BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BVL 13/12 -

                                In dem Verfahren
                      zur verfassungsrechtlichen Prüfung,
ob die §§ 31, 32 des Hochschulrahmengesetzes in der Fassung des Siebten HRG-Änderungsgesetzes vom 28. August 2004 (BGBl I S. 2298) sowie die Vorschriften
zur Ratifizierung und Umsetzung des Staatsvertrages über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung, nämlich

a) Baden-Württemberg: § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 10. November 2009 (GBl.BW S. 663); §§ 1, 2, 2a des Gesetzes über die Zulassung zum
   Hochschulstudium in Baden-Württemberg, zuletzt geändert durch Gesetz vom
   21. Dezember 2011 (GBl.BW S. 565, 568),

b) Bayern: Zustimmungsgesetz zum Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 22. April 2009 (BayGVBl
   S. 186); Art. 7, 11 des Gesetzes über die Hochschulzulassung in Bayern, zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Februar 2011 (BayGVBl S. 102),

c) Berlin: § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 29. Oktober 2008 (GVBl
   <BE> S. 310); §§ 8, 11 des Berliner Hochschulzulassungsgesetzes, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Mai 2011 (GVBl <BE> S. 194),

d) Brandenburg: § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag vom 5. Juni 2008 über
   die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 3.
   Dezember 2008 (GVBl I S. 310),

e) Bremen: Art. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über die Errichtung einer
   gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 16. Dezember 2008
   (GBl 2009, S. 15); §§ 3, 7 des Bremischen Hochschulzulassungsgesetzes, zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. Dezember 2011 (GBl 2012, S. 24),

 f) Hamburg: Art. 1, 3, 4 des Gesetzes zum Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 17. Februar 2009
    (GVBl S. 36), zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. März 2012 (GVBl S. 132),

g) Hessen: §§ 1, 4, 7 des Gesetzes zum Staatsvertrag über die Errichtung einer
   gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. November 2011 (GVBl I S. 679),




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h) Mecklenburg-Vorpommern: Art. 1 des Gesetzes zum Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung sowie zur Änderung des Hochschulzulassungsgesetzes vom 11. März 2010 (GVOBl M-V S.
   164); §§ 4 und 6 des Gesetzes über die Zulassung zum Hochschulstudium in
   Mecklenburg-Vorpommern, zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. Dezember
   2010 (GVOBl M-V S. 730, 758),

 i) Niedersachsen: Ziffer (1) des Gesetzes zum Staatsvertrag über die Errichtung
    einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 17. Februar
    2010; §§ 8, 9 des Niedersächsischen Hochschulzulassungsgesetzes, zuletzt
    geändert durch Gesetz vom 29. Juni 2011 (GVBl S. 202),

 j) Nordrhein-Westfalen: § 1 des Gesetzes zur Ratifizierung des Staatsvertrages
    über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung
    vom 18. November 2008 (GV. NW S. 710); §§ 2, 6 des Hochschulzulassungsgesetzes Nordrhein-Westfalen, zuletzt geändert durch Gesetz vom 1. März
    2011 (GV. NW S. 165),

k) Rheinland-Pfalz: §§ 1, 4 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung, zuletzt geändert
   durch Gesetz vom 20. Dezember 2011 (GVBl S. 455),

 l) Saarland: §§ 1, 3, 4 des Gesetzes Nr. 1666 zur Ratifizierung des Staatsvertrages über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 9. Dezember 2008 (ABl S. 331),

m) Sachsen: Art. 1 des Gesetzes zum Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 16. April 2009 (Sächs-GVBl S. 155); §§ 1, 3 des Sächsischen Hochschulzulassungsgesetzes, zuletzt
   geändert durch Gesetz vom 11. April 2011 (SächsGVBl S. 115),

n) Sachsen-Anhalt: §§ 1 (Ratifizierung), 3a und 12 des Hochschulzulassungsgesetzes Sachsen-Anhalt, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Dezember
   2011 (GVOBl LSA S. 876),

o) Schleswig-Holstein: Art. 1 des Gesetzes zur Zustimmung zum Staatsvertrag
   über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung
   vom 27. Juni 2008 (GVOBl Schl.-H. S. 304); §§ 1, 3, 4 des Zustimmungs- und
   Ausführungsgesetzes zu dem Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung, zuletzt geändert durch Gesetz vom
   19. Juni 2009 (GVOBl Schl.-H. S. 331),

p) Thüringen: § 1 des Thüringer Gesetzes zu dem Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 16. Dezember 2008 (GVBl S. 20); §§ 9, 11 des Thüringer Hochschulzulassungsgesetzes,
   zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Mai 2011 (GVBl S. 87),




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mit dem Grundgesetz vereinbar sind, soweit sie für den Studiengang Humanmedizin
ein Vergabeverfahren vorsehen, bei dem - nach Abzug einiger Vorabquoten - 20 %
der Studienplätze allein nach dem Grad der Qualifikation, 60 % der Studienplätze
maßgeblich nach dem Grad der Qualifikation und 20 % der Studienplätze nach Wartezeit vergeben werden und bei dem die für eine Zulassung in der Wartezeitquote
erforderliche Anzahl an Wartesemestern regelmäßig die Dauer eines normalen Studiums übersteigt

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom
26. April 2012 (6 K 3656/11) -

hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
                                   die Richter Gaier,
                                   Paulus
                                   und die Richterin Britz

gemäß § 81a Satz 1 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August
1993 (BGBl I S. 1473) am 6. September 2012 einstimmig beschlossen:

Die Vorlage ist unzulässig.

                                       Gründe:

                                           I.
  Gegenstand der Vorlage ist die Verfassungsmäßigkeit der §§ 31, 32 des Hochschulrahmengesetzes in der Fassung vom 28. August 2004 (HRG - BGBl I S. 2298)
sowie der landesrechtlichen Vorschriften, durch die der Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 5. Juni 2008 (im
Folgenden: Staatsvertrag 2008) ratifiziert und umgesetzt wurde.

  1. Die 1987 geborene Klägerin des Ausgangsverfahrens (im Folgenden: Klägerin)            2
erwarb 2006 in Nordrhein-Westfalen ihr Abitur mit einer Durchschnittsnote von 3,2.
Danach absolvierte sie eine Ausbildung zur Medizinisch-technischen Laborassistentin. Anschließend nahm sie eine entsprechende Berufstätigkeit auf. Zum Wintersemester 2011/12 bewarb sie sich zum wiederholten Male bei der Beklagten des Ausgangsverfahrens, der Stiftung für Hochschulzulassung (im Folgenden: Beklagte), um
die Zulassung zum Studium der Humanmedizin im ersten Fachsemester. Sie beantragte sowohl die Beteiligung an der Auswahl in der Wartezeitquote als auch im Auswahlverfahren der Hochschulen. Sonderanträge stellte sie nicht.

 Mit Bescheid vom 12. August 2011 lehnte die Beklagte die Zulassung innerhalb der          3
Wartezeitquote mit der Begründung ab, die maßgebliche Auswahlgrenze von 12
Wartesemestern sei verfehlt worden. Auch im Auswahlverfahren der Hochschulen
blieb die Klägerin erfolglos. Sie erhob daraufhin Klage, mit der sie beantragte, die Beklagte unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides zu verpflichten, sie nach den
Rechtsverhältnissen des Wintersemesters 2011/12 zum Studium der Medizin ent-



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sprechend ihrem Antrag zuzulassen.

 2. Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob
die §§ 31, 32 HRG sowie die landesrechtlichen Vorschriften zur Ratifizierung und
Umsetzung des Staatsvertrages 2008 mit dem Grundgesetz vereinbar sind, soweit
sie für den Studiengang Humanmedizin ein Vergabeverfahren vorsehen, bei dem -
nach Abzug einiger Vorabquoten - 20 % der Studienplätze allein nach dem Grad der
Qualifikation, 60 % der Studienplätze maßgeblich nach dem Grad der Qualifikation
und 20 % der Studienplätze nach Wartezeit vergeben werden und bei dem die für eine Zulassung in der Wartezeitquote erforderliche Anzahl an Wartesemestern regelmäßig die Dauer eines normalen Studiums übersteigt.

 Das vorlegende Gericht ist der Auffassung, die Regelungen verstießen gegen              5
Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip.

  a) Die Kammer sei der Überzeugung, dass das Zusammenspiel der beiden Hauptquoten „Abiturbestenquote“ und „Auswahlverfahren der Hochschulen“ den Anforderungen an ein hinreichend chancenoffenes Gesamtsystem nicht (mehr) genüge und
dass es eines Ausgleichs bedürfe. Zwar komme die Einführung des „Auswahlverfahrens der Hochschulen“ wegen der Vielfalt der Auswahlkriterien der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts, namentlich der Forderung nach einer Mehrgleisigkeit des Auswahlsystems, grundsätzlich entgegen und sei aus verfassungsrechtlicher Sicht positiv zu bewerten; denn je mehr verschiedene Auswahlkriterien angewandt würden, desto größer werde die Bandbreite der Bewerber, die über das eine
oder andere Kriterium eine Chance hätten. Dieser Vorteil werde jedoch durch die Detailregelungen für die Bewerbung in dieser Quote erheblich entwertet. Denn könne
sich der Bewerber im „Auswahlverfahren der Hochschulen“ von vornherein nur bei
maximal sechs Hochschulen bewerben und sei zudem die Zahl der denkbaren Wahlkombinationen wegen der massiven Beschränkung, denen die Bewerbung insbesondere über das Vorauswahlkriterium „Ortspräferenz“ unterliege, stark reduziert, so
stelle sich die Vielfalt der Auswahlkriterien für den Bewerber als ein eher theoretischer Vorteil dar, von dem er tatsächlich nur bedingt profitieren könne. Eine große
Gruppe von Bewerbern bleibe trotz der Zusatzkriterien allein wegen der hohen Anforderungen an die Durchschnittsnote auch in dieser Hauptquote ohne Zulassungschance.

  Allerdings sei die Kammer der Auffassung, „dass sich mit der Validität der Abiturnote als Indikator für den Studienerfolg durchaus die Heranziehung dieses Auswahlkriteriums als sachgerecht begründen“ lasse. Es sei aus Sicht der Kammer daher nicht
von vornherein zu beanstanden, wenn der Abiturnote bei der Hochschulzulassung
ein überwiegendes Gewicht zukomme, etwa indem die ganz oder teilweise an dieses
Kriterium anknüpfenden Quoten deutlich mehr als 50 % der zu vergebenden Studienplätze umfassten. Zugunsten des geltenden, um das „Auswahlverfahren der Hochschulen“ erweiterten Vergabesystems insgesamt lasse sich im Übrigen auch anfüh-



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ren, dass es starre Grenzziehungen vermeide.

  Dennoch bleibe die Durchschnittsnote ein problematisches Auswahlkriterium, das         8
nach einem Korrektiv verlange. Es bestehe weitgehend Einigkeit, dass Abiturnoten
für die Einschätzung der Qualifikation eines Bewerbers nur bedingt zuverlässig und
sie untereinander nur eingeschränkt vergleichbar seien. Schon die Vergleichbarkeit
zwischen den Ländern sei nicht gegeben, wie die Unterschiede bei den mittleren Abiturnoten in den verschiedenen Bundesländern zeigten. Anders als bei der Abiturbestenquote gebe es im „Auswahlverfahren der Hochschulen“ keine Länderquoten. Dieser Unterschied lasse sich aus Sicht der Kammer schwerlich begründen und stelle
vor dem Hintergrund der Forderung nach einem objektiv sachgerechten Auswahlkriterium ein erhebliches Problem dar. Zudem seien Abiturnoten auch innerhalb der
Länder wegen der Divergenzen des Schulniveaus und der schulischen Notengebung
sowie wegen sonstiger Gegebenheiten nur eingeschränkt miteinander vergleichbar.
Auch durch den Hinweis auf ein verändertes Verfassungsverständnis oder einen gewandelten Zeitgeist lasse sich die verfassungskräftige, vor allem aus dem Gleichheitssatz resultierende Forderung nicht relativieren, dass die vorhandenen Studienplätze nach sachgerechten Kriterien zu vergeben seien und die Zuspitzung auf ein
einziges, seinerseits nicht restlos zuverlässiges und gerechtes Auswahlkriterium vermieden werden müsse.

  Nach Lage der Dinge könne im derzeitigen Auswahlsystem nur die Auswahlmöglichkeit in der Wartezeitquote die Funktion des erforderlichen Korrektivs erfüllen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müssten sich die Anforderungen an die Wartezeit auf ein noch zumutbares Maß beschränken. Nur in diesem Fall könne die Auswahlmöglichkeit in der Wartezeitquote die Zuspitzung auf die
Durchschnittsnote in den anderen Hauptquoten ausgleichen. Nach Auffassung der
Kammer sei die Grenze der Zumutbarkeit inzwischen überschritten, weil die erforderliche Wartezeit regelmäßig die Dauer eines normalen Studiums von sechs bis sieben
Jahren übersteige und in Zukunft noch weiter anwachsen werde. Das Abstellen auf
die Dauer eines normalen Studiums als verfassungsrechtliche Grenze sei zwar nicht
zwingend begründbar, die Kammer halte diese Grenze aber für plausibel und sachgerecht. Auch die übrigen vom Bundesverfassungsgericht hierzu angestellten Überlegungen, wie die Gefahr einer sozialen Selektion und ein späteres Einstiegsalter für
den Beruf, seien weiterhin tragfähig.

 Die langen Wartezeiten seien auch keine vorübergehende Mangelerscheinung.              10
Konkrete Bemühungen, gerade dem Problem des Studienplatzmangels im Fach Medizin und den steigenden Wartezeiten zu begegnen, seien nur begrenzt vorhanden.
Soweit neue Medizinstudienplätze geschaffen würden, diene dies dazu, die zusätzliche Nachfrage aufgrund der doppelten Abiturjahrgänge zu befriedigen, ohne dass erkennbar sei, dass dem seit Jahren bestehenden Engpass entgegengewirkt werden
solle. Allerdings bestehe wohl kein grundrechtlicher Anspruch auf Schaffung neuer
Medizinstudienplätze.



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  Der Verfassungsverstoß könne schließlich nicht durch eine verfassungskonforme         11
Auslegung vermieden werden. Einer solchen Auslegung stehe der eindeutige Wortlaut der entsprechenden Vorschriften entgegen. Auch die in § 32 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1
HRG, Art. 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Staatsvertrag 2008 enthaltene Härtefallregelung erlaube keine verfassungskonforme Interpretation, Studienbewerbern mit unzumutbar langen Wartezeiten einen Anspruch auf Zulassung zu verschaffen. Die Vorschriften setzten eine außergewöhnliche Härte voraus und erforderten damit, dass
ein Bewerber im Einzelfall aufgrund seiner Lebensumstände durch die überlange
Wartezeit in besonderer Weise betroffen werde. Der bloße Umstand, dass ein Bewerber sechs oder noch mehr Jahre lang auf einen Studienplatz gewartet habe, könne
dagegen keine „Härte“ im Sinne des Gesetzes darstellen, denn hierbei handele es
sich nicht um ein in der Person des Bewerbers liegendes, sondern ein allgemeines, in
der Konsequenz des Auswahlsystems liegendes Problem. Weiter sei die Härtefallregelung als Ausnahmebestimmung eng auszulegen und die diesbezügliche Quote
eng - auf 2 % - begrenzt.

 b) Die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Vorschriften sei auch entscheidungserheblich.

 Halte man die Bestimmungen für verfassungskonform, habe die Klägerin keinen            13
Anspruch auf Zulassung zum Medizinstudium. Mit ihrer Abiturnote von 3,2 erreiche
sie die Auswahlgrenze bei der Abiturbestenquote, die im Wintersemester 2011/12 für
Bewerber aus Nordrhein-Westfalen bei 1,1 gelegen habe, nicht. Auch in der Wartezeitquote genüge die von ihr angesammelte Wartezeit von 10 Halbjahren nicht, um
die Auswahlgrenze zu erreichen, die im Wintersemester 2011/12 bei 12 Halbjahren
gelegen habe. Individuelle Umstände, die einen Härtefall begründen könnten, seien
weder vorgetragen noch ersichtlich. Ob die Klägerin im „Auswahlverfahren der Hochschulen“ hätte zugelassen werden müssen, sei nicht Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens, weil ein entsprechender Anspruch nicht gegen die Beklagte geltend gemacht werden könne. Auch hier liege freilich auf der Hand, dass die Klägerin die Auswahlgrenzen nicht erreichen könne.

 Gehe man von der Verfassungswidrigkeit der Normen aus, halte die Aussetzung            14
des Verfahrens zum Zwecke der Normenkontrolle der Klägerin die Chance offen, eine für sie günstigere Regelung durch den Gesetzgeber zu erreichen.

                                         II.
 Die Vorlage ist unzulässig; denn das vorlegende Gericht hat sie entgegen § 80 Abs.     15
2 Satz 1 BVerfGG nicht hinreichend begründet.

  1. Ein Gericht kann eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die          16
Verfassungsmäßigkeit gesetzlicher Vorschriften nach Art. 100 Abs. 1 GG nur einholen, wenn es zuvor sowohl die Entscheidungserheblichkeit der Vorschriften als auch
ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig geprüft hat (vgl. BVerfGE 86, 71 <76>).




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  a) Das vorlegende Gericht muss hierzu darlegen, inwiefern seine Entscheidung von      17
der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Normen abhängt. Dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügt ein Vorlagebeschluss nur dann, wenn
die gerichtlichen Ausführungen auch erkennen lassen, dass eine eingehende Prüfung vorgenommen wurde. Ein Vorlagebeschluss muss aus sich heraus, ohne Beiziehung der Akten, verständlich sein und mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, dass das vorlegende Gericht bei Gültigkeit der Regelung zu einem anderen
Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit und wie es dieses Ergebnis begründen
würde (vgl. BVerfGE 74, 236 <242>). Die Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Rechtsfrage ist mithin eingehend darzulegen. Dazu muss der Vorlagebeschluss
den entscheidungserheblichen Sachverhalt und eine umfassende Darlegung der die
rechtliche Würdigung tragenden Erwägungen enthalten. Dabei verlangt § 80 Abs. 2
Satz 1 BVerfGG, dass sich das vorlegende Gericht eingehend mit der einfachrechtlichen Rechtslage auseinandersetzt, die in Rechtsprechung und Literatur entwickelten
Rechtsauffassungen berücksichtigt (vgl. BVerfGE 47, 109 <114 f.>; 105, 61 <67>)
und auf unterschiedliche Auslegungsmöglichkeiten eingeht (BVerfGE 97, 49 <60>;
105, 48 <56>).

 b) Ferner muss das Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der         18
Norm näher darlegen und deutlich machen, mit welchem verfassungsrechtlichen
Grundsatz die zur Prüfung gestellte Regelung seiner Ansicht nach nicht vereinbar ist.
Auch insoweit bedarf es einer Auseinandersetzung mit nahe liegenden tatsächlichen
und rechtlichen Gesichtspunkten sowie einer eingehenden, Rechtsprechung und
Schrifttum einbeziehenden Darstellung der Rechtslage (vgl. BVerfGE 86, 71 <77>;
97, 49 <60>). Die Darlegungen zur Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten
Normen müssen den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab dabei nicht nur benennen, sondern auch die für die Überzeugung des Gerichts maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar darlegen. Insoweit kann es auch erforderlich sein, die Gründe zu erörtern, die im Gesetzgebungsverfahren als für die gesetzgeberische
Entscheidung maßgebend genannt worden sind (vgl. BVerfGE 78, 201 <204>; 81,
275 <277>; 86, 71 <77 f.>). Rechtsprechung und Schrifttum sind in die Argumentation einzubeziehen (vgl. BVerfGE 78, 165 <171 f.>; 89, 329 <337>).

  2. Die Vorlage genügt diesen Anforderungen nicht. Das vorlegende Gericht hat mit      19
seinen Ausführungen weder die Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Rechtsfragen (hierzu a) noch die Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Vorschriften (hierzu
b) hinreichend aufgezeigt.

  a) Das Gericht legt zunächst nicht hinreichend dar, warum ein Anspruch der Klägerin auf Zulassung nicht aus den bestehenden Vorschriften, nämlich der Härtefallregelung nach Art. 9 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Staatsvertrag 2008 in Verbindung mit § 1 Abs.
1 Satz 1 des Gesetzes zur Ratifizierung des Staatsvertrages über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 5. Juni 2008, § 15 der
Verordnung über die Vergabe von Studienplätzen in Nordrhein-Westfalen (Vergabeverordnung NRW <VergabeVO NRW>), abgeleitet werden kann.


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 aa) Nicht erkennbar ist bereits, dass sich das Gericht mit den zu dieser Härtefallklausel vertretenen Auffassungen in genügendem Umfang auseinandersetzt. Für seine nur sehr knapp begründete Ansicht, die Klausel müsse eng ausgelegt werden, bezieht es sich lediglich auf eigene Beschlüsse sowie zwei Entscheidungen des
Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen. Dazu, wie die Literatur diese Vorschriften interpretiert, enthält der Vorlagebeschluss keine Ausführungen.

  Dass eine solche Auseinandersetzung mit den verschiedenen denkbaren Auslegungsmöglichkeiten hier entbehrlich wäre, weil schon aus systematischen Gründen
nur eine enge Deutung der Vorschrift in Betracht kommt, wird nicht nachvollziehbar
erläutert. Das Verwaltungsgericht führt insoweit nur aus, dass die Dauer der Wartezeit kein in der Person des Bewerbers liegendes, sondern ein allgemeines, in der
Konsequenz des Auswahlsystems liegendes Problem sei, weil es eine große Anzahl
Wartender betreffe. Eine solche Sichtweise ist freilich nicht zwingend. So kann man
den Grund für die lange Wartezeit auch gerade in der unterdurchschnittlichen Abiturnote des jeweiligen Bewerbers, also in einem individuellen Gesichtspunkt, sehen.
Genauso wenig ist zu erkennen, wieso es sich bei denjenigen, die selbst nach 12
Wartesemestern noch keine Zulassung erhalten haben, um eine „große Anzahl“ handeln soll. Nach den Daten, die das vorlegende Gericht nennt, gab es im Wintersemester 2011/12 im Studiengang Humanmedizin 511 abgewiesene Bewerber mit einer derart langen Wartezeit. In diesem Semester hatten sich für dieses Fach
allerdings 44.043 Personen beworben, so dass lediglich ein Anteil von 1,16 % an der
Gesamtgruppe mehr als 12 Semester warten musste. In Anbetracht der geringen
Zahl an Betroffenen erschließt sich auch nicht, weshalb die Begrenzung der Härtefallquote auf 2 % daran hindern könnte, langjährig Wartenden auf diesem Wege einen
Studienplatz zukommen zu lassen, wie das Verwaltungsgericht anscheinend meint.
Hiervon abgesehen ist auch nicht zu erkennen, dass sich die umfangmäßige Einschränkung der Quote aus einem formellen Gesetz und nicht bloß einer untergesetzlichen Norm - nämlich § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VergabeVO NRW - ergibt, so dass unklar bleibt, warum das vorlegende Gericht nicht selbst in der Lage war, die
vermeintliche Hürde zu beseitigen.

  Das Verwaltungsgericht durfte sich auch nicht damit begnügen, die fehlende Eignung einer großzügigeren Interpretation der Härtefallregelung damit zu begründen,
dass die nicht im Rahmen der Härtefallquote vergebenen Plätze der Wartezeitquote
hinzugerechnet werden (Art. 9 Abs. 2 Satz 4 Staatsvertrag 2008), sich bei einer umfassenderen Ausschöpfung der erstgenannten Quote die für die letztgenannte Quote
zur Verfügung stehenden Plätze also verringern. Vielmehr hätte das Gericht näher
darlegen müssen, wieso es nicht trotzdem möglich ist, mit einer Zulassung notenschwacher Bewerber mit besonders langer Wartezeit über die Härtefallklausel einen
aus seiner Sicht verfassungskonformen Zustand herzustellen. Denn auch wenn bei
einem solchen Vorgehen Studierwillige mit günstigeren Noten, die nicht über die
Quote der Abiturbesten zugelassen werden können, möglicherweise innerhalb der
Wartezeitquote aufgrund der geringeren Platzanzahl erfolglos blieben, hätten diese



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Personen wegen ihrer Noten wiederum bessere Aussichten, im Auswahlverfahren
der Hochschulen einen Studienplatz zu erlangen. Gerade auf die Annahme, dass Bewerber mit schlechten Noten in diesem Auswahlverfahren chancenlos seien und sich
ihnen damit selbst auf diesem Wege keine Zulassungsmöglichkeit eröffne, hatte das
Verwaltungsgericht die vermeintliche Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Vorschriften maßgeblich gestützt.

  bb) Hiervon abgesehen macht das Gericht nicht deutlich, unter welchen Voraussetzungen es das Bestehen eines Härtefalls bejaht und warum hier, unter Zugrundelegung seiner eigenen - engen - Norminterpretation, die Annahme einer „außergewöhnlichen Härte“ ausscheidet. Es fehlt bereits an der Darlegung des angewandten
rechtlichen Maßstabes. Die Kammer stellt nur fest, eine Härte könne im Einzelfall angenommen werden, wenn der Bewerber aufgrund seiner Lebensumstände durch die
überlange Wartezeit in besonderer Weise getroffen werde. Bei welchen konkreten
Konstellationen eine solche Situation anzunehmen ist, wird nicht aufgezeigt. Darüber
hinaus bleibt auch der Sachverhalt, auf dessen Grundlage das Gericht hier einen
Härtefall verneint hat, unklar. Der Vorlagebeschluss enthält insbesondere keine näheren Informationen zu den Lebensumständen der Klägerin, also ihrer familiären, finanziellen oder sozialen Lage. Mitgeteilt wird lediglich, dass sie eine Ausbildung zur
Medizinisch-technischen Laborassistentin absolviert hat und in diesem Beruf arbeitet. Im Übrigen beschränkt sich die Kammer auf die pauschale Feststellung, für das
Vorliegen eines Härtefalls sei nichts vorgetragen oder ersichtlich. Dies genügt jedoch
insbesondere bei einem Verfahren nicht, in dem - wie im verwaltungsgerichtlichen
Prozess - der Amtsermittlungsgrundsatz gilt (vgl. § 86 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung <VwGO>).

 b) Genauso wenig wird mit dem Vorlagebeschluss die Verfassungswidrigkeit der            25
zur Prüfung gestellten Normen hinreichend plausibel erläutert.

  Das vorlegende Gericht legt schon nicht nachvollziehbar dar, mit welchem verfassungsrechtlichen Grundsatz die von ihm benannten Vorschriften unvereinbar sein
sollen. Zwar geht es, im Anschluss an die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, zutreffend davon aus, dass die Bewerberauswahl nach objektiv
sachgerechten und individuell zumutbaren Kriterien (BVerfGE 33, 303 <338>; 43,
291 <316 f.>) zu erfolgen hat, weil es sich hierbei um eine objektive Zulassungsschranke bei der Ausbildungs- und Berufswahl im Sinne von Art. 12 Abs. 1 GG handelt. Aus den von ihm benannten Argumenten erschließt sich freilich nicht, warum
das derzeitige Auswahlsystem diese Anforderungen nicht erfüllt. Das vorlegende Gericht erklärt zunächst ausdrücklich, es halte die einzelnen Auswahlkriterien für sich
genommen für „sachgerecht“. Im Hinblick auf das Auswahlverfahren der Hochschulen wird dann kritisch angemerkt, dort komme der Abiturnote eine „überragende Bedeutung“ zu. Dies führe allerdings nicht per se zur Verfassungswidrigkeit des Auswahlsystems, erfordere aber ein verfassungsrechtliches Korrektiv, das die
Chancenoffenheit für eine größere Zahl von Bewerbern wahre. Ein solches Korrektiv
könne nur die Wartezeitquote sein. Tragfähige Gründe für seine Folgerungen führt


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das Gericht jedoch nicht an. Solche Gründe ergeben sich weder in nachvollziehbarer
Weise aus den im Vorlageschluss aufgeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts noch aus den sonstigen dort angestellten verfassungsrechtlichen Erwägungen.

  aa) Das Verwaltungsgericht zeigt in seinem Beschluss zunächst nicht verständlich       27
auf, welche Grundsätze der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts es
rechtfertigen sollen, das derzeitige Auswahlsystem als verfassungswidrig einzustufen. Insoweit genügt es insbesondere nicht, umfangreiche Passagen aus verschiedenen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu zitieren. Den Darlegungsanforderungen genügt ein Gericht bei einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG vielmehr
erst, wenn es dartut, welche konkreten verfassungsrechtlichen Anforderungen es aus
den genannten verfassungsgerichtlichen Entscheidungen ableitet.

  (1) Hieran fehlt es. Das vorlegende Gericht beschränkt sich auf die Behauptung,        28
das Bundesverfassungsgericht habe festgestellt, die Ungleichbehandlung grundsätzlich gleichberechtigter, nämlich hochschulreifer Bewerber aufgrund „weniger Zehntelpunkte bei der Abiturnote“ könne „nicht ohne weiteres mit sachlichen Gründen von
hinreichender Tragfähigkeit“ gerechtfertigt werden und es für „problematisch“ gehalten, die Auswahlentscheidung stark auf ein einzelnes Auswahlkriterium wie das der
Durchschnittsnote zu konzentrieren. Diese pauschale Aussage ist als Grundlage für
die verfassungsrechtliche Prüfung zu unspezifisch und lässt schon nicht hinreichend
erkennen, aus welchen konkreten Umständen die Verfassungswidrigkeit hergeleitet
werden soll.

  (2) Zudem haben die angeführten Entscheidungen nicht den vom Vorlagegericht            29
angenommenen Inhalt. In dem zitierten Abschnitt des Urteils des Ersten Senats vom
18. Juli 1972 (BVerfGE 33, 303 <350>) beschäftigt sich das Bundesverfassungsgericht nur mit der (von ihm letztlich verneinten) Frage, ob es verfassungsrechtlich zulässig wäre, die Auswahl der Bewerber für ein zulassungsbeschränktes Studium
„ausschließlich“ nach dem auf Abiturnoten fußenden Leistungsprinzip vorzunehmen.
Die Frage, inwieweit es in einem System wie dem Auswahlverfahren der Hochschulen, bei dem sich die Zulassung typischerweise nach mehreren Kriterien richtet, zulässig ist, einem einzelnen Merkmal wie der Abiturnote ein überwiegendes Gewicht
einzuräumen, wird überhaupt nicht erörtert.

  (3) Genauso wenig ist erkennbar, dass die Entscheidung vom 8. Februar 1977             30
(BVerfGE 43, 291) rechtliche Vorgaben enthält, aus denen eine mögliche Verfassungswidrigkeit des heutigen Auswahlsystems folgt. Das Verwaltungsgericht begründet vor allem nicht, inwiefern die dortigen Überlegungen des Bundesverfassungsgerichts auf das nun geltende Auswahlsystem übertragbar sind. Anders als das
derzeitige war das damalige System noch von einer strikten Zweiteilung geprägt: Abgesehen von den im Rahmen der Vorab- beziehungsweise Sonderquote zugelassenen Bewerbern gab es nur die Zulassung nach Leistung mit einem Anteil von 60 %,
wobei grundsätzlich maßgebend die Abiturnote war, und die Zulassung nach Warte-



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zeit mit einer Quote von 40 % (vgl. BVerfGE 43, 291 <299 ff., 317 ff.>). Dies führte
dazu, dass Bewerber, die keine deutlich überdurchschnittlichen Abiturnoten vorweisen konnten, ausschließlich über die Wartezeitquote eine Chance auf Erhalt eines
Studienplatzes hatten. Dabei erforderte die Zulassung über die Note für den Studiengang Humanmedizin einen Mindestdurchschnitt von 1,7 und alle Bewerber mit
ungünstigerer Note mussten bis zu sechs Jahre warten (s. nur BVerfGE 43, 291
<303>). Als nicht sachgerecht und zumutbar erachtete es das Bundesverfassungsgericht insoweit vor allem, dass „auf der Schnittstelle von 1,7 und 1,8 darüber entschieden werden soll, wer sofort studieren kann oder aber bis zu sieben Jahren auf
eine Zulassung zum Studium seiner Wahl warten muss“ (BVerfGE 43, 291 <319>).
Das Verwaltungsgericht legt nicht dar, aus welchen tragenden Erwägungen des Urteils des Ersten Senats vom 8. Februar 1977 sich ergibt, dass auch Studierwillige
mit deutlich schlechteren Noten als 1,7 oder 1,8 bei überfüllten Studiengängen binnen einer bestimmten Frist eine Chance auf Zuteilung eines Platzes haben müssen.
Hiervon abgesehen führt das Gericht selbst aus, dass es aufgrund der Ergänzung
des Systems durch das Auswahlverfahren der Hochschulen eine starre Notengrenze
nicht mehr gibt und damit auch Bewerber, deren Noten nicht für eine Zulassung in
der Abiturbestenquote ausreichen, noch eine Zulassungschance haben. Nach seinen
Angaben gab es im Wintersemester 2011/12 immerhin fünf Universitäten, bei denen
auch Bewerber, die lediglich eine Durchschnittsnote zwischen 2 und 3 aufwiesen, zugelassen wurden. Warum dies nicht reicht, um den verfassungsrechtlichen Erfordernissen gerecht zu werden, wird mit dem Vorlagebeschluss nicht hinreichend deutlich
gemacht.

  (4) Im Übrigen genügt das vorlegende Gericht den Darlegungsanforderungen auch          31
dann nicht, sofern man seinem Ansatz, es sei verfassungswidrig, dass Bewerber mit
einer Abiturnote von 2,5 oder schlechter auch im Auswahlverfahren der Hochschulen
chancenlos blieben, folgte. Es wird schon nicht plausibel erläutert, dass sich die Notengrenze von 2,4 aus den rechtlichen Vorgaben ergibt, Bewerber mit einem schlechteren Notendurchschnitt also - ungeachtet ihres Abschneidens bei den weiteren Auswahlkriterien (wie Test, Auswahlgespräch oder sonstigen Wettbewerben) - von
vornherein chancenlos sind. Denkbar ist nämlich auch, dass Bewerber mit einem
schlechteren Abiturdurchschnitt als 2,4 im Auswahlverfahren der Hochschulen allein
deswegen erfolglos geblieben sind, weil sie auch im Rahmen der anderen Kriterien
weniger günstige Ergebnisse erzielt haben als jene Konkurrenten, die eine bessere
Abiturdurchschnittsnote vorweisen konnten. Deswegen genügte es nicht, die Abiturnoten des jeweils schwächsten zugelassenen Bewerbers mitzuteilen; das Gericht
hätte vielmehr anhand der maßgeblichen rechtlichen Bestimmungen dartun müssen,
dass bereits aufgrund der gesetzlich festgelegten Gewichtung der Maßstäbe zueinander ab einer bestimmten Abiturnote eine Zulassung faktisch ausschied.

 Auch die hierfür notwendigen Ausführungen enthält der Vorlagebeschluss nicht.           32
Das Verwaltungsgericht beschäftigt sich nur pauschal mit den Normen, die die Auswahl und Gewichtung der einzelnen Maßstäbe determinieren. Es weist lediglich all-



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gemein auf die sowohl in Bundes- als auch Landesrecht (§ 32 Abs. 3 Satz 2 HRG,
Art. 10 Abs. 1 Satz 2 Staatsvertrag 2008 i.V.m. den jeweiligen Ratifizierungsgesetzen
der Länder) enthaltene Regel hin, dass dem Grad der Qualifikation, also der Abiturnote, bei der Auswahlentscheidung ein „maßgeblicher Einfluss“ gegeben werden
muss. Bereits die Frage, wann konkret ein solcher „maßgeblicher Einfluss“ in den
verschiedenen denkbaren Konstellationen - also bei zwei, drei oder mehr Auswahlkriterien - vorliegt, und ob die Universitäten diese rechtliche Vorgabe überhaupt ordnungsgemäß umgesetzt haben, wird nicht näher erörtert. Auch auf die weiteren landesrechtlichen, teils sehr unterschiedlichen Bestimmungen, die Anzahl und Auswahl
der anzuwendenden Auswahlmaßstäbe behandeln, geht das Gericht nicht hinreichend ein.

  (5) Schließlich lässt sich auf Basis des Vorlagebeschlusses selbst bei Heranziehung der einschlägigen Bestimmungen nicht beurteilen, inwieweit die einzelnen Universitäten diese Normen zutreffend angewandt haben, ihre jeweiligen Auswahlverfahren also den rechtlichen Erfordernissen entsprachen. Denn das
Verwaltungsgericht benennt lediglich die von den einzelnen Universitäten bei der Bewerberauswahl angewandten Maßstäbe, ohne (bis auf einen einzigen Fall) anzugeben, wie die Hochschulen diese Kriterien jeweils zueinander gewichtet haben. Schon
deswegen bieten die in dem Beschluss aufgeführten Daten keine hinreichende
Grundlage, die einen Schluss auf die mögliche Verfassungswidrigkeit des Gesamtsystems zulässt.

  bb) Das Gericht legt des Weiteren auch nicht anhand eigenständiger, von der bisherigen bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung unabhängiger Maßstäbe dar,
dass die Abiturnote, unter Berücksichtigung ihrer Bedeutung, die ihr für das derzeitige Auswahlsystem zukommt, kein den grundrechtlichen Anforderungen genügendes
Auswahlkriterium ist. Die vorlegende Kammer bildet bereits keine verständlichen verfassungsrechtlichen Maßstäbe, sondern beschränkt sich auf die Wiedergabe der für
beziehungsweise gegen die Anwendung der Abiturnote sprechenden Gesichtspunkte. Es wird noch nicht einmal deutlich, ob das Verwaltungsgericht den „Studienerfolg“
im Rahmen der Grundrechtsprüfung als ausreichenden Gesetzeszweck ansieht, um
den Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG zu rechtfertigen. Auch sonstige Ausführungen, insbesondere zum Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit der Beschränkung, fehlen.
Soweit, wohl im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG, der Mangel von Landesquoten im Auswahlverfahren der Hochschulen gerügt wird, setzt das Gericht sich weder mit dem -
von ihm selbst als nachvollziehbar bezeichneten - Argument der Beklagten, eine Bildung von Länderquoten in diesem Verfahren sei organisatorisch kaum leistbar, auseinander, noch erörtert es, ob eine solche Quotenbildung überhaupt grundrechtlich
geboten ist, wenn die Abiturnote in der Regel nur ein Auswahlkriterium unter mehreren ist. Angesichts der gewählten, wenig aussagekräftigen Formulierungen („aus
Sicht des Gleichheitssatzes prekär“, „erhebliches Problem“) ergibt sich aus den gerichtlichen Darlegungen zudem nicht mit der notwendigen Klarheit, dass das Gericht
selbst von der Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Bestimmungen überzeugt ist.



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Hinzu kommt, dass die Kammer sogar annimmt, dass sich „eine überwiegende Orientierung an der Durchschnittsnote als Auswahlkriterium bei der Studienzulassung
rechtfertigen“ lasse. Für die weitere Folgerung, es bedürfe dennoch eine Korrektivs in Form einer Erhöhung der Wartezeitquote, nennt das Gericht keine konkreten Argumente mehr, sondern verweist ausschließlich pauschal auf Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts. Weshalb die Abiturnote als Auswahlkriterium verfassungsrechtlich bedenklich und die Wartezeitquote vorzugswürdig sein sollte, erschließt sich auf Grundlage dieser Begründung gerade nicht.

                Gaier                Paulus                 Britz




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Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom
6. September 2012 - 1 BvL 13/12

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 6. September 2012 - 1 BvL 13/12 - Rn. (1 - 34), http://www.bverfg.de/e/
                lk20120906_1bvl001312.html

ECLI           ECLI:DE:BVerfG:2012:lk20120906.1bvl001312




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gemäß § 81a Satz 1 BVerfGG in der Fassung
      der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 6.
      September 2012 einstimmig beschlossen:
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 6. September 2012
- 1 BvL 13/12 -, Rn. 1-34,
                    https://www.bverfg.de/e/lk20120906_1bvl001312