                              Leitsätze
           zum Urteil des Ersten Senats vom 24. April 2013
                           1 BvR 1215/07

1. Die Errichtung der Antiterrordatei als Verbunddatei verschiedener Sicherheitsbehörden zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus,
   die im Kern auf die Informationsanbahnung beschränkt ist und eine
   Nutzung der Daten zur operativen Aufgabenwahrnehmung nur in dringenden Ausnahmefällen vorsieht, ist in ihren Grundstrukturen mit der
   Verfassung vereinbar.
2. Regelungen, die den Austausch von Daten der Polizeibehörden und
   Nachrichtendienste ermöglichen, unterliegen hinsichtlich des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung gesteigerten verfassungsrechtlichen Anforderungen. Aus den Grundrechten folgt ein informationelles Trennungsprinzip, das diesen Austausch nur
   ausnahmsweise zulässt.
3. Eine Verbunddatei zwischen Sicherheitsbehörden wie die Antiterrordatei bedarf hinsichtlich der zu erfassenden Daten und ihrer Nutzungsmöglichkeiten einer hinreichend bestimmten und dem Übermaßverbot entsprechenden gesetzlichen Ausgestaltung. Das
   Antiterrordateigesetz genügt dem nicht vollständig, nämlich hinsichtlich der Bestimmung der beteiligten Behörden, der Reichweite der als
   terrorismusnah erfassten Personen, der Einbeziehung von Kontaktpersonen, der Nutzung von verdeckt bereitgestellten erweiterten
   Grunddaten, der Konkretisierungsbefugnis der Sicherheitsbehörden
   für die zu speichernden Daten und der Gewährleistung einer wirksamen Aufsicht.
4. Die uneingeschränkte Einbeziehung von Daten in die Antiterrordatei,
   die durch Eingriffe in das Brief- und Fernmeldegeheimnis und das
   Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung erhoben wurden, verletzt Art.
   10 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GG.




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BUNDESVERFASSUNGSGERICHT                                   Verkündet
- 1 BVR 1215/07 -                                          am 24. April 2013
                                                           Sommer
                                                           Regierungshauptsekretärin
                                                           als Urkundsbeamtin
                                                           der Geschäftsstelle




                              Im Namen des Volkes

                                In dem Verfahren
                                      über
                          die Verfassungsbeschwerde
des Herrn S…,

- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Maximilian Suermann,
                    Braunschweiger Straße 57, 12055 Berlin -
gegen das Gesetz zur Errichtung einer standardisierten zentralen Antiterrordatei
      von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten von Bund und Ländern (Antiterrordateigesetz - ATDG) vom 22. Dezember 2006 (BGBl I S. 3409)

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
                                 Vizepräsident Kirchhof,
                                 Gaier,
                                 Eichberger,
                                 Schluckebier,
                                 Masing,
                                 Paulus,
                                 Baer,
                                 Britz

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 6. November 2012 durch

                                      Urteil
für Recht erkannt:




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1. a) § 1 Absatz 2 und § 2 Satz 1 Nummer 3 des Gesetzes zur Errichtung einer
   standardisierten zentralen Antiterrordatei von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten von Bund und Ländern (Antiterrordateigesetz) vom 22. Dezember
   2006 (Bundesgesetzblatt l Seite 3409) sind mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar.
   b) § 2 Satz 1 Nummer 1 Buchstabe b hinsichtlich des Unterstützens einer unterstützenden Gruppierung und § 2 Satz 1 Nummer 2 des Antiterrordateigesetzes hinsichtlich des Merkmals „Befürworten“ sind mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar.
   c) § 5 Absatz 1 Satz 2 Nummer 1 a des Antiterrordateigesetzes ist mit Artikel 2
   Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes insoweit unvereinbar, als bei Recherchen in den erweiterten Grunddaten im Trefferfall Zugriff auf Informationen gemäß § 3 Absatz 1 Nummer 1 a des Antiterrordateigesetzes eröffnet wird.
   d) § 3 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 b und § 10 Absatz 1 des Antiterrordateigesetzes sind, soweit es an ergänzenden Regelungen nach Maßgabe der Gründe fehlt, mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar.
   e) § 2 Satz 1 Nummer 2 und § 10 Absatz 1 des Antiterrordateigesetzes sind
   im Übrigen nach Maßgabe der Gründe verfassungskonform auszulegen.
2. § 2 Satz 1 Nummern 1 bis 3, § 3 Absatz 1 Nummer 1, § 5 Absatz 1 und 2 sowie § 6 Absatz 1 und 2 des Antiterrordateigesetzes sind mit Artikel 10 Absatz
   1 und Artikel 13 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit sie sich auf
   nicht gemäß § 4 des Antiterrordateigesetzes verdeckt gespeicherte Daten erstrecken, die aus Eingriffen in das Telekommunikationsgeheimnis und das
   Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung herrühren.
3. Bis zu einer Neuregelung, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 2014 gelten die für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärten Vorschriften mit der
   Maßgabe fort, dass außerhalb des Eilfalls gemäß § 5 Absatz 2 des Antiterrordateigesetzes eine Nutzung der Antiterrordatei nur zulässig ist, sofern der Zugriff auf die Daten von Kontaktpersonen (§ 2 Satz 1 Nummer 3 des Antiterrordateigesetzes) und auf Daten, die aus Eingriffen in das
   Telekommunikationsgeheimnis und das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der
   Wohnung herrühren, ausgeschlossen und gewährleistet ist, dass bei Recherchen in den erweiterten Grunddaten im Trefferfall allein ein Zugang zu Informationen gemäß § 3 Absatz 1 Nummer 3 des Antiterrordateigesetzes gewährt
   wird; sobald danach die Möglichkeit des Zugriffs auf die Daten von Kontaktpersonen und auf Daten, die aus Eingriffen in das Telekommunikationsgeheimnis und das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung herrühren,
   ausgeschlossen ist, dürfen diese auch für die Nutzung der Datei im Eilfall gemäß § 5 Absatz 2 des Antiterrordateigesetzes nicht mehr genutzt werden.
4. Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen.



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  5. Die Bundesrepublik Deutschland hat dem Beschwerdeführer seine notwendigen Auslagen aus dem Verfassungsbeschwerdeverfahren zu erstatten.

                                      Gründe:

                                          A.
 Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist die Verfassungsmäßigkeit des Antiterrordateigesetzes.

                                          I.
  Der Beschwerdeführer wendet sich gegen das als Art. 1 des Gesetzes zur Errichtung gemeinsamer Dateien von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten des Bundes und der Länder (Gemeinsame-Dateien-Gesetz) vom 22. Dezember 2006 (BGBl I
S. 3409) erlassene Gesetz zur Errichtung einer standardisierten zentralen Antiterrordatei von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten von Bund und Ländern (Antiterrordateigesetz - ATDG). Das Antiterrordateigesetz wurde seit seinem Inkrafttreten
am 31. Dezember 2006 nicht substanziell geändert. Bei sachgerechtem Verständnis
des Beschwerdevorbringens wendet sich der Beschwerdeführer unmittelbar gegen
die §§ 1 bis 6 ATDG über die Speicherung und Verwendung von Daten; ausgenommen ist insoweit allerdings § 2 Satz 1 Nr. 4 ATDG. Mittelbar richtet sich die Verfassungsbeschwerde auch gegen die diese Vorschriften flankierenden §§ 8 bis 12 AT-DG, die insbesondere die datenschutzrechtliche Verantwortung und Kontrolle
betreffen.

  1. Durch das Antiterrordateigesetz wurde die Rechtsgrundlage für die Antiterrordatei, eine der Bekämpfung des internationalen Terrorismus dienende Verbunddatei
von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten des Bundes und der Länder, geschaffen. Die Datei erleichtert und beschleunigt den Informationsaustausch zwischen den
beteiligten Polizeibehörden und Nachrichtendiensten, indem bestimmte Erkenntnisse
aus dem Zusammenhang der Bekämpfung des internationalen Terrorismus, über die
einzelne Behörden verfügen, für alle beteiligten Behörden schneller auffindbar und
leichter zugänglich werden.

  a) § 1 ATDG legt zum einen fest, dass die Antiterrordatei als gemeinsame standardisierte zentrale Datei beim Bundeskriminalamt geführt wird, und bestimmt zugleich
die an ihr beteiligten Behörden. Nach § 1 Abs. 1 ATDG sind das Bundeskriminalamt,
in Verbindung mit § 58 Abs. 1 BPolG, § 1 Abs. 3 Nr. 1 d BPolZV das Bundespolizeipräsidium, die Landeskriminalämter, die Verfassungsschutzbehörden des Bundes
und der Länder, der Militärische Abschirmdienst, der Bundesnachrichtendienst und
das Zollkriminalamt beteiligte Behörden. Neben diesen von Gesetzes wegen beteiligten Behörden können nach § 1 Abs. 2 ATDG in Verbindung mit § 12 Nr. 2 ATDG
durch Errichtungsanordnung unter bestimmten Voraussetzungen weitere Polizeivollzugsbehörden an der Antiterrordatei beteiligt werden. Nach der Gesetzesbegründung sollen dies in erster Linie die Dienststellen des polizeilichen Staatsschutzes der



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Länder sein (BTDrucks 16/2950, S. 14). Ausweislich der Errichtungsanordnung mit
Stand vom 4. Juni 2010 haben in drei Bundesländern polizeiliche Dienststellen unterhalb der Ebene der Landeskriminalämter Zugriff auf die Antiterrordatei.

  b) In § 2 ATDG wird bestimmt, dass und in Bezug auf welche Personen oder Objekte Behörden verpflichtet sind, bereits erhobene Daten in der Antiterrordatei zu speichern. Voraussetzung einer Speicherung ist zunächst, dass polizeiliche oder nachrichtendienstliche Erkenntnisse vorliegen, aus denen sich tatsächliche Anhaltspunkte
dafür ergeben, dass sich die Daten auf die in § 2 Satz 1 Nr. 1 bis 4 ATDG genannten
Personen oder Objekte beziehen und dass die Kenntnis der Daten für die Aufklärung
oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit Bezug zu Deutschland erforderlich ist. Von der Speicherung betroffen sind nach Nr. 1 zunächst Personen, die
Vereinigungen oder Gruppierungen des internationalen Terrorismus angehören oder
in einer besonderen Nähe dazu stehen. Darüber hinaus sind nach Nr. 2 auch Einzelpersonen von der Speicherung betroffen, sofern sie rechtswidrig Gewalt als Mittel zur
Durchsetzung international ausgerichteter politischer oder religiöser Belange anwenden, unterstützen, vorbereiten, befürworten oder durch ihre Tätigkeiten vorsätzlich
hervorrufen. Nr. 3 sieht schließlich auch die Speicherung der Daten von Kontaktpersonen zu den in Nr. 1 und 2 genannten Personen vor, sofern der Kontakt nicht nur
flüchtiger oder zufälliger Art ist und durch sie Hinweise für die Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu erwarten sind.

 c) Welche Daten über die in § 2 Satz 1 Nr. 1 bis 4 ATDG genannten Personen und         6
Objekte zu speichern sind, ergibt sich aus § 3 Abs. 1 ATDG. Die Regelung differenziert dabei zwischen den in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG aufgeführten Grunddaten (im
Folgenden zur Verdeutlichung auch als einfache Grunddaten bezeichnet) und den in
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG aufgeführten erweiterten Grunddaten.

  Die einfachen Grunddaten sind zu allen in § 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 ATDG genannten       7
Personengruppen zu speichern. Als solche Grunddaten definiert die Vorschrift verschiedene allgemeine Angaben zur Person, wie Anschriften, besondere körperliche
Merkmale, Sprachen, Dialekte, Lichtbilder sowie die Bezeichnung der Fallgruppe
nach § 2 ATDG. Demgegenüber verlangt § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG eine Speicherung
der erweiterten Grunddaten nur zu den in § 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 ATDG genannten
Personen sowie zu Kontaktpersonen, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, dass sie von terrorismusbezogenen Aktivitäten Kenntnis haben. Die erweiterten
Grunddaten werden im Einzelnen in § 3 Abs. 1 Nr. 1 b aa bis rr ATDG aufgezählt.
Dazu zählen unter anderem Angaben wie Telekommunikationsanschlüsse und Telekommunikationsendgeräte (aa), Bankverbindungen (bb), Volkszugehörigkeit (gg),
Angaben zur Religionszugehörigkeit (hh), terrorismusrelevante Fähigkeiten (ii), Angaben zur Ausbildung (jj), Angaben zu Tätigkeiten in wichtigen Infrastruktureinrichtungen (kk), Angaben zu Gewaltbereitschaft (ll) oder zu besuchten Orten und Gebieten, die als Treffpunkt terrorismusverdächtiger Personen dienen (nn).

 Nach der Gesetzesbegründung sollen die Daten, soweit der Art der Daten nach            8



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möglich, standardisiert gespeichert werden. Die Daten sollen also nicht freihändig,
sondern durch Auswahl bestimmter systemseitig vorgegebener Angaben eingestellt
werden. Diese Standardisierung soll die Recherchefähigkeit der Datei sichern und
der Vereinheitlichung der Verwaltungspraxis dienen (BTDrucks 16/2950, S. 17). Ein
Korrektiv zur weitgehenden Standardisierung der gespeicherten Angaben bietet die
durch § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG ermöglichte Eingabe besonderer Bemerkungen, ergänzender Hinweise und Bewertungen als Freitext.

 Neben den Grunddaten und erweiterten Grunddaten sieht § 3 Abs. 1 Nr. 3 ATDG                9
Angaben zur einspeichernden Behörde und zu deren Aktenzeichen vor, wodurch die
Kontaktaufnahme für den weiteren Informationsaustausch erleichtert werden soll.

  Soweit besondere Geheimhaltungsinteressen oder schutzwürdige Interessen des              10
Betroffenen dies erfordern, ermöglicht § 4 ATDG die beschränkte oder verdeckte
Speicherung von Daten. Bei der verdeckten Speicherung werden die Daten so eingegeben, dass die anderen beteiligten Behörden das Vorhandensein der Daten bei Abfragen nicht erkennen und unmittelbar keinen Zugriff auf die gespeicherten Daten erhalten. Die Abfrage wird dann automatisiert an die informationsführende Behörde
weitergeleitet, damit diese nach Maßgabe der gesetzlichen Vorschriften aus eigenem
Entschluss mit der abfragenden Behörde Kontakt aufnimmt und über die Übermittlung der Daten entscheidet. Dies sollte zunächst dem Quellenschutz der jeweiligen
Ermittlungsbehörden dienen, insbesondere der Geheimdienste bei ihrer Zusammenarbeit mit ausländischen Geheimdiensten. Im Lauf des Gesetzgebungsverfahrens ist
der Schutz der Betroffenen als eigener Zweck hinzugekommen (vgl. BTDrucks 16/
3642, S. 6).

  d) In § 5 Abs. 1 ATDG ist der Zugriff auf die gespeicherten Daten im Regelfall normiert. § 5 Abs. 1 Satz 1 ATDG erlaubt den beteiligten Behörden Abfragen im automatisierten Verfahren, wenn dies im Rahmen ihrer Aufgaben zur Bekämpfung oder Aufklärung des internationalen Terrorismus erforderlich ist. Durch diese
Zugriffsbefugnis, die nicht auf eine Suche nach einem bestimmten Namen begrenzt
ist, wird den abfragenden Behörden eine Recherche in allen offen und verdeckt gespeicherten Datensätzen sowohl der Grunddaten als auch der erweiterten Grunddaten einschließlich des Freitextfeldes ermöglicht. Im Falle eines Treffers erhält die abfragende Behörde bei einer Abfrage zu Personen Zugriff auf die Grunddaten sowie
die Angaben zur einspeichernden Behörde. Zugriff auf die erweiterten Grunddaten
erhält die abfragende Behörde im Falle eines Treffers gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 und 4
ATDG nur, wenn die Behörde, die die Daten eingegeben hat, den Zugriff im Einzelfall
auf Ersuchen nach den jeweils geltenden Übermittlungsvorschriften gewährt. Auch
bei Recherchen in den erweiterten Grunddaten werden im Trefferfall aber hiervon unabhängig ohne weiteres die korrespondierenden einfachen Grunddaten übermittelt.

 Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG darf die abfragende Behörde die Daten, auf die sie            12
gemäß § 5 Abs. 1 ATDG Zugriff erhalten hat, nur zur Prüfung, ob der Treffer der gesuchten Person zuzuordnen ist, sowie zur Vorbereitung und Substantiierung eines



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Einzelübermittlungsersuchens verwenden.

  e) § 5 Abs. 2 Satz 1 ATDG ermöglicht der abfragenden Behörde, im Eilfall unmittelbar auf die erweiterten Grunddaten eines Treffers Zugriff zu nehmen. Ein Eilfall im
Sinne dieser Vorschrift setzt voraus, dass ein solcher Zugriff zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für Leib, Leben, Gesundheit oder Freiheit einer Person oder für Sachen von erheblichem Wert, deren Erhaltung im öffentlichen Interesse geboten ist,
unerlässlich ist und die Datenübermittlung aufgrund eines Ersuchens nicht rechtzeitig
erfolgen kann. Die Entscheidung hierüber trifft der Leiter oder ein besonders beauftragter Beamter des höheren Dienstes der abfragenden Behörde. Der Zugriff bedarf
im Übrigen der nachträglichen Zustimmung der Behörde, die die Daten eingegeben
hat; diese entscheidet zugleich über die weitere Verwendbarkeit der Daten.

  Hat die abfragende Behörde im Eilfall Zugriff auf Daten erhalten, erlaubt § 6 Abs. 2   14
ATDG die Verwendung dieser Daten nur, soweit dies zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr im Zusammenhang mit der Bekämpfung des internationalen Terrorismus
unerlässlich ist. Haben das Bundeskriminalamt oder ein Landeskriminalamt auf Ersuchen oder im Auftrag des Generalbundesanwalts die Antiterrordatei genutzt, übermitteln sie nach § 6 Abs. 4 Satz 1 und 2 ATDG die Daten dem Generalbundesanwalt für
die Zwecke der Strafverfolgung; der Generalbundesanwalt darf die Daten für ein Ersuchen um die Übermittlung von Erkenntnissen zur Aufklärung oder Bekämpfung des
internationalen Terrorismus nach § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG verwenden.

  In § 7 ATDG ist festgelegt, dass sich die Übermittlung von Erkenntnissen aufgrund      15
eines Ersuchens nach § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG nach den jeweils geltenden Übermittlungsvorschriften richtet.

  f) § 8 ATDG teilt die datenschutzrechtliche Verantwortung zwischen einspeichernder und abfragender Behörde auf. Letztere trägt die Verantwortung für die Zulässigkeit der Abfrage, erstere die Verantwortung für die Erhebung, die Zulässigkeit der
Eingabe sowie die Richtigkeit und Aktualität der Daten. § 9 ATDG sieht eine Protokollierung aller Zugriffe auf die Daten zum Zweck der Datenschutzkontrolle vor. Diese ist
gemäß § 10 Abs. 1 ATDG in die Hände der Datenschutzbeauftragten des Bundes
und - nach Maßgabe des Landesrechts - der Länder gelegt.

  In § 10 Abs. 2 ATDG ist die Auskunftserteilung an Betroffene geregelt. Die Regelung differenziert zwischen den offen und den verdeckt gespeicherten Daten. Gemäß
§ 10 Abs. 2 Satz 1 ATDG erteilt über die offen gespeicherten Daten das Bundeskriminalamt die Auskunft nach § 19 BDSG, wobei es das Einvernehmen der jeweils datenverantwortlichen Behörde einholt. Dagegen richtet sich die Auskunft zu verdeckt gespeicherten Daten gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2 ATDG nach den Rechtsvorschriften für
die Behörde, die die Daten eingegeben hat. Das bedeutet, dass die Betroffenen Auskunft zu einer etwaigen verdeckten Speicherung nicht zentral beim Bundeskriminalamt erhalten können, sondern nur jeweils bei der Behörde, die die Daten verdeckt gespeichert hat.



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 In § 11 ATDG sind schließlich Vorgaben zur Berichtigung, Löschung und Sperrung        18
von Daten enthalten, während § 12 ATDG regelt, welche Einzelheiten das Bundeskriminalamt in einer Errichtungsanordnung festzulegen hat, wobei diese der Zustimmung des Bundesministeriums des Innern, des Bundeskanzleramts, des Bundesministeriums der Verteidigung, des Bundesministeriums der Finanzen und der für die
beteiligten Behörden zuständigen obersten Landesbehörden bedarf. Hierzu gehören
die Bestimmung der weiteren beteiligten Polizeivollzugsbehörden nach § 1 Abs. 2
ATDG, Einzelheiten zur Art der nach § 3 Abs. 1 ATDG zu speichernden Daten und zu
den zugriffsberechtigten Organisationseinheiten der beteiligten Behörden.

  g) Das Antiterrordateigesetz ist gemäß Art. 5 Abs. 2 Halbsatz 1 Gemeinsame-          19
Dateien-Gesetz befristet und tritt mit Ablauf des 30. Dezember 2017 außer Kraft. Es
ist nach Art. 5 Abs. 2 Halbsatz 2 Gemeinsame-Dateien-Gesetz fünf Jahre nach seinem Inkrafttreten zu evaluieren.

 2. Die Vorschriften des Antiterrordateigesetzes vom 22. Dezember 2006 (BGBl I         20
S. 3409), das durch Artikel 5 des Gesetzes vom 26. Februar 2008 (BGBl I S. 215) geändert worden ist, lauten - soweit hier von Interesse - wie folgt:

                                 § 1 Antiterrordatei                                   21
(1) Das Bundeskriminalamt, die in der Rechtsverordnung nach § 58 Abs. 1 des Bundespolizeigesetzes bestimmte Bundespolizeibehörde, die Landeskriminalämter, die
Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, der Militärische Abschirmdienst, der Bundesnachrichtendienst und das Zollkriminalamt (beteiligte Behörden) führen beim Bundeskriminalamt zur Erfüllung ihrer jeweiligen gesetzlichen
Aufgaben zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit Bezug zur Bundesrepublik Deutschland eine gemeinsame standardisierte zentrale Antiterrordatei (Antiterrordatei).
(2) Zur Teilnahme an der Antiterrordatei sind als beteiligte Behörden im Benehmen
mit dem Bundesministerium des Innern weitere Polizeivollzugsbehörden berechtigt,
soweit
1. diesen Aufgaben zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit Bezug zur
Bundesrepublik Deutschland nicht nur im Einzelfall besonders zugewiesen sind,
2. ihr Zugriff auf die Antiterrordatei für die Wahrnehmung der Aufgaben nach Nummer 1 erforderlich und dies unter Berücksichtigung der schutzwürdigen Interessen
der Betroffenen und der Sicherheitsinteressen der beteiligten Behörden angemessen ist.

               § 2 Inhalt der Antiterrordatei und Speicherungspflicht                  22
Die beteiligten Behörden sind verpflichtet, bereits erhobene Daten nach § 3 Abs. 1
in der Antiterrordatei zu speichern, wenn sie gemäß den für sie geltenden Rechtsvorschriften über polizeiliche oder nachrichtendienstliche Erkenntnisse (Erkenntnisse) verfügen, aus denen sich tatsächliche Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die
Daten sich beziehen auf


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1. Personen, die
a) einer terroristischen Vereinigung nach § 129a des Strafgesetzbuchs, die einen internationalen Bezug aufweist, oder einer terroristischen Vereinigung nach § 129a in
Verbindung mit § 129b Abs. 1 Satz 1 des Strafgesetzbuchs mit Bezug zur Bundesrepublik Deutschland oder
b) einer Gruppierung, die eine Vereinigung nach Buchstabe a unterstützt,
angehören oder diese unterstützen,
2. Personen, die rechtswidrig Gewalt als Mittel zur Durchsetzung international ausgerichteter politischer oder religiöser Belange anwenden oder eine solche Gewaltanwendung unterstützen, vorbereiten, befürworten oder durch ihre Tätigkeiten vorsätzlich hervorrufen,
3. Personen, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, dass sie mit den in
Nummer 1 Buchstabe a oder in Nummer 2 genannten Personen nicht nur flüchtig
oder in zufälligem Kontakt in Verbindung stehen und durch sie weiterführende Hinweise für die Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu erwarten sind (Kontaktpersonen), oder
4. (…)
und die Kenntnis der Daten für die Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen
Terrorismus mit Bezug zur Bundesrepublik Deutschland erforderlich ist. Satz 1 gilt
nur für Daten, die die beteiligten Behörden nach den für sie geltenden Rechtsvorschriften automatisiert verarbeiten dürfen.

                          § 3 Zu speichernde Datenarten                                23
(1) In der Antiterrordatei werden, soweit vorhanden, folgende Datenarten gespeichert:
1. zu Personen
a) nach § 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3: der Familienname, die Vornamen, frühere Namen,
andere Namen, Aliaspersonalien, abweichende Namensschreibweisen, das Geschlecht, das Geburtsdatum, der Geburtsort, der Geburtsstaat, aktuelle und frühere
Staatsangehörigkeiten, gegenwärtige und frühere Anschriften, besondere körperliche Merkmale, Sprachen, Dialekte, Lichtbilder, die Bezeichnung der Fallgruppe
nach § 2 und, soweit keine anderen gesetzlichen Bestimmungen entgegenstehen
und dies zur Identifizierung einer Person erforderlich ist, Angaben zu Identitätspapieren (Grunddaten),
b) nach § 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 sowie zu Kontaktpersonen, bei denen tatsächliche
Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sie von der Planung oder Begehung einer in
§ 2 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe a genannten Straftat oder der Ausübung, Unterstützung
oder Vorbereitung von rechtswidriger Gewalt im Sinne von § 2 Satz 1 Nr. 2 Kenntnis
haben, folgende weiteren Datenarten (erweiterte Grunddaten):
aa) eigene oder von ihnen genutzte Telekommunikationsanschlüsse und Telekom-


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munikationsendgeräte,
bb) Adressen für elektronische Post,
cc) Bankverbindungen,
dd) Schließfächer,
ee) auf die Person zugelassene oder von ihr genutzte Fahrzeuge,
ff) Familienstand,
gg) Volkszugehörigkeit,
hh) Angaben zur Religionszugehörigkeit, soweit diese im Einzelfall zur Aufklärung
oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus erforderlich sind,
ii) besondere Fähigkeiten, die nach den auf bestimmten Tatsachen beruhenden Erkenntnissen der beteiligten Behörden der Vorbereitung und Durchführung terroristischer Straftaten nach § 129a Abs. 1 und 2 des Strafgesetzbuchs dienen können,
insbesondere besondere Kenntnisse und Fertigkeiten in der Herstellung oder im
Umgang mit Sprengstoffen oder Waffen,
jj) Angaben zum Schulabschluss, zur berufsqualifizierenden Ausbildung und zum
ausgeübten Beruf,
kk) Angaben zu einer gegenwärtigen oder früheren Tätigkeit in einer lebenswichtigen Einrichtung im Sinne des § 1 Abs. 5 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes oder
einer Verkehrs- oder Versorgungsanlage oder -einrichtung, einem öffentlichen Verkehrsmittel oder Amtsgebäude,
ll) Angaben zur Gefährlichkeit, insbesondere Waffenbesitz oder zur Gewaltbereitschaft der Person,
mm) Fahr- und Flugerlaubnisse,
nn) besuchte Orte oder Gebiete, an oder in denen sich in § 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 genannte Personen treffen,
oo) Kontaktpersonen nach § 2 Satz 1 Nr. 3 zu den jeweiligen Personen nach § 2
Satz 1 Nr. 1 Buchstabe a oder Nr. 2,
pp) die Bezeichnung der konkreten Vereinigung oder Gruppierung nach § 2 Satz 1
Nr. 1 Buchstabe a oder b,
qq) der Tag, an dem das letzte Ereignis eingetreten ist, das die Speicherung der Erkenntnisse begründet, und
rr) auf tatsächlichen Anhaltspunkten beruhende zusammenfassende besondere Bemerkungen, ergänzende Hinweise und Bewertungen zu Grunddaten und erweiterten Grunddaten, die bereits in Dateien der beteiligten Behörden gespeichert sind,
sofern dies im Einzelfall nach pflichtgemäßem Ermessen geboten und zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus unerlässlich ist,
2. (…)



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3. zu den jeweiligen Daten nach den Nummern 1 und 2 die Angabe der Behörde,
die über die Erkenntnisse verfügt, sowie das zugehörige Aktenzeichen oder sonstige Geschäftszeichen und, soweit vorhanden, die jeweilige Einstufung als Verschlusssache.
(2) Soweit zu speichernde Daten aufgrund einer anderen Rechtsvorschrift zu kennzeichnen sind, ist diese Kennzeichnung bei der Speicherung der Daten in der Antiterrordatei aufrechtzuerhalten.

                    § 4 Beschränkte und verdeckte Speicherung                           24
(1) Soweit besondere Geheimhaltungsinteressen oder besonders schutzwürdige Interessen des Betroffenen dies ausnahmsweise erfordern, darf eine beteiligte Behörde entweder von einer Speicherung der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe b genannten
erweiterten Grunddaten ganz oder teilweise absehen (beschränkte Speicherung)
oder alle jeweiligen Daten zu in § 2 genannten Personen, Vereinigungen, Gruppierungen, Stiftungen, Unternehmen, Sachen, Bankverbindungen, Anschriften, Telekommunikationsanschlüssen, Telekommunikationsendgeräten, Internetseiten oder
Adressen für elektronische Post in der Weise eingeben, dass die anderen beteiligten Behörden im Falle einer Abfrage die Speicherung der Daten nicht erkennen und
keinen Zugriff auf die gespeicherten Daten erhalten (verdeckte Speicherung). Über
beschränkte und verdeckte Speicherungen entscheidet der jeweilige Behördenleiter
oder ein von ihm besonders beauftragter Beamter des höheren Dienstes.
(2) Sind Daten, auf die sich eine Abfrage bezieht, verdeckt gespeichert, wird die Behörde, die die Daten eingegeben hat, automatisiert durch Übermittlung aller Anfragedaten über die Abfrage unterrichtet und hat unverzüglich mit der abfragenden Behörde Kontakt aufzunehmen, um zu klären, ob Erkenntnisse nach § 7 übermittelt
werden können. Die Behörde, die die Daten eingegeben hat, sieht von einer Kontaktaufnahme nur ab, wenn Geheimhaltungsinteressen auch nach den Umständen
des Einzelfalls überwiegen. Die wesentlichen Gründe für die Entscheidung nach
Satz 2 sind zu dokumentieren. Die übermittelten Anfragedaten sowie die Dokumentation nach Satz 3 sind spätestens zu löschen oder zu vernichten, wenn die verdeckt gespeicherten Daten zu löschen sind.

                              § 5 Zugriff auf die Daten                                 25
(1) Die beteiligten Behörden dürfen die in der Antiterrordatei gespeicherten Daten
im automatisierten Verfahren nutzen, soweit dies zur Erfüllung der jeweiligen Aufgaben zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus erforderlich
ist. Im Falle eines Treffers erhält die abfragende Behörde Zugriff
1. a) bei einer Abfrage zu Personen auf die zu ihnen gespeicherten Grunddaten
oder
b) bei einer Abfrage zu Vereinigungen, Gruppierungen, Stiftungen, Unternehmen,
Sachen, Bankverbindungen, Anschriften, Telekommunikationsanschlüssen, Telekommunikationsendgeräten, Internetseiten oder Adressen für elektronische Post



                                        11/72

nach § 2 Satz 1 Nr. 4 auf die dazu gespeicherten Daten, und
2. auf die Daten nach § 3 Abs. 1 Nr. 3.
Auf die zu Personen gespeicherten erweiterten Grunddaten kann die abfragende
Behörde im Falle eines Treffers Zugriff erhalten, wenn die Behörde, die die Daten
eingegeben hat, dies im Einzelfall auf Ersuchen gewährt. Die Entscheidung hierüber
richtet sich nach den jeweils geltenden Übermittlungsvorschriften.
(2) Die abfragende Behörde darf im Falle eines Treffers unmittelbar auf die erweiterten Grunddaten zugreifen, wenn dies aufgrund bestimmter Tatsachen zur Abwehr
einer gegenwärtigen Gefahr für Leib, Leben, Gesundheit oder Freiheit einer Person
oder für Sachen von erheblichem Wert, deren Erhaltung im öffentlichen Interesse
geboten ist, unerlässlich ist und die Datenübermittlung aufgrund eines Ersuchens
nicht rechtzeitig erfolgen kann (Eilfall). Ob ein Eilfall vorliegt, entscheidet der Behördenleiter oder ein von ihm besonders beauftragter Beamter des höheren Dienstes.
Die Entscheidung und ihre Gründe sind zu dokumentieren. Der Zugriff ist unter Hinweis auf die Entscheidung nach Satz 3 zu protokollieren. Die Behörde, die die Daten eingegeben hat, muss unverzüglich um nachträgliche Zustimmung ersucht werden. Wird die nachträgliche Zustimmung verweigert, ist die weitere Verwendung
dieser Daten unzulässig. Die abfragende Behörde hat die Daten unverzüglich zu löschen oder nach § 11 Abs. 3 zu sperren. Sind die Daten einem Dritten übermittelt
worden, ist dieser unverzüglich darauf hinzuweisen, dass die weitere Verwendung
der Daten unzulässig ist.
(3) Innerhalb der beteiligten Behörden erhalten ausschließlich hierzu ermächtigte
Personen Zugriff auf die Antiterrordatei.
(4) Bei jeder Abfrage müssen der Zweck und die Dringlichkeit angegeben und dokumentiert werden und erkennbar sein.

                          § 6 Weitere Verwendung der Daten                                   26
(1) Die abfragende Behörde darf die Daten, auf die sie Zugriff erhalten hat, nur zur
Prüfung, ob der Treffer der gesuchten Person oder der gesuchten Angabe nach § 2
Satz 1 Nr. 4 zuzuordnen ist, und für ein Ersuchen um Übermittlung von Erkenntnissen zur Wahrnehmung ihrer jeweiligen Aufgabe zur Aufklärung oder Bekämpfung
des internationalen Terrorismus verwenden. Eine Verwendung zu einem anderen
Zweck als zur Wahrnehmung ihrer jeweiligen Aufgabe zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus ist nur zulässig, soweit
1. dies zur Verfolgung einer besonders schweren Straftat oder zur Abwehr einer Gefahr für Leib, Leben, Gesundheit oder Freiheit einer Person erforderlich ist, und
2. die Behörde, die die Daten eingegeben hat, der Verwendung zustimmt.
(2) Im Eilfall darf die abfragende Behörde die Daten, auf die sie Zugriff erhalten hat,
nur verwenden, soweit dies zur Abwehr der gegenwärtigen Gefahr nach § 5 Abs. 2
Satz 1 im Zusammenhang mit der Bekämpfung des internationalen Terrorismus unerlässlich ist.


                                           12/72

(3) Im Falle einer Verwendung nach Absatz 1 Satz 2 oder Absatz 2 sind die Daten
zu kennzeichnen. Nach einer Übermittlung ist die Kennzeichnung durch den Empfänger aufrechtzuerhalten; Gleiches gilt für Kennzeichnungen nach § 3 Abs. 2.
(4) Soweit das Bundeskriminalamt und die Landeskriminalämter auf Ersuchen oder
im Auftrag des Generalbundesanwalts die Antiterrordatei nutzen, übermitteln sie die
Daten, auf die sie Zugriff erhalten haben, dem Generalbundesanwalt für die Zwecke
der Strafverfolgung. Der Generalbundesanwalt darf die Daten für Ersuchen nach
Absatz 1 Satz 1 verwenden. § 487 Abs. 3 der Strafprozessordnung gilt entsprechend.

                        § 7 Übermittlung von Erkenntnissen                              27
Die Übermittlung von Erkenntnissen aufgrund eines Ersuchens nach § 6 Abs. 1
Satz 1 zwischen den beteiligten Behörden richtet sich nach den jeweils geltenden
Übermittlungsvorschriften.

                      § 8 Datenschutzrechtliche Verantwortung                           28
(1) Die datenschutzrechtliche Verantwortung für die in der Antiterrordatei gespeicherten Daten, namentlich für die Rechtmäßigkeit der Erhebung, die Zulässigkeit
der Eingabe sowie die Richtigkeit und Aktualität der Daten trägt die Behörde, die die
Daten eingegeben hat. Die Behörde, die die Daten eingegeben hat, muss erkennbar
sein. Die Verantwortung für die Zulässigkeit der Abfrage trägt die abfragende Behörde.
(2) Nur die Behörde, die die Daten eingegeben hat, darf diese Daten ändern, berichtigen, sperren oder löschen.
(3) Hat eine Behörde Anhaltspunkte dafür, dass Daten, die eine andere Behörde
eingegeben hat, unrichtig sind, teilt sie dies umgehend der Behörde, die die Daten
eingegeben hat, mit, die diese Mitteilung unverzüglich prüft und erforderlichenfalls
die Daten unverzüglich berichtigt.

         § 9 Protokollierung, technische und organisatorische Maßnahmen                 29
(1) Das Bundeskriminalamt hat bei jedem Zugriff für Zwecke der Datenschutzkontrolle den Zeitpunkt, die Angaben, die die Feststellung der aufgerufenen Datensätze
ermöglichen, sowie die für den Zugriff verantwortliche Behörde und den Zugriffszweck nach § 5 Abs. 4 zu protokollieren. Die Protokolldaten dürfen nur verwendet
werden, soweit ihre Kenntnis für Zwecke der Datenschutzkontrolle, der Datensicherung, zur Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Betriebs der Datenverarbeitungsanlage oder zum Nachweis der Kenntnisnahme bei Verschlusssachen erforderlich
ist. Die ausschließlich für Zwecke nach Satz 1 gespeicherten Protokolldaten sind
nach 18 Monaten zu löschen.
(2) Das Bundeskriminalamt hat die nach § 9 des Bundesdatenschutzgesetzes erforderlichen technischen und organisatorischen Maßnahmen zu treffen.

         § 10 Datenschutzrechtliche Kontrolle, Auskunft an den Betroffenen              30


                                         13/72

(1) Die Kontrolle der Durchführung des Datenschutzes obliegt nach § 24 Abs. 1 des
Bundesdatenschutzgesetzes dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die
Informationsfreiheit. Die datenschutzrechtliche Kontrolle der Eingabe und der Abfrage von Daten durch eine Landesbehörde richtet sich nach dem Datenschutzgesetz
des Landes.
(2) Über die nicht verdeckt gespeicherten Daten erteilt das Bundeskriminalamt die
Auskunft nach § 19 des Bundesdatenschutzgesetzes im Einvernehmen mit der Behörde, die die datenschutzrechtliche Verantwortung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 trägt
und die Zulässigkeit der Auskunftserteilung nach den für sie geltenden Rechtsvorschriften prüft. Die Auskunft zu verdeckt gespeicherten Daten richtet sich nach den
für die Behörde, die die Daten eingegeben hat, geltenden Rechtsvorschriften.

               § 11 Berichtigung, Löschung und Sperrung von Daten                      31
(1) Unrichtige Daten sind zu berichtigen.
(2) Personenbezogene Daten sind zu löschen, wenn ihre Speicherung unzulässig
ist oder ihre Kenntnis für die Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus nicht mehr erforderlich ist. Sie sind spätestens zu löschen, wenn die zugehörigen Erkenntnisse nach den für die beteiligten Behörden jeweils geltenden
Rechtsvorschriften zu löschen sind.
(3) An die Stelle einer Löschung tritt eine Sperrung, wenn Grund zu der Annahme
besteht, dass durch die Löschung schutzwürdige Interessen eines Betroffenen beeinträchtigt würden. Gesperrte Daten dürfen nur für den Zweck abgerufen und genutzt werden, für den die Löschung unterblieben ist; sie dürfen auch abgerufen und
genutzt werden, soweit dies zum Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter unerlässlich ist und die Aufklärung des Sachverhalts ansonsten aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre oder der Betroffene einwilligt.
(4) Die eingebenden Behörden prüfen nach den Fristen, die für die Erkenntnisdaten
gelten, und bei der Einzelfallbearbeitung, ob personenbezogene Daten zu berichtigen oder zu löschen sind.

                             § 12 Errichtungsanordnung                                 32
Das Bundeskriminalamt hat für die gemeinsame Datei in einer Errichtungsanordnung im Einvernehmen mit den beteiligten Behörden Einzelheiten festzulegen zu:
1. den Bereichen des erfassten internationalen Terrorismus mit Bezug zur Bundesrepublik Deutschland,
2. den weiteren beteiligten Polizeivollzugsbehörden nach § 1 Abs. 2,
3. der Art der zu speichernden Daten nach § 3 Abs. 1,
4. der Eingabe der zu speichernden Daten,
5. den zugriffsberechtigten Organisationseinheiten der beteiligten Behörden,
6. den Einteilungen der Zwecke und der Dringlichkeit einer Abfrage und



                                            14/72

7. der Protokollierung.
Die Errichtungsanordnung bedarf der Zustimmung des Bundesministeriums des Innern, des Bundeskanzleramts, des Bundesministeriums der Verteidigung, des Bundesministeriums der Finanzen und der für die beteiligten Behörden der Länder zuständigen obersten Landesbehörden. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz
und die Informationsfreiheit ist vor Erlass der Errichtungsanordnung anzuhören.

                          § 13 Einschränkung von Grundrechten                            33
Die Grundrechte des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10 des
Grundgesetzes) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 des Grundgesetzes) werden nach Maßgabe dieses Gesetzes eingeschränkt.

  3. Erste Überlegungen zur Schaffung einer Antiterrordatei gehen auf die 15. Wahlperiode des Bundestags zurück. Damals legte der Bundesrat auf Initiative der Länder
Niedersachsen, Bayern, Saarland und Thüringen einen „Entwurf eines Gesetzes zur
Errichtung einer gemeinsamen Datei der deutschen Sicherheitsbehörden zur Beobachtung und Bekämpfung des islamistischen Extremismus und Terrorismus (Anti-Terror-Datei-Gesetz)“ vor (BTDrucks 15/4413). In diese gemeinsame Datei sollten
nach den Vorstellungen des Entwurfs die teilnehmenden Polizeibehörden und Nachrichtendienste alle Daten über Personen oder Vorgänge einstellen, die im Zusammenhang mit dem islamistischen Extremismus und Terrorismus stünden (BTDrucks
15/4413, S. 8). Die damalige Bundesregierung favorisierte dagegen die Schaffung einer Indexdatei, also lediglich eines elektronischen Fundstellennachweises für die
zum Auffinden weiterer Erkenntnisse erforderlichen Daten (BTDrucks 15/4413, S. 9).
Keiner der beiden Vorschläge wurde in der 15. Wahlperiode realisiert.

 Nach fehlgeschlagenen Anschlagsversuchen auf Eisenbahnzüge in Koblenz und               35
Dortmund im August 2006 brachte die Bundesregierung den „Entwurf eines Gesetzes zur Errichtung gemeinsamer Dateien von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten des Bundes und der Länder (Gemeinsame-Dateien-Gesetz)“ ein, der in seinem Art. 1 auch den Entwurf für das „Gesetz zur Errichtung einer standardisierten
zentralen Antiterrordatei von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten von Bund
und Ländern (Antiterrordateigesetz - ATDG)“ enthielt (BTDrucks 16/2950, S. 5) und
mit nur geringfügigen Änderungen nach einer Anhörung von Sachverständigen im Innenausschuss (Innenausschussprotokoll Nr. 16/24) verabschiedet wurde. Nach der
Begründung des Entwurfs soll das Gesetz eine Rechtsgrundlage für eine gemeinsame Datei schaffen, die den Informationsaustausch zwischen Polizeibehörden und
Nachrichtendiensten effektiver gestalten, bewährte Formen der Zusammenarbeit ergänzen und Übermittlungsfehler verringern solle (BTDrucks 16/2950, S. 12). Nach
§ 1 Abs. 1 ATDG soll die Antiterrordatei dazu dienen, die beteiligten Behörden bei der
Erfüllung ihrer Aufgaben bei der Aufklärung und Bekämpfung des internationalen
Terrorismus zu unterstützen, wobei mit dem Begriff der „Aufklärung“ die nachrichtendienstlichen Aufgaben und mit dem Begriff der „Bekämpfung“ die polizeilichen Aufgaben umschrieben würden. § 2 ATDG regele den Inhalt der Antiterrordatei. In der Da-


                                         15/72

tei dürften nur Daten zu Kenntnissen gespeichert werden, über die die beteiligten Behörden auf der Grundlage der für sie geltenden Rechtsvorschriften bereits verfügten;
es werde keine zusätzliche Rechtsgrundlage für die Datenerhebung durch die beteiligten Behörden geschaffen (BTDrucks 16/2950, S. 15). Durch § 2 Satz 1 Nr. 2 AT-DG sollten auch gewalttätige und gewaltbereite Einzeltäter, insbesondere auch als
solche bezeichnete „Hassprediger“, erfasst werden (vgl. BTDrucks 16/2950, S. 15).

  § 3 Abs. 1 ATDG lege fest, welche Datenarten zu den in § 2 genannten Personen          36
und Objekten zu speichern seien. Die Grunddaten nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG sollten der Identifizierung der abgefragten Personen dienen. Die erweiterten Grunddaten
sollten neben der Identifizierung einer gesuchten Person auch eine zuverlässige Gefährdungseinschätzung als fachliche Erstbewertung ermöglichen. Im Gegensatz zu
den Grunddaten seien die erweiterten Grunddaten grundsätzlich nur recherchierbar,
würden der abfragenden Behörde aber im Trefferfall erst auf Nachfrage nach Maßgabe des Fachrechts angezeigt. Die einzugebenden Daten sollten - soweit möglich -
nach systemseitigen Vorgaben in standardisierter Form erfasst werden. Die durch
das Freitextfeld eröffnete Möglichkeit, daneben individuelle Bemerkungen, Hinweise
und Bewertungen eingeben zu können, diene dazu, auch terrorismusrelevante Angaben zu erfassen, die sich nicht über einen Katalog standardisiert erfassen ließen. Die
grundsätzliche Pflicht zur Standardisierung dürfe hierdurch jedoch nicht umgangen
werden (BTDrucks 16/2950, S. 17).

 Das Antiterrordateigesetz ist gemäß Art. 5 Abs. 1 Gemeinsame-Dateien-Gesetz am          37
31. Dezember 2006 in Kraft getreten.

  4. In der Praxis der teilnehmenden Behörden ist die Handhabung und Nutzung der         38
Antiterrordatei von ihrem Charakter als standardisierte Datei geprägt. Standardisierung bedeutet, dass nicht alle der gemäß § 3 Abs. 1 ATDG zu speichernden Angaben
freihändig in die Datei eingegeben werden, sondern in einem Katalog eine bestimmte
Auswahl von Angaben, sogenannte Katalogwerte, angeboten wird, aus denen die
eingebende Behörde auswählt. Nach Angaben der Bundesregierung wurden Freitexteingabemöglichkeiten auf solche Angaben nach § 3 Abs. 1 ATDG begrenzt, bei
denen eine Standardisierung auf feste Katalogwerte nicht möglich ist. Dies betrifft im
Rahmen der Grunddaten die Angaben zu Straße, Hausnummer, Postleitzahl und Ort,
sowie im Rahmen der erweiterten Grunddaten beispielsweise die Rufnummer und
Gerätenummer eines Telekommunikationsendgeräts oder die Fahrzeugident-Nummer, Kennzeichen und Zulassungsort eines Kraftfahrzeugs sowie naturgemäß
auch das Freitextfeld des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG. Die Standardisierung erfolgt innerhalb der Eingabemaske in Form sogenannter „Pull-Down Menüs“ durch eine Liste
von Katalogwerten, die zur Auswahl angeboten werden. Zu welchen Datenarten des
§ 3 Abs. 1 ATDG Kataloge angeboten werden und welche als Katalogwerte bezeichneten Angaben in den jeweiligen Katalogen ausgewählt werden können, wird grundsätzlich von einer beim Bundeskriminalamt angesiedelten Katalogredaktion aufgrund
der Vorgaben des § 3 Abs. 1 ATDG und der weiteren gemäß § 12 Satz 1 Nr. 3 ATDG
in der Errichtungsanordnung enthaltenen Konkretisierungen bestimmt und in einem


                                         16/72

Katalogmanual festgehalten, das ebenso wie die Errichtungsanordnung selbst als
„VS – Nur für den Dienstgebrauch“ klassifiziert ist. Zu unterscheiden sind dabei „geschlossene“ und „lernende“ Kataloge. Bei „geschlossenen“ Katalogen sind die möglichen Katalogwerte abschließend festgelegt. So ist beispielsweise im Rahmen der
Angaben des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ee ATDG zu den von einer Person genutzten Fahrzeugen im Katalog „Fahrzeugart“ aus der abschließenden Liste „PKW; LKW; Bus;
Boot; Flugzeug; Motorrad; Bahn; Sonderfahrzeug; Fahrrad; Quad“ auszuwählen. Andere Einträge sind nicht möglich. Eine Veränderung des Katalogs kann nur die Katalogredaktion beim Bundeskriminalamt vornehmen. „Lernende“ Kataloge sind den
geschlossenen Katalogen insofern ähnlich, als eine vorgegebene Auswahl von Katalogwerten den Nutzern von der Katalogredaktion zur Auswahl vorgeschlagen ist. Darüber hinaus kann ein Nutzer den Katalog aber um weitere Einträge ergänzen. Diese
stehen anschließend auch allen anderen Nutzern als Katalogwerte zur Auswahl zur
Verfügung. Für diese zusätzlichen Einträge ist keine Zustimmung des Bundeskriminalamtes erforderlich. So kann beispielsweise bei den Angaben zu Telekommunikationsendgeräten nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 b aa ATDG ein neuer Typ von Telekommunikationsendgerät durch die Nutzer in den Katalog aufgenommen werden, sollte dies
erforderlich werden, weil die zu speichernde Person einen neuartigen Typ von Telekommunikationsendgerät benutzt, der bislang nicht im Katalog aufgeführt ist.

  Die Befüllung der Antiterrordatei mit Datenbeständen aus den Quelldateien der teilnehmenden Behörden erfolgt oftmals in einem teilautomatisierten Verfahren. Zunächst werden dabei die in den Quelldateien vorhandenen Datensätze im Wege einer manuellen fachlichen Prüfung von der jeweiligen teilnehmenden Behörde auf ihre
Relevanz für die Antiterrordatei überprüft und gegebenenfalls als geeignet markiert.
Anschließend wird aus den markierten Datensätzen eine sogenannte Exportdatei erzeugt, in die nur diejenigen Datenarten aus der Quelldatei aufgenommen werden, für
die in der Antiterrordatei Entsprechungen vorhanden sind. Datenarten der Antiterrordatei, die in der Quelldatei nicht vorhanden oder beim konkreten Datensatz nicht belegt sind, bleiben auch in der Antiterrordatei unbelegt. Dabei findet im Hinblick auf die
standardisierten Kataloge auch eine Prüfung statt, ob jeder Katalogwert aus der
Quelldatei mit den vorgegebenen Katalogwerten der Antiterrordatei übereinstimmt.
Im Fall unterschiedlicher Terminologie findet eine Übersetzung statt, beispielsweise
von „Fernsprecher“ zu „Telefon“. Anschließend wird die Exportdatei an das Bundeskriminalamt übermittelt und dort in die Antiterrordatei importiert.

  5. Im Hinblick auf die Antiterrordatei führten verschiedene Datenschutzbeauftragte        40
Kontrollen bei teilnehmenden Behörden durch. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit kontrollierte die Datenverarbeitung beim Bundeskriminalamt, beim Bundesamt für Verfassungsschutz und beim Bundesnachrichtendienst. Er äußerte im Hinblick auf die Speicherung von erweiterten Grunddaten
von Kontaktpersonen grundsätzliche Bedenken und kritisierte, dass beim Bundeskriminalamt Daten einer Quelldatei ohne Einzelfallprüfung in das Freitextfeld nach § 3
Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG übertragen wurden. Daraufhin änderte das Bundeskriminal-



                                          17/72

amt das Verfahren der Befüllung des Freitextfeldes (BTDrucks 16/12600, S. 51 f.).
Beim Bundesamt für Verfassungsschutz wurden neben Problemen bei der Befüllung
der Antiterrordatei, insbesondere des Freitextfeldes, Mängel bei der Kennzeichnung
von Daten festgestellt, die aus heimlichen Telekommunikationsüberwachungen
stammen. Eine förmliche Beanstandung unterblieb im Hinblick auf die Zusage sofortiger Behebung der festgestellten Mängel (BTDrucks 17/5200, S. 83 f.). Auch
Landesbehörden wurden im Hinblick auf die Antiterrordatei überprüft, so etwa in
Baden-Württemberg in Form mehrtägiger Kontrollbesuche beim Landeskriminalamt
Baden-Württemberg (Abteilung Staatsschutz) und beim Landesamt für Verfassungsschutz. Mängel bezüglich einiger Datensätze führten auf die Beanstandung des Landesbeauftragten hin zu einer Löschung oder Korrektur dieser Datensätze (Landtag
von Baden-Württemberg, LTDrucks 14/2050, S. 12, 14 ff.). Weitere Kontrollen wurden durch die Landesbeauftragten für den Datenschutz durchgeführt.

                                           II.
 Der Beschwerdeführer sieht sich durch die angegriffenen Vorschriften in seinem            41
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 1 Abs. 1 GG sowie seinen Grundrechten aus Art. 10, Art. 13 und Art. 19 Abs. 4
GG verletzt.

  1. Er sei durch die Vorschriften unmittelbar betroffen. Zwar bedürften die Vorschriften des Antiterrordateigesetzes noch eines faktischen Vollzugsaktes, nämlich der
Einstellung seiner Daten in die Antiterrordatei. Da er hiervon aber nicht benachrichtigt
werde, könne er eine effektive gerichtliche Kontrolle nicht herbeiführen. Allerdings
könne er nach § 10 Abs. 2 ATDG um Auskunft ersuchen und gegebenenfalls dann
den Rechtsweg beschreiten. Diese Rechtsschutzmöglichkeit greife aber zu kurz.
Selbst wenn ihm an einem Tag mitgeteilt werde, nicht in die Antiterrordatei aufgenommen zu sein, könne schon am nächsten Tag das Gegenteil zutreffen. Zudem seien diese Ersuchen in Bezug auf die verdeckt gespeicherten Daten bei mehr als 30
verschiedenen Behörden zu stellen.

  Wegen der Pflicht der Verfassungsschutzbehörden, erhobene Daten in der Antiterrordatei zu speichern, befürchtet der Beschwerdeführer, dass ihn betreffende Daten
in die Antiterrordatei aufgenommen würden, ohne dass er davon Kenntnis erlangen
könne. Angesichts der Befugnis der Verfassungsschutzbehörden zu heimlicher Informationsbeschaffung mit nachrichtendienstlichen Mitteln sei es möglich, als unbescholtener Bürger bei legalem Verhalten – beispielsweise aufgrund eines anonymen
Hinweises – Objekt einer intensiven nachrichtendienstlichen Ausspähung zu werden.
Möglich sei auch, dass von ihm als Kontaktperson zu Personen, deren Verstrickung
in den Terrorismus er nicht kenne, weiterführende Hinweise für die Aufklärung des internationalen Terrorismus erwartet würden.

 2. Durch die Antiterrordatei erhielten alle beteiligten Behörden Zugriff auf die von      44
den Verfassungsschutzbehörden gespeicherten Daten, insbesondere auch die Polizeibehörden, die diese Informationen selbst nicht hätten erheben dürfen und ohne


                                          18/72

die Antiterrordatei nicht davon Kenntnis bekommen würden. Durch das Antiterrordateigesetz werde so das Gebot der Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten teilweise aufgehoben. Der Verfassungsrang dieses Trennungsgebots folge aus
Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG; es sei Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips und des
Grundrechtsschutzes. Es ziele darauf zu verhindern, dass die gesetzlichen Bestimmungen für Eingriffsbefugnisse der Polizei dadurch ausgehöhlt würden, dass die
Polizei Informationen erhalte, die sie aufgrund der für sie geltenden Bestimmungen
nicht selbst gewinnen könne.

  3. Die Regelungen des Antiterrordateigesetzes verletzten das informationelle          45
Selbstbestimmungsrecht des Beschwerdeführers. Sie seien zu unbestimmt und unverhältnismäßig. Nach ihnen seien Daten auch über Personen einzustellen, die – unter Umständen aufgrund nur ungesicherter Anhaltspunkte – als Befürworter rechtswidriger Gewalt gälten, wobei hierfür nicht nur typisch terroristische, sondern
jedwede minimale Gewalt genüge; was ein „Befürworten“ darstelle, bleibe offen. Für
die Speicherung könnten „Anhaltspunkte“ für eine innere Gesinnung ausreichen. Daher werde § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG dem Bestimmtheitsgebot nicht gerecht.

  Die Kontaktpersonenregelung des § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG sei zu unbestimmt. Durch        46
die Aufnahme von Kontaktpersonen ohne eigene Kenntnis terroristischer Aktivitäten
werde der Kreis der Betroffenen auf der Grundlage einer „doppelten Mutmaßung“ unverhältnismäßig ausgedehnt. Es würden nämlich auch Daten unbescholtener Personen erfasst, soweit nur – auch ungesicherte – „Anhaltspunkte“ für einen Kontakt zu
Personen bestünden, bei denen – eventuell ebenfalls ungesicherte – „Anhaltspunkte“
für terroristische Handlungsweisen oder für ein „Gewaltbefürworten“ vorlägen. Die erforderliche Erwartung, von den Kontaktpersonen „weiterführende Hinweise“ gewinnen zu können, schränke den betroffenen Personenkreis faktisch nicht ein.

 Unverhältnismäßig und zu unbestimmt sei die Regelung der Grunddaten in § 3 Abs.        47
1 Nr. 1 a ATDG. Die Grundrechtsbeeinträchtigung verstärke sich, wenn nach § 3
Abs. 1 Nr. 1 b ATDG „erweiterte Grunddaten“ in die Antiterrordatei eingestellt würden. Diese Daten stellten ein weitgehendes Persönlichkeitsprofil dar. Die Regelung
des § 5 Abs. 2 ATDG, der im Eilfall allen beteiligten Behörden Zugriff auch auf diese
Daten gestatte, sei unverhältnismäßig, da sie der Bedeutung dieser Daten nicht gerecht werde und schon eine Gefahr für die Gesundheit einer Person den Zugriff auf
die erweiterten Grunddaten rechtfertige.

  Ferner sei die Aufnahme von nur auf „Anhaltspunkten“ beruhenden Bemerkungen,          48
Zusammenfassungen, Bewertungen und Hinweisen als zusätzlicher Freitext gemäß
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG unverhältnismäßig und zu unbestimmt. Mangels sachhaltiger Beschränkung könnten in unbegrenztem Umfang weitere Informationen aller Art
in die Datei eingestellt werden; die Speicherung von Freitexten sei nicht im Voraus
abschätzbar.

 Das Bestimmtheitsgebot werde auch verletzt, weil das Antiterrordateigesetz keine       49
eigenständige Regelung zur Löschung der Daten enthalte, sondern nur auf die Vor-


                                        19/72

schriften der die Daten eingebenden Behörden verweise. Diese fänden sich in einer
Vielzahl von Gesetzen, die das Antiterrordateigesetz nicht mitteile. Auch bleibe unklar, was mit den von den beteiligten Behörden zur Kenntnis genommenen und ihrerseits gespeicherten Daten im Sperr- oder Löschungsfall zu geschehen habe.

  4. Gegen Art. 13 GG verstoße, dass in die Antiterrordatei auch Daten aufgenommen werden könnten, die aus in Wohnungen durchgeführten „großen Lauschangriffen“ herrührten. § 3 Abs. 2 ATDG ermögliche dies, ohne dass die grundrechtlich gebotenen Hürden eingehalten werden müssten. Das Brief- und Fernmeldegeheimnis
des Art. 10 GG werde verletzt, weil die den Verfassungsschutzbehörden und Nachrichtendiensten eingeräumten, weitgehenden Eingriffsmöglichkeiten durch die Datenübermittlung mittels Antiterrordatei zu einer unverhältnismäßigen Kenntnisnahme
des privaten Kommunikationsverhaltens des Beschwerdeführers und seiner Kommunikationsinhalte durch andere Behörden führten.

 5. Auch das Grundrecht des Beschwerdeführers auf Beschreiten des Rechtswegs            51
gegen Akte der öffentlichen Gewalt nach Art. 19 Abs. 4 GG sei verletzt. Die durchgängige Verheimlichung der Maßnahmen nehme dem Beschwerdeführer jede Chance einer gerichtlichen Überprüfung. Es fehle auch an einer anderen, den Rechtsweg
ersetzenden Nachprüfung.

                                         III.
  Zu der Verfassungsbeschwerde haben die Bundesregierung, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein, der Berliner Beauftragte für Datenschutz
und Informationsfreiheit und der Landesbeauftragte für den Datenschutz Baden-Württemberg Stellung genommen.

 1. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, jedenfalls       53
aber für unbegründet.

  a) Die Verfassungsbeschwerde sei bereits unzulässig, da der Beschwerdeführer          54
nicht unmittelbar, selbst und gegenwärtig durch das Antiterrordateigesetz beschwert
sei. Er trage keinen Sachverhalt vor, der eine Speicherung in der Antiterrordatei nahelege. Der Beschwerdeführer habe unterlassen, vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde gemäß § 10 Abs. 2 ATDG beim Bundeskriminalamt und gegebenenfalls
bei weiteren teilnehmenden Behörden um Auskunft über eine Speicherung in der Antiterrordatei zu ersuchen, um nachzuweisen, von einer Speicherung betroffen zu
sein. Der Aufwand, erforderlichenfalls bei den 38 beteiligten Behörden eine Auskunft
einzuholen, sei zumutbar. Auch sei der Vortrag des Beschwerdeführers zu vage, als
dass er zur Darlegung der Beschwerdebefugnis genügen könne, ohne deren eine
„Popularverfassungsbeschwerde“ ausschließende Funktion aufzugeben. Es fehle
zugleich an einer hinreichenden Bestimmung des Beschwerdegegenstandes, weil
unklar sei, welche Bestimmungen konkret angegriffen seien.




                                        20/72

 b) Die Verfassungsbeschwerde sei jedenfalls unbegründet.                                55

 aa) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Erlass des Antiterrordateigesetzes ergebe sich grundsätzlich aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 a bis c GG; soweit der
Bundesnachrichtendienst und der Militärische Abschirmdienst betroffen seien, folge
sie aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG sowie hinsichtlich des Zollkriminalamtes und der Bundespolizei aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG. Die Schaffung einer zentralen Datei beim
Bundeskriminalamt lasse sich auch der in Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG angesiedelten
Befugnis zur Errichtung von Zentralstellen zuordnen.

  bb) Ob sich dem Grundgesetz ein organisatorisches und befugnisbezogenes Trennungsgebot zwischen Polizei und Verfassungsschutzbehörden entnehmen lasse,
könne dahinstehen, da es nicht zu einer Vermischung der Aufgaben- und Tätigkeitsfelder von Verfassungsschutz- und Polizeibehörden komme. Dem Grundgesetz könne ein strenges Verbot der Informationshilfe zwischen Nachrichtendiensten und Polizeibehörden nicht entnommen werden. Das Antiterrordateigesetz bewirke keinen
unkontrollierten Datenfluss. Es ermögliche lediglich die Kontaktaufnahme zwischen
den Behörden und einen Informationsfluss, der sich nach anderen Normen richte.
Die relevanten Informationsweitergabenormen erhielten keine neue Dimension.

 cc) Das Antiterrordateigesetz verletze das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht. Die Speicherung und der Abruf der Daten sowie ihre weitere Verwendung seien gerechtfertigt.

  Die Speicherung von Daten in der Antiterrordatei stelle allenfalls einen geringfügigen Grundrechtseingriff beziehungsweise eine geringfügige Vertiefung des Grundrechtseingriffs der ursprünglichen Datenerhebung und -verwendung dar. In der Antiterrordatei dürften nur bereits nach den jeweiligen Fachgesetzen erhobene Daten
gespeichert werden. Die Befüllung selbst bewirke noch keine Zweckänderung. Der
Verwendungszusammenhang der in der Antiterrordatei gespeicherten Daten sei auf
einen sehr spezifischen Gefahrensektor des internationalen Terrorismus beschränkt.
Auch die Standardisierung der gespeicherten Angaben wirke beschränkend. Die einfachen Grunddaten enthielten im Wesentlichen Angaben zur Person mit dem Ziel einer Erleichterung des Informationsaustauschs, die erweiterten Grunddaten dienten
darüber hinaus im Eilfall dazu, einen ersten Eindruck von einer Person und ihrer Gefährlichkeit zu vermitteln.

  Bedenken gegen die Bestimmtheit der umfassten Personengruppen griffen nicht            60
durch. Der Begriff der Gewalt in § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG erfordere enger als nach dem
Strafgesetzbuch physische Kraftentfaltung mit Zwangswirkung. Die Variante des Befürwortens von Gewalt ziele auf sogenannte Hassprediger und verlange ein nach außen erkennbares Gutheißen von Gewaltanwendung. Für die nach § 2 Satz 1 Nr. 3
ATDG zu speichernden Kontaktpersonen müssten andere Maßstäbe als beispielsweise bei der präventiven Telefonüberwachung gelten, da die Vorschrift nur die Einstellung bereits anderweitig rechtmäßig gespeicherter Personen und keine neue Informationserhebung betreffe. Die erforderlichen tatsächlichen Anhaltspunkte


                                         21/72

erforderten immer eine Tatsachenbasis für einen Verdacht. Die Speicherung von Daten im Freitextfeld des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG sei ein Korrektiv zur Standardisierung der Dateneingabe und dadurch eingegrenzt, dass die Daten einen unmittelbaren inhaltlichen Bezug zu den gesetzlich definierten Daten aufweisen müssten. Auch
das umfasste Informationsvolumen sei begrenzt.

  Die Eingriffstiefe einer Recherche in der Antiterrordatei werde dadurch begrenzt,       61
dass sie nur erfolgen dürfe, wenn sie zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus erforderlich sei. Die Antiterrordatei könne nicht zum automatischen Abgleich mit anderen Datenbanken genutzt werden. Ein Treffer eröffne grundsätzlich nur den Zugriff auf die einfachen Grunddaten zur Identifizierung einer Person
und die Nutzung dieser Daten sei auf den Trefferabgleich und das Stellen eines Ermittlungsersuchens begrenzt. Das Antiterrordateigesetz diene allein dazu, im Hinblick auf Personen, gegen die schon ermittelt werde, den Kontakt zwischen den beteiligten Behörden zu ermöglichen; es gestatte nicht, „Verdächtige“ erst zu finden.
Die Freigabe der erweiterten Grunddaten aufgrund eines Ermittlungsersuchens richte sich nach den maßgeblichen fachrechtlichen Übermittlungsvorschriften.

  Ein schwerer, dem Antiterrordateigesetz zurechenbarer Eingriff ergebe sich aus der      62
Möglichkeit zum Zugriff auch auf die erweiterten Grunddaten im Eilfall und deren Verwendung zur Abwehr der in § 5 Abs. 2 ATDG genannten Gefahren. Allerdings sei
auch der Informationsgehalt der erweiterten Grunddaten beschränkt. Der Zugriff sei
nur in außerordentlichen Notsituationen vorgesehen. Soweit die Vorschrift auf Sachen von erheblichem Wert abstelle, würden diese nicht nur durch ihren finanziellen,
sondern ihren gemeinschaftlichen Wert bestimmt: Dies ziele auf den Schutz von öffentlichen Sachen wie Brücken, Behörden und Infrastruktureinrichtungen. Auch sei
der Zugriff im Eilfall mit besonderen verfahrensrechtlichen Sicherungen verbunden.
Tatsächlich habe man bislang nur einmal auf die Vorschrift zurückgegriffen.

  Die dem Antiterrordateigesetz zuzurechnenden Grundrechtseingriffe seien gerechtfertigt. Die Bekämpfung des Terrorismus sei eine Verfassungsaufgabe von höchstem
Rang. Die Errichtung der Antiterrordatei sei geeignet, dieses Ziel zu verfolgen, da sie
den beteiligten Behörden durch die Verbesserung des Informationsaustauschs die
Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus erleichtere. Das Antiterrordateigesetz sei für eine effektive Aufklärung und Bekämpfung der weit verzweigten Netzwerke des internationalen Terrorismus auch unverzichtbar, um Erkenntnisse aus dem Bereich des internationalen Terrorismus und seiner Unterstützer
bei der Polizei und den Nachrichtendiensten rasch auffindbar zu machen. Das Antiterrordateigesetz sei auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Bei einer Gesamtabwägung stehe die Schwere des Eingriffs nicht außer Verhältnis zum Gewicht der ihn
rechtfertigenden Gründe.

 dd) Die in der Antiterrordatei gespeicherten Daten könnten auch aus Eingriffen in        64
Art. 10 und Art. 13 GG herrühren, weshalb § 13 ATDG ausdrücklich die Einschränkung dieser Grundrechte benenne. Die Befüllung mit solchen Daten wiege wesentlich



                                         22/72

schwerer, sei gleichwohl nicht unverhältnismäßig. Der neue Verwendungszweck sei
hinreichend eingegrenzt und die Kennzeichnungspflicht in § 3 Abs. 2 ATDG stelle sicher, dass der Verwendungszusammenhang nicht verloren gehe. Zwar beschränke
§ 5 Abs. 1 ATDG die Suche nicht auf Fälle, in denen die Übermittlung der auf Eingriffen in Art. 10 und Art. 13 GG beruhenden Daten nach den Datenübermittlungsvorschriften möglich wäre. Doch würden der suchenden Behörde als Treffer nur die
einfachen Grunddaten übermittelt. Dass von Art. 10 oder Art. 13 GG besonders geschützte Daten selbst als Treffer ausgeworfen würden, werde im Übrigen dadurch
verhindert, dass die Behörde nach verfassungskonformer Auslegung des § 4 Abs. 1
ATDG verpflichtet sei, Grunddaten, die aus Eingriffen in Art. 10 oder Art. 13 GG herrührten, verdeckt zu speichern.

  Die Möglichkeit des Zugriffs auf besonders geschützte Daten im Rahmen des Eilfalls nach § 5 Abs. 2 ATDG sei im Ergebnis mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
zu vereinbaren, da sie einen konkreten polizeilichen Gefahrenabwehreinsatz erleichtere, nicht aber dazu diene, weitergehende Persönlichkeitsprofile zu erstellen.

  ee) Das Antiterrordateigesetz sei auch mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19         66
Abs. 4 GG vereinbar, da der von einer Eintragung in die Antiterrordatei Betroffene
nicht rechtsschutzlos gestellt sei. Zwar erhalte er keine Mitteilung von Amts wegen,
doch könne er - verwaltungsgerichtlich durchsetzbar - nach § 10 Abs. 2 ATDG Auskunft verlangen. Diese Ausgestaltung der Rechtsschutzmöglichkeiten sei durch die
Art der Verwaltungsaufgabe und die geringe Eingriffsqualität des Eintrags in der Antiterrordatei gerechtfertigt.

  ff) Art. 10 Abs. 1 ATDG übertrage die datenschutzrechtliche Kontrolle der Antiterrordatei im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten auf den Bundesbeauftragten für
den Datenschutz und die Informationsfreiheit und auf die Landesdatenschutzbeauftragten. Die Kontrolle der Datenschutzbeauftragten werde nicht dadurch unvollständig, dass die Kontrollbefugnisse auf ihre jeweilige Körperschaft beschränkt seien.
Durch eine Kontrollbefugnis des Bundesbeauftragten für alle Nutzungsvorgänge würde eine verfassungsrechtlich problematische Kontrolle des Bundesbeauftragten für
Landesbehörden entstehen. Zugriff auf die Protokolldaten erhielten die Landesdatenschutzbeauftragten beim Bundeskriminalamt in Wiesbaden.

  gg) In tatsächlicher Hinsicht macht die Bundesregierung folgende Angaben: Von           68
der Speicherung seien überwiegend im Ausland lebende Personen betroffen, bei denen die Schreibweise des Namens nicht immer eindeutig sei. Im August 2012 seien
in der Antiterrordatei 17.101 Datensätze zu Personen gespeichert gewesen, davon
ca. 920 Doppelnennungen beziehungsweise Doppelspeicherungen, so dass etwa
16.180 unterschiedliche Personen von einer Speicherung betroffen seien. 2.888 dieser Personen hätten ihren Wohnsitz im Inland, 14.213 Personen im Ausland. Die
Vielzahl von Personen mit Wohnsitz im Ausland erkläre sich aus der Teilnahme des
Bundesnachrichtendienstes. Verdeckt im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 ATDG seien
2.833 Personen gespeichert. Die beteiligten Behörden übten größte Zurückhaltung,



                                         23/72

Kontaktpersonen ohne Kenntnis terroristischer Aktivitäten in die Antiterrordatei einzustellen. Sie habe im August 2012 nur 141 überwiegend von Landespolizeibehörden eingestellte Datensätze von undolosen Kontaktpersonen enthalten.

  Die vorhandenen Datensätze enthielten kaum Eintragungen in den erweiterten             69
Grunddaten. Nur 44 % der Datensätze seien überhaupt mit erweiterten Grunddaten
befüllt. Kaum ein Datensatz enthalte einen annähernd vollständigen erweiterten
Grunddatensatz. Über 94 % der Eintragungen enthielten keine Angaben im Freitextfeld, was auch daran liege, dass die Quelldatei des Bundesnachrichtendienstes kein
vergleichbares Feld enthalte. Das Freitextfeld sei auf eine Anzahl von 2.000 Zeichen,
also Text von weniger als einer DIN A 4-Seite, beschränkt. Die Eintragungen seien in
der Regel sehr kurz, sie umfassten oft nur ein Wort, überwiegend zwischen 15 und 55
Zeichen. Nur bei einem Drittel der Personendatensätze fänden sich im Freitextfeld
des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG mehr als 100 Zeichen.

  Von März 2007 bis Herbst 2012 seien relativ konstant 1.200 Suchanfragen pro Woche, insgesamt ca. 350.000 Suchanfragen, protokolliert worden. Daran zeige sich,
dass die Antiterrordatei eher als „spezielles Telefonbuch“ und nicht für einen gesamten Quellenabgleich genutzt werde. In diesem Zeitraum sei in weniger als 1 % der
Fälle eine Anfrage nach den erweiterten Grunddaten gestellt worden. In der Regel sei
es für die Behörden sinnvoller, direkt Kontakt mit der speichernden Behörde aufzunehmen, als um die erweiterten Grunddaten zu ersuchen, die nur in besonderen Situationen als erste und schnelle Gefährlichkeitseinschätzung weiterführend seien.
Bei den Anfragen zu erweiterten Grunddaten sei überschlägig in einem von drei oder
vier Fällen der Zugriff verweigert worden.

  Um eine vernünftige Eingrenzung der Ergebnisse zu ermöglichen, stelle das System derzeit sicher, dass bei einer Abfrage mit mehr als 200 Treffern technisch die
Ausgabe verweigert werde. Die Zahl der bei einer Suche ausgeworfenen Treffer liege
im Mittel bei vier bis fünf. Im Rahmen der Eilfallregelung des § 5 Abs. 2 ATDG habe
bis August 2012 lediglich ein Zugriff auf die erweiterten Grunddaten stattgefunden.
Dabei habe es sich um einen Zugriff eines Landeskriminalamts auf einen Datensatz
des Bundesamts für Verfassungsschutz gehandelt.

 Auf dem Protokolldatenserver seien insgesamt ca. 7,7 Millionen Datensätze gespeichert; jeder Datensatz spiegele jeweils die durch eine Aktion in der Antiterrordatei
ausgelösten Datenbanktransaktionen wider.

  2. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit erhebt       73
Bedenken gegen das Antiterrordateigesetz. Die informationelle Zusammenarbeit von
Polizei und Nachrichtendiensten stehe unter dem Vorbehalt des Trennungsgebots.
Damit sei nicht zu vereinbaren, wenn im Eilfall die beteiligten Polizeibehörden unmittelbar auf die von den Nachrichtendiensten gespeicherten erweiterten Grunddaten
zugreifen könnten. Bedenken hinsichtlich des Gebots der Normenklarheit bestünden
insbesondere in Blick auf § 1 Abs. 2 ATDG, das Tatbestandsmerkmal „Befürworten“
in § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG, die Kontaktpersonenregelung des § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG,


                                         24/72

bei der die Abgrenzung zwischen den von der Speicherung umfassten Kontaktpersonen und den nichtbetroffenen flüchtigen oder zufälligen Alltagskontakten unklar sei,
sowie das Freitextfeld des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG. Die Speicherung von Freitexten ermögliche in Zusammenschau mit den übrigen erfassten Daten die Erstellung
weitreichender Persönlichkeitsprofile. § 10 Abs. 2 Satz 2 ATDG, der den Betroffenen
unter Umständen zumute, Auskunftsersuchen an alle an der Antiterrordatei teilnehmenden Behörden zu richten und gegen diese gegebenenfalls zu klagen, gewähre
keinen effektiven Rechtsschutz; geboten sei eine Benachrichtigungspflicht.

  Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit verweist        74
weiter darauf, dass die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen ihm und den Landesdatenschutzbeauftragten zu kontrollfreien Räumen führen könne. Da die Datei
bei einer Bundesbehörde geführt werde, müsse er auf alle Protokolldaten Zugriff haben - auch auf diejenigen, die Datenzugriffe der Landesbehörden beträfen. Lücken
der Kontrolle seien auch im Hinblick auf Daten, die durch Maßnahmen nach dem Artikel-10-Gesetz gewonnen worden seien, zu befürchten. Schwierigkeiten ergäben sich
zudem daraus, dass auf den Protokolldatenserver nur an dessen Standort zugegriffen werden könne.

 3. Das unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein und der             75
Berliner Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit haben gemeinsam
Stellung genommen. Sie halten die Verfassungsbeschwerde für zulässig und begründet. Das Antiterrordateigesetz werde weder dem Grundsatz der Normenklarheit und -
bestimmtheit noch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerecht und verletze sowohl
das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung als auch Art. 10 Abs. 1 und
Art. 13 Abs. 1 GG. Ebenso sei zweifelhaft, ob das Antiterrordateigesetz dem Trennungsgebot gerecht werde.

  § 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 ATDG fasse den betroffenen Personenkreis zu weit. Es fehle      76
für die Aufnahme von Personen an einem hinreichenden Verdachtsgrad, in Nr. 2 sei
der Begriff der Gewalt nicht hinreichend auf terroristische Formen der Gewalt begrenzt, und in Nr. 3 würden die Kontaktpersonen angesichts der hohen Sensibilität
der zu erfassenden Daten in vielerlei Hinsicht nicht hinreichend eingeschränkt. Es
drohe die Errichtung einer bloßen Gesinnungsdatei. Die Speicherung der Religionszugehörigkeit nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 b hh ATDG sei wegen der Gefahr einer Stigmatisierung besonders eingriffsintensiv und im Hinblick auf Art. 4 Abs. 1 GG problematisch. Auch die Zugriffsregelungen unterlägen nur unzureichenden Bindungen an den
ursprünglichen Zweck der Datenerhebung. Alle beteiligten Behörden könnten ohne
Eingriffsschwelle auf die einfachen Grunddaten zugreifen. Die tatbestandlichen Hürden für einen Zugriff im Eilfall seien gleichfalls nicht sehr hoch; Bedenken bestünden
auch gegen § 6 Abs. 1 ATDG. Weiterhin genügten die verfahrensrechtlichen Sicherungen durch Lösch- und Aussonderungsprüffristen, Sperrung und Änderung sowie
Auskunft nicht den verfassungsrechtlichen Erfordernissen. Es fehlten Vorgaben für
ein gemeinsames Auskunftsverfahren im Falle der verdeckten Speicherung. Die Landesdatenschutzbeauftragten seien schließlich bei der Durchführung ihrer Kontrollen,


                                         25/72

namentlich im Hinblick auf den Zugriff auf die Protokolldaten, auf ähnliche Schwierigkeiten wie der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit
gestoßen.

 4. Der Landesbeauftragte für den Datenschutz Baden-Württemberg berichtet von            77
Kontrollbesuchen beim Landeskriminalamt und beim Landesamt für Verfassungsschutz in den Jahren 2007 (vgl. hierzu Landtag von Baden-Württemberg, LTDrucks
14/2050, S. 12 ff.) und 2012. Probleme hätten sich hinsichtlich des Gewaltbegriffs
und der Bestimmung der Grenze zwischen verwerflichem „Befürworten“ und grundrechtlich geschützter Meinungsäußerung ergeben. Die Kontaktpersonenregelung habe sich bei den Kontrollen als zu unbestimmt erwiesen. Für die Behörde sei es
schwierig, die Intensität bestehender Kontakte zu bewerten und die für eine Speicherung erforderliche Voraussetzung zu prüfen, ob von einer Kontaktperson weiterführende Hinweise für die Aufklärung und Bekämpfung des Terrorismus zu erwarten seien.      Kontrollen      würden     dadurch      erschwert,     dass      für     die
Landesdatenschutzbeauftragten kein elektronischer Zugriff auf die Protokolldaten
möglich sei. Im Übrigen sei die Speicherung der Daten durch die beteiligten Stellen in
Baden-Württemberg nicht zu beanstanden gewesen.

                                         IV.
  Das Bundesverfassungsgericht hat am 6. November 2012 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in der die Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft wurden. Geäußert haben sich der Beschwerdeführer, als Mitglied des Deutschen Bundestages der
Abgeordnete Clemens Binninger, die Bundesregierung, das Bundeskriminalamt, das
Bundesamt für Verfassungsschutz, der Bundesnachrichtendienst, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, der Landesbeauftragte für
den Datenschutz Baden-Württemberg, der Bayerische Landesbeauftragte für den
Datenschutz, der Berliner Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit und
das Landeskriminalamt Baden-Württemberg. Als Sachkundige wurden das Deutsche
Institut für Menschenrechte, die Humanistische Union und der Chaos Computer Club
angehört.

                                         B.
 Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.                                                 79

                                          I.
 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Grundrechts auf informationelle           80
Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG, des Briefund Fernmeldegeheimnisses aus Art. 10 Abs. 1 GG, der Unverletzlichkeit der Wohnung aus Art. 13 Abs. 1 GG sowie in Verbindung mit diesen Grundrechten der
Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG.

  Der Beschwerdeführer legt die Möglichkeit einer Verletzung seines Grundrechts auf      81
informationelle Selbstbestimmung dar, indem er geltend macht, dass die von ihm an-


                                         26/72

gegriffenen Vorschriften mit einiger Wahrscheinlichkeit eine Speicherung und Verwendung ihn betreffender personenbezogener Daten regelten und dabei zu unbestimmt sowie unverhältnismäßig weit gefasst seien. Da es sich bei den betreffenden Daten auch um Daten handeln kann, die durch Eingriffe in Art. 10 Abs. 1 oder
Art. 13 Abs. 1 GG erhoben wurden, kann der Beschwerdeführer auch eine Verletzung dieser Grundrechte geltend machen. Soweit der Beschwerdeführer bemängelt,
dass die Speicherung und Verwendung der Daten nur unzureichend durch Informationsrechte zur Erlangung von Rechtsschutz flankiert werde, rügt er zugleich hinreichend substantiiert eine Verletzung dieser Grundrechte in Verbindung mit Art. 19
Abs. 4 GG.

                                         II.
 Der Beschwerdeführer ist durch die angegriffenen Vorschriften unmittelbar, selbst      82
und gegenwärtig betroffen.

  1. Dem Beschwerdeführer fehlt es nicht an der erforderlichen unmittelbaren Betroffenheit. Zwar ist ein Beschwerdeführer nur dann von einer gesetzlichen Regelung unmittelbar betroffen, wenn diese, ohne dass es eines weiteren Vollzugsaktes bedürfte,
in seinen Rechtskreis eingreift. Erfordert das Gesetz zu seiner Durchführung rechtsnotwendig oder auch nur nach der tatsächlichen staatlichen Praxis einen besonderen, vom Willen der vollziehenden Stelle beeinflussten Vollzugsakt, muss der Beschwerdeführer grundsätzlich zunächst diesen Akt angreifen und den gegen ihn
eröffneten Rechtsweg erschöpfen, bevor er die Verfassungsbeschwerde erhebt
(BVerfGE 1, 97 <101 ff.>; 109, 279 <306>; stRspr). Von einer unmittelbaren Betroffenheit ist jedoch dann auszugehen, wenn der Beschwerdeführer den Rechtsweg
nicht beschreiten kann, weil er keine Kenntnis von der betreffenden Vollziehungsmaßnahme erhält. In solchen Fällen steht ihm die Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das Gesetz ebenso zu wie in den Fällen, in denen die grundrechtliche Beschwer ohne vermittelnden Vollzugsakt durch das Gesetz eintritt (vgl. BVerfGE 30, 1
<16 f.>; 113, 348 <362 f.>; 120, 378 <394>; stRspr). So liegt es hier. Grundsätzlich
kann der Beschwerdeführer weder von der Speicherung noch von der Verwendung
seiner Daten nach den angegriffenen Vorschriften verlässlich Kenntnis erhalten.

  Dass der Beschwerdeführer gemäß § 10 Abs. 2 ATDG auf Antrag die Möglichkeit           84
hat, Auskunft über die Speicherung der Daten zu erhalten und anschließend gegen
die Speicherung die Gerichte anzurufen, ändert hieran nichts. Denn auf diesem Weg
kann er lediglich dagegen vorgehen, dass zu einem bestimmten Zeitpunkt Daten
über ihn tatsächlich gespeichert sind, nicht aber - wie es seinem Rechtsschutzanliegen entspricht - dagegen, dass eine solche Speicherung, ohne dass er hierauf Einfluss hat oder hiervon Kenntnis erlangt, jederzeit möglich ist. Die Möglichkeit, eine
Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz zu erheben, das zu heimlichen Maßnahmen berechtigt, entfällt deshalb unter dem Gesichtspunkt der Unmittelbarkeit jedenfalls in der Regel nur, wenn die spätere Kenntniserlangung des Betroffenen durch eine aktive Informationspflicht des Staates rechtlich gesichert ist (so in


                                        27/72

BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 25. April 2001 - 1 BvR
1104/92 -, NVwZ 2001, S. 1261 <1262 f.>). Eine solche Informationspflicht sieht das
Antiterrordateigesetz indes nicht vor.

 2. Der Beschwerdeführer ist selbst und gegenwärtig betroffen.                            85

 Erfolgt die konkrete Beeinträchtigung erst durch die Vollziehung des angegriffenen       86
Gesetzes, erlangt der Betroffene jedoch in der Regel keine Kenntnis von den Vollzugsakten, reicht es für die Möglichkeit der eigenen und gegenwärtigen Betroffenheit
aus, wenn der Beschwerdeführer darlegt, dass er mit einiger Wahrscheinlichkeit
durch die auf den angegriffenen Rechtsnormen beruhenden Maßnahmen in seinen
Grundrechten berührt wird (vgl. BVerfGE 122, 63 <81 f.>; 125, 260 <305>; stRspr).
Der geforderte Grad der Wahrscheinlichkeit wird davon beeinflusst, welche Möglichkeit der Beschwerdeführer hat, seine Betroffenheit darzulegen. So ist bedeutsam, ob
die Maßnahme auf einen tatbestandlich eng umgrenzten Personenkreis zielt oder ob
sie eine große Streubreite hat und Dritte auch zufällig erfassen kann. Darlegungen,
durch die sich der Beschwerdeführer selbst einer Straftat oder als möglicher Verursacher einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit bezichtigen müsste, dürfen zum Beleg
der eigenen gegenwärtigen Betroffenheit nicht verlangt werden (vgl. BVerfGE 109,
279 <308>; 113, 348 <363>; 120, 378 <396>).

  Die Darlegungen des Beschwerdeführers genügen diesen Anforderungen. Zwar                87
kann der Beschwerdeführer eine spezifische Wahrscheinlichkeit, von der Speicherung betroffen zu werden, nur begrenzt aufzeigen. Er verweist im Wesentlichen lediglich auf Kontakte zu möglicherweise dem Terrorismus nahestehenden Personen. Angesichts der großen Streubreite der von der Speicherung in der Antiterrordatei
möglicherweise erfassten Personen sind seine Ausführungen jedoch noch ausreichend. Nach § 2 Satz 1 ATDG werden Daten nicht nur von Terrorismusverdächtigen
und deren Unterstützern, sondern in weitem Umfang auch von nur dem Umkreis des
Terrorismus zugerechneten Personen bis hin zu bloßen Kontaktpersonen - und zwar
einschließlich solcher, die von einem Terrorismusbezug ihres Kontaktes nichts wissen - erfasst.

                                          C.
  Die Verfassungsbeschwerde gibt keinen Anlass für ein Vorabentscheidungsverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 267 AEUV zur Klärung der Reichweite des unionsrechtlichen Grundrechtsschutzes in Bezug auf einen Datenaustausch von verschiedenen Sicherheitsbehörden im Rahmen einer Verbunddatei, wie
ihn das Antiterrordateigesetz regelt. Dies gilt auch im Hinblick auf das Grundrecht auf
Schutz personenbezogener Daten gemäß Art. 8 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (Grundrechtecharta – EuGRCh). Denn die europäischen Grundrechte der Grundrechtecharta sind auf den zu entscheidenden Fall nicht anwendbar.
Die angegriffenen Vorschriften sind schon deshalb an den Grundrechten des Grundgesetzes zu messen, weil sie nicht durch Unionsrecht determiniert sind (vgl. BVerfGE
118, 79 <95>; 121, 1 <15>; 125, 260 <306 f.>; 129, 78 <90 f.>). Demzufolge liegt


                                         28/72

auch kein Fall der Durchführung des Rechts der Europäischen Union vor, die allein
die Bindung der Mitgliedstaaten an die Grundrechtecharta nach sich ziehen könnte
(Art. 51 Abs. 1 Satz 1 EuGRCh).

  Allerdings betreffen die angegriffenen Vorschriften die Ermöglichung eines Datenaustauschs zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus und damit Fraugen, die
zum Teil auch Regelungsbereiche des Unionsrechts berühren. So verfügt die Europäische Union für Regelungen zum Datenschutz in Art. 16 AEUV über eigene Kompetenzen. Dabei legt etwa die Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (ABl. L 281 vom 23.
November 1995, S. 31 ff. – Datenschutz-Richtlinie) wesentliche Anforderungen an
die Datenverarbeitung fest, die grundsätzlich sowohl für Private als auch für öffentliche Behörden gelten. Entsprechend kennt das Unionsrecht diverse Kompetenz- und
Rechtsgrundlagen im Zusammenhang mit der Terrorismusabwehr. Insbesondere
sieht Art. 2 des Beschlusses 2005/671/JI des Rates vom 20. September 2005 über
den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit betreffend terroristische Straftaten (ABl. L 253 vom 29. September 2005, S. 22 ff.) vor, dass die Mitgliedstaaten
nach Maßgabe der innerstaatlichen Vorschriften alle einschlägigen Informationen
über die von ihren Strafverfolgungsbehörden durchgeführten strafrechtlichen Ermittlungsergebnisse zu terroristischen Straftaten an Eurojust, Europol und die anderen
Mitgliedstaaten weiterzuleiten haben. Das Antiterrordateigesetz und die hierdurch erstrebte Effektivierung der Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden steht somit auch
in unionsrechtlichen Bezügen und wirkt sich, wenn im Wege des durch das Antiterrordateigesetz angestoßenen Informationsaustauschs weitergehende Ergebnisse gewonnen werden, mittelbar auch auf den Umfang der unionsrechtlichen Berichtspflichten aus. Ebenso bestehen Anknüpfungspunkte zum Unionsrecht in Bezug auf die
Pflichten zum Erlass von restriktiven Maßnahmen gegen bestimmte Personen und
Organisationen zur Bekämpfung des Terrorismus nach der Verordnung (EG) Nr.
2580/2001 des Rates vom 27. Dezember 2001 (ABl. L 344 vom 28. Dezember 2001,
S. 70 ff.). Auch sonst können und müssen gegebenenfalls die Ergebnisse der durch
die Antiterrordatei effektivierten Zusammenarbeit in die zahlreichen unionsrechtlich
geregelten Rechtsbeziehungen im Rahmen der justiziellen Zusammenarbeit einfließen.

 Gleichwohl ist unzweifelhaft und – im Übrigen auch nach den Maßstäben der Acteclaire-Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteil vom 6. Oktober
1982, Rs. C-283/81, C.I.L.F.I.T., Slg. 1982, S. 3415 Rn. 16 ff.) – keiner weiteren Klärung bedürftig, dass das Antiterrordateigesetz und die auf seiner Grundlage erfolgende Tätigkeit der Sicherheitsbehörden und Nachrichtendienste keine Durchführung
des Rechts der Union im Sinne des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 EuGRCh darstellen. Für die
Datenschutzrichtlinie ergibt sich dies schon aus Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 95/46/EG,
die die Datenverarbeitung betreffend die öffentliche Sicherheit, die Sicherheit des
Staates und die Tätigkeiten des Staates im strafrechtlichen Bereich ausdrücklich aus



                                         29/72

ihrem Anwendungsbereich ausnimmt. Auch sonst ist die Einrichtung und Ausgestaltung der Antiterrordatei nicht durch Unionsrecht determiniert. Insbesondere gibt es
keine unionsrechtliche Bestimmung, die die Bundesrepublik Deutschland zur Einrichtung einer solchen Datei verpflichtet, sie daran hindert oder ihr diesbezüglich inhaltliche Vorgaben macht. Das Antiterrordateigesetz verfolgt vielmehr innerstaatlich bestimmte Ziele, die das Funktionieren unionsrechtlich geordneter Rechtsbeziehungen
nur mittelbar beeinflussen können, was für eine Prüfung am Maßstab unionsrechtlicher Grundrechtsverbürgungen nicht genügt (vgl. EuGH, Urteil vom 18. Dezember
1997, C-309/96, Annibaldi, Slg. 1997, S. I-7493 Rn. 22). Eine Anwendbarkeit der Unionsgrundrechte scheidet damit von vornherein aus. Es ergibt sich unmittelbar aus
dem Wortlaut des Art. 51 Abs. 2 EuGRCh wie auch aus Art. 6 Abs. 1 des Vertrags
über die Europäische Union, dass die Charta den Geltungsbereich des Unionsrechts
nicht über die Zuständigkeiten der Union hinaus ausdehnt und weder neue Zuständigkeiten noch neue Aufgaben für die Union begründet noch die in den Verträgen
festgelegten Zuständigkeiten und Aufgaben ändert (vgl. auch EuGH, Urteil vom 15.
November 2011, C-256/11, Dereci u.a., Rn. 71; EuGH, Urteil vom 8. November 2012,
C-40/11, Iida, Rn. 78; EuGH, Urteil vom 27. November 2012, C-370/12, Pringle, Rn.
179 f.).

  Der Europäische Gerichtshof ist danach für die aufgeworfenen – ausschließlich die       91
deutschen Grundrechte betreffenden – Fragen nicht gesetzlicher Richter im Sinne
des Art. 101 Abs. 1 GG. Nichts anderes kann sich aus der Entscheidung des EuGH in
der Rechtssache Åkerberg Fransson (EuGH, Urteil vom 26. Februar 2013, C-617/10)
ergeben. Im Sinne eines kooperativen Miteinanders zwischen dem Bundesverfassungsgericht und dem Europäischen Gerichtshof (vgl. BVerfGE 126, 286 <307>) darf
dieser Entscheidung keine Lesart unterlegt werden, nach der diese offensichtlich als
Ultra-vires-Akt zu beurteilen wäre oder Schutz und Durchsetzung der mitgliedstaatlichen Grundrechte in einer Weise gefährdete (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG), dass dies
die Identität der durch das Grundgesetz errichteten Verfassungsordnung in Frage
stellte (vgl. BVerfGE 89, 155 <188>; 123, 267 <353 f.>; 125, 260 <324>; 126, 286
<302 ff.>; 129, 78 <100>). Insofern darf die Entscheidung nicht in einer Weise verstanden und angewendet werden, nach der für eine Bindung der Mitgliedstaaten
durch die in der Grundrechtecharta niedergelegten Grundrechte der Europäischen
Union jeder sachliche Bezug einer Regelung zum bloß abstrakten Anwendungsbereich des Unionsrecht oder rein tatsächliche Auswirkungen auf dieses ausreiche.
Vielmehr führt der Europäische Gerichtshof auch in dieser Entscheidung ausdrücklich aus, dass die Europäischen Grundrechte der Charta nur in „unionsrechtlich geregelten Fallgestaltungen, aber nicht außerhalb derselben Anwendung finden“ (EuGH,
Urteil vom 26. Februar 2013, C-617/10, Rn. 19).

                                          D.
 Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise begründet.                                       92




                                         30/72

                                           I.
 Die angegriffenen Vorschriften greifen in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), des Brief- und
Fernmeldegeheimnisses (Art. 10 Abs. 1 GG) und des Rechts auf Unverletzlichkeit
der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) ein.

 1. Die §§ 1 bis 6 ATDG regeln die Speicherung und Verwendung personenbezogener Daten und berühren damit den Schutzbereich des Rechts auf informationelle
Selbstbestimmung. Soweit die von der Speicherung und Verwendung betroffenen
Daten durch Eingriff in Art. 10 Abs. 1 oder Art. 13 Abs. 1 GG erhoben wurden, ist
auch deren Folgeverwendung an diesen Grundrechten zu messen (vgl. BVerfGE
125, 260 <313>; stRspr).

  2. Die Vorschriften greifen in diese Grundrechte ein. Ein Eingriff liegt dabei zunächst   95
in der Verknüpfung der Daten aus verschiedenen Quellen durch die Anordnung einer
Speicherungspflicht gemäß §§ 1 bis 4 ATDG. Dem steht nicht entgegen, dass es sich
bei den Daten um bereits anderweitig erhobene Daten handelt, denn sie werden
nach eigenen Kriterien zusammengeführt und aufbereitet, um sie anderen Behörden
als denen, die sie erhoben haben, zu deren Zwecken zur Verfügung zu stellen. Weitere Eingriffe liegen in den Regelungen zur Verwendung der Daten gemäß den §§ 5
und 6 ATDG in Form von Recherchen, in der Zugriffsmöglichkeit auf die einfachen
Grunddaten im Trefferfall gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG sowie in der Zugriffsmöglichkeit auch auf die erweiterten Grunddaten im Eilfall gemäß
§ 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 ATDG.

                                           II.
 Die angegriffenen Vorschriften sind in formeller Hinsicht mit der Verfassung vereinbar. Insbesondere werden die Grenzen der Bundeskompetenzen eingehalten.

  1. Soweit das Antiterrordateigesetz den Austausch von Informationen zwischen              97
dem Bundeskriminalamt, den Landeskriminalämtern, dem Bundesverfassungsschutz, den Landesverfassungsschutzbehörden sowie weiteren Polizeivollzugsbehörden regelt, kann sich der Bund auf die Gesetzgebungskompetenzen des Art. 73
Abs. 1 Nr. 10 a bis c GG zur Zusammenarbeit der Behörden stützen. Zusammenarbeit ist eine auf Dauer angelegte Form der Kooperation, die die laufende gegenseitige Unterrichtung und Auskunftserteilung, die wechselseitige Beratung sowie gegenseitige Unterstützung und Hilfeleistung in den Grenzen der je eigenen Befugnisse
umfasst und funktionelle und organisatorische Verbindungen, gemeinschaftliche Einrichtungen und gemeinsame Informationssysteme erlaubt (vgl. Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 73 Rn. 231 [Apr. 2010]). Hierunter fällt auch die durch das Antiterrordateigesetz vorgesehene Zusammenarbeit.

 Die Kompetenz für die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Polizeibehörden beschränkt sich nicht auf die Strafverfolgung. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG soll die
Möglichkeit schaffen, föderale Zuständigkeitsgrenzen bei der Erfüllung repressiver


                                          31/72

und präventiver Aufgaben zu lockern. Der Begriff „Kriminalpolizei“ in Art. 73 Abs. 1
Nr. 10 a GG schließt nicht aus, dass der Bund eine Zusammenarbeit auch zur Verhinderung von Straftaten regeln kann, sondern dient lediglich der Beschränkung auf
Regelungen, die sich auf bedeutsame Straftaten von Gewicht beziehen (Uhle, in:
Maunz/Dürig, GG, Art. 73 Rn. 239 ff. [Apr. 2010]; Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/
Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 73 Rn. 114; Stettner, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2.
Aufl. 2006, Art. 73 Rn. 43; Werthebach/Droste, in: Bonner Kommentar, Bd. 9, Art. 73
Nr. 10 Rn. 109, 118 ff. [Dez. 1998]).

  Dem Rückgriff auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG steht nicht entgegen, dass das Antiterrordateigesetz eine Zusammenarbeit der Polizei- und Verfassungsschutzbehörden
nicht nur fachlich, sondern zugleich fachübergreifend regelt. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG
erlaubt auch solche fachübergreifenden Regelungen. Dies entspricht nicht nur einem
funktionalen Verständnis der Norm, die allgemein eine Effektivierung der Zusammenarbeit der verschiedenen Sicherheitsbehörden über föderale Kompetenzgrenzen hinweg ermöglichen will, sondern wird auch durch ihre ursprüngliche Fassung nahegelegt, die noch nicht in einzelne Buchstaben aufgegliedert war. Den Materialien lässt
sich ebenfalls nichts für ein engeres Verständnis entnehmen. Die Änderung der Vorschrift im Jahr 1972 hatte nicht das Ziel, der Norm in dieser Hinsicht einen anderen
Sinn zu geben (vgl. BTDrucks VI/1479).

 2. Soweit § 1 Abs. 1 ATDG als weitere Behörden den Bundesnachrichtendienst,             100
den Militärischen Abschirmdienst, das Zollkriminalamt und die Bundespolizei mit einbezieht, findet dies in Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 5 GG eine Kompetenzgrundlage.

  Die Kompetenz für die Einbeziehung des Bundesnachrichtendienstes ergibt sich           101
aus der Zuständigkeit des Bundes für die Regelung der auswärtigen Beziehungen
gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG. Allerdings sind die dem Bund insoweit zugewiesenen
Kompetenzen durch die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen im Übrigen geprägt und berechtigen den Gesetzgeber nicht, dem Bundesnachrichtendienst allein
deshalb, weil es sich um Fälle mit Auslandsbezug handelt, Befugnisse einzuräumen,
die auf die Verhütung, Verhinderung oder Verfolgung von Taten als solche gerichtet
sind (vgl. BVerfGE 100, 313 <368 ff.>). Vielmehr müssen Regelungen, damit sie auf
die Gesetzgebungskompetenz aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützt werden können,
in einen Regelungs- und Verwendungszusammenhang eingebettet sein, der auf die
Auslandsaufklärung bezogen ist und der politischen Information der Bundesregierung dient (vgl. BVerfGE 100, 313 <370 f.>). Die Beteiligung des Bundesnachrichtendienstes an der Antiterrordatei ist hiermit jedoch vereinbar. Dies gilt zunächst insoweit, als die §§ 5 und 6 ATDG dem Bundesnachrichtendienst Zugriff auf die in der
Antiterrordatei gespeicherten Daten ermöglichen. Denn ein Zugriff ist nach diesen
Vorschriften nur für die jeweiligen Aufgaben der abfragenden Behörden eröffnet; dem
Bundesnachrichtendienst werden damit also keine weiteren, allgemein auf die Verhinderung von Straftaten des internationalen Terrorismus gerichtete Kompetenzen
zugewiesen. Hiermit vereinbar ist aber auch, dass der Bundesnachrichtendienst seine eigenen Daten durch Einstellung in die Datei anderen Behörden zugänglich


                                         32/72

macht. Denn das Antiterrordateigesetz begründet keine neuen, durch Art. 73 Abs. 1
Nr. 1 GG nicht mehr gedeckten Datenerhebungsbefugnisse, sondern knüpft an die
jeweils für die eigene Aufgabenerfüllung erhobenen Daten an und verpflichtet lediglich dazu, diese Daten anderen Behörden für deren Aufgaben zugänglich zu machen. Die Regelung des Umfangs solcher zweckändernder Bereitstellung von Daten
für andere Aufgabenträger ist kraft Sachzusammenhangs Teil der jeweiligen Kompetenz für die Datenerhebung und den hiermit korrespondierenden Datenschutz (vgl.
BVerfGE 125, 260 <314 f.>). Der Gesetzgeber gestaltet hierdurch den Bundesnachrichtendienst nicht in eine vorgelagerte Polizeibehörde um.

 Entsprechend kann der Bund die Beteiligung des Militärischen Abschirmdienstes              102
auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG (Verteidigung) und der Bundespolizei sowie des Zollkriminalamts auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG (Zoll- und Grenzschutz) stützen. Auch hier tragen
die Vorschriften sowohl die Eröffnung eines Zugriffs dieser Behörden auf die Daten
als auch die Pflicht zur Einstellung ihrer Daten in die Antiterrordatei.

  Demgegenüber ließe sich auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 und 5 GG keine Regelung stützen, die es den anderen an der Antiterrordatei beteiligten Behörden unmittelbar erlaubte, die von diesen Bundesbehörden eingestellten Daten abzurufen. Eine solche
Regelung ist im Antiterrordateigesetz auch nicht enthalten. Vielmehr setzt § 5 Abs. 1
und 2 ATDG bei sachgerechtem Verständnis für die Nutzung der Datei seitens der jeweils Zugriff nehmenden Behörden eigene Datenerhebungsvorschriften, gegebenenfalls auf Landesebene, voraus (vgl. BVerfGE 125, 260 <315>; 130, 151 <193>).

  3. Dahinstehen kann, ob es für die Führung der Antiterrordatei als Verbunddatei zusätzlich einer Verwaltungskompetenz des Bundes bedarf. Denn eine solche Kompetenz ergäbe sich für die beim Bundeskriminalamt geführte Antiterrordatei jedenfalls
aus der Befugnis zur Einrichtung von Zentralstellen für das polizeiliche Auskunftsund Nachrichtenwesen gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG.

                                           III.
  Die durch die angegriffenen Vorschriften errichtete Antiterrordatei ist in ihren Grundstrukturen mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemäß Art. 2 Abs. 1
in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG vereinbar. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
steht einer solchen Datei, die im Rahmen der Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus der Informationsanbahnung und in Eilfällen auch der Gefahrenabwehr dient, nicht schon grundsätzlich entgegen. Ihre nähere normative Ausgestaltung     muss    jedoch      auch    in     ihren    Einzelbestimmungen          dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen.

 1. Die Antiterrordatei ist auf ein legitimes Ziel gerichtet. Sie soll den Sicherheitsbehörden in erster Linie schnell und einfach Kenntnis darüber verschaffen, ob bei anderen Sicherheitsbehörden relevante Informationen zu bestimmten Personen aus dem
Umfeld des internationalen Terrorismus vorliegen. Damit will sie Vorinformationen
vermitteln, mit denen diese Behörden schneller und zielführender Informationsersu-


                                          33/72

chen bei anderen Behörden stellen können und die in dringenden Fällen auch eine
erste handlungsleitende Gefahreneinschätzung ermöglichen. Der Gesetzgeber erstrebt nicht einen allgemeinen Austausch personenbezogener Daten aller Sicherheitsbehörden oder den Abbau jeglicher Informationsgrenzen zwischen ihnen; dies
würde den Grundsatz der Zweckbindung als solchen unterlaufen und wäre dann von
vornherein unzulässig. Er beabsichtigt und schafft vielmehr nur eine begrenzte Erleichterung des Informationsaustauschs, der die grundsätzliche Maßgeblichkeit der
fachrechtlich begrenzten Einzelübermittlungsvorschriften unberührt lässt und sachlich auf die Bekämpfung des internationalen Terrorismus beschränkt ist. Zwar ist der
Begriff des „Terrorismus“ nicht aus sich heraus eindeutig. Das Antiterrordateigesetz
orientiert sich jedoch, wie sich aus § 2 Satz 1 Nr. 1 a ATDG, der zentralen Bestimmung zu den in der Datei erfassten Personen, ergibt, an § 129a StGB und versteht
hierunter konkret definierte, schwerwiegende Straftaten, die auf die Einschüchterung
der Bevölkerung oder gegen die Grundstrukturen eines Staates oder einer internationalen Organisation gerichtet sind. Hiergegen bestehen keine verfassungsrechtlichen
Bedenken.

  2. Die angegriffenen Vorschriften sind zur Erreichung dieses Ziels auch geeignet     107
und erforderlich. Mit den gemäß §§ 1 bis 4 ATDG begründeten Speicherungspflichten wird ein Grunddatenbestand geschaffen, der den beteiligten Behörden in § 5 Abs.
1, § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG zur Vorbereitung weiterer Informationsabfragen zur Verfügung gestellt wird und ihnen gemäß § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 ATDG in besonders dringenden Fällen Informationen zur Abwehr spezifischer Gefahren vermitteln soll. Ein
anderes Instrumentarium, das diese Ziele vergleichbar effektiv und weniger belastend sicherstellt, ist nicht ersichtlich.

 3. Das Antiterrordateigesetz ist in seinen Grundstrukturen auch mit dem Grundsatz     108
der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne vereinbar.

  Das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne verlangt, dass die Schwere        109
der gesetzgeberischen Grundrechtsbeschränkung bei einer Gesamtabwägung nicht
außer Verhältnis zu dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe steht. Dabei ist ein
angemessener Ausgleich zwischen dem Eingriffsgewicht der Regelung und dem verfolgten gesetzgeberischen Ziel, zwischen Individual- und Allgemeininteresse herzustellen (vgl. BVerfGE 100, 313 <375 f.>; 113, 348 <382>; 120, 378 <428>; stRspr).

  Die angegriffenen Vorschriften sind von erheblichem Eingriffsgewicht (a). Dem stehen jedoch gewichtige öffentliche Belange gegenüber (b). Bei einer Abwägung sind
gegen die Errichtung und den Charakter der Antiterrordatei keine grundsätzlichen
verfassungsrechtlichen Bedenken zu erheben; es bedarf für die nähere Ausgestaltung der Datei jedoch normenklarer und hinreichend begrenzender Regelungen einschließlich von Bestimmungen zu einer effektiven Kontrolle ihrer Anwendung (c).

 a) Der durch die angegriffenen Vorschriften geschaffene Informationsaustausch ist     111
von erheblichem Gewicht. Dies ergibt sich aus dem Zusammenwirken der hierfür
maßgeblichen Grundrechtseingriffe, die nicht isoliert betrachtet werden können: Das


                                        34/72

Gewicht der Speicherung der einzustellenden Daten und die Frage ihres zulässigen
Umfangs bemessen sich maßgeblich nach Zweck und Charakter der Datei, ebenso
wie umgekehrt das Gewicht der Datenverwendung wesentlich vom Umfang der Speicherungspflicht abhängt. Als ein die Schwere des Eingriffs erhöhender Faktor fällt ins
Gewicht, dass durch die Datei ein Informationsaustausch zwischen zahlreichen Sicherheitsbehörden mit sehr unterschiedlichen Aufgaben ins Werk gesetzt wird und
dieser insbesondere auch den Informationsaustausch zwischen Nachrichtendiensten
und Polizeibehörden umfasst (aa). Gemindert wird die Schwere des Eingriffs durch
die Beschränkung auf bereits erhobene Daten, die Ausgestaltung als Verbunddatei
mit einem Schwerpunkt auf der Informationsanbahnung und ihre Ausrichtung allein
auf das Ziel der Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus (bb).

 aa) Das Eingriffsgewicht der Antiterrordatei ist dadurch erhöht, dass sie einen Informationsaustausch zwischen einer großen Zahl von Sicherheitsbehörden mit zum Teil
deutlich verschiedenen Aufgaben und Befugnissen ermöglicht. Bedeutung hat hierbei insbesondere, dass sie auch den Informationsaustausch zwischen Nachrichtendiensten und Polizeibehörden umfasst.

 (1) Die den verschiedenen Sicherheitsbehörden jeweils eingeräumten Datenerhebungs- und –verarbeitungsbefugnisse sind, soweit es um personenbezogene Daten
geht, auf ihre spezifischen Aufgaben zugeschnitten und durch sie begrenzt. Entsprechend unterliegen die Daten von Verfassungs wegen hinsichtlich ihrer Verwendung
Zweckbindungen und können nicht ohne weiteres an andere Behörden übermittelt
werden. Die Aufgliederung der Sicherheitsbehörden nach fachlichen und föderalen
Gesichtspunkten entfaltet damit für den Datenschutz auch eine besondere grundrechtliche Dimension. Dass Informationen zwischen den verschiedenen Sicherheitsbehörden nicht umfassend und frei ausgetauscht werden, ist nicht Ausdruck einer
sachwidrigen Organisation dieser Behörden, sondern von der Verfassung durch den
datenschutzrechtlichen Grundsatz der Zweckbindung grundsätzlich vorgegeben und
gewollt.

  Allerdings schließt der verfassungsrechtliche Grundsatz der Zweckbindung von Daten Zweckänderungen durch den Gesetzgeber nicht aus, wenn diese durch Gemeinwohlbelange gerechtfertigt sind, die die grundrechtlich geschützten Interessen überwiegen (vgl. BVerfGE 100, 313 <360>; 109, 279 <375 f.>; 110, 33 <69>). Für die
Beurteilung der Verhältnismäßigkeit eines Informationsaustauschs zwischen verschiedenen Behörden kommt es insbesondere auf die Vergleichbarkeit der verschiedenen Informationszusammenhänge an. Je verschiedenartiger Aufgaben, Befugnisse und Art der Aufgabenwahrnehmung sind, desto größeres Gewicht hat der
Austausch entsprechender Daten. Für die Verfassungsmäßigkeit solcher Zweckänderungen ist deshalb insbesondere maßgeblich, wieweit die Bindungen der Datenerhebung seitens der übermittelnden oder hier der einstellenden Behörde denen entsprechen, unter denen die abfragenden Behörden Daten erheben können.
Ausgeschlossen ist eine Zweckänderung danach dann, wenn mit ihr grundrechtsbezogene Beschränkungen des Einsatzes bestimmter Ermittlungsmethoden umgangen


                                         35/72

werden, also die Informationen für den geänderten Zweck selbst auf entsprechender
gesetzlicher Grundlage nicht oder nicht in dieser Art und Weise hätten erhoben werden dürfen (vgl. BVerfGE 109, 279 <377>; 120, 351 <369>). Dementsprechend hat
das Bundesverfassungsgericht wiederholt entschieden, dass die Weiterverwendung
von Daten, die aus Eingriffen in das Fernmeldegeheimnis herrühren, nur für Zwecke verfassungsmäßig ist, die auch als Rechtfertigung für die ursprüngliche Erhebung ausgereicht hätten (vgl. BVerfGE 100, 313 <360, 389>; 109, 279 <375 f.>; 110,
33 <73>), und hat zur Gewährleistung dieser Anforderungen verfahrensrechtliche Sicherungen wie Kennzeichnungs- und Protokollierungspflichten für erforderlich gehalten (vgl. BVerfGE 65, 1 <46>; 113, 29 <58>; 124, 43 <70>). Entsprechendes gilt
auch für Zweckänderungen der Datenverarbeitung, wenn Daten durch Eingriff in das
Recht auf informationelle Selbstbestimmung erhoben wurden. Verfassungsrechtliche
Voraussetzungen für die Erhebung, Speicherung und Verarbeitung von Daten dürfen
nicht dadurch unterlaufen werden, dass Behörden, für die aufgrund ihrer Aufgabenstellung weniger strenge Anforderungen gelten, Daten im Wege der Übermittlung an
Behörden weiterleiten, die ihrerseits strengeren Anforderungen unterliegen.

 (2) Danach hat die Zusammenführung von Daten der Nachrichtendienste und der              115
Polizeibehörden erhöhtes Gewicht und unterliegt grundsätzlich verfassungsrechtlich
engen Grenzen. Denn Polizeibehörden und Nachrichtendienste haben deutlich voneinander unterschiedene Aufgaben. Dementsprechend unterliegen sie hinsichtlich
der Offenheit ihrer Aufgabenwahrnehmung sowie bezüglich der Datenerhebung
grundlegend verschiedenen Anforderungen.

 (aa) Den Nachrichtendiensten kommt die Aufgabe zu, Aufklärung bereits im Vorfeld         116
von Gefährdungslagen zu betreiben. Ihr Datenzugriff dient dabei zugleich verschiedenartigen und weit gefassten Zielen wie dem Schutz vor verfassungsfeindlichen Bestrebungen im Inland und vor innerstaatlichen Tätigkeiten ausländischer Geheimdienste, dem Schutz vor gewaltbereiten Bestrebungen, die den gesamten Bereich
der „auswärtigen Belange“ gefährden, oder dem Schutz vor Bestrebungen, die gegen
den Gedanken der Völkerverständigung oder das friedliche Zusammenleben der Völker gerichtet sind (vgl. § 3 Abs. 1 BVerfSchG, § 1 Abs. 2 BNDG, § 1 Abs. 1 MADG sowie § 1 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 und § 5 Abs. 1 G 10). Sie haben mannigfaltige Bestrebungen auf ihr Gefahrenpotenzial hin allgemein zu beobachten und sie gerade
auch unabhängig von konkreten Gefahren in den Blick zu nehmen (vgl. BVerfGE
122, 120 <145>).

  Diesem vorfeldbezogenen Aufgabenspektrum entsprechend haben die Nachrichtendienste weitreichende Befugnisse zur Datensammlung, die weder hinsichtlich der
konkreten Tätigkeitsfelder spezifisch ausdefiniert noch hinsichtlich der jeweils einzusetzenden Mittel detailscharf ausgestaltet sind. Für die Behörden des Verfassungsschutzes umfassen sie Methoden und Instrumente zur heimlichen Informationsbeschaffung wie etwa den Einsatz von Vertrauensleuten und Gewährspersonen,
Observationen, Bild- und Tonaufzeichnungen, Tarnpapiere und Tarnkennzeichen
(vgl. § 8 Abs. 2 BVerfSchG; § 6 Abs. 1 LVSG Baden-Württemberg). Nach § 5 G 10


                                         36/72

darf der Bundesnachrichtendienst zur Informationsgewinnung in bestimmten Fällen
mit dem Instrument der strategischen Überwachung internationale Telekommunikationsbeziehungen nach bestimmten Suchbegriffen durchfiltern (vgl. BVerfGE 100, 313
<368 ff.> zur Vorgängervorschrift des § 3 Abs. 1 G 10 a.F.). Unbeschadet der auch
hier differenzierten verfassungsrechtlichen Anforderungen, die nicht Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens sind, spiegeln diese Befugnisse die Weite der Aufgaben der
Nachrichtendienste und zeichnen sich durch relativ geringe Eingriffsschwellen aus.
Überdies sammeln die Nachrichtendienste Daten grundsätzlich geheim. Der Grundsatz der Offenheit der Datenerhebung gilt für sie nicht, und sie sind von Transparenzund Berichtspflichten gegenüber den Betroffenen weithin freigestellt. Entsprechend
gering sind die Möglichkeiten individuellen Rechtsschutzes. Zum Teil werden diese
sogar ganz durch eine politische Kontrolle ersetzt (vgl. Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG).

  Im Gegenzug und zum Ausgleich zu der Weite dieser Datenerhebungsbefugnisse             118
ist die Zielrichtung der Aufklärung begrenzt. Unbeschadet näherer Differenzierungen
zwischen den verschiedenen Diensten beschränkt sie sich im Wesentlichen darauf,
fundamentale Gefährdungen, die das Gemeinwesen als Ganzes destabilisieren können, zu beobachten und hierüber zu berichten, um eine politische Einschätzung der
Sicherheitslage zu ermöglichen. Ziel ist nicht die operative Gefahrenabwehr, sondern
die politische Information. So ist Aufgabe der Tätigkeit des Bundesnachrichtendienstes nicht die Bekämpfung von Straftaten als solchen, sondern übergreifend die Gewinnung von Erkenntnissen über das Ausland, die von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland sind. In Form von
Lageberichten, Analysen und Berichten über Einzelerkenntnisse soll die Bundesregierung in den Stand gesetzt werden, Gefahrenlagen rechtzeitig zu erkennen und ihnen – politisch – zu begegnen (vgl. BVerfGE 100, 313 <371>). Entsprechend zielt
auch die Aufklärung der Verfassungsschutzbehörden nicht unmittelbar auf die Verhütung und Verhinderung von konkreten Straftaten oder die Vorbereitung entsprechender operativer Maßnahmen. Auch hier beschränkt sich die Aufgabe der Dienste auf
eine Berichtspflicht gegenüber den politisch verantwortlichen Staatsorganen beziehungsweise der Öffentlichkeit (vgl. BVerfGE 130, 151 <206>).

  Dieser auf die politische Vorfeldaufklärung beschränkte Auftrag der Nachrichtendienste spiegelt sich auch in einer Beschränkung ihrer Befugnisse: Polizeiliche Befugnisse haben sie nicht, und sie dürfen auch im Wege der Amtshilfe nicht die Polizei
um Maßnahmen ersuchen, zu denen sie selbst nicht befugt sind (vgl. § 8 Abs. 3
BVerfSchG, § 2 Abs. 3 BNDG, § 4 Abs. 2 MADG, § 3 Abs. 4 des Hessischen Gesetzes über das Landesamt für Verfassungsschutz [VerfSchutzG HE]). Im Falle eines
Übermittlungsersuchens dürfen sie grundsätzlich nur solche Daten übermitteln, die
bei der ersuchten Behörde bereits bekannt sind oder aus allgemein zugänglichen
Quellen entnommen werden können (vgl. etwa § 17 Abs. 1 BVerfSchG – auch i.V.m.
§ 8 Abs. 3 Satz 2 BNDG und § 10 Abs. 4 MADG -, § 8 Abs. 2 Satz 2 VerfSchutzG HE,
§ 19 Abs. 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 Satz 1 HmbVerfSchG).




                                         37/72

  (bb) Von diesem Aufgaben- und Befugnisprofil unterscheidet sich das der Polizeiund Sicherheitsbehörden grundlegend. Ihnen obliegt die Verhütung, Verhinderung
und Verfolgung von Straftaten sowie die Abwehr von sonstigen Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Ihre Aufgaben sind geprägt von einer operativen
Verantwortung und insbesondere der Befugnis, gegenüber Einzelnen Maßnahmen
erforderlichenfalls auch mit Zwang durchzusetzen. Dabei sind ihre Aufgaben gesetzlich differenziert umgrenzt und durch ein materiell wie verfahrensrechtlich vielfältig
abgestuftes Arsenal von Handlungsbefugnissen unterlegt. Unbeschadet gewisser
Aufgaben auch dieser Behörden schon im Vorfeld von Gefahren, sind ihnen Befugnisse gegenüber Einzelnen grundsätzlich nur aus konkretem Anlass verliehen; Voraussetzung ist in der Regel, dass Anhaltspunkte für einen Tatverdacht oder eine Gefahr vorliegen. Diesem Aufgabenprofil entsprechen auch die Datenerhebungs- und
–verarbeitungsbefugnisse dieser Behörden. Sie sind, da sie letztlich Zwangsmaßnahmen bis hin zu Eingriffen in die persönliche Freiheit vorbereiten und begründen
können, gesetzlich wesentlich enger und präziser gefasst als diejenigen der Nachrichtendienste sowie vielfältig voneinander abgegrenzt. Entsprechend setzen grundsätzlich auch diese auf den Umgang mit Daten bezogenen Befugnisse – bei vielfältigen Abstufungen im Einzelnen – einen konkreten Anlass, etwa eine Gefahr oder
einen Tatverdacht voraus. Soweit der Gesetzgeber die Erhebung personenbezogener Daten ausnahmsweise anlasslos vorsorglich oder zur bloßen Verhütung von Gefahren oder Straftaten erlaubt, ist dies besonders rechtfertigungsbedürftig und unterliegt gesteigerten verfassungsrechtlichen Anforderungen (vgl. BVerfGE 125, 260
<318 ff., 325 ff.>).

  Entsprechend handelt die Polizei grundsätzlich offen und folgt auch ihr Umgang mit     121
Daten ganz überwiegend dem Grundsatz der Offenheit. Zwar setzt die Aufgabenwahrnehmung der Polizeibehörden in erheblichem Umfang auch Ermittlungen voraus, die gegenüber den Betroffenen zunächst verdeckt erfolgen. Jedoch werden damit     nur    bestimmte,     durch     konkrete    Verdachtsmomente        unterlegte
Aufklärungsmaßnahmen oder –phasen abgeschirmt, die die prinzipielle Offenheit der
polizeilichen Arbeit unberührt lässt. Vor allem werden insofern die ermittelten Daten
bei sich anschließenden Maßnahmen gegenüber Einzelnen – wie der Erhebung der
Anklage oder dem Erlass einer Polizeiverfügung – offengelegt und wird dem Betroffenen Gelegenheit gegeben, sich hierzu zu verhalten. Auch die Ermittlungen selbst
werden, soweit möglich, offen geführt. Im Strafverfahren zeigt sich dies beispielhaft
an den zahlreichen Anhörungs-, Akteneinsichts- und Verteidigungsrechten des Beschuldigten, an der offenen Durchführung von Wohnungsdurchsuchungen (vgl. § 106
StPO), den Vorgaben für die Nutzung von vorsorglich gespeicherten Daten (vgl.
BVerfGE 125, 260 <353>) sowie der grundsätzlich öffentlichen und mündlichen Verhandlung am Ende des Anklagevorwurfs im Strafverfahren. Der Einsatz verdeckter
Ermittler (§§ 110a ff. StPO) und heimliche Datenerhebungen mit technischen Mitteln
(§§ 100a ff. StPO) sind demgegenüber nur ausnahmsweise und unter bestimmten
Bedingungen zulässig. Entsprechend unterliegt die Polizei auch im Bereich der Gefahrenabwehr dem Grundsatz der offenen Datenerhebung (vgl. § 21 Abs. 3 BPolG;


                                         38/72

§ 19 Abs. 1 PolG Baden-Württemberg; Art. 30 Abs. 3 BayPAG).

  Die Rechtsordnung unterscheidet damit zwischen einer grundsätzlich offen arbeitenden Polizei, die auf eine operative Aufgabenwahrnehmung hin ausgerichtet und
durch detaillierte Rechtsgrundlagen angeleitet ist, und den grundsätzlich verdeckt arbeitenden Nachrichtendiensten, die auf die Beobachtung und Aufklärung im Vorfeld
zur politischen Information und Beratung beschränkt sind und sich deswegen auf weniger ausdifferenzierte Rechtsgrundlagen stützen können. Eine Geheimpolizei ist
nicht vorgesehen.

  (cc) Regelungen, die den Austausch von Daten der Polizeibehörden und Nachrichtendiensten ermöglichen, unterliegen angesichts dieser Unterschiede gesteigerten
verfassungsrechtlichen Anforderungen. Aus dem Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung folgt insoweit ein informationelles Trennungsprinzip. Danach dürfen Daten zwischen den Nachrichtendiensten und Polizeibehörden grundsätzlich
nicht ausgetauscht werden. Einschränkungen der Datentrennung sind nur ausnahmsweise zulässig. Soweit sie zur operativen Aufgabenwahrnehmung erfolgen,
begründen sie einen besonders schweren Eingriff. Der Austausch von Daten zwischen den Nachrichtendiensten und Polizeibehörden für ein mögliches operatives
Tätigwerden muss deshalb grundsätzlich einem herausragenden öffentlichen Interesse dienen, das den Zugriff auf Informationen unter den erleichterten Bedingungen,
wie sie den Nachrichtendiensten zu Gebot stehen, rechtfertigt. Dies muss durch hinreichend konkrete und qualifizierte Eingriffsschwellen auf der Grundlage normenklarer gesetzlicher Regelungen gesichert sein; auch die Eingriffsschwellen für die Erlangung der Daten dürfen hierbei nicht unterlaufen werden.

 bb) Das Eingriffsgewicht der Antiterrordatei ist allerdings dadurch gemindert, dass     124
sie als Verbunddatei ausgestaltet ist, die in ihrem Kern auf die Informationsanbahnung beschränkt ist und eine Nutzung der Daten zur operativen Aufgabenwahrnehmung nur in dringenden Ausnahmefällen vorsieht.

  (1) Die angegriffenen Vorschriften gestalten die Antiterrordatei als Instrumentarium   125
aus, das – außerhalb des Eilfalls gemäß § 5 Abs. 2 und § 6 Abs. 2 ATDG – Informationen nicht unmittelbar zur Aufgabenwahrnehmung durch die jeweiligen Behörden,
insbesondere nicht zu operativen Zwecken bereitstellt, sondern nur als Grundlage für
weitere Datenübermittlungen. Die Antiterrordatei setzt zwar schon unmittelbar selbst
einen Datenaustausch zwischen den beteiligten Behörden ins Werk, indem sie Recherchen in allen Grunddaten erlaubt und den abfragenden Behörden gemäß § 5
Abs. 1 Satz 1 und 2 ATDG einen Zugriff auf die einfachen Grunddaten des § 3 Abs. 1
Nr. 1 a ATDG gewährt. § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG bestimmt jedoch, dass die abfragende Behörde diese Daten nur zur Prüfung, ob sie der gesuchten Person zuzuordnen
sind, und für ein Ersuchen um Übermittlung von Erkenntnissen zur Wahrnehmung
der jeweiligen Aufgabe der Behörde verwenden darf. Die so erlangten Informationen
dürfen also grundsätzlich nur genutzt werden, um zu entscheiden, ob und gegenüber
welcher Behörde um weitere Informationen nachgesucht werden soll, und um solche



                                         39/72

Einzelübermittlungsersuchen besser zu begründen. Für die Übermittlung von Daten
aus den bei den Fachbehörden geführten Dateien auf Ersuchen im Einzelfall und damit auch zur operativen Aufgabenwahrnehmung ist demgegenüber das jeweils einschlägige Fachrecht maßgeblich. Die Antiterrordatei ermächtigt somit hinsichtlich der
einfachen Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG nicht zu einem Informationsaustausch für die Aufgabenwahrnehmung selbst, sondern bereitet ihn nur vor. Das gilt
erst recht für die erweiterten Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG, auf die den
Behörden im Regelfall gemäß § 5 Abs. 1 Satz 4 ATDG bereits der Zugriff nur nach
Maßgabe der fachrechtlichen Übermittlungsvorschriften eröffnet wird.

 Das Antiterrordateigesetz stützt sich damit maßgeblich auf die fachrechtlichen          126
Grundlagen für Datenübermittlungen und bezieht daraus rechtsstaatliche Grenzen.
Im Ergebnis stellt es sicher, dass – außerhalb von § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 ATDG – ein
Austausch von Daten zur unmittelbaren Nutzung für die Aufklärung und Bekämpfung
des internationalen Terrorismus nur unter den rechtlichen Voraussetzungen der einzelnen Übermittlungsvorschriften zulässig ist. Es fängt so die geringen, letztlich auf
das Kriterium der Erforderlichkeit beschränkten Anforderungen für die Informationsanbahnung im Vorfeld durch Verweis auf die differenzierteren Grenzziehungen bei
der Datenübermittlung auf. Diese müssen dann freilich ihrerseits den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen und können sich jedenfalls für Datenübermittlungen zwischen den Nachrichtendiensten und der Polizei nicht mit vergleichbar niederschwelligen Voraussetzungen wie der Erforderlichkeit für die Aufgabenwahrnehmung
oder der Wahrung der öffentlichen Sicherheit begnügen.

  (2) Die grundsätzlich auf Informationsanbahnung beschränkte Funktion der Antiterrordatei mindert ihr Eingriffsgewicht wesentlich; dennoch bleibt das Eingriffsgewicht
auch in dieser Funktion erheblich. Denn obgleich eine Datennutzung zur operativen
Aufgabenwahrnehmung erst aufgrund weiterer Datenübermittlungsvorschriften zulässig ist, führt die Antiterrordatei im Vorfeld dieser Aufgabenwahrnehmung doch
schon selbst zu einem unmittelbaren Austausch von Erkenntnissen der Behörden.
Sie erlaubt der anfragenden Behörde im Falle eines Treffers nach § 5 Abs. 1 Satz 1
und 2 ATDG generell den Zugriff auf die Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG als
Klarinformationen und eröffnet die Möglichkeit zu Recherchen auch in den erweiterten Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG, wobei insoweit im Trefferfall freilich allein ein Fundstellennachweis zu der informationsführenden Behörde und die korrespondierenden einfachen Grunddaten übermittelt werden. Als Instrument der
Informationsanbahnung erleichtert die Antiterrordatei damit den fachrechtlichen Austausch und verleiht so den bestehenden Einzelübermittlungsvorschriften materiell ein
verändertes Gewicht. Es stellt diese in ein anderes, nun vorinformiertes Umfeld und
bewirkt den Austausch von Erkenntnissen für Fälle, in denen er andernfalls unpraktikabel oder unmöglich wäre. Die Antiterrordatei stellt sich so als vorgelagerter Bestandteil dieses fachgesetzlichen Austauschs dar.

 Die Aufnahme in eine solche Datei kann für die Betreffenden erheblich belastende        128
Wirkung haben. Wer einmal in der Datei erfasst ist, muss damit rechnen, aufgrund ei-


                                         40/72

ner Abfrage dem Umkreis des Terrorismus zugeordnet und – mittels weiterer, dadurch erleichterter Übermittlungsersuchen – hieran anknüpfenden belastenden Maßnahmen unterworfen zu werden. Die Konsequenzen einer solchen Zuordnung können beträchtlich sein und Einzelne in schwierige Lagen bringen, ohne dass sie um
diese Einordnung wissen und eine praktikable Möglichkeit haben, sich hiergegen zu
wehren. Die Erheblichkeit dieses Eingriffs verstärkt sich dadurch, dass die Daten abgelöst von den jeweiligen konkreten Hintergründen in der Datei registriert werden und
zum Teil auf bloßen Prognosen und subjektiven Einschätzungen der Behörden beruhen können, die naturgemäß unsicher sind. Letztlich können Bürgerinnen und Bürger hierdurch erheblichen Beeinträchtigungen ausgesetzt werden, ohne dafür selbst
zurechenbar Anlass gegeben zu haben. Dass belastende Maßnahmen dabei grundsätzlich nicht unmittelbar auf eine Nutzung der Daten der Antiterrordatei nach den angegriffenen Vorschriften allein gestützt werden können, sondern als deren mittelbare
Wirkung in Verbindung mit weiteren Vorschriften drohen, ändert nichts daran, dass
die Wahrscheinlichkeit solcher Maßnahmen durch die Antiterrordatei erhöht wird.

  (3) Ein besonders schweres Eingriffsgewicht kommt der Antiterrordatei insoweit zu,     129
als sie in Eilfällen auch einen Informationsaustausch zwischen Nachrichtendiensten
und Polizeibehörden erlaubt, bei dem die Informationen unmittelbar zur Abwehr von
spezifischen Gefahren und damit auch zu operativen Zwecken genutzt werden dürfen.

 b) Die Einrichtung der Antiterrordatei ist mit dem Übermaßverbot grundsätzlich vereinbar. Dem Eingriffsgewicht für die Betroffenen steht das öffentliche Interesse gegenüber, für die Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus einen
gezielten Informationsaustausch zwischen den verschiedenen Sicherheitsbehörden
und genauere Einschätzungen für die Gefahrenabwehr in wichtigen Eilfällen zu ermöglichen.

  Der Errichtung einer zentralen Verbunddatei zum Zweck eines gezielten Informationsaustauschs für die Aufgaben der Aufklärung und Bekämpfung des internationalen
Terrorismus darf der Gesetzgeber erhebliches Gewicht beimessen. Denn schon angesichts der Zahl der mit diesen Aufgaben befassten Behörden ist die Gewährleistung eines zielführenden Austauschs der Erkenntnisse zwischen ihnen von besonderer Bedeutung. Zurzeit nehmen nach der Errichtungsanordnung mehr als 60
Behörden und Polizeidienststellen an der Antiterrordatei teil. Ungeachtet der Frage,
welches Ausmaß an Organisationsdifferenzierung im Einzelnen sachgerecht ist, können die hierbei entstehenden Informationsprobleme für die Aufklärung und Bekämpfung des Terrorismus in einem föderalen Staat mit Gewaltenteilung jedenfalls nicht
vollständig auf organisatorischer Ebene gelöst werden.

 Zur Effektivität der Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus          132
darf der Gesetzgeber, wenn er einen Informationsaustausch allein auf der Grundlage
der Einzelübermittlungsvorschriften für unzureichend hält, eine sie koordinierende
Verbunddatei zur Informationsanbahnung wie die Antiterrordatei schaffen. Die Ver-



                                         41/72

hinderung und Verfolgung von terroristischen Straftaten, die international organisiert
und zur Verbreitung von Angst und Schrecken verübt werden, stellt die zuständigen
staatlichen Behörden vor besondere Herausforderungen. Da solche Straftaten besonders schwer zu erfassen sind und die Zielpersonen sich oft in hohem Maße konspirativ verhalten, hängt der Erfolg einer wirksamen Aufgabenwahrnehmung der Sicherheitsbehörden hier in besonderer Weise davon ab, dass wichtige Informationen,
die bei einer Behörde anfallen, auch für andere Behörden erschlossen werden und
durch das Zusammenführen und Abgleichen der verschiedenen Daten aus diffusen Einzelerkenntnissen aussagekräftige Informationen und Lagebilder werden. Es
liegt auf der Hand, dass eine speziell strukturierte Datei mit Grundprofilen von in
den Fokus der Behörden geratenen Personen sowie mit Nachweisen, bei welchen
Behörden Informationen zu welchen Personen zugänglich sind, die Aufgabenwahrnehmung wesentlich verbessern kann. Ebenso tragfähig ist die Annahme, dass den
Behörden in dringenden Eilfällen unmittelbar bestimmte Informationen anderer Behörden zur Verfügung stehen müssen, um diesen eine erste Gefährdungseinschätzung und damit sachgerechte weitere Maßnahmen zu ermöglichen.

  Für die Bedeutung einer solchen Datei ist dabei das große Gewicht einer effektiven     133
Bekämpfung des Terrorismus für die demokratische und freiheitliche Ordnung zu berücksichtigen. Straftaten mit dem Gepräge des Terrorismus, wie sie das Antiterrordateigesetz zum Bezugspunkt hat (siehe oben D. III. 1.), zielen auf eine Destabilisierung des Gemeinwesens und umfassen hierbei in rücksichtsloser
Instrumentalisierung anderer Menschen Angriffe auf Leib und Leben beliebiger Dritter. Sie richten sich gegen die Grundpfeiler der verfassungsrechtlichen Ordnung und
das Gemeinwesen als Ganzes. Es ist Gebot unserer verfassungsrechtlichen Ordnung, solche Angriffe nicht als Krieg oder als Ausnahmezustand aufzufassen, die von
der Beachtung rechtsstaatlicher Anforderungen dispensieren, sondern sie als Straftaten mit den Mitteln des Rechtsstaats zu bekämpfen. Dem entspricht umgekehrt,
dass der Terrorismusbekämpfung im rechtsstaatlichen Rahmen der Verhältnismäßigkeitsabwägung ein erhebliches Gewicht beizumessen ist (vgl. BVerfGE 115, 320
<357 f.>).

  c) Angesichts der sich gegenüberstehenden Interessen bestehen bei umfassender          134
Würdigung gegen die Grundstrukturen der Antiterrordatei als Instrument der Informationsanbahnung und auch als handlungsanleitende Informationsquelle für eine Gefahreneinschätzung in dringenden Eilfällen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.
Allerdings entspricht die Regelung der Datei dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im
engeren Sinne nur, wenn sie hinsichtlich der zu erfassenden Daten sowie deren Nutzungsmöglichkeiten normenklar und in der Sache hinreichend begrenzt ausgestaltet
ist sowie hierbei qualifizierte Anforderungen an die Kontrolle gestellt und beachtet
werden (BVerfGE 125, 260 <325>).

 aa) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sind zunächst die Grundstrukturen,        135
mit denen der Gesetzgeber die Antiterrordatei als Verbunddatei zur Informationsanbahnung errichtet. Es ist im Ausgangspunkt nicht unverhältnismäßig, in diese Datei


                                         42/72

hinsichtlich bestimmter, dem internationalen Terrorismus vermutlich nahestehender
Personen einen Grundbestand an identifizierenden Daten aufzunehmen, die den beteiligten Behörden zur Informationsanbahnung zur Verfügung stehen sollen. Da sie
nur rechtlich begrenzte Einzelübermittlungen vorbereiten, ist eine solche Zusammenführung von Daten der Nachrichtendienste und Polizeibehörden durch die Aufgaben
der Terrorismusbekämpfung gerechtfertigt. Ebenfalls bestehen keine durchgreifenden Bedenken dagegen, dass in diese Datei über einen Grundbestand an identifizierenden Daten hinaus weitere, inhaltlich aussagekräftigere, sogenannte erweiterte Grunddaten aufzunehmen sind. Auch diese Daten – die den beteiligten Behörden
wegen ihrer höheren Persönlichkeitsrelevanz grundsätzlich nicht als Klarinformationen, wohl aber zur verdeckten Recherche zur Verfügung gestellt werden – haben die
Aufgabe, einen gezielteren Informationsaustausch nach Maßgabe des Fachrechts zu
ermöglichen, und sind durch das Ziel einer Effektivierung der Terrorismusbekämpfung grundsätzlich gerechtfertigt.

 Allerdings bedarf es einer Ausgestaltung der Datei, die den Informationsaustausch      136
im Einzelnen normenklar regelt und hinreichend begrenzt. Dies gilt ebenso für die
Bestimmung der beteiligten Behörden, die in der Datei zu erfassenden Personen und
die über sie zu erfassenden Daten wie für die nähere Regelung der Nutzung dieser
Daten. Auch muss eine effektive Kontrolle gewährleistet sein (siehe unten D. IV.).

  bb) Wegen der großen Bedeutung der Verhinderung von terroristischen Anschlägen        137
ist es ebenfalls nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber mit der Antiterrordatei
darüber hinaus eine Informationsquelle zur Verfügung stellen will, die in dringenden
Eilfällen auch eine erste handlungsanleitende Gefährdungseinschätzung der Behörden ermöglichen soll. Freilich liegt hierin ein Eingriff, der besonders schwer wiegt,
weil der Datenaustausch in diesen Fällen nicht nur eine Informationsanbahnung nach
Maßgabe des Fachrechts ermöglicht, sondern unmittelbar auch operativen Zwecken
dient. Jedoch verstößt auch dies nicht von vornherein gegen das Übermaßverbot.
Maßgeblich ist insoweit jedoch, dass die gesetzlichen Eingriffsschwellen in Bezug auf
die Dringlichkeit und die bedrohten Rechtsgüter in einer Weise begrenzend ausgestaltet sind, die diesem besonderen Eingriffsgewicht Rechnung trägt (siehe unten
D. IV. 4. d).

                                         IV.
 Von diesen Grundsätzen ausgehend genügen die angegriffenen Vorschriften den            138
Anforderungen an eine hinreichend bestimmte und dem Übermaßverbot entsprechende Ausgestaltung der Antiterrordatei in verschiedener Hinsicht nicht. Sie verletzen insoweit das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

 1. Die Regelung des § 1 Abs. 2 ATDG zur Beteiligung weiterer Polizeivollzugsbehörden an der Antiterrordatei ist mit dem Bestimmtheitsgebot unvereinbar.

 a) Das Bestimmtheitsgebot soll sicherstellen, dass Regierung und Verwaltung im         140
Gesetz steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und dass die Ge-


                                        43/72

richte eine wirksame Rechtskontrolle durchführen können. Ferner erlauben die Bestimmtheit und Klarheit der Norm, dass die betroffenen Bürgerinnen und Bürger
sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können (vgl. BVerfGE 110, 33
<52 ff.>; 113, 348 <375 ff.>; 120, 378 <407 f.>). Der Gesetzgeber kann dabei, soweit er Anlass, Zweck und Ausmaß selbst festlegt, die genauere Bestimmung dieser
Maßstäbe unter Umständen gemäß Art. 80 Abs. 1 GG an die Verwaltung delegieren, die diese dann durch Rechtsverordnung festzulegen hat. Auch hierbei handelt
es sich jedoch um gesetzliche Grundlagen im materiellen Sinne, die nicht nur verwaltungsintern für die Behörden, sondern als Außenrecht auch für den Bürger und
gegebenenfalls die Gerichte verbindlich sind. Das Bestimmtheitsgebot steht damit in
enger Beziehung zu den grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten, nach denen Eingriffe in die Grundrechte nur durch Gesetz und gegebenenfalls aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden können. Hierdurch wird gewährleistet, dass der Umfang
von Grundrechtseingriffen in den wesentlichen Aspekten im parlamentarischen Verfahren öffentlich unter Mitwirkung auch der nicht die Regierung tragenden Abgeordneten diskutiert, deren weitere generell-abstrakte Präzisierung durch die Verwaltung
gemäß Art. 80 Abs. 1 GG erkennbar als Konkretisierung dieser parlamentarischen
Entscheidung ausgewiesen und die insoweit letztlich maßgeblichen Normen für alle
verbindlich und durch Ausfertigung und Verkündung erkennbar bekanntgemacht werden. Die demokratische und rechtsstaatliche Funktion des Gesetzesvorbehalts greifen hierbei ineinander. Welche Anforderungen an die Bestimmtheit gesetzlicher Regelung zu stellen sind, richtet sich dabei nach der Intensität der durch die Regelung
oder aufgrund der Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe.

  Nach diesen Maßstäben müssen die an der Antiterrordatei beteiligten Behörden          141
entweder unmittelbar durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes durch Rechtsverordnung bestimmt werden. Die Entscheidung, welche Behörde ihre Daten in die Datei einzustellen hat und welche Behörde zu deren Abruf berechtigt ist, entscheidet
maßgeblich über Umfang und Inhalt der Datei sowie über das Ausmaß der weiteren
Nutzung der Daten. Es handelt sich um ein wesentliches Regelungselement, das einer normenklaren und bestimmten Festlegung mit Wirkung nach außen bedarf. Vor
allem aber intensiviert die Einbeziehung einer jeden weiteren Polizeivollzugsbehörde
in den Informationsverbund des Antiterrordateigesetzes die Durchbrechung der informationellen Trennung von Nachrichtendiensten und Polizeibehörden. Der Informationsaustausch zwischen Nachrichtendiensten und Polizeibehörden verleiht den mit
dem Antiterrordateigesetz verbundenen Grundrechtseingriffen erhöhtes Gewicht
(D. III. 3. a) aa). Dies setzen gerade die Regelungen über die Beteiligung weiterer
Polizeivollzugsbehörden an der Antiterrordatei unter Durchbrechung der informationellen Trennung von Nachrichtendiensten und Polizeibehörden auch organisationsrechtlich ins Werk. Die Regelungen über die teilnehmenden Behörden bilden damit
den Kern des spezifischen grundrechtlichen Gefährdungspotenzials der Antiterrordatei.

 b) § 1 Abs. 2 ATDG genügt weder für sich allein noch in Verbindung mit der Errich-     142



                                        44/72

tungsanordnung gemäß § 12 ATDG den besonderen Anforderungen, die an die gesetzliche Bestimmung der Beteiligung weiterer Polizeivollzugsbehörden an der Antiterrordatei zu stellen sind.

  aa) Eine hinreichend normenklare gesetzliche Festlegung, aus der sich die beteiligten Behörden unmittelbar selbst bestimmen lassen, liegt nicht schon in § 1 Abs. 2 AT-DG allein. Zwar schließen die Bestimmtheitsanforderungen nicht grundsätzlich aus,
dass der Gesetzgeber die abrufberechtigten Behörden einer Datei - je nach deren Art
und Gegenstand - nur generell abstrakt festlegt. Wenn der Kreis dieser Behörden
sich unmittelbar aus dem Gesetz hinreichend bestimmt erschließen lässt, kann es
unschädlich sein, wenn hierbei die konkreten Behörden nicht ausdrücklich genannt
sind (vgl. BVerfGE 130, 151 <199, 203>). So liegt es vorliegend jedoch nicht. § 1
Abs. 2 ATDG umschreibt die zu beteiligenden Behörden nur nach weiten und wertungsoffenen Kriterien. Er verweist auf anderweitige Aufgabenzuweisungen sowie
auf Gesichtspunkte der Erforderlichkeit und Angemessenheit, die die Bestimmung
der beteiligten Behörden letztlich für allgemeine sicherheitspolitische Opportunitätserwägungen öffnet. Die Vorschrift wird dabei, wie sich aus ihrem Regelungskontext
ergibt, auch vom Gesetzgeber selbst nicht so verstanden, dass sie die zu beteiligenden Behörden selbst abschließend bestimmen soll. Vielmehr ergibt sich aus dem in
§ 12 Nr. 2 ATDG geregelten Erfordernis einer Festlegung dieser Behörden durch die
Errichtungsanordnung sowie aus den in § 1 Abs. 2 und § 12 ATDG vorgesehenen -
dabei nicht widerspruchsfreien - Benehmens-, Einvernehmens- und Zustimmungserfordernissen, dass der Gesetzgeber mit dieser Vorschrift den Kreis der beteiligten
Behörden noch nicht unmittelbar selbst festlegen wollte, sondern dies nach Fachkriterien der eigenständigen Entscheidung der Exekutive überlassen wollte. Dass nach
dem derzeitigen Stand der Errichtungsanordnung nur aus drei Bundesländern weitere Polizeivollzugsbehörden an der Antiterrordatei beteiligt werden, bestätigt dies. Jedenfalls bezogen auf eine Datei vom Eingriffsgewicht der Antiterrordatei genügt eine
solche Offenheit der beteiligten Behörden den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht.

 bb) Eine hinreichend klare Bestimmung der beteiligten Behörden ergibt sich auch          144
nicht aus § 1 Abs. 2 ATDG in Verbindung mit der Errichtungsanordnung gemäß § 12
Nr. 2 ATDG. Zwar bestehen keine grundsätzlichen Bedenken gegen eine Delegation
der endgültigen Festlegung dieser Behörden auf die Verwaltung. Für eine solche
Festlegung reicht angesichts der spezifischen Grundrechtsrelevanz der Bestimmung
der an der Antiterrordatei teilnehmenden Behörden jedoch nicht eine Errichtungsanordnung als bloße Verwaltungsvorschrift, die weder gegenüber den in ihren Daten
Betroffenen noch gegenüber den Gerichten rechtlich bindende Wirkung hat, und die
auch nicht rechtsförmlich ausgefertigt und verkündet wird. Will der Gesetzgeber die
Entscheidung über die beteiligten Behörden in die Hände der Exekutive legen, ist er
hier nach Maßgabe des Art. 80 Abs. 1 GG auf die Form der Rechtsverordnung verwiesen.




                                         45/72

 2. Nicht in jeder Hinsicht mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar         145
sind die Vorschriften, die den von der Datei erfassten Personenkreis festlegen. Einige dieser Bestimmungen verletzen den Bestimmtheitsgrundsatz und das Übermaßverbot. Andere bedürfen einer einengenden verfassungskonformen Auslegung.

  a) Keinen Einwänden unterliegt allerdings § 2 Satz 1 Nr. 1 a ATDG. Die Vorschrift        146
ordnet die Erfassung der Daten von Personen an, die möglicherweise einer terroristischen Vereinigung angehören oder sie unterstützen, und erfasst damit diejenigen,
die im Fokus einer effektiven Terrorismusabwehr stehen. Indem die Vorschrift an
Strafnormen anknüpft, die bereits ihrerseits strafbares Handeln schon weit in das
Vorfeld von Rechtsgutverletzungen vorverlagern, und dabei schon „tatsächliche Anhaltspunkte“ - gegebenenfalls auch nur für Unterstützungshandlungen - ausreichen
lässt, öffnet die Vorschrift zwar beträchtlichen Raum für subjektive Einschätzungen
der Behörden und ein weites Feld von Unwägbarkeiten. Im Rahmen der Antiterrordatei, die außerhalb von dringenden Eilfällen nur der Informationsanbahnung dient und
in diesem Rahmen ermöglichen soll, auch ungesicherte Einschätzungen von Verdachts- und Gefahrenlagen noch im Vorfeld von Ermittlungen zu verwerfen oder zu
erhärten, ist diese Ausgestaltung jedoch hinnehmbar. Bei sachgerechter Auslegung
stellen diese Tatbestandsmerkmale immerhin hinreichend sicher, dass eine Speicherung nicht auf bloßen Spekulationen beruhen darf. Insbesondere bedürfen tatsächliche Anhaltspunkte einer Rückbindung an konkrete Erkenntnisse und ist der Begriff
des Unterstützens - auch von den subjektiven Voraussetzungen her - wie in § 129a
Abs. 5 Satz 1 StGB zu verstehen (vgl. BTDrucks 16/2950, S. 15). Schließlich ermöglicht die die Speicherpflichten allgemein begrenzende Klausel am Ende von § 2
Satz 1 ATDG, nach der die Kenntnis der Daten für die Aufklärung oder Bekämpfung
des internationalen Terrorismus mit Bezug zur Bundesrepublik Deutschland erforderlich sein muss, Korrekturen, wenn im Einzelfall Zweifel an der Verhältnismäßigkeit
der Speicherung bestehen. Zwar ist diese Klausel angesichts ihrer Offenheit ungeeignet, eine von vornherein an sich unbestimmte oder schon grundsätzlich zu weit
gefasste Speicherungspflicht zu heilen. Sofern aber, wie vorliegend, eine grundsätzlich tragfähige Festlegung der zu speichernden Daten gegeben ist, ist die Klausel geeignet, für atypische Einzelfälle eine verfassungsrechtlich tragfähige Lösung zu ermöglichen.

 b) § 2 Satz 1 Nr. 1 b ATDG, der den Kreis der erfassten Personen unter dem Gesichtspunkt der Unterstützung terroristischer Vereinigungen erweitert, ist teilweise mit
dem Übermaßverbot nicht vereinbar und verfassungswidrig.

 aa) Unbedenklich ist die Vorschrift allerdings insoweit, als sie Personen erfasst, die    148
einer Gruppierung angehören, welche eine terroristische Vereinigung unterstützt. Für
die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit macht es keinen Unterschied, ob eine Unterstützung einzeln oder kollektiv erfolgt. Dementsprechend ist die Speicherung dieser
Personen in gleicher Weise verhältnismäßig wie die Speicherung von Unterstützern
einer terroristischen Vereinigung nach § 2 Satz 1 Nr. 1 a (2. Alternative) ATDG.



                                          46/72

  bb) Demgegenüber wird der Kreis nochmals erweitert, indem die Vorschrift auch           149
Personen erfasst, die eine unterstützende Vereinigung lediglich unterstützen. Ein Erfordernis eines subjektiven Bezugs zum Terrorismus ist der Vorschrift nicht zu entnehmen. Sie deckt ihrem Wortlaut und nicht fernliegenden Sinn nach damit auch eine
Erstreckung der Speicherungspflicht auf Personen, die weit im Vorfeld und möglicherweise ohne Wissen von einem Terrorismusbezug eine in ihren Augen unverdächtige Vereinigung unterstützen, wie zum Beispiel den Kindergarten eines Moscheevereins, den die Behörden jedoch der Unterstützung terroristischer
Vereinigungen verdächtigen. Eine solche Öffnung der Norm für die Einbeziehung
schon des weitesten Umfelds terroristischer Vereinigungen verstößt gegen den
Grundsatz der Normenklarheit und ist mit dem Übermaßverbot nicht vereinbar. Zwar
steht es dem Gesetzgeber frei, auch die bloße Unterstützung von unterstützenden
Vereinigungen als Grund für eine Speicherung vorzusehen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte bestehen, dass sie sich willentlich als Förderung der den Terrorismus unterstützenden Aktivitäten solcher Gruppierungen darstellt. Der Gesetzgeber hat dies
gegebenenfalls aber in einer dem Grundsatz der Normenklarheit genügenden Weise
in der Vorschrift zum Ausdruck zu bringen. Dem Wortlaut des § 2 Satz 1 Nr. 1 b AT-DG lässt sich hierfür nichts entnehmen. Angesichts der Funktionsweise der Antiterrordatei, deren Anwendung den Betroffenen in der Regel nicht bekannt und auch
nicht richterlich überprüft wird, darf hierüber keine Unklarheit verbleiben. Deshalb
scheidet hier auch eine verfassungskonforme Auslegung aus.

  c) Nicht vollständig mit der Verfassung vereinbar ist § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG. Die Vorschrift, die Einzelpersonen erfassen soll, die möglicherweise in einer Nähe zum Terrorismus stehen, verbindet eine Reihe von mehrdeutigen und potenziell weiten
Rechtsbegriffen. Hinsichtlich der Begriffe der rechtswidrigen Gewalt und des vorsätzlichen Hervorrufens solcher Gewalt lässt sich eine Verfassungswidrigkeit wegen
Stimmengleichheit im Senat nicht feststellen; nach Auffassung der vier Mitglieder des
Senats, die die Entscheidung insoweit tragen (§ 15 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG), ist die
Verwendung dieser Merkmale mit dem Grundgesetz vereinbar, sofern den Merkmalen keine übermäßig weite Bedeutung beigelegt wird (aa). Nach der Auffassung der
anderen vier Mitglieder des Senats, die für die Entscheidung im Ergebnis nicht tragend wird (§ 15 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG), müsste die Vorschrift weitergehend insoweit für verfassungswidrig erklärt werden (bb). Hingegen reicht das bloße Befürworten von Gewalt im Sinne dieser Vorschrift nach der einhelligen Auffassung des
Senats für die Erfassung von Personen in der Antiterrordatei nicht. Die Vorschrift verstößt insoweit gegen das Übermaßverbot und ist verfassungswidrig (cc).

 aa) (1) Zentral stellt die Vorschrift auf den Begriff der rechtswidrigen Gewalt ab.      151
Zwar wird diesem Begriff an anderer Stelle der Rechtsordnung ein sehr weiter Sinn
beigelegt, der als Anknüpfungspunkt für eine Qualifizierung der betroffenen Personen als in der Nähe des Terrorismus stehend zu wenig signifikant wäre, als dass er
den betroffenen Personenkreis in einer dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügenden Weise eingrenzen und eine Speicherung der Daten der Betreffenden verfas-



                                         47/72

sungsrechtlich tragen könnte. Das Bundesverfassungsgericht hat verfassungsrechtlich unbeanstandet gelassen, dass die Strafgerichte im Zusammenhang mit dem
Nötigungstatbestand (§ 240 StGB) bei der strafrechtlichen Beurteilung von Blockadeaktionen für die Bejahung einer Gewaltanwendung schon die körperliche Kraftentfaltung durch Anbringung von mit Personen verbundenen Metallketten an den Pfosten eines Einfahrtstors genügen ließen, weil die Ankettung der Demonstration eine
über den psychischen Zwang hinausgehende Eignung gab, Dritten den Willen der
Demonstranten aufzuzwingen (vgl. BVerfGE 104, 92 <102>). Laut Auskunft der Sicherheitsbehörden in der mündlichen Verhandlung wird das Merkmal rechtswidriger
Gewalt in der Praxis jedoch enger verstanden. Im Rahmen des hier zu überprüfenden Gesetzes wäre eine weite Auslegung des Begriffs der rechtswidrigen Gewalt
im Sinne des strafrechtichen Nötigungstatbestandes auch weder durch den Wortlaut
noch durch die Zielsetzung des Gesetzes nahegelegt. Entsprechend der gegen terroristische Straftaten gewendeten Zielrichtung der Antiterrordatei ist der Begriff vielmehr dahin zu verstehen, dass er nur Gewalt umfasst, die unmittelbar gegen Leib
und Leben gerichtet oder durch den Einsatz gemeingefährlicher Mittel geprägt ist. In
dieser Auslegung bestehen gegen die Verhältnismäßigkeit des durch Verwendung
des Gewaltbegriffs in § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG erfassten Personenkreises keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

 (2) Erfasst werden nach § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG zudem sowohl Personen, die Gewalt           152
anwenden, unterstützen und vorbereiten, als auch solche, die sie nur befürworten
oder durch ihre Tätigkeit vorsätzlich hervorrufen. Dies eröffnete unverhältnismäßig
weite Eingriffsmöglichkeiten, wenn für das vorsätzliche Hervorrufen von Gewalt auch
der Eventualvorsatz im Sinne strafrechtlicher Terminologie als ausreichend angesehen würde. Wird dem Merkmal des vorsätzlichen Hervorrufens von Gewalt hier jedoch eine Bedeutung beigelegt, wonach nur das willentliche Hervorrufen von Gewalt
erfasst ist, wahrt dies den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

 bb) Nach Auffassung der anderen vier Mitglieder des Senats, die für die Entscheidung im Ergebnis nicht tragend wird (§ 15 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG), ist § 2 Satz 1 Nr.
2 ATDG wegen fehlender Bestimmtheit und übermäßiger Reichweite insgesamt als
verfassungswidrig zu erklären. Dem lässt sich nicht dadurch entgehen, dass den Begriffen der rechtswidrigen Gewalt und des vorsätzlichen Hervorrufens eine von den
aus dem Strafrecht allgemein bekannten Begrifflichkeiten abweichende engere Interpretation unterlegt wird. Ein solcher Rückgriff auf eine verfassungskonforme Auslegung ist inkonsequent und weicht die datenschutzrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen auf.

  (1) Wie auch die die Entscheidung tragenden Senatsmitglieder sehen, sind maßgebliche Merkmale dieser Vorschrift mehrdeutig und werden an anderer Stelle der
Rechtsordnung - und zwar in einem für die Begriffsvorstellungen des Rechtsalltags
grundlegenden Bereich des Strafrechts - in einer Weise weit verstanden, die im Kontext der Antiterrordatei mit den Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit und dem
Übermaßverbot nicht vereinbar ist. So stellt die Vorschrift allgemein auf den Begriff


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der rechtswidrigen Gewalt ab. Nach eingeführten strafrechtlichen Definitionen reicht
hierfür schon das Errichten von physischen Barrieren auf einer Straße (vgl. BVerfGE
104, 92 <101 f.>; BVerfGK 18, 365 <369>). Danach berechtigte - bei einem entsprechenden thematischen Bezug - schon die Durchführung von bloßen Blockadeaktionen mit Anketten zur Aufnahme in die Antiterrordatei. Eine zusätzliche Erweiterung
liegt darin, dass für eine Speicherung schon das vorsätzliche Hervorrufen solcher
Gewalt genügt. Nach den gängigen Vorsatzlehren des Strafrechts ist dieses Merkmal erfüllt, wenn der Betreffende damit rechnet, dass von ihm veröffentlichte Bilder
oder Texte Dritte - auch wider seinen Willen - zu Ausschreitungen veranlassen. Solche Auslegungen sind auch nicht etwa fernliegend: Sie knüpfen an den Wortlaut und
an allgemein anerkannte strafrechtliche Auslegungsgrundsätze an, auf die zurückzugreifen im Kontext der Norm, die selbst auf Strafrechtsnormen verweist, naheliegt.
Sie können aus Sicht der Sicherheitsbehörden auch sinnvoll und attraktiv erscheinen: Sie erlaubten es, einen nochmals wesentlich weiteren Kreis von Personen auch
aus dem bloßen Umfeld des Terrorismus zunächst grundsätzlich vom Anwendungsbereich der Datei umfasst anzusehen. Deren Eingrenzung könnten sie dann unter
Rückgriff auf die salvatorische Klausel am Ende des § 2 ATDG, nach der die Daten
nur zu speichern sind, wenn ihre Kenntnis zur Aufgabenwahrnehmung erforderlich
ist, nach sehr subjektiven Kriterien vornehmen.

 (2) Eine einengende verfassungskonforme Auslegung kommt hier nicht in Betracht.       155

  (a) Eine solche Auslegung scheidet für § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG schon deshalb aus,      156
weil der im Zentrum der Norm stehende Begriff der „rechtswidrigen Gewalt“ vom Gesetzgeber bewusst weit und offen gewählt wurde. Im Gesetzgebungsverfahren waren
die Unschärfe und übermäßige Reichweite des Gewaltbegriffs Gegenstand ausdrücklicher Kritik (BTPlenarprotokoll 16/71, S. 7100; BT Innenausschuss, Protokoll
Nr. 16/24, S. 55; A-Drucks 16(4)131 D, S. 10; A-Drucks 16(4)131 J, S. 10) und wurde
zu dessen Eingrenzung sogar ein eigener Gegenvorschlag eingebracht, wonach in
Anlehnung an § 129a Abs. 2 StGB rechtswidrige Gewalt nur als Anknüpfungspunkt
für die Speicherung dienen sollte, „wenn dies[e] dazu bestimmt ist, die Bevölkerung
auf erhebliche Weise einzuschüchtern, eine Behörde oder eine internationale Organisation rechtswidrig zu nötigen oder die politischen, verfassungsrechtlichen, wirtschaftlichen oder sozialen Grundstrukturen eines Staates oder einer internationalen
Organisation zu beseitigen oder erheblich zu beeinträchtigen und vom Handeln der
Person die Gefahr einer erheblichen Schädigung eines Staates oder einer internationalen Organisation ausgeht“ (vgl. BTDrucks 16/3642, S. 14 f.). Man hatte damit versucht, den Gewaltbegriff ähnlich einzuengen, wie dies auch in internationalen und
europäischen Bestimmungen zur Terrorismusbekämpfung erstrebt wird (vgl. Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni 2002 zur Terrorismusbekämpfung, ABl. L 164/
3 vom 22. Juni 2002, Art. 1; Entwurf einer Allgemeinen Konvention zum internationalen Terrorismus, in: Measures to eliminate international terrorism, Report of the
Working Group vom 3. November 2010, UN Doc. A/C.6/65/L.10.). Hierüber hat sich
der Gesetzgeber jedoch in bewusster Entscheidung hinweggesetzt - ersichtlich um



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den Sicherheitsbehörden weiteren Freiraum zu belassen. Eine solche Entscheidung
kann dann aber nicht im Wege der verfassungskonformen Auslegung korrigiert werden.

  (b) Eine verfassungskonforme Auslegung scheidet hier aber auch aus grundsätzlichen Erwägungen aus. Wenn die gesetzliche Eingriffsgrundlage in der genannten
Weise offen formuliert ist und bei Zugrundelegung anerkannter Begriffsdefinitionen
nicht fernliegend auch eine derart ausgreifende Auslegung trägt, genügt sie als
Grundlage für eine Datenverarbeitung, wie sie vorliegend in Rede steht, nicht dem
Grundsatz der Normenklarheit und ist unverhältnismäßig. Der Grundsatz der Normenklarheit zielt gerade darauf, dem Gesetzgeber hinsichtlich der Anforderungen an
Grundrechtseingriffe selbst hinreichend klare Entscheidungen abzuverlangen, die die
Wahrung des Übermaßverbots hinreichend verlässlich sicherstellen. Werden diese
Anforderungen vom Gesetzgeber verfehlt, kann das Bundesverfassungsgericht dieses Manko nicht durch eine verfassungskonforme Auslegung heilen. Der Rückgriff
auf die verfassungskonforme Auslegung - mit der im Grunde jede Blankettermächtigung eingegrenzt werden könnte - nimmt die datenschutzrechtlichen Anforderungen
an die Bestimmtheit und damit seine Maßstäbe substantiell zurück. Dies führt notwendig zu Inkonsequenzen: Welche der offenen Rechtsbegriffe einer verfassungskonformen Auslegung noch zugänglich sind, welche aber nicht, lässt sich kaum mehr
nachvollziehbar abgrenzen. So auch vorliegend: Warum in § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG die
Begriffe der „Gewalt“ und des „vorsätzlichen Hervorrufens“ einer verfassungskonform
einengenden Auslegung noch zugänglich sein sollen, der Begriff des „Befürwortens“
in derselben Vorschrift oder des „Unterstützens einer unterstützenden Gruppierung“
in § 2 Satz 1 Nr. 1 b ATDG hingegen nicht, lässt sich überzeugend nicht begründen.

  Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass die Rechtsordnung auch sonst unbestimmte Rechtsbegriffe kennt und Normen immer auslegungsbedürftig sind; kein Einwand ist auch, dass dementsprechend der Gewaltbegriff in verschiedenen Zusammenhängen verschiedene Bedeutung hat. Denn die Anforderungen an die
Bestimmtheit und eine hinreichend klare Begrenzung von Rechtsgrundlagen unterscheiden sich je nach Sachbereich und Regelungszusammenhang. Im Datenschutzrecht sind die Anforderungen an die Bestimmtheit und Normenklarheit nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts besonders hoch (vgl. BVerfGE 65,
1 <46>; 118, 168 <187>; 120, 378 <408>) - und dies muss insbesondere für die Antiterrordatei gelten, die den Datenaustausch von Sicherheitsbehörden noch im Vorfeld
von Ermittlungen regelt. Denn anders als der Gesetzesvollzug etwa durch Verwaltungsakt, bei dem behördliche Maßnahmen an den Einzelnen adressiert und mit einer Begründung versehen werden sowie im Einzelfall gerichtlich überprüfbar sind,
vollzieht sich die Datenverarbeitung nach dem Antiterrordateigesetz außerhalb jeder
unmittelbaren Wahrnehmbarkeit. Sie bleibt informell und gegenüber dem Betroffenen
ohne Begründung und kann in der Regel auch nicht gerichtlich überprüft werden.
Während eine gewisse Unbestimmtheit von Eingriffsgrundlagen sonst im kontradiktorischen Wechselspiel und durch schrittweise Entwicklung von Auslegungsregeln kon-



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kretisiert werden kann, müssen sich hier die Grenzen der Datenverarbeitung für den
Betroffenen verlässlich und für die Sicherheitsbehörden möglichst aus sich heraus
erkennbar unmittelbar aus dem Gesetz ergeben.

  Diese qualifizierten Bestimmtheitsanforderungen des grundrechtlichen Datenschutzes beruhen auch nicht auf übersteigertem Misstrauen gegenüber den Sicherheitsbehörden. Vielmehr sollen diese Anforderungen gerade für die noch nicht oder wenig
formalisierten Phasen der sicherheitsbehördlichen Aufgabenwahrnehmung, in denen
die Datenverarbeitung oftmals eine besondere Rolle spielt, aus sich heraus eindeutige Bedingungen gewährleisten, die die Behörden bei der Wahrnehmung ihrer anspruchsvollen Aufgaben möglichst klar anleiten und auch von Zweifelsfragen entlasten.

  (c) Eine verfassungskonforme Auslegung ist auch nicht in Respekt vor dem Gesetzgeber geboten. Zwar ist richtig, dass der Gesetzgeber mit dem Antiterrordateigesetz
ein anspruchsvolles und differenziertes Regelungskonzept verwirklicht hat, das in
verschiedener Hinsicht durch rechtsstaatliche Mäßigung und das ernsthafte Bestreben der Gewährleistung eines angemessenen Datenschutzes gekennzeichnet ist.
Die verfassungsrechtliche Beurteilung der konkreten Vorschriften, die dieses Konzept umsetzen, kann sich jedoch nicht nach einer Gesamtbewertung der politischen
Anstrengungen des Gesetzgebers richten. Vielmehr ist es Aufgabe des Gerichts, die
verfassungsrechtlichen Maßstäbe hiervon unabhängig auch im Einzelnen zur Geltung zu bringen und damit sicherzustellen, dass die in der Gesamtanlage zugrundegelegte Rechtsstaatlichkeit nicht durch offene Einzelbestimmungen wieder entgleitet.
Der Respekt vor dem Gesetzgeber gebietet es vielmehr umgekehrt, von einer eigenen Eingrenzung der datenschutzrechtlichen Anforderungen durch das Gericht abzusehen und stattdessen die Vorschriften für verfassungswidrig zu erklären: Anstatt ihm
eine vom Regelungsziel her vielleicht naheliegende, aber ersichtlich nicht gewollte
Regelung - jedenfalls bis auf weiteres - durch Auslegung zuzuschreiben, würde dies
die Aufgabe der maßgeblichen Grenzziehungen in Wahrung seiner Zuständigkeit an
ihn zurückspielen. Es ist auch nicht ersichtlich, dass dies den Gesetzgeber aus fachlichen oder sonst regelungsbedingten Gründen vor besondere Schwierigkeiten gestellt hätte.

  cc) Besonders weit reicht das Merkmal des Befürwortens von Gewalt. Hier stellt der      161
Gesetzgeber allein auf eine innere Haltung ab, die sich in keinerlei gewaltfördernden
Aktivitäten niedergeschlagen haben muss. Die Verwendung dieses Merkmals ist mit
der Verfassung nicht vereinbar und die Vorschrift insoweit verfassungswidrig. Die
prinzipiell überschießende Reichweite dieses Kriteriums kann auch nicht im Wege einer verfassungskonformen Auslegung ausgeräumt werden. Zwar nennt die Gesetzesbegründung als Beispiel nur Hassprediger, gegen deren Aufnahme in die Datei im
Falle eines öffentlichen Anstachelns zu Hass und Gewalt verfassungsrechtlich keine
grundsätzlichen Bedenken bestehen. Jedoch ist eine Beschränkung auf solche Fälle
in dem grundsätzlich weitergreifenden Wortlaut nicht angelegt. Vielmehr legt dieser
ein Verständnis nahe, nach dem es allein auf eine entsprechende Haltung ankommt.


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Insofern reicht es danach aus, dass hierauf aus tatsächlichen Anhaltspunkten rückgeschlossen werden kann. Das Anknüpfen an ein solches Kriterium, das unmittelbar
auf das forum internum abstellt und damit auf den unverfügbaren Innenbereich des
Individuums zugreift, ist besonders geeignet, einschüchternde Wirkung auch für die
Wahrnehmung der Freiheitsrechte wie insbesondere der Glaubens- und Meinungsfreiheit zu entfalten. Das Gesetz macht hier die subjektive Überzeugung als solche
zum Maßstab und legt damit Kriterien zugrunde, die vom Einzelnen nur begrenzt beherrscht und durch rechtstreues Verhalten nicht beeinflusst werden können. Die Erfassung von Personen in der Antiterrordatei nach Maßgabe eines solchen Kriteriums
ist mit dem Übermaßverbot nicht vereinbar. § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG ist insoweit verfassungswidrig.

 d) Verfassungswidrig ist auch § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG. Die dort vorgesehene Einbeziehung von Kontaktpersonen ist weder mit dem Bestimmtheitsgrundsatz noch mit
dem Übermaßverbot vereinbar.

  § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG bestimmt, dass auch bloße Kontaktpersonen der in den vorangehenden Nummern erfassten Personen in die Antiterrordatei aufzunehmen sind.
Das Gesetz erfasst diese als eigene Gruppe, deren Daten den beteiligten Behörden
in gleicher Weise zugänglich gemacht werden wie die der anderen in der Datei erfassten Personen. In die Datei aufzunehmen sind dabei auch solche Kontaktpersonen, die von einem Terrorismusbezug der Hauptperson nichts wissen - insoweit allerdings nur mit den einfachen Grunddaten (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG). Soweit es um
Kontaktpersonen geht, die um den Terrorismusbezug der betreffenden Hauptperson
wissen, sind darüber hinaus auch die erweiterten Grunddaten (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b AT-DG) in die Datei einzustellen.

  Die Regelung zur Einbeziehung der Kontaktpersonen als eigene Gruppe in den             164
auch Klarinformationen umfassenden Datenaustausch genügt den Bestimmtheitsanforderungen nicht. Welche Personen tatsächlich in die Datei aufzunehmen sind, ist
auf ihrer Grundlage nicht vorhersehbar. Auch wenn der Gesetzgeber Personen mit
nur flüchtigem oder zufälligem Kontakt ausnimmt, erfasst die Norm im Übrigen die
Personen des gesamten gesellschaftlichen Lebensumfelds der in den Nummern 1
und 2 der Vorschrift Genannten - sowohl die des privaten Umfeldes, als auch solche,
die in beruflichen oder geschäftlichen Kontakten zu ihnen stehen. Ersichtlich aber
sollen nicht alle danach in Betracht kommenden Personen tatsächlich in die Datei
aufgenommen werden. In der mündlichen Verhandlung wurde dargelegt, dass die
Zahl der zurzeit tatsächlich erfassten Kontaktpersonen gering sei und hinsichtlich der
„undolosen“ Kontaktpersonen nur 141 Personen erfasse. Die zunächst äußerst weit
definierte Gruppe soll vielmehr nach Maßgabe der Schlussklausel am Ende des § 2
Satz 1 ATDG, nach der die Kenntnis der entsprechenden Daten für die Terrorismusabwehr erforderlich sein muss, wieder weitgehend eingeschränkt werden. Damit wird
den Behörden aber kein hinreichend bestimmter Maßstab an die Hand gegeben.
Vielmehr bleibt die Bestimmung der zu speichernden Daten letztlich deren freier Einschätzung überlassen.


                                         52/72

  Angesichts der kaum übersehbaren Reichweite des potenziell durch die Regelung            165
erfassten Personenkreises verstößt sie auch gegen das Übermaßverbot. Allerdings
ist verfassungsrechtlich nicht prinzipiell ausgeschlossen, Daten auch von Kontaktpersonen in der Antiterrordatei bereitzustellen. In der Regel sind solche Personen, die
nicht unter die Nummern 1 und 2 der Vorschrift fallen und damit selbst nicht als potenzielle Unterstützer von terroristischen Aktivitäten gelten, aber nach dem Zweck
der Datei nur insoweit von Interesse, als sie Aufschluss über die als terrorismusnah
geltende Hauptperson vermitteln können. Hieran muss sich auch die gesetzliche
Ausgestaltung orientieren. Möglich wäre es insoweit etwa, Kontaktpersonen mit wenigen Elementardaten zu erfassen und diese - entsprechend der derzeitigen Regelung des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b oo ATDG - als Information zu der entsprechenden terrorismusnahen Hauptperson nur verdeckt recherchierbar zu speichern. Es könnte so
immerhin sowohl die Suche nach Kontaktpersonen durch eine Abfrage, die sich auf
die Hauptperson bezieht, ermöglicht werden als auch eine verdeckte Recherche
nach dem Namen einer Kontaktperson selbst, die im Trefferfall freilich nur zu einem
Nachweis auf die informationsführende Behörde und das dazugehörige Aktenzeichen führte (vgl. auch unten D. IV. 4. c). Eine solche Regelung wäre angesichts des
deutlich geringeren Eingriffsgewichts trotz der verbleibenden Weite der potenziell erfassten Personen auch mit den Bestimmtheitsanforderungen vereinbar, die maßgeblich auch von dem Gewicht des in Frage stehenden Grundrechtseingriffs abhängen
(vgl. BVerfGE 59, 104 <114>; 86, 288 <311>; 117, 71 <111>). Dies gilt unabhängig
davon, ob es sich um Kontaktpersonen handelt, die um den Terrorismusbezug der
betreffenden Hauptperson wissen oder nicht.

 3. Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a und b AT-      166
DG geregelte Umfang der erfassten Daten. Allerdings bedarf es hinsichtlich
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG ergänzender Regelungen zu den in der Norm zum Teil enthaltenen Konkretisierungsanforderungen an die Verwaltung.

 a) Keinen verfassungsrechtlichen Einwänden unterliegt die Bestimmung der in § 3           167
Abs. 1 Nr. 1 a ATDG umschriebenen Grunddaten, die den beteiligten Behörden ohne
qualifizierte Eingriffsschwellen als Klarinformationen zur Verfügung gestellt werden.

  Umfang und Aussagekraft dieser Daten sind allerdings durchaus erheblich. Da mit          168
ihnen nicht nur aktuelle Informationen, sondern auch frühere Namen, Adressen,
Staatsangehörigkeiten und Lichtbilder erfasst werden, können sie einen Teil des Lebenswegs der betreffenden Person erkennbar machen. Überdies umfasst die Vorschrift sensible Daten. Hierzu gehören insbesondere die Angaben zu besonderen
körperlichen Merkmalen. Auch wenn hierunter bei sachgerechtem Verständnis nur
äußere, mit erkennungsdienstlichen Maßnahmen feststellbare Merkmale zu verstehen sind, werden dadurch höchstpersönliche Eigenheiten erfasst. Ähnliches gilt für
die in die Datei aufzunehmenden Informationen, die der Sache nach die Herkunft betreffen. Zwar knüpft die Vorschrift nicht differenzierend und potenziell stigmatisierend
an eine bestimmte Herkunft an, sondern sieht entsprechende Angaben für alle erfassten Personen gleichermaßen vor. Auch insoweit aber sind diese Angaben nicht


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belanglos.

  Dennoch ist die Bestimmung mit dem Übermaßverbot vereinbar. Die Umschreibung             169
der Daten ist hinreichend bestimmt und ihre Reichweite auch bei Gesamtsicht verhältnismäßig. Mit ihnen wird - beschränkt auf möglicherweise terrorismusnahe Personen (siehe oben D. IV. 2.) - ein zwar aussagekräftiges, aber letztlich doch auf äußerliche Parameter beschränktes Grundprofil zur genaueren Identifizierung der
Betroffenen erstellt. Angesichts der Bedeutung der Terrorismusbekämpfung ist dies
auch unter Einbeziehung der Daten der Nachrichtendienste verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden. Dabei ist wiederum zu berücksichtigen, dass die Daten nicht
neu ermittelt werden, die Datei also nicht auf die investigative Erstellung eines hinsichtlich der Grunddaten vollständigen Profils zielt, sondern lediglich die Zusammenführung der bei den einzelnen Behörden bereits vorliegenden Daten bewirkt. Freilich
dürfte die Speicherung im Ergebnis zu einem großen Teil auch Personen betreffen,
bei denen sich letztlich herausstellen wird, dass sie mit dem Terrorismus nichts zu
tun haben. Jedoch ist dies für eine Datei, die den Behörden ermöglichen soll, Informationen zu möglichen terroristischen Aktivitäten erst zusammenzufügen, unvermeidbar. Angesichts des hohen Ranges der gegebenenfalls durch terroristische Gewalttaten bedrohten Rechtsgüter sowie der zum Teil sehr schwer aufklärbaren
Strukturen gerade von internationalen terroristischen Aktivitäten (siehe oben
D. III. 3. b) ist eine solche Vorverlagerung der Terrorismusbekämpfung durch die Zusammenfügung der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG erfassten Grunddaten rechtsstaatlich
nicht ausgeschlossen.

  b) Keinen verfassungsrechtlichen Einwänden hinsichtlich des Übermaßverbots unterliegt auch der Umfang der nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG zu speichernden erweiterten Grunddaten, die den beteiligten Behörden grundsätzlich nur zur verdeckten Recherche und als Klardaten in Eilfällen zur Verfügung gestellt werden. Allerdings hat
der Gesetzgeber sicherzustellen, dass für diejenigen Merkmale, deren Gehalt erst
durch eine weitere abstrakt-generelle Konkretisierung der Verwaltung Profil gewinnt,
die für die Anwendung maßgeblichen Konkretisierungen nachvollziehbar dokumentiert und veröffentlicht werden.

 aa) Verfassungsrechtlich unbedenklich ist die Speicherung der Merkmale des § 3            171
Abs. 1 Nr. 1 b aa bis ff, jj, ll, mm, oo, pp und qq ATDG.

  (1) Die nach diesen Vorschriften in die Antiterrordatei einzustellenden Merkmale         172
sind vom Gesetzgeber hinreichend bestimmt gefasst und nicht auf den Zwischenschritt einer abstrakt-generellen Konkretisierung durch die Verwaltung angelegt. Die
Reichweite der Speicherungspflicht ist aus ihnen unmittelbar erkennbar, und ihre Anwendung kann im Rahmen der aufsichtlichen und gegebenenfalls gerichtlichen Kontrolle ohne weiteres geprüft werden. Dass die Merkmale zum Teil in standardisierter
Form mittels eines Computerprogramms gespeichert werden, ist unerheblich. Die interne Vorgabe von Standards hat keine andere Bedeutung als Vorgaben durch norminterpretierende Verwaltungsvorschriften sonst. Dies gilt jedenfalls vorliegend, wo



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den Behörden eine Anwendung der Vorschriften gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG
auch in Ergänzung zu den vorgegebenen Standards möglich ist.

 (2) Die nach diesen Vorschriften zu erfassenden Merkmale sind auch in Blick auf            173
Umfang und Aussagegehalt mit dem Übermaßverbot vereinbar.

  Allerdings reicht die mögliche Aussagekraft dieser Daten weit. Mit den Telekommunikationsanschlüssen, -endgeräten und E-Mailadressen werden praktisch alle modernen Kommunikationsmittel und mit den Bankverbindungen die Koordinaten praktisch aller größeren finanziellen Transaktionen erfasst; zugleich wird durch die
Speicherung der genutzten Fahrzeuge eine Grundlage für Beobachtungen zur privaten Mobilität geschaffen. Dies sind die Basisdaten eines großen Teils individueller
Kommunikation. Verbunden werden diese Daten überdies mit Angaben zur Ausbildung, zu individuell erworbenen Fähigkeiten und persönlichen Umständen, die Einblick in die persönliche Biographie geben. In der Kombination der verschiedenen Angaben, zumal verbunden mit den einfachen Grunddaten, lassen sich detaillierte
Aussagen zu den Betroffenen zusammentragen, die sich leicht zu einem verdichteten
Steckbrief zusammenfügen. Gewicht hat dies insbesondere, weil in der Datei aus
verschiedenen Erhebungskontexten auch Daten der Nachrichtendienste mit denen
der Polizeibehörden zusammengeführt werden (siehe oben D. III. 3. a) aa).

  Umgekehrt ist auch hier zu berücksichtigen, dass die Vorschriften nicht eine Erhebung neuer Daten, sondern allein die Zusammenführung von bei den einzelnen Behörden bereits vorhandenen Daten vorsehen. Vor allem aber stehen diesem Eingriffsgewicht die überaus gewichtigen öffentlichen Interessen einer effektiven
Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus gegenüber (siehe oben
D. III. 3. b). Angesichts der eminenten Gefahren terroristischer Straftaten für höchste
individuelle Rechtsgüter und die Rechtsordnung als Ganze ist die zusammenführende Speicherung dieser Daten bei einer Gesamtabwägung für die vom Gesetzgeber
verfolgten Ziele mit dem Übermaßverbot vereinbar.

 Dies gilt zunächst für das Ziel, diese Daten in Eilfällen als Klarinformationen zu einer   176
handlungsanleitenden ersten Gefahreneinschätzung bereitstellen zu können. Soweit
der Gesetzgeber damit in besonders dringenden Gefahrensituationen das Ergreifen
von polizeilichen Maßnahmen ermöglichen will - und die Nutzung auf solche gewichtigen Notfälle begrenzt (so in § 5 Abs. 2 ATDG, siehe unten D. IV. 4. d) -, ist die zusammenführende Bereitstellung dieser bei den verschiedenen Diensten vorhandenen Daten verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

 Dies gilt aber auch für den weiteren mit der Speicherung dieser Daten verfolgten           177
Zweck, nämlich für deren verdeckte Nutzung zur Informationsanbahnung. Denn gerade weil die mit diesen Daten geschaffenen Aufklärungsmöglichkeiten inhaltlich weit
reichen, können sie Ermittlungen zur Terrorismusabwehr wesentlich zielführender
machen und besteht an ihrer Bereitstellung auch ein gewichtiges öffentliches Interesse. Weil die Daten dabei auf einen terrorismusnahen Personenkreis und auf bereits
erhobene Daten beschränkt bleiben, ist gegen ihre Bereitstellung grundsätzlich


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nichts einzuwenden. Entscheidend für die erweiterten Grunddaten ist dabei, dass sie
den Behörden zur Informationsanbahnung nur verdeckt bereitgestellt, als Klarinformationen aber nur nach Maßgabe des Fachrechts übermittelt werden. Zwar nimmt
ihnen dies nicht schon überhaupt das Eingriffsgewicht. Auch die verdeckte Bereitstellung eröffnet eine Nutzungsmöglichkeit außerhalb ihres ursprünglichen Kontexts
durch den Abgleich der verschiedenen Daten untereinander sowie mit anderen Informationen und kann neue Erkenntnisse schaffen, mit denen eine fachrechtliche
Übermittlung dieser Daten erst zielführend möglich und zulässig wird (siehe oben
D. III. 3. a) bb) [2]). Jedoch wird das Eingriffsgewicht der Speicherung durch eine nur
verdeckte Bereitstellung deutlich gemindert. Denn bei einer verdeckten Bereitstellung
der Daten ist - wenn das Nutzungsregime konsequent ausgestaltet ist (siehe unten
D. IV. 4. c) - gewährleistet, dass die Daten den ermittelnden Behörden durch die Abfragen noch nicht unmittelbar selbst bekannt werden, sondern erst auf Grundlage der
fachrechtlichen Übermittlungsvorschriften und deren differenzierter Eingriffsschwellen und Voraussetzungen. Personenbezogene Informationen ergeben sich folglich
aus diesen Daten allenfalls im Rückschluss aus der Treffermeldung, nicht aber aus
einer Übermittlung dieser Daten selbst. Eine zusammenführende Speicherung von
Daten zu einer in dieser Art auf die Vorbereitung eines Austauschs beschränkten verdeckten Nutzung darf sich auch auf die hier in Frage stehenden erweiterten Grunddaten erstrecken.

 bb) Mit der Verfassung vereinbar ist auch die Speicherung der Merkmale gemäß § 3         178
Abs. 1 Nr. 1 b gg, hh, ii, kk, nn ATDG. Für diese Merkmale hat der Gesetzgeber jedoch sicherzustellen, dass die für ihre Anwendung erforderlichen Konkretisierungen
durch die Verwaltung dokumentiert und veröffentlicht werden.

 (1) Die Vorschriften genügen dem Bestimmtheitsgebot.                                     179

  Allerdings sind diese Bestimmungen besonders konkretisierungsbedürftig und lassen aus sich heraus für die Bürgerinnen und Bürger noch nicht abschließend erkennbar werden, welche Informationen tatsächlich in der Datei erfasst werden. So reicht
etwa das Spektrum der besonderen Fähigkeiten zur Vorbereitung und Durchführung
terroristischer Straftaten, der Tätigkeiten in öffentlichen Amtsgebäuden oder der Orte
und Gebiete, an denen sich terrorismusnahe Personen treffen, außerordentlich weit.
Auch lässt sich, was unter Volks- oder Religionszugehörigkeit erfasst werden soll, angesichts der verschieden ausdifferenzierten Konkretisierungsmöglichkeiten schwer
aus der Norm allein einschätzen. Die genaue Festlegung der in der Datei aufzunehmenden Informationen soll dementsprechend auch nach dem Verständnis des Gesetzgebers noch nicht abschließend in den gesetzlichen Bestimmungen selbst liegen, sondern erst in weiteren abstrakt-generellen Konkretisierungen der
Sicherheitsbehörden, die diese auf einer ersten Stufe mittels der Errichtungsanordnung gemäß § 12 Nr. 3 ATDG und schließlich in einem standardisierten Computerprogramm festzulegen haben (vgl. BTDrucks 16/2950, S. 17). Ungeachtet der Ausgestaltung des § 3 Abs. 1 ATDG als strikte Speicherungspflicht wollte der Gesetzgeber
mit diesen Bestimmungen ersichtlich nicht abschließend festlegen, dass alle Informa-


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tionen, die unter die hier genannten Tatbestandsmerkmale subsumiert werden können, tatsächlich in die Datei aufzunehmen sind. Vielmehr sollen hierüber erst die Behörden entscheiden.

 Trotz dieser Offenheit und Konkretisierungsbedürftigkeit genügen die Vorschriften        181
im Gesamtkontext der Datei den Anforderungen der Normenklarheit und dem Bestimmtheitsgrundsatz. Das Bestimmtheitsgebot verbietet nicht von vornherein die
Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe (BVerfGE 118, 168 <188>). Der Gesetzgeber ist jedoch gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach
der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (BVerfGE 78, 205 <212>; vgl. auch BVerfGE 110, 370 <396>; 117,
71 <111>). Erforderlich ist, dass sich unbestimmte Rechtsbegriffe durch eine Auslegung der betreffenden Normen nach den Regeln der juristischen Methodenlehre hinreichend konkretisieren lassen und verbleibende Ungewissheiten nicht so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Handelns der durch die
Normen ermächtigten staatlichen Stellen gefährdet sind (vgl. BVerfGE 21, 73 <79 f.>;
118, 168 <188>; 120, 274 <316>; stRspr).

  Im Kontext der primär auf die Informationsanbahnung der heterogenen Sicherheitsbehörden ausgerichteten Antiterrordatei mit ihrem Ziel, verstreute und auch nicht gesicherte Erkenntnisse zur Effektivierung der Terrorismusabwehr für andere Behörden
leichter erschließbar zu machen, kann eine präzisere gesetzliche Umschreibung der
zu speichernden Daten sinnvoll nicht verlangt werden. Die Frage, welche Aspekte im
Einzelnen für die Ermittlungen erheblich sein können, steht in enger Wechselwirkung
mit dem Kenntnisstand der Behörden, kann sich kurzfristig durch unvorhergesehene
Ereignisse ändern und dann eine zügige Aktualisierung erfordern. Die abschließende
Eingrenzung der relevanten Kriterien ist insoweit nur auf der Grundlage spezifisch
fachlicher Einblicke und aktueller Einschätzungen möglich. Unter diesen Umständen
ist aus dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber die zu speichernden Daten noch konkretisierungsbedürftig offen umschreibt
und ein gestuftes Verfahren für deren Konkretisierung bei der Anwendung vorsieht, in
dem die tatsächlich in die Datei einzustellenden Angaben nach fachlichen Kriterien
präzisiert und eingegrenzt werden. Eine solche Konkretisierung ist, auch wenn sie
abstrakt-generelle Festlegungen von erheblicher Bedeutung enthält, keine Aufgabe,
die zwingend dem Gesetzgeber selbst obliegt. Vielmehr kann sie im gewaltenteiligen
Staat rechtsstaatlich unbedenklich der Exekutive anvertraut werden. Maßgeblich ist
hierbei, dass der Gesetzgeber den Behörden vorliegend nicht etwa eine Blankettvollmacht erteilt, sondern die Merkmale konkretisierungsfähig umschrieben hat. Die Gesichtspunkte und Zielrichtung der zu speichernden Daten sind gesetzlich in einer
Weise sachhaltig formuliert und mit Beispielen und Beurteilungsgesichtspunkten unterlegt, dass sie als Grundlage einer Konkretisierung durch die Verwaltung aussagekräftig sind und hierfür klare Leitlinien und Grenzen enthalten. Zu berücksichtigen ist
hierbei wiederum, dass es allein um die Konkretisierung des Umfangs der in die Datei
einzustellenden, bei den einspeichernden Behörden bereits vorhandenen Daten zu



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solchen Personen geht, die als dem Terrorismus möglicherweise nahestehend angesehen werden können und insoweit vom Gesetzgeber selbst hinreichend begrenzt
umschrieben sein müssen (siehe oben D. IV. 2.).

 (2) Als Ausgleich für die Offenheit und Konkretisierungsbedürftigkeit dieser Vorschriften hat der Gesetzgeber sicherzustellen, dass die für die Anwendung der Bestimmungen im Einzelfall letztlich maßgebliche Konkretisierung und Standardisierung seitens der Sicherheitsbehörden nachvollziehbar dokumentiert und
veröffentlicht wird.

 Angesichts der aus dem Gesetz selbst nur begrenzt erkennbaren Bedeutung der               184
gesetzlichen Merkmale in der Anwendungspraxis bedürfen sie nachvollziehbarer
Konkretisierung und Standardisierung durch die Verwaltung. Die Unbestimmtheit der
hier zu beurteilenden Vorschriften bedarf deshalb eines Ausgleichs durch besondere
Konkretisierungs- und Transparenzanforderungen an die Verwaltung, weil die Anwendung der vorliegenden Datei in der Regel von den Betroffenen nicht wahrgenommen wird und sich die Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe damit nicht
im Wechselspiel von Verwaltungsakt und gerichtlicher Kontrolle vollzieht. Mangels
verwaltungsgerichtlicher Kontrolle fällt somit ein zentraler Mechanismus notwendiger
Begrenzung unbestimmter Befugnisnormen weitgehend aus. Zur Kompensation dieser Besonderheit hat der Gesetzgeber zu gewährleisten, dass die Verwaltung die für
die Anwendung der Antiterrordatei im Einzelfall maßgeblichen Vorgaben und Kriterien in abstrakt-genereller Form festlegt und verlässlich dokumentiert (vgl. Sächs-VerfGH, Urteil vom 10. Juli 2003 - Vf. 43-II-00 -, juris, Rn. 193 ff.) wie auch in einer
vom Gesetzgeber näher zu bestimmenden Weise veröffentlicht. Eine solche Festlegung, Dokumentation und Offenlegung dient zum einen der Einhegung der der Verwaltung eingeräumten Befugnisse, indem sie einer uferlosen oder missbräuchlichen
Anwendung der Vorschrift vorbaut (vgl. SächsVerfGH, a.a.O., Rn. 198). Zum anderen sichert sie ein hinreichendes Kontrollniveau. Die Dokumentation und Offenlegung
der von der Verwaltung festgelegten Kriterien versetzt insbesondere die Datenschutzbeauftragten in die Lage, zu kontrollieren, ob die sich auch nach Vorstellung
des Gesetzgebers in Stufen vollziehende Anwendung der Vorschriften durch die Exekutive rationalen Kriterien folgt und durch Sinn und Zweck des Gesetzes geleitet ist.

  Die derzeitige Rechtslage genügt diesen Anforderungen nicht uneingeschränkt. Allerdings werden die in Frage stehenden unbestimmten Rechtsbegriffe nach gegenwärtiger Praxis durch einen - in das maßgebliche Computerprogramm eingebundenen - Katalog der zu speichernden Merkmale konkretisiert und standardisiert. Die
Bundesregierung hat dem Senat diesbezüglich ein „Katalog-Manual“ vorgelegt, in
dem die für die Anwendung des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG im Einzelfall maßgeblichen
Vorgaben und Kriterien dokumentiert sind. Die gesetzlichen Tatbestandsmerkmale
werden in ihm durch vorgegebene Eingabealternativen - deren Beurteilung im Einzelnen nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist - einengend präzisiert sowie
die Anwendung und Bedeutung der Bestimmungen in der Praxis nachvollziehbar offengelegt.


                                          58/72

  Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen jedoch in formeller Hinsicht. Das Antiterrordateigesetz macht zu einer Dokumentations- und Veröffentlichungspflicht für die
Konkretisierung der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe keine hinreichend klaren Vorgaben. Schon dass eine Konkretisierung der zu erfassenden Daten in Form eines informationstechnisch aufgearbeiteten standardisierten Katalogs realisiert werden soll, lässt sich dem Gesetz nicht unmittelbar, sondern
erst im Rückgriff auf die Materialien entnehmen. Das Gesetz sieht allerdings in § 12
Nr. 3 ATDG die Festlegung von Einzelheiten hinsichtlich der nach § 3 Abs. 1 ATDG
zu speichernden Daten durch die Errichtungsanordnung vor. Hierunter sind jedoch -
zumindest nach dem Verständnis der Norm in der Praxis - nicht die für ihre Anwendung letztlich maßgebenden Festlegungen zu verstehen, wie sie aus dem Katalog-Manual ersichtlich sind, sondern lediglich Konkretisierungen auf mittlerer Ebene, die
derzeit im Hinblick auf viele Merkmale wenig über den Gesetzeswortlaut hinausgehen. Die in dem Manual dokumentierten Vorgaben werden demgegenüber nicht als
Teil der Errichtungsanordnung verstanden. Jedenfalls aber ist weder für das Manual
unmittelbar noch für die Errichtungsanordnung als solche eine Veröffentlichung vorgeschrieben. Vielmehr werden beide als „Verschlusssache - Nur für den Dienstgebrauch“ behandelt.

 Damit genügt die derzeitige Rechtslage den Anforderungen an eine rechtsstaatliche       187
Ausgestaltung nicht. Will der Gesetzgeber an den unbestimmten Rechtsbegriffen in
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b gg, hh, ii, kk, nn ATDG festhalten, bedarf es einer ergänzenden Bestimmung, die eine nachvollziehbare Dokumentation und Veröffentlichung der vom
Gesetzgeber vorgesehenen Konkretisierung dieser Merkmale durch die Sicherheitsbehörden gewährleistet.

 (3) Die gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b gg, hh, ii, kk, nn ATDG in die Datei aufzunehmenden Merkmale sind ihrem Inhalt nach mit dem Übermaßverbot vereinbar. Zwar handelt es sich um Daten, die - zumal in Verbindung mit den anderen zu speichernden
Merkmalen - unter Umständen höchstpersönliche Umstände offenlegen können. Angesichts der begrenzenden Funktion der Datei und der Bedeutung der Terrorismusabwehr (vgl. oben D. III. 3. a) bb), b) bewegt sich der Gesetzgeber hiermit jedoch in
dem ihm zukommenden Gestaltungsspielraum.

  Dies gilt auch für die Merkmale der Volks- und Religionszugehörigkeit gemäß § 3        189
Abs. 1 Nr. 1 b gg und hh ATDG. Allerdings gelten für die Aufnahme dieser Merkmale
besonders hohe Anforderungen, da für sie gemäß Art. 3 Abs. 3 GG ein besonderer
verfassungsrechtlicher Diskriminierungsschutz besteht und die Religionszugehörigkeit überdies durch Art. 140 GG, Art. 136 Abs. 3 WRV vor einem Offenbarenmüssen
besonders geschützt ist. Entsprechend gelten diese Daten auch sonst als besonders
sensibel (vgl. § 3 Abs. 9, § 28 Abs. 6 bis 9 BDSG, Art. 8 Abs. 1 Richtlinie 95/46/EG
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien
Datenverkehr, Art. 6 des Übereinkommens zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten vom 28. Januar 1981 [BGBl 1985


                                         59/72

II S. 539]). Die Berücksichtigung auch dieser Daten ist angesichts der Bedeutung einer wirksamen Terrorismusabwehr aber nicht von vornherein ausgeschlossen. Für
sie ist allerdings von Verfassungs wegen eine zurückhaltende Umsetzung geboten.
Dem ist dadurch Rechnung zu tragen, dass die Aufnahme entsprechender Angaben
nicht über eine lediglich identifizierende Bedeutung hinausgeht.

 cc) Mit dem Übermaßverbot vereinbar ist auch das Freitextfeld gemäß § 3 Abs. 1             190
Nr. 1 b rr ATDG. Es handelt sich hierbei nicht um eine Blankovollmacht zur Ergänzung der Datei um beliebige weitere Informationen, sondern um eine Öffnung für Hinweise und Bewertungen, die durch die Standardisierung und Katalogisierung der Eingaben sonst nicht abgebildet werden. Sie haben sich, wie sich aus dem Wortlaut
ergibt, dabei stets auf die gesetzlich definierten Grunddaten oder erweiterten Grunddaten zu beziehen und sind inhaltlich durch sie gebunden. Als bloße Ergänzungen
erlaubt die Vorschrift auch nicht etwa, ganze Akten in die Datei einzustellen, sondern
begrenzt entsprechende Eingaben - nach derzeitiger Praxis durch eine technische
Begrenzung auf 2.000 Zeichen - auf punktuelle Erläuterungen. In diesem Verständnis
sind gegen die Bestimmung keine verfassungsrechtlichen Bedenken zu erheben.

 4. Nicht in jeder Hinsicht mit dem Übermaßverbot vereinbar sind die Regelungen             191
zur Verwendung der Daten.

 a) Verfassungsrechtlich unbedenklich sind allerdings Abfrage und Nutzung in Bezug auf die einfachen Grunddaten gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG geregelt.

  aa) § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 ATDG geben den beteiligten Behörden auf diese Daten           193
einen unmittelbaren Zugriff als Klarinformationen. Dabei kann eine Behörde sowohl
namenbezogene Abfragen vornehmen als auch Abfragen, die sich auf einzelne oder
mehrere der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG genannten Angaben erstrecken und damit
der Identifizierung ihr noch nicht bekannter Personen dienen. Im Trefferfall wird dann
jeweils auf die Gesamtheit der zu den betreffenden Personen gespeicherten einfachen Grunddaten Zugriff gegeben. Dabei errichtet § 5 Abs. 1 Satz 1 ATDG keine
qualifizierten Eingriffsschwellen. Für eine Abfrage reicht es, dass sie für die Erfüllung
der jeweiligen Aufgaben zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus erforderlich ist. Höhere Eingriffsschwellen verlangt das Gesetz auch nicht für
die - in ihm selbst noch nicht geregelten, sondern vorausgesetzten (siehe oben
D. II. 2.) - Abrufbefugnisse der beteiligten Behörden; es geht ersichtlich davon aus,
dass auch insoweit die niederschwelligen allgemeinen Datenerhebungsbefugnisse
reichen.

  Damit sind den beteiligten Behörden Abfragen und Recherchen in den Grunddaten             194
in weitem Umfang eröffnet. Dies bedeutet jedoch nicht, dass diese Befugnisse unbegrenzt sind. Eine Grenze liegt insbesondere darin, dass § 5 ATDG lediglich Einzelabfragen, nicht aber auch eine Rasterung, Sammelabfragen oder die übergreifende Ermittlung von Zusammenhängen zwischen Personen durch Verknüpfung von
Datenfeldern erlaubt. Die Vorschrift setzt damit einen konkreten Ermittlungsanlass
voraus. Auch steht jede Abfrage unter der im Einzelfall sachhaltig zu prüfenden Vor-


                                          60/72

aussetzung der Erforderlichkeit. Im Übrigen ermächtigt die Vorschrift nach ihrer derzeitigen Ausgestaltung weder zu einer automatischen Bilderkennung noch zur Verwendung von Ähnlichenfunktionen oder zur Abfrage mit unvollständigen Daten (so
genannten „wildcards“).

 bb) Trotz der verbleibenden Weite der Abrufmöglichkeiten, insbesondere durch den          195
Verzicht auf begrenzende Eingriffsschwellen, ist die Regelung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar. Maßgeblich hierfür sind die Nutzungsregelungen. Eine
Nutzung der übermittelten Daten ist gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG ausschließlich
zur Identifizierung ermittlungsrelevanter Personen und zur Vorbereitung von Einzelübermittlungsersuchen an die informationsführende Behörde erlaubt. Darüber hinausgehende ermittlungs- oder handlungsleitende Informationen dürfen die Behörden
aus diesen Angaben nicht ziehen. Sie können sie erst in einem weiteren Schritt nach
Maßgabe des Fachrechts erlangen. Auch die Weiterverwendung der Daten zu anderen Zwecken ist nur mit Zustimmung der informationsführenden Behörde, das heißt
bei sachgerechtem Verständnis wiederum nur nach Maßgabe des Fachrechts zulässig. Bezogen auf die einfachen Grunddaten des § 3 Abs. 1 a ATDG ist ein solcher auf
das Vorfeld begrenzter Austausch angesichts der großen Bedeutung der Terrorismusabwehr unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden. § 5
Abs. 1 Satz 1 und 2, § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG sind insoweit verfassungsgemäß.

 b) Mit dem Übermaßverbot vereinbar sind auch die durch § 5 Abs. 1 Satz 1 und 3            196
ATDG eröffneten Recherchen in Bezug auf die erweiterten Grunddaten des § 3 Abs.
1 Nr. 1 b ATDG, soweit diese namenbezogen durchgeführt werden.

  § 5 Abs. 1 Satz 1 ATDG erlaubt Abfragen hinsichtlich aller in die Antiterrordatei eingestellten Daten und damit auch Recherchen in den erweiterten Grunddaten. Wenn
eine Abfrage nach einer namentlich eingegebenen Person zu einem Treffer in den erweiterten Grunddaten führt, erhält die Behörde gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 ATDG jedoch nicht Zugang auf die erweiterten Grunddaten selbst, sondern nur eine Treffermeldung verbunden mit dem Nachweis, bei welcher Behörde und unter welchem
Aktenzeichen entsprechende Informationen geführt werden. Der Zugriff auf die erweiterten Grunddaten selbst wird erst auf Einzelersuchen nach Maßgabe des Fachrechts durch Freischaltung seitens der informationsführenden Behörde ermöglicht
(§ 5 Abs. 1 Satz 3 und 4 ATDG). Recherchen in Bezug auf die erweiterten Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG bleiben folglich verdeckt. Ihre Übermittlung als Klarinformationen ist ein eigenständiger, nachgelagerter Rechtsakt und steht unter den
jeweiligen fachrechtlichen Voraussetzungen für eine Einzelübermittlung der Daten,
die hier ihrerseits die verfassungsrechtlichen Anforderungen erfüllen müssen. Gegen
eine solche verdeckte Nutzung der erweiterten Grunddaten ist trotz ihrer Reichweite
verfassungsrechtlich nichts zu erinnern.

 c) Mit dem Übermaßverbot nicht vereinbar ist hingegen die Ermächtigung zu merkmalbezogenen Recherchen in den erweiterten Grunddaten, die der abfragenden Behörde im Trefferfall nicht nur eine Fundstelle zu weiterführenden Informationen ver-



                                          61/72

mittelt, sondern unmittelbar Zugang zu den entsprechenden einfachen Grunddaten
des § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG verschafft. § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 a ATDG ist insoweit
verfassungswidrig.

  Der Informationsgehalt der erweiterten Grunddaten gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG         199
reicht inhaltlich weit und kann höchstpersönliche sowie die Biographie der Betreffenden nachzeichnende Informationen enthalten (siehe oben D. IV. 3. b) aa) [2]). Der
Zugriff auf solche Informationen muss unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten
deshalb deutlich beschränkter bleiben als in Bezug auf die einfachen Grunddaten gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG. Der Gesetzgeber selbst sieht deshalb grundsätzlich
nur eine verdeckte Recherche in diesen Daten vor und stellt ihre Übermittlung als
Klarinformationen unter den Vorbehalt der fachrechtlichen Übermittlungsvorschriften.
Indem er bei Recherchen in diesen Daten im Trefferfall jedoch zugleich Zugriff auf die
einfachen Grunddaten als Klarinformationen gewährt, nimmt er für merkmalbezogene Recherchen, das heißt für die „Inverssuche“, diese Einschränkung der Sache
nach in erheblichem Umfang zurück. Durch die Verbindung einer Treffermeldung bezüglich erweiterter Grunddaten mit den individualisierten Informationen der einfachen
Grunddaten werden auch die abgefragten erweiterten Grunddaten individuell zuordenbar und als personenbezogene Information auswertbar. So kann eine Behörde
durch Abfrage einzelner oder mehrerer Merkmale - zum Beispiel durch die Suche
nach Personen mit einer bestimmten Religionszugehörigkeit und Ausbildung, die einen bestimmten Treffpunkt frequentieren (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 1 b hh, jj, nn ATDG) - eine Recherche vornehmen und erhält im Trefferfall nicht nur die Angabe, welche Behörde insoweit Informationen führt, sondern auch alle Namen, Adressen sowie
sonstige in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG genannten Informationen von allen Personen,
auf die die abgefragten Merkmale zutreffen.

 Eine solch weitgehende Nutzung trägt der inhaltlichen Reichweite der erweiterten         200
Grunddaten nicht hinreichend Rechnung. Ungeachtet der Frage, ob es gerechtfertigt
sein kann, einzelne der erweiterten Grunddaten wie etwa die Telekommunikationsanschlüsse auch den einfachen Grunddaten zuzuordnen, ist die Möglichkeit der individuellen Erschließung des weitreichenden Informationsgehalts aller erweiterten
Grunddaten im Rahmen von merkmalbezogenen Recherchen mit dem Übermaßverbot nicht vereinbar. Wenn der Gesetzgeber in diesem Umfang Daten in die Datei einzustellen anordnet, dürfen diese im Rahmen der Informationsanbahnung nur zur Ermöglichung eines Fundstellennachweises genutzt werden. Dementsprechend muss
eine Nutzungsregelung so ausgestaltet sein, dass dann, wenn sich eine Recherche
auch auf erweiterte Grunddaten erstreckt, nur das Aktenzeichen und die informationsführende Behörde angezeigt werden, nicht aber auch die korrespondierenden
einfachen Grunddaten.

 d) Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken - auch nicht für den Fall einer Inverssuche (vgl. vorstehend unter c) - unterliegt demgegenüber die Nutzung der erweiterten
Grunddaten im Eilfall gemäß § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 ATDG.



                                         62/72

 Zwar handelt es sich hierbei um die weitestgehende Nutzungsmöglichkeit der in der        202
Antiterrordatei zusammengeführten Daten. Denn der Zugriff erstreckt sich hier zusätzlich zu den einfachen auch auf alle erweiterten Grunddaten als Klarinformationen
und eröffnet dabei auch nicht nur eine Datennutzung zur Vorbereitung weiterer Übermittlungsersuchen, sondern - im Sinne einer handlungsleitenden Gefahreneinschätzung - auch zur Terrorismusabwehr selbst (§ 6 Abs. 2 ATDG). Daraus ergibt sich insbesondere wegen der damit verbunden Überwindung des informationellen
Trennungsprinzips zwischen Nachrichtendiensten und Polizei ein besonders schweres Eingriffsgewicht (siehe oben D. III. 3. a) aa), bb) [3]).

  Die Voraussetzungen, unter denen eine solche Nutzung erlaubt ist, sind jedoch hinreichend eng gefasst, um den Eingriff zu rechtfertigen. Erlaubt sind Zugriff und Nutzung der Daten nur zum Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter, das heißt zunächst zum Schutz von Leib, Leben, Gesundheit oder Freiheit von Personen.
Ersichtlich sind im Kontext dieser Norm unter Gesundheitsbeeinträchtigungen nur
schwerwiegende Gesundheitsverletzungen mit dauerhaften Folgen gemeint. Soweit
die Vorschrift darüber hinaus auch den Schutz von Sachen mit erheblichem Wert vorsieht, stellt der Gesetzgeber klar, dass es nicht um den Schutz des Eigentums oder
der Sachwerte als solcher geht, sondern um Sachen, „deren Erhaltung im öffentlichen Interesse geboten ist“ (§ 5 Abs. 2 Satz 1 ATDG). Gemeint sind im Zusammenhang mit der Terrorismusabwehr etwa wesentliche Infrastruktureinrichtungen oder
sonstige Anlagen mit unmittelbarer Bedeutung für das Gemeinwesen. Auch enthält
die Vorschrift hohe Eingriffsschwellen. Es bedarf für die Schutzgüter einer gegenwärtigen Gefahr, die sich nicht nur auf tatsächliche Anhaltspunkte stützt, sondern durch
bestimmte Tatsachen unterlegt sein muss. Dabei sind Zugriff und Nutzung der Daten
nur erlaubt, wenn dies unerlässlich ist und die Datenübermittlung aufgrund eines Ersuchens nicht rechtzeitig erfolgen kann. Der Zugriff auf die Daten ist überdies verfahrensrechtlich gesichert. Die weitere Verwendung der Daten steht weiterhin unter Zustimmungsvorbehalt der jeweils informationsführenden Behörden, über deren
Erteilung - wie der Zusammenhang der Norm nahelegt - nach Maßgabe des jeweiligen Fachrechts zu entscheiden ist. Insgesamt sind damit die Anforderungen streng;
entsprechend ist die Vorschrift in der bisherigen Praxis auch erst einmal zur Anwendung gekommen. Gegen eine solche Regelung sind verfassungsrechtlich keine Bedenken zu erheben. Sie genügt dem Übermaßverbot und hat auch vor dem informationellen Trennungsprinzip Bestand.

  5. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz stellt auch Anforderungen an Transparenz,          204
individuellen Rechtsschutz und aufsichtliche Kontrolle. Bedingt durch Zweck und
Funktionsweise der Datei gewährleistet das Antiterrordateigesetz Transparenz hinsichtlich des Informationsaustauschs nur in begrenztem Umfang und öffnet damit den
Betroffenen auch nur eingeschränkte Rechtsschutzmöglichkeiten; die Kontrolle über
seine Anwendung liegt damit im Wesentlichen bei der Aufsicht durch die Datenschutzbeauftragten. Dies ist mit der Verfassung vereinbar, wenn für die effektive Ausgestaltung der Aufsicht verfassungsrechtliche Maßgaben beachtet werden.



                                         63/72

  a) Bei der Speicherung und Nutzung personenbezogener Daten für die behördliche          205
Aufgabenwahrnehmung hat der Gesetzgeber unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten auch Anforderungen an Transparenz, Rechtsschutz und aufsichtliche Kontrolle zu beachten (vgl. BVerfGE 125, 260 <325 ff.>).

  Transparenz der Datenverarbeitung soll dazu beitragen, dass Vertrauen und               206
Rechtssicherheit entstehen können und der Umgang mit Daten in einen demokratischen Diskurs eingebunden bleibt. Zugleich ermöglicht sie den Bürgerinnen und Bürgern, sich entsprechend zu verhalten. Gegenüber den Betroffenen bildet sie überdies
die Voraussetzung für einen wirksamen Rechtsschutz. Indem sie den Einzelnen
Kenntnis hinsichtlich der sie betreffenden Datenverarbeitung verschafft, setzt sie sie
in die Lage, die Rechtmäßigkeit der entsprechenden Maßnahmen - erforderlichenfalls auch gerichtlich - prüfen zu lassen und etwaige Rechte auf Löschung, Berichtigung oder Genugtuung geltend zu machen (vgl. BVerfGE 100, 313 <361>; 109, 279
<363>; 118, 168 <207 f.>; 120, 351 <361>; 125, 260 <335>; stRspr).

  Die aufsichtliche Kontrolle flankiert die subjektivrechtliche Kontrolle durch die Gerichte objektivrechtlich. Sie dient - neben administrativen Zwecken - der Gewährleistung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung insgesamt und schließt dabei den Schutz
der subjektiven Rechte der Betroffenen ein. Dass auch Anforderungen an die aufsichtliche Kontrolle zu den Voraussetzungen einer verhältnismäßigen Ausgestaltung
der Datenverarbeitung gehören können (vgl. BVerfGE 100, 313 <361> unter Verweis
auf BVerfGE 30, 1 <23 f., 30 f.>; 65, 1 <46>; 67, 157 <185>), trägt dem Umstand
Rechnung, dass es sich bei der Speicherung und Verarbeitung von Daten um Eingriffe handelt, die für die Betreffenden oftmals nicht unmittelbar wahrnehmbar sind und
deren freiheitsgefährdende Bedeutung vielfach nur mittelbar oder erst später im Zusammenwirken mit weiteren Maßnahmen zum Tragen kommt. Eingriffe in das Recht
auf informationelle Selbstbestimmung können deshalb auch dann unverhältnismäßig
sein, wenn sie nicht durch ein hinreichend wirksames aufsichtsrechtliches Kontrollregime flankiert sind. Dies hat umso größeres Gewicht, je weniger eine subjektivrechtliche Kontrolle sichergestellt werden kann.

  b) Das Antiterrordateigesetz enthält wenige Regelungen zur Herstellung von Transparenz und zur Gewährleistung individuellen Rechtsschutzes. Im Wesentlichen begnügt es sich mit der Anerkennung von - inhaltlich wie verfahrensrechtlich begrenzt
wirksamen - Auskunftsrechten. Angesichts der Funktion und Wirkweise dieser Datei
ist das jedoch nicht zu beanstanden.

  aa) Als maßgebliches Instrument zur Gewährleistung von Transparenz sieht das            209
Antiterrordateigesetz Auskunftsansprüche nach Maßgabe des Bundesdatenschutzgesetzes vor (§ 10 Abs. 2 ATDG). Diese Ansprüche unterliegen freilich Grenzen und
sind zum Teil nur mit beträchtlichem Verfahrensaufwand realisierbar. Angesichts der
Funktion des Antiterrordateigesetzes genügen sie jedoch verfassungsrechtlichen Anforderungen.

 (1) § 10 Abs. 2 ATDG gewährt grundsätzlich einen Anspruch auf Auskunft, ob Daten         210


                                         64/72

des Auskunftssuchenden in der Datei erfasst sind. Durch Verweis auf § 19 BDSG
und die Grenzen der Auskunftserteilung nach den für die datenverantwortlichen Behörden jeweils geltenden Rechtsvorschriften ist dieser Anspruch indessen begrenzt.
So bleibt die Auskunft etwa ausgeschlossen, wenn sie die Aufgabenwahrnehmung
der informationsführenden Behörde gefährdet (vgl. § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG; § 15
Abs. 2 Nr. 1 BVerfSchG; Art. 48 Abs. 2 Nr. 1 BayPAG) oder die Ausforschung des
Erkenntnisstandes einer Verfassungsschutzbehörde zu befürchten ist (vgl. etwa § 15
Abs. 2 Nr. 2 BVerfSchG; Art. 11 Abs. 3 Nr. 2 BayVSG; § 14 Abs. 2 Nr. 2 VSG NRW).
Für die Antiterrordatei ist davon auszugehen, dass diesen Ausnahmen außerhalb
von Fehlanzeigen Bedeutung zukommen und sie den Auskunftsanspruch deutlich
einschränken können. Die Auskunftsrechte sind deshalb aber nicht unzureichend.
Einschränkungen der Auskunftspflicht setzen voraus, dass sie gegenläufigen Interessen von größerem Gewicht dienen und die gesetzlichen Ausschlusstatbestände sicherstellen, dass die betroffenen Interessen einander umfassend und auch mit Blick
auf den Einzelfall zugeordnet werden (vgl. BVerfGE 120, 351 <364 f.>). Weitergehende Auskunftsrechte ergeben sich aus der Verfassung auch nicht für die Antiterrordatei.

  (2) Für verdeckt gespeicherte Daten gemäß § 4 ATDG ist die Geltendmachung von             211
Auskunftsansprüchen mit erheblichem Verfahrensaufwand verbunden. Anders als für
die anderen Daten kann hier der Auskunftsanspruch gemäß § 10 Abs. 2 ATDG nicht
einheitlich gegenüber dem Bundeskriminalamt geltend gemacht werden, sondern nur
gegenüber den einzelnen informationsführenden Behörden. Gegebenenfalls kann
damit ein Antrag auf Auskunft bei allen Behörden, die Daten in die Antiterrordatei einspeichern, erforderlich sein. Trotz der Schwerfälligkeit eines solchen Verfahrens ist
auch diese Regelung verfassungsrechtlich noch hinnehmbar. Sie ist eine Konsequenz und Kehrseite der auch im Interesse der Betroffenen ergangenen Entscheidung, bestimmte Daten als so geheim einzustufen, dass sie nur vollständig verdeckt
in die Datei eingestellt werden und für keine Behörde - auch nicht das Bundeskriminalamt - erkennbar sind. Ob Daten einer solchen Geheimhaltung bedürfen, ist eine
Entscheidung des Gesetzgebers, die grundsätzlich in seiner Verantwortung liegt und
verfassungsrechtlich vertretbar ist. Erschwert der Gesetzgeber aus Geheimschutzgründen in dieser Weise schon den Informationsaustausch zwischen den Behörden
selbst, ist auch die entsprechende Erschwerung der Auskunftsansprüche hinnehmbar. Eine mögliche Bündelung der Auskunftspflicht durch das Bundeskriminalamt, die
die Schwerfälligkeit letztlich geteilter Auskunftspflichten nicht substantiell beseitigen
könnte, muss der Gesetzgeber nicht vorsehen.

 (3) Insgesamt sind damit die Auskunftsansprüche verfassungsrechtlich vertretbar            212
ausgestaltet. Sie können freilich nur ein Mindestmaß an Transparenz für die Einzelnen gewährleisten. Angesichts des Zwecks und der Wirkweise der Antiterrordatei ist
dieses jedoch verfassungsrechtlich hinzunehmen.

 bb) Im Übrigen kennt das Antiterrordateigesetz weder einen Grundsatz der Offenheit der Datennutzung noch einen Richtervorbehalt noch eigene nachträgliche Be-


                                          65/72

nachrichtigungspflichten, die über die Benachrichtigungspflichten aus anderen Vorschriften hinausgehen. Es verzichtet damit auf wichtige Instrumentarien zur Gewährleistung der Verhältnismäßigkeit der Datennutzungsregelungen. Angesichts des
Zwecks der Antiterrordatei ist dies jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die Antiterrordatei dient im Kern der Informationsanbahnung zur Vorbereitung weiterer Ermittlungen im Rahmen der Abwehr des internationalen Terrorismus. Dass solche Ermittlungen grundsätzlich nicht dem Grundsatz der Offenheit folgen können, liegt auf
der Hand. Auch ein Richtervorbehalt ist im Rahmen der Antiterrordatei kein geeignetes Mittel, das verfassungsrechtlich geboten wäre. Wegen der geringen rechtlichen Durchformung der Befugnisse gemäß § 5 Abs. 1 ATDG und der Eilbedürftigkeit
der Entscheidung bei einem Zugriff gemäß § 5 Abs. 2 ATDG würde ein richterlicher
Prüfvorbehalt weitgehend leerlaufen. Ebenfalls ist das Absehen von spezifischen
Benachrichtigungspflichten verfassungsrechtlich vertretbar. Eine Benachrichtigungspflicht käme ohne substantielle Beeinträchtigung der Funktionsweise der Datei nur
für die Fälle in Betracht, in denen Personen endgültig aus der Datei herausgenommen werden. Der Nutzen einer derart beschränkten Benachrichtigungspflicht ist im
Vergleich zum damit verbundenen Aufwand jedoch zu gering, als dass sie unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten geboten wäre.

  c) Weil eine Transparenz der Datenverarbeitung und die Ermöglichung individuellen       214
Rechtsschutzes durch das Antiterrordateigesetz nur sehr eingeschränkt sichergestellt werden können, kommt der Gewährleistung einer effektiven aufsichtlichen Kontrolle umso größere Bedeutung zu. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz stellt deshalb
an eine wirksame Ausgestaltung dieser Kontrolle sowohl auf der Ebene des Gesetzes als auch der Verwaltungspraxis gesteigerte Anforderungen.

  aa) Die Gewährleistung einer wirksamen Aufsicht setzt zunächst sowohl auf Bundes- wie auf Landesebene mit wirksamen Befugnissen ausgestattete Aufsichtsinstanzen - wie nach geltendem Recht die Datenschutzbeauftragten - voraus. Weiter ist
erforderlich, dass Zugriffe und Änderungen des Datenbestandes vollständig protokolliert werden. Dabei muss durch technische und organisatorische Maßnahmen sichergestellt werden, dass die Daten den Datenschutzbeauftragten in praktikabel auswertbarer Weise zur Verfügung stehen und die Protokollierung hinreichende Angaben für
die Zuordnung zu dem zu kontrollierenden Vorgang enthält.

  In Blick auf den Charakter der Antiterrordatei als eine Bund und Länder übergreifende Verbunddatei ist Sorge dafür zu tragen, dass deren effektive Kontrolle nicht aufgrund föderaler Zuständigkeitsunklarheiten hinter der Effektivierung des Datenaustauschs zurückbleibt. Dies bedeutet nicht, dass dem Datenschutzbeauftragten des
Bundes ein umfassender Zugriff auch auf solche Protokolldaten zu gewähren ist, die
das Einstellen und Abrufen der Daten seitens der Landesbehörden betreffen. Vielmehr obliegt deren Kontrolle den Landesbeauftragten. Allerdings entspricht es der
Antiterrordatei als Verbunddatei, dass es den Datenschutzbeauftragten gestattet sein
muss, zusammenzuarbeiten und sich etwa im Wege der Amtshilfe durch Delegation
oder Ermächtigung bei der Wahrnehmung ihrer Befugnisse gegenseitig zu unterstüt-


                                         66/72

zen. Ebenfalls ist zu gewährleisten, dass im Zusammenspiel der verschiedenen
Aufsichtsinstanzen auch eine Kontrolle der durch Maßnahmen nach dem Artikel
10-Gesetz gewonnenen Daten - die in einer Datei, welche maßgeblich auch vom
Bundesnachrichtendienst befüllt wird, besondere Bedeutung haben - praktisch wirksam sichergestellt ist. Wenn der Gesetzgeber eine informationelle Kooperation der
Sicherheitsbehörden vorsieht, muss er auch die kontrollierende Kooperation zugunsten des Datenschutzes ermöglichen.

  Angesichts der Kompensationsfunktion der aufsichtlichen Kontrolle für den              217
schwach ausgestalteten Individualrechtsschutz kommt deren regelmäßiger Durchführung besondere Bedeutung zu und sind solche Kontrollen in angemessenen Abständen - deren Dauer ein gewisses Höchstmaß, etwa zwei Jahre, nicht überschreiten darf - durchzuführen. Dies ist bei ihrer Ausstattung zu berücksichtigen.

 bb) Die Gewährleistung der verfassungsrechtlichen Anforderungen einer wirksamen aufsichtlichen Kontrolle obliegt dem Gesetzgeber und den Behörden gemeinsam.

  Der Gesetzgeber hat in § 8 ATDG die Verantwortung für die Datenverarbeitung geregelt, in § 5 Abs. 4, § 9 ATDG eine differenzierte und umfassende Protokollierung aller Zugriffe auf die Datenbank angeordnet und sieht in § 10 Abs. 1 ATDG eine an die
föderale Kompetenzverteilung anknüpfende, sachlich nicht eingeschränkte Aufsicht
durch die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder vor. Diese Regelungen sind Grundlage für eine wirksame Kontrolle, die im Wesentlichen den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Dass dabei gemäß § 10 Abs. 1 ATDG in
Verbindung mit § 24 Abs. 4 Satz 4 BDSG in besonderen, strikt zu handhabenden
Ausnahmefällen eine Auskunft oder Einsicht unter Umständen verweigert werden
kann, stellt die Wirksamkeit dieser Befugnisse nicht in Frage. An einer hinreichenden
gesetzlichen Vorgabe fehlt es allerdings hinsichtlich des Erfordernisses turnusmäßig
festgelegter Pflichtkontrollen. Den Gesetzgeber trifft insoweit eine Nachbesserungspflicht.

  Im Übrigen darf der Gesetzgeber zunächst darauf vertrauen, dass die Bestimmungen in einer kooperationsbereiten Behördenpraxis wirksam umgesetzt werden. Er hat
insoweit allerdings zu beobachten, ob hierbei Konflikte auftreten, die gesetzlicher
Klarstellungen oder der Einführung etwa von Streitlösungsmechanismen wie dem
Ausbau von Klagebefugnissen (vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 25. September
1998 - 3 S 379/98 -, NJW 1999, S. 2832; weitergehend Art. 76 Abs. 2 des Vorschlags
für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr [Datenschutz-Grundverordnung] vom 25. Januar 2012, KOM[2012] 11
endgültig) bedürfen.

 d) Zur Gewährleistung von Transparenz und Kontrolle bedarf es schließlich einer         221
gesetzlichen Regelung von Berichtspflichten.



                                         67/72

  Da sich die Speicherung und Nutzung der Daten nach dem Antiterrordateigesetz           222
der Wahrnehmung der Betroffenen und der Öffentlichkeit weitgehend entzieht, dem
auch die Auskunftsrechte nur begrenzt entgegenwirken und weil eine effektive gerichtliche Kontrolle nicht ausreichend möglich ist, sind hinsichtlich Datenbestand und
Nutzung der Antiterrordatei regelmäßige Berichte des Bundeskriminalamts gegenüber Parlament und Öffentlichkeit gesetzlich sicherzustellen. Sie sind erforderlich
und müssen hinreichend gehaltvoll sein, um eine öffentliche Diskussion über den mit
der Antiterrordatei ins Werk gesetzten Datenaustausch zu ermöglichen und diesen
einer demokratischen Kontrolle und Überprüfung zu unterwerfen.

 6. Keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der in § 11 Abs. 2 und 4 ATDG geregelten Löschungsvorschriften. Dass
die Höchstgrenze der Speicherungsdauer den Löschungsfristen der jeweiligen in die
Datei eingestellten Daten gemäß dem für diese geltenden Fachrecht folgt, ist nach
der Konzeption der Datei als Verbunddatei naheliegend und jedenfalls verfassungsrechtlich vertretbar.

                                         V.
 Soweit die angegriffenen Vorschriften die Einbeziehung von Daten in die Antiterrordatei vorsehen, die durch Eingriffe in das Telekommunikationsgeheimnis oder das
Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung erhoben werden, verstoßen sie gegen
Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GG.

  1. Für Datenerhebungen, die in die Grundrechte der Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs.     225
1 GG eingreifen, gelten angesichts deren besonderen Schutzgehalts in der Regel besonders strenge Anforderungen. Diese gesteigerten Anforderungen wirken nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch in den Anforderungen für die
Weitergabe und Zweckänderung der hierdurch gewonnen Daten fort. So darf etwa
die Schwelle für die Übermittlung von Daten, die im Rahmen strafprozessualer Maßnahmen durch eine Wohnraumüberwachung erlangt wurden, nicht unter diejenige
abgesenkt werden, die bei der Gefahrenabwehr für entsprechende Eingriffe gilt, da
durch eine Zweckänderung grundrechtsbezogene Beschränkungen des Einsatzes
bestimmter Erhebungsmethoden nicht umgangen werden dürfen (vgl. BVerfGE 109,
279 <377 f.>; vgl. auch BVerfGE 100, 313 <389 f., 394>). Ebenso ist eine Weitergabe
von Telekommunikationsdaten, die nur unter besonders strengen Bedingungen abgerufen werden dürfen, nur dann an eine andere Stelle zulässig, wenn sie zur Wahrnehmung von Aufgaben erfolgt, deretwegen ein Zugriff auf diese Daten auch unmittelbar zulässig wäre (vgl. BVerfGE 125, 260 <333>; ähnlich bereits BVerfGE 100,
313 <389 f.>; 109, 279 <375 f.>; 110, 33 <73 f.>). Dem entspricht, dass Daten, die
aus gewichtigen Eingriffen in Art. 10 Abs. 1 oder Art. 13 Abs. 1 GG stammen, zu
kennzeichnen sind. Die Erkennbarkeit solcher Daten soll die Beachtung der spezifischen Grenzen für die Datennutzung auch nach deren etwaiger Weiterleitung an andere Stellen sicherstellen.




                                         68/72

  2. Eine vollständige und uneingeschränkte Einbeziehung aller auch durch Eingriff in    226
Art. 10 Abs. 1 und in Art. 13 Abs. 1 GG erhobenen Daten in die Antiterrordatei ist mit
diesen Anforderungen nicht vereinbar; nichts anderes kann im Übrigen auch für solche Daten gelten, die durch Eingriff in das - von dem Beschwerdeführer nicht gerügte
- Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE
120, 274 <302 f.>) gewonnen wurden. Solche Daten können regelmäßig nur unter
strengen Maßgaben erhoben werden und setzen etwa das Vorliegen erhöhter Eingriffsschwellen wie eine qualifizierte Gefahrenlage oder einen qualifizierten Tatverdacht, eine Gefahr für besonders bedeutsame Rechtsgüter beziehungsweise die
Verfolgung von besonders gravierenden Straftaten voraus. Zu ihnen gehören insbesondere Informationen, die durch Telekommunikationsüberwachung, Wohnraumüberwachung oder auch Maßnahmen der strategischen Beschränkung (vgl. §§ 5 ff.
G 10) gewonnen und gegebenenfalls auf das Artikel 10-Gesetz gestützt wurden.
Durch Einstellung in die Antiterrordatei können diese Daten - etwa ein bei einer Abhörmaßnahme in Erfahrung gebrachtes besonderes körperliches Merkmal oder ein
seltener Dialekt - einer großen Anzahl von Behörden ohne weiteres als Vorabinformationen zugänglich gemacht und zur Recherche zur Verfügung gestellt werden, allein damit diese sich über die Identität dieser Person ein Bild machen und entscheiden können, ob sie ein Einzelübermittlungsersuchen stellen wollen (vgl. § 6 Abs. 1
Satz 1 ATDG). Die Informationen werden hierbei unabhängig von bereits geschehenen oder konkret bevorstehenden Terrorakten für Ermittlungsmaßnahmen noch weit
im Vorfeld greifbarer Gefahrenlagen zur Verfügung gestellt, für die eine Datenerhebung unter schweren Eingriffen in das Telekommunikationsgeheimnis oder die Unverletzlichkeit der Wohnung nicht gerechtfertigt werden könnte. Auch wenn das Kriterium der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit einer hypothetischen Neuerhebung der
Daten für die Beurteilung einer Weiterleitung bereits erhobener Daten nicht schematisch abschließend ist und die Berücksichtigung weiterer Gesichtspunkte nicht ausschließt, ist vorliegend eine vollständige und unterschiedslose Einbeziehung auch
der durch Eingriff in Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GG erhobenen Daten mit dem
Übermaßverbot bei Gesamtabwägung unvereinbar.

  3. Hieran ändert die Einlassung der Bundesregierung in der mündlichen Verhandlung nichts, nach der solche Daten künftig nur noch gemäß § 4 ATDG verdeckt gespeichert würden. Aus dem Antiterrordateigesetz ergibt sich eine solche Beschränkung nicht. Indem § 3 Abs. 2 ATDG ausdrücklich auf kennzeichnungspflichtige Daten
Bezug nimmt, wird vielmehr erkennbar, dass auch solche Daten grundsätzlich von
den Regelungen des Antiterrordateigesetzes umfasst sein sollen. Dementsprechend
war auch die bisherige Praxis nach Auskunft der Bundesregierung insoweit jedenfalls
nicht einheitlich. Verfassungsrechtlich tragfähig ist diesbezüglich nur eine Regelung,
die den Umgang mit diesen Daten in einer dem Grundsatz der Normenklarheit genügenden Form ausdrücklich festlegt.

 Allerdings wäre eine Regelung, die für solche Daten stets eine verdeckte Speiche-       228



                                         69/72

rung gemäß § 4 ATDG vorsieht, unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten mit der
Verfassung vereinbar. Sie gewährleistet, dass die entsprechenden Informationen nur
nach Maßgabe der fachrechtlichen Übermittlungsvorschriften zugänglich gemacht
werden, denen dann ihrerseits die Funktion zukommt, die verfassungsrechtlich gebotenen qualifizierten Eingriffsschwellen und einen hinreichend gewichtigen Rechtsgüterschutz sicherzustellen. Da dieser Weg in der mündlichen Verhandlung von der
Regierung und allen anwesenden Vertretern der Sicherheitsbehörden einhellig als
sachgerecht angesehen wurde, besteht kein Anlass zu der Prüfung, ob auch andere
Wege - wie die Unterwerfung solcher Daten unter eine Nutzungsregelung wie für die
erweiterten Grunddaten (siehe oben D. IV. 4. c) - verfassungsrechtlich zulässig wären.

                                          E.

                                          I.
  Die teilweise Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Vorschriften führt nicht zu deren Nichtigkeitserklärung, sondern nur zur Feststellung ihrer Unvereinbarkeit mit dem
Grundgesetz. Bis zu einer Neuregelung, längstens jedoch bis zum 31. Dezember
2014, dürfen die Vorschriften weiter angewendet werden, jedoch mit der Maßgabe,
dass außerhalb des Eilfalls gemäß § 5 Abs. 2 ATDG eine Nutzung der Antiterrordatei
nur zulässig ist, sofern der Zugriff auf die Daten von Kontaktpersonen gemäß § 2
Satz 1 Nr. 3 ATDG und auf Daten, die aus Eingriffen in das Telekommunikationsgeheimnis und das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung herrühren, ausgeschlossen und gewährleistet ist, dass bei Recherchen in den erweiterten Grunddaten
im Trefferfall allein ein Zugang zu Informationen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 ATDG, nicht
aber zu Informationen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG gewährt wird. Sobald die
Möglichkeit des Zugriffs auf die Daten von Kontaktpersonen und auf Daten, die aus
Eingriffen in das Telekommunikationsgeheimnis und das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung herrühren, ausgeschlossen werden kann, dürfen diese auch für
die Nutzung der Datei im Eilfall gemäß § 5 Abs. 2 ATDG nicht mehr genutzt werden.

  Die bloße Unvereinbarkeitserklärung, verbunden mit einer befristeten Fortgeltung        230
der verfassungswidrigen Regelung, kommt in Betracht, wenn die sofortige Ungültigkeit der beanstandeten Norm dem Schutz überragender Güter des Gemeinwohls die
Grundlage entziehen würde und eine Abwägung mit den betroffenen Grundrechten
ergibt, dass der Eingriff für eine Übergangszeit hinzunehmen ist (BVerfGE 109, 190
<235 f.>). Dies ist vorliegend der Fall. Die Datei wird vom Gesetzgeber mit plausiblen
Gründen als wesentliche Verbesserung für eine wirksame Terrorismusabwehr angesehen. Dabei ist die Grundanlage der Datei und des durch sie ins Werk gesetzten Informationsaustauschs vom Gesetzgeber differenziert ausgestaltet und mit der Verfassung grundsätzlich vereinbar. Da die Verfassungswidrigkeit im Wesentlichen
Einzelfragen der Ausgestaltung betrifft, deren belastende Wirkungen durch einschränkende Maßgaben der vorübergehenden Anwendbarkeit der Vorschriften gemildert werden können, ergibt sich angesichts der Bedeutung der Datei für die Ab-


                                         70/72

wehr des internationalen Terrorismus bei einer Gesamtabwägung, dass die angegriffenen Vorschriften vorübergehend weiter angewendet werden können.

  Als Voraussetzung für eine vorübergehende weitere Anwendbarkeit ist allerdings       231
zuvor die Zugriffsmöglichkeit auf Daten von Kontaktpersonen gemäß § 2 Satz 1 Nr. 3
ATDG auszuschließen sowie sicherzustellen, dass bei Recherchen in den erweiterten Grunddaten und in Daten, die aus Eingriffen in das Telekommunikationsgeheimnis und das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung herrühren, im Trefferfall
allein ein Zugang zu Informationen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 ATDG, nicht aber zu Informationen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG gewährt wird. Die Eilfallregelung des § 5
Abs. 2 ATDG darf ohne zuvor zu erfüllende Maßgaben weiterhin angewendet werden, damit für solche dringenden Gefahren keine Schutzlücke entsteht. Sobald der
Zugriff auf diese Daten jedoch für die vorübergehende Nutzung der Daten gemäß § 5
Abs. 1 ATDG ausgeschlossen ist, ist ein solcher Zugriff auch im Rahmen des § 5
Abs. 2 ATDG unzulässig. Denn auch im Eilfall gibt es keinen Grund mehr für einen
Zugriff auf verfassungsrechtlich zu Unrecht bereitgestellte Daten, sobald diese ohne
weiteres herausgefiltert und gesperrt werden können.

  Dem Gesetzgeber wird eine großzügige Frist eingeräumt, die es ihm ermöglicht zu      232
prüfen, ob er im Zusammenhang mit der Neuregelung des Antiterrordateigesetzes
auch eine Überarbeitung von Bestimmungen anderer Gesetze, die den angegriffenen
Vorschriften dieses Verfahrens ähnlich sind, sowie eventuell von Datenübermittlungsvorschriften einzelner Sicherheitsbehörden für angezeigt hält und diese möglicherweise hiermit verbinden will.

                                         II.
 Die Entscheidung ist zu C. einstimmig, im Übrigen teilweise mit Gegenstimmen ergangen. Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 und
3 BVerfGG.

               Kirchhof                Gaier              Eichberger

            Schluckebier              Masing                Paulus

                Baer                                          Britz




                                        71/72

Bundesverfassungsgericht, Urteil des Ersten Senats vom 24. April 2013 -
1 BvR 1215/07

Zitiervorschlag BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 -
                Rn. (1 - 233), http://www.bverfg.de/e/rs20130424_1bvr121507.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2013:rs20130424.1bvr121507




                                      72/72

a) § 1 Absatz 2 und § 2
        Satz 1 Nummer 3 des Gesetzes zur Errichtung einer
        standardisierten zentralen Antiterrordatei von
        Polizeibehörden und Nachrichtendiensten von Bund und
        Ländern (Antiterrordateigesetz) vom 22. Dezember 2006
        (Bundesgesetzblatt l Seite 3409) sind mit Artikel 2
        Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des
        Grundgesetzes unvereinbar. 
        b) § 2 Satz 1 Nummer 1 Buchstabe b hinsichtlich des
        Unterstützens einer unterstützenden Gruppierung und
        § 2 Satz 1 Nummer 2 des Antiterrordateigesetzes
        hinsichtlich des Merkmals „Befürworten“ sind mit Artikel 2
        Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des
        Grundgesetzes unvereinbar. 
        c) § 5 Absatz 1 Satz 2 Nummer 1 a des
        Antiterrordateigesetzes ist mit Artikel 2 Absatz 1 in
        Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes
        insoweit unvereinbar, als bei Recherchen in den erweiterten
        Grunddaten im Trefferfall Zugriff auf Informationen gemäß
        § 3 Absatz 1 Nummer 1 a des Antiterrordateigesetzes
        eröffnet wird. 
        d) § 3 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 b und § 10
        Absatz 1 des Antiterrordateigesetzes sind, soweit es
        an ergänzenden Regelungen nach Maßgabe der Gründe fehlt,
        mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1
        Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar. 
        e) § 2 Satz 1 Nummer 2 und § 10 Absatz 1 des
        Antiterrordateigesetzes sind im Übrigen nach Maßgabe der
        Gründe verfassungskonform auszulegen.|§ 2 Satz 1 Nummern 1 bis 3, § 3
        Absatz 1 Nummer 1, § 5 Absatz 1 und 2 sowie § 6
        Absatz 1 und 2 des Antiterrordateigesetzes sind mit Artikel
        10 Absatz 1 und Artikel 13 Absatz 1 des Grundgesetzes
        unvereinbar, soweit sie sich auf nicht gemäß § 4 des
        Antiterrordateigesetzes verdeckt gespeicherte Daten
        erstrecken, die aus Eingriffen in das
        Telekommunikationsgeheimnis und das Grundrecht auf
        Unverletzlichkeit der Wohnung herrühren.|Bis zu einer Neuregelung, längstens jedoch
        bis zum 31. Dezember 2014 gelten die für mit dem
        Grundgesetz unvereinbar erklärten Vorschriften mit der
        Maßgabe fort, dass außerhalb des Eilfalls gemäß
        § 5 Absatz 2 des Antiterrordateigesetzes
        eine Nutzung der Antiterrordatei nur zulässig ist, sofern
        der Zugriff auf die Daten von Kontaktpersonen (§ 2
        Satz 1 Nummer 3 des Antiterrordateigesetzes) und auf Daten,
        die aus Eingriffen in das Telekommunikationsgeheimnis und
        das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung herrühren,
        ausgeschlossen und gewährleistet ist, dass bei Recherchen
        in den erweiterten Grunddaten im Trefferfall allein ein
        Zugang zu Informationen gemäß § 3 Absatz 1 Nummer
        3 des Antiterrordateigesetzes gewährt wird; sobald danach
        die Möglichkeit des Zugriffs auf die Daten von
        Kontaktpersonen und auf Daten, die aus Eingriffen in das
        Telekommunikationsgeheimnis und das Grundrecht auf
        Unverletzlichkeit der Wohnung herrühren, ausgeschlossen
        ist, dürfen diese auch für die Nutzung der Datei im Eilfall
        gemäß § 5 Absatz 2 des
        Antiterrordateigesetzes nicht mehr genutzt werden.|Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde
        zurückgewiesen.|Die Bundesrepublik Deutschland hat dem
        Beschwerdeführer seine notwendigen Auslagen aus dem
        Verfassungsbeschwerdeverfahren zu erstatten.
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 6.
      November 2012 durch|für Recht erkannt:
BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 24. April 2013
- 1 BvR 1215/07 -, Rn. 1-233,
                    https://www.bverfg.de/e/rs20130424_1bvr121507
Pressemitteilung - Nr. 31/2013 vom 24. April 2013