingesetzt, dürften die Rechte der Passagiere und
der Besatzung auf Unterlassen eines staatlichen Eingriffs in ihr Recht auf Leben nicht
gegenüber der Schutzpflicht zurückstehen, die aus diesem Recht zugunsten der
durch den gezielten Abschuss des Flugzeugs am Boden gefährdeten Personen abgeleitet werde.

  2. Die Bundesregierung ist ebenfalls der Auffassung, dass die angegriffene Regelung der Verfassung entspricht.

 Mit dem Luftsicherheitsgesetz erfülle der Staat seine Schutzpflicht gegenüber jedem menschlichen Leben. Träten - wie hier - das Lebensrecht des einen und das Lebensrecht des anderen zueinander in Konflikt, sei es Aufgabe des Gesetzgebers, Art



                                         11/37

und Umfang des Lebensschutzes zu bestimmen. Über konkrete Maßnahmen hätten
die zuständigen Stellen nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Dabei sei
der aktive Eingriff in die Grundrechte der Flugzeuginsassen von außerordentlichem
Gewicht. Dies könne aber nicht ohne weiteres ein Nichterfüllen der Schutzpflicht gegenüber Dritten erzwingen, wenn auf deren Seite dasselbe Rechtsgut Leben unmittelbar bedroht sei. Es bestehe keine Präferenz der Abwehrfunktion gegenüber der
Schutzfunktion. In Erfüllung der Letzteren dürfe der Gesetzgeber daher vorsehen,
dass ein gegenwärtiger Angriff auf das Leben von Menschen abgewehrt werde, auch
wenn dabei andere Menschen zu Tode kämen oder - etwa durch herabfallende Flugzeugtrümmer - gefährdet würden. Eine Abwägung Leben gegen Leben finde insoweit
nicht statt.

 Der Wesensgehalt des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG werde ebenso wenig verletzt wie der        55
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Vor allem die strengen Voraussetzungen des § 14
LuftSiG schlössen die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt auf ein Luftfahrzeug, in dem sich unbeteiligte Personen befinden, unter Zugrundelegung aller denkbaren Geschehensabläufe aus. Dies folge daraus, dass die Vorschrift höchste normative Gewissheit über das unmittelbare Bevorstehen eines besonders schweren
Unglücksfalls verlange. Zudem gelte es, in der dicht besiedelten Bundesrepublik
Deutschland schlimmeren Schaden zu vermeiden.

  Im Übrigen sei zu berücksichtigen, dass die Flugzeuginsassen im Fall des § 14 Abs.     56
3 LuftSiG gleichsam Teil der Waffe seien, als die das Luftfahrzeug benutzt werde.
Angesichts der gegenwärtigen Bedrohung des Luftverkehrs müsse den Insassen die
Gefährdung bewusst sein, in die sie sich selbst begäben, wenn sie am Flugverkehr
teilnähmen. Nur wenn der Staat entsprechend § 14 Abs. 3 LuftSiG handele, könne
wenigstens ein Teil der bedrohten Leben gerettet werden. Dies dürfe in einer derart
außergewöhnlichen Situation auch zu Lasten derer geschehen, die, untrennbar mit
der Waffe verbunden, ohnehin nicht zu retten seien.

 Das Luftsicherheitsgesetz wahre auch die Würde des Menschen. Die Insassen des           57
von einem Abschuss betroffenen Luftfahrzeugs würden in ihrer Menschenwürde geachtet. Sie seien, wenn auch gegen ihren Willen, Teil einer Waffe, die das Leben anderer bedrohe. Nur deshalb und mangels anderer Möglichkeiten, den Angriff abzuwehren, richteten sich die staatlichen Maßnahmen auch gegen sie. Eventuell
gefährdete Dritte seien ebenfalls nicht in ihrer Menschenwürde verletzt. Das Gesetz
diene mit allen seinen Regelungen auch ihrem Schutz.

 Das Luftsicherheitsgesetz beachte ferner die grundgesetzliche Kompetenzordnung.         58
Die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes ergebe sich aus Art. 73 Nr. 1 und 6 GG, soweit der Einsatz der Streitkräfte betroffen sei. Der Bund habe auch die Verwaltungskompetenz für die Luftsicherheit. Die bundeseigene Luftverkehrsverwaltung nach
Art. 87 d Abs. 1 Satz 1 GG schließe die Zuständigkeit ein, für die Sicherheit im Luftverkehr durch bundeseigene Organe zu sorgen. Die Verwaltungskompetenz ergebe
sich zudem aus Art. 87 a Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art. 35 Abs. 2 und 3 GG. Der



                                         12/37

im Luftsicherheitsgesetz vorgesehene Streitkräfteeinsatz erfolge im Rahmen von
Art. 35 Abs. 2 und 3 GG zur Abwehr eines Katastrophennotstands.

 Aus der Funktion dieses Einsatzes, die Länder bei der polizeilichen Gefahrenbekämpfung zu unterstützen, folge nicht, dass er sich immer nach Landesrecht richten
müsse. Der für die Unterstützung erforderliche Einsatz von Waffen ziehe die Unterstützung nicht in den Bereich des Art. 87 a Abs. 1 GG.

 Die Verwendung der Streitkräfte nach den §§ 13 bis 15 LuftSiG diene der Abwehr           60
eines besonders schweren Unglücksfalls im Rahmen des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG.
Der Einsatz eines Luftfahrzeugs gegen das Leben von Menschen könne zu einem
solchen Unglücksfall führen. Dass der Einsatz absichtlich geschehe, stehe dem nicht
entgegen. Der Unglücksfall müsse auch nicht schon eingetreten sein.

 Das Luftsicherheitsgesetz habe nicht der Zustimmung des Bundesrates bedurft.             61
Gleiches gelte für die übrigen Regelungen des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben.

 3. Nach Ansicht der Bayerischen Staatsregierung und der Hessischen Landesregierung, die eine gemeinsame Stellungnahme abgegeben haben, ist die Verfassungsbeschwerde dagegen begründet. Die angegriffene Regelung verstoße gegen Art. 87
a Abs. 2 in Verbindung mit Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG.

 Sie sei nicht durch ein Gesetzgebungsrecht des Bundes aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2          63
und Abs. 3 GG gedeckt. Die Streitkräfte könnten danach nur zur Unterstützung der
Länder bei der Erfüllung polizeilicher Aufgaben handeln und dabei lediglich von den
Befugnissen Gebrauch machen, die ihnen das Landesrecht einräume. Damit stehe
nicht im Einklang, dass das Luftsicherheitsgesetz den Bund ermächtige, die Bundeswehr zur Gefahrenabwehr nach Bundesrecht einzusetzen. Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Nr. 1 und 6 GG könne wegen
Art. 87 a Abs. 2 GG diesen Befund nicht überspielen.

  Mit Art. 35 Abs. 2 und 3 GG nicht vereinbar sei ferner, dass die §§ 13 bis 15 LuftSiG   64
einen Einsatz der Streitkräfte auch zu präventiven Zwecken zuließen. Die Verfassung
ermögliche einen unterstützenden Einsatz der Streitkräfte nur bei einem schon eingetretenen besonders schweren Unglücksfall. Die in § 14 Abs. 4 LuftSiG geregelte Anordnungsbefugnis trage darüber hinaus nicht dem Umstand Rechnung, dass bei der
Konstellation des Art. 35 Abs. 3 GG die Bundesregierung als Kollegialorgan zur Entscheidung berufen sei.

 Seien danach die §§ 13 ff. LuftSiG schon deshalb verfassungswidrig, weil der Bund        65
den Rahmen von Art. 87 a Abs. 2 in Verbindung mit Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3
GG verlassen habe, könne dahinstehen, ob auch Grundrechte verletzt seien. Vorsorglich werde aber darauf hingewiesen, dass die Auffassung der Beschwerdeführer
nicht geteilt werde, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG schließe
es schlechthin aus, zur Verhinderung des Eintritts eines besonders schweren Unglücksfalls Waffengewalt gegen ein entführtes Passagierflugzeug anzuwenden.


                                         13/37

 4. Der Deutsche BundeswehrVerband äußert Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit              66
der angegriffenen Regelung. Die Aufgaben, die das Luftsicherheitsgesetz in den
§§ 13 ff. regle, beträfen nicht die militärische Landesverteidigung. Vielmehr gehe es
um Aufgaben im Bereich der polizeilichen Gefahrenabwehr. Für deren Wahrnehmung fehle es der Bundeswehr an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage. Zu
Recht führe die Verfassungsbeschwerde aus, dass ein kriegsmäßiger Kampfeinsatz
der Streitkräfte im Inland mit militärischen Mitteln von Art. 35 Abs. 2 GG nicht gedeckt
sei.

  Außerdem bestünden gegen § 14 Abs. 3 LuftSiG Bedenken im Hinblick auf den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz. Die Norm nenne keine präzisen Kriterien für die darin vorausgesetzte Abwägung Leben gegen Leben. Das führe für den
zum Handeln gezwungenen Soldaten zu einem schweren Konflikt zwischen der
Pflicht zum Gehorsam und der von ihm zu treffenden höchstpersönlichen Gewissensentscheidung. Es fehle eine Regelung, welche die Soldaten zuverlässig von strafrechtlichen Ermittlungsverfahren und zivilrechtlichen Haftungsklagen - auch vor ausländischen Gerichten - freistelle.

  5. Die Vereinigung Cockpit hält die Verfassungsbeschwerde für begründet. Geeignetheit und Erforderlichkeit des § 14 Abs. 3 LuftSiG, der den Einsatz von tödlicher
Gewalt auch gegen Unbeteiligte erlaube, seien zweifelhaft. Der terroristische Erfolg
eines Renegade-Angriffs sei von zahlreichen Unwägbarkeiten abhängig. Schon die
Feststellung eines erheblichen Luftzwischenfalls im Sinne des § 13 Abs. 1 LuftSiG
sei im Hinblick auf die tatsächlichen Abläufe des Flugverkehrs äußerst schwierig und
nur selten mit Gewissheit möglich. Die bei der Überprüfung von Luftfahrzeugen nach
§ 15 Abs. 1 LuftSiG gewonnenen Erkenntnisse seien selbst bei idealer Wetterlage allenfalls vage. Die mögliche Motivation eines Flugzeugentführers und die Ziele einer
Flugzeugentführung blieben bis zuletzt spekulativ. Eine auf gesicherte Tatsachen gestützte Entscheidung über einen Einsatz nach § 14 Abs. 3 LuftSiG komme angesichts des zur Verfügung stehenden knappen Zeitfensters im Zweifel zu spät. Deshalb funktioniere die Konzeption der §§ 13 bis 15 LuftSiG nur, wenn von vornherein
im Übermaß reagiert werde.

  6. Die Unabhängige Flugbegleiter Organisation UFO teilt die mit der Verfassungsbeschwerde vorgetragenen Bedenken. Der Abschuss eines Zivilflugzeugs sei unter
keinem rechtlichen Gesichtspunkt gerechtfertigt. Das Ziel des Luftsicherheitsgesetzes, die Sicherheit des Luftverkehrs und den Schutz der Zivilbevölkerung vor terroristischen Angriffen zu erhöhen, werde zwar unterstützt. Dafür seien aber noch lange
nicht alle anderen Möglichkeiten ausgeschöpft.

 Zudem bestehe die Gefahr, dass von der Erde aus die Situation an Bord falsch eingeschätzt werde. Dort könne praktisch nicht beurteilt werden, ob die Voraussetzungen des § 14 Abs. 3 LuftSiG vorlägen. Die Informationen, die der Bundesminister der
Verteidigung für seine Entscheidung benötige, den Abschuss eines Flugzeugs anzuordnen, stammten nicht aus der direkten Gefahrenzone an Bord des Flugzeugs. Es



                                          14/37

seien nur indirekte Informationen, die der Pilot vom Kabinenpersonal erhalten habe,
das sich womöglich in der Gewalt von Terroristen befinde. Abgesehen davon könne
sich die Lage an Bord in Sekundenschnelle ändern und dies wegen der langen Kommunikationswege möglicherweise nicht schnell genug dem Boden mitgeteilt werden.

                                        IV.
  In der mündlichen Verhandlung haben die Beschwerdeführer, der Deutsche Bundestag, die Bundesregierung, die Bayerische Staatsregierung und die Hessische
Landesregierung, der Deutsche BundeswehrVerband sowie die Vereinigung Cockpit
und die Unabhängige Flugbegleiter Organisation UFO ihren schriftlichen Vortrag ergänzt und vertieft. Dabei haben der Bundesminister des Innern und die Vertreter der
Fraktionen des Deutschen Bundestags ihre zum Teil unterschiedlichen Auffassungen
zur Reichweite des § 14 Abs. 3 LuftSiG dargelegt. Außerdem haben die Deutsche
Flugsicherung und der Verband der Besatzungen strahlgetriebener Kampfflugzeuge
der Deutschen Bundeswehr zu der angegriffenen Regelung und vor allem zu tatsächlichen Fragen ihrer Anwendung Stellung genommen.

                                        B.
 Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.                                               72

                                         I.
 Unzulässig ist allerdings die Rüge, die angegriffene Regelung sei schon deshalb mit   73
dem Grundgesetz nicht vereinbar, weil das Luftsicherheitsgesetz der Zustimmung
des Bundesrates bedurft hätte und diese nicht erteilt worden sei.

  Die Beschwerdeführer stützen diese Rüge auf Art. 87 d Abs. 2 GG. Danach können       74
den Ländern durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf,
Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung als Auftragsverwaltung übertragen werden.
Die Beschwerdeführer stellen nicht darauf ab, dass das Luftsicherheitsgesetz oder
andere in dem Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben enthaltene Vorschriften zu einer solchen Aufgabenübertragung geführt hätten. Sie machen vielmehr
ausschließlich geltend, dass dieses Gesetz zustimmungspflichtige Regelungen,
durch die Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder übertragen worden
seien, geändert und deshalb seinerseits der Zustimmung des Bundesrates bedurft
habe. Die Verfassungsbeschwerde führt aber nicht aus, welche Vorschriften mit einem nach Art. 87 d Abs. 2 GG zustimmungsauslösenden Inhalt konkret durch das
jetzt erlassene Gesetz geändert worden sein sollen und inwieweit dies nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu dieser Vorschrift (vgl. BVerfGE
97, 198 <226 f.>) die Zustimmungsbedürftigkeit des Änderungsgesetzes begründet
haben könnte. Das Beschwerdevorbringen genügt damit insoweit nicht den Anforderungen, die nach § 92 in Verbindung mit § 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 BVerfGG an
die Begründung einer Verfassungsbeschwerde zu stellen sind (vgl. dazu BVerfGE
99, 84 <87>; 109, 279 <305>).



                                        15/37

                                         II.
  Zulässig ist dagegen die Rüge, die Beschwerdeführer würden in ihren Rechten aus       75
Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt, weil es § 14 Abs. 3 LuftSiG den
Streitkräften unter den dort genannten Voraussetzungen und nach Maßgabe der übrigen Regelungen in den §§ 13 bis 15 LuftSiG erlaube, auch dann auf ein Luftfahrzeug mit Waffengewalt einzuwirken, wenn sich darin Menschen aufhalten, die gegen
ihren Willen in die Gewalt derer geraten sind, die das Luftfahrzeug gegen das Leben
anderer Menschen einsetzen wollen.

 1. Auf diesen Regelungsgegenstand beschränken sich die Angriffe der Beschwerdeführer. In Bezug auf § 14 Abs. 1, 2 und 4 sowie § 15 LuftSiG und die darin vorgesehenen Maßnahmen machen sie keine eigenständige Beschwer geltend. Diese Vorschriften werden im Beschwerdevorbringen - ebenso wie die Regelungen in § 13
LuftSiG mit ihrem überwiegend verfahrensrechtlichen Inhalt - nur insoweit erwähnt,
als sie der Einsatzmaßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG zwingend vorgeschaltet sind
und sich auf diese Maßnahme beziehen.

  2. Hinsichtlich der auf diese Weise angegriffenen Regelung sind die Beschwerdeführer insbesondere beschwerdebefugt.

  a) Die Beschwerdebefugnis setzt, wenn sich eine Verfassungsbeschwerde - wie           78
hier - unmittelbar gegen ein Gesetz richtet, voraus, dass der Beschwerdeführer durch
die angegriffenen Normen selbst, gegenwärtig und unmittelbar in seinen Grundrechten betroffen ist (vgl. BVerfGE 1, 97 <101 ff.>; 109, 279 <305>; stRspr). Die Voraussetzung der eigenen und gegenwärtigen Betroffenheit ist grundsätzlich erfüllt, wenn
der Beschwerdeführer darlegt, dass er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch die auf
den angegriffenen Vorschriften beruhenden Maßnahmen in seinen Grundrechten berührt wird (vgl. BVerfGE 100, 313 <354>; 109, 279 <307 f.>). Unmittelbare Betroffenheit ist schließlich gegeben, wenn die angegriffenen Bestimmungen, ohne eines weiteren Vollzugsakts zu bedürfen, die Rechtsstellung des Beschwerdeführers
verändern (vgl. BVerfGE 97, 157 <164>; 102, 197 <207>). Das ist auch dann anzunehmen, wenn dieser gegen einen denkbaren Vollzugsakt nicht oder nicht in zumutbarer Weise vorgehen kann (vgl. BVerfGE 100, 313 <354>; 109, 279 <306 f.>).

 b) Nach diesen Grundsätzen ist die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführer gegeben. Sie haben glaubhaft dargelegt, dass sie aus privaten und beruflichen Gründen häufig zivile Luftfahrzeuge benutzen.

  aa) Es ist deshalb hinreichend wahrscheinlich, dass sie durch die von ihnen angegriffene Vorschrift des § 14 Abs. 3 LuftSiG selbst und gegenwärtig in ihren Grundrechten betroffen werden. Unmittelbare Einwirkung auf ein Luftfahrzeug mit Waffengewalt im Sinne dieser Vorschrift bedeutet, wie sich auch aus dem Vergleich mit den
in § 14 Abs. 1 LuftSiG aufgeführten Einsatzmaßnahmen und den in § 15 Abs. 1 Luft-SiG genannten sonstigen Maßnahmen ergibt, ein Einwirken mit dem Ziel, das von
der Einwirkung betroffene Luftfahrzeug erforderlichenfalls zum Absturz zu bringen.



                                        16/37

  Die Betroffenheit der Beschwerdeführer wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass            81
im Verfassungsbeschwerdeverfahren die Auffassung vertreten worden ist, § 14 Abs.
3 LuftSiG sei nicht anwendbar, wenn sich an Bord eines Luftfahrzeugs Personen befänden, die - wie dessen Besatzung und Passagiere - für die Herbeiführung einer Gefahrenlage im Sinne dieser Bestimmung nicht verantwortlich seien. Im Wortlaut des
§ 14 Abs. 3 LuftSiG findet eine solche Beschränkung des Anwendungsbereichs der
Vorschrift keinen Ausdruck. Die Gesetzesbegründung lässt im Gegenteil erkennen,
dass von einer unmittelbaren Einwirkung mit Waffengewalt nach § 14 Abs. 3 LuftSiG
auch Personen betroffen sein können, welche die Gefahr eines besonders schweren
Unglücksfalls nicht geschaffen haben. Dort wird ausdrücklich von der Lebensbedrohung auch der Flugzeuginsassen durch die Angreifer auf das Luftfahrzeug gesprochen und nicht danach unterschieden, ob es sich bei den Insassen um Täter oder
Opfer handelt (vgl. BTDrucks 15/2361, S. 21 zu § 14). Das lässt erkennen, dass von
einer Anwendung des § 14 Abs. 3 LuftSiG auch unschuldige Menschen an Bord des
Luftfahrzeugs betroffen sein können.

  Davon ist im Übrigen auch bei den Beratungen des Entwurfs eines Gesetzes zur                 82
Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben im Deutschen Bundestag ausgegangen
worden (vgl. vor allem die Ausführungen der Abg. Burgbacher [FDP], Hofmann [SPD]
in der 89. Sitzung des 15. Deutschen Bundestages am 30. Januar 2004, BTPlenarprotokoll 15/89, S. 7887 f., 7889, und der Abg. Pau [fraktionslos] in der 115. Sitzung
des 15. Deutschen Bundestages am 18. Juni 2004, BTPlenarprotokoll 15/115, S.
10545; anders allerdings der Abg. Ströbele [BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN], BTPlenarprotokoll 15/89, S. 7893 f.; zu den Beiträgen in der Anhörung des Bundestagsinnenausschusses vgl. das Ausschussprotokoll 15/35 über die Sitzung am 26. April 2004,
S. 11 f., 22, 33, 43, 44, 57 f., 66 f., 85 f., 94 f., 111 f.). In der mündlichen Verhandlung
vor dem Bundesverfassungsgericht ist denn auch von den Vertretern des Deutschen
Bundestages überwiegend bekräftigt worden, § 14 Abs. 3 LuftSiG betreffe nicht nur
den Fall, dass ein nur mit Straftätern besetztes Luftfahrzeug gegen das Leben von
Menschen eingesetzt werden soll. Von dieser Vorschrift - zumindest theoretisch - erfasst würden vielmehr auch Luftzwischenfälle mit unschuldigen, an deren Herbeiführung nicht beteiligten Menschen an Bord.

 bb) Auch die unmittelbare Betroffenheit der Beschwerdeführer ist unter diesen Umständen gegeben. Es kann ihnen nicht zugemutet werden abzuwarten, bis sie selbst
Opfer einer Maßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG werden.

                                            C.
 Die Verfassungsbeschwerde ist auch begründet. § 14 Abs. 3 LuftSiG ist mit Art. 2              84
Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 87 a Abs. 2 und Art. 35 Abs. 2 und 3 sowie in
Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig.

                                             I.
 Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet das Recht auf Leben als Freiheitsrecht (vgl.            85


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BVerfGE 89, 120 <130>). Mit diesem Recht wird die biologisch-physische Existenz
jedes Menschen vom Zeitpunkt ihres Entstehens an bis zum Eintritt des Todes unabhängig von den Lebensumständen des Einzelnen, seiner körperlichen und seelischen Befindlichkeit, gegen staatliche Eingriffe geschützt. Jedes menschliche Leben
ist als solches gleich wertvoll (vgl. BVerfGE 39, 1 <59>). Obwohl es innerhalb der
grundgesetzlichen Ordnung einen Höchstwert darstellt (vgl. BVerfGE 39, 1 <42>; 46,
160 <164>; 49, 24 <53>), steht allerdings auch dieses Recht nach Art. 2 Abs. 2 Satz
3 GG unter Gesetzesvorbehalt. Auch in das Grundrecht auf Leben kann deshalb auf
der Grundlage eines förmlichen Parlamentsgesetzes (vgl. BVerfGE 22, 180 <219>)
eingegriffen werden. Voraussetzung dafür ist aber, dass das betreffende Gesetz in
jeder Hinsicht den Anforderungen des Grundgesetzes entspricht. Es muss kompetenzgemäß erlassen worden sein, nach Art. 19 Abs. 2 GG den Wesensgehalt des
Grundrechts unangetastet lassen und darf auch sonst den Grundentscheidungen der
Verfassung nicht widersprechen.

                                          II.
 Diesen Maßstäben wird die angegriffene Vorschrift des § 14 Abs. 3 LuftSiG nicht          86
gerecht.

 1. Sie greift in den Schutzbereich des durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten        87
Grundrechts auf Leben sowohl der Besatzung und der Passagiere des von einer Einsatzmaßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG betroffenen Luftfahrzeugs als auch derer
ein, die dieses im Sinne dieser Vorschrift gegen das Leben von Menschen einsetzen
wollen. Die Inanspruchnahme der Ermächtigung zur unmittelbaren Einwirkung mit
Waffengewalt auf ein Luftfahrzeug nach § 14 Abs. 3 LuftSiG führt praktisch immer zu
dessen Absturz. Dieser wiederum hat mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit den Tod, also die Vernichtung des Lebens aller seiner Insassen zur Folge.

  2. Für diesen Eingriff lässt sich eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung nicht anführen. § 14 Abs. 3 LuftSiG kann in formeller Hinsicht schon nicht auf eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes gestützt werden (a). Die Vorschrift verstößt darüber
hinaus, soweit von ihr nicht nur diejenigen, die das Luftfahrzeug als Waffe missbrauchen wollen, sondern außerdem Personen betroffen werden, welche die Herbeiführung des in § 14 Abs. 3 LuftSiG vorausgesetzten erheblichen Luftzwischenfalls nicht
zu verantworten haben, auch materiell gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG (b).

 a) Für die angegriffene Regelung fehlt es an einer Gesetzgebungsbefugnis des             89
Bundes.

 aa) § 14 Abs. 3 LuftSiG ist Teil der Bestimmungen in Abschnitt 3 des Luftsicherheitsgesetzes. Dieser trägt die Überschrift "Unterstützung und Amtshilfe durch die
Streitkräfte" und macht damit deutlich, dass es sich bei deren Einsatz, so wie er in
den §§ 13 bis 15 LuftSiG geregelt ist, primär nicht um die Wahrnehmung einer eigenständigen Aufgabe des Bundes, sondern "im Rahmen der Gefahrenabwehr" und der
"Unterstützung der Polizeikräfte der Länder" (§ 13 Abs. 1 LuftSiG) um die Hilfe bei


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der Bewältigung einer den Ländern obliegenden Aufgabe handelt. Diese Hilfe vollzieht sich, wie § 13 LuftSiG in seinen Absätzen 1 bis 3 im Einzelnen ausweist, in
den Bahnen einerseits des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG und andererseits des Art. 35
Abs. 3 GG. Da diese Artikel unstreitig zu den Regelungen des Grundgesetzes gehören, die im Sinne des Art. 87 a Abs. 2 GG den Einsatz der Streitkräfte außerhalb
der Verteidigung ausdrücklich zulassen (vgl. BTDrucks V/2873, S. 2 unter B i.V.m. S.
9 f.; zu Art. 35 Abs. 3 GG s. auch BVerfGE 90, 286 <386 f.>), geht es § 14 Abs. 3
LuftSiG ebenso wie den übrigen Regelungen des Abschnitts 3 des Gesetzes, auch
im Sinne der Kompetenznorm des Art. 73 Nr. 1 GG, nicht um Verteidigung (a.A. die
Begründung zum Entwurf des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben, BTDrucks 15/2361, S. 14, und weiter etwa auch BVerwG, DÖV 1973, S. 490
<492>). Auch der in den Kompetenztitel "Verteidigung" eingeschlossene Teilbereich
des Schutzes der Zivilbevölkerung ist deshalb nicht einschlägig.

  Auf die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für den Luftverkehr nach Art. 73           91
Nr. 6 GG lässt sich § 14 Abs. 3 LuftSiG ebenfalls nicht stützen. Dabei ist hier nicht zu
entscheiden, ob der Bund im Rahmen des Art. 73 Nr. 6 GG auch in weiterem Umfang, als er es bisher tut, Aufgaben der Gefahrenabwehr übernehmen könnte. Nach
der Konzeption des Gesetzes geht es in den §§ 13 bis 15 LuftSiG um die Unterstützung bei der Gefahrenabwehr der Länder. Regelungsziel ist es, die Verfahrensabläufe im Bereich des Bundes und im Zusammenwirken mit den Ländern festzulegen sowie die Einsatzmittel der Streitkräfte für den Fall zu bestimmen, dass diese den
Polizeikräften der Länder zur Unterstützung bei der Abwehr von Gefahren zur Verfügung gestellt werden, die durch einen erheblichen Luftzwischenfall ausgelöst werden. Es handelt sich also um Ausführungsregelungen zum Streitkräfteeinsatz in den
Konstellationen des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG. Dafür ergibt sich die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes nicht aus Art. 73 Nr. 6 GG (so auch die Gesetzesbegründung der Bundesregierung; vgl. BTDrucks 15/2361, S. 14). Die Kompetenz für
Regelungen des Bundes, die das Nähere über den Einsatz seiner Streitkräfte im Zusammenwirken mit den beteiligten Ländern zur Bewältigung eines regionalen oder
überregionalen Katastrophennotstands bestimmen, folgt vielmehr unmittelbar aus
Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG selbst.

 bb) § 14 Abs. 3 LuftSiG ist durch diesen Kompetenzbereich des Bundes jedoch deshalb nicht gedeckt, weil sich die Vorschrift mit den wehrverfassungsrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes nicht vereinbaren lässt.

  aaa) Die Streitkräfte, deren Einsatz die §§ 13 bis 15 LuftSiG regeln, werden vom         93
Bund nach Art. 87 a Abs. 1 Satz 1 GG zur Verteidigung aufgestellt. Zu anderen Zwecken ("Außer zur Verteidigung") dürfen sie gemäß Art. 87 a Abs. 2 GG nur eingesetzt
werden, soweit es das Grundgesetz ausdrücklich zulässt. Diese Regelung, die im Zuge der Einfügung der Notstandsverfassung in das Grundgesetz durch das Siebzehnte Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 24. Juni 1968 (BGBl I S. 709) geschaffen worden ist, soll verhindern, dass für die Verwendung der Streitkräfte als
Mittel der vollziehenden Gewalt "ungeschriebene       Zuständigkeiten aus der Natur


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der Sache" abgeleitet werden (so der Bundestagsrechtsausschuss in seinem Schriftlichen Bericht zum Entwurf einer Notstandsverfassung, BTDrucks V/2873, S. 13).
Maßgeblich für die Auslegung und Anwendung des Art. 87 a Abs. 2 GG ist daher das
Ziel, die Möglichkeiten für einen Einsatz der Bundeswehr im Innern durch das Gebot
strikter Texttreue zu begrenzen (vgl. BVerfGE 90, 286 <356 f.>).

  bbb) Dieses Ziel bestimmt auch die Auslegung und Anwendung der Regelungen,             94
durch welche im Sinne des Art. 87 a Abs. 2 GG der Einsatz der Streitkräfte im Grundgesetz außer zur Verteidigung ausdrücklich zugelassen wird. Zu ihnen gehören, wie
schon erwähnt, die Ermächtigungen in Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG, auf deren Grundlage die §§ 13 bis 15 LuftSiG der Bekämpfung erheblicher Luftzwischenfälle und der damit verbundenen Gefahren dienen sollen. Im Fall des regionalen Katastrophennotstands nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG kann das betroffene Land zur Hilfe
bei der Naturkatastrophe oder dem besonders schweren Unglücksfall unter anderem
Kräfte und Einrichtungen der Streitkräfte anfordern. Liegt ein überregionaler, das Gebiet mehr als eines Landes gefährdender Katastrophenfall vor, bedarf es nach Art. 35
Abs. 3 Satz 1 GG einer solchen Anforderung nicht. Vielmehr kann die Bundesregierung in diesem Fall von sich aus zur Unterstützung der Polizeikräfte der Länder neben Einheiten des - durch Gesetz vom 21. Juni 2005 (BGBl I S. 1818) in Bundespolizei umbenannten - Bundesgrenzschutzes auch Einheiten der Streitkräfte einsetzen,
soweit es zur wirksamen Bekämpfung erforderlich ist.

 ccc) Mit diesen Regelungen steht die Ermächtigung der Streitkräfte zur unmittelbaren Einwirkung auf ein Luftfahrzeug mit Waffengewalt in § 14 Abs. 3 LuftSiG nicht im
Einklang.

 (1) Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG schließt eine solche Einwirkung im Fall des regionalen     96
Katastrophennotstands aus.

  (a) Von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden ist allerdings, dass § 14 Abs. 3        97
LuftSiG, wie sich aus dem Zusammenhang der Vorschrift mit § 13 Abs. 1 und § 14
Abs. 1 LuftSiG ergibt, das Ziel verfolgt, im Rahmen der Gefahrenabwehr zu verhindern, dass ein besonders schwerer Unglücksfall nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG eintritt, der als Folge eines erheblichen Luftzwischenfalls als gegenwärtige Gefahr bevorsteht.

  (aa) Unter einem besonders schweren Unglücksfall im Sinne des Art. 35 Abs. 2           98
Satz 2 GG - und damit auch im Sinne der §§ 13 bis 15 LuftSiG - wird im Allgemeinen
ein Schadensereignis von großem Ausmaß verstanden, das - wie ein schweres Flugzeug- oder Eisenbahnunglück, ein Stromausfall mit Auswirkungen auf lebenswichtige
Bereiche der Daseinsvorsorge oder der Unfall in einem Kernkraftwerk - wegen seiner
Bedeutung in besonderer Weise die Öffentlichkeit berührt und auf menschliches
Fehlverhalten oder technische Unzulänglichkeiten zurückgeht (in diesem Sinne
schon Abschnitt A Nr. 3 der Richtlinie des Bundesministers der Verteidigung über Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen und im Rahmen der dringenden Nothilfe vom 8. November 1988, VMBl


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S. 279). Von diesem Begriffsverständnis, das verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, werden auch Ereignisse umfasst, wie sie hier in Rede stehen.

 (bb) Dass der Absturz des Luftfahrzeugs, gegen das sich die Maßnahme nach § 14           99
Abs. 3 LuftSiG richtet, absichtlich herbeigeführt werden soll, steht der Anwendung
des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG nicht entgegen.

 Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch kann unter einem Unglücksfall unschwer              100
auch ein Ereignis verstanden werden, dessen Eintritt auf den Vorsatz von Menschen
zurückgeht. Anhaltspunkte dafür, dass Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG, davon abweichend,
auf unwillentlich ausgelöste oder fahrlässig herbeigeführte Unglücksfälle beschränkt
bleiben, auf Vorsatz beruhende Vorfälle also nicht erfassen soll, sind weder dem
Wortlaut der Norm noch den Gesetzesmaterialien (vgl. BTDrucks V/1879, S. 22 ff.; V/
2873, S. 9 f.) zu entnehmen. Sinn und Zweck des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG, durch
den Einsatz auch der Streitkräfte einen wirksamen Katastrophenschutz zu ermöglichen (vgl. BTDrucks V/1879, S. 23 f.), sprechen ebenfalls dafür, den Begriff des Unglücksfalls weit auszulegen. Die Staatspraxis geht deshalb zu Recht seit langem davon aus, dass als besonders schwere Unglücksfälle auch Schadensereignisse
anzusehen sind, die von Dritten absichtlich herbeigeführt werden (vgl. jeweils die Nr.
3 des Erlasses des Bundesministers der Verteidigung über Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen bzw. besonders schweren Unglücksfällen und dringende Nothilfe vom 22. Mai 1973, VMBl S. 313, und der entsprechenden Richtlinie
vom 17. Dezember 1977, VMBl 1978 S. 86).

 (cc) Verfassungsrechtlich unbedenklich ist es auch, dass die Einsatzmaßnahme            101
nach § 14 Abs. 3 LuftSiG zu einem Zeitpunkt angeordnet und durchgeführt werden
soll, zu dem sich zwar bereits ein erheblicher Luftzwischenfall im Sinne des § 13 Abs.
1 LuftSiG ereignet hat, dessen Folge, der besonders schwere Unglücksfall selbst, der
durch die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt verhindert werden soll (vgl. § 14
Abs. 1 LuftSiG), aber noch nicht eingetreten ist. Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG verlangt
nicht, dass der besonders schwere Unglücksfall, zu dessen Bekämpfung die Streitkräfte eingesetzt werden sollen, schon vorliegt. Unter den Begriff des Katastrophennotstands fallen vielmehr auch Vorgänge, die den Eintritt einer Katastrophe mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit erwarten lassen.

  Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG ist nicht zu entnehmen, dass der Hilfeeinsatz der Streitkräfte hinsichtlich des Einsatzbeginns bei Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen unterschiedlich verlaufen soll. Für Naturkatastrophen wird jedoch
in Übereinstimmung mit der Hilfeleistungsrichtlinie des Bundesministers der Verteidigung (vgl. Abschnitt A Nr. 2 der Richtlinie vom 8. November 1988) allgemein davon
ausgegangen, dass unter diesen Begriff auch unmittelbar drohende Gefahrenzustände fallen (vgl. etwa Bauer, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. II, 1998, Art. 35 Rn. 24; Gubelt, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 4./5. Aufl. 2001, Art. 35
Rn. 25; von Danwitz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, 5.
Aufl., Bd. 2, 2005, Art. 35 Rn. 70), von ihm also auch Gefahrenlagen erfasst werden,



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die, wenn ihnen nicht rechtzeitig entgegengewirkt wird, mit an Sicherheit grenzender
Wahrscheinlichkeit den Eintritt des jeweils drohenden schädigenden Ereignisses erwarten lassen. Für besonders schwere Unglücksfälle kann schon deshalb nichts anderes gelten, weil sich diese nicht immer scharf von Naturkatastrophen abgrenzen
lassen und auch hier die Übergänge von der noch drohenden Gefahr zum schon erfolgten Schadenseintritt im Einzelfall fließend sein können. Auch der Sinn und Zweck
des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG, den Bund zu einer effektiven Hilfeleistung im Aufgabenbereich der Länder zu befähigen, spricht dafür, beide Katastrophenursachen in
zeitlicher Hinsicht gleich zu behandeln und in beiden Fällen mit der Hilfeleistung nicht
abzuwarten, bis die zum Schadensereignis führende Gefahrenentwicklung ihren Abschluss gefunden hat.

  Dass die Anforderung der Streitkräfte und deren Einsatz nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2       103
GG "zur Hilfe" "bei" einer Naturkatastrophe und "bei" einem besonders schweren Unglücksfall erfolgen, zwingt nicht zu der Annahme, dass das jeweilige Schadensereignis bereits eingetreten sein muss. Der Wortsinn der Regelung lässt gleichermaßen
eine Auslegung dahin gehend zu, dass die Hilfe schon angefordert und geleistet werden kann, wenn erkennbar wird, dass sich mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit in Kürze ein Schadensfall ereignen wird, wenn also im polizeirechtlichen Sinne eine gegenwärtige Gefahr gegeben ist. Davon geht erkennbar auch Art. 35 Abs. 3
Satz 1 GG aus, der, an Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG anknüpfend, die Befugnisse der
Bundesregierung für den Fall erweitert, dass die Naturkatastrophe oder der Unglücksfall das Gebiet mehr als eines Landes "gefährdet". Wie hier im überregionalen
Katastrophenfall ist demnach für den Streitkräfteeinsatz auch beim regionalen Katastrophennotstand nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG das Vorliegen einer gegenwärtigen
Gefahr als ausreichend anzusehen.

 Zu Recht wird deshalb auch in den Richtlinien des Bundesministers der Verteidigung über Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen oder besonders
schweren Unglücksfällen und im Rahmen der dringenden Nothilfe seit langem davon
ausgegangen, dass die Streitkräfte nicht nur "in Fällen überregionaler Gefährdung"
nach Art. 35 Abs. 3 GG, sondern auch "in Fällen regionaler Gefährdung" nach Art. 35
Abs. 2 Satz 2 GG eingesetzt werden dürfen (so zuletzt Abschnitt A Nr. 4 der Richtlinie
vom 8. November 1988). Das schließt notwendigerweise die Annahme aus, der besonders schwere Unglücksfall müsse schon eingetreten sein.

 (b) Die Einsatzmaßnahme der unmittelbaren Einwirkung auf ein Luftfahrzeug mit             105
Waffengewalt nach § 14 Abs. 3 LuftSiG wahrt jedoch deshalb nicht den Rahmen des
Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG, weil diese Vorschrift einen Kampfeinsatz der Streitkräfte
mit spezifisch militärischen Waffen bei der Bekämpfung von Naturkatastrophen und
besonders schweren Unglücksfällen nicht erlaubt.

 (aa) Die "Hilfe", von der Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG spricht, wird den Ländern gewährt,     106
damit diese die ihnen obliegende Aufgabe der Bewältigung von Naturkatastrophen
und besonders schweren Unglücksfällen wirksam erfüllen können. Davon geht zu-



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treffend auch § 13 Abs. 1 LuftSiG aus, nach dem der Einsatz der Streitkräfte der Unterstützung der Polizeikräfte der Länder bei der Verhinderung des Eintritts eines besonders schweren Unglücksfalls im Rahmen der Gefahrenabwehr dienen soll, soweit
es zur wirksamen Bekämpfung erforderlich ist. Die Ausrichtung auf diese Aufgabe
im Zuständigkeitsbereich der Gefahrenabwehrbehörden der Länder, der ausweislich
der Gesetzesbegründung durch die §§ 13 bis 15 LuftSiG nicht angetastet werden soll
(vgl. BTDrucks 15/2361, S. 20 zu § 13), bestimmt notwendig auch die Art der Hilfsmittel, die beim Einsatz der Streitkräfte zum Zweck der Hilfeleistung verwandt werden
dürfen. Sie können nicht von qualitativ anderer Art sein als diejenigen, die den Polizeikräften der Länder für die Erledigung ihrer Aufgaben originär zur Verfügung stehen. Das bedeutet, dass die Streitkräfte, wenn sie nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG auf
Anforderung eines Landes "zur Hilfe" eingesetzt werden, zwar die Waffen verwenden dürfen, die das Recht des betreffenden Landes für dessen Polizeikräfte vorsieht.
Militärische Kampfmittel, beispielsweise die Bordwaffen eines Kampfflugzeugs, wie
sie für Maßnahmen nach § 14 Abs. 3 LuftSiG benötigt werden, dürfen dagegen nicht
zum Einsatz gebracht werden.

 (bb) Dieses Normverständnis, zu dem der Wortlaut sowie Sinn und Zweck des                107
Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG zwingen, wird durch den systematischen Standort und die
Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift bestätigt. Der regionale Katastrophennotstand im Sinne des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG sollte nach dem von der Bundesregierung vorgelegten Entwurf einer Notstandsverfassung ursprünglich - zusammen mit
dem so genannten inneren Notstand - in Art. 91 GG geregelt werden (vgl. BTDrucks
V/1879, S. 3). Ziel des Vorschlags war es, den Einsatz der Streitkräfte im Innern gegenüber dem Bürger und im Hinblick auf die Kompetenzverteilung des Grundgesetzes auch für den Fall der regionalen Katastrophenhilfe verfassungsrechtlich zu legitimieren (vgl. BTDrucks V/1879, S. 23 zu Art. 91 Abs. 1). Die Streitkräfte sollten aber
nach dem ausdrücklichen Wortlaut der beabsichtigten Regelung lediglich "als Polizeikräfte" zur Verfügung gestellt werden können. Die Bundesregierung wollte auf diese
Weise sicherstellen, dass die Streitkräfte allein für polizeiliche Aufgaben und nur mit
den polizeirechtlich vorgesehenen Befugnissen gegenüber dem Staatsbürger eingesetzt werden können (vgl. BTDrucks V/1879, S. 23 zu Art. 91 Abs. 2). Das schließt
die Aussage ein, dass die Verwendung spezifisch militärischer Bewaffnung beim Einsatz der Streitkräfte im Aufgabenbereich der Länder ausgeschlossen sein sollte.

  Die einschränkende Formulierung einer Verwendung der Streitkräfte "als Polizeikräfte" ist zwar im späteren Verfassungstext nicht mehr enthalten; auf sie ist im Zusammenhang mit dem Vorschlag des Bundestagsrechtsausschusses verzichtet worden, die Hilfe zugunsten der Länder im Fall des Katastrophennotstands in Art. 35
Abs. 2 und 3 GG und die Unterstützung der Länder bei der Bekämpfung des inneren
Notstands in Art. 87 a Abs. 4 und Art. 91 GG in unterschiedlichen Sachzusammenhängen zu regeln (vgl. dazu BTDrucks V/2873, S. 2 unter B, S. 9 zu § 1 Nr. 2 c). Eine
gegenständliche Erweiterung der zulässigen Einsatzmittel der Streitkräfte auf militärtypische Waffen war damit aber nicht beabsichtigt (vgl. auch Cl. Arndt, DVBl 1968, S.



                                         23/37

729 <730>).

  Der Ausschuss wollte im Gegenteil mit der von ihm vorgeschlagenen - und später           109
vom verfassungsändernden Gesetzgeber insoweit auch übernommenen - Vorschrift
die Schwelle für den Einsatz der Streitkräfte als bewaffnete Macht gegenüber der Regierungsvorlage anheben und den bewaffneten Einsatz der Bundeswehr nur für die
Bekämpfung von Gruppen militärisch bewaffneter Aufständischer nach Art. 87 a Abs.
4 GG zulassen (vgl. BTDrucks V/2873, S. 2 unter B). Das findet seinen sichtbaren
Ausdruck darin, dass die Bestimmung über den Einsatz der Streitkräfte im regionalen
Katastrophenfall in den Bund und Länder betreffenden Abschnitt II des Grundgesetzes und nicht in den Abschnitt VIII eingestellt worden ist, in dem auch die militärische
Verwendung der Streitkräfte geregelt ist. Deren Einsatz "zur Hilfe" nach Art. 35 Abs. 2
Satz 2 GG sollte sich nach den Vorstellungen des Verfassungsgesetzgebers ausdrücklich darauf beschränken, es der Bundeswehr zu ermöglichen, im Rahmen eines
regionalen Katastropheneinsatzes die dabei anfallenden Aufgaben und Zwangsbefugnisse polizeilicher Art wahrzunehmen, beispielsweise gefährdete Grundstücke abzusperren und Verkehrsregelungen zu treffen (vgl. BTDrucks V/2873, S. 10 zu Art. 35
Abs. 2; zum verfassungspolitischen Hintergrund der norddeutschen Flutkatastrophe
im Jahre 1962 s. auch die Ausführungen von Senator Ruhnau [Hamburg, SPD] in der
3. öffentlichen Informationssitzung des Rechts- und des Innenausschusses des 5.
Deutschen Bundestages am 30. November 1967, Protokoll, S. 8, und des Abg.
Schmidt [Hamburg, SPD] in der 175. Sitzung des 5. Deutschen Bundestages am 16.
Mai 1968, Sten. Ber., S. 9444).

 (2) § 14 Abs. 3 LuftSiG ist auch mit der Regelung des Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG über       110
den überregionalen Katastrophennotstand nicht vereinbar.

 (a) Allerdings ist verfassungsrechtlich insoweit ebenfalls nicht zu beanstanden,          111
dass die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt auf ein Luftfahrzeug gemäß § 14
Abs. 3 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 LuftSiG an einen Vorgang anknüpft, der von denen, die das Luftfahrzeug gegen das Leben von Menschen einsetzen wollen, vorsätzlich herbeigeführt worden ist. Aus den zu Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG ausgeführten
Gründen (vgl. oben unter C II 2 a bb ccc [1] [a]) kann in einem solchen absichtlich in
Gang gesetzten Vorfall auch im Sinne des Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG ein besonders
schwerer Unglücksfall gesehen werden. Dass noch nicht alle seine Konsequenzen
eingetreten sind, die Dinge sich vielmehr noch auf die Katastrophe hinbewegen,
schließt, wie sich aus dem Tatbestandsmerkmal "gefährdet" ergibt, auch die Anwendung des Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG nicht aus. Wo die Gefährdung eintritt, ob also das
Erfordernis einer überregionalen Gefährdung erfüllt ist, ist eine Frage des Einzelfalls.
Dass sie beim Vorliegen der Voraussetzungen des § 14 Abs. 3 LuftSiG mehr als nur
ein einzelnes Land betrifft, ist jedenfalls möglich, nach der Lagebeurteilung des Gesetzgebers (vgl. BTDrucks 15/2361, S. 20, 21, jeweils zu § 13) und den Stellungnahmen von Bundestag und Bundesregierung sogar eher die Regel.

 (b) § 14 Abs. 3 LuftSiG begegnet aber schon deshalb verfassungsrechtlichen Be-            112



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denken, weil der danach zulässige Streitkräfteeinsatz gemäß § 13 Abs. 3 LuftSiG
nicht durchweg eine vorherige Einsatzentscheidung der Bundesregierung voraussetzt.

  Zum Einsatz der Streitkräfte im Fall des überregionalen Katastrophennotstands ist      113
nach Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG ausdrücklich nur die Bundesregierung ermächtigt. Diese besteht nach Art. 62 GG aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern. Sie
ist Kollegialorgan. Ist die Zuständigkeit für die Entscheidung über den Einsatz der
Streitkräfte zum Zweck der überregionalen Katastrophenhilfe der Bundesregierung
vorbehalten, verlangt Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG demzufolge einen Beschluss des Kollegiums (vgl. - zu Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG - BVerfGE 91, 148 <165 f.>). Die Entscheidungszuständigkeit der Bundesregierung als Ganzes sichert auch stärker die Belange der Länder, die durch die Verwendung der Streitkräfte in ihrem Kompetenzbereich
ohne vorherige Anforderung durch die gefährdeten Länder nachhaltig berührt werden
(vgl. BVerfGE 26, 338 <397 f.>).

  § 13 Abs. 3 LuftSiG wird dem lediglich in Satz 1 gerecht, nach dem die Entscheidung über einen Einsatz der Streitkräfte nach Art. 35 Abs. 3 GG die Bundesregierung
im Benehmen mit den betroffenen Ländern trifft. Die Sätze 2 und 3 sehen dagegen
vor, dass der Bundesminister der Verteidigung oder im Vertretungsfall das zu seiner
Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung im Benehmen mit dem Bundesminister des Innern entscheidet, wenn eine rechtzeitige Entscheidung der Bundesregierung nicht möglich ist; deren Entscheidung ist in diesem Fall, bei dem es sich nach
Auffassung des Gesetzgebers um den Regelfall handeln wird (vgl. BTDrucks 15/
2361, S. 21 zu § 13), unverzüglich nachzuholen. Die Bundesregierung wird danach
bei der Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte im überregionalen Katastrophenfall nicht nur ausnahmsweise, sondern regelmäßig durch einen Einzelminister
ersetzt. Das lässt sich im Blick auf Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG auch nicht mit einer besonderen Eilbedürftigkeit rechtfertigen. Das knappe Zeitbudget, das im Anwendungsbereich des § 13 Abs. 3 LuftSiG im Allgemeinen nur zur Verfügung steht, macht vielmehr gerade deutlich, dass Maßnahmen der in § 14 Abs. 3 LuftSiG normierten Art
auf dem in Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG vorgesehenen Wege in der Regel nicht zu bewältigen sein werden.

  (c) Darüber hinaus ist der wehrverfassungsrechtliche Rahmen des Art. 35 Abs. 3         115
Satz 1 GG vor allem deshalb überschritten, weil auch im Fall des überregionalen Katastrophennotstands ein Einsatz der Streitkräfte mit typisch militärischen Waffen von
Verfassungs wegen nicht erlaubt ist.

 Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG unterscheidet sich von Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG nur in         116
zweifacher Hinsicht. Einmal verlangt Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG das Vorliegen einer
Gefahrenlage, von der das Gebiet mehr als eines Landes bedroht ist. Zum andern
werden im Hinblick auf die Überregionalität der Notstandslage die Initiative für die
wirksame Bekämpfung dieser Situation auf die Bundesregierung verlagert und deren
Kompetenzen zur Unterstützung der Polizeikräfte der Länder erweitert; die Bundes-



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regierung kann unter anderem von sich aus Einheiten der Streitkräfte einsetzen.
Dass diese bei einem solchen Einsatz spezifisch militärische Waffen verwenden dürfen, wie sie für eine Maßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG benötigt werden, ist dagegen nicht vorgesehen. Der Wortlaut des Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG, der den Streitkräfteeinsatz lediglich "zur Unterstützung" der Polizeikräfte der Länder, also wiederum
nur bei Wahrnehmung einer Landesaufgabe, erlaubt, und der daraus ersichtliche Regelungszweck der bloßen Unterstützung der Länder durch den Bund schließen einen
Einsatz mit militärtypischer Bewaffnung im Lichte des Art. 87 a Abs. 2 GG vielmehr
auch bei der Bekämpfung überregionaler Katastrophennotstände aus.

  Das wird durch die Entstehungsgeschichte des Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG insoweit         117
bestätigt, als für diese Vorschrift vom verfassungsändernden Gesetzgeber kein Anlass gesehen wurde, die Verwendung der Streitkräfte und deren Einsatzmittel abweichend von Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG zu regeln. Nachdem hinsichtlich dieser Bestimmung zum Ausdruck gebracht worden war, dass im Rahmen eines Hilfeeinsatzes
zugunsten der Länder auch die Wahrnehmung der dabei anfallenden Aufgaben polizeilicher Art erlaubt sein soll, war die entsprechende Aussage für Art. 35 Abs. 3 Satz
1 GG offenbar so selbstverständlich, dass auf Ausführungen dazu in den Gesetzesmaterialien verzichtet werden konnte (vgl. BTDrucks V/2873, S. 10 zu Art. 35 Abs. 2
und 3). Das ist im Hinblick auf die nach dem allgemeinen Sprachgebrauch im Wesentlichen inhaltsgleichen Einsatzzwecke "zur Hilfe" in Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG und
"zur Unterstützung" in Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG nachvollziehbar (vgl. auch dazu Cl.
Arndt, a.a.O.). Auch die Hilfeleistungsrichtlinie des Bundesministers der Verteidigung
vom 8. November 1988 geht in Abschnitt A Nr. 5 in Verbindung mit Nr. 4 und in Abschnitt C Nr. 16 wie selbstverständlich davon aus, dass sich die Befugnisse sowie Art
und Umfang der Hilfeleistungen der Bundeswehr in den Fällen des Art. 35 Abs. 2
Satz 2 und des Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG nicht voneinander unterscheiden. Sie sehen
auch bei der Unterstützung der Polizeikräfte der Länder nach Art. 35 Abs. 3 Satz 1
GG einen Einsatz der Streitkräfte mit militärspezifischen Waffen der in § 14 Abs. 3
LuftSiG vorausgesetzten Art nicht vor.

 b) § 14 Abs. 3 LuftSiG steht darüber hinaus im Hinblick auf die Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG (aa) auch materiell mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht in
Einklang, soweit er es den Streitkräften gestattet, Luftfahrzeuge abzuschießen, in denen sich Menschen als Opfer eines Angriffs auf die Sicherheit des Luftverkehrs im
Sinne des § 1 LuftSiG befinden (bb). Nur soweit sich die Einsatzmaßnahme des § 14
Abs. 3 LuftSiG gegen ein unbemanntes Luftfahrzeug oder gegen den- oder diejenigen richtet, denen ein solcher Angriff zuzurechnen ist, begegnet die Vorschrift keinen
materiellverfassungsrechtlichen Bedenken (cc).

 aa) Das durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete Grundrecht auf Leben steht         119
gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG unter dem Vorbehalt des Gesetzes (vgl. auch oben
unter C I). Das einschränkende Gesetz muss aber seinerseits im Lichte dieses
Grundrechts und der damit eng verknüpften Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs.
1 GG gesehen werden. Das menschliche Leben ist die vitale Basis der Menschen-


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würde als tragendem Konstitutionsprinzip und oberstem Verfassungswert (vgl.
BVerfGE 39, 1 <42>; 72, 105 <115>; 109, 279 <311>). Jeder Mensch besitzt als Person diese Würde, ohne Rücksicht auf seine Eigenschaften, seinen körperlichen oder
geistigen Zustand, seine Leistungen und seinen sozialen Status (vgl. BVerfGE 87,
209 <228>; 96, 375 <399>). Sie kann keinem Menschen genommen werden. Verletzbar ist aber der Achtungsanspruch, der sich aus ihr ergibt (vgl. BVerfGE 87, 209
<228>). Das gilt unabhängig auch von der voraussichtlichen Dauer des individuellen
menschlichen Lebens (vgl. BVerfGE 30, 173 <194> zum Anspruch des Menschen
auf Achtung seiner Würde selbst nach dem Tod).

  Dem Staat ist es im Hinblick auf dieses Verhältnis von Lebensrecht und Menschenwürde einerseits untersagt, durch eigene Maßnahmen unter Verstoß gegen das Verbot der Missachtung der menschlichen Würde in das Grundrecht auf Leben einzugreifen. Andererseits ist er auch gehalten, jedes menschliche Leben zu schützen.
Diese Schutzpflicht gebietet es dem Staat und seinen Organen, sich schützend und
fördernd vor das Leben jedes Einzelnen zu stellen; das heißt vor allem, es auch vor
rechtswidrigen An- und Eingriffen von Seiten Dritter zu bewahren (vgl. BVerfGE 39, 1
<42>; 46, 160 <164>; 56, 54 <73>). Ihren Grund hat auch diese Schutzpflicht in Art. 1
Abs. 1 Satz 2 GG, der den Staat ausdrücklich zur Achtung und zum Schutz der Menschenwürde verpflichtet (vgl. BVerfGE 46, 160 <164>; 49, 89 <142>; 88, 203 <251>).

  Was diese Verpflichtung für das staatliche Handeln konkret bedeutet, lässt sich        121
nicht ein für allemal abschließend bestimmen (vgl. BVerfGE 45, 187 <229>; 96, 375
<399 f.>). Art. 1 Abs. 1 GG schützt den einzelnen Menschen nicht nur vor Erniedrigung, Brandmarkung, Verfolgung, Ächtung und ähnlichen Handlungen durch Dritte
oder durch den Staat selbst (vgl. BVerfGE 1, 97 <104>; 107, 275 <284>; 109, 279
<312>). Ausgehend von der Vorstellung des Grundgesetzgebers, dass es zum Wesen des Menschen gehört, in Freiheit sich selbst zu bestimmen und sich frei zu entfalten, und dass der Einzelne verlangen kann, in der Gemeinschaft grundsätzlich als
gleichberechtigtes Glied mit Eigenwert anerkannt zu werden (vgl. BVerfGE 45, 187
<227 f.>), schließt es die Verpflichtung zur Achtung und zum Schutz der Menschenwürde vielmehr generell aus, den Menschen zum bloßen Objekt des Staates zu machen (vgl. BVerfGE 27, 1 <6>); 45, 187 <228>; 96, 375 <399>). Schlechthin verboten
ist damit jede Behandlung des Menschen durch die öffentliche Gewalt, die dessen
Subjektqualität, seinen Status als Rechtssubjekt, grundsätzlich in Frage stellt (vgl.
BVerfGE 30, 1 <26>; 87, 209 <228>; 96, 375 <399>), indem sie die Achtung des
Wertes vermissen lässt, der jedem Menschen um seiner selbst willen, kraft seines
Personseins, zukommt (vgl. BVerfGE 30, 1 <26>; 109, 279 <312 f.>). Wann eine solche Behandlung vorliegt, ist im Einzelfall mit Blick auf die spezifische Situation zu
konkretisieren, in der es zum Konfliktfall kommen kann (vgl. BVerfGE 30, 1 <25>;
109, 279 <311>).

  bb) Nach diesen Maßstäben ist § 14 Abs. 3 LuftSiG auch mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in     122
Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG nicht vereinbar, soweit vom Abschuss eines Luftfahrzeugs Personen betroffen werden, die als dessen Besatzung und Passagiere auf


                                         27/37

die Herbeiführung des in § 14 Abs. 3 LuftSiG vorausgesetzten nichtkriegerischen
Luftzwischenfalls keinen Einfluss genommen haben.

  aaa) In der Situation, in der sich diese Personen in dem Augenblick befinden, in          123
dem die Anordnung der unmittelbaren Einwirkung mit Waffengewalt auf das in den
Luftzwischenfall verwickelte Luftfahrzeug gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 LuftSiG erfolgt,
muss nach § 14 Abs. 3 LuftSiG davon auszugehen sein, dass das Luftfahrzeug gegen das Leben von Menschen eingesetzt werden soll. Das Luftfahrzeug muss, wie es
in der Gesetzesbegründung heißt, von denen, die es in ihre Gewalt gebracht haben,
zur Angriffswaffe umfunktioniert worden sein (vgl. BT-Drucks 15/2361, S. 20 zu § 13
Abs. 1), es muss selbst von den Straftätern als Tatwaffe, nicht lediglich als Hilfsmittel
zur Tatbegehung zielgerichtet gegen das Leben von Menschen verwandt werden
(vgl. BTDrucks 15/2361, S. 21 zu § 14 Abs. 3), die sich in dem Bereich aufhalten, in
dem das Luftfahrzeug zum Absturz gebracht werden soll. In dieser Extremsituation,
die zudem durch die räumliche Enge eines im Flug befindlichen Luftfahrzeugs geprägt ist, sind Passagiere und Besatzung typischerweise in einer für sie ausweglosen
Lage. Sie können ihre Lebensumstände nicht mehr unabhängig von anderen selbstbestimmt beeinflussen.

  Dies macht sie zum Objekt nicht nur der Täter. Auch der Staat, der in einer solchen       124
Situation zur Abwehrmaßnahme des § 14 Abs. 3 LuftSiG greift, behandelt sie als bloße Objekte seiner Rettungsaktion zum Schutze anderer. Die Ausweglosigkeit und
Unentrinnbarkeit, welche die Lage der als Opfer betroffenen Flugzeuginsassen kennzeichnen, bestehen auch gegenüber denen, die den Abschuss des Luftfahrzeugs anordnen und durchführen. Flugzeugbesatzung und -passagiere können diesem Handeln des Staates auf Grund der von ihnen in keiner Weise beherrschbaren
Gegebenheiten nicht ausweichen, sondern sind ihm wehr- und hilflos ausgeliefert mit
der Folge, dass sie zusammen mit dem Luftfahrzeug gezielt abgeschossen und infolgedessen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit getötet werden. Eine solche Behandlung missachtet die Betroffenen als Subjekte mit Würde und unveräußerlichen Rechten. Sie werden dadurch, dass ihre Tötung als Mittel zur Rettung anderer
benutzt wird, verdinglicht und zugleich entrechtlicht; indem über ihr Leben von Staats
wegen einseitig verfügt wird, wird den als Opfern selbst schutzbedürftigen Flugzeuginsassen der Wert abgesprochen, der dem Menschen um seiner selbst willen zukommt.

 bbb) Dies geschieht zudem unter Umständen, die nicht erwarten lassen, dass in              125
dem Augenblick, in dem gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 LuftSiG über die Durchführung einer Einsatzmaßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG zu entscheiden ist, die tatsächliche
Lage immer voll überblickt und richtig eingeschätzt werden kann. Auch ist nicht ausgeschlossen, dass Verhaltensabläufe eintreten, die den Einsatz der Maßnahme nicht
mehr erforderlich sein lassen. Nach den Erkenntnissen, die der Senat auf Grund der
im Verfahren abgegebenen schriftlichen Stellungnahmen und der Äußerungen in der
mündlichen Verhandlung gewonnen hat, kann nicht davon ausgegangen werden,
dass die tatsächlichen Voraussetzungen für die Anordnung und Durchführung einer


                                          28/37

solchen Maßnahme stets mit der dafür erforderlichen Gewissheit festgestellt werden
können.

  (1) Vor allem die Vereinigung Cockpit hat darauf hingewiesen, schon die Feststellung, dass ein erheblicher Luftzwischenfall im Sinne des § 13 Abs. 1 LuftSiG vorliegt
und dieser die Gefahr eines besonders schweren Unglücksfalls begründet, sei je
nach Sachlage von großen Unsicherheiten geprägt. Diese Feststellung könne nur
selten mit Gewissheit getroffen werden. Neuralgischer Punkt bei der Lagebeurteilung
sei, inwieweit die möglicherweise betroffene Flugzeugbesatzung den Versuch oder
den Erfolg der Entführung eines Luftfahrzeugs den Entscheidungsträgern am Boden
noch mitteilen könne. Gelinge das nicht, sei die Tatsachengrundlage von Anfang an
mit dem Makel einer Fehlinterpretation behaftet.

  Auch die Erkenntnisse, die durch Aufklärungs- und Überprüfungsmaßnahmen nach          127
§ 15 Abs. 1 LuftSiG gewonnen werden sollen, sind nach Auffassung der Vereinigung
Cockpit selbst bei idealer Wetterlage allenfalls vage. Der Annäherung von Abfangjägern an ein auffällig gewordenes Luftfahrzeug seien im Hinblick auf die damit verbundenen Gefahren Grenzen gesetzt. Die Möglichkeit, die Situation und die Geschehnisse an Bord eines solchen Luftfahrzeugs zu erkennen, sei deshalb selbst bei - zudem
oft nur schwer herstellbarem - Sichtkontakt eingeschränkt. Die auf den ermittelten
Tatsachen beruhenden Einschätzungen hinsichtlich Motivation und Zielen der Entführer eines Luftfahrzeugs blieben unter diesen Umständen im Allgemeinen wohl bis
zuletzt spekulativ. Die Gefahr bei der Anwendung des § 14 Abs. 3 LuftSiG liege infolgedessen darin, dass der Abschussbefehl auf ungesicherter Tatsachengrundlage zu
früh erteilt werde, wenn der Einsatz von Waffengewalt im Rahmen des zur Verfügung
stehenden, im Regelfall äußerst knappen Zeitfensters überhaupt noch rechtzeitig mit
Aussicht auf Erfolg und ohne unverhältnismäßige Gefährdung unbeteiligter Dritter
vorgenommen werden solle. Damit ein solcher Einsatz wirkungsvoll sei, müsse deshalb von vornherein in Kauf genommen werden, dass die Maßnahme möglicherweise
gar nicht erforderlich sei. Es werde mit anderen Worten häufig wohl mit Übermaß reagiert werden müssen.

 (2) Anhaltspunkte dafür, dass diese Einschätzung auf unrealistischen und daher unzutreffenden Annahmen beruhen könnte, sind im Verfahren nicht hervorgetreten. Im
Gegenteil hat auch die Unabhängige Flugbegleiter Organisation UFO nachvollziehbar ausgeführt, dass die vom Bundesminister der Verteidigung oder seinem Vertreter
nach § 14 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 3 LuftSiG zu treffende Entscheidung
auf der Grundlage weitgehend ungesicherter Informationen gefällt werden müsse.
Wegen der komplizierten und fehleranfälligen Kommunikationswege einerseits zwischen Kabinenpersonal und Cockpit an Bord eines in einen Luftzwischenfall involvierten Luftfahrzeugs und andererseits zwischen Cockpit und den Entscheidungsträgern am Boden sowie im Hinblick darauf, dass sich die Lage an Bord des
Luftfahrzeugs innerhalb von Minuten, ja Sekunden ändern könne, sei es für diejenigen, die auf der Erde unter extremem Zeitdruck entscheiden müssten, praktisch unmöglich, verlässlich zu beurteilen, ob die Voraussetzungen des § 14 Abs. 3 LuftSiG


                                        29/37

vorliegen. Die Entscheidung könne deshalb im Regelfall nur auf Verdacht, nicht aber
auf der Grundlage gesicherter Erkenntnisse getroffen werden.

  Diese Bewertung erscheint dem Senat nicht zuletzt deshalb überzeugend, weil das          129
komplizierte, mehrfach gestufte und auf eine Vielzahl von Entscheidungsträgern und
Beteiligten angewiesene Verfahren, das nach den §§ 13 bis 15 LuftSiG durchlaufen
sein muss, bis es zu einer Maßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG kommen kann, im
Ernstfall einen nicht unerheblichen Zeitaufwand erfordern wird. Angesichts des verhältnismäßig kleinen Überfluggebiets Bundesrepublik Deutschland besteht deshalb
nicht nur ein immenser zeitlicher Entscheidungsdruck, sondern damit auch die Gefahr vorschneller Entscheidungen.

  ccc) Auch wenn sich im Bereich der Gefahrenabwehr Prognoseunsicherheiten vielfach nicht gänzlich vermeiden lassen, ist es unter der Geltung des Art. 1 Abs. 1 GG
schlechterdings unvorstellbar, auf der Grundlage einer gesetzlichen Ermächtigung
unschuldige Menschen, die sich wie die Besatzung und die Passagiere eines entführten Luftfahrzeugs in einer für sie hoffnungslosen Lage befinden, gegebenenfalls sogar unter Inkaufnahme solcher Unwägbarkeiten vorsätzlich zu töten. Dabei ist hier
nicht zu entscheiden, wie ein gleichwohl vorgenommener Abschuss und eine auf ihn
bezogene Anordnung strafrechtlich zu beurteilen wären (vgl. dazu und zu vergleichbaren Fallkonstellationen etwa OGHSt 1, 321 <331 ff., 335 ff.>; 2, 117 <120 ff.>; Roxin, Strafrecht, Allgemeiner Teil, Bd. I, 3. Aufl. 1997, S. 888 f.; Erb, in: Münchener
Kommentar zum Strafgesetzbuch, Bd. 1, 2003, § 34 Rn. 117 ff.; Rudolphi, in: Systematischer Kommentar zum Strafgesetzbuch, Bd. I, Allgemeiner Teil, Vor § 19 Rn. 8
<Stand: April 2003>; Kühl, Strafgesetzbuch, 25. Aufl. 2004, Vor § 32 Rn. 31; Tröndle/
Fischer, Strafgesetzbuch, 52. Aufl. 2004, Vor § 32 Rn. 15, § 34 Rn. 23; Hilgendorf, in:
Blaschke/Förster/Lumpp/ Schmidt, Sicherheit statt Freiheit?, 2005, S. 107 <130>).
Für die verfassungsrechtliche Beurteilung ist allein entscheidend, dass der Gesetzgeber nicht durch Schaffung einer gesetzlichen Eingriffsbefugnis zu Maßnahmen der
in § 14 Abs. 3 LuftSiG geregelten Art gegenüber unbeteiligten, unschuldigen Menschen ermächtigen, solche Maßnahmen nicht auf diese Weise als rechtmäßig qualifizieren und damit erlauben darf. Sie sind als Streitkräfteeinsätze nichtkriegerischer Art
mit dem Recht auf Leben und der Verpflichtung des Staates zur Achtung und zum
Schutz der menschlichen Würde nicht zu vereinbaren.

 (1) So kann - anders als gelegentlich argumentiert wird - nicht angenommen werden, dass derjenige, der als Besatzungsmitglied oder Passagier ein Luftfahrzeug besteigt, mutmaßlich in dessen Abschuss und damit in die eigene Tötung einwilligt, falls
dieses in einen Luftzwischenfall im Sinne des § 13 Abs. 1 LuftSiG verwickelt wird, der
eine Abwehrmaßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG zur Folge hat. Eine solche Annahme ist ohne jeden realistischen Hintergrund und nicht mehr als eine lebensfremde
Fiktion.

  (2) Auch die Einschätzung, diejenigen, die sich als Unbeteiligte an Bord eines Luftfahrzeugs aufhalten, das im Sinne des § 14 Abs. 3 LuftSiG gegen das Leben anderer



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Menschen eingesetzt werden soll, seien ohnehin dem Tode geweiht, vermag der mit
einer Einsatzmaßnahme nach dieser Vorschrift im Regelfall verbundenen Tötung unschuldiger Menschen in einer für sie ausweglosen Lage nicht den Charakter eines
Verstoßes gegen den Würdeanspruch dieser Menschen zu nehmen. Menschliches
Leben und menschliche Würde genießen ohne Rücksicht auf die Dauer der physischen Existenz des einzelnen Menschen gleichen verfassungsrechtlichen Schutz
(vgl. oben unter C I, II 2 b aa). Wer dies leugnet oder in Frage stellt, verwehrt denjenigen, die sich wie die Opfer einer Flugzeugentführung in einer für sie alternativlosen
Notsituation befinden, gerade die Achtung, die ihnen um ihrer menschlichen Würde
willen gebührt (vgl. oben unter C II 2 b aa, bb aaa).

  Dazu kommen auch hier Ungewissheiten im Tatsächlichen. Die Unsicherheiten, die           133
die Lagebeurteilung im Anwendungsbereich der §§ 13 bis 15 LuftSiG im Allgemeinen
kennzeichnen (vgl. vorstehend unter C II 2 b bb bbb), beeinflussen notwendigerweise
auch die Prognose darüber, wie lange Menschen, die sich an Bord eines zur Angriffswaffe umfunktionierten Luftfahrzeugs befinden, noch zu leben haben und ob noch die
Chance einer Rettung besteht. Eine verlässliche Aussage darüber, dass das Leben
dieser Menschen "ohnehin schon verloren" sei, wird deshalb im Regelfall nicht getroffen werden können.

  (3) Eine andere Beurteilung rechtfertigt auch nicht die Annahme, wer an Bord eines       134
Luftfahrzeugs in der Gewalt von Personen festgehalten werde, die das Luftfahrzeug
im Sinne des § 14 Abs. 3 LuftSiG als Tatwaffe gegen das Leben anderer Menschen
einsetzen wollen, sei selbst Teil dieser Waffe und müsse sich als solcher behandeln
lassen. Diese Auffassung bringt geradezu unverhohlen zum Ausdruck, dass die Opfer eines solchen Vorgangs nicht mehr als Menschen wahrgenommen, sondern als
Teil einer Sache gesehen und damit selbst verdinglicht werden. Mit dem Menschenbild des Grundgesetzes und der Vorstellung vom Menschen als einem Wesen, das
darauf angelegt ist, in Freiheit sich selbst zu bestimmen (vgl. BVerfGE 45, 187
<227>), und das deshalb nicht zum reinen Objekt staatlichen Handelns gemacht werden darf, lässt sich dies nicht vereinbaren.

  (4) Der Gedanke, der Einzelne sei im Interesse des Staatsganzen notfalls verpflichtet, sein Leben aufzuopfern, wenn es nur auf diese Weise möglich ist, das rechtlich
verfasste Gemeinwesen vor Angriffen zu bewahren, die auf dessen Zusammenbruch
und Zerstörung abzielen (so etwa Enders, in: Berliner Kommentar zum Grundgesetz,
Bd. 1, Art. 1 Rn. 93 <Stand: Juli 2005>), führt ebenfalls zu keinem anderen Ergebnis.
Dabei braucht der Senat nicht zu entscheiden, ob und gegebenenfalls unter welchen
Umständen dem Grundgesetz über die mit der Notstandsverfassung geschaffenen
Schutzmechanismen hinaus eine solche solidarische Einstandspflicht entnommen
werden kann. Denn im Anwendungsbereich des § 14 Abs. 3 LuftSiG geht es nicht um
die Abwehr von Angriffen, die auf die Beseitigung des Gemeinwesens und die Vernichtung der staatlichen Rechts- und Freiheitsordnung gerichtet sind.

 Die §§ 13 bis 15 LuftSiG dienen im Rahmen der Gefahrenabwehr der Verhinderung             136



                                          31/37

des Eintritts von besonders schweren Unglücksfällen im Sinne des Art. 35 Abs. 2
Satz 2 und Abs. 3 GG. Derartige Unglücksfälle können ausweislich der Gesetzesbegründung politisch motiviert sein, aber auch von Kriminellen ohne politische Absichten oder von geistig verwirrten Einzeltätern ausgehen (vgl. BTDrucks 15/2361,
S. 14). Auch wo sie im Einzelfall auf politische Motive zurückgehen, werden, wie die
Einbindung der §§ 13 ff. LuftSiG in das System der Katastrophenbekämpfung nach
Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG zeigt, Vorgänge vorausgesetzt, die nicht darauf
zielen, den Staat selbst und seinen Fortbestand in Frage zu stellen. Für die Annahme
einer Einstandspflicht im dargelegten Sinne ist unter diesen Umständen kein Raum.

 (5) Schließlich lässt sich § 14 Abs. 3 LuftSiG auch nicht mit der staatlichen Schutzpflicht zugunsten derjenigen rechtfertigen, gegen deren Leben das im Sinne von § 14
Abs. 3 LuftSiG als Tatwaffe missbrauchte Luftfahrzeug eingesetzt werden soll.

 Dem Staat und seinen Organen kommt bei der Erfüllung derartiger Schutzpflichten           138
ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsbereich zu (vgl. BVerfGE 77,
170 <214>; 79, 174 <202>; 92, 26 <46>). Anders als die Grundrechte in ihrer Funktion als subjektive Abwehrrechte sind die sich aus dem objektiven Gehalt der Grundrechte ergebenden staatlichen Schutzpflichten grundsätzlich unbestimmt (vgl.
BVerfGE 96, 56 <64>). Wie die staatlichen Organe solchen Schutzpflichten nachkommen, ist von ihnen prinzipiell in eigener Verantwortung zu entscheiden (vgl.
BVerfGE 46, 160 <164>; 96, 56 <64>). Das gilt auch für die Pflicht zum Schutz des
menschlichen Lebens. Zwar kann sich gerade mit Blick auf dieses Schutzgut in besonders gelagerten Fällen, wenn anders ein effektiver Lebensschutz nicht zu erreichen ist, die Möglichkeit der Auswahl der Mittel zur Erfüllung der Schutzpflicht auf die
Wahl eines bestimmten Mittels verengen (vgl. BVerfGE 46, 160 <164 f.>). Die Wahl
kann aber immer nur auf solche Mittel fallen, deren Einsatz mit der Verfassung in Einklang steht.

 Daran fehlt es im Fall des § 14 Abs. 3 LuftSiG. Die Anordnung und Durchführung            139
der unmittelbaren Einwirkung auf ein Luftfahrzeug mit Waffengewalt nach dieser Vorschrift lässt außer Betracht, dass auch die in dem Luftfahrzeug festgehaltenen Opfer
eines Angriffs Anspruch auf den staatlichen Schutz ihres Lebens haben. Nicht nur,
dass ihnen dieser Schutz seitens des Staates verwehrt wird, der Staat greift vielmehr
selbst in das Leben dieser Schutzlosen ein. Damit missachtet jedes Vorgehen nach
§ 14 Abs. 3 LuftSiG, wie ausgeführt, die Subjektstellung dieser Menschen in einer mit
Art. 1 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarenden Weise und das daraus für den Staat sich
ergebende Tötungsverbot. Daran ändert es nichts, dass dieses Vorgehen dazu dienen soll, das Leben anderer Menschen zu schützen und zu erhalten.

 cc) § 14 Abs. 3 LuftSiG ist dagegen mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 1     140
Abs. 1 GG insoweit vereinbar, als sich die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt
gegen ein unbemanntes Luftfahrzeug oder ausschließlich gegen Personen richtet,
die das Luftfahrzeug als Tatwaffe gegen das Leben von Menschen auf der Erde einsetzen wollen.



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  aaa) Insoweit steht der Anordnung und Durchführung einer Einsatzmaßnahme nach           141
§ 14 Abs. 3 LuftSiG die Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG nicht entgegen. Das versteht sich bei Maßnahmen gegen unbemannte Luftfahrzeuge von selbst,
gilt aber auch im anderen Fall. Wer, wie diejenigen, die ein Luftfahrzeug als Waffe zur
Vernichtung menschlichen Lebens missbrauchen wollen, Rechtsgüter anderer
rechtswidrig angreift, wird nicht als bloßes Objekt staatlichen Handelns in seiner Subjektqualität grundsätzlich in Frage gestellt (vgl. oben unter C II 2 b aa), wenn der
Staat sich gegen den rechtswidrigen Angriff zur Wehr setzt und ihn in Erfüllung seiner
Schutzpflicht gegenüber denen, deren Leben ausgelöscht werden soll, abzuwehren
versucht. Es entspricht im Gegenteil gerade der Subjektstellung des Angreifers,
wenn ihm die Folgen seines selbstbestimmten Verhaltens persönlich zugerechnet
werden und er für das von ihm in Gang gesetzte Geschehen in Verantwortung genommen wird. Er wird daher in seinem Recht auf Achtung der auch ihm eigenen
menschlichen Würde nicht beeinträchtigt.

  Daran ändern auch die Unsicherheiten nichts, die sich bei der Prüfung ergeben können, ob die Voraussetzungen für die Anordnung und Durchführung einer Einsatzmaßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG tatsächlich vorliegen (vgl. oben unter C II 2 b bb
bbb). Diese Unsicherheiten sind in Fällen der hier erörterten Art nicht mit denen vergleichbar, die im Regelfall anzunehmen sein werden, wenn sich an Bord des Luftfahrzeugs außer Straftätern auch Besatzungsmitglieder und Passagiere befinden. Wollen diejenigen, die das Luftfahrzeug in ihrer Gewalt haben, dieses nicht als Waffe
benutzen, ist also der entsprechende Verdacht nicht begründet, können sie aus Anlass der nach § 15 Abs. 1 und § 14 Abs. 1 LuftSiG durchgeführten Vorfeldmaßnahmen, etwa auf Grund der Androhung von Waffengewalt oder eines Warnschusses,
unschwer durch Kooperation, beispielsweise durch Abdrehen oder das Landen der
Maschine, zu erkennen geben, dass von ihnen keine Gefahr ausgeht. Auch entfallen
die spezifischen Schwierigkeiten, die sich hinsichtlich der Kommunikation zwischen
möglicherweise von Straftätern bedrohtem Kabinenpersonal und Cockpit und zwischen diesem und den Entscheidungsträgern am Boden ergeben können. Es ist deshalb hier eher möglich, hinreichend verlässlich und auch rechtzeitig festzustellen,
dass ein Luftfahrzeug als Waffe für einen gezielten Absturz missbraucht werden soll.

  Gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass sich an Bord eines auffällig gewordenen         143
Luftfahrzeugs Unbeteiligte aufhalten, beziehen sich noch verbleibende Ungewissheiten - etwa hinsichtlich der dem Luftzwischenfall zugrunde liegenden Motive - auf einen Geschehensablauf, der durch das Handeln derjenigen ausgelöst worden ist und
abgewendet werden kann, gegen die sich die Abwehrmaßnahme nach § 14 Abs. 3
LuftSiG ausschließlich richtet. Damit verbundene Unwägbarkeiten sind daher dem
Verantwortungsbereich der Straftäter zuzurechen.

 bbb) Die Regelung des § 14 Abs. 3 LuftSiG wird, soweit sie nur gegenüber Personen an Bord eines Luftfahrzeugs angewandt wird, das diese als Tatwaffe gegen das
Leben von Menschen einsetzen wollen, auch den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gerecht.


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 (1) Die Vorschrift dient dem Ziel, Leben von Menschen zu retten. Das ist im Hinblick     145
auf den Höchstwert, den das menschliche Leben in der Verfassungsordnung des
Grundgesetzes einnimmt (vgl. oben unter C I), ein Regelungszweck von solchem Gewicht, dass er den schwerwiegenden Eingriff in das Grundrecht auf Leben der Täter
an Bord des Luftfahrzeugs rechtfertigen kann.

  (2) § 14 Abs. 3 LuftSiG ist zur Erreichung dieses Schutzzwecks nicht schlechthin        146
ungeeignet, weil nicht ausgeschlossen werden kann, dass dieser im Einzelfall durch
eine Maßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG gefördert wird (vgl. BVerfGE 30, 292
<316>; 90, 145 <172>; 110, 141 <164>). Ungeachtet der geschilderten Einschätzungs- und Prognoseunsicherheiten (vgl. oben unter C II 2 b bb bbb) sind Situationen
vorstellbar, in denen verlässlich festgestellt werden kann, dass sich an Bord eines in
einen Luftzwischenfall verwickelten Luftfahrzeugs nur daran beteiligte Straftäter befinden, und auch ausreichend sicher angenommen werden kann, dass bei einem Einsatz nach § 14 Abs. 3 LuftSiG nachteilige Folgen für das Leben von Menschen am
Boden nicht eintreten werden. Ob eine solche Sachlage gegeben ist, hängt von der
Lagebeurteilung im Einzelfall ab. Führt sie zu der sicheren Einschätzung, dass sich
im Luftfahrzeug nur die Straftäter aufhalten, und zu der Prognose, dass durch den
Abschuss des Luftfahrzeugs die Gefahr für die durch dieses am Boden bedrohten
Menschen abgewendet werden kann, wird der Erfolg, der mit § 14 Abs. 3 LuftSiG erreicht werden soll, gefördert. Die Eignung dieser Vorschrift für den mit ihr verfolgten
Zweck lässt sich deshalb nicht generell in Abrede stellen.

 (3) Auch die Erforderlichkeit der Regelung zur Zielerreichung ist in einem solchen       147
Fall gegeben, weil ein gleich wirksames, das Recht auf Leben der Straftäter nicht
oder weniger beeinträchtigendes Mittel nicht ersichtlich ist (vgl. BVerfGE 30, 292
<316>; 90, 145 <172>; 110, 141 <164>).

  Der Gesetzgeber hat vor allem in den §§ 5 bis 12 LuftSiG ein ganzes Bündel von          148
Maßnahmen getroffen, die alle im Sinne des § 1 LuftSiG dazu bestimmt sind, dem
Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen, zu dienen (im Einzelnen vgl. schon oben unter A I 2 b bb aaa [1]). Trotzdem hat er es für erforderlich gehalten, mit den §§ 13 bis 15 LuftSiG für den Fall, dass auf Grund eines erheblichen
Luftzwischenfalls der Eintritt eines besonders schweren Unglücksfalls in der Bedeutung des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 oder Abs. 3 GG zu befürchten ist, Regelungen mit speziellen Eingriffsbefugnissen und Schutzmaßnahmen zu erlassen, die bis zur Ermächtigung reichen, unter den Voraussetzungen des § 14 Abs. 3 LuftSiG als ultima ratio
unmittelbar mit Waffengewalt auf ein Luftfahrzeug einzuwirken. Dem liegt die nicht
widerlegbare Einschätzung zugrunde, dass auch die umfangreichen Vorkehrungen
nach den §§ 5 bis 11 LuftSiG ebenso wie die Erweiterung der Aufgaben und Befugnisse der Luftfahrzeugführer durch § 12 LuftSiG der Erfahrung nach einen absolut sicheren Schutz vor einem Missbrauch von Luftfahrzeugen für kriminelle Zwecke nicht
bieten können. Für andere denkbare Schutzmaßnahmen kann nichts anderes gelten.



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  (4) Die Ermächtigung zur unmittelbaren Einwirkung mit Waffengewalt auf ein Luftfahrzeug, in dem sich nur Menschen befinden, die dieses im Sinne des § 14 Abs. 3
LuftSiG missbrauchen wollen, ist schließlich auch verhältnismäßig im engeren Sinne.
Der Abschuss eines solchen Luftfahrzeugs stellt nach dem Ergebnis der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des damit verbundenen Grundrechtseingriffs und
dem Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter (vgl. dazu BVerfGE 90, 145 <173>;
104, 337 <349>; 110, 141 <165>) eine angemessene, den Betroffenen zumutbare
Abwehrmaßnahme dar, wenn Gewissheit über die tatbestandlichen Voraussetzungen besteht.

 (a) Der Grundrechtseingriff wiegt allerdings schwer, weil der Vollzug der Einsatzmaßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zum Tod der Flugzeuginsassen führt. Doch sind es diese in der hier angenommenen Fallkonstellation selbst, die als Täter die Notwendigkeit des staatlichen
Eingreifens herbeigeführt haben und dieses Eingreifen jederzeit dadurch wieder abwenden können, dass sie von der Verwirklichung ihres verbrecherischen Plans Abstand nehmen. Diejenigen, die das Luftfahrzeug in ihrer Gewalt haben, sind es, die
maßgeblich den Geschehensablauf an Bord, aber auch am Boden bestimmen. Zu ihrer Tötung kann es nur kommen, wenn sicher erkennbar ist, dass sie das von ihnen
beherrschte Luftfahrzeug zur Tötung von Menschen einsetzen werden, und wenn sie
an diesem Vorhaben festhalten, obwohl ihnen die damit für sie selbst verbundene Lebensgefahr bewusst ist. Das mindert das Gewicht des gegen sie gerichteten Grundrechtseingriffs.

  Auf der anderen Seite haben diejenigen, deren Leben durch die Eingriffsmaßnahme       151
nach § 14 Abs. 3 LuftSiG in Erfüllung der staatlichen Schutzpflicht geschützt werden
soll, im Zielbereich des beabsichtigten Flugzeugabsturzes im Regelfall nicht die Möglichkeit, den gegen sie geplanten Angriff abzuwehren, ihm insbesondere auszuweichen.

 (b) Zu beachten ist allerdings auch, dass durch die Anwendung des § 14 Abs. 3          152
LuftSiG auf der Erde nicht nur hoch gefährliche Anlagen betroffen, sondern auch
Menschen getötet werden können, die sich in Gebieten aufhalten, in denen aller Voraussicht nach Trümmer des unter Einwirkung von Waffengewalt abgeschossenen
Luftfahrzeugs niedergehen werden. Auch zum Schutz des Lebens - und der Gesundheit - dieser Menschen ist der Staat von Verfassungs wegen verpflichtet. Das kann
bei einer Entscheidung nach § 14 Abs. 4 Satz 1 LuftSiG nicht unberücksichtigt bleiben.

  Dieser Aspekt berührt aber nicht den rechtlichen Bestand der in § 14 Abs. 3 LuftSiG   153
getroffenen Regelung, sondern deren Anwendung im Einzelfall. Sie soll nach den im
Verfahren abgegebenen Stellungnahmen ohnehin unterbleiben, wenn mit Sicherheit
erwartet werden muss, dass am Boden über dicht besiedeltem Gebiet durch herabfallende Flugzeugteile Menschen zu Schaden kommen oder gar ihr Leben verlieren
würden. Für die Frage, ob die Vorschrift den Anforderungen auch der verfassungs-



                                        35/37

rechtlichen Angemessenheit genügt, reicht die Feststellung aus, dass Fallkonstellationen denkbar sind, in denen die unmittelbare Einwirkung auf ein nur mit Angreifern
auf den Luftverkehr besetztes Luftfahrzeug die Gefahr für das Leben derer abwenden kann, gegen die das Luftfahrzeug als Tatwaffe eingesetzt werden soll, ohne dass
durch den Abschuss gleichzeitig in das Leben anderer eingegriffen wird. Das ist, wie
schon ausgeführt (vgl. oben unter C II 2 b cc bbb [2]), der Fall. § 14 Abs. 3 LuftSiG
ist damit, soweit er die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt auf ein unbemanntes oder nur mit Angreifern besetztes Luftfahrzeug erlaubt, auch verhältnismäßig im
engeren Sinne.

  ccc) Die Wesensgehaltssperre des Art. 19 Abs. 2 GG schließt eine solche Maßnahme gegenüber diesem Personenkreis ebenfalls nicht aus. Im Hinblick auf die außergewöhnliche Ausnahmesituation, von der § 14 Abs. 3 LuftSiG ausgeht, bleibt der Wesensgehalt des Grundrechts auf Leben im hier vorausgesetzten Fall durch den mit
dieser Vorschrift verbundenen Grundrechtseingriff so lange unangetastet, wie gewichtige Schutzinteressen Dritter den Eingriff legitimieren und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist (vgl. BVerfGE 22, 180 <219 f.>; 109, 133 <156>). Beide
Voraussetzungen sind nach den vorstehenden Ausführungen gegeben (vgl. unter C
II 2 b cc bbb).

                                         III.
  Da es dem Bund für § 14 Abs. 3 LuftSiG schon an der Gesetzgebungskompetenz             155
mangelt, hat die Vorschrift auch insoweit, als die unmittelbare Einwirkung auf ein
Luftfahrzeug mit Waffengewalt materiellverfassungsrechtlich gerechtfertigt werden
kann, keinen Bestand. Die Regelung ist in vollem Umfang verfassungswidrig und infolgedessen gemäß § 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG nichtig. Für die bloße Feststellung
einer Unvereinbarkeit der angegriffenen Regelung mit dem Grundgesetz ist unter den
gegebenen Umständen kein Raum.

                                         D.
 Die Kostenentscheidung beruht auf § 34 a Abs. 2 BVerfGG.                                156

                Papier                  Haas                  Hömig

                                     Hohmann-Steiner                                  Hoffmann-Riem
                                     Dennhardt

                Bryde                                          Gaier




                                         36/37

Bundesverfassungsgericht, Urteil des Ersten Senats vom 15. Februar 2006 -
1 BvR 357/05

Zitiervorschlag BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/05
                - Rn. (1 - 156), http://www.bverfg.de/e/rs20060215_1bvr035705.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2006:rs20060215.1bvr035705




                                      37/37

§ 14 Absatz 3 des
        Luftsicherheitsgesetzes vom 11. Januar 2005
        (Bundesgesetzblatt I Seite 78) ist mit Artikel 2 Absatz 2
        Satz 1 in Verbindung mit Artikel 87 a Absatz 2 und Artikel
        35 Absatz 2 und 3 sowie in Verbindung mit Artikel 1 Absatz
        1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.|Die Bundesrepublik Deutschland hat den
        Beschwerdeführern ihre notwendigen Auslagen zu
        erstatten.
|auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 9.
      November 2005 
      durch|für Recht erkannt:
BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 15. Februar 2006
- 1 BvR 357/05 -, Rn. 1-156,
                    https://www.bverfg.de/e/rs20060215_1bvr035705
Pressemitteilung - Nr. 11/2006 vom 15. Februar 2006