                            Leitsätze
          zum Urteil des Zweiten Senats vom 8. Februar 2001
                            - 2 BvF 1/00 -

1. Die Tatbestandsmerkmale "gegen die guten Sitten verstoßende Handlungen, die das Wahlergebnis beeinflussen" in Artikel 78 Absatz 2 der
   Verfassung des Landes Hessen verweisen auf die in der wahlprüfungsrechtlichen Spruchpraxis allgemein geteilten Rechtsüberzeugungen. Eine sittenwidrige Wahlbeeinflussung setzt danach voraus, dass
   in erheblicher Weise gegen die Grundsätze der Freiheit oder der
   Gleichheit der Wahl verstoßen wurde. Je weiter die Wirkungen einer
   wahlprüfungsrechtlichen Entscheidung reichen, desto schwerer muss
   der Wahlfehler wiegen, auf den der Eingriff gestützt wird.
2. Rechtsprechende Gewalt im Sinne des Artikel 92 des Grundgesetzes
   ist auch dann gegeben, wenn der Gesetzgeber für einen Sachbereich
   eine Ausgestaltung wählt, die bei funktioneller Betrachtung nur der
   rechtsprechenden Gewalt zukommen kann. In funktioneller Hinsicht
   handelt es sich um Rechtsprechung, wenn der Gesetzgeber ein gerichtsförmiges Verfahren hoheitlicher Streitbeilegung vorsieht und
   den dort zu treffenden Entscheidungen eine Rechtswirkung verleiht,
   die nur unabhängige Gerichte herbeiführen können.
3. Die Prüfung der Gültigkeit der Wahl zum Hessischen
   Landtag ist in funktioneller Hinsicht teilweise als rechtsprechende Tätigkeit ausgeformt. § 17 des Wahlprüfungsgesetzes des Landes Hessen misst der Entscheidung des Wahlprüfungsgremiums eine Rechtswirkung zu, die nur von unabhängigen staatlichen Gerichten
   herbeigeführt werden kann.




                                 1/26

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT                                       Verkündet
- 2 BVF 1/00 -                                                 am 8. Februar 2001
                                                               Frik
                                                               Regierungsangestellte
                                                               als Urkundsbeamtin
                                                               der Geschäftsstelle




                               Im Namen des Volkes

                                In dem Verfahren
                          über den Antrag festzustellen,

1. dass Artikel 78 Absatz 2 der Verfassung des Landes Hessen vom 1. Dezember
   1946 (GVBl S. 229), letztmals geändert durch Gesetz vom 20. März 1991 (GVBl
   I S. 102), mit Artikel 28 Absatz 1 Grundgesetz in Verbindung mit dem Demokratieprinzip nicht vereinbar ist, soweit für die Prüfung der Wahlen zum Hessischen
   Landtag bestimmt ist, dass "gegen die guten Sitten verstoßende Handlungen,
   die das Wahlergebnis beeinflussen", die Wahl "im Falle der Erheblichkeit für den
   Ausgang der Wahl" ungültig machen

2. dass Artikel 78 Absatz 3 der Verfassung des Landes Hessen und das Wahlprüfungsgesetz des Landes Hessen vom 5. August 1948 (GVBl S. 93, berichtigt S.
   137), geändert durch Gesetz vom 4. Juli 1962 (GVBl I S. 314), mit Artikel 20 Absatz 2 Satz 2, Artikel 92, Artikel 97 Absatz 1, Artikel 101 Absatz 1 Satz 2 Grundgesetz in Verbindung mit Artikel 19 Absatz 4, Artikel 28 Absatz 1 Grundgesetz
   und dem Rechtsstaatsprinzip insoweit nicht vereinbar sind, als das Wahlprüfungsgericht beim Hessischen Landtag neben den beiden höchsten Richtern
   des Landes mit drei vom Landtag gewählten Abgeordneten besetzt ist (Art. 78
   Abs. 3 HV, §§ 1, 2 WahlPrüfG) und seine Entscheidungen durch Urteil trifft, das
   mit seiner Verkündung rechtskräftig wird (§ 17 WahlPrüfG),

und dass die genannten Vorschriften daher im Umfang der Unvereinbarkeit mit dem
Grundgesetz nichtig sind,

Antragstellerin: Hessische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten,
                 Bierstadter Straße 2, 65189 Wiesbaden,

- Bevollmächtigte:1. Rechtsanwalt Prof. Dr. Konrad Redeker,
                     Mozartstraße 4-10, 53115 Bonn,


                                         2/26

2. Rechtsanwalt Prof. Dr. Gunter Widmaier,
   Herrenstraße 23, 76133 Karlsruhe

 hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
                                  Präsidentin Limbach,
                                  Sommer,
                                  Jentsch,
                                  Hassemer,
                                  Broß,
                                  Osterloh,
                                  Di Fabio

 auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 5. Dezember 2000 durch

                                       Urteil
 für Recht erkannt:

   1. Artikel 78 Absatz 2 der Verfassung des Landes Hessen vom 1. Dezember
      1946 (Gesetz- und Verordnungsblatt für Hessen, Seite 229), soweit darin bestimmt ist, dass im Falle der Erheblichkeit für den Ausgang der Wahl gegen
      die guten Sitten verstoßende Handlungen, die das Wahlergebnis beeinflussen,
      eine Wahl ungültig machen, ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
   2. Artikel 78 Absatz 3 der Verfassung des Landes Hessen und §§ 1, 2 des Wahlprüfungsgesetzes des Landes Hessen vom 5. August 1948 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen, Seite 93) sind mit dem Grundgesetz vereinbar. § 17 des Wahlprüfungsgesetzes des Landes Hessen ist mit Artikel 92
      des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
   3. Gemäß § 35 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht wird angeordnet:
      Ein Urteil des Wahlprüfungsgerichts beim Hessischen Landtag wird nicht vor
      Ablauf eines Monats nach seiner Verkündung wirksam.

                                      Gründe:

                                         A.
  Das abstrakte Normenkontrollverfahren betrifft die Vereinbarkeit von Regelungen     1
 über die Prüfung der Wahl zum Hessischen Landtag mit dem Grundgesetz.

                                         I.
  1. Die Prüfung der Gültigkeit der Wahl zum Hessischen Landtag ist in Art. 78 der    2
 Verfassung des Landes Hessen vom 1. Dezember 1946 (GVBl S. 229) - HV - geregelt. Die Vorschrift lautet:



                                         3/26

(1) Die Gültigkeit der Wahlen prüft ein beim Landtage gebildetes Wahlprüfungsgericht. Es entscheidet auch über die Frage, ob ein Abgeordneter seinen Sitz verloren
hat.

(2) Im Falle der Erheblichkeit für den Ausgang der Wahl machen eine Wahl ungültig:     4
Unregelmäßigkeiten im Wahlverfahren und strafbare oder gegen die guten Sitten
verstoßende Handlungen, die das Wahlergebnis beeinflussen.

(3) Das Wahlprüfungsgericht besteht aus den beiden höchsten Richtern des Landes        5
und drei vom Landtag für seine Wahlperiode gewählten Abgeordneten.

(4) Das Nähere wird durch Gesetz geregelt.                                             6

 2. Das gemäß Art. 78 Abs. 4 HV erlassene Wahlprüfungsgesetz vom 5. August             7
1948 (GVBl S. 93) - WahlPrüfG - bestimmt in den hier maßgeblichen Vorschriften:

                                        §1                                             8

Das Wahlprüfungsgericht beim Landtag besteht aus dem Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofes, dem Oberlandesgerichtspräsidenten und drei gewählten Mitgliedern.

                                        §2                                            10

(1) Die zu wählenden Mitglieder werden vom Landtag aus dem Kreise der Abgeordneten im Wege der Verhältniswahl nach dem Listenwahlsystem für die Dauer der
Wahlperiode gewählt.

(2) Die Sitze sind auf die Wahlvorschläge nach der Reihenfolge der Höchstzahlen       12
zu verteilen, die sich durch Vollrechnung, Hälftelung und Drittelung der auf die
Wahlvorschläge entfallenden Stimmenzahlen ergeben.

                                        §5                                            13

(1) Die Vorschriften der Zivilprozeßordnung über die Ausschließung von Gerichtspersonen (§ 41), die Leitung der Verhandlung (§§ 136, 139, 140), das persönliche
Erscheinen (§ 141), den Beweis durch Zeugen und Sachverständige (§§ 373-414)
sowie die Vorschriften des Gerichtsverfassungsgesetzes über die Beratung und Abstimmung (§§ 194-198) finden entsprechende Anwendung. Als Zeuge kann auch
ein Beteiligter vernommen werden.

(2) bis (4)...                                                                        15

                                        §6                                            16

(1) Das Wahlprüfungsgericht prüft von Amts wegen oder auf Einspruch die Gültigkeit der Wahlen zum Landtag.

(2) ...                                                                               18

                                        §8                                            19



                                        4/26

(1) Wird gegen die Wahl ein Einspruch nicht erhoben, und sind keine Fehler bei der      20
Feststellung des Wahlergebnisses ersichtlich, so stellt das Wahlprüfungsgericht
dies nach Ablauf der Einspruchsfrist durch Beschluß fest.

(2) ...                                                                                 21

                                          §9                                            22

Wird Einspruch eingelegt, oder erachtet das Wahlprüfungsgericht von Amts wegen          23
eine eingehendere Prüfung für erforderlich, so leitet es ein ordentliches Wahlprüfungsverfahren ein und entscheidet aufgrund mündlicher Verhandlung durch Urteil.
Für das Verfahren gelten die Vorschriften der §§ 10-17.

                                         § 10                                           24

Die Verhandlungen vor dem Wahlprüfungsgericht sind öffentlich.                          25

                                         § 11                                           26

Die Durchführung des Verfahrens außerhalb der Verhandlung vor dem Wahlprüfungsgericht liegt in den Händen eines dem Verwaltungsgerichtshof als Mitglied angehörigen, vom Wahlprüfungsgericht auf Vorschlag des Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofes gewählten Richters. In der Verhandlung tritt er als
Berichterstatter auf. Er gehört dem Wahlprüfungsgericht nicht an.

                                         § 13                                           28

Von dem Verhandlungstermin, in dem die Gültigkeit einer Wahl geprüft werden soll,       29
sind als Beteiligte diejenigen Personen mindestens eine Woche vor dem Termin zu
benachrichtigen, deren Wahl geprüft wird, und diejenigen, welche gegen die Wahl
Einspruch erhoben haben. Haben mehrere Wahlberechtigte gemeinschaftlich oder
mit inhaltlich gleicher Begründung Einspruch erhoben, so genügt die Benachrichtigung eines von ihnen. Die Beteiligten haben das Recht, sich schriftlich zu äußern,
Akten einzusehen und an der Verhandlung oder Beweisaufnahme teilzunehmen
oder einen Vertreter zu entsenden. Sie sind in der Verhandlung zu hören.

                                         § 15                                           30

(1) Das Wahlprüfungsgericht entscheidet durch Urteil                                    31

a) über die Gültigkeit oder Ungültigkeit der gesamten Wahlen in einem Wahlbezirk,       32

b) über die Gültigkeit oder Ungültigkeit einer bestimmten Anzahl von Stimmzetteln,      33

c) über die Gültigkeit oder Ungültigkeit einer Wahl aus Gründen, die in der Person      34
der Gewählten liegen,

d) über die Frage, ob ein Abgeordneter seinen Sitz verloren hat.                        35

(2) Falls das Wahlprüfungsgericht gemäß (1) b eine bestimmte Anzahl von Stimmzetteln für ungültig erklärt, hat es gleichzeitig die Wahl oder Wahlen, die durch die
Ungültigkeitserklärung beeinflußt werden, für ungültig zu erklären.


                                          5/26

                                        § 17                                          37

Das Urteil wird mit seiner Verkündung rechtskräftig.                                  38

                                        § 18                                          39

Über eine Wiederaufnahme des Verfahrens entscheidet das Wahlprüfungsgericht           40
durch Beschluß. Sie ist nur zulässig, wenn wesentliche Tatsachen bekannt werden,
die der früheren Verhandlung nicht zugrunde gelegt werden konnten.

                                        § 19                                          41

Die gerichtlichen Kosten des Verfahrens fallen der Staatskasse zur Last. Die Beteiligten haben keinen Anspruch auf Erstattung der ihnen entstandenen Auslagen.

                                         II.
 1. Am 7. Februar 1999 wurden die Abgeordneten für die 15. Wahlperiode des Hessischen Landtags gewählt. Von den insgesamt 110 Sitzen des Hessischen Landtags
entfielen auf die Christlich Demokratische Union Deutschlands (CDU) 50 Sitze, auf
die Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) 46 Sitze, auf die Partei BÜND-NIS 90/DIE GRÜNEN acht Sitze und auf die Freie Demokratische Partei (F.D.P.)
sechs Sitze. Nachdem mehrere Wahlberechtigte gegen die Gültigkeit der Landtagswahl Einspruch eingelegt hatten, entschied das Wahlprüfungsgericht beim Hessischen Landtag (im Folgenden: Wahlprüfungsgericht) durch Urteil vom 1. Juli 1999,
dass die Wahl vom 7. Februar 1999 gültig ist.

  2. Am 3. März 2000 beschloss das Wahlprüfungsgericht, das Wahlprüfungsverfahren wieder aufzunehmen. Einer Presseerklärung des Vorsitzenden des Wahlprüfungsgerichts zufolge seien wesentliche Tatsachen bekannt geworden, die der früheren Verhandlung nicht hätten zu Grunde gelegt werden können. Es gehe dabei um
die Mitfinanzierung des Landtagswahlkampfes des CDU-Landesverbands Hessen
aus Mitteln, die ihm aus einem in Liechtenstein unterhaltenen Stiftungsvermögen zugeflossen seien. Dieses Auslandsvermögen in Höhe von zuletzt rund 17 Millionen
DM sei zuvor in den jährlichen Rechenschaftsberichten der CDU entgegen den Publizitätsvorschriften des Parteiengesetzes nicht deklariert worden. Das Wahlprüfungsgericht halte den Einsatz dieses verschleierten Vermögens zur Mitfinanzierung des
Wahlkampfes für sittenwidrig. Es bestünden Anhaltspunkte dafür, dass durch diese
sittenwidrigen Handlungen das Ergebnis der Landtagswahl mandatsrelevant beeinflusst worden sein könnte.

                                         III.
 Die Hessische Landesregierung beantragt, Art. 78 Abs. 2 und 3 HV sowie die §§ 1,     45
2 und 17 WahlPrüfG für unvereinbar mit dem Grundgesetz und nichtig zu erklären,
soweit in ihnen bestimmt ist, dass gegen die guten Sitten verstoßende Handlungen,
die das Wahlergebnis beeinflussen, die Wahl im Falle der Erheblichkeit für deren
Ausgang ungültig machen, und dass das Wahlprüfungsgericht neben den beiden


                                         6/26

höchsten Richtern des Landes mit drei vom Landtag gewählten Abgeordneten besetzt ist und seine Entscheidungen durch Urteil trifft, das mit seiner Verkündung
rechtskräftig wird.

  1. Der Wahlungültigkeitstatbestand "sittenwidrige Handlungen, die das Wahlergebnis beeinflussen" in Art. 78 Abs. 2 HV widerspreche den Erfordernissen des Demokratie- und des Rechtsstaatsprinzips im Sinne von Art. 28 Abs. 1 GG. Für eine
Wahlungültigkeit könnten nur solche Verstöße gegen die Grundsätze einer demokratischen Wahl Bedeutung erlangen, die in unmittelbarem Zusammenhang mit der konkreten Wahl begangen worden seien. Sie stellten die Legitimation der Volksvertretung in Frage und berührten damit den Kernbereich des Demokratieprinzips.
Außerhalb von Fehlern der Wahlorgane im Wahlverfahren sei die Erheblichkeit von
Wahlfehlern durch Dritte strikt zu begrenzen. Auch seien hohe Anforderungen an die
Bestimmtheit materiell-rechtlicher Vorschriften über die Wahlprüfung zu stellen, um
politisch motivierte Entscheidungen auszuschließen und den in der Wahl zum Ausdruck gekommenen Willen des Volkes zu respektieren.

 Diesen Maßstäben genüge der zur Kontrolle gestellte materielle Wahlungültigkeitstatbestand nicht. Die herkömmlichen Auslegungsmethoden böten keine Anhaltspunkte für die Inhaltsbestimmung. Insbesondere sei es nicht möglich, den bürgerlichrechtlichen Begriff der Sittenwidrigkeit in das Verfassungsrecht zu übertragen. Es
könnten sowohl erlaubte als auch rechtswidrige Handlungen Dritter die guten Sitten
verletzen und damit zu einer uferlosen Weite der Wahlungültigkeitsgründe führen.
Wäre im Übrigen ein Verstoß gegen Rechtsnormen zugleich ein Sittenverstoß, hätte
das in Art. 78 Abs. 2 HV ebenfalls enthaltene Tatbestandsmerkmal "Unregelmäßigkeiten im Wahlverfahren" keine selbstständige Bedeutung mehr.

 2. a) Die Ungültigerklärung einer Parlamentswahl mache die mit Mehrheit getroffene Wahlentscheidung der Wahlbürger zunichte und greife mit äußerster Intensität in
deren subjektives aktives und passives Wahlrecht ein. Hoheitliche Eingriffe in dieses
vornehmste demokratische Bürgerrecht setzten einen mit Suspensiveffekt versehenen Rechtsweg zu einem unabhängigen staatlichen Gericht voraus. Das ergebe sich
sowohl aus Art. 19 Abs. 4 GG als auch aus dem Rechtsstaatsprinzip, das über das
Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG für die Länder verbindlich sei.

 Art. 19 Abs. 4 GG gelte in den Wahlprüfungsverfahren der Länder. Eine Verdrängung dieser Vorschrift durch nachrangiges Landesverfassungsrecht komme nach
dem Grundsatz der Normenhierarchie nicht in Betracht. Art. 19 Abs. 4 GG trete nur
auf Bundesebene hinter Art. 41 GG zurück. Bei Landtagswahlen verlange das
Grundrecht dagegen Geltung im Wahlprüfungsrecht. Den Erfordernissen des Art. 19
Abs. 4 GG und des Rechtsstaatsprinzips aus Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG werde nur ein
effektiver Rechtsschutz gerecht.

 b) Die erforderliche gerichtliche Kontrolle der Gültigkeit der Landtagswahl sei in     50
Hessen nicht gewährleistet. Das Wahlprüfungsgericht sei nach seiner personellen
Struktur und nach seiner Entstehungsgeschichte ein um zwei berufsrichterliche Mit-


                                         7/26

glieder erweiterter Wahlprüfungsausschuss des Landtags. Es erfülle nicht die an ein
Gericht zu stellenden verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die richterliche Neutralität dürfe nicht durch eine mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung unvereinbare
persönliche Verbindung zwischen Ämtern der Rechtspflege und der Verwaltung oder
der Legislative in Frage gestellt werden. Die Mitwirkung von Landtagsabgeordneten
in einem mit der Entscheidung über die Gültigkeit der Landtagswahl betrauten Gericht verstoße gegen Art. 20 Abs. 2 Satz 2, Art. 92 und Art. 97 GG, wenn - wie hier -
die Mehrheit seiner Mitglieder sachnotwendig ihren eigenen Abgeordnetenstatus beurteilen müsse und damit in eigener Sache entscheide.

  Das Wahlprüfungsgericht verfehle die Qualifikation eines unabhängigen staatlichen        51
Gerichts auch deshalb, weil es jedenfalls dann den Anforderungen des Art. 101 Abs.
1 Satz 2 GG nicht genüge, wenn die Gültigkeit der gesamten Landtagswahl in Frage
gestellt werde. Der richterlichen Tätigkeit sei wesentlich, dass sie von einem nicht beteiligten Dritten ausgeübt werde. Stünden die Mandate sämtlicher Abgeordneter zur
Prüfung, so sei jeder Abgeordnete unmittelbar Beteiligter des Wahlprüfungsverfahrens.

 Auch wenn man die Tätigkeit des Wahlprüfungsgerichts dem Bereich der Rechtsprechung zuordne, sei die geforderte Neutralität und Selbstständigkeit der Richter
im Wahlprüfungsverfahren nicht gewährleistet. Setze der Gesetzgeber ein Gericht
ein, wofür nach der gesetzgeberischen Konzeption des hessischen Wahlprüfungsverfahrens Anhaltspunkte bestünden, so griffen zugleich die grundgesetzlichen
Rechtsprechungsgarantien ein.

  c) Der Rechtsschutz durch die Grundrechtsklage nach Art. 131 Abs. 1 HV gegen             53
das rechtskräftige Urteil des Wahlprüfungsgerichts könne den in Wahlprüfungsangelegenheiten von Verfassungs wegen gebotenen Weg zu einem Gericht nicht ersetzen. Die Grundrechtsklage sei ein außerordentlicher Rechtsbehelf, der nicht zum
Rechtsweg des Art. 19 Abs. 4 GG gehöre und gegenüber dem grundrechtlichen
Rechtsschutz durch die Fachgerichte subsidiär sei. Im Übrigen gewährleiste die
Grundrechtsklage zum Staatsgerichtshof des Landes Hessen keinen ausreichenden
gerichtlichen Rechtsschutz, weil sie nur unter engen Voraussetzungen zulässig sei,
keinen Suspensiveffekt besitze und ihr Prüfungsumfang begrenzt sei.

                                          IV.
 Zu dem Normenkontrollverfahren haben sich der Bundestag, die Fraktionen der               54
CDU, SPD und F.D.P. im Hessischen Landtag, der Staatsgerichtshof des Landes
Hessen, das Wahlprüfungsgericht beim Hessischen Landtag, der Landtag und der
Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz sowie der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin geäußert.

 1. Der Bevollmächtigte des Bundestages hält den Normenkontrollantrag für unbegründet.




                                          8/26

  a) Das Grundgesetz mache für Landtagswahlen nur die Vorgaben des Art. 28 Abs.           56
1 Satz 2 GG, indem es die tradierten Wahlgrundsätze aus Gründen der politischen
Homogenität für die Länder für verbindlich erkläre. Es gehöre zu dem Kernbereich
der Verfassungsautonomie der Länder, wie sie die Bedingungen für das Zustandekommen des Parlaments sowie die Kontrolle des Wahlverfahrens und des Wahlaktes
festlegten. Die Länder könnten daher strengere Anforderungen an eine demokratische Wahl als der Bund stellen.

 b) Mit der Wahl ende die Möglichkeit, die Korrektur von Wahlfehlern als solchen          57
durchzusetzen. Der bürgerschaftliche Akt der Wahl gehe in den staatsorganisatorischen Akt der Konstituierung eines Staatsorgans über und unterfalle ab dann den
Regeln über die innerstaatliche Organisation. Diese sähen den Ausschluss des auf
dem Staat-Bürger-Verhältnis beruhenden Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG vor
und böten stattdessen mit der Wahlprüfung ein eigenständiges staatsorganisatorisches Instrument der Kontrolle an. Die Wahlprüfung sei darauf gerichtet, die ordnungsgemäße Zusammensetzung der Volksvertretung zu gewährleisten. Weder die
Wähler noch die Wahlbewerber hätten Anspruch auf Bestand des einmal gewählten
Parlaments.

  Art. 41 Abs. 1 Satz 1 GG mache deutlich, dass die Entscheidung über die Gültigkeit      58
einer Parlamentswahl primär eine Angelegenheit des Parlaments selbst sei. Da Art.
19 Abs. 4 GG nicht zur Anwendung komme, seien die Länder in der Gestaltung der
Wahlprüfung als eines staatsinternen Kontrollverfahrens grundsätzlich frei. Ein Gericht im Sinne der Art. 92 ff. GG brauche die Kontrollinstanz nicht zu sein. Gleichwohl
sei das Wahlprüfungsgericht einem Gericht im verfassungsrechtlichen Sinn stark angenähert.

 2. Die Fraktion der CDU im Hessischen Landtag vertritt die Auffassung, der Normenkontrollantrag sei zulässig und begründet. Seien die zur Prüfung gestellten Vorschriften anwendbar, entfalle mit Verkündung der Ungültigerklärung der Wahl durch
das Wahlprüfungsgericht die demokratische Legitimation des Landtags. Der Landtag
könne aber nicht zur Disposition eines spezifisch zusammengesetzten Gremiums
stehen, das keine Gerichtsqualität besitze. Der außerordentliche Rechtsbehelf der
Grundrechtsklage ermögliche keine ausreichende gerichtliche Überprüfung der Entscheidung über die Gültigkeit der Landtagswahl. Die Grundrechtsklage sei in ihren
Wirkungen unklar und besitze keine aufschiebende Wirkung. Auch könne durch eine
einstweilige Anordnung des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen eine hinreichende demokratische Legitimation des Landtags nicht geschaffen werden.

  3. Nach Ansicht der Fraktion der SPD im Hessischen Landtag hat der Normenkontrollantrag keine Aussicht auf Erfolg.

  a) Der Antrag sei bereits unzulässig. Es fehle das erforderliche objektive Interesse    61
an der Feststellung der Nichtigkeit der zur Prüfung gestellten Normen. Der Antragstellerin gehe es allein um die konkrete Anwendung des Art. 78 HV in dem sie betreffenden Einzelfall. Darin liege ein institutioneller Rechtsmissbrauch.


                                          9/26

 b) Der Antrag sei auch unbegründet, da sich Art. 78 HV als grundgesetzkonform erweise. Der in Art. 78 Abs. 2 HV geregelte Wahlungültigkeitsgrund der "sittenwidrigen
Handlungen, die das Wahlergebnis beeinflussen", leide nicht unter mangelnder Bestimmtheit. Zur näheren Bestimmung des Inhalts der vielfach in Gesetzestexten vorkommenden Verweisungen auf die "guten Sitten" oder ähnliche Maßstäbe der Ethik
werde regelmäßig auf rechtliche Normen des einfachen Gesetzes oder der Verfassung abgehoben. Da das Tatbestandsmerkmal der sittenwidrigen Handlungen in engem Zusammenhang mit dem Ungültigkeitsgrund der strafbaren Handlungen stehe,
sei es entsprechend diesem Grund zu entwickeln. Außerdem sei das weitere Tatbestandsmerkmal der Beeinflussung des Wahlergebnisses ein zusätzliches Korrektiv.

  Auch die Ausgestaltung des hessischen Wahlprüfungsverfahrens begegne keinen          63
verfassungsrechtlichen Bedenken. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleiste eine weit
gehende Autonomie der Länder bei der Staatsorganisation. Art. 19 Abs. 4 GG finde
im Rahmen der Wahlprüfung keine Anwendung. Das Wahlprüfungsverfahren habe
grundsätzlich den Schutz der objektiv richtigen Zusammensetzung der Volksvertretung zum Ziel. Der subjektive Rechtsschutz werde im Wahlprüfungsverfahren nur so
weit gewährleistet, als es der Schutz des objektiven Wahlrechts verlange und vertrage.

 Die Wahlprüfung sei im Grundgesetz wie in allen Landesverfassungen als ein besonderes Verfahren ausgewiesen, das nicht den üblichen Voraussetzungen folge.
Ein Wahlprüfungsgericht müsse auf Grund der Verfassungstradition die sich aus dem
Gewaltenteilungsprinzip ergebenden Anforderungen an ein Gericht nicht vollständig
erfüllen. Art. 41 Abs. 1 GG mache deutlich, dass die Entscheidung über die Zusammensetzung des Organs der ersten Gewalt auf Grund der Volkssouveränität und des
Gewaltenteilungsgrundsatzes nicht von der dritten Gewalt dominiert werden solle.

  Die Grundrechtsklage zum Staatsgerichtshof des Landes Hessen ermögliche eine         65
gerichtliche Kontrolle der Entscheidungen des Wahlprüfungsgerichts. Die Kontrollintensität entspreche derjenigen des Bundesverfassungsgerichts im Wahlprüfungsverfahren.

  4. Nach Auffassung der F.D.P.-Fraktion im Hessischen Landtag ist das Wahlprüfungsgericht kein unabhängiges, überparteiliches Gericht, sondern ein bloßer Wahlprüfungsausschuss des Hessischen Landtags. Angesichts der fehlenden Gerichtsqualität des Wahlprüfungsgremiums einerseits und der potenziellen Intensität des
Eingriffs in die Rechte der Wahlbürger und Abgeordneten andererseits erscheine es
zwingend erforderlich, dass die Entscheidung des Wahlprüfungsgremiums vor ihrer
Wirksamkeit einer Überprüfung durch ein unabhängiges und überparteiliches Gericht
unterzogen werde. Dies könne nur dadurch erreicht werden, dass einem Rechtsbehelf gegen die Entscheidung des parlamentarischen Wahlprüfungsorgans aufschiebende Wirkung zukomme.

 Die Möglichkeit, nachträglich Eilrechtsschutz durch eine einstweilige Anordnung im    67
Rahmen einer Grundrechtsklage gegen die Entscheidung des Wahlprüfungsgremi-


                                        10/26

ums zu erlangen, stelle keine hinreichende Alternative dar. Die Regelungskompetenzen des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen gingen nicht so weit, dass er einen
Landtag, der nicht mehr existent sei, vorläufig im Amt belassen könne.

  5. Der Staatsgerichtshof des Landes Hessen hat auf seine Entscheidung vom 9. August 2000 Bezug genommen, in der er das Wahlprüfungsgericht als parlamentarisches Wahlprüfungsorgan qualifiziert und im Rahmen einer Grundrechtsklage gegen
eine Entscheidung des Wahlprüfungsgerichts eine Kompetenz zur umfassenden Prüfung der Gültigkeit der Landtagswahl in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht angenommen hat.

  6. Der Vorsitzende des Wahlprüfungsgerichts hat auf Beschlüsse des Wahlprüfungsgerichts vom 29. Juni 2000 und 25. September 2000 verwiesen. In der Entscheidung vom 29. Juni 2000 hat das Wahlprüfungsgericht ausgeführt, dass der Normenkontrollantrag aussichtslos erscheine, soweit die Verfassungswidrigkeit des in
Art. 78 Abs. 2 HV genannten Wahlungültigkeitstatbestands "sittenwidrige Handlungen, die das Wahlergebnis beeinflussen" geltend gemacht werde. Von einer uferlosen Weite des Ungültigkeitstatbestands könne keine Rede sein, weil der Begriff der
"guten Sitten" durch die Gesetzgebungsmaterialien zum Bürgerlichen Gesetzbuch
und die an sie anknüpfende Rechtsprechung, die heute noch der vom Gesetzgeber
bei der Abfassung des Art. 78 Abs. 2 HV vorgefundenen Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs entspreche, hinreichend verfestigt sei. In seiner Entscheidung
vom 25. September 2000 hat das Wahlprüfungsgericht ergänzend ausgeführt, dass
durch den Beschluss des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen vom 9. August
2000 die von der Antragstellerin vorgetragenen Bedenken gegen eine letztinstanzliche Entscheidung des Wahlprüfungsgerichts über die Gültigkeit der Landtagswahl
weitgehend ausgeräumt seien.

 7. Der Präsident des Landtages Rheinland-Pfalz und der Präsident des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz haben in ihren Stellungnahmen darauf hingewiesen, dass Art. 82 der Verfassung für Rheinland-Pfalz in seiner ursprünglichen Fassung vom 18. Mai 1947 (VOBl S. 209) dem Art. 78 Abs. 1 und 3 HV ähnlich war. Bei
der Änderung der Vorschrift im Jahre 1975 sei betont worden, dass es rechtsstaatlichen Bedürfnissen sowie dem Selbstverständnis und dem Ansehen des Landtags
mehr entspreche, wenn ihm zunächst die Möglichkeit der Selbstprüfung eingeräumt
werde, deren Ergebnis dann einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliege.

 8. Der Präsident des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin hat ausgeführt, die    71
nunmehr dem Verfassungsgerichtshof obliegende Wahlprüfung im Land Berlin sei
bis November 1992 vom Wahlprüfungsgericht bei dem Abgeordnetenhaus von Berlin
wahrgenommen worden. In der amtlichen Begründung des Wahlprüfungsgesetzes
sei darauf hingewiesen worden, die an ein Gericht zu stellenden Anforderungen in
der Wahlprüfung würden dadurch modifiziert, dass der im deutschen Verfassungsrecht herkömmliche Grundsatz der Selbstprüfung der parlamentarischen Legitimation das Hinzutreten von Abgeordneten zu einer Mehrheit von Berufsrichtern zur Folge



                                        11/26

habe.

                                         B.
 Der Antrag ist zulässig.                                                               72

 Die zur Prüfung gestellten Vorschriften des Art. 78 Abs. 2 und Abs. 3 HV vom 1. Dezember 1946 sowie der §§ 1, 2 und 17 WahlPrüfG vom 5. August 1948 sind zulässige
Kontrollgegenstände nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG. Der abstrakten Normenkontrolle
unterliegen auch landesverfassungsrechtliche Regelungen (vgl. Klein in: Benda/
Klein, Lehrbuch des Verfassungsprozeßrechts, 1991, Rn. 653). Unerheblich ist ferner, ob es sich bei der nachzuprüfenden Norm um vor- oder nachkonstitutionelles
Recht handelt; Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle kann im Gegensatz zur
konkreten Normenkontrolle auch vorkonstitutionelles Recht sein (vgl. BVerfGE 2, 124
<131>; 24, 174 <179 f.>).

  Auch besteht das erforderliche objektive Interesse daran klarzustellen, ob die zur    74
Prüfung gestellten Normen gültig sind (vgl. BVerfGE 6, 104 <110>; 101, 1 <30>). Das
Klarstellungsinteresse ist durch die von der Antragstellerin dargelegten Zweifel über
die Gültigkeit der Normen bereits indiziert (vgl. BVerfGE 52, 63 <80>). Ein darüber
hinausgehendes individuelles Rechtsschutzinteresse ist nicht gefordert. Das abstrakte Normenkontrollverfahren ist ein von subjektiven Berechtigungen unabhängiges
objektives Verfahren, das lediglich der Prüfung von Rechtsnormen am Maßstab des
Grundgesetzes und sonstigen Bundesrechts dient (vgl. BVerfGE 2, 213 <217>; 20,
350 <351>; 52, 63 <80>). Auf den Weg einer Gesetzesinitiative mit dem Ziel der Verfassungsänderung kann die Antragstellerin schon mit Rücksicht auf die Anforderungen des Art. 123 Abs. 2 HV (qualifizierte Mehrheit und Volksabstimmung) nicht verwiesen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Normenkontrollantrag
rechtsmissbräuchlich gestellt ist, bestehen nicht. Der Anlass zur Überprüfung einer
Rechtsnorm entspringt regelmäßig einem konkreten Einzelfall; dass die Entscheidung über den Normenkontrollantrag sich dann auch konkret auswirkt, ist typische
Folge eines Normenkontrollverfahrens.

                                         C.
 Der Antrag führt nur teilweise zum Erfolg. Art. 78 Abs. 2 HV ist in dem zur verfassungsrechtlichen Kontrolle gestellten Umfang mit dem Grundgesetz vereinbar (I.).
Auch die Vorschriften des Art. 78 Abs. 3 HV und der §§ 1, 2 WahlPrüfG halten der
verfassungsrechtlichen Prüfung stand. Dagegen ist § 17 WahlPrüfG mit Art. 92 GG
unvereinbar und nichtig (II.).

                                         I.
 Der Antrag zu 1. ist unbegründet. Die Vorschrift des Art. 78 Abs. 2 HV ist mit dem     76
Grundgesetz vereinbar, soweit sie für die Wahl zum Hessischen Landtag bestimmt,
dass im Falle der Erheblichkeit für den Ausgang der Wahl gegen die guten Sitten verstoßende Handlungen, die das Wahlergebnis beeinflussen, eine Wahl ungültig ma-


                                        12/26

chen.

  1. Diese Regelung des materiellen Wahlprüfungsrechts erfasst ein - herkömmlicherweise mit dem Begriff "Wahlbeeinflussung" umschriebenes - wahlbezogenes Verhalten von Amtsträgern oder Privaten, das dazu bestimmt und geeignet ist, vor der
Stimmabgabe auf die Wählerwillensbildung einzuwirken (vgl. Rupp-von Brünneck/
Konow in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Art. 78 Erl. 7 c). Ihrer verfassungsrechtlichen Beurteilung ist bei der gebotenen Heranziehung der allgemein anerkannten Auslegungsregeln ein enges Verständnis der Wendung "gegen die guten
Sitten verstoßende Handlungen, die das Wahlergebnis beeinflussen" zu Grunde zu
legen. Danach ist der Wahlfehlertatbestand der sittenwidrigen Wahlbeeinflussung erfüllt, wenn in erheblicher Weise gegen die Grundsätze der Freiheit oder der Gleichheit der Wahl verstoßen wurde.

  a) Der Wortlaut der zur Prüfung gestellten Regelung ist sachbereichsbezogen zu         78
deuten. Der Sinn des Begriffs "gegen die guten Sitten verstoßende Handlungen, die
das Wahlergebnis beeinflussen" lässt sich durch einen Rückgriff auf außerrechtliche
Vorstellungen, etwa auf die Formel vom "Anstandsgefühl aller billig und gerecht Denkenden", die zur Konkretisierung des - namentlich in § 138 Abs. 1 BGB verwendeten
- bürgerlich-rechtlichen Begriffs der guten Sitten geprägt wurde, nicht in angemessener Weise erschließen. Vielmehr bedarf es der Feststellung, was unter den Bedingungen des Wahlwettbewerbs, der sich regelmäßig durch scharfe, mitunter polemische Angriffe auf den politischen Gegner und eine Zuspitzung unterschiedlicher
politischer Standpunkte auszeichnet, von der Rechtsgemeinschaft als eine wahlfehlerbegründende unlautere Einwirkung auf die Wählerwillensbildung angesehen wird.
Art. 78 Abs. 2 HV verweist damit auf die in der einschlägigen wahlprüfungsrechtlichen Spruchpraxis allgemein geteilten Rechtsüberzeugungen, von denen er sich
nicht durch eine eigenständige, erheblich strengere Beurteilung wahlbeeinflussenden
Verhaltens lösen, sondern in deren Überlieferung und Weiterentwicklung er sich einfügen will (vgl. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 6.
Aufl., 1998, S. 607; Seifert, Bundeswahlrecht, 3. Aufl., 1976, S. 396; von Heyl, Wahlfreiheit und Wahlprüfung, 1975, S. 108 ff., S. 110).

 b) Dieser Befund wird durch die Entstehungsgeschichte der zur Prüfung gestellten        79
Vorschrift bestätigt.

 Als wahlbeeinflussende Verhaltensweisen, die zur Ungültigkeit einer Wahl führen         80
können, standen dem hessischen Verfassungsgeber neben der Einwirkung von Organen der vollziehenden Gewalt auf die Wählerwillensbildung in erster Linie die wahlbezogene Einflussnahme kirchlicher Amtsträger unter Einsatz der zur Durchsetzung
von Lehre und Bekenntnis zur Verfügung stehenden Druckmittel vor Augen. Im Übrigen wurde in den Beratungen allgemein auf Erfahrungen mit der Wahlpraxis der Vergangenheit verwiesen:

 Art. 78 Abs. 2 HV geht auf einen - unter dem unmittelbaren Eindruck der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft entstandenen - Vorschlag Walter Jellineks für eine


                                         13/26

Verfassung Groß-Hessens zurück, der an die Wahlprüfungspraxis des Reichstags
nach 1871 und der Wahlprüfungsorgane unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung anknüpfte und zur Grundlage der weiteren Erörterungen wurde. Er lautete
(vgl. Berding <Hrsg.>, Die Entstehung der Hessischen Verfassung von 1946, 1996,
Dokument 17, S. 153 <160>):

Im Falle der Erheblichkeit für den Ausgang der Wahl machen eine Wahl ungültig:            82
Unregelmäßigkeiten im Wahlverfahren, strafbare und gegen die guten Sitten verstoßende Handlungen, die das Wahlergebnis beeinflussen, sowie amtliche und seelsorgerliche Wahlbeeinflussungen.

 In dem von der Verfassungsberatenden Landesversammlung gebildeten Verfassungsausschuss beantragten die Vertreter der CDU, die Wendung "sowie amtliche
und seelsorgerliche Wahlbeeinflussungen" zu streichen, weil diese bereits von dem
Begriff "gegen die guten Sitten verstoßende Handlungen" erfasst sei. Es gebe auch
von Trägern anderer Ämter oder Berufe oder von politischen Parteien ausgehende
Wahlbeeinflussungen, die gegen die guten Sitten verstoßen könnten. Die Mehrheit
der Mitglieder des Ausschusses fand sich aber nur dazu bereit, amtliche und seelsorgerische Wahlbeeinflussungen als Beispiele sittenwidrigen Verhaltens anzuführen.
Der Missbrauch der Kanzel zur Beeinflussung politischer Wahlen sei durchaus nicht
so selten zu beobachten gewesen, dass auf eine entsprechende Vorschrift in der
Verfassung verzichtet werden könnte (vgl. Berding, aaO, Dokument 51, S. 735
<759 ff.>).

  In der Folgezeit vereinbarten CDU und SPD, von einer Erwähnung amtlicher und            84
seelsorgerischer Wahlbeeinflussungen in der Verfassung abzusehen. Man war sich
darin einig, dass diese Erscheinungsformen der Einflussnahme auf die Wählerwillensbildung eine Wahl ungültig machen könnten, sie aber nicht ausdrücklich aufgeführt werden müssten, zumal die Unzulässigkeit einer seelsorgerischen Wahlbeeinflussung bereits im - jetzigen - Art. 50 HV zum Ausdruck komme. Die
Verfassungsberatende Landesversammlung machte sich diesen Standpunkt mehrheitlich zu Eigen. So erhielt die Vorschrift des Art. 78 Abs. 2 HV ihre heutige Fassung
(vgl. Berding, aaO, Dokument 59, S. 964 <965> und Dokument 61, S. 980 <1002 f.,
1020>).

  c) Nach der wahlprüfungsrechtlichen Praxis, in deren Tradition und Weiterentwicklung Art. 78 Abs. 2 HV steht, liegt eine unzulässige, einen Wahlfehler begründende
Wahlbeeinflussung nur vor, wenn durch die in Rede stehende Einwirkung auf die
Wählerwillensbildung in erheblichem Maße gegen die Grundsätze der Freiheit oder
der Gleichheit der Wahl verstoßen wird.

  aa) So galten in der Zeit der konstitutionellen Monarchie unter der Verfassung des      86
Deutschen Reiches vom 16. April 1871 alle als "amtliche Wahlbeeinflussung" zu wertenden Vorgänge wie "Wahlaufrufe... unter Beifügung des Amtscharakters" oder amtliche Auftritte von "obrigkeitlichen Personen" in Wahlversammlungen als geeignet, einen Wahlfehler zu begründen; ebenso wurde die "geistliche Wahlbeeinflussung"


                                         14/26

beurteilt. Demgegenüber blieben Einflussnahmen Dritter auf den Wähler wie Entlassungs- oder Ausschlussdrohungen privater Arbeitgeber oder von Vereinen und
"Wahlmanöver" der im Wahlkampf stehenden Parteien oder einzelner Wahlbewerber, einschließlich der Verbreitung von "Täuschungen und Lügen", auch dann grundsätzlich unbeanstandet, wenn man sie für "sittlich zu missbilligen" hielt. Nur in den
Fällen, in denen Private in nötigender Form Druck auf Abhängige ausübten, sodass
von der Verwirklichung eines unverfälschten Wählerwillens im Wahlakt und dessen
Schutz durch das Wahlgeheimnis nicht mehr die Rede sein konnte, wurde eine Ungültigerklärung der Wahl in Betracht gezogen (vgl. Hatschek, Das Parlamentsrecht
des Deutschen Reiches, 1915, S. 550 ff.; Ball, Das materielle Wahlprüfungsrecht -
seine Entwicklung und seine Rechtsgrundsätze, 1931, S. 55 ff.).

  bb) Unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919 - WRV          87
- knüpften die zuständigen Wahlprüfungsorgane, insbesondere das gemäß Art. 31
WRV beim Reichstag gebildete Wahlprüfungsgericht an diese Grundsätze an. Der
ehedem vom Kulturkampf geprägte Tatbestand der geistlichen Wahlbeeinflussung
erlangte in ihrer Spruchpraxis allerdings keine Bedeutung mehr (vgl. Ball, aaO, S.
158 ff.).

  cc) Die grundsätzliche Anerkennung der amtlichen und der nötigenden Wahlbeeinflussung als Wahlfehler bei gleichzeitiger Zurückhaltung, Einwirkungen Dritter auf die
Willensbildung des Wählers als Wahlungültigkeitsgrund anzusehen, setzte sich nach
dem In-Kraft-Treten des Grundgesetzes in der Praxis der Wahlprüfungsorgane der
Länder fort.

 So ging der Staatsgerichtshof der Freien und Hansestadt Bremen in einer Entscheidung zur Gültigkeit der Wahl zur Bremischen Bürgerschaft vom 7. Oktober 1979 davon aus, dass eine Verpflichtung staatlicher Stellen zu neutralem Verhalten im Wahlkampf bestehe. Zwar sah er die Fraktionen des Parlaments dieser Verpflichtung nicht
unterworfen, erachtete sie aber auf Grund des Gebots der Chancengleichheit der
Wahlbewerber gehindert, mit Hilfe öffentlicher Mittel in den Wahlkampf einzugreifen.
Gleichwohl blieb die konkret erhobene Rüge, die SPD-Bürgerschaftsfraktion habe
den Einsatz von sechs Zeitungsanzeigen und einem Faltblatt aus den ihr gewährten
Fraktionszuschüssen finanziert, ohne Erfolg, weil der Staatsgerichtshof diesen Sachverhalt für wahlprüfungsrechtlich nicht hinreichend gewichtig hielt. Der Sinn der
Wahlprüfung bestehe nicht vorrangig in der Ahndung von Gesetzesverstößen. Zudem könne eine unzulässige Wahlwerbung jedenfalls bis zu einem gewissen Ausmaß durch den jeweiligen politischen Gegner zu einem Thema des Wahlkampfes gemacht werden. Vor diesem Hintergrund seien nur ins Gewicht fallende, häufige und
massive offenkundige Verstöße gegen das Verbot der Verwendung öffentlicher Mittel
im Wahlkampf geeignet, einen Wahlfehler zu begründen (vgl. BremStGHE 4, 111
<145 ff.>).

 Das Hamburgische Verfassungsgericht stellte zu einer von der Deutschen Volksunion (DVU) geltend gemachten Behinderung des Wahlkampfes durch private Dritte



                                         15/26

(Zerstörung von Plakatstellschildern) fest, dass eine Wahlbeeinflussung aus dem
nichtstaatlichen Bereich grundsätzlich zulässig sei; selbst ein gesetzwidriges Handeln Privater führe nicht zu Wahlfehlern. Zum einen bestehe die Möglichkeit, Rechtsschutz bei den staatlichen Gerichten zu finden. Zum anderen setze der Gesetzgeber
voraus, dass der Wähler reif genug sei, selbst massive rechtswidrige Einflüsse zu
durchschauen und darauf in seiner Wahlentscheidung zu reagieren. Die Qualifikation
von Vorgängen der geltend gemachten Art als Wahlfehler komme allenfalls dann in
Betracht, wenn der Wahlkampf so schwer wiegend und ohne die Möglichkeit rechtlich zulässiger Gegenwehr behindert worden sei, dass das Wort "Wahlterror" angemessen sei (vgl. NVwZ-RR 1999, S. 354 <355>).

  Art. 78 Abs. 2 HV selbst war Gegenstand einer Entscheidung des Wahlprüfungsgerichts beim Hessischen Landtag. Sie betraf unter anderem die Sammlung von Unterschriften gegen den Golf-Krieg des Jahres 1991 im Zugangsbereich zu mehreren
Wahllokalen. Das Wahlprüfungsgericht wertete diesen Vorgang als Verstoß gegen
die "Bannmeilenregelung" nach § 31a Abs. 1 des Gesetzes über die Wahlen zum
Landtag des Landes Hessen (Landtagswahlgesetz), sah den Wahlfehlertatbestand
der sittenwidrigen Wahlbeeinflussung aber nicht als erfüllt an, weil die Unterschriftensammlung ihrer Zielrichtung wegen nicht als ein unlauteres Handeln zu qualifizieren
sei (vgl. NVwZ-RR 1993, S. 116 <118>).

  dd) Die wahlprüfungsrechtliche Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte auf dem            92
Gebiet des Kommunalwahlrechts stimmt mit dieser Praxis im Wesentlichen überein.
So ist durchweg anerkannt, dass Organe der Gemeindeverwaltung, die die Wahl zu
einer Gemeindevertretung in erheblicher Weise beeinflussen, gegen die Grundsätze
der Freiheit und Gleichheit der Wahl verstoßen (vgl. BayVGH, NVwZ-RR 1996, S.
680 und BVerwGE 104, 323; VGH Baden-Württemberg, NVwZ 1992, S. 504; Hess-VGH, ESVGH 49, 167). Entsprechendes gilt für Einflussnahmen auf die Willensbildung des Wählers mit Mitteln des Zwangs oder Drucks (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, OVGE 18, 1 und NVwZ-RR 1998, S. 196 sowie BVerwGE 18, 14).
Demgegenüber lassen die Verwaltungsgerichte Vorgänge wie die so genannte
Scheinkandidatur von Bürgermeistern bei Wahlen zu Gemeindevertretungen regelmäßig unbeanstandet (vgl. HessVGH, DÖV 1970, S. 643 und DVBl 1980, S. 66; OVG
Rheinland-Pfalz, NVwZ-RR 1992, S. 255). Der weiter gehende Standpunkt, ein Wahlfehlertatbestand könne auch dann erfüllt sein, wenn ein Wahlbewerber im Wahlkampf zu Mitteln der Täuschung greife, Gerüchte über den politischen Gegner verbreitet würden oder dieser beleidigt werde, hat sich nicht durchgesetzt. Die in der
früheren verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung vereinzelt anzutreffende Auffassung, ein unlauteres wahlbeeinflussendes Verhalten vermöge bereits als solches ohne das Hinzutreten weiterer Umstände die Ungültigerklärung einer Wahl zu rechtfertigen, wird in der Rechtsprechung mittlerweile allgemein abgelehnt (vgl. Schmiemann,
Wahlprüfung im Kommunalwahlrecht, 1972, S. 38 ff., 79 ff.).

 ee) Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung den Grundsatz               93
entwickelt, der Prozess der Willensbildung des Volkes müsse staatsfrei verlaufen,


                                          16/26

und es hat aus dem Grundsatz der Freiheit der Wahl und dem Recht der Parteien
auf Chancengleichheit das Verbot hergeleitet, den Wahlkampf durch eine die Form
der Wahlwerbung annehmende Öffentlichkeitsarbeit der Regierung zu beeinflussen.
Werde das verfassungsrechtliche Gebot der Neutralität der Regierung im Wahlkampf
nicht beachtet und lasse sich infolgedessen nicht mehr ausschließen, dass dadurch
die Mandatsverteilung beeinflusst worden sei, so könne das im Wahlprüfungsverfahren nicht ohne Konsequenzen bleiben und die Gültigkeit der Wahl gefährden (vgl.
BVerfGE 44, 125 <138 ff., 154>).

  In einer Entscheidung, die die Versendung von Kunststoffschneidebrettchen in einem Wahlkreis durch den dortigen Kandidaten der CDU zum Gegenstand hatte, stellte das Bundesverfassungsgericht fest, der Vorgang habe die Möglichkeit der freien
Kritik und des offenen Wettbewerbs der Meinungen nicht beeinträchtigt. Weder sei
dadurch das Demokratieprinzip verletzt, noch sei gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Wahlbewerber und Parteien verstoßen worden. Ob die in Rede stehende Handlungsweise mit § 108b StGB und dem Grundsatz der Wahlfreiheit vereinbar gewesen sei, ließ der Senat offen. Die Versendung der Brettchen habe das
Stimmenverhältnis offensichtlich nicht wesentlich beeinflusst (vgl. BVerfGE 21, 196
<198 ff.>).

 Den Gesichtspunkt des Wahlwettbewerbs stellte das Bundesverfassungsgericht              95
auch in einer weiteren Entscheidung in den Mittelpunkt. Mit einer Wahlprüfungsbeschwerde war gerügt worden, der Bundeskanzler und der SPD angehörende Minister
hätten an einer Verletzung des in § 74 Abs. 2 BetrVG normierten Verbots parteipolitischer Betätigung mitgewirkt, indem sie in Betrieben vor Belegschaftsversammlungen
gesprochen hätten. Der Senat erklärte einen möglichen Verstoß der einladenden Arbeitgeber und Betriebsräte gegen die genannte Vorschrift des Betriebsverfassungsgesetzes für wahlprüfungsrechtlich irrelevant. Entscheidend sei, dass für eine Verletzung der Grundsätze der Wahlfreiheit und Wahlgleichheit durch die Ansprachen
nichts ersichtlich sei. Es sei nicht erkennbar, dass Druck auf Betriebsangehörige ausgeübt worden sei, an den Versammlungen teilzunehmen, oder andere Parteien unter
Verletzung der Chancengleichheit nicht eingeladen worden wären (vgl. BVerfGE 40,
11 <39 f.>).

 Im Verfahren über eine Wahlprüfungsbeschwerde, mit der geltend gemacht worden           96
war, der Christlich Bayerischen Volkspartei (C.B.V.) sei der Einsatz von Lautsprechern bei Wahlkampfveranstaltungen polizeilich untersagt worden und "Stoßtrupps
und bezahlte Organe der CSU" hätten Wahlplakate der Partei zerstört, wies der Senat darauf hin, dass es nahe gelegen hätte, gegen eine rechtswidrige Verhinderung
des Einsatzes von Lautsprechern die Gerichte anzurufen und gegen eine Zerstörung
von Wahlplakaten polizeiliche Hilfe in Anspruch zu nehmen (vgl. BVerfGE 48, 271
<279>).

 In einem Wahlprüfungsbeschwerdeverfahren zur Frage, ob der Wählerwille dadurch          97
verfälscht worden sei, dass einzelne Unternehmer für den Fall eines Wahlerfolgs der



                                         17/26

SPD Entscheidungen mit nachteiligen Folgen für die Beschäftigungslage angekündigt oder zumindest nicht ausgeschlossen hatten, führte das Bundesverfassungsgericht aus, der Grundsatz der Freiheit der Wahl schütze den Wähler auch vor
Beeinflussungen, die geeignet seien, seine Entscheidungsfreiheit trotz des bestehenden Wahlgeheimnisses ernstlich zu beeinträchtigen. Zu diesen Beeinflussungen
gehöre die im Tatbestand des § 108 StGB verfassungsgemäß näher umschriebene
Ausübung unzulässigen Drucks auf Wahlberechtigte durch andere Bürger oder gesellschaftliche Gruppen. Eine Ausübung wirtschaftlichen Drucks im Sinne dieser Vorschrift, der die Entscheidungsfreiheit des Wählers ernstlich beeinträchtigt hätte, vermochte der Senat den in Rede stehenden Äußerungen nicht zu entnehmen. Zu
der Erklärung eines Unternehmers, er werde seinen Betrieb bei einem Wahlerfolg
der SPD einstellen, wies der Senat darauf hin, dass über die betreffende Ankündigung eine öffentliche Auseinandersetzung stattgefunden habe (vgl. BVerfGE 66, 369
<380 ff.>).

  d) Geht man von dieser Praxis, die im rechtswissenschaftlichen Schrifttum überwiegend Zustimmung gefunden hat (vgl. Seifert, aaO, S. 407; Rechenberg in: Bonner
Kommentar zum Grundgesetz, Art. 41 <Zweitbearbeitung 1978> Rn. 22; ferner: Hüfler, Wahlfehler und ihre materielle Würdigung, Diss., 1979, S. 223 ff.), aus, liegt eine
sittenwidrige, das Wahlergebnis beeinflussende Handlung im Sinne von Art. 78 Abs.
2 HV dann vor, wenn staatliche Stellen im Vorfeld einer Wahl in mehr als nur unerheblichem Maße parteiergreifend auf die Bildung des Wählerwillens eingewirkt haben, wenn private Dritte, einschließlich Parteien und einzelnen Kandidaten, mit Mitteln des Zwangs oder Drucks die Wahlentscheidung beeinflusst haben oder wenn in
ähnlich schwer wiegender Art und Weise auf die Wählerwillensbildung eingewirkt
worden ist, ohne dass eine hinreichende Möglichkeit der Abwehr, z.B. mit Hilfe der
Gerichte oder der Polizei, oder des Ausgleichs, etwa mit Mitteln des Wahlwettbewerbs, bestanden hätte. Außerhalb dieses Bereichs erheblicher Verletzungen der
Freiheit oder der Gleichheit der Wahl stellt ein Einwirken von Parteien, einzelnen
Wahlbewerbern, gesellschaftlichen Gruppen oder sonstigen Dritten auf die Bildung
des Wählerwillens kein Verhalten dar, das den zur Prüfung gestellten Wahlfehlertatbestand erfüllte, selbst wenn es als unlauter zu werten sein und gegen gesetzliche
Bestimmungen verstoßen sollte. Ein Gesetzesverstoß ist für die Annahme einer sittenwidrigen Wahlbeeinflussung im Sinne von Art. 78 Abs. 2 HV weder eine notwendige noch eine hinreichende Bedingung.

 e) Dass der Begriff der sittenwidrigen Handlung in dieser Weise einschränkend auszulegen ist, wird durch den Regelungszusammenhang der zur Prüfung gestellten
Vorschrift bestätigt.

  Art. 78 Abs. 2 HV stellt unlautere, die Wahl beeinflussende Verhaltensweisen, "Unregelmäßigkeiten im Wahlverfahren", d.h. Verletzungen von Wahlvorschriften, die die
Wahlvorbereitung, den Wahlakt und die Feststellung des Wahlergebnisses betreffen
(vgl. Rupp-von Brünneck/Konow, aaO, Art. 78 Erl. 7a), und "strafbare Handlungen,
die das Wahlergebnis beeinflussen", d.h. Verstöße gegen die §§ 107 ff. StGB, einan-


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der gleich. Daraus ist zu schließen, dass eine sittenwidrige Wahlbeeinflussung nach
Art und Gewicht zumindest ebenso bedeutsam sein muss wie die von Art. 78 Abs. 2
HV im Übrigen erfassten Handlungen, namentlich diejenigen strafrechtlicher Natur.

  Hinzu kommt: Art. 78 Abs. 2 HV lässt die Ungültigerklärung einer Wahl wegen sittenwidriger Handlungen, wie dargelegt, nur unter der Voraussetzung zu, dass diese
Handlungen "das Wahlergebnis beeinflussen". Er stellt damit erhöhte Anforderungen
an die Annahme eines Ursachenzusammenhangs zwischen einer unlauteren Einflussnahme auf die Willensbildung des Wählers und dessen Stimmabgabe.

 f) Nur eine einschränkende Auslegung des Begriffs "sittenwidrige Handlungen" wird         102
auch dem Sinn und Zweck von Art. 78 Abs. 2 HV gerecht.

  Als eine in der Überlieferung der materiell-rechtlichen Wahlprüfungspraxis stehende      103
Vorschrift will Art. 78 Abs. 2 HV die richtige, mit dem Wählerwillen in Einklang stehende Zusammensetzung des Parlaments gewährleisten und damit der Wahrung der
Wahlrechtsgrundsätze, insbesondere der Wahlfreiheit und Wahlgleichheit als konstituierenden Elementen einer demokratischen Wahl dienen. Das Parlament soll indessen durch die Wahlprüfung in der Wahrnehmung seiner Aufgaben, insbesondere der
Gesetzgebung und der Kontrolle der - von ihm als funktionsfähiges Organ erst hervorzubringenden - Regierung möglichst nicht beeinträchtigt werden. Dieser Rechtsgedanke liegt den wahlprüfungsrechtlichen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu Grunde (vgl. BVerfGE 89, 243 <253>) und ist in der
wahlprüfungsrechtlichen Rechtsprechung der Länder allgemein anerkannt (vgl. OVG
Schleswig, NVwZ 1994, S. 179; Niedersächsischer Staatsgerichtshof, DVBl 2000, S.
627). In der zur Prüfung gestellten Regelung kommt er darin zum Ausdruck, dass die
Ungültigerklärung einer Wahl nur insoweit zugelassen wird, als das in Rede stehende
Verhalten das Wahlergebnis beeinflusst hat und diese Beeinflussung für den Ausgang der Wahl erheblich war (vgl. Rupp-von Brünneck/Konow, aaO, Art. 78 Erl. 5b
und 8). Die Ungültigerklärung einer gesamten Wahl setzt einen erheblichen Wahlfehler von solchem Gewicht voraus, dass ein Fortbestand der in dieser Weise gewählten
Volksvertretung unerträglich erschiene.

  2. In der unter 1. näher dargelegten Auslegung ist die zur Prüfung gestellte Regelung mit dem als bundesverfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab allein in Betracht
kommenden Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG vereinbar.

  a) Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG bindet die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern          105
an die Grundsätze des demokratischen Rechtsstaates. Er gibt den Ländern kraft des
Demokratiegebots auf, ein Verfahren zur Prüfung ihrer Parlamentswahlen einzurichten; auch hierfür sind die in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG aufgeführten Wahlrechtsgrundsätze verbindlich (vgl. BVerfGE 85, 148 <158>; 99, 1 <11>). Innerhalb dieses Rahmens genießen die Länder Autonomie. Einem Land, das sich entschließt, das
materielle Wahlprüfungsrecht gesetzlich zu regeln, steht dementsprechend eine umfangreiche Gestaltungsfreiheit zu (vgl. BVerfGE 90, 60 <84 f.>; 98, 145 <157>; 99, 1
<11 f.>). Deren Grenzen wären allerdings dann überschritten, wenn schwer wiegen-


                                          19/26

de Verstöße gegen die Grundsätze der Freiheit oder der Gleichheit der Wahl wie
fortlaufende gravierende Verletzungen des Verbots der amtlichen Wahlbeeinflussung
oder massive, unter erheblichem Zwang oder Druck ausgeübte Einflüsse privater
Dritter auf die Wählerwillensbildung als mögliche Wahlfehler von vornherein außer
Betracht blieben. Andererseits schließt das Erfordernis des Bestandsschutzes einer
gewählten Volksvertretung (vgl. BVerfGE 89, 243 <253>), das seine rechtliche
Grundlage im Demokratiegebot findet, es zumindest aus, Wahlbeeinflussungen einfacher Art und ohne jedes Gewicht schlechthin zum Wahlungültigkeitsgrund zu erheben. Der Eingriff in die Zusammensetzung einer gewählten Volksvertretung durch
eine wahlprüfungsrechtliche Entscheidung muss vor diesem Bestandserhaltungsinteresse gerechtfertigt werden. Je tiefer und weiter die Wirkungen eines solchen Eingriffs reichen, desto schwerer muss der Wahlfehler wiegen, auf den dieser Eingriff
gestützt wird. Einer genaueren Bestimmung der Schranken, denen die Länder hiernach unterliegen, bedarf es indessen nicht. Denn in der dargestellten Auslegung hält
sich die zur Prüfung gestellte Regelung ersichtlich innerhalb des Kernbereichs der
den Ländern bei der Ausgestaltung ihres Wahlprüfungsrechts zustehenden Freiheit.

  b) Art. 78 Abs. 2, dritte Fallgestaltung HV verstößt auch nicht gegen den Grundsatz      106
der Bestimmtheit gesetzlicher Vorschriften, der aus dem in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
verankerten Rechtsstaatsprinzip folgt. Das Bestimmtheitsgebot erlegt den Ländern
die Verpflichtung auf, gesetzliche Tatbestände so zu fassen, dass die Betroffenen die
Rechtslage erkennen und ihr Verhalten daran ausrichten können. Welcher Grad an
Bestimmtheit geboten ist, lässt sich indes nicht generell und abstrakt festlegen, sondern hängt von der Eigenart des Regelungsgegenstandes und dem Zweck der betreffenden Norm ab (vgl. BVerfGE 89, 69 <84>; stRspr).

  Hieran gemessen ist der Verweis auf den Maßstab der "guten Sitten" in Art. 78 Abs.       107
2 HV nicht zu beanstanden. Sein Inhalt ist, wie gezeigt, mit Hilfe der in der Rechtswissenschaft allgemein anerkannten Auslegungsregeln nach Maßgabe des Sachzusammenhangs bestimmbar. Einer normativen Konkretisierung bedarf es schon in Anbetracht der unüberschaubaren Vielfalt möglicher Quellen, Erscheinungsformen und
Zielrichtungen wahlbeeinflussender Verhaltensweisen nicht. Dementsprechend hat
es das Bundesverfassungsgericht in seiner wahlprüfungsrechtlichen Rechtsprechung nicht beanstandet, dass es im Bund an einer gesetzlichen Regelung des materiellen Wahlprüfungsrechts nahezu vollständig fehlt.

                                           II.
  Der Antrag zu 2. ist teilweise begründet. Die in § 17 WahlPrüfG enthaltene Regelung über die mit der Verkündung eintretende Rechtskraft des Urteils des Wahlprüfungsgerichts hält der verfassungsrechtlichen Prüfung nicht stand. Demgegenüber
stehen die Vorschriften über die Zusammensetzung des Wahlprüfungsgerichts in Art.
78 Abs. 3 HV und §§ 1, 2 WahlPrüfG mit dem Grundgesetz in Einklang.

 1. Maßstab für die verfassungsrechtliche Beurteilung des Art. 78 Abs. 3 HV und der        109
§§ 1, 2 und 17 WahlPrüfG ist Art. 92 GG, der unmittelbar auch für die Länder gilt.


                                          20/26

  a) Nach Art. 92 GG ist die rechtsprechende Gewalt den Richtern anvertraut. Ihre      110
Ausübung ist den Gerichten des Bundes und der Länder vorbehalten. Der Gesetzgeber, auch der Landesgesetzgeber, darf deshalb eine Angelegenheit, die Rechtsprechung im Sinne von Art. 92 erster Halbsatz GG ist, nicht anderen Stellen als Gerichten zuweisen (vgl. Heyde in: Benda/Maihofer/Vogel <Hrsg.>, Handbuch des
Verfassungsrechts, 2. Aufl., 1994, § 33 Rn. 12; Bettermann in: Isensee/Kirchhof,
Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 2. Aufl., 1996, § 73 Rn. 4).

  b) Der Begriff der rechtsprechenden Gewalt ist durch die Verfassungsrechtsprechung nicht abschließend geklärt. Ob die Wahrnehmung einer Aufgabe als Rechtsprechung im Sinne von Art. 92 GG anzusehen ist, hängt wesentlich von verfassungsrechtlichen Vorgaben sowie von traditionellen oder durch den Gesetzgeber
vorgenommenen Qualifizierungen ab (vgl. BVerfGE 22, 49 <76 ff.>; 64, 175 <179>;
76, 100 <106>). Von der Ausübung rechtsprechender Gewalt kann - in allein organisationsrechtlicher Betrachtung - nicht schon dann gesprochen werden, wenn ein
staatliches Gremium mit unabhängigen Richtern im Sinne der Art. 92 ff. GG besetzt
ist. Sinn und Zweck des IX. Abschnitts des Grundgesetzes, der für den Bereich der
Rechtsprechung eine besondere Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der Willensbildung im System der Gewaltenteilung gewährleisten will (vgl. BVerfGE 22, 49
<75>), entspräche es nicht, allein aus der Besetzung eines staatlichen Gremiums mit
unabhängigen Richtern auf die Ausübung rechtsprechender Gewalt zu schließen.

  Der Begriff der rechtsprechenden Gewalt wird vielmehr maßgeblich von der konkreten sachlichen Tätigkeit her, somit materiell bestimmt. Um Rechtsprechung in einem
materiellen Sinn handelt es sich, wenn bestimmte hoheitsrechtliche Befugnisse bereits durch die Verfassung Richtern zugewiesen sind oder es sich von der Sache her
um einen traditionellen Kernbereich der Rechtsprechung handelt (vgl. BVerfGE 22,
49 <76 f.>). Daneben ist rechtsprechende Gewalt im Sinne des Art. 92 GG auch dann
gegeben, wenn der Gesetzgeber für einen Sachbereich, der nicht schon materiell
dem Rechtsprechungsbegriff unterfällt, eine Ausgestaltung wählt, die bei funktioneller Betrachtung nur der rechtsprechenden Gewalt zukommen kann. In funktioneller
Hinsicht handelt es sich - ungeachtet des jeweiligen sachlichen Gegenstandes - um
Rechtsprechung, wenn der Gesetzgeber ein gerichtsförmiges Verfahren hoheitlicher
Streitbeilegung vorsieht und den dort zu treffenden Entscheidungen eine Rechtswirkung verleiht, die nur unabhängige Gerichte herbeiführen können. Zu den wesentlichen Begriffsmerkmalen der Rechtsprechung in diesem Sinne gehört das Element
der Entscheidung, der letztverbindlichen, der Rechtskraft fähigen Feststellung und
des Ausspruchs dessen, was im konkreten Fall rechtens ist (vgl. BVerfGE 7, 183
<188 f.>; 31, 43 <46>; 60, 253 <269 f.>). Nach Art. 92 GG ist es Aufgabe der Gerichte, Rechtssachen mit verbindlicher Wirkung zu entscheiden, und zwar in Verfahren,
in denen durch Gesetz die erforderlichen prozessualen Sicherungen gewährleistet
sind und der verfassungsrechtlich geschützte Anspruch auf rechtliches Gehör besteht (vgl. BVerfGE 4, 358 <363>). Kennzeichen rechtsprechender Tätigkeit ist daher
typischerweise die letztverbindliche Klärung der Rechtslage in einem Streitfall im



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Rahmen besonders geregelter Verfahren.

  2. Nach diesen Maßstäben ist die Prüfung der Gültigkeit der Wahl zum Hessischen        113
Landtag in funktioneller Hinsicht nur teilweise als rechtsprechende Tätigkeit ausgeformt.

  a) Zwar spricht Art. 78 HV von einem "Wahlprüfungsgericht" und überträgt ihm allein    114
die Entscheidung über die Gültigkeit der Wahl und über die Frage, ob ein Abgeordneter seinen Sitz verloren hat (Art. 78 Abs. 1 HV). Doch weder aus der Bezeichnung als
Gericht noch aus der Übertragung der Aufgabe der Wahlprüfung kann für sich genommen auf das Vorliegen rechtsprechender Gewalt im funktionellen Sinne geschlossen werden. Dies gilt selbst dann, wenn man zusätzlich die Ausgestaltung des
Wahlprüfungsverfahrens durch das Wahlprüfungsgesetz des Landes Hessen heranzieht. Auch hier wird zwar die Terminologie der Landesverfassung aufgenommen
und zusätzlich noch von der Entscheidungsform des "Urteils" gesprochen (§§ 9, 15,
16, 17 WahlPrüfG); jedoch begründen im Fall der Wahlprüfung auch diese für sich
genommen gewichtigen Anhaltspunkte ebenso wenig wie eine überwiegend gerichtsförmige Verfahrensgestaltung eine sichere Zuordnung zur rechtsprechenden Gewalt
im funktionellen Sinne.

  b) Bei der Beurteilung der angegriffenen Vorschriften ist sowohl die nur durch Art.    115
28 Abs. 1 GG begrenzte Autonomie der Länder zu wahren als auch auf die Besonderheiten der Wahlprüfung zu achten. Die Wahlprüfung befand sich unter der Weimarer Reichsverfassung in einer Position zwischen unabhängiger Rechtsprechung und
parlamentarischer Selbstkontrolle. Den Schritt zur vollen Übertragung der Wahlprüfung auf unabhängige staatliche Gerichte wollte man seinerzeit angesichts historischer Erfahrungen mit der monarchischen Staatsorganisation nicht wagen, strebte
jedoch eine Annäherung an das gerichtsförmige Verfahren unter Beibehaltung parlamentarischen Einflusses an. Diese schon vom damaligen Reichsminister des Innern,
Hugo Preuss, als "mittleres Verfahren" (Verfassungsgebende Nationalversammlung,
Stenografische Berichte, Bd. 326, S. 291 B) gekennzeichnete Struktur hat die hessische Landesverfassung im Jahre 1946 im Wesentlichen übernommen. Bei der verfassungsrechtlichen Überprüfung am Maßstab des Art. 92 GG ist auf diese Besonderheit der Wahlprüfung und auf die Gestaltungsfreiheit der Länder besondere
Rücksicht zu nehmen.

  c) In § 17 WahlPrüfG ist jedoch auch bei einer der Autonomie der Länder und den        116
Besonderheiten der Wahlprüfung angemessenen Auslegung des Landesrechts die
Ausübung rechtsprechender Gewalt im Sinne des Art. 92 GG geregelt. Dort ist bestimmt, dass das Urteil des Wahlprüfungsgerichts "mit seiner Verkündung rechtskräftig" wird. Damit wird der Entscheidung des Wahlprüfungsgremiums eine Rechtswirkung zugemessen, die nur von unabhängigen staatlichen Gerichten im Sinne des IX.
Abschnitts des Grundgesetzes herbeigeführt werden kann, nämlich eine letztverbindliche Entscheidung darüber zu treffen, was im konkreten Fall rechtens ist. Rechtskraft
ist im juristischen Sprachgebrauch ein Institut, das allein gerichtlichen Entscheidun-



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gen vorbehalten ist. Es macht erkennbar, dass jede weitere gerichtliche Kontrolle
mit Ausnahme außerordentlicher Rechtsbehelfe wie der Verfassungsbeschwerde unstatthaft ist (formelle Rechtskraft) und in persönlicher, sachlicher sowie zeitlicher Hinsicht eine Bindungswirkung hinsichtlich der festgestellten Rechtsfolge besteht (materielle Rechtskraft, vgl. Grunsky, Grundlagen des Verfahrensrechts, 2. Aufl., 1974, S.
484 f.). Gerade die Verbindung der Begriffe "Urteil" und "rechtskräftig" erlaubt unter
Beachtung juristischer Auslegungsregeln nicht, den Begriff der Rechtskraft im Sinne
verwaltungsrechtlicher Bestandskraft zu deuten. Die Anordnung der gerichtlich nicht
weiter überprüfbaren Rechtswirksamkeit einer Entscheidung, die streitige Rechtsverhältnisse regelt, ist von Verfassungs wegen nur als Teil der rechtsprechenden Gewalt
im Sinne von Art. 92 GG zulässig.

 d) Nach Art. 92 GG darf eine Entscheidung mit einer solchen Rechtswirkung im                117
Wahlprüfungsverfahren nicht durch ein gemischtes Gremium wie das Wahlprüfungsgericht getroffen werden, weil niemand in eigener Sache Richter sein kann (vgl.
BVerfGE 3, 377 <381>) und ein zur Streitentscheidung berufenes Gericht nicht zugleich Partei in einem von ihm zu entscheidenden Rechtsstreit sein darf (BVerfGE
60, 175 <202 f.>; 67, 65 <68>).

  aa) Zum Wesen der richterlichen Tätigkeit nach dem Grundgesetz gehört es, dass             118
sie durch einen nichtbeteiligten Dritten in persönlicher und sachlicher Unabhängigkeit
ausgeübt wird (BVerfGE 4, 331 <346>; 27, 312 <322>; 87, 68 <85>; stRspr). Die richterliche Tätigkeit setzt aber nicht nur Weisungsfreiheit und persönliche Unabhängigkeit voraus. Wesentlich ist darüber hinaus, dass sie von einem nichtbeteiligten Dritten
ausgeübt wird (vgl. BVerfGE 3, 377 <381>; 48, 300 <316>; 87, 68 <85>). Diese Vorstellung ist mit den Begriffen von "Richter" und "Gericht" untrennbar verknüpft (vgl.
BVerfGE 4, 331 <346>; 60, 175 <214>). Die richterliche Tätigkeit erfordert daher
Neutralität und Distanz gegenüber den Verfahrensbeteiligten (BVerfGE 21, 139
<146>).

  bb) Nach diesen Grundsätzen fehlt den drei gewählten Abgeordneten des Landtags, die nach Art. 78 Abs. 3 HV i.V.m. § 1 WahlPrüfG Mitglieder des Wahlprüfungsgerichts sind, die für das Richteramt erforderliche Neutralität und Distanz zum Gegenstand des wahlprüfungsgerichtlichen Verfahrens. Das Wahlprüfungsgericht
entscheidet nach Art. 78 Abs. 1 Satz 1 HV i.V.m. § 17 WahlPrüfG mit verbindlicher
Wirkung über die Gültigkeit der Wahl zum Hessischen Landtag. Es befindet damit abschließend darüber, ob die Wahl der einzelnen Abgeordneten wirksam ist. Wird die
Landtagswahl durch das Wahlprüfungsgericht insgesamt für ungültig erklärt, steht
fest, dass allen aus dieser Wahl hervorgegangenen Mitgliedern des Parlaments die
Legitimation fehlt und sie ihre Mandate verlieren. Die dem Wahlprüfungsgericht angehörenden Landtagsabgeordneten können daher in ihrer Stellung als Mitglieder des
Parlaments unmittelbar von einem wahlprüfungsgerichtlichen Urteil betroffen sein.
Da sie Mitglieder des Organs sind, über dessen wirksame Bestellung und Zusammensetzung im Wahlprüfungsverfahren entschieden wird, sind sie der Natur der Sache nach selbst Partei.


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  e) Keiner Entscheidung bedarf die Frage, ob die Prüfung der Gültigkeit einer Parlamentswahl materiell zur rechtsprechenden Gewalt gehört und damit darüber von Verfassungs wegen letztverbindlich von einem Gericht im Sinne der Art. 92 ff. GG entschieden werden muss. Denn jedenfalls steht mit dem Staatsgerichtshof des Landes
Hessen eine gerichtliche Kontrollinstanz zur Verfügung, die einen den Erfordernissen
der Wahlprüfung genügenden Rechtsschutz (vgl. BVerfGE 85, 148 <158>) gewährleisten kann.

  3. Die Anordnung der sofortigen Rechtskraft eines Urteils des Wahlprüfungsgerichts    121
ohne die erforderliche Gewährleistung der Neutralität und Unparteilichkeit der parlamentarischen Mitglieder diese Gremiums hat zur Folge, dass § 17 WahlPrüfG mit Art.
92 GG unvereinbar und damit nichtig ist. Würde diese Vorschrift als rechtsgültig angesehen, müsste die Zusammensetzung des Wahlprüfungsgerichts verfassungsrechtlich beanstandet werden, weil sie nicht den Anforderungen des Art. 92 GG entspricht. Da die Länder im Rahmen ihrer Bindung an die Grundsätze des Art. 28 Abs.
1 GG im staatsorganisatorischen Bereich Autonomie genießen, müssen ihre staatsorganisatorischen Entscheidungen möglichst unangetastet bleiben und Eingriffe in
ihren Verfassungsraum auf das geringstmögliche Maß beschränkt werden. Demgemäß ist allein § 17 WahlPrüfG für nichtig zu erklären. Dem Landesgesetzgeber steht
es frei, die Frage der Wirksamkeit der abschließenden Entscheidung des Wahlprüfungsgerichts nach Maßgabe der aufgezeigten Grundsätze neu zu regeln oder ein
zweistufiges Verfahren nach dem Vorbild des Art. 41 GG oder eine personelle Zusammensetzung des Wahlprüfungsgremiums zu wählen, die den Anforderungen der
Art. 92 ff. GG entspricht.

                                         D.
  Die Nichtigkeit des § 17 WahlPrüfG schafft eine Regelungslücke und macht angesichts des beim Wahlprüfungsgericht anhängigen Verfahrens eine Übergangsregelung erforderlich. Zwar kann - wie ausgeführt - das Wahlprüfungsgericht im Rahmen
des § 15 WahlPrüfG weiter über die Gültigkeit der Wahl zum Hessischen Landtag befinden. Infolge der Nichtigerklärung des § 17 WahlPrüfG ist es jedoch geboten, im
Wege einer Anordnung nach § 35 BVerfGG übergangsweise unter größtmöglicher
Schonung der den Ländern zustehenden staatsorganisatorischen Gestaltungsfreiheit
im Bereich des Wahlprüfungsrechts eine Regelung hinsichtlich der rechtlichen Wirkungen der Entscheidung des Wahlprüfungsgerichts zu treffen, die der gesetzgeberischen Konzeption des Wahlprüfungsverfahrens im Wahlprüfungsgesetz des Landes
Hessen genügt. Dem entspricht es anzuordnen, dass das Urteil des Wahlprüfungsgerichts nach § 15 WahlPrüfG nicht vor Ablauf eines Monats nach seiner Verkündung, innerhalb dessen beim Staatsgerichtshof des Landes Hessen um Rechtsschutz nachgesucht werden kann, Wirksamkeit erlangt.




                                        24/26

                                     E.
Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.              123

             Limbach              Sommer      Jentsch

            Hassemer                Broß      Osterloh

                                  Di Fabio




                                     25/26

Bundesverfassungsgericht, Urteil des Zweiten Senats vom 8. Februar 2001 -
2 BvF 1/00

Zitiervorschlag BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 8. Februar 2001 - 2 BvF 1/00 -
                Rn. (1 - 123), http://www.bverfg.de/e/fs20010208_2bvf000100.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2001:fs20010208.2bvf000100




                                      26/26

Artikel 78 Absatz 2 der Verfassung des
        Landes Hessen vom 1. Dezember 1946 (Gesetz- und
        Verordnungsblatt für Hessen, Seite 229), soweit darin
        bestimmt ist, dass im Falle der Erheblichkeit für den
        Ausgang der Wahl gegen die guten Sitten verstoßende
        Handlungen, die das Wahlergebnis beeinflussen, eine Wahl
        ungültig machen, ist mit dem Grundgesetz vereinbar.|Artikel 78 Absatz 3 der Verfassung des
        Landes Hessen und §§ 1, 2 des Wahlprüfungsgesetzes des
        Landes Hessen vom 5. August 1948 (Gesetz- und
        Verordnungsblatt für das Land Hessen, Seite 93) sind mit
        dem Grundgesetz vereinbar. § 17 des
        Wahlprüfungsgesetzes des Landes Hessen ist mit Artikel 92
        des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.|Gemäß § 35 des Gesetzes über das
        Bundesverfassungsgericht wird angeordnet: 
        Ein Urteil des Wahlprüfungsgerichts beim Hessischen Landtag
        wird nicht vor Ablauf eines Monats nach seiner Verkündung
        wirksam.
auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 5.
      Dezember 2000 durch|für Recht erkannt:
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 8. Februar 2001
- 2 BvF 1/00 -, Rn. 1-123,
                    https://www.bverfg.de/e/fs20010208_2bvf000100
Pressemitteilung - Nr. 20/2001 vom 8. Februar 2001