BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
                                                               Verkündet
- 2 BvQ 22/19 -
                                                               am 15. April 2019

                                                               Fischböck

                                                               Amtsinspektorin

IM NAMEN DES VOLKES                                            als Urkundsbeamtin

In dem Verfahren                                               der Geschäftsstelle
über den Antrag,
im Wege der einstweiligen Anordnung


§ 6a Absatz 1 Nummer 2 und 3 des Europawahlgesetzes – auch in Verbindung mit § 6a
Absatz 2 Nummer 1 des Europawahlgesetzes – für die neunte Wahl der Abgeordneten
des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland (vgl. BGBl I 2018
Seite 1646) für nicht anwendbar zu erklären,



Antragsteller: Mitglieder des Deutschen Bundestages


              1.Doris Achelwilm,


              2.Grigorios Aggelidis,


              3.Gökay Akbulut,


              4.Renata Alt,


              5.Luise Amtsberg,


              6.Kerstin Andreae,


              7.Christine Aschenberg-Dugnus,


              8.Lisa Badum,




                                           1/31

9.Annalena Baerbock,


10.Simone Barrientos,


11.Dr. Dietmar Bartsch,


12.Nicole Bauer,


13.Margarete Bause,


14.Dr. Danyal Bayaz,


15.Canan Bayram,


16.Jens Beeck,


17.Nicola Beer,


18.Matthias W. Birkwald,


19.Heidrun Bluhm,


20.Dr. Jens Brandenburg,


21.Mario Brandenburg,


22.Michael Brandt,


23.Dr. Franziska Brantner,


24.Agnieszka Brugger,




                             2/31

25.Christine Buchholz,


26.Birke Bull-Bischoff,


27.Dr. Marco Buschmann,


28.Karlheinz Busen,


29.Jörg Cezanne,


30.Dr. Anna Christmann,


31.Carl-Julius Cronenberg,


32.Sevim Dagdelen,


33.Britta Katharina Dassler,


34.Dr. Diether Dehm,


35.Ekin Deligöz,


36.Fabio De Masi,


37.Bijan Djir-Sarai,


38.Katja Dörner,


39.Anke Domscheit-Berg,


40.Katharina Dröge,




                               3/31

41.Christian Dürr,


42.Hartmut Ebbing,


43.Harald Ebner,


44.Klaus Ernst,


45.Dr. Marcus Faber,


46.Susanne Ferschl,


47.Daniel Föst,


48.Brigitte Freihold,


49.Otto Fricke,


50.Sylvia Gabelmann,


51.Matthias Gastel,


52.Kai Gehring,


53.Stefan Gelbhaar,


54.Katrin Göring-Eckardt,


55.Nicole Gohlke,


56.Erhard Grundl,




                            4/31

57.Dr. Gregor Gysi,


58.Thomas Hacker,


59.Heike Hänsel,


60.Dr. André Hahn,


61.Anja Hajduk,


62.Britta Haßelmann,


63.Katrin Helling-Plahr,


64.Markus Herbrand,


65.Torsten Herbst,


66.Katja Hessel,


67.Dr. Gero Clemens Hocker,


68.Manuel Höferlin,


69.Matthias Höhn,


70.Dr. Bettina Hoffmann,


71.Dr. Christoph Hoffmann,


72.Dr. Anton Hofreiter,




                              5/31

73.Ottmar von Holtz,


74.Reinhard Houben,


75.Andrej Hunko,


76.Ulla Ihnen,


77.Olaf in der Beek,


78.Dieter Janecek,


79.Ulla Jelpke,


80.Gyde Jensen,


81.Dr. Christian Jung,


82.Dr. Kirsten Kappert-Gonther,


83.Kerstin Kassner,


84.Uwe Kekeritz,


85.Thomas L. Kemmerich,


86.Dr. Achim Kessler,


87.Katja Keul,


88.Sven-Christian Kindler,




                              6/31

89.Katja Kipping,


90.Karsten Klein,


91.Maria Klein-Schmeink,


92.Dr. Marcel Klinge,


93.Daniela Kluckert,


94.Pascal Kober,


95.Dr. Lukas Köhler,


96.Carina Konrad,


97.Jan Korte,


98.Sylvia Kotting-Uhl,


99.Jutta Krellmann,


100.Oliver Krischer,


101.Wolfgang Kubicki,


102.Christian Kühn,


103.Renate Künast,


104.Konstantin Kuhle,




                           7/31

105.Alexander Kulitz,


106.Markus Kurth,


107.Alexander Graf Lambsdorff,


108.Caren Lay,


109.Monika Lazar,


110.Ulrich Lechte,


111.Sven Lehmann,


112.Sabine Leidig,


113.Steffi Lemke,


114.Ralph Lenkert,


115.Michael Leutert,


116.Stefan Liebich,


117.Christian Lindner,


118.Dr. Tobias Lindner,


119.Michael Georg Link,


120.Dr. Gesine Lötzsch,




                            8/31

121.Oliver Luksic,


122.Thomas Lutze,


123.Till Mansmann,


124.Dr. Jürgen Martens,


125.Christoph Meyer,


126.Irene Mihalic,


127.Cornelia Möhring,


128.Amira Mohamed Ali,


129.Niema Movassat,


130.Alexander Müller,


131.Claudia Müller,


132.Norbert Müller,


133.Roman Müller-Böhm,


134.Beate Müller-Gemmeke,


135.Frank Müller-Rosentritt,


136.Zaklin Nastic,




                               9/31

137.Ingrid Nestle,


138.Dr. Alexander S. Neu,


139.Prof. Dr. Martin Neumann,


140.Thomas Nord,


141.Dr. Konstantin von Notz,


142.Omid Nouripour,


143.Friedrich Ostendorff,


144.Cem Özdemir,


145.Petra Pau,


146.Lisa Paus,


147.Sören Pellmann,


148.Victor Perli,


149.Tobias Pflüger,


150.Filiz Polat,


151.Hagen Reinhold,


152.Bernd Reuther,




                               10/31

153.Bernd Riexinger,


154.Tabea Rößner,


155.Claudia Roth,


156.Dr. Manuela Rottmann,


157.Corinna Rüffer,


158.Dr. Stefan Ruppert,


159.Dr. h.c. Thomas Sattelberger,


160.Manuel Sarrazin,


161.Christian Sauter,


162.Frank Schäffler,


163.Ulle Schauws,


164.Dr. Wieland Schinnenburg,


165.Dr. Frithjof Schmidt,


166.Stefan Schmidt,


167.Eva-Maria Schreiber,


168.Jimmy Schulz,




                             11/31

169.Kordula Schulz-Asche,


170.Matthias Seestern-Pauly,


171.Frank Sitta,


172.Dr. Petra Sitte,


173.Judith Skudelny,


174.Dr. Hermann Otto Solms,


175.Helin Evrim Sommer,


176.Bettina Stark-Watzinger,


177.Kersten Steinke,


178.Dr. Marie-Agnes Strack-Zimmermann,


179.Friedrich Straetmanns,


180.Benjamin Strasser,


181.Dr. Wolfgang Strengmann-Kuhn,


182.Margit Stumpp,


183.Katja Suding,


184.Dr. Kirsten Tackmann,




                               12/31

185.Jessica Tatti,


186.Linda Teuteberg,


187.Michael Theurer,


188.Stephan Thomae,


189.Manfred Todtenhausen,


190.Dr. Florian Toncar,


191.Markus Tressel,


192.Jürgen Trittin,


193.Prof. Dr. Andrew Ullmann,


194.Gerald Ullrich,


195.Alexander Ulrich,


196.Dr. Julia Verlinden,


197.Johannes Vogel,


198.Kathrin Vogler,


199.Dr. Sahra Wagenknecht,


200.Andreas Wagner,




                             13/31

                201.Daniela Wagner,


                202.Sandra Weeser,


                203.Harald Weinberg,


                204.Katrin Werner,


                205.Nicole Westig,


                206.Katharina Willkomm,


                207.Hubertus Zdebel,


                208.Pia Zimmermann,


                209.Sabine Zimmermann,


                210.Gerhard Zickenheiner,


                Platz der Republik 1, 11011 Berlin


- Bevollmächtigter:

          Prof. Dr. Ulrich Hufeld,
          Stratenbarg 40 a, 22393 Hamburg -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat -

unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Präsident Voßkuhle,

Huber,

Hermanns,

Müller,


                                              14/31

Kessal-Wulf,

König,

Maidowski,

Langenfeld

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 15. April 2019 durch

Urteil

für Recht erkannt:

         Bei Anträgen auf Eintragung in das Wählerverzeichnis (§§ 17, 17a Europawahlordnung) sowie bei Einsprüchen und Beschwerden gegen die Richtigkeit oder
         Vollständigkeit der Wählerverzeichnisse (§ 21 Europawahlordnung) für die neunte
         Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments am 26. Mai 2019 sind § 6a
         Absatz 1 Nummer 2 und 3 des Europawahlgesetzes und § 6a Absatz 2 Nummer 1
         in Verbindung mit Absatz 1 Nummer 2 und 3 des Europawahlgesetzes nicht anzuwenden.

Gründe:

A.

1

Die Antragsteller begehren die einstweilige Außervollzugsetzung von § 6a Abs. 1 Nr. 2
und 3 des Europawahlgesetzes (im Folgenden: EuWG) sowie von § 6a Abs. 2 Nr. 1 in
Verbindung mit Abs. 1 Nr. 2 und 3 EuWG bei der neunten Wahl der Abgeordneten des
Europäischen Parlaments am 26. Mai 2019. Der Senat hat die Begründung seiner Entscheidung gemäß § 32 Abs. 5 BVerfGG nach Verkündung des Urteilstenors schriftlich abgefasst.

I.

2

1. Nach § 6a Abs. 1 Nr. 2 und 3 EuWG sind deutsche Staatsangehörige, für die zur Besorgung aller ihrer Angelegenheiten ein Betreuer bestellt ist oder die sich auf Grundlage
von § 63 in Verbindung mit § 20 StGB im Maßregelvollzug befinden, von der Teilnahme
an der Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments ausgeschlossen. Gemäß
§ 6a Abs. 2 Nr. 1 EuWG gelten diese Wahlrechtsausschlüsse auch für Unionsbürger.
§ 6a EuWG hat folgenden Wortlaut:

(1) Ein Deutscher ist vom Wahlrecht ausgeschlossen, wenn

1. er infolge Richterspruchs das Wahlrecht nicht besitzt,


                                              15/31

2. zur Besorgung aller seiner Angelegenheiten ein Betreuer nicht nur durch einstweilige
Anordnung bestellt ist; dies gilt auch, wenn der Aufgabenkreis des Betreuers die in
§ 1896 Abs. 4 und § 1905 des Bürgerlichen Gesetzbuchs bezeichneten Angelegenheiten
nicht erfaßt,

3. er sich auf Grund einer Anordnung nach § 63 in Verbindung mit § 20 des Strafgesetzbuches in einem psychiatrischen Krankenhaus befindet.

(2) Ein Unionsbürger ist vom Wahlrecht ausgeschlossen, wenn

1. bei ihm eine der Voraussetzungen des Absatzes 1 Nr. 1 bis 3 erfüllt ist oder

2. er in dem Mitgliedstaat der Europäischen Union, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt
(Herkunfts-Mitgliedstaat), infolge einer zivil- oder strafrechtlichen Einzelfallentscheidung
das Wahlrecht zum Europäischen Parlament nicht besitzt.

3

2. Den mit § 6a Abs. 1 Nr. 2 EuWG wortlautgleichen Wahlrechtsausschluss für die Wahl
des Deutschen Bundestages in § 13 Nr. 2 des Bundeswahlgesetzes (im Folgenden:
BWahlG) hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit Beschluss vom
29. Januar 2019 für mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 und Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG unvereinbar erklärt. Zugleich hat er die Nichtigkeit des mit § 6a Abs. 1 Nr. 3 EuWG wortlautgleichen
Wahlrechtsausschlusses in § 13 Nr. 3 BWahlG festgestellt (BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. Januar 2019 - 2 BvC 62/14 -).

4

Der Senat hat dazu ausgeführt: § 13 Nr. 2 BWahlG, der Personen, für die ein Betreuer
zur Besorgung aller ihrer Angelegenheiten bestellt ist, von der Ausübung des Wahlrechts
ausschließt, greift in den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl gemäß Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG ein. Dieser Eingriff ist nicht gerechtfertigt, da die Vorschrift den Kreis der von
einem Wahlrechtsausschluss Betroffenen ohne hinreichenden sachlichen Grund in
gleichheitswidriger Weise bestimmt. Der Wahlrechtsentzug ist davon abhängig, ob bei
Vorliegen eines konkreten Betreuungsbedarfs die Bestellung eines Betreuers erfolgt oder
aufgrund fehlender Erforderlichkeit unterbleibt. Dieser im Tatsächlichen von Zufälligkeiten
abhängige Umstand stellt keinen sich aus der Natur der Sache ergebenden Grund dar,
der geeignet ist, die wahlrechtliche Ungleichbehandlung gleichermaßen Betreuungsbedürftiger zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. Januar
2019 - 2 BvC 62/14 -, Rn. 86 f., 100, 103). Entsprechend verstößt § 13 Nr. 2 BWahlG
auch gegen das Verbot der Benachteiligung wegen einer Behinderung gemäß Art. 3
Abs. 3 Satz 2 GG (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. Januar 2019
- 2 BvC 62/14 -, Rn. 107 ff.).

5

Auch § 13 Nr. 3 BWahlG ist weder mit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl gemäß
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG noch mit dem Verbot der Benachteiligung wegen einer Behinderung gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG vereinbar (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. Januar 2019 - 2 BvC 62/14 -, Rn. 112). Der Ausschluss derjenigen, die sich


                                              16/31

aufgrund einer Anordnung nach § 63 StGB in Verbindung mit § 20 StGB in einem psychiatrischen Krankenhaus befinden, vom Wahlrecht ist ebenfalls nicht durch zwingende
Gründe gerechtfertigt. Die Norm ist bereits nicht geeignet, Personen zu erfassen, denen
typischerweise die Fähigkeit zur Teilnahme am demokratischen Kommunikationsprozess
fehlt. Darüber hinaus führt die Regelung zu Ungleichbehandlungen, für die sachliche
Gründe nicht ersichtlich sind (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. Januar
2019 - 2 BvC 62/14 -, Rn. 113 ff., 133 ff.).

6

3. Anträge der Fraktionen der FDP (BTDrucks 19/3171) sowie von BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN und DIE LINKE (BTDrucks 19/4568) auf eine sofortige und ersatzlose Aufhebung der genannten Wahlrechtsausschlüsse im Bundeswahlgesetz und im Europawahlgesetz hat der Deutsche Bundestag in seiner 87. Sitzung am 15. März 2019 abgelehnt.
Stattdessen hat er einen Beschlussantrag der Regierungsfraktionen von CDU/CSU und
SPD (BTDrucks 19/8261) angenommen, in dem die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Januar 2019 begrüßt wird. Weiterhin enthält der Beschlussantrag
die Ankündigung, die Wahlrechtsausschlüsse in § 13 Nr. 2 und 3 BWahlG und in § 6a
Abs. 1 Nr. 2 und 3 EuWG mit Wirkung zum 1. Juli 2019 aufzuheben, die Möglichkeit einer
Wahlassistenz einzuführen und den Straftatbestand der Wahlfälschung in § 107a StGB
zu konkretisieren (vgl. BTDrucks 19/8261, S. 2). Zur Begründung wird ausgeführt, dass
eine Änderung des Europawahlgesetzes noch vor der Europawahl am 26. Mai 2019 nicht
möglich sei. Eine Änderung des Wahlrechts müsse immer in einem solchen zeitlichen Abstand zur jeweiligen Wahl erfolgen, dass sie auch noch rechtzeitig umgesetzt werden
könne. Mit einer Änderung des Europawahlgesetzes wenige Wochen vor der Europawahl
würde in die bereits laufenden Wahlvorbereitungen eingegriffen. Zudem habe die Europäische Kommission für Demokratie durch Recht (Venedig-Kommission) festgelegt, dass
Änderungen am Wahlrechtssystem mindestens ein Jahr vor einer Wahl zu erfolgen hätten. Änderungen des Wahlrechts direkt vor der Wahl bärgen immer die Gefahr einer unzulässigen Einflussnahme auf den Wahlvorgang (vgl. BTDrucks 19/8261, S. 1).

7

Unter dem 9. April 2019 haben die Regierungsfraktionen den Entwurf eines Gesetzes zur
Änderung des Bundeswahlgesetzes und anderer Gesetze (BTDrucks 19/9228) eingebracht, der die in dem Beschlussantrag dargelegten Eckpunkte für die Einführung eines
inklusiven Wahlrechts aufgreift.

II.

8

Die Antragsteller beantragen, im Wege der vorläufigen Regelung anzuordnen, dass § 6a
Abs. 1 Nr. 2 und 3 EuWG sowie § 6a Abs. 2 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 1 Nr. 2 und 3
EuWG bei der Europawahl am 26. Mai 2019 nicht anzuwenden sind.

9

Der Zulässigkeit des Antrags stehe das Wahlprüfungsverfahren als speziellerer Rechtsbehelf nicht entgegen, da es vorliegend in der Hauptsache um eine objektive Überprü-


                                           17/31

fung des geltenden Wahlrechts gehe. Die Exklusivität des Wahlprüfungsverfahrens gelte
nur in Bezug auf die Überprüfung konkreter Maßnahmen im Gesetzesvollzug, nicht aber
für die Überprüfung der Wahlgesetze selbst.

10

Der Antrag sei auch begründet, weil eine vorläufige Regelung zur Abwehr schwerer
Nachteile geboten sei. Da die Gründe des Senatsbeschlusses vom 29. Januar 2019 auch
für die vorliegend angegriffenen Wahlrechtsausschlüsse gälten, wäre ein Antrag in der
Hauptsache offensichtlich begründet. Daher könne die einstweilige Anordnung ohne weitere Folgenabwägung ergehen. Jedenfalls müsse eine Folgenabwägung zugunsten ihres
Erlasses ausfallen. Eine Durchführung der Europawahl unter Anwendung der streitbefangenen Wahlrechtsausschlüsse würde das Demokratiegebot, die Menschenwürde der betroffenen Personen und den Verfassungsauftrag zur Verwirklichung eines geeinten Europas äußerst schwer beeinträchtigen. Zumindest in der Abwägung seien die überaus
guten Erfolgschancen eines Hauptsacheverfahrens zu berücksichtigen. Den drohenden
schweren Nachteilen bei Nichterlass stünden keine Gründe von hinreichendem Gewicht
im Falle des Erlasses der einstweiligen Anordnung gegenüber. Die bereits getroffenen
Wahlvorbereitungen der Parteien würden in keiner Weise tangiert, da die Vorschriften
über das passive Wahlrecht nicht Verfahrensgegenstand seien. Die Verlässlichkeit der
Durchführung der Wahl werde nicht beeinträchtigt. Eine korrekte Führung der Wählerverzeichnisse sei relativ einfach zu gewährleisten. Jedenfalls könne eine gewisse Mehrbelastung der Wahlbehörden bei Unanwendbarkeit der Wahlrechtsausschlüsse kein hinreichender Grund für einen schwerwiegenden Eingriff in die Rechte von Behinderten sein.
Bei einer – binnen kurzer Zeit möglichen – Bundestagswahl seien die Wahlrechtsausschlüsse aufgrund des Senatsbeschlusses vom 29. Januar 2019 nicht mehr anwendbar.
Warum Gleiches nicht bei der Europawahl gelten solle, sei nicht ersichtlich. Auch werde
durch die beantragte einstweilige Anordnung der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers hinsichtlich zukünftiger Regelungen nicht verkürzt. Schließlich ergäben sich aus dem
Verhaltenskodex der Venedig-Kommission keine Gründe, die dem Erlass der begehrten
einstweiligen Anordnung entgegenstehen könnten.

III.

11

1. Der Deutsche Bundestag beantragt die Verwerfung des Antrags.

12

Der Antrag sei unzulässig, da das Wahlprüfungsverfahren als spezielleres Verfahren Vorrang habe. Maßnahmen, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren bezögen, seien nur
im Wahlprüfungsverfahren anfechtbar. Die Antragsteller würden Gegenstand und Umfang
des Wahlprüfungsverfahrens verkennen, soweit sie davon ausgingen, dass die Spezialität des Wahlprüfungsverfahrens nicht greife, wenn es allein um eine objektivrechtliche
Überprüfung des geltenden Rechts gehe. Da die Europawahl unmittelbar bevorstehe,
stelle sich der vorliegende Antrag als unzulässige vorverlagerte Wahlprüfungsbeschwerde dar.

13

                                            18/31

Zudem sprächen überwiegende Gründe gegen den Erlass der beantragten einstweiligen
Anordnung. Der Antrag greife in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ein, da er auf
eine ersatzlose Streichung der Wahlrechtsausschlüsse gerichtet sei. Der Erlass der einstweiligen Anordnung würde dazu führen, dass die mit Blick auf die Integrität der Wahl gebotene Flankierung einer Einführung des inklusiven Wahlrechts durch Regelungen der
Assistenz und des Manipulationsschutzes nicht mehr möglich sei. Er komme einer Entscheidung des Gesetzgebers darüber zuvor, wie dieser Ungleichbehandlungen im Wahlrecht beseitigen und dabei den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl und die Sicherung
der Integrität des Wahlakts zum Ausgleich bringen wolle.

14

Außerdem führe der Erlass der einstweiligen Anordnung zu einer Änderung des Kreises
der Wahlberechtigten während der laufenden Wahlvorbereitungen. Denn die Wahlberechtigung sei bereits der Bestimmung des Stimmrechts der Parteimitglieder bei der Bestellung der Delegierten für die Delegiertenversammlungen zur Kandidatenaufstellung,
den Wählbarkeitsbescheinigungen der Gemeinden für die Wahlbewerber der Parteien sowie der Prüfung der Unterstützerunterschriften für die Wahlvorschläge zugrunde gelegt
worden. Soweit hierbei Entscheidungen getroffen worden seien, die dem am Wahltag geltenden Europawahlrecht widersprächen, könnte dies zur Anfechtbarkeit der Wahl führen.

15

Eine rechtssichere Umsetzung einer Aufhebung der Wahlrechtsausschlüsse sei auch aus
tatsächlichen Gründen nicht mehr möglich. Die kommunale Software zur automatischen
Prüfung der Wahlberechtigung und Erstellung der Wählerverzeichnisse könne nicht mehr
neu programmiert werden. Besondere Schwierigkeiten verursache die Tatsache, dass in
den Melderegistern der Grund für einen Wahlrechtsausschluss nicht gespeichert sei. Die
notwendige Überprüfung setze einen hohen manuellen Aufwand voraus. Auch wenn dieser innerhalb des äußerst knappen Zeitrahmens möglich und zumutbar sein sollte, bestehe ein hohes Risiko wahlrechtsrelevanter Fehler. Des Weiteren müssten die Wahlämter und die Mitglieder der Wahlvorstände neu geschult sowie die Schulungs- und
Informationsmaterialien des Bundes- und der Landeswahlleiter neu erstellt werden.

16

Darüber hinaus würde die Fehleranfälligkeit der Wahlen dadurch weiter erhöht, dass in
manchen Ländern zeitgleich mit der Europawahl Kommunalwahlen stattfänden, so dass
bei Erlass der einstweiligen Anordnung für die gleichzeitig durchgeführten Wahlen unterschiedliche Wahlrechtsausschlüsse gälten. Schließlich missachte die begehrte Nichtanwendung der in Rede stehenden Wahlrechtsausschlüsse die aus dem Verhaltenskodex
der Venedig-Kommission folgende Anforderung, das Wahlrecht in einem Zeitraum von einem Jahr vor einer Wahl nicht zu verändern.

17

2. Das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat verweist auf eine von ihm
durchgeführte Umfrage bei den Ländern und dem Landkreistag, aus der sich ergebe,
dass eine Streichung der in Rede stehenden Wahlrechtsausschlüsse zu erheblichen verwaltungspraktischen Problemen bei der Vorbereitung und Durchführung der Europawahl


                                            19/31

führen würde.

18

Eine Zulassung der bisher vom Wahlrecht ausgeschlossenen Personen zur Europawahl
könne nur mit außergewöhnlich hohem Aufwand realisiert werden und sei damit extrem
fehleranfällig. Da die Wahlrechtsausschlüsse nicht vollständig aufgehoben werden sollten
und die Melderegister gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 1 des Bundesmeldegesetzes nicht nach dem
jeweiligen Wahlausschließungsgrund differenzierten, scheide eine automatische Löschung der Eintragungen im Melderegister aus. Vielmehr müssten händisch alle Mitteilungen nach § 4 Abs. 1 der Anordnung über Mitteilungen in Zivilsachen und alle Mitteilungen nach § 12 Abs. 2 der Anordnung über Mitteilungen in Strafsachen durchgesehen
werden, um herauszufinden, welcher Ausschlussgrund vorliege. Danach müssten die
Eintragungen im Melderegister gelöscht und sodann die Wählerverzeichnisse ergänzt
werden. Auch Länder, die den erforderlichen Aufwand als noch umsetzbar erachtet hätten, hätten das hohe Fehlerrisiko einer solchen Vorgehensweise betont. In Bayern, das
eine relativ hohe Zahl an Wahlrechtsausschlüssen aufweise, stelle sich die erforderliche
Bereinigung der Wählerverzeichnisse als tatsächlich unmöglich dar. Somit sei der Antrag
jedenfalls wegen fehlender praktischer Umsetzbarkeit zurückzuweisen.

19

Dem Antrag stehe zudem entgegen, dass eine Beendigung des Wahlrechtsausschlusses
Vollbetreuter vor der Europawahl eine Änderung des Kreises der Wahlberechtigten während des laufenden Wahlvorgangs bedeuten würde. Darüber hinaus verweist das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat ebenfalls auf die parallel stattfindenden
Kommunalwahlen, bei denen die Wahlrechtsausschlüsse teilweise fortgelten würden.

IV.

20

In der mündlichen Verhandlung vom 15. April 2019 haben die Beteiligten ihr Vorbringen
bekräftigt und vertieft. Gemäß § 27a BVerfGG sind der Bundeswahlleiter, der Staatssekretär im Ministerium für Inneres, Digitalisierung und Migration Baden-Württemberg, die
Landeswahlleiterin des Landes Baden-Württemberg und die Landeswahlleiter des Freistaates Bayern und des Landes Nordrhein-Westfalen gehört worden.

B.

21

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig. Dem steht nicht entgegen, dass ein zulässiger Antrag in der Hauptsache noch nicht gestellt wurde, da es für die
Zulässigkeit eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ausreicht, dass die
Stellung eines Hauptsacheantrags, der nicht von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet wäre, möglich ist (vgl. BVerfGE 3, 267 <277>; 27, 152 <156>; 35, 193
<195>; 42, 103 <119>; 71, 350 <352>; 105, 235 <238>; 108, 34 <40>; stRspr). Dass im
vorliegenden einstweiligen Anordnungsverfahren endgültig über die Teilnahme der ge-



                                             20/31

mäß § 6a Abs. 1 Nr. 2 und 3, Abs. 2 Nr. 1 EuWG vom Wahlrecht Ausgeschlossenen entschieden wird, steht der Zulässigkeit des Antrags ebenfalls nicht entgegen, da eine Entscheidung in der Hauptsache zu spät käme und auch in anderer Weise ausreichender
Rechtsschutz nicht mehr gewährt werden könnte (vgl. BVerfGE 34, 160 <162 f.>; 67, 149
<151>; 108, 34 <40>; 113, 113 <122>; 130, 367 <369>; 147, 39 <46 f. Rn. 11>; stRspr).

C.

22

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist im erkannten Umfang begründet.

I.

23

1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer
Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund
zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen des
§ 32 Abs. 1 BVerfGG gegeben sind, ist wegen der weittragenden Folgen einer einstweiligen Anordnung regelmäßig ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE 55, 1 <3>; 82,
310 <312>; 94, 166 <216 f.>; 104, 23 <27>; 106, 51 <58>; 132, 195 <232 Rn. 86>). Bei
der Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung haben die
Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die in der Hauptsache begehrte Feststellung oder der in der Hauptsache gestellte Antrag erwiese sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet (vgl. BVerfGE 89, 38 <43 f.>; 103, 41
<42>; 118, 111 <122>; stRspr). Bei offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens muss
das Bundesverfassungsgericht die Folgen abwägen, die eintreten würden, wenn einerseits eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Antrag in der Hauptsache aber Erfolg
hätte, und andererseits die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, dem Antrag
in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. BVerfGE 105, 365 <371>; 106,
351 <355>; 108, 238 <246>; 125, 385 <393>; 126, 158 <168>; 129, 284 <298>; 132, 195
<232 f. Rn. 87>; stRspr).

24

2. Der strenge Maßstab für die Beurteilung der Voraussetzungen des § 32 Abs. 1
BVerfGG erhöht sich, wenn der Vollzug eines Gesetzes ausgesetzt werden soll (vgl.
BVerfGE 3, 41 <44>; 6, 1 <4>; 7, 367 <371>; 64, 67 <69>; 81, 53 <54>; 117, 126 <135>),
weil dies einen erheblichen Eingriff in die originäre Zuständigkeit des Gesetzgebers darstellt (vgl. BVerfGE 104, 23 <27>; 104, 51 <55>; 112, 284 <292>; 122, 342 <361>; 131,
47 <61>; 140, 99 <106 f. Rn. 12>; 140, 211 <219 Rn. 13>; stRspr). Müssen die für eine
vorläufige Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwer wiegen, dass sie
den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen, so müssen sie im Fall
der begehrten Außervollzugsetzung eines Gesetzes darüber hinaus besonderes Gewicht
haben (vgl. BVerfGE 82, 310 <313>; 104, 23 <27 f.>; 117, 126 <135>; 122, 342 <361 f.>;
140, 99 <107 Rn. 12>; 140, 211 <219 Rn. 13>; stRspr).


                                            21/31

II.

25

Nach diesem Maßstab ist dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in dem
im Tenor ersichtlichen Umfang stattzugeben. Ein noch zu stellender Antrag im Verfahren
der abstrakten Normenkontrolle wäre nicht ohne Aussicht auf Erfolg (1.). Die danach vorzunehmende Folgenabwägung fällt zugunsten der Antragsteller aus (2.).

26

1. Ein noch zu stellender Normenkontrollantrag wäre weder unzulässig (a) noch offensichtlich unbegründet (b).

27

a) aa) Die 210 Antragsteller wären im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gemäß
Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6, § 76 Abs. 1 BVerfGG antragsberechtigt, da sie das
erforderliche Quorum von mehr als einem Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages überschreiten. Sie verfügen auch über das erforderliche objektive Klarstellungsinteresse (vgl. hierzu BVerfGE 6, 104 <110>; 52, 63 <80>; 88, 203 <334>; 96, 133 <137>;
100, 249 <257>; 101, 1 <30>; 103, 111 <124>; 106, 244 <250 f.>; 108, 169 <178>; 110,
33 <44 f.>; 113, 167 <193>; 119, 394 <409 f.>; 127, 293 <319>; 128, 1 <32>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15 -, Rn. 138),
obwohl die vorliegend angegriffenen Wahlrechtsausschlüsse gemäß dem Beschluss des
Deutschen Bundestages vom 15. März 2019 und dem Gesetzentwurf der Fraktionen der
CDU/CSU und SPD vom 9. April 2019 (BTDrucks 19/9228) mit Wirkung zum 1. Juli 2019
außer Kraft treten sollen. Auch wenn nach der Europawahl am 26. Mai 2019 die in Rede
stehenden Normen nicht mehr gültig sein sollten, entfalten sie jedenfalls so lange Rechtswirkung (vgl. zu diesem Kriterium BVerfGE 97, 198 <213 f.>; 100, 249 <257>; 110, 33
<45>; 113, 167 <193>; 119, 394 <410>; 127, 293 <319>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15 -, Rn. 138), wie das auf ihrer
Grundlage gewählte deutsche Abgeordnetenkontingent im Europaparlament Bestand hat.

28

bb) Ein Antrag im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle wäre auch statthaft. Denn
die Antragsteller bezweifeln die Vereinbarkeit von § 6a Abs. 1 Nr. 2 und 3 EuWG sowie
von § 6a Abs. 2 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 1 Nr. 2 und 3 EuWG mit Art. 3 Abs. 1 und
Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG, weshalb nach Maßgabe von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76
Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG sowohl ein Antragsgrund (vgl. hierzu BVerfGE 127, 293 <318>) als
auch ein tauglicher Prüfungsgegenstand vorlägen.

29

cc) Der Statthaftigkeit eines Normenkontrollantrags stünde der Grundsatz der Exklusivität
des Wahlprüfungsverfahrens nicht entgegen.

30

(1) Gemäß § 26 Abs. 1 und 2 EuWG wird über die Gültigkeit der Europawahl und die Ver-


                                             22/31

letzung von Rechten bei der Vorbereitung oder der Durchführung dieser Wahl im Wahlprüfungsverfahren nach Maßgabe der Bestimmungen des auf die Bundestagswahl bezogenen Wahlprüfungsgesetzes (im Folgenden: WahlPrG) entschieden. Danach ist die Entscheidung über die Gültigkeit der Wahl und die Verletzung von Rechten bei der
Vorbereitung oder Durchführung der Wahl dem Deutschen Bundestag zugewiesen (§ 1
WahlPrG). Die Prüfungskompetenz des Bundestages umfasst dabei das gesamte Wahlverfahren einschließlich der Wahlvorbereitung, der Wahlhandlung und der Feststellung
der Wahlergebnisse (vgl. Schliesky, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018,
Art. 41 Rn. 13 m.w.N.). Soweit diese Prüfungskompetenz reicht, stellt das Wahlprüfungsverfahren eine gegenüber den allgemeinen Rechtsschutzmöglichkeiten speziellere Regelung dar, die den Rückgriff auf jene ausschließt (vgl. Schliesky, in: v. Mangoldt/Klein/
Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 41 Rn. 14). Bezogen auf die Europawahl findet dies
in § 26 Abs. 4 EuWG Ausdruck, wonach Entscheidungen und Maßnahmen, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren beziehen, nur mit den in diesem Gesetz sowie in der
Wahlordnung vorgesehenen Rechtsbehelfen angefochten werden können.

31

(2) Die damit einhergehende Beschränkung der Rechtsschutzmöglichkeiten ist mit Art. 19
Abs. 4 GG vereinbar (vgl. BVerfGE 14, 154 <155>; 22, 277 <281>; 28, 214 <219 f.>; 34,
81 <94>; 66, 232 <233 f.>; 74, 96 <101>). Bei der Wahl handelt es sich um ein Massenverfahren, das zügig durchgeführt werden und zeitnah zur Feststellung des Wahlergebnisses führen muss (vgl. BVerfGE 21, 359 <361>; 85, 148 <159>). Ihr reibungsloser Ablauf kann nur gewährleistet werden, wenn die Rechtskontrolle der zahlreichen
Einzelentscheidungen der Wahlorgane während des Wahlverfahrens begrenzt und einer
nach der Wahl stattfindenden Prüfung vorbehalten bleibt (vgl. BVerfGE 14, 154 <155>;
16, 128 <129 f.>; 74, 96 <101>; 83, 156 <157 f.>; BVerfGK 16, 148 <149 f.>).

32

(3) Der Grundsatz der Exklusivität des Wahlprüfungsverfahrens findet im Verfahren der
abstrakten Normenkontrolle allerdings keine Anwendung. Die Spezialität des Wahlprüfungsverfahrens kann nicht weiter reichen als der Gegenstand der Wahlprüfung durch
den Bundestag gemäß § 26 Abs. 2 EuWG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 WahlPrG. Da diese auf die Feststellung von Wahlfehlern beschränkt ist und die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Wahlgesetzen nicht umfasst, steht das Wahlprüfungsverfahren der Durchführung abstrakter Normenkontrollverfahren nicht entgegen (vgl. Schliesky, in:
v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 41 Rn. 16). Zwar schließt die der
Entscheidung des Bundestages nachfolgende Prüfung des Bundesverfassungsgerichts
im Beschwerdeverfahren gemäß § 26 Abs. 3 EuWG in Verbindung mit § 48 BVerfGG die
Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit der Rechtsnormen ein, auf denen der behauptete
Wahlfehler beruht. Dies ändert aber nichts daran, dass das Verfahren der Wahlprüfung
durch den Bundestag auf die Prüfung konkreter Wahlfehler beschränkt ist und keine abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit einzelner Wahlrechtsnormen eröffnet. Die Exklusivität der Prüfung der Europawahl gilt daher nur für Maßnahmen und Entscheidungen, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren beziehen (§ 26 Abs. 4 EuWG), und nicht
für die Gültigkeit der diesen Maßnahmen und Entscheidungen zugrundeliegenden Gesetze.

33

                                             23/31

Etwas anderes gilt entgegen der Auffassung des Deutschen Bundestages auch nicht im
unmittelbaren zeitlichen Umfeld einer Wahl (vgl. Hahlen, in: Schreiber, BWahlG, 10. Aufl.
2017, § 49 Rn. 4, 5). Es erscheint bereits unklar, wie das unmittelbare zeitliche Umfeld einer Wahl zu bestimmen ist, innerhalb dessen die Sperrwirkung der nachgelagerten Wahlprüfung gelten soll. Vor allem aber gebieten Sinn und Zweck der Exklusivität des Wahlprüfungsverfahrens (vgl. hierzu BVerfGE 14, 154 <155>; 16, 128 <129 f.>; 74, 96 <101>;
83, 156 <157 f.>; 89, 243 <249>; BVerfGK 16, 148 <149>) keine – auch keine auf das
unmittelbare Umfeld einer Wahl beschränkte – Nachrangigkeit der abstrakten Normenkontrolle. Eine Beeinträchtigung der Durchführbarkeit der Wahl durch eine Vielzahl von
Rechtsbehelfsverfahren ist im Fall der abstrakten Normenkontrolle von vornherein nicht
zu befürchten. Auch sonstige Risiken einer Beeinträchtigung der Durchführbarkeit der
Wahl bestehen nicht oder können wirksam ausgeschlossen werden. Sollte das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zu dem Ergebnis der
Verfassungswidrigkeit einzelner Wahlrechtsnormen kommen und die Feststellung der
Nichtigkeit dieser Normen zu einer Gefährdung der Durchführung einer unmittelbar bevorstehenden Wahl führen, kann es dem durch eine Unvereinbarkeitserklärung in Verbindung mit einer Fortgeltungsanordnung Rechnung tragen.

34

b) Ein Antrag in der Hauptsache wäre auch nicht offensichtlich unbegründet. Es kann
nicht ausgeschlossen werden, dass die in Rede stehenden Wahlrechtsausschlüsse mit
Art. 3 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2 GG unvereinbar und damit materiell verfassungswidrig
sind. Vielmehr drängt es sich angesichts des Beschlusses des Zweiten Senats vom
29. Januar 2019 zu den inhaltsgleichen Wahlrechtsausschlüssen gemäß § 13 Nr. 2 und 3
BWahlG (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. Januar 2019 - 2 BvC 62/
14 -, Rn. 83 ff.) auf, dass die Wahlrechtsausschlüsse in § 6a Abs. 1 Nr. 2 und 3 EuWG
gegen den bei der Überprüfung von Normen des Europawahlgesetzes zur Anwendung
kommenden allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 51, 222
<234>; 129, 300 <317>; 135, 259 <284 Rn. 44>) und das Verbot der Benachteiligung wegen einer Behinderung gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG verstoßen.

35

Gleiches gilt, soweit gemäß § 6a Abs. 2 Nr. 1 EuWG die Wahlrechtsausschlüsse in § 6a
Abs. 1 Nr. 2 und 3 EuWG auch für Unionsbürger anderer Mitgliedstaaten gelten. Weder
der Schutzbereich des allgemeinen Gleichheitssatzes noch jener des Verbots der Benachteiligung wegen einer Behinderung ist auf deutsche Staatsangehörige beschränkt.
Sind gemäß § 6 Abs. 3 EuWG Unionsbürger anderer Mitgliedstaaten bei der Wahl der
deutschen Abgeordneten des Europäischen Parlaments wahlberechtigt, sind sie ebenso
zu behandeln wie deutsche Wahlberechtigte.

36

2. Bei der danach vorzunehmenden Folgenabwägung sind die Folgen, die sich ergäben,
wenn die beantragte einstweilige Anordnung nicht erlassen würde, sich später aber die
Verfassungswidrigkeit von § 6a Abs. 1 Nr. 2 und 3 EuWG und von § 6a Abs. 2 Nr. 1 in
Verbindung mit Abs. 1 Nr. 2 und 3 EuWG herausstellte (a), denen gegenüberzustellen,
die sich ergäben, wenn eine einstweilige Anordnung erlassen und diese Normen außer
Vollzug gesetzt würden, später jedoch ihre Verfassungsmäßigkeit festgestellt würde (b).


                                              24/31

Dabei überwiegen vorliegend die Gründe für den Erlass einer einstweiligen Anordnung,
die den nach § 6a Abs. 1 Nr. 2 und 3 EuWG und nach § 6a Abs. 2 Nr. 1 in Verbindung
mit Abs. 1 Nr. 2 und 3 EuWG vom Wahlrecht Ausgeschlossenen die Möglichkeit einer
Teilnahme an der kommenden Europawahl eröffnet (c). Ein unzulässiger Eingriff in die
originäre Zuständigkeit des Gesetzgebers ist damit nicht verbunden (d).

37

a) Wäre den von § 6a Abs. 1 Nr. 2 und 3 EuWG sowie von § 6a Abs. 2 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 1 Nr. 2 und 3 EuWG betroffenen Personen eine Teilnahme an der Europawahl auf verfassungswidriger Grundlage versagt, würde ihnen bei dieser Wahl das vornehmste Recht des Bürgers im demokratischen Staat (vgl. BVerfGE 1, 14 <33>; BVerfG,
Beschluss des Zweiten Senats vom 29. Januar 2019 - 2 BvC 62/14 -, Rn. 106) irreversibel vorenthalten. Das Wahlrecht ist essentiell für die Teilhabe der Bürgerinnen und Bürger an der Ausübung der Staatsgewalt (vgl. BVerfGE 8, 104 <115>; 83, 60 <71>), weshalb einem verfassungswidrigen Entzug des Wahlrechts ein erhebliches Gewicht
beizumessen ist.

38

Darüber hinaus würde ein verfassungswidriger Wahlrechtsausschluss zu einer Beeinträchtigung der Legitimation der in Deutschland gewählten Abgeordneten des Europäischen Parlaments führen. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass das Wahlergebnis
bei Zulassung der betroffenen Personen zu der kommenden Europawahl anders ausfiele,
zumal der betroffene Personenkreis bei der Europawahl die Anzahl der durch § 13 Nr. 2
und 3 BWahlG bei der Bundestagswahl betroffenen Personen übersteigt, da gemäß § 6a
Abs. 2 Nr. 1 EuWG zusätzlich auch Unionsbürger anderer Mitgliedstaaten betroffen sind,
bei denen die Voraussetzungen des § 6a Abs. 1 Nr. 2 und 3 EuWG vorliegen.

39

Im Rahmen der gebotenen Folgenabwägung ist zudem in Rechnung zu stellen, dass der
Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts sich mit den wortgleichen Wahlrechtsausschlüssen in § 13 Nr. 2 und 3 BWahlG bereits befasst und mit Beschluss vom 29. Januar
2019 (2 BvC 62/14) deren Verfassungswidrigkeit festgestellt hat. Dass hinsichtlich § 6a
Abs. 1 Nr. 2 und 3 EuWG eine abweichende verfassungsrechtliche Bewertung geboten
sein könnte, wird von den Verfahrensbeteiligten nicht vorgetragen und ist auch ansonsten
nicht ersichtlich. Hierfür ergibt sich auch nichts aus dem Umstand, dass § 6a Abs. 1 Nr. 2
und 3 EuWG nicht am Maßstab des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, sondern am Maßstab des
Art. 3 Abs. 1 GG zu messen ist (vgl. hierzu BVerfGE 51, 222 <234>; 129, 300 <317>;
135, 259 <284 Rn. 44>). Es ist daher davon auszugehen, dass bei Nichterlass der einstweiligen Anordnung die Europawahl unter Anwendung verfassungswidriger Wahlrechtsnormen durchgeführt würde. Dass das Bundesverfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit der streitgegenständlichen Wahlrechtsausschlüsse bezogen auf die Bundestagswahl
bereits festgestellt hat, stellt einen Sondertatbestand dar, dem bei der Entscheidung über
den Erlass der einstweiligen Anordnung besonderes Gewicht zukommt.

40

b) aa) Ergeht demgegenüber die einstweilige Anordnung, erscheint eine Beeinträchtigung


                                             25/31

des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes (vgl. dazu BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. Januar 2019
- 2 BvC 62/14 -, Rn. 88 ff.) nicht von vornherein ausgeschlossen. Der Senat hat insoweit
bezogen auf § 13 Nr. 2 BWahlG festgestellt, dass die Annahme des Gesetzgebers, bei
der Bestellung eines Betreuers in allen Angelegenheiten fehle den Betroffenen typischerweise die zur Teilnahme am demokratischen Kommunikationsprozess erforderliche Einsichtsfähigkeit, zumindest nicht fernliegend ist. Die Vorschrift genügt jedoch den verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen gesetzlichen Typisierungstatbestand jedenfalls
nicht, weil sie den Kreis der von einem Wahlrechtsausschluss Betroffenen ohne hinreichenden sachlichen Grund in gleichheitswidriger Weise bestimmt (vgl. BVerfG, Beschluss
des Zweiten Senats vom 29. Januar 2019 - 2 BvC 62/14 -, Rn. 99, 100). Davon ausgehend ist es Sache des Gesetzgebers, darüber zu entscheiden, wie er die verfassungswidrige Ungleichbehandlung gleichermaßen betreuungsbedürftiger Personen im Wahlrecht
beseitigt und dabei den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl und die Sicherung ihres
Charakters als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes
zum Ausgleich bringt (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. Januar 2019
- 2 BvC 62/14 -, Rn. 139). Demgemäß ist nicht auszuschließen, dass bei Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung Personen an der Europawahl teilnehmen, die über die
erforderliche Fähigkeit zur Teilnahme am demokratischen Kommunikationsprozess nicht
verfügen, und dass dadurch die Integrationsfunktion der Wahl beeinträchtigt wird.

41

bb) Sonstige Nachteile von Gewicht, die dem Erlass der einstweiligen Anordnung entgegenstehen könnten, sind auch nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung nicht ersichtlich.

42

(1) Dies gilt zunächst für die Behauptung, die rechtssichere Umsetzung einer Aufhebung
der streitgegenständlichen Wahlrechtsausschlüsse sei vor der Europawahl am 26. Mai
2019 nicht mehr möglich. Hierzu haben der Bundeswahlleiter sowie die Landeswahlleiterin des Landes Baden-Württemberg und die Landeswahlleiter des Freistaates Bayern und
des Landes Nordrhein-Westfalen in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend bekundet, im Falle einer Aufhebung der streitgegenständlichen Wahlrechtsausschlüsse sei
eine Berichtigung der Wählerverzeichnisse für die Europawahl 2019 von Amts wegen mit
erheblichem Verwaltungsaufwand verbunden, da in den Melderegistern der Grund für einen Wahlrechtsausschluss nicht aufgeführt sei und dieser folglich händisch festgestellt
werden müsse. Sie haben diesen Aufwand aber als rechtzeitig leistbar erachtet. Der Landeswahlleiter des Freistaates Bayern hat zwar dargelegt, dass der Freistaat Bayern von
Wahlrechtsausschlüssen überproportional betroffen sei und sich der bei einer Aussetzung verursachte Umsetzungsaufwand auf die einzelnen Kommunen ungleich verteile.
Anders als das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat hat er aber eine rechtzeitige Berichtigung der Wählerverzeichnisse von Amts wegen bis zur Europawahl 2019
nicht als tatsächlich unmöglich bewertet. Er hat lediglich darauf verwiesen, dass sich besondere Herausforderungen in Kommunen ergeben könnten, die Standort größerer Einrichtungen zur Betreuung von Menschen mit Behinderungen seien, und dass dem gegebenenfalls durch eine zusätzliche personelle Unterstützung Rechnung getragen werden
müsse. Im Ergebnis hat aber auch er eine rechtzeitige und rechtssichere Berichtigung der


                                             26/31

Wählerverzeichnisse für die Europawahl 2019 von Amts wegen im Fall des Erlasses einer entsprechenden einstweiligen Anordnung nicht ausgeschlossen.

43

Der zu erwartende Verwaltungsaufwand wird zudem dadurch begrenzt, dass der Senat
die einstweilige Anordnung auf die Nichtanwendung von § 6a Abs. 1 Nr. 2 und 3, Abs. 2
Nr. 1 EuWG in Fällen eines Antrags auf Eintragung in das Wählerverzeichnis gemäß
§§ 17, 17a der Europawahlordnung (im Folgenden: EuWO) oder eines Einspruchs beziehungsweise einer Beschwerde gegen die Richtigkeit oder Vollständigkeit des Wählerverzeichnisses gemäß § 21 EuWO beschränkt hat. Demgemäß bedarf es keiner vollständigen Überprüfung der Wählerverzeichnisse für die Europawahl 2019 von Amts wegen.
Diese sind nur auf entsprechende Anträge gemäß §§ 17, 17a EuWO oder Einsprüche gemäß § 21 EuWO zu berichtigen, wobei derjenige, der einen auf seine Eintragung gerichteten Einspruch gegen das Wählerverzeichnis erhebt, die zum Beweis der von ihm behaupteten Tatsachen erforderlichen Beweismittel beizubringen hat (§ 21 Abs. 2 Satz 2
EuWO). Insgesamt ist daher nur ein begrenzter Verwaltungsaufwand zu erwarten, der die
Annahme der Unmöglichkeit oder hohen Fehleranfälligkeit einer Umsetzung der erlassenen einstweiligen Anordnung nicht zu begründen vermag.

44

(2) Ebenso wenig werden durch den Erlass der einstweiligen Anordnung zusätzliche
Wahlanfechtungsgründe geschaffen.

45

(a) Zwar waren die von einem Wahlrechtsausschluss gemäß § 6a EuWG Betroffenen an
Wahlvorbereitungshandlungen nicht beteiligt und an der Wahrnehmung ihres passiven
Wahlrechts gehindert, da gemäß § 6b Abs. 3 Nr. 1 und Abs. 4 Nr. 2 EuWG bei Vorliegen
eines Wahlrechtsausschlusses auch die Wählbarkeit entfällt. Die Frage, ob und inwieweit
hierdurch die Europawahl 2019 mit Wahlfehlern behaftet ist, ist aber unabhängig vom Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung zu beantworten. Insoweit kommt es entscheidend darauf an, ob die Nichtbeteiligung der Betroffenen deren Wahlrecht verletzt,
weil der Wahlrechtsausschluss gemäß § 6a EuWG verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügt. Dafür ist die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes getroffene
Anordnung einer begrenzten Nichtanwendbarkeit von § 6a Abs. 1 Nr. 2 und 3, Abs. 2
Nr. 1 EuWG nicht ausschlaggebend.

46

(b) Nicht relevant ist auch der Hinweis, bei Erlass der einstweiligen Anordnung ergebe
sich eine erhöhte Fehleranfälligkeit der Europawahl am 26. Mai 2019 aus dem Umstand,
dass gleichzeitig in mehreren Ländern Kommunalwahlen auf der Basis fortgeltender
Wahlrechtsausschlüsse durchgeführt würden. Die gleichzeitige Geltung unterschiedlicher
Wahlrechtsausschlüsse wäre auch bei einem Verzicht auf den Erlass der einstweiligen
Anordnung nicht vermeidbar. So hat Baden-Württemberg mit Gesetz vom 3. April 2019
(LTDrucks 16/6027) beschlossen, Personen, für die ein Betreuer zur Besorgung aller ihrer Angelegenheiten bestellt ist, die Teilnahme an den gleichzeitig mit der Europawahl am
26. Mai 2019 stattfindenden Kommunalwahlen zu ermöglichen. Damit würde beispiels-


                                            27/31

weise in Baden-Württemberg gerade der Verzicht auf den Erlass der einstweiligen Anordnung zur Geltung unterschiedlicher Wahlrechtsausschlüsse bei den am 26. Mai 2019
stattfindenden Wahlen führen. Außerdem hat der Landeswahlleiter des Landes Nordrhein-Westfalen in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass sich aus der Einführung eines inklusiven Wahlrechts auf Kommunal- und Landesebene in diesem Land bei Fortbestand der streitbefangenen Wahlrechtsausschlüsse für Bundestags- und Europawahl
keine besonderen Umsetzungsschwierigkeiten ergeben hätten.

47

(3) Schließlich steht auch der Verhaltenskodex für Wahlen der Venedig-Kommission
(Verhaltenskodex für Wahlen – Leitlinien und erläuternder Bericht – vom 30. Oktober
2002, CDL-AD <2002> 23) dem Erlass der einstweiligen Anordnung nicht entgegen.

48

(a) Dafür spricht bereits, dass Stellungnahmen von Ausschüssen und vergleichbaren Organen internationaler Organisationen im innerstaatlichen Bereich keine unmittelbare Bindungswirkung zukommt (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. Januar
2019 - 2 BvC 62/14 -, Rn. 64 m.w.N.) und der Kommission nach Art. 1 ihres Statuts vom
21. Februar 2002 (Committee of Ministers’ Resolution <2002> 3: Revised Statute of the
European Commission for Democracy through Law, 21 February 2002) (lediglich) eine
beratend-kooperative Funktion zugewiesen ist (vgl. Grabenwarter, JöR 66 n.F. <2018>,
S. 21 <23>).

49

(b) Zudem stehen die inhaltlichen Maßgaben des Verhaltenskodex der erfolgten zeitnahen Zulassung weiterer Wahlberechtigter zu der bevorstehenden Wahl nicht entgegen.
Nach Ziffer II. 2. b der Leitlinien des Verhaltenskodex sollten die Grundelemente des
Wahlrechts und insbesondere des Wahlsystems im eigentlichen Sinne, die Zusammensetzung der Wahlausschüsse und die Wahlkreiseinteilung bis ein Jahr vor einer Wahl
nicht mehr verändert werden. In dem hierzu ergangenen erläuternden Bericht wird unter
Ziffer 63 f. ausgeführt:

63. Die Stabilität des Rechts ist ein wichtiges Element für die Glaubwürdigkeit des Wahlprozesses und selbst von wesentlicher Bedeutung für die Konsolidierung der Demokratie.
Denn wenn sich die Regeln häufig ändern, kann der Wähler desorientiert sein und sie
nicht mehr verstehen, insbesondere wenn sie sehr kompliziert sind; er kann vor allem zu
Recht oder zu Unrecht denken, dass das Wahlrecht ein Instrument ist, das diejenigen, die
die Macht ausüben, zu ihren Gunsten manipulieren, […].

64. Die Stabilität muss in der Praxis nicht so sehr in Bezug auf die Grundprinzipien garantiert werden, deren formale Infragestellung schwer denkbar ist, sondern in Bezug auf bestimmte genauere Regeln des Wahlrechts, insbesondere in Bezug auf das Wahlrecht im
eigentlichen Sinne, die Zusammensetzung der Wahlausschüsse und die Einteilung der
Wahlkreise. Diese drei Elemente erscheinen häufig - zu Recht oder zu Unrecht - als die
entscheidenden Faktoren für das Ergebnis der Abstimmung und es sollten nicht nur Manipulationen zugunsten der Partei, die an der Macht ist, sondern auch nur der Anschein
selbst von Manipulationen vermieden werden.


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Nach diesen Erwägungen soll durch die Stabilität des Wahlrechts die Glaubwürdigkeit
des Wahlprozesses gewährleistet werden, die ihrerseits wesentlich für die Konsolidierung
der Demokratie ist. Die Wähler sollen darauf vertrauen können, dass ihre Stimme dasjenige Element ist, das über das Ergebnis der Abstimmung entscheidet, und dieses nicht
durch Veränderungen des Wahlrechts zugunsten der herrschenden Mehrheit unterlaufen
wird. Bereits der Anschein von Manipulationen soll verhindert werden.

51

Eine Erweiterung der Gruppe der wahlberechtigten Personen um die in § 6a Abs. 1 Nr. 2
und 3, Abs. 2 Nr. 1 EuWG Genannten steht diesem Schutzzweck nicht entgegen. Der Anschein einer manipulativen Verfestigung existierender Regierungsmehrheiten durch die
Aufhebung derartiger Wahlrechtsausschlüsse kurz vor Durchführung einer Wahl ist fernliegend. Der Wähler bedarf keines besonderen Schutzes, wenn das Ergebnis der bevorstehenden Wahl auf diese Weise auf eine breitere demokratische Grundlage gestellt wird.

52

c) Bei der gebotenen Folgenabwägung überwiegen die Gründe für den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem aus dem Tenor ersichtlichen Inhalt. Erginge die einstweilige
Anordnung nicht und erwiese sich der Antrag in der Hauptsache als begründet – was sich
aufgrund des Senatsbeschlusses vom 29. Januar 2019 aufdrängt –, ergäbe sich ein irreversibler Verlust des Wahlrechts der Regelungsbetroffenen bei der Europawahl 2019.
Dabei handelt es sich um einen schwerwiegenden Nachteil, der den Nachteil einer möglichen Beeinträchtigung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der
politischen Willensbildung des Volkes durch die Beteiligung einzelner Personen, die über
die zur Teilnahme am demokratischen Kommunikationsprozess erforderliche Einsichtsfähigkeit nicht verfügen, überwiegt. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht
darauf verzichtet, die Feststellung der Unvereinbarkeit des wortgleichen Wahlrechtsausschlusses gemäß § 13 Nr. 2 BWahlG mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 und Art. 3 Abs. 3 Satz 2
GG mit einer Fortgeltungsanordnung zu verbinden (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten
Senats vom 29. Januar 2019 - 2 BvC 62/14 -, Rn. 139).

53

d) Die Gründe für den Erlass der vorliegenden einstweiligen Anordnung sind darüber hinaus von ausreichend hohem Gewicht, um den mit der Außervollzugsetzung der in Rede
stehenden Wahlrechtsausschlüsse verbundenen Eingriff in die originäre Zuständigkeit
des Gesetzgebers zu rechtfertigen. Geschützt wird mit der einstweiligen Anordnung das
Wahlrecht als wichtigstes demokratisches Teilhaberecht. Dabei ist der Eingriff in die originäre Zuständigkeit des Gesetzgebers von geringer Intensität, da die einstweilige Anordnung nur die Europawahl 2019 betrifft und nur die Gewährung des aktiven Wahlrechts für
diejenigen von einem Wahlrechtsausschluss Betroffenen gebietet, die von ihrem Antragsoder Einspruchs- beziehungsweise Beschwerderecht gemäß §§ 17, 17a oder 21 EuWO
Gebrauch machen. Daneben bleibt der Gesetzgeber frei, darüber zu entscheiden, wie er
zukünftig den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl und die Sicherung ihrer Integrationsfunktion zum Ausgleich bringt. Insbesondere bleibt es ihm unbenommen, entsprechend
der Beschlusslage des Deutschen Bundestages (vgl. BTDrucks 19/8261) eine Aufhebung


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der Wahlrechtsausschlüsse im Bundeswahlgesetz und im Europawahlgesetz mit Regelungen zur Assistenz, zum Manipulationsschutz und zur Konkretisierung des Straftatbestands der Wahlfälschung zu verbinden.

Voßkuhle                     Huber                        Hermanns
Müller                       Kessal-Wulf                  König
Maidowski                                  Langenfeld




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Bundesverfassungsgericht, Urteil des Zweiten Senats vom 15. April 2019 - 2 BvQ 22/19

Zitiervorschlag BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 15. April 2019 - 2 BvQ 22/19 -
                Rn. (1 - 53), http://www.bverfg.de/e/qs20190415a_2bvq002219.html
ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2019:qs20190415a.2bvq002219




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Bei Anträgen auf Eintragung in das Wählerverzeichnis (§§ 17, 17a Europawahlordnung) sowie bei Einsprüchen und Beschwerden gegen die Richtigkeit oder Vollständigkeit der Wählerverzeichnisse (§ 21 Europawahlordnung) für die neunte Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments am 26. Mai 2019 sind § 6a Absatz 1 Nummer 2 und 3 des Europawahlgesetzes und § 6a Absatz 2 Nummer 1 in Verbindung mit Absatz 1 Nummer 2 und 3 des Europawahlgesetzes nicht anzuwenden.
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 15. April 2019 durch|für Recht erkannt:
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 15. April 2019
- 2 BvQ 22/19 -, Rn. 1-53,
                    https://www.bverfg.de/e/qs20190415a_2bvq002219
Pressemitteilung - Nr. 29/2019 vom 15. April 2019