                           Leitsätze


          zum Urteil des Zweiten Senats vom 14. Mai 1996

                          - 2 BvR 1507/93 -

                          - 2 BvR 1508/93 -

1. a) Art. 16a Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 4 GG enthält keine Beschränkung des persönlichen Geltungsbereichs des Grundrechts aus
   Art. 16a Abs. 1 GG und seines Schutzziels, wohl aber eine Beschränkung seines verfahrensbezogenen Gewährleistungsinhalts.

   b) Art. 16a Abs. 3 GG sieht eine "Arbeitsteilung" zwischen dem Gesetzgeber einerseits und den Behörden und Gerichten andererseits
   vor. Danach verbleibt den Behörden und den Gerichten die Prüfung,
   ob der einzelne Asylbewerber Tatsachen vorgetragen hat, welche entgegen der Vermutung, die an seine Herkunft aus einem sicheren Staat
   anknüpft, die Annahme begründen, er werde dort gleichwohl politisch
   verfolgt.

2. a) Für die Bestimmung eines Staates zum sicheren Herkunftsstaat
   muß Sicherheit vor politischer Verfolgung landesweit und für alle Personen- und Bevölkerungsgruppen bestehen.

   b) Die in Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG geforderte Gewährleistung der Sicherheit auch vor unmenschlicher oder erniedrigender Bestrafung
   oder Behandlung stellt in Anknüpfung an Art. 3 EMRK sicher, daß ein
   solches staatliches Handeln in die Prüfung einbezogen und so den
   fließenden Übergängen zu asylrechtlich erheblichen Verfolgungsmaßnahmen Rechnung getragen wird.

3. Für die Bestimmung eines Staates zum sicheren Herkunftsstaat hat
   sich der Gesetzgeber anhand von Rechtslage, Rechtsanwendung und
   allgemeinen politischen Verhältnissen aus einer Vielzahl von einzelnen Faktoren ein Gesamturteil über die für politische Verfolgung bedeutsamen Verhältnisse in dem jeweiligen Staat zu bilden.

4. a) Das Gesetz, mit dem ein Staat zum sicheren Herkunftsstaat bestimmt wird, ist ein grundrechtsausfüllendes Gesetz. Es erfordert die
   Beurteilung der Verhältnisse in einem anderen Staat und - dem vorausgehend - die Erhebung der für die gesetzgeberische Feststellung
   notwendigen tatsächlichen Grundlagen.




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   b) Bei der Erhebung und Aufbereitung der zugrunde zu legenden Tatsachen kommt dem Gesetzgeber, insbesondere hinsichtlich der dafür
   zu beschreitenden Wege, ein Entscheidungsspielraum zu.

   c) Beurteilt der Gesetzgeber, ob nach den ermittelten tatsächlichen
   Verhältnissen in einem Staat gewährleistet erscheint, daß dort weder
   politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet, und trifft er eine Prognose über die
   weitere Entwicklung in dem Staat innerhalb eines überschaubaren
   Zeitraums, so hat er einen Einschätzungs- und Wertungsspielraum.

   d) Die verfassungsgerichtliche Prüfung erstreckt sich auf die Vertretbarkeit der vom Gesetzgeber getroffenen Entscheidung; die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes nach Art. 16a Abs. 3 GG kann nur festgestellt werden, wenn eine Gesamtwürdi- gung ergibt, daß der
   Gesetzgeber sich bei seiner Entscheidung nicht von guten Gründen
   hat leiten lassen.

5. Inhalt der in Art. 16a Abs. 3 Satz 2 GG aufgestellten Vermutung ist
   nicht, daß einem Ausländer aus einem sicheren Herkunftsstaat dort
   keine unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung
   droht.

   Zur Ausräumung der Vermutung ist nur ein Vorbringen zugelassen,
   das die Furcht vor politischer Verfolgung auf ein individuelles Verfolgungsschicksal des Antragstellers gründet.




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BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 1507/93 -

- 2 BvR 1508/93 -




                            IM NAMEN DES VOLKES

                                 In den Verfahren

                                       über

                          die Verfassungsbeschwerden

1. der ghanaischen Staatsangehörigen B ...,


gegen

         a) den Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 19. Juli
            1993 - 11 G 20051/93.A (1) -,

         b) mittelbar gegen § 29a Abs. 2 in Verbindung mit Anlage II (betreffend
            Ghana) des Asylverfahrensgesetzes - (AsylVfG) in der Fassung der
            Bekanntmachung vom 27. Juli 1993 (Bundesgesetzblatt I Seite 1361)

- 2 BvR 1507/93 -,

2. des ghanaischen Staatsangehörigen N. ,

 gegen

 a) den Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 20. Juli 1993
    - 11 G 20045/93.A -,

 b) mittelbar gegen § 29a Abs. 2 in Verbindung mit Anlage II (betreffend Ghana)
    des Asylverfahrensgesetzes - (AsylVfG) in der Fassung der Bekanntmachung
    vom 27. Juli 1993 (Bundesgesetzblatt I Seite 1361)

- 2 BvR 1508/93 -

Bevollmächtigter zu 1. und 2.:



                                        3/42

Rechtsanwalt Karl H. Bisping, Parcusstraße 8, Mainz

Beteiligt: Die Bundesregierung, vertreten durch das Bundesministerium des Innern,

Bevollmächtigter: Prof. Dr. Kay Hailbronner
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

                                 Präsidentin Limbach,

                                 Böckenförde,

                                 Klein,

                                 Graßhof,

                                 Kruis,

                                 Kirchhof,

                                 Winter,

                                 Sommer

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 21., 22. und 23. November und 5. Dezember 1995 durch

                                     Urteil

für Recht erkannt:

    1. Die zu gemeinsamer Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

    2. § 29a Absatz 1 des Asylverfahrensgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juli 1993 (Bundesgesetzbl. I Seite 1361) sowie
       die Aufnahme von Ghana in Anlage II (zu § 29a) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

    3. Das Land Hessen hat den Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen für die Verfahren betreffend den Erlaß einstweiliger Anordnungen
       zu erstatten.

                                   Gründe:

                                           A.

 Die Verfassungsbeschwerden betreffen die in Art. 16a Abs. 3 GG und § 29a Abs. 1     1
des Asylverfahrensgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juli 1993
(BGBl I S. 1361) - AsylVfG - enthaltenen Regelungen über Asylgewährung und Asyl-


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verfahren bei Asylbewerbern aus sicheren Herkunftsstaaten sowie die gesetzliche
Bestimmung Ghanas zu einem solchen sicheren Herkunftsstaat.

                                          I.

  1. Der durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. Juni 1993                2
(BGBl I S. 1002) an Stelle von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG a.F. in das Grundgesetz eingefügte Art. 16a GG wie auch das Gesetz zur Änderung asylverfahrens-, ausländerund staatsangehörigkeitsrechtlicher Vorschriften vom 30. Juni 1993 (BGBl I S. 1062)
gehen zurück auf den sogenannten Asylkompromiß zwischen CDU/CSU, SPD und
F.D.P. vom 6. Dezember 1992 (vgl. Blätter für deutsche und internationale Politik,
1993, S. 114 ff.). Ziel des von den Fraktionen der CDU/CSU, SPD und F.D.P. am
19. Januar 1993 eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (BTDrucks 12/4152) sollte es sein, "den wirklich politisch Verfolgten weiterhin Schutz und Zuflucht zu gewähren, aber eine unberechtigte Berufung auf das
Asylrecht zu verhindern und diejenigen Ausländer von einem langwierigen Asylverfahren auszuschließen, die des Schutzes deswegen nicht bedürfen, weil sie offensichtlich nicht oder nicht mehr aktuell politisch verfolgt sind. Außerdem ist das Asylverfahren einschließlich des gerichtlichen Verfahrens weiter zu beschleunigen" (vgl.
BTDrucks 12/4152, S. 3).

 In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es weiter (a.a.O. S. 3 f.):                   3

         "Mit Rücksicht auf den Regelungsumfang wird ein eigener Asyl-                    4
        Artikel geschaffen, der an die Stelle des bisherigen Art. 16 Abs. 2
        Satz 2 GG tritt.

          ...

          Absatz 1 übernimmt unverändert den Wortlaut des bisherigen Art.                 5
        16 Abs. 2 Satz 2 GG: Die Verbürgung des Schutzes vor politischer
        Verfolgung (Asyl) behält den Charakter eines Individualgrundrechts.
        Im Unterschied zum bisherigen Recht begrenzt die Verfassung indessen in Anknüpfung an die Schutzbedürftigkeit des jeweils Asylbegehrenden in den folgenden Absätzen den Schutzumfang und
        schreibt wichtige Teilbereiche des Verfahrens vor, das zur Gewährung oder Ablehnung von Asyl in der Bundesrepublik Deutschland
        führt.

          ...

          Absatz 3 eröffnet dem Gesetzgeber die Möglichkeit, verfolgungsfreie Herkunftsländer zu bestimmen. Das Grundgesetz gibt die wichtigsten Kriterien vor, aus denen die Verfolgungsfreiheit geschlossen
        wird. Daneben sind noch andere Kriterien heranziehbar, zu denen
        z.B. die Quote der Anerkennung im Verwaltungsverfahren in einem
        überschaubaren Zeitraum gehört. Freiheit von politischer Verfol-


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        gung muß grundsätzlich landesweit bestehen.

         Die gesetzliche Qualifizierung als sicherer Herkunftsstaat begründet eine widerlegbare Vermutung; der Ausländer kann geltend machen, entgegen der aus der gesetzlichen Bestimmung folgenden
        Regelvermutung ausnahmsweise politisch verfolgt zu sein. Eine dahin gehende Prüfung findet nur statt, wenn der Ausländer erhebliche
        Tatsachen substantiiert vorträgt.

         Absatz 4 normiert für bestimmte Fälle qualifizierte Anforderungen              8
        an die Aussetzung der Vollziehung und ermächtigt den Gesetzgeber, sowohl den Prüfungsumfang als auch die Berücksichtigung verspäteten Vorbringens des Ausländers im gerichtlichen Verfahren
        einzuschränken. Nur wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit
        der aufenthaltsbeendenden Maßnahme bestehen, wird im Wege
        des vorläufigen Rechtsschutzes die Vollziehung ausgesetzt.

         Dies gilt für die Fälle des Absatzes 3, d.h. für Asylbewerber aus einem sicheren Herkunftsland, für die die gesetzliche Vermutung nicht
        widerlegt wird. Das gilt ferner für Asylbewerber, deren Anträge
        ebenfalls offensichtlich unbegründet sind ...".

  Am 11. März 1993 fand zum Entwurf der Grundgesetzänderung eine Anhörung von          10
Sachverständigen durch den Innen- und Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages sowie die Gemeinsame Verfassungskommission statt (vgl. Sten.Prot. der 55. Sitzung des Innenausschusses, der 71. Sitzung des Rechtsausschusses und der 8. Anhörung der Gemeinsamen Verfassungskommission). Am 26. Mai 1993 wurde die
- geringfügig geänderte - Vorlage abschließend im Bundestag beraten und fand dort
die nach Art. 79 Abs. 2 GG erforderliche Mehrheit (vgl. Plen.Prot. 12/160,
S. 13499 ff., 13629 f.). Der Bundesrat stimmte dem Gesetzesbeschluß auf seiner
657. Sitzung am 28. Mai 1993 zu (vgl. BRDrucks 352/93). Das Gesetz trat am 30. Juni 1993 in Kraft.

 Die hier maßgeblichen Vorschriften des Art. 16a GG lauten:                            11

 "(1) Politisch Verfolgte genießen Asylrecht.                                          12

 ...

   (3) Durch Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, können Staaten         13
bestimmt werden, bei denen aufgrund der Rechtslage, der Rechtsanwendung und
der allgemeinen politischen Verhältnisse gewährleistet erscheint, daß dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet. Es wird vermutet, daß ein Ausländer aus einem solchen Staat nicht
verfolgt wird, solange er nicht Tatsachen vorträgt, die die Annahme begründen, daß
er entgegen dieser Vermutung politisch verfolgt wird.

 (4) Die Vollziehung aufenthaltsbeendender Maßnahmen wird in den Fällen des Ab-        14


                                         6/42

satzes 3 und in anderen Fällen, die offensichtlich unbegründet sind oder als offensichtlich unbegründet gelten, durch das Gericht nur ausgesetzt, wenn ernstliche
Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Maßnahme bestehen; der Prüfungsumfang kann
eingeschränkt werden und verspätetes Vorbringen unberücksichtigt bleiben. Das Nähere ist durch Gesetz zu bestimmen."

 2. Am 2. März 1993 brachten die Fraktionen der CDU/CSU, SPD und F.D.P. zur gesetzlichen Ausfüllung von Art. 16a GG den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung
asylverfahrens-, ausländer- und staatsangehörigkeitsrechtlicher Vorschriften ein (vgl.
BTDrucks 12/4450). Nach dem neu in das Asylverfahrensgesetz einzufügenden
§ 29a sollte der Asylantrag eines Ausländers aus einem sicheren Herkunftsstaat als
offensichtlich unbegründet abzulehnen sein, "es sei denn, aufgrund der von dem
Ausländer angegebenen Tatsachen oder Beweismittel ist anzunehmen, daß ihm abweichend von der allgemeinen Lage im Herkunftsstaat politische Verfolgung droht".
§ 29a Abs. 2 des Entwurfs sah vor, daß die sicheren Herkunftsstaaten durch den Gesetzgeber festgelegt werden; in einer Anlage II waren bestimmte Staaten als solche
bezeichnet.

  Nach der Begründung des Gesetzentwurfs ist der Prüfung dieser Staaten ein umfangreicher Kriterienkatalog zugrunde gelegt worden:

 - Höhe der Anerkennungsquote in den vergangenen Jahren,                                 17

 - allgemeine politische Lage (u.a. demokratische Struktur des Staates, unabhängige      18
Gerichtsbarkeit, Mehrparteiensystem, Recht auf freie Meinungsäußerung),

 - Achtung der Menschenrechte (u.a. Beachtung der Grundsätze der internationalen         19
Menschenrechtsübereinkünfte, insbesondere VN-Konvention über die zivilen und
bürgerlichen Rechte, Europäische Menschenrechtskonvention - EMRK - und VN-Konvention gegen Folter),

 - Bereitschaft des Herkunftsstaates, unabhängigen internationalen Organisationen        20
zur Überwachung der Menschenrechtslage Zutritt zu seinem Hoheitsgebiet zu gewähren,

 - Stabilität des Landes (u.a. Prognose, daß mit wesentlichen Veränderungen in           21
nächster Zeit nicht zu rechnen ist).

 Diese Kriterien sind unter Heranziehung der von den Behörden des Bundes gewonnenen Erkenntnisse, von Rechtsprechung sowie Materialien des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) und internationaler Menschenrechtsorganisationen untersucht worden (vgl. BTDrucks 12/4450, S. 21 f.).

  Für die einzelnen in die Anlage II aufzunehmenden Staaten waren vom Bundesministerium des Innern unter Beteiligung des Auswärtigen Amtes und des Bundesministeriums der Justiz Prüfberichte erstellt worden. Der Unterausschuß "Menschenrechte
und humanitäre Hilfe" des Auswärtigen Ausschusses des Bundestages nahm zu den
einzelnen Staaten Stellung (vgl. BTDrucks 12/4984, S. 47). Im Prüfbericht zu Ghana


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vom 5. Januar 1993, dem neben einer Zusammenstellung einschlägiger Gerichtsentscheidungen im wesentlichen Auskünfte und Stellungnahmen des Auswärtigen Amtes, des Instituts für Afrika-Kunde sowie von amnesty international aus den Jahren
bis 1992 zugrunde liegen, heißt es zusammenfassend:

          "In Ghana führte der Demokratisierungsprozeß zum Entstehen von               24
        Grundstrukturen eines demokratischen Rechtsstaates. Ghana weist
        derzeit eine politische Struktur auf, die staatlich initiierte oder gebilligte Eingriffe in Menschenrechte wie Leben, Gesundheit, Freiheit,
        Religionsausübung etc. aus politischen Gründen grundsätzlich ausschließt. Verwaltung und Wirtschaft befinden sich in Ghana für afrikanische Verhältnisse auf einem hohen Niveau. Ethnische Konflikte
        existieren, soweit ersichtlich, nicht. Menschenrechte werden geachtet, repressive Gesetze wurden teilweise aufgehoben, die politische
        Lage ist stabil und ein Mehrparteiensystem wurde eingeführt.

         Somit kann Ghana in die Liste der sicheren Herkunftsstaaten aufgenommen werden, wobei auf eine ständige Überprüfung der Lage
        nicht verzichtet werden sollte ...".

  Auf Veranlassung des Bundesministeriums der Justiz wurden die für die Verwaltungsgerichtsbarkeit zuständigen obersten Landesbehörden und der Präsident des
Bundesverwaltungsgerichts an der Prüfung der Liste sicherer Herkunftsstaaten beteiligt. Nach Mitteilung des Bundesministeriums des Innern wurde die Aufnahme von
Ghana in den Kreis der sicheren Herkunftsstaaten nicht von allen Ländern befürwortet. Die beim Bundesministerium des Innern gebildete "Projektgruppe Asylgesetz"
sah aufgrund einer Auswertung der Stellungnahmen am 3. Februar 1993 indes keinen Anlaß für eine Neubewertung der Einschätzung Ghanas als sicheres Herkunftsland, weil die äußerst knapp gehaltenen Stellungnahmen zum Teil auf veralteten Erkenntnissen beruhten und keine neuen Gesichtspunkte enthielten.

 Am 24. März 1993 hörte der Innenausschuß des Deutschen Bundestages zu dem             27
Gesetzentwurf Sachverständige an (vgl. Sten.Prot. der 56. Sitzung des Innenausschusses). Das Bundesministerium des Innern äußerte sich am 27. April 1993 ergänzend zu Ghana. Der in bezug auf § 29a geringfügig geänderte Entwurf wurde am
26. Mai 1993 im Bundestag abschließend beraten (vgl. Plen.Prot. 12/160,
S. 13499 ff., 13629 f.). In seiner 657. Sitzung vom 28. Mai 1993 stimmte der Bundesrat dem Gesetzesbeschluß zu (BRDrucks 353/93). Das Gesetz trat am 1. Juli 1993 in
Kraft.

 Die hier maßgebliche Vorschrift des § 29a AsylVfG lautet:                             28

 (1) Der Asylantrag eines Ausländers aus einem Staat im Sinne des Art. 16a Abs. 3      29
Satz 1 des Grundgesetzes (sicherer Herkunftsstaat) ist als offensichtlich unbegründet abzulehnen, es sei denn, die von dem Ausländer angegebenen Tatsachen oder
Beweismittel begründen die Annahme, daß ihm abweichend von der allgemeinen La-



                                           8/42

ge im Herkunftsstaat politische Verfolgung droht.

 (2) Sichere Herkunftsstaaten sind die in Anlage II bezeichneten Staaten.                 30

 (3) Die Bundesregierung bestimmt durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des              31
Bundesrates, daß ein in Anlage II bezeichneter Staat nicht mehr als sicherer Herkunftsstaat gilt, wenn Veränderungen in den rechtlichen oder politischen Verhältnissen dieses Staates die Annahme begründen, daß die in Art. 16a Abs. 3 Satz 1 des
Grundgesetzes bezeichneten Voraussetzungen entfallen sind. Die Verordnung tritt
spätestens sechs Monate nach ihrem Inkrafttreten außer Kraft.

 Anlage II (zu § 29a) bezeichnet u.a. Ghana als sicheren Herkunftsstaat.                  32

                                          II.

  1. Die Beschwerdeführerin zu 1. landete am 6. Juli 1993 von London kommend auf          33
dem Frankfurter Rhein-Main-Flughafen. Dort beantragte sie ihre Anerkennung als
Asylberechtigte. Sie wurde daraufhin zunächst im Transitbereich des Flughafens untergebracht.

  a) Zur Begründung ihres Asylantrags machte die Beschwerdeführerin folgende Angaben: Sie sei in Kuforidua (Ghana) als Marktfrau tätig gewesen. Sie habe einen Kiosk im Zentralmarkt gehabt, wo sie Farmerzeugnisse verkauft habe. Am 26. April
1993 habe der Stadtrat die Miete der Kioske von 2.000 auf 5.000 Cedis erhöht. Da
die Kaufkraft zu dieser Zeit sehr schwach gewesen sei, sei den Marktfrauen die Erhöhung unangebracht vorgekommen. Die Verkäuferinnen, die, wie sie selbst, der NPP-Partei angehörten, hätten am Tag der Bekanntgabe der Mieterhöhung gestreikt. Am
26. und 27. April 1993 hätten sie gegen die Mitglieder des Stadtrates demonstriert.
Dabei sei auch Sachschaden entstanden. Warenstände derjenigen Verkäuferinnen,
die sich nicht an der Demonstration beteiligt hätten, habe man umgekippt. Sie, die
Beschwerdeführerin, sei Anführerin der Frauen gewesen, die Gemüse verkauft hätten. Nach Beendigung der Demonstrationen seien die Anführer - so auch sie - von
Polizisten festgenommen worden. Ihr sei vorgeworfen worden, Unruhe in der Stadt
angestiftet und die Leute zum Streik aufgehetzt zu haben. Nach etwa einer Woche
habe ihr Sippenoberhaupt gegen Zahlung einer Kaution in Höhe von 50.000 Cedis ihre Freilassung erreicht. Sie habe die Auflage erhalten, sich täglich bei der Polizei zu
melden. Als sie erfahren habe, daß sie am 2. Juli 1993 vor Gericht gestellt werden
solle, sei sie früh morgens nach Accra geflüchtet. Am 4. Juli 1993 habe sie ihr Heimatland verlassen, um einer Gefängnisstrafe zu entgehen.

  b) Mit Bescheid vom 9. Juli 1993 lehnte das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (im folgenden: Bundesamt) den Antrag der Beschwerdeführerin auf Anerkennung als Asylberechtigte als offensichtlich unbegründet ab, stellte ferner fest, daß die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG offensichtlich nicht
vorlägen, und verneinte schließlich auch das Bestehen von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG. Für den Fall der Einreise wurde die Beschwerdeführerin aufge-



                                          9/42

fordert, die Bundesrepublik Deutschland innerhalb von einer Woche nach erfolgter
Einreise zu verlassen. Vorsorglich wurde ihr gemäß § 18a Abs. 2 AsylVfG die Abschiebung angedroht. Mit Bescheid vom gleichen Tage verweigerte ihr das Grenzschutzamt unter Hinweis auf den Bescheid des Bundesamtes die Einreise in die Bundesrepublik Deutschland.

 c) Gegen die Bescheide des Bundesamtes und des Grenzschutzamtes hat die Beschwerdeführerin Klage beim Verwaltungsgericht erhoben, über die noch nicht entschieden ist. Gleichzeitig hat sie gemäß § 18a Abs. 4 und 5 AsylVfG vorläufigen
Rechtsschutz beantragt. Diesen Antrag hat das Verwaltungsgericht mit Beschluß
vom 19. Juli 1993 abgelehnt. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

  Das Bundesamt habe den Asylantrag zu Recht nach § 29a AsylVfG als offensichtlich unbegründet abgelehnt. Die Beschwerdeführerin sei Staatsangehörige des als sicher bezeichneten Herkunftsstaates Ghana; die von ihr angegebenen Tatsachen und
Beweismittel begründeten nicht die Annahme, daß ihr abweichend von der allgemeinen Lage in Ghana politische Verfolgung drohe. Nach dem Lagebericht des Auswärtigen Amtes vom 1. April 1993 finde in Ghana eine unmittelbare und gezielte staatliche Verfolgung bestimmter Personen und Personengruppen wegen ihrer Rasse,
Religion, Nationalität oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe
grundsätzlich nicht statt. Mit dem Vorbringen, sie sei in ihrer Heimatstadt verhaftet
und etwa eine Woche inhaftiert worden, weil sie eine Demonstration der Marktfrauen
anläßlich einer Erhöhung der Marktgebühren angeführt habe, werde eine Annahme,
daß der Beschwerdeführerin abweichend von der allgemeinen Lage in ihrem Herkunftsland politische Verfolgung drohe, nicht begründet.

  2. Der Beschwerdeführer zu 2. landete ebenfalls am 6. Juli 1993, mit demselben        38
Flugzeug wie die Beschwerdeführerin zu 1. von London kommend, auf dem Flughafen Frankfurt/Main. Auch er beantragte seine Anerkennung als Asylberechtigter und
wurde daraufhin im Transitbereich des Flughafens untergebracht.

  a) Zur Begründung seines Asylantrags machte der Beschwerdeführer die folgenden        39
Angaben: Er sei Mitglied der NPP. Am 16. Februar 1993 habe seine Partei gegen die
neue Regierung seines Landes (NDC) demonstriert. Daran habe er teilgenommen.
Es sei um einen Haushaltsplan der NDC gegangen, der Preiserhöhungen verursacht
habe. Sie seien zu den Häusern von verschiedenen NDC-Mitgliedern marschiert. Dabei sei es zu handgreiflichen Auseinandersetzungen und Sachbeschädigungen gekommen. Ein Teil eines Hauses, in dem mehrere NDC-Mitglieder gelebt hätten, sei in
Brand gesetzt worden, Fensterscheiben seien kaputt gegangen und Kühlschränke
zerstört worden. Die Polizei habe etwa 40 Personen festgenommen. Die Inhaftierten
hätten die Namen der anderen Beteiligten genannt. Die Polizei sei zu ihm nach Hause gekommen, um auch ihn zu verhaften. Als er die Stimmen gehört und die Polizisten gesehen habe, sei er durch das Fenster in den Hof und dann über eine Mauer geflüchtet.

 b) Mit Bescheid vom 9. Juli 1993 lehnte das Bundesamt diesen Antrag auf Anerken-       40


                                        10/42

nung als Asylberechtigter als offensichtlich unbegründet ab, stellte ferner fest, daß
die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG offensichtlich nicht vorlägen und verneinte auch das Bestehen von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG. Für
den Fall der Einreise wurde der Beschwerdeführer aufgefordert, die Bundesrepublik
Deutschland innerhalb einer Woche nach erfolgter Einreise zu verlassen; vorsorglich
wurde ihm die Abschiebung angedroht. Ebenfalls mit Bescheid vom 9. Juli 1993 verweigerte ihm das Grenzschutzamt unter Hinweis auf den Bescheid des Bundesamtes
die Einreise in die Bundesrepublik Deutschland.

 c) Gegen die Bescheide des Bundesamtes und des Grenzschutzamtes hat der Beschwerdeführer beim Verwaltungsgericht Klage erhoben, über die noch nicht entschieden ist. Gleichzeitig hat er vorläufigen Rechtsschutz beantragt.

  Das Verwaltungsgericht hat diesen Antrag mit Beschluß vom 20. Juli 1993 abgelehnt. Zur allgemeinen Situation in Ghana wiederholt das Verwaltungsgericht seine
Ausführungen in dem Verfahren der Beschwerdeführerin zu 1. Es führt ergänzend
aus, das Vorbringen des Beschwerdeführers, er habe als Mitglied der NPP an einer
Demonstration gegen die Politik der NDC teilgenommen, bei der einige Demonstrationsteilnehmer verhaftet worden seien, während er habe fliehen können, begründe
nicht die Annahme, daß ihm abweichend von der dargelegten allgemeinen Lage im
Herkunftsstaat politische Verfolgung drohe.

                                         III.

 Gegen die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts vom 19. und 20. Juli 1993 haben           43
die Beschwerdeführer Verfassungsbeschwerde erhoben. Gleichzeitig haben sie den
Erlaß einstweiliger Anordnungen beantragt. Mit Beschluß vom 22. Juli 1993
(BVerfGE 89, 101) wurde dem Grenzschutzamt Frankfurt am Main vorläufig untersagt, die verfügten Einreiseverweigerungen zu vollziehen; ferner wurde den Beschwerdeführern die Einreise in die Bundesrepublik Deutschland gestattet. Sie halten
sich seitdem im Bundesgebiet auf.

 Mit ihren Verfassungsbeschwerden rügen die Beschwerdeführer vornehmlich eine           44
Verletzung in ihren Grundrechten aus Art. 16a Abs. 1 GG und machen im wesentlichen geltend:

  Die von Verfassungs wegen gebotenen Anforderungen an eine Ablehnung ihrer             45
Asylanträge als offensichtlich unbegründet seien offenkundig nicht gegeben. Das Gericht habe den anwaltlichen Vortrag ignoriert und sei in seinen Entscheidungen mit
keinem Wort hierauf eingegangen. Stütze sich eine Entscheidung auf Auskünfte einer bestimmten Stelle, so komme die Beurteilung als offensichtlich unbegründet nur
dann in Betracht, wenn die verwerteten Auskünfte und Stellungnahmen noch als hinreichend aktuell zugrunde gelegt werden könnten. Das Gericht hätte aufgrund der
dargelegten und unter Beweis gestellten Informationen zur aktuellen politischen Lage
in Ghana sich zumindest damit auseinandersetzen müssen; es habe sich jedoch allein auf den letzten Lagebericht des Auswärtigen Amtes zu Ghana gestützt.


                                        11/42

 Das Gericht habe sich auch nicht mit der Frage befaßt, ob die den Beschwerdeführern drohende Verfolgung nicht zumindest auch politisch motiviert sei. Da die hierzu
einschlägigen Strafnormen benannt worden seien, sei das Gericht verpflichtet gewesen, Inhalt und Reichweite der Strafnormen anhand ihres Wortlautes und auf der
Grundlage eines authentischen Textes zu bestimmen, um zu ermitteln, ob sich aus
diesen Strafnormen politische Verfolgung ergeben könnte.

 Ferner machen die Beschwerdeführer geltend: Die Aufnahme des Staates Ghana in           47
die Anlage II zu § 29a AsylVfG verstoße gegen Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG. Es sei
schon nicht gewährleistet, daß in Ghana keine politische Verfolgung stattfinde. An eine solche Aussage seien hohe Anforderungen zu stellen. Im Ausgangsverfahren sei
an fünf Beispielen dargelegt worden, daß jedenfalls Teilnehmern regierungskritischer
Demonstrationen in Ghana mit politisch motivierten Verfolgungs- und Unterdrückungsmaßnahmen begegnet werde. Zwar seien einige der Inhaftierten nach einem
kürzeren Zeitraum freigelassen worden. Jedoch erzeuge die in Ghana offensichtlich
praktizierte regelmäßige und überraschende Festnahme von Regimekritikern generell ein Klima der Einschüchterung und Angst. Deshalb gewährleisteten jedenfalls die
"allgemeinen politischen Verhältnisse" nicht die Meinungsäußerungsfreiheit und den
Ablauf offener demokratischer Prozesse.

 Ghana hätte zum sicheren Herkunftsstaat nur bestimmt werden dürfen, wenn zuvor          48
die dortige Rechtslage und Rechtsanwendung eingehend untersucht worden wäre.
Dafür ließen die vorliegenden Gesetzesmaterialien nichts erkennen. Keinesfalls ausreichend sei, daß der Gesetzgeber letztlich nur die Lageberichte des Auswärtigen
Amtes zur Grundlage seiner Entscheidung gemacht habe.

  Ghana sei schließlich kein Land, in dem unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung nicht stattfinde. Im Jahre 1990 seien in Ghana 20 Personen
zum Tode verurteilt und 9 Personen hingerichtet worden. Im Jahre 1991 seien 8 Personen zum Tode verurteilt worden. Im Jahre 1992 sei gegen mindestens 3 Personen
die Todesstrafe verhängt worden. Auch dies schließe aus, Ghana zum sicheren Herkunftsstaat im Sinne des Art. 16a Abs. 3 GG zu bestimmen.

                                         IV.

 Namens der Bundesregierung, die den Verfahren beigetreten ist, hat sich das Bundesministerium des Innern zu den Verfassungsbeschwerden geäußert und geltend
gemacht:

  Mit Art. 16a Abs. 3 GG habe der verfassungsändernde Gesetzgeber sich für das           51
Konzept der sicheren Herkunftsstaaten entschieden. Dies solle ermöglichen, Asylanträge von Ausländern, die aus Ländern einreisten, in denen nach der Rechtslage, der
Rechtsanwendung und den allgemeinen politischen Verhältnissen politische Verfolgung nicht oder nicht mehr stattfinde, in einem verkürzten Verfahren zu überprüfen.
Der Gesetzgeber sei von der Erfahrung ausgegangen, daß politische Verfolgung
häufig mit Rücksicht auf Umstände geltend gemacht werde, die sich aus der allge-


                                         12/42

meinen Situation des jeweiligen Herkunftslandes ergäben. Nach dem bisher geltenden Asylverfahrensrecht hätten sämtliche Umstände, die für eine behauptete Verfolgung maßgeblich sein könnten, grundsätzlich in jedem Einzelfall überprüft werden
müssen. Mit dem Konzept einer vom Gesetzgeber erstellten Liste sicherer Herkunftsstaaten, für die eine widerlegbare Vermutung der Verfolgungssicherheit gelte, werde
diese Prüfung vorverlegt.

  Art. 16a Abs. 3 und 4 GG schränke den bisher bei der Ablehnung eines Asylantrags      52
als offensichtlich unbegründet geltenden Prüfungsumfang ein. Mit der gesetzlichen
Festlegung eines Staates als sicher solle nicht nur für das Bundesamt, sondern auch
für das Verwaltungsgericht im Regelfall bindend feststehen, daß in dem betreffenden
Staat keine politische Verfolgung oder unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung
oder Behandlung zu befürchten sei. Die zugelassene Widerlegung dieser Vermutung
könne somit nicht darin bestehen, daß ein Antragsteller - bezogen auf seine Person -
Tatsachen oder Umstände vortrage, die, wenn sie zuträfen, für ihn eine Gefahr politischer Verfolgung begründen würden. Vielmehr müßten die von ihm vorgebrachten
Tatsachen und Umstände so beschaffen sein, daß sie die generelle Annahme der
Verfolgungssicherheit für den besonderen Fall zu widerlegen geeignet seien. Erforderlich sei also die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, aus denen sich der
Schluß ableiten lasse, daß im Falle des Antragstellers eine besondere, "exzeptionelle" Fallgestaltung vorliege; diese müsse sich von der allgemeinen Lage, die zur gesetzlichen Feststellung der Verfolgungssicherheit geführt habe, so unterscheiden,
daß abweichend hiervon unter den besonderen Umständen des Einzelfalles die Gefahr politischer Verfolgung bestehe. Allerdings dürften die Anforderungen an die Widerlegung der Verfolgungssicherheit einem Antragsteller die Durchsetzung seines
Asylrechts nicht unzumutbar erschweren. Der Antragsteller müsse deshalb für die
von ihm behauptete Verfolgungsgefahr nicht den vollen Nachweis liefern; ausreichend sei die Darlegung von Umständen oder Beweismitteln, welche die Durchbrechung der gesetzlichen Vermutung der Verfolgungssicherheit im konkreten Fall
glaubhaft erscheinen lasse.

  Bundesamt und Verwaltungsgericht hätten den verfassungsrechtlichen Anforderungen voll Rechnung getragen. Das Verwaltungsgericht habe den Behauptungen zum
Vorgehen ghanaischer Behörden gegen die von den Beschwerdeführern geschilderten Demonstrationen nicht näher nachgehen müssen, weil sich daraus keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine zur Widerlegung der vermuteten Verfolgungssicherheit geeignete besondere Lage ableiten ließen. Im Hinblick auf die gesetzliche
Vermutung der Verfolgungssicherheit in Ghana habe das Verwaltungsgericht deshalb davon ausgehen dürfen, daß die Teilnahme an Protestdemonstrationen in Ghana als solche grundsätzlich weder strafbar sei noch zum Anlaß für politische Verfolgungsmaßnahmen genommen werde. Die Behauptungen der Beschwerdeführer,
ihnen drohe ungeachtet dessen Verfolgung, sei für eine Widerlegung der vermuteten
Verfolgungssicherheit zu unsubstantiiert gewesen, so daß den von den Beschwerdeführern geschilderten konkreten behördlichen Maßnahmen anläßlich der Demonstra-



                                        13/42

tionen auch deshalb nicht näher habe nachgegangen werden müssen. Nach den eigenen Aussagen der Beschwerdeführer sei es bei den Demonstrationen zu strafbaren Handlungen gekommen, die auch in rechtsstaatlichen Demokratien zu strafrechtlichen Sanktionen führen könnten.

                                         V.

 In der mündlichen Verhandlung haben die Beschwerdeführer sowie der Bundesminister des Innern namens der Bundesregierung und deren Bevollmächtigter das
schriftsätzliche Vorbringen bekräftigt und vertieft. Die Beschwerdeführer haben dabei
betont, daß im Hinblick auf die erheblich eingeschränkten Möglichkeiten, die Art. 16a
Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 Satz 1 GG dem einzelnen Asylbewerber für ein individuelles
Vorbringen noch belasse, an die Entscheidung des Gesetzgebers, einen Staat zum
sicheren Herkunftsstaat zu erklären, besonders strenge Sorgfaltsanforderungen zu
stellen seien, wenn eine Absenkung des grundrechtlich verbürgten Schutzniveaus
vermieden werden solle. Sie halten die Regelung des Art. 16a Abs. 3 GG für unverhältnismäßig und überflüssig. Sie haben ferner darauf hingewiesen, daß auch noch
im Jahre 1993 in Ghana Todesurteile vollstreckt worden seien.

  Der Bevollmächtigte der Bundesregierung hat betont, daß Art. 16a Abs. 3 GG bei         55
Prüfung der Voraussetzungen des Asylgrundrechts eine Arbeitsteilung zwischen Gesetzgeber einerseits und Behörden und Gerichten andererseits einführen wolle; die
vom Gesetzgeber beurteilten Verhältnisse in einem Staat sollten dabei einer erneuten Prüfung im Einzelfall entzogen sein. Die Bestimmung dieses Staates zum sicheren Herkunftsstaat werde noch nicht dadurch ausgeschlossen, daß in seiner Rechtsordnung die Todesstrafe vorgesehen sei.

  Das Gericht hat in der mündlichen Verhandlung als Auskunftspersonen zu Fragen          56
der Rechtslage, der Rechtsanwendung und der allgemeinen politischen Verhältnisse
in Ghana, insbesondere zur dortigen Rechtslage und Praxis bei der Verhängung und
Vollstreckung der Todesstrafe, Vertreter des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) und von amnesty international gehört. Zu Fragen der praktischen Handhabung der Regelungen über sichere Herkunftsstaaten haben sich Bedienstete des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge
geäußert.

                                         B.

 Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, soweit sie sich gegen die Beschlüsse          57
des Verwaltungsgerichts sowie mittelbar gegen die Aufnahme Ghanas in die Anlage II zu § 29a AsylVfG richten.

  1. a) Die Beschwerdeführer rügen, das Verwaltungsgericht habe die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen verkannt, unter denen die Vermutung, ihnen drohe in
ihrem Herkunftsstaat keine politische Verfolgung, entkräftet werden kann. Ihr Vorbringen läßt es als möglich erscheinen, daß die angegriffenen Beschlüsse sie in ihrem


                                         14/42

Grundrecht aus Art. 16a Abs. 1 und 3 GG verletzen.

  b) Die Verfassungsbeschwerden gegen die Ablehnung der auf Gewährung der Einreise zielenden Anträge im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (§ 18a Abs. 4
und 5 AsylVfG) haben sich nicht dadurch erledigt, daß die Beschwerdeführer aufgrund der einstweiligen Anordnung des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Juli
1993 in die Bundesrepublik Deutschland eingereist sind. Allerdings könnte bei einer
Aufhebung der angegriffenen Beschlüsse und einer Zurückverweisung der Sachen
an das Verwaltungsgericht (§ 95 Abs. 2 BVerfGG) die Gewährung der Einreise nicht
mehr Gegenstand einer erneuten Entscheidung sein. Das Bundesamt hat aber in seinen Bescheiden vom 9. Juli 1993 jeweils unter Nr. 4 gemäß § 18a Abs. 2 AsylVfG
"vorsorglich für den Fall der Einreise" eine Abschiebungsandrohung erlassen. Diese
Abschiebungsandrohungen sind mit der Einreise der Beschwerdeführer unmittelbar
wirksam geworden. Im Fall eines erneuten verwaltungsgerichtlichen Verfahrens
müßten die Beschwerdeführer die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klagen gegen die Abschiebungsandrohung beantragen (vgl. § 18a Abs. 5 Satz 1, 2. Alternative AsylVfG). Dem steht die Regelung des § 18a Abs. 5 Satz 2 AsylVfG nicht
entgegen, wonach die "Anordnung des Gerichts", dem Ausländer die Einreise zu gestatten, zugleich als Aussetzung der Abschiebung gilt: Mit dem in § 18a Abs. 5 Satz 2
AsylVfG erwähnten Gericht ist nach dem Zusammenhang dieser Vorschrift mit § 18a
Abs. 4 AsylVfG nur das Verwaltungsgericht als das im Verfahren "auf Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes nach der Verwaltungsgerichtsordnung" tätig werdende
Gericht gemeint. Eine einstweilige Anordnung des Bundesverfassungsgerichts greift
nur insoweit in das fachgerichtliche und verwaltungsbehördliche Verfahren ein, als es
zur Sicherung des mit der Verfassungsbeschwerde geltend gemachten grundrechtlichen Anspruchs erforderlich ist.

 2. Die Bestimmung Ghanas zum sicheren Herkunftsstaat (§ 29a Abs. 2 AsylVfG in          60
Verbindung mit Anlage II) ist Grundlage der Entscheidungen über die Asylanträge
der Beschwerdeführer. Das Bundesamt hat die Ablehnung der Asylanträge als offensichtlich unbegründet allein auf § 29a AsylVfG gestützt; das Verwaltungsgericht hat
dies in den angegriffenen Beschlüssen bestätigt.

  3. Art. 16a Abs. 3 GG und § 29a AsylVfG sind auch entscheidungserheblich. Allerdings haben die Beschwerdeführer angegeben, sie seien mit dem Flugzeug zunächst
von Lagos nach London geflogen; dort hätten sie das Flugzeug gewechselt, ohne dabei den Flughafen zu verlassen; von London aus seien sie sodann nach Frankfurt gelangt. Großbritannien ist Mitglied der Europäischen Gemeinschaften. Gemäß Art. 16a
Abs. 2 Satz 1 GG kann sich auf Absatz 1 nicht berufen, wer aus einem Mitgliedstaat
der Europäischen Gemeinschaften einreist. Dennoch ist in den vorliegenden Verfahren den Beschwerdeführern die Berufung auf das Asylgrundrecht nicht von vornherein verwehrt: Das Verwaltungsgericht und das Bundesamt sind ersichtlich davon ausgegangen, daß die Beschwerdeführer - unbeschadet ihrer Zwischenlandung in
London - nicht aus einem sicheren Drittstaat eingereist sind. Dies entspricht der anfänglich geübten Praxis bei der Handhabung der Regelungen über die "sicheren


                                        15/42

Drittstaaten", wie sie von Vertretern des Bundesministeriums des Innern in der mündlichen Verhandlung erläutert worden ist. Danach wurde im Falle eines bloßen Transits keine Einreise "aus" einem solchen Drittstaat angenommen.

                                         C.

 Die Verfassungsbeschwerden sind nicht begründet. Die Aufnahme von Ghana in             62
Anlage II zu § 29a AsylVfG ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Beschlüsse des
Verwaltungsgerichts begegnen im Ergebnis keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

                                         I.

  1. Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG ermächtigt den Gesetzgeber, durch Gesetz, das der        63
Zustimmung des Bundesrates bedarf, sogenannte "sichere Herkunftsstaaten" zu bestimmen. Dabei muß es sich um Staaten handeln, "bei denen aufgrund der Rechtslage, der Rechtsanwendung und der allgemeinen politischen Verhältnisse gewährleistet erscheint, daß dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder
erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet". Die Bestimmung eines Staates zum sicheren Herkunftsstaat hat für das Asylverfahren des einzelnen Antragstellers, der aus einem solchen Land kommt, unmittelbare Auswirkungen. Gemäß Art.
16a Abs. 3 Satz 2 GG wird vermutet, daß ein Ausländer aus einem sicheren Herkunftsstaat nicht verfolgt wird, solange er nicht Tatsachen vorträgt, die die Annahme
begründen, daß er entgegen dieser Vermutung politisch verfolgt wird.

  Auch Art. 16a Abs. 4 Satz 1 GG betrifft Asylverfahren von Antragstellern aus sicheren Herkunftsstaaten. Entsprechend der Formulierung "... in den Fällen des Absatzes
3 und in anderen Fällen, die offensichtlich unbegründet sind oder als offensichtlich
unbegründet gelten ..." kann der Gesetzgeber vorsehen, daß der Asylantrag als offensichtlich unbegründet abzulehnen ist, sofern die Vermutung des Art. 16a Abs. 3
Satz 2 GG nicht ausgeräumt wird. An die qualifizierte Ablehnung des Asylantrags
knüpft Absatz 4 allgemein die Ermächtigung für den Gesetzgeber, besondere inhaltliche und prozessuale Anforderungen an die Aussetzung der Vollziehung aufenthaltsbeendender Maßnahmen im gerichtlichen Verfahren aufzustellen (vgl. hierzu § 36
Abs. 3 und 4 AsylVfG).

  2. Art. 16a Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 4 GG enthält keine Beschränkung des persönlichen Geltungsbereichs des Grundrechts aus Art. 16a Abs. 1 GG und seines
Schutzziels, wohl aber eine Beschränkung seines verfahrensbezogenen Gewährleistungsinhalts. Dies ergibt bereits ein Vergleich des Wortlauts von Art. 16a Abs. 2
Satz 1 GG einerseits und Abs. 3 Satz 1 GG andererseits; in der zuletzt genannten
Bestimmung fehlt eine Formulierung, die wie diejenige in Absatz 2 Satz 1 ("Auf Absatz 1 kann sich nicht berufen ...") auf eine Beschränkung auch des materiellen Gewährleistungsinhalts hindeutet. Dies wird durch das systematische Verhältnis der Absätze 3 und 4 zu Absatz 1 des Art. 16a GG bestätigt. Die Verfassung ermöglicht für



                                        16/42

Asylanträge von Flüchtlingen aus sicheren Herkunftsstaaten ein modifiziertes (verkürztes) Verfahren. Um dieses Ziel zu erreichen, sieht Art. 16a Abs. 3 GG eine "Arbeitsteilung" zwischen dem Gesetzgeber einerseits und den Behörden und Gerichten
im Rahmen des jeweiligen Einzelverfahrens andererseits vor: Indem der Gesetzgeber nach vorhergehender Prüfung einzelne Staaten bestimmen kann, in denen
- gemäß den in Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG vorgegebenen Kriterien - gewährleistet
erscheint, daß dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet, wird ihm ein Ausschnitt aus der von
Art. 16a Abs. 1 GG geforderten umfassenden Prüfung übertragen, die bislang in jedem Einzelfall dem Bundesamt und den Gerichten oblag. Dabei nimmt er für den jeweiligen Staat eine Analyse und Beurteilung der allgemeinen Verhältnisse im Hinblick
auf deren asylrechtliche Erheblichkeit abstrakt-generell in Form einer antizipierten
Tatsachen- und Beweiswürdigung vor. Stellt der Gesetzgeber nach dieser Prüfung
fest, daß ein bestimmter Herkunftsstaat sicher im Sinne des Art. 16a Abs. 3 Satz 1
GG ist, sind Bundesamt und Gerichte hieran bei der Prüfung des Einzelfalls gebunden und haben den Asylantrag grundsätzlich - mit den sich aus Art. 16a Abs. 4 GG
ergebenden verfahrensrechtlichen Folgen - als offensichtlich unbegründet zu behandeln. Für die Gerichte findet diese Bindung eine Grenze dort, wo sich die Bestimmung eines Landes zum sicheren Herkunftsstaat (oder deren Beibehaltung) nach
ihrer Überzeugung als verfassungswidrig erweist; sofern dies im Einzelfall entscheidungserheblich ist, hat das Gericht nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG das Verfahren
auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen.

  Die dem Bundesamt und den Gerichten bei der Bearbeitung des jeweiligen Einzelfalls im Rahmen der "Arbeitsteilung" mit dem Gesetzgeber verbleibende Aufgabe
wird in Art. 16a Abs. 3 Satz 2 GG umschrieben: Sie haben zu prüfen, ob der einzelne
Asylbewerber Tatsachen vorgetragen hat, welche entgegen der Vermutung, die an
seine Herkunft aus einem sicheren Staat anknüpft, die Annahme begründen, er werde dort gleichwohl politisch verfolgt. Mit der Beschränkung auf diese Prüfungsaufgabe wird das Verfahren im Einzelfall in bestimmter Weise geprägt, ohne daß sich hieraus - unter Berücksichtigung der abstrakt-generellen Prüfung des Herkunftsstaates
durch den Gesetzgeber - eine Beschränkung des materiellen Gewährleistungsinhalts
von Art. 16a Abs. 1 GG ergibt.

                                         II.

 Ein Staat kann gemäß Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG dann zum sicheren Herkunftsstaat       67
bestimmt werden, wenn "gewährleistet erscheint, daß dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet". Darüber, ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hat der Gesetzgeber "aufgrund der Rechtslage, der Rechtsanwendung und der allgemeinen politischen
Verhältnisse" in dem betreffenden Land zu befinden.

 1. a) Die Analyse der Verhältnisse in einem Herkunftsstaat auf ihre Asylerheblichkeit hat zunächst unter dem Gesichtspunkt zu erfolgen, ob dort politische Verfolgung


                                        17/42

stattfindet.

 aa) Mit dem Begriff "politische Verfolgung" knüpft Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG an die       69
Formulierung in Art. 16a Abs. 1 GG an, wonach "politisch Verfolgte" Asylrecht genießen. Diese Vorschrift stimmt ihrerseits wörtlich überein mit der Gewährleistung des
Asylrechts in Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG a.F. Deshalb kann für die Auslegung des Begriffs der politischen Verfolgung in Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG auf die bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zurückgegriffen werden.

  bb) Allerdings decken sich die Begriffe in Art. 16a Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 GG infolge ihrer im jeweiligen Regelungszusammenhang unterschiedlichen Funktion - einerseits Prüfung des Einzelfalls; andererseits Beurteilung der allgemeinen Situation in
einem Staat - inhaltlich nicht in vollem Umfang. Im Falle regionaler politischer Verfolgung gilt für die Prüfung eines Asylgesuchs im Einzelfall: Wer von nur regionaler politischer Verfolgung betroffen wird, ist erst dann politisch Verfolgter im Sinne von
Art. 16a Abs. 1 GG, wenn er dadurch landesweit in eine ausweglose Lage versetzt
wird. Das ist dann nicht der Fall, wenn er in anderen Teilen seines Heimatstaates eine zumutbare Zuflucht finden kann (inländische Fluchtalternative; vgl. BVerfGE 80,
315 <342 ff.>; 81, 58 <65 f.>; 83, 216 <232 f.>). Hingegen ist für die Bestimmung eines Staates zum sicheren Herkunftsstaat die Beurteilung der dort allgemein herrschenden Situation maßgeblich. Ist eine - wenn auch nur regionale - politische Verfolgung feststellbar, so ist nicht gewährleistet, daß in diesem Staat allgemein
politische Verfolgung nicht stattfindet, worauf Art. 16a Abs. 3 GG abstellt; Sicherheit
vor politischer Verfolgung muß daher im Rahmen des Art. 16a Abs. 3 GG landesweit
bestehen (vgl. auch BTDrucks 12/4152, S. 4).

  Ebensowenig kann ein Staat zum sicheren Herkunftsstaat bestimmt werden, wenn             71
dort nur Angehörige einer bestimmten Gruppe, nicht hingegen andere, dieser Gruppe
nicht angehörende Personen verfolgt werden. Anhaltspunkte dafür, daß der verfassungsändernde Gesetzgeber die Bestimmung eines Landes zum sicheren Herkunftsstaat auch dann vorsehen wollte, wenn zwar bestimmte Personen- und Bevölkerungsgruppen von politischer Verfolgung nicht betroffen, eine oder mehrere andere
Gruppen aber solcher Verfolgung ausgesetzt sind, lassen sich weder dem Wortlaut
der Verfassungsbestimmung noch den Materialien zum Gesetzgebungsverfahren
entnehmen. Eine derart eingegrenzte Feststellung des Fehlens politischer Verfolgung würde auch Inhalt und Funktion der Herkunftsstaatenregelung widerstreiten:
Art. 16a Abs. 3 GG ist darauf gerichtet, für bestimmte Staaten im Wege einer vorweggenommenen generellen Prüfung durch den Gesetzgeber feststellen zu lassen, daß
in ihnen allgemein keine politische Verfolgung stattfindet und deshalb die (widerlegbare) Vermutung der offensichtlichen Unbegründetheit individueller Asylbegehren
aufgestellt werden kann. Dieses Konzept gerät indes schon ins Wanken, wenn ein
Staat bei genereller Betrachtung überhaupt zu politischer Verfolgung greift, sei diese
auch (zur Zeit) auf eine oder einige Personen- oder Bevölkerungsgruppen begrenzt.
Tut er dies, erscheint auch für die übrige Bevölkerung nicht mehr generell gewährleistet, daß sie nicht auch Opfer asylrechtlich erheblicher Maßnahmen wird.


                                          18/42

   cc) Schließlich ist bei der Bestimmung eines Staates zum sicheren Herkunftsstaat       72
von vornherein zu berücksichtigen, daß auch in Rechtsstaaten Strafvorschriften zum
Schutz der staatlichen Ordnung und Institutionen vorhanden sind und angewandt
werden. Aus der Anwendung solcher Staatsschutzvorschriften kann sich auch politische Verfolgung im Sinne von Art. 16a Abs. 1 GG entsprechend den dafür in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Maßstäben (vgl. hierzu BVerfGE 80, 315 <336 ff.>; 81, 142 <150>) ergeben. Für solche Möglichkeiten politischer Verfolgung sieht Art. 16a Abs. 3 Satz 2 GG vor, daß der einzelne aus einem
sicheren Herkunftsstaat stammende Ausländer die Vermutung, ihm drohe keine politische Verfolgung, ausräumen kann. Hält sich das Staatsschutzstrafrecht in rechtsstaatlichem Rahmen, so gibt das geschriebene Recht keinen Anlaß, an dem generellen Fehlen von politischer Verfolgung zu zweifeln. Allerdings kommt es für ein Gesetz
nach Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG, das eine Gesamtbetrachtung auch von Rechtsanwendung und allgemeinen politischen Verhältnissen erfordert, weiter darauf an, ob
aus der Handhabung des Staatsschutzstrafrechts - etwa im Gefolge von Krisensituationen oder Unruhen - in einem beachtlichen Maße die Gefahr politischer Verfolgung
erwächst. Solche Entwicklungen müssen der Gesetzgeber und die Bundesregierung
beobachten und auf sie entsprechend reagieren (siehe auch § 29a Abs. 3 AsylVfG).

 b) Nach Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG muß für die Bestimmung eines Staates zum sicheren Herkunftsstaat darüber hinaus gewährleistet erscheinen, daß dort keine "unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung" stattfindet.

  aa) Der Begriff "unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung"           74
erfaßt staatliche Maßnahmen, die nicht notwendig zugleich politische Verfolgung im
asylrechtlichen Sinne darstellen. Die vom Verfassungsgesetzgeber gewählte Formulierung knüpft in Wortlaut und Inhalt erkennbar an die Bestimmung des Art. 3 der
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) vom 4.
November 1950 (BGBl 1952 II S. 686) an, wonach niemand der Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung unterworfen werden darf
(vgl. hierzu auch Art. 7 Satz 1 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte vom 19. Dezember 1966, BGBl II 1973 S. 1533). Auch wenn Art. 16a
Abs. 3 Satz 1 GG die Folter nicht ausdrücklich erwähnt, wird sie vom Begriff der unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung erfaßt (vgl. auch Gusy ZAR 1993, 63
<64> zur Praxis der Europäischen Kommission für Menschenrechte).

  Die vom Verfassungsgesetzgeber in Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG geforderte Gewährleistung der Sicherheit auch vor unmenschlicher oder erniedrigender Bestrafung oder
Behandlung geht über den Schutzbereich des Art. 16a Abs. 1 GG hinaus. Sie stellt
- in Anlehnung an die Bezugnahme auf die EMRK auch in Art. 16a Abs. 2 GG - sicher, daß ein solches staatliches Handeln in die Prüfung einbezogen und so den fließenden Übergängen zu asylrechtlich erheblichen Verfolgungsmaßnahmen Rechnung getragen wird. Auch kann die Feststellung, daß in dem zu prüfenden Staat eine
unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung von einigem Gewicht anzutreffen ist, für die prognostische Beurteilung von Bedeutung sein, ob für ei-


                                         19/42

nen überschaubaren Zeitraum gewährleistet erscheint, daß dort keine politische Verfolgung stattfindet.

  bb) Daß es in Rechtsordnung und Rechtspraxis eines Staates die Todesstrafe gibt,       76
ist im Zusammenhang mit dem von Art. 16a GG intendierten Schutz vor politischer
Verfolgung und unter Berücksichtigung der Bedeutung zu würdigen, die dem Fehlen
von unmenschlicher oder erniedrigender Bestrafung oder Behandlung für die gesetzliche Bestimmung sicherer Herkunftsstaaten nach Art. 16a Abs. 3 GG zukommt: Die
Androhung der Todesstrafe stellt für sich allein weder einen Asylgrund dar, noch gebietet sie die Gewährung von Schutz gemäß Art. 33 des Abkommens über die
Rechtsstellung der Flüchtlinge (GFK) vom 28. Juli 1951 (BGBl 1953 II S. 560).
Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG fordert die Gewährleistung der Sicherheit auch vor unmenschlicher oder erniedrigender Bestrafung oder Behandlung als Voraussetzung
für die Bestimmung eines Staates zum sicheren Herkunftsstaat, um - wie dargelegt -
die in Absatz 3 Satz 2 vorgesehene, der Ausräumung im Einzelfall zugängliche Vermutung des Fehlens politischer Verfolgung im Herkunftsstaat zusätzlich abzusichern.
Ob eine prinzipielle Ächtung der Todesstrafe Inhalt von Art. 1 Abs. 1 GG oder der
Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland aus dem von ihr unterzeichneten
und ratifizierten Protokoll Nr. 6 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten über die Abschaffung der Todesstrafe vom 28. April 1983 (BGBl
1988 II S. 663) ist, bedarf angesichts dieser spezifischen und zugleich begrenzten
Funktion eines Gesetzes nach Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG keiner Entscheidung.

 Im Regelungszusammenhang eines solchen Gesetzes schließt allein die Tatsache,           77
daß in einem Staat die Todesstrafe für Taten schwersten Unrechtsgehalts angedroht
und auch verhängt und vollstreckt wird, die Bestimmung dieses Staates zum sicheren
Herkunftsstaat noch nicht aus. Maßgeblich für den Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG ausführenden Gesetzgeber ist vielmehr, inwiefern die Todesstrafe im Herkunftsstaat sich
auf die Beurteilung auswirken kann, ob in diesem Staat politische Verfolgung stattfindet. Hierfür kommt es etwa darauf an, für welche Taten die Todesstrafe angedroht
wird; weiterhin ist von Bedeutung, ob die Voraussetzungen für die Verhängung der
Todesstrafe gesetzlich hinreichend bestimmt sind, ob die Todesstrafe nur in einem
mit hinreichenden Garantien für den Beschuldigten ausgestatteten Verfahren von
weisungsunabhängigen Justizorganen verhängt werden darf, in welcher Häufigkeit
sie ausgesprochen und auch vollzogen und in welcher Art und Weise sie vollstreckt
wird. Das Ergebnis einer solchen Prüfung ist im Rahmen einer Gesamtbetrachtung
von Rechtslage, Rechtsanwendung und allgemeinen politischen Verhältnissen in
dem betreffenden Staat zu würdigen.

 Soweit im Einzelfall einem Ausländer die Todesstrafe droht, ist er im übrigen nach      78
Maßgabe der §§ 53 Abs. 2, 60 Abs. 5, 61 Abs. 3 AuslG vor Zurückweisung, Zurückschiebung und Abschiebung sicher (vgl. auch § 8 des Gesetzes über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen - IRG - in der Fassung vom 27. Juni 1994, BGBl I
S. 1537).



                                         20/42

  2. Die Bestimmung eines Staates zum sicheren Herkunftsstaat hat der Gesetzgeber          79
nach Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG aufgrund der Rechtslage, der Rechtsanwendung und
der allgemeinen politischen Verhältnisse in diesem Staat zu treffen. Damit gibt die
Verfassung dem Gesetzgeber bestimmte Prüfkriterien vor, an denen er seine Entscheidung, ob ein Staat die Anforderungen für die Bestimmung zum sicheren Herkunftsstaat erfüllt, auszurichten hat. Hieraus läßt sich aber kein starrer, in jedem Gesetzgebungsverfahren gleichermaßen von Verfassungs wegen zu beachtender, etwa
enumerativ darstellbarer Katalog von zu prüfenden Umständen ableiten. Vielmehr
besteht die Aufgabe des Gesetzgebers darin, sich anhand der von Art. 16a Abs. 3
Satz 1 GG vorgegebenen Prüfkriterien aus einer Vielzahl von einzelnen Faktoren ein
Gesamturteil über die für politische Verfolgung bedeutsamen Verhältnisse in dem jeweiligen Staat zu bilden. Als Leitlinie können dabei auch die Schlußfolgerungen der
für die Einwanderungsfragen zuständigen Minister der EG-Mitgliedstaaten betreffend
Länder, in denen im allgemeinen keine ernstliche Verfolgungsgefahr besteht, vom
30. November/1. Dezember 1992 (abgedruckt in ZDWF-Schriftenreihe Nr. 53
"Art. 16a GG und seine Folgen", Februar 1993, S. 154 f.) zugrunde gelegt werden
(vgl. auch die Begründung zu § 29a Abs. 2 AsylVfG, BTDrucks 12/4450, S. 21 f.). Bei
dem abschließenden Urteil kann zur Abrundung und Kontrolle des gefundenen Ergebnisses auch die Quote der Anerkennung von Asylbewerbern aus dem jeweiligen
Land die Rolle eines Indizes spielen. Dabei sind die Entscheidungspraxis des Bundesamtes wie die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zu berücksichtigen; ferner kann ein Vergleich mit den Anerkennungsquoten anderer europäischer Staaten
hilfreich sein. Eine eigenständige Prüfung der Verhältnisse in dem betreffenden Staat
anhand der von der Verfassung vorgegebenen Prüfkriterien wird dadurch freilich
nicht ersetzt.

  a) Die Rechtslage in dem betreffenden Staat ist insoweit in den Blick zu nehmen, als     80
sie für die Beurteilung der Sicherheit vor politischer Verfolgung und unmenschlicher
oder erniedrigender Bestrafung oder Behandlung bedeutsam ist. Dabei ist zu bedenken, daß grundsätzlich jeder Lebensbereich zum Anknüpfungspunkt staatlicher Maßnahmen werden kann, die den Charakter politischer Verfolgung oder sonstiger menschenrechtswidriger Eingriffe annehmen können. Anhaltspunkte bieten in diesem
Zusammenhang die Definition des Flüchtlingsbegriffs in Art. 1 A 2. GFK sowie die internationalen Übereinkommen, die zum Schutz der Menschenrechte abgeschlossen
wurden (z.B. Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 19. Dezember 1966, BGBl 1973 II S. 1534; Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe vom 10. Dezember 1984, BGBl 1990 II S. 247; EMRK). Wesentlich für das Prüfkriterium der
Rechtslage ist, ob der betreffende Staat von ihm eingegangene internationale Verpflichtungen innerstaatlich als geltendes Recht betrachtet.

  b) Indem Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG weiterhin auf die Rechtsanwendung abstellt,           81
trägt der Verfassungsgesetzgeber dem Umstand Rechnung, daß die praktische Wirksamkeit geschriebener Normen nicht immer schon mit ihrem Erlaß gewährleistet ist.



                                          21/42

Für Sicherheit vor politischer Verfolgung und menschenrechtswidriger Behandlung
ist letztlich die Rechtspraxis in dem jeweiligen Staat entscheidend (vgl. dazu für die
Prüfung des einzelnen Asylgesuchs BVerfGE 76, 143 <161>). Mit welcher Intensität neben der Rechtslage auch die konkrete Rechtsanwendung in die Prüfung einbezogen werden muß, läßt sich freilich nicht abstrakt und generell bestimmen. Hierbei
wird eine Rolle spielen, zu welchen Ergebnissen eine Prüfung anhand der beiden
anderen von der Verfassung genannten Kriterien (Rechtslage; allgemeine politische
Verhältnisse) führt. Je mehr etwa rechtsstaatliche Grundsätze, die Bindung der Exekutive an die Gesetze sowie eine unabhängige Justiz im jeweiligen Staat verankert
sind, desto eher kann davon ausgegangen werden, daß Rechtslage und Rechtsanwendung sich im wesentlichen decken. Als Indiz dafür, daß ein Staat die in Art. 16a
Abs. 3 Satz 1 GG bezeichneten Standards in der täglichen Praxis achtet, kann auch
seine Bereitschaft gelten, unabhängigen internationalen Organisationen zur Überwachung der Menschenrechtslage Zutritt zu seinem Hoheitsgebiet zu gewähren.

 c) Die allgemeinen politischen Verhältnisse als weiteres Prüfkriterium zielen auf die   82
Rahmenbedingungen, die Sicherheit vor politischer Verfolgung und sonstiger menschenrechtswidriger Behandlung in dem betreffenden Staat gewährleisten sollen. In
diesem Zusammenhang sind von Bedeutung: demokratische Strukturen, Mehrparteiensystem, freie Betätigungsmöglichkeit für eine Opposition, Religionsfreiheit, Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit, Meinungsfreiheit und eine freie Presse, Unabhängigkeit der Gerichte. Dabei kommt es nicht in erster Linie auf bestimmte - etwa
deutschen Maßstäben entsprechende - Strukturen an; im Hinblick auf die Funktion
der Bestimmung eines Staates zum sicheren Herkunftsstaat im Rahmen des Asylrechts sind vielmehr Rechtsstaatlichkeit im allgemeinen und Freiheitlichkeit für den
einzelnen die entscheidenden Prüfsteine.

  d) Mit der Bestimmung eines Staates zum sicheren Herkunftsstaat wird die Bewertung der dortigen Situation und die darauf aufbauende Vermutung, daß ein Ausländer
aus diesem Staat nicht verfolgt wird (Art. 16a Abs. 3 Satz 2 GG), für eine unbestimmte Zahl einzelner Asylbewerber festgeschrieben. Dies ist nur dann sachgerecht, wenn
eine gewisse Stabilität der allgemeinen politischen Verhältnisse eine hinreichende
Kontinuität auch für Rechtslage und Rechtsanwendung in dem betreffenden Staat
gewährleistet erscheinen läßt. Das gilt unabhängig davon, daß es der Gesetzgeber
- wie in § 29a Abs. 3 AsylVfG geschehen - ermöglicht, bei unerwarteten Änderungen
der für die Beurteilung nach Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG maßgeblichen Verhältnisse
schnell zu reagieren.

 3. Das Grundgesetz trifft in Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG - abgesehen von der Anordnung, daß das Gesetz der Zustimmung des Bundesrates bedarf - keine Regelung für
das vom Gesetzgeber zu beobachtende Verfahren. Die Bestimmung eines Staates
zum sicheren Herkunftsstaat erfordert die Beurteilung der Verhältnisse in einem anderen Staat und - dem vorausgehend - die Erhebung der für die gesetzgeberische
Feststellung notwendigen tatsächlichen Grundlagen. Hierfür ist dem Gesetzgeber
nicht von Verfassungs wegen eine bestimmte Art des Vorgehens, etwa die Einholung


                                         22/42

bestimmter Auskünfte oder die Ermittlung genau bezeichneter Tatsachen, vorgeschrieben. Aus dem Schutzziel des Asylgrundrechts in Art. 16a Abs. 1 GG einerseits
sowie aus der Funktion der Herkunftsstaatenregelung in Art. 16a Abs. 3 GG andererseits ergeben sich freilich verfassungsrechtliche Anforderungen, denen das Gesetz genügen muß. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die Regelung über sichere Herkunftsstaaten die Möglichkeiten, das Asylgrundrecht im Einzelfall geltend zu machen,
zwar deutlich einschränkt, dem einzelnen Asylbewerber aber ein Verfahren offenhält,
die gegen sein Begehren sprechende Vermutung auszuräumen.

  a) Das Gesetz, mit dem ein Staat zum sicheren Herkunftsstaat bestimmt wird, ist ein    85
grundrechtsausfüllendes Gesetz. Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG ermächtigt den Gesetzgeber zu einer Modifizierung des Asylverfahrens: Zur Entlastung und Beschleunigung der Einzelprüfung von Asylanträgen werden Teilbereiche des Verfahrens zur
Feststellung des Asylgrundrechts von den bisher dafür allein zuständigen Behörden
und Gerichten auf den Gesetzgeber übertragen. Dieser soll aufgrund einer Prüfung
und Beurteilung der für politische Verfolgung erheblichen Verhältnisse hinsichtlich
einzelner Staaten vorab und allgemein die Feststellung treffen können, daß in diesen
Staaten generell weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet. An diese Feststellung knüpft die Vermutung an, daß ein einzelner aus einem solchen Staat stammender Asylbewerber nicht
politisch verfolgt wird. Diese Vermutung führt in der Regel - d.h. sofern sie nicht im
Einzelfall ausgeräumt wird - dazu, daß der betreffende Asylantrag als offensichtlich
unbegründet abgelehnt wird und die gegen den Ausländer verfügte Aufenthaltsbeendigung sofort vollziehbar ist.

 Die Beendigung des vorläufigen Bleiberechts - vorbehaltlich einer gegenteiligen Eilentscheidung des Verwaltungsgerichts - als Folge der offensichtlichen Unbegründetheit eines Asylantrags war schon Inhalt des bisher geltenden Rechts (vgl. dazu
BVerfGE 67, 43 <56 ff.>). Neu in Art. 16a Abs. 3 GG, § 29a Abs. 1 AsylVfG ist allerdings, daß aufgrund einer vom Gesetzgeber getroffenen Regelung nunmehr ein besonderes Verfahren gilt, welches regelmäßig ohne weitere Prüfung zu einer Ablehnung des Asylantrags als offensichtlich unbegründet führt.

  b) Schafft der Gesetzgeber für eine solche Behandlung von Asylanträgen die             87
Grundlage, so muß diese so beschaffen sein, daß sich die Zurückweisung von Asylanträgen als offensichtlich unbegründet einschließlich des Verlustes des vorläufigen
Bleiberechts mit guten Gründen auf sie stützen kann. Das bedingt ein bestimmtes
Maß an Sorgfalt bei der Erhebung und Aufbereitung von Tatsachen, die einer solchen feststellenden, verfassungsrechtlich vorgegebene Kriterien nachvollziehenden
gesetzgeberischen Entscheidung notwendigerweise zugrunde zu legen sind. Dieses
Maß ist je nach den konkreten Gegebenheiten in dem jeweiligen Staat unterschiedlich. Dabei kommt dem Gesetzgeber, insbesondere hinsichtlich der dafür zu beschreitenden Wege, ein Entscheidungsspielraum zu. Er wird zur Ermittlung der bedeutsamen Tatsachen die zugänglichen und als zuverlässig anzusehenden Quellen
heranzuziehen und auszuwerten haben. Auf die Berichte der zuständigen Vertretung


                                         23/42

der Bundesrepublik Deutschland und in Betracht kommender internationaler Organisationen, insbesondere UNHCR (vgl. Art. 35 GFK), wird besonderes Gewicht zu
legen sein. Angesichts der Tatsache, daß die Verfassung dem Gesetzgeber die
Einschätzung von Auslandssachverhalten aufgibt und § 29a Abs. 3 AsylVfG die Bundesregierung aus gegebenem Anlaß mit der kurzfristigen Korrektur der vom Gesetzgeber getroffenen Entscheidung beauftragt, fällt gerade den Auslandsvertretungen
eine Verantwortung zu, die sie zu besonderer Sorgfalt bei der Abfassung ihrer einschlägigen Berichte verpflichtet, da diese sowohl für den Gesetzgeber wie für die
Exekutive eine wesentliche Entscheidungsgrundlage bilden.

  Aus den herangezogenen Quellen und Erkenntnismitteln muß insgesamt ein hinreichend sicheres Bild über die Verhältnisse in dem betreffenden Staat entstehen, soweit diese für die Frage erheblich sind, ob dort politische Verfolgung oder unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet oder nicht.

  Beurteilt der Gesetzgeber, ob nach den ermittelten tatsächlichen Verhältnissen in      89
einem Staat gewährleistet erscheint, daß dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet, und trifft er
eine Prognose über die weitere Entwicklung in dem Staat innerhalb eines überschaubaren Zeitraums, so hat er einen Einschätzungs- und Wertungsspielraum. Dieser
Einschätzungs- und Wertungsspielraum gilt auch für die Frage, welche der erhobenen Tatsachen mit welchem Gewicht für die zu treffende Entscheidung von Bedeutung sind, vor allem aber auch für die Bedeutung, welche die in Art. 16a Abs. 3 Satz 1
GG genannten Kriterien in ihrem Verhältnis zueinander für die anstehende Qualifizierung eines bestimmten Staates als sicherer Herkunftsstaat haben, und schließlich für
die Heranziehung etwaiger sonstiger Umstände, welche die Verfassung nicht ausschließt. Das Gesamturteil des Gesetzgebers beruht nach alledem auf einer ihm von
der Verfassung aufgegebenen, sich in mehreren Schritten vollziehenden Beurteilung
komplexer, zudem im Ausland angesiedelter Sachverhalte.

  c) Die verfassungsgerichtliche Prüfung, ob die Bestimmung eines Staates zum sicheren Herkunftsstaat den Anforderungen des Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG entspricht,
hat diesen dem Gesetzgeber zustehenden Entscheidungs- und Wertungsspielraum
zu achten. Er ergibt sich bereits aus der Formulierung der Verfassung ("... gewährleistet erscheint ...") selbst, indem diese auf die Beurteilung durch den Gesetzgeber
abstellt, im übrigen aber auch aus der in Art. 16a Abs. 3 GG vorgesehenen Aufgabenverteilung; danach ist die abstrakt-generelle Prüfung und Bewertung der Verhältnisse im jeweiligen Staat dem Gesetzgeber als eigenständige Aufgabe anvertraut.

 Die verfassungsgerichtliche Nachprüfung erstreckt sich demnach auf die Vertretbarkeit der vom Gesetzgeber getroffenen Entscheidung, stößt jedoch im Blick auf die Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs und die Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, auf erhebliche Schwierigkeiten. Diese führen dazu,
daß das Bundesverfassungsgericht die Unvertretbarkeit der Entscheidung des Gesetzgebers, einen Staat zum sicheren Herkunftsstaat zu bestimmen, und damit die



                                         24/42

Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes nach Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG nur feststellen
kann, wenn eine Gesamtwürdigung ergibt, daß der Gesetzgeber sich bei seiner Entscheidung nicht von guten Gründen hat leiten lassen.

                                         III.

  Art. 16a Abs. 3 Satz 2 GG regelt - in Verbindung mit den weiteren, das Verfahren       92
betreffenden Regelungen in Art. 16a Abs. 4 Satz 1 GG - die Folgewirkungen, die sich
aus der gemäß Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG in Gesetzesform getroffenen Feststellung
für das Asylverfahren des aus einem sicheren Herkunftsstaat stammenden Antragstellers ergeben. Es wird vermutet, daß ein Ausländer aus einem solchen Staat nicht
verfolgt wird, solange er nicht Tatsachen vorträgt, die die Annahme begründen, daß
er entgegen dieser Vermutung politisch verfolgt wird.

  1. Die in Art. 16a Abs. 3 Satz 2 GG aufgestellte Vermutung knüpft unmittelbar an die   93
gesetzliche Bestimmung eines Staates zum sicheren Herkunftsstaat an; ihr Inhalt
geht dahin, daß der aus einem sicheren Herkunftsstaat stammende Ausländer "nicht
verfolgt wird". Damit wird der dem Asylverfahren des einzelnen Antragstellers zugrunde liegende Prüfungsgegenstand bezeichnet (vgl. die Definition des Asylantrags
in § 13 Abs. 1 AsylVfG). Der verfassungsändernde Gesetzgeber knüpft insoweit an
den Begriff der "politschen Verfolgung" in Art. 16a Abs. 1 GG an. In Art. 16a Abs. 3
Satz 2, 1. Halbsatz GG ist daher bei dem Wort "verfolgt" das Adverb "politisch" hinzuzulesen.

  a) Dem Inhalt der Vermutung liegt - zieht man den Regelungszusammenhang und            94
die Funktion in Betracht - ein Begriff von politischer Verfolgung zugrunde, der auch
die sogenannten selbstgeschaffenen Nachfluchtgründe umfaßt. Bei diesen kommt
die Zuerkennung einer Asylberechtigung nur dann in Betracht, wenn sie sich als Ausdruck und Fortführung einer schon während des Aufenthalts im Heimatstaat vorhandenen und erkennbar betätigten festen Überzeugung darstellen, mithin als notwendige Konsequenz einer andauernden, die eigene Identität prägenden und nach außen
kundgegebenen Lebenshaltung erscheinen (vgl. BVerfGE 74, 51 <65 f.>). Liegen
diese Voraussetzungen nicht vor, verbleibt allenfalls die Möglichkeit, ein Abschiebungshindernis nach § 51 Abs. 1 AuslG festzustellen. Art. 16a Abs. 3 Satz 2 GG will
indessen für die Reichweite der Vermutung nicht nach dem möglichen späteren Status des Antragstellers unterscheiden. Die Regelung umfaßt auch solche Fälle, die
zwar nicht zum Status der Asylberechtigung, wohl aber zur Feststellung von Abschiebungshindernissen nach § 51 Abs. 1 AuslG führen. Müßte für die Feststellung solcher Abschiebungshindernisse ein gesondertes Verfahren durchgeführt werden, in
dem die an die Bestimmung zum sicheren Herkunftsstaat anknüpfende Vermutung
nicht eingriffe, würde dies die vom verfassungsändernden Gesetzgeber mit der Herkunftsstaatenregelung angestrebte Vereinfachung und Beschleunigung in vielen Fällen verhindern.

 b) Inhalt der in Art. 16a Abs. 3 Satz 2 GG aufgestellten Vermutung ist hingegen         95



                                         25/42

nicht, daß einem Ausländer aus einem sicheren Herkunftsstaat dort keine unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung droht. Dies ergibt sich eindeutig bereits aus dem Wortlaut: Es wird - allein - vermutet, daß ein Ausländer aus
einem solchen Staat nicht (politisch) verfolgt wird. Das entspricht im übrigen auch
der Funktion der Vermutung im einzelnen Asylverfahren, das der Prüfung dient, ob
dem jeweiligen Antragsteller Schutz vor politischer Verfolgung zu gewähren ist. Die
in Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG geforderte Gewährleistung von Sicherheit auch vor unmenschlicher oder erniedrigender Bestrafung soll - wie oben dargelegt - im Rahmen
der abstrakt-generellen Prüfung durch den Gesetzgeber staatliches Handeln auch
in Übergangsbereichen zwischen politischer Verfolgung und sonstiger menschenrechtswidriger Behandlung erfassen. Die Verpflichtung, bei der Entscheidung über
den Asyl-antrag das Vorliegen von sonstigen Abschiebungshindernissen zu prüfen
(vgl. § 31 Abs. 3 AsylVfG i.V.m. § 53 AuslG; siehe dazu auch unten 2. c), bleibt mithin von der in Art. 16a Abs. 3 Satz 2 GG vorgesehenen Vermutung unberührt.

  2. Die soeben näher umschriebene Vermutung steht gemäß Art. 16a Abs. 3 Satz 2,         96
2. Halbsatz GG unter dem Vorbehalt, daß der Asylbewerber "Tatsachen vorträgt, die
die Annahme begründen, daß er entgegen dieser Vermutung politisch verfolgt wird".
Gelingt dem Antragsteller ein solcher Vortrag, greift in seinem Einzelfall die Vermutung des Art. 16a Abs. 3 Satz 2, 1. Halbsatz GG nicht; über seinen Asylantrag ist
nach den allgemeinen Vorschriften zu befinden. Gelingt ihm dies nicht, verbleibt es
bei der verfahrensrechtlichen Folgerung gemäß Art. 16a Abs. 4 Satz 1 GG in Verbindung mit § 29a Abs. 1 AsylVfG; der Asylantrag ist als offensichtlich unbegründet abzulehnen.

  a) Zur Ausräumung der Vermutung ist nur ein Vorbringen zugelassen, das die             97
Furcht vor politischer Verfolgung auf ein individuelles Verfolgungsschicksal des Antragstellers gründet. Dabei kann er freilich seine Furcht vor politischer Verfolgung
auch dann auf ein persönliches Verfolgungsschicksal stützen, wenn dieses seine
Wurzel in allgemeinen Verhältnissen hat.

  Die Vermutung ist erst ausgeräumt, wenn der Asylbewerber die Umstände seiner           98
politischen Verfolgung schlüssig und substantiiert vorträgt. Dieser Vortrag muß vor
dem Hintergrund der Feststellung des Gesetzgebers, daß in dem jeweiligen Staat im
allgemeinen keine politische Verfolgung stattfindet, der Erkenntnisse der Behörden
und Gerichte zu den allgemeinen Verhältnissen des Staates und der Glaubwürdigkeit
des Antragstellers glaubhaft sein. Zur Substantiierung trägt insoweit bei, wenn der
Asylbewerber die Beweismittel vorlegt oder benennt, die nach den Umständen von
ihm erwartet werden können.

 Diesen Voraussetzungen wird ein Antragsteller um so schwerer genügen können, je         99
mehr er seine individuelle Verfolgungsfurcht auf allgemeine Verhältnisse gründet, die
schon der gesetzlichen Kennzeichnung des Staates als sicherer Herkunftsstaat oder
der Aufrechterhaltung dieser Qualifizierung entgegenstehen.

 b) Da Inhalt und Reichweite der Vermutung dahin gehen, daß dem Antragsteller in        100


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dem gesetzlich als sicher eingestuften Herkunftsstaat keine politische Verfolgung
droht, kann sie nur durch einen Vortrag zu individuell drohender politischer Verfolgung ausgeräumt werden. Politische Verfolgung kann - wie dargelegt (vgl. oben C.
III. 1. a) - auch dann vorliegen, wenn selbst geschaffene Nachfluchtgründe zwar nicht
ein Asylrecht, wohl aber ein Abschiebungshindernis gemäß § 51 AuslG begründen.
Die Berufung auf eine drohende - nicht politisch motivierte - unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Bestrafung kann hingegen diese Vermutung fehlender
politischer Verfolgung nicht ausräumen; in Einzelfällen kann sie allenfalls im Zusammenhang mit weiterem erheblichem Vortrag unterstützend als Indiz dafür herangezogen werden, daß dem Antragsteller auch politische Verfolgung droht.

 c) Das Fehlen anderer Abschiebungshindernisse wird von der Vermutung des               101
Art. 16a Abs. 3 GG nicht erfaßt (vgl. oben C. III. 1. b). Solche Abschiebungshindernisse, wie sie etwa in § 53 AuslG im einzelnen aufgeführt sind, sind daher unabhängig von der Frage einer Ausräumung der Vermutung zu prüfen (vgl. § 31 Abs. 3
AsylVfG). Dabei kann allerdings die der Bestimmung zum sicheren Herkunftsstaat
zugrundeliegende generelle Beurteilung der Sicherheit vor unmenschlicher oder erniedrigender Bestrafung oder Behandlung im Einzelfall eine Rolle spielen.

                                         IV.

  Die vom verfassungsändernden Gesetzgeber in Art. 16a Abs. 3 GG getroffene Regelung ist mit Art. 79 Abs. 3 GG vereinbar (vgl. das Urteil vom heutigen Tage im Verfahren 2 BvR 1938/93 und 2315/93).

                                         V.

 1. Die Bestimmung Ghanas zum sicheren Herkunftsstaat im Sinne des Art. 16a             103
Abs. 3 Satz 1 GG durch Anlage II zu § 29a AsylVfG ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

 a) Der Gesetzgeber hat bei Erhebung und Aufbereitung der für seine Bestimmung          104
maßgeblichen, die Verhältnisse in Ghana betreffenden Tatsachen den ihm zustehenden Entscheidungs- und Wertungsspielraum eingehalten.

 Dem Gesetzentwurf zur Änderung des Asylverfahrensgesetzes (BTDrucks 12/                105
4450) lag für Ghana ein Prüfbericht vom 5. Januar 1993 zugrunde. Dieser Bericht sowie die ergänzende Stellungnahme des Bundesministeriums des Innern zu Ghana
vom 27. April 1993 waren Grundlagen des weiteren Gesetzgebungsverfahrens (vgl.
im einzelnen oben A. I. 2.).

 Damit ist der Gesetzgeber den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht geworden. Die verfassungsgerichtliche Nachprüfung ergibt keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, daß die herangezogenen Quellen und Erkenntnismittel nicht geeignet
oder nicht ausreichend gewesen wären, ein hinlänglich zuverlässiges Bild über die
Verhältnisse in Ghana zu vermitteln. Die Stellungnahmen der Vertreter des UNHCR



                                        27/42

und von amnesty international in der mündlichen Verhandlung haben keine Hinweise
auf weitere Erkenntnisse ergeben, deren Berücksichtigung sich dem Gesetzgeber
seinerzeit hätte nahelegen müssen.

  b) Auch die Beurteilung der ermittelten tatsächlichen Verhältnisse mit dem Ergebnis, daß Ghana nach dem Erkenntnisstand des Jahres 1993 zum sicheren Herkunftsstaat bestimmt wurde, erweist sich als verfassungsrechtlich tragfähig; sie kann sich
auf gute Gründe stützen. Bei den verschiedenen Faktoren, die er seiner Prüfung zugrunde gelegt hat, hat der Gesetzgeber sich an den in Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG genannten Prüfkriterien orientiert. Er hat überdies die Schlußfolgerungen der für Einwanderungsfragen zuständigen Minister der EG-Mitgliedstaaten vom 30. November/
1. Dezember 1992 betreffend Länder, in denen im allgemeinen keine ernstliche Verfolgungsgefahr besteht, berücksichtigt (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs zu
§ 29a AsylVfG, BTDrucks 12/4450, S. 22). Die Bewertung der ermittelten Erkenntnisse zu Ghana anhand dieser Kriterien sowie die hieran anknüpfende Prognose über
die weitere Entwicklung in diesem Land halten sich innerhalb des dem Gesetzgeber
insoweit eingeräumten Einschätzungs- und Wertungsspielraums.

 aa) Der Gesetzgeber durfte als gewährleistet ansehen, daß in Ghana keine politische Verfolgung stattfindet.

  (1) Für die Beurteilung der allgemeinen politischen Lage in Ghana hat er maßgeblich auf den zur Jahreswende 1992/1993 - wenn auch unter Wahrung weitgehender
personeller Identität - vollzogenen Wechsel von der Militärdiktatur hin zu einer demokratisch legitimierten Zivilregierung abgestellt. Bedeutsam hierfür waren nach seiner
Auffassung die im November und Dezember 1992 abgehaltenen Präsidentschaftsund Parlamentswahlen, die von ausländischen Beobachtern als frei und fair angesehen wurden, sowie die am 7. Januar 1993 in Kraft getretene neue Verfassung (mit einigen für die Dauer von sechs Monaten geltenden Übergangsbestimmungen). Im
Prüfbericht zu Ghana vom 5. Januar 1993 wird darüber hinaus hervorgehoben, daß
eine Reihe von Gesetzen, die eine Inhaftierung von unbestimmter Dauer ohne konkrete rechtliche Grundlage erlaubten, inzwischen aufgehoben worden seien. Andere
Gesetze, welche die Pressefreiheit eingeschränkt oder eine Registrierungspflicht für
Religionsgemeinschaften vorgesehen hätten, seien durch die neue Verfassung und
die dort aufgeführten freiheitlichen Garantien außer Kraft getreten.

  (2) Der Gesetzgeber ist auf der Grundlage des erwähnten Prüfberichts weiter davon      110
ausgegangen, daß in Ghana keine politische Verfolgung von Oppositionellen stattfindet. Lediglich bei subversivem Vorgehen (Staatsstreich, Putschversuche oder Umsturzaktionen) sei mit staatlichem Eingreifen zu rechnen. Anhaltspunkte dafür, daß
bereits die entsprechenden Staatsschutzbestimmungen selbst außerhalb des rechtsstaatlichen Rahmens liegen, bestehen nicht. Es mußte sich dem Gesetzgeber aufgrund des vorliegenden Erkenntnismaterials auch nicht aufdrängen, aus der konkreten Anwendung von Staatsschutzbestimmungen erwachse in einem beachtlichen
Maße die Gefahr politischer Verfolgung. Die Angaben der Vertreterin von amnesty in-



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ternational in der mündlichen Verhandlung für den Zeitraum seit 1993 stehen dem
nicht entgegen, zumal die in diesem Zusammenhang erwähnten Einzelfälle in ihrem
Ausgang noch offen sind. Soweit die Beschwerdeführer eine Liste mit insgesamt 64
Fällen aus der Zeit von Mai 1991 bis Februar 1993 vorgelegt haben, in denen die
Teilnahme an regierungsfeindlichen Kundgebungen politisch motivierte Verfolgungsund Unterdrückungsmaßnahmen zur Folge gehabt habe, läßt sich dies schon deshalb nicht zuverlässig nachprüfen, weil die Fälle entweder ohne jegliche Schilderung
der näheren Umstände oder lediglich unter Nennung von Namen angeblich Betroffener aufgezählt werden. Im übrigen gewährleistet nun die neue Verfassung Ghanas
Demonstrationsfreiheit ohne den Vorbehalt einer behördlichen Erlaubnis.

  (3) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist schließlich, daß der Gesetzgeber       111
vom Bestehen einer unabhängigen Gerichtsbarkeit in Ghana ausgegangen ist. Zwar
handelte es sich bei den Anfang der achtziger Jahre von der damaligen Militärregierung neben den ordentlichen Gerichten eingeführten "Public Tribunals" um eine Sondergerichtsbarkeit insbesondere zur Aburteilung sogenannter "politischer" Straftaten;
diese Sondergerichte konnten nicht als unabhängige Justizorgane angesehen werden. Mit Inkrafttreten der neuen Verfassung und dem ebenfalls 1993 eingeführten
neuen Gerichtsgesetz (Courts Act) sind die "Public Tribunals" aber als Sondergerichtsbarkeit abgeschafft und in die ordentliche Gerichtsbarkeit eingegliedert worden.
Das Verfahren zur Auswahl der Berufsrichter sichert deren Unabhängigkeit; Rechtsmittel gegen gerichtliche Entscheidungen sind nunmehr gewährleistet.

  (4) Für die Richtigkeit seiner Beurteilung über die Sicherheit vor politischer Verfolgung in Ghana verweist der ergänzende Prüfbericht vom 27. April 1993 auf die äußerst geringe Anerkennungsquote von lediglich 0,32 % im Jahre 1992 bei Asylantragstellern aus Ghana. Nach den Angaben des Vertreters von UNHCR in der
mündlichen Verhandlung betrug die Quote auch in den Jahren 1990 und 1991 weniger als 1 % und lag damit im Rahmen vergleichbarer europäischer Durchschnittswerte.

  (5) Die Darstellung des Vertreters von UNHCR über die weitere Entwicklung seit           113
1993 in der mündlichen Verhandlung bestätigt die verfassungsrechtliche Tragfähigkeit der Bestimmung des Gesetzgebers. Danach haben sich seit dem Inkrafttreten
der neuen Verfassung keine Anhaltspunkte für eine Praxis systematischer Verfolgung bestimmter Personengruppen ergeben; auch liegen keine Informationen über
weitverbreitete und massive Menschenrechtsverletzungen vor. Die Angaben der Vertreterin von amnesty international in der mündlichen Verhandlung stehen dem nicht
entgegen. Dem Gesetzgeber steht auch bei der Prognose über die weitere Entwicklung in einem Staat ein Einschätzungsspielraum zu; dies gilt nicht zuletzt im Hinblick
auf gewisse Unsicherheiten, die innenpolitischen Umbruchsituationen wie derjenigen
in Ghana beim Übergang von einer Militär- zu einer demokratisch legitimierten Zivilregierung notwendigerweise innewohnen. Der Gesetzgeber war nicht von Verfassungs
wegen gehalten, die Bestimmung Ghanas zum sicheren Herkunftsstaat wegen solcher Unsicherheiten durch weitere Aufklärung zusätzlich abzusichern oder zunächst


                                          29/42

aufzuschieben. Freilich erfordert eine derartige innenpolitische Situation eine besonders sorgfältige Beobachtung - was übrigens auch der Prüfbericht vom 5. Januar
1993 ausdrücklich anmahnt - und gegebenfalls ein rasches Handeln nach Maßgabe
des § 29a Abs. 3 AsylVfG.

  bb) Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet ferner die Einschätzung              114
des Gesetzgebers, es erscheine gewährleistet, daß in Ghana auch keine unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet.

 Zwar hat Ghana das UN-Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung vom 10. Dezember 1984 nach wie vor
nicht unterzeichnet. Aus den im Gesetzgebungsverfahren herangezogenen Erkenntnismitteln durfte der Gesetzgeber jedoch den Schluß ziehen, Anhaltspunkte für die
Anwendung von Folter in Ghana seien nicht bekannt. Die Angaben des Vertreters
von UNHCR in der mündlichen Verhandlung über die weitere Entwicklung in Ghana
seit 1993 haben dies bestätigt.

  Die Tatsache, daß Ghana die Todesstrafe kennt, steht seiner Bestimmung zum sicheren Herkunftsstaat nicht entgegen. Mit dem Inkrafttreten der neuen Verfassung ist
die Todesstrafe nur noch für bestimmte Taten mit schwerstem Unrechtsgehalt, wie
z.B. Mord, Raub mit Todesfolge, Hochverrat oder gewaltsamen Umsturz vorgesehen.
Die Gefahr, daß die Todesstrafe auch für andere Delikte verhängt und vollstreckt
wird, für die sie das Gesetz nicht vorsieht, erscheint nach Inkrafttreten der neuen Verfassung und der damit verbundenen Abschaffung der Sondergerichtsbarkeit (Public
Tribunals) ausgeräumt; insbesondere sind das Public Tribunals Law (PNDC Gesetz 78) aus dem Jahre 1984 und damit auch dessen Art. 16, der eine solche Praxis
ermöglichte, ersatzlos entfallen. Überdies ist nach Art. 19 der neuen Verfassung
Ghanas die Verhängung der Todesstrafe dadurch erschwert, daß - im Gegensatz
zum Mehrheitsprinzip bei sonstigen Verurteilungen - Einstimmigkeit im Spruchkörper
erforderlich ist. Nach dem Kenntnisstand im Gesetzgebungsverfahren lagen die letzten Vollstreckungen von Todesurteilen bereits drei Jahre zurück (1990 insgesamt
9 Vollstreckungen). Die neuerlichen und seither - soweit ersichtlich - letzten Vollstreckungen im Juli 1993 konnten dem Gesetzgeber bei seiner Beurteilung noch nicht
bekannt sein; im übrigen lagen ihnen Verurteilungen wegen schwerster Kriminalität
zugrunde. Hiernach konnte der Gesetzgeber im Rahmen einer Gesamtbetrachtung
auch der generellen Entwicklung von Rechtslage, Rechtsanwendung und allgemeinen politischen Verhältnissen in Ghana seit Anfang 1993 von einer Sicherheit auch
vor unmenschlicher oder erniedrigender Bestrafung in Ghana ausgehen.

 2. Auch die angegriffenen, auf § 29a Abs. 1 AsylVfG beruhenden Beschlüsse des             117
Verwaltungsgerichts begegnen - jedenfalls im Ergebnis - keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

  a) § 29a Abs. 1 AsylVfG hält sich im Rahmen von Art. 16a Abs. 3 und 4 GG. Nach           118
jener Vorschrift ist der Asylantrag eines Ausländers aus einem sicheren Herkunftsstaat als offensichtlich unbegründet abzulehnen, es sei denn, die von dem Ausländer


                                          30/42

angegebenen Tatsachen oder Beweismittel begründen die Annahme, daß ihm abweichend von der allgemeinen Lage im Herkunftsstaat politische Verfolgung droht.

  Soweit § 29a Abs. 1 AsylVfG abweichend vom Wortlaut des Art. 16a Abs. 3 Satz 2        119
GG für die Ausräumung der Vermutung die Angabe von "Tatsachen oder Beweismitteln" verlangt, werden damit keine weitergehenden Anforderungen aufgestellt. Insbesondere fordert die Vorschrift nicht, der Antragsteller müsse beweisen, daß ihm abweichend von der allgemeinen Lage im Herkunftsstaat dort politische Verfolgung
droht. Hiergegen spricht schon der Wortlaut von § 29a Abs. 1 AsylVfG selbst, wonach der Antragsteller zur Entkräftung der Vermutung Tatsachen oder Beweismittel
angeben kann. Zur erforderlichen Substantiierung des Vorbringens, das die Vermutung ausräumen soll, kann im Einzelfall freilich die Vorlage oder Benennung von Beweismitteln beitragen.

  Auch soweit § 29a Abs. 1 AsylVfG im übrigen in seinem Wortlaut von Art. 16a           120
Abs. 3 Satz 2 GG abweicht, handelt es sich lediglich um redaktionelle Unterschiede.
Mit der zur Ausräumung der Vermutung erforderlichen Annahme, daß "dem Ausländer abweichend von der allgemeinen Lage im Herkunftsstaat politische Verfolgung
droht", beschreibt § 29a Abs. 1 AsylVfG die in der Verfassung niedergelegten Anforderungen lediglich sprachlich verkürzt, aber inhaltlich übereinstimmend: Die an die
Herkunft aus einem Staat im Sinne von Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG geknüpfte Vermutung, der Ausländer werde nicht (politisch) verfolgt, kann nur durch ein Vorbringen
ausgeräumt werden, das die Annahme begründet, er werde entgegen dieser Vermutung politisch verfolgt. Bei diesem Verständnis kann der einfachrechtlichen Formulierung "... abweichend von der allgemeinen Lage im Herkunftsland ..." auch nicht entnommen werden, § 29a Abs. 1 AsylVfG verlange für die Ausräumung der Vermutung
ein Vorbringen, das die gesetzliche Qualifizierung des Herkunftsstaates nach
Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG in Zweifel ziehe. Insofern gelten vielmehr die bereits dargelegten Grundsätze (vgl. oben III. 2. b).

  b) Das Verwaltungsgericht hat die vom Bundesamt vertretene Auffassung bestätigt,      121
die Beschwerdeführer hätten mit ihrem Vorbringen die Vermutung, ihnen drohe in
Ghana keine politische Verfolgung, nicht ausgeräumt. Einer gesonderten Begründung dafür, daß die Asylanträge als "offensichtlich unbegründet" abzulehnen waren,
bedurfte es danach nicht; die qualifizierte Ablehnung ist gemäß § 29a Abs. 1 AsylVfG
für diesen Fall zwingend vorgeschrieben. In den im wesentlichen gleichlautenden Begründungen der angegriffenen Beschlüsse hat das Verwaltungsgericht dennoch zunächst auf die allgemeine politische Situation in Ghana abgehoben, wie sie sich aus
dem Lagebericht des Auswärtigen Amtes vom 1. April 1993 ergab; sodann hat es das
Vorbringen der Beschwerdeführer knapp zusammengefaßt, um ohne weitere Erläuterung festzustellen, damit werde eine Annahme, daß den Beschwerdeführern abweichend von der allgemeinen Lage in ihrem Herkunftsland politische Verfolgung
drohe, nicht begründet.

 Die an der entscheidenden Stelle äußerst knappe Begründung läßt sich verschie-         122



                                        31/42

den deuten. Ihr könnte die Auffassung des Verwaltungsgerichts entnommen werden,
schon die Bestimmung Ghanas zum sicheren Herkunftsstaat erübrige eine Prüfung,
ob den Beschwerdeführern politische Verfolgung drohe. Eine solche Argumentation
könnte, weil mit ihr die in Art. 16a Abs. 3 Satz 2 GG niedergelegten Anforderungen
an das Ausräumen der Vermutung verkannt würden, verfassungsrechtlich keinen Bestand haben (vgl. BVerfGE 89, 101 <104>). Sie liefe letztlich auf die Annahme hinaus, der Darlegung der Beschwerdeführer, sie hätten ein individuelles besonderes
Verfolgungsschicksal erlitten, stehe bereits die Einschätzung des Gesetzgebers entgegen, daß in ihrem Heimatstaat keine politische Verfolgung stattfinde. Damit wäre
den Beschwerdeführern aber von vornherein jede Möglichkeit genommen, die an ihre
Herkunft aus Ghana anknüpfende Vermutung der Verfolgungsfreiheit auszuräumen.

  Die Begründung der angegriffenen Beschlüsse läßt aber auch eine andere Deutung        123
zu. Diese erschließt sich freilich erst aus den im Verlauf des
Verfassungsbeschwerde-Verfahrens beigezogenen Akten des Ausgangsverfahrens.
Die Beschwerdeführer haben bei ihren Anhörungen durch Grenzschutzamt und Bundesamt angegeben, in Ghana an Demonstrationen teilgenommen zu haben, in deren
Verlauf es zu Gewalttätigkeiten und Sachbeschädigungen gekommen sei. So hat die
Beschwerdeführerin zu 1. bei ihrer Befragung durch das Bundesamt berichtet, sie
hätten die Marktstände solcher Verkäuferinnen, die sich nicht an dem Streik hätten
beteiligen wollen, umgestoßen. Ihre Festnahme sei erfolgt, weil man sie für die Sachbeschädigungen habe verantwortlich machen wollen. Der Beschwerdeführer zu 2.
berichtete beim Bundesamt, während der Kundgebung vor den Häusern von NDC-Mitgliedern sei es zu handgreiflichen Auseinandersetzungen und zu Sachbeschädigungen gekommen, wobei ein Teil eines Hauses in Brand gesetzt und Fensterscheiben und Kühlschränke zerstört worden seien. Das Bundesamt hat in seinen
Bescheiden angenommen, daß die Beschwerdeführer allenfalls eine Verfolgung wegen Straftaten, nicht aber wegen der Teilnahme an einer Demonstration zu erwarten
hätten. Das Verwaltungsgericht verhält sich zu dieser in den Bescheiden des Bundesamtes gegebenen Begründung nicht ausdrücklich. Es liegt aber nahe, daß dieser
sich aus den Akten ergebende Sachverhalt im fachgerichtlichen Eilverfahren zugrunde gelegt worden ist. Das Verwaltungsgericht hat bereits die schlüssige Darlegung eines individuellen Verfolgungsschicksals durch die Beschwerdeführer verneinen wollen, indem es ihr Vorbringen knapp zusammenfaßt und sodann seine
Schlußfolgerung anfügt, damit werde nicht ausreichend begründet, daß den Beschwerdeführern abweichend von der allgemeinen Lage in ihrem Herkunftsland politische Verfolgung drohe. Von dieser Deutung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung geht der Senat aus. Er überprüft, ob diese Begründung für die Ablehnung
verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutzes verfassungsrechtlich zutreffend ist.

  Dies ist der Fall: Das Gericht geht ohne Verkennung der asylrechtlichen Gewährleistung davon aus, daß das Vorbringen der Beschwerdeführer vor dem dargestellten
tatsächlichen Hintergrund nicht einmal die Möglichkeit erkennen läßt, daß ihnen in
Ghana politische Verfolgung droht. Eine solche liegt grundsätzlich dann nicht vor,



                                        32/42

wenn der Staat Straftaten - seien sie auch politisch motiviert - verfolgt, die sich gegen
Rechtsgüter seiner Bürger richten: Die Verfolgung kriminellen Unrechts in diesem
Sinne ist keine politische Verfolgung. Anhaltspunkte dafür, daß eine etwaige Strafverfolgung wegen der Teilnahme an Demonstrationen die Beschwerdeführer neben der
Ahndung kriminellen Unrechts - trotz der von der Verfassung Ghanas garantierten
Demonstrationsfreiheit - auch wegen eines asylerheblichen Merkmals treffen sollte
(vgl. BVerfGE 80, 315 <337 f.>), hat das Verwaltungsgericht zu Recht nicht gesehen.

                                           D.

 Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 3 BVerfGG.              125
Zwar ist den Anträgen auf Erlaß einstweiliger Anordnungen mit dem Beschluß des
Senats vom 22. Juli 1993 nach § 32 Abs. 6 Satz 1 BVerfGG a.F. nur vorläufig stattgegeben worden; einer Bestätigung der einstweiligen Anordnungen durch den Senat
gemäß § 32 Abs. 6 Satz 3 BVerfGG a.F. zur Verhinderung einer den Beschwerdeführern drohenden Abschiebung bedurfte es nicht. Es entspricht jedoch der Billigkeit, die
Auslagenerstattung für diese Verfahren in voller Höhe anzuordnen, da das Verhalten
der Ausländerbehörde - Aussetzung der Vollziehung bis zur Entscheidung über die
Verfassungsbeschwerden - maßgeblich auf den rechtlichen Erwägungen im Beschluß vom 22. Juli 1993 beruht.

                                           E.

 Die Entscheidung ist zu C. II. 3. b) und c) sowie C. V. 1. (Verfassungsmäßigkeit der       126
Aufnahme Ghanas in die Anlage II zu § 29a AsylVfG) mit fünf gegen drei Stimmen,
zu C. V. 2. b) (Vereinbarkeit der angegriffenen verwaltungsgerichtlichen Beschlüsse
mit Art. 16a Abs. 3 Satz 2 GG) mit sieben Stimmen gegen eine Stimme, im übrigen
einstimmig ergangen.

               Limbach               Böckenförde                 Klein

                Graßhof                  Kruis                 Kirchhof

                      Winter                             Sommer




                                          33/42

 Abweichende Meinung der Richterin Limbach zum Urteil des Zweiten Senats
                           vom 14. Mai 1996

                             Abweichende Meinung 1:                                       127

 Ich bin der Meinung, daß der Gesetzgeber bei der Bestimmung eines Staates zum            128
sicheren Herkunftsstaat keinen Einschätzungs- und Wertungsspielraum in der Frage
beanspruchen kann, welche Erkenntnisse er seiner Entscheidung zugrunde legt und
welche Bedeutung er ihnen in ihrem Verhältnis zueinander beimißt. Der Gesetzgeber
hat vielmehr alle erreichbaren und erheblichen Tatsachen sorgfältig zu ermitteln und
im Lichte des Art. 16a Abs. 1 GG nachvollziehbar zu würdigen (1.); insoweit unterliegt
die Qualifizierung eines Staates als sicherer Herkunftsstaat der verfassungsgerichtlichen Nachprüfung (2.). Die Aufnahme Ghanas in die Anlage II zu § 29a Abs. 2
AsylVfG genügt hiernach nicht den Anforderungen des Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG
(3.).

 1. Das Grundgesetz gibt in Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG die Kriterien vor, anhand derer     129
der Gesetzgeber festzustellen hat, ob in einem Staat Sicherheit vor politischer Verfolgung und menschenunwürdiger Behandlung gewährleistet erscheint. Er hat danach
seine Aufmerksamkeit sowohl auf die Rechtslage als auch auf die Rechtsanwendung
und die politischen Verhältnisse zu richten. Mit dem Senat bin ich darin einig, daß das
Grundgesetz kein bestimmtes Verfahren zur Feststellung des vielschichtigen Sachverhalts vorgibt. Aus der Eigenart und Tragweite der dem Gesetzgeber übertragenen
Aufgabe folgt jedoch, daß er grundsätzlich alle ihm zur Verfügung stehenden Erkenntnisquellen zu nutzen hat. Er muß sich ein rational nachvollziehbares, sicheres
Urteil über die Verfolgungsfreiheit in dem betreffenden Staat bilden, weil diese Annahme die Möglichkeit eines von dort kommenden Flüchtlings erheblich einschränkt,
das Asylgrundrecht geltend zu machen.

  Der Senat konstatiert zwar, daß das Gesetz, mit dem ein Herkunftsstaat als sicher       130
qualifiziert wird, grundrechtsausfüllenden Charakter hat. Er vernachlässigt jedoch die
Eigenart dieser subsumierenden Tätigkeit. Der Gesetzgeber hat einen von ihm zu ermittelnden Sachverhalt Tatbestandsmerkmalen eines Grundrechtsartikels zuzuordnen und zu würdigen. Die auf diese Weise vorzunehmende Qualifikation kann nur im
bejahenden oder verneinenden Sinn erfolgen. Konkurrierende, mit dem Grundgesetz
vereinbare Regelungsalternativen stehen nicht zur Debatte. Daher sind die vom Senat aus der allgemeinen politischen Handlungsautonomie des Gesetzgebers abgeleiteten Argumente über dessen Entscheidungs- und Wertungsspielraum nicht stichhaltig. Diese sind nur bei einer gestaltenden Tätigkeit einschlägig, bei der es
grundsätzlich Sache des Gesetzgebers ist, zwischen möglichen Alternativen bei der
Konkretisierung eines Grundrechts zu wählen (vgl. BVerfGE 57, 250 <276>).

 Die von Art. 16a Abs. 3 GG vorgesehene Arbeitsteilung, wonach der Gesetzgeber            131
den generellen Sachverhalt der Sicherheit des Herkunftsstaates, die Behörde und
das Gericht dagegen die Tatsache einer - im Einzelfall dennoch bestehenden - individuellen Verfolgung festzustellen haben, darf nicht zu Freiräumen des Gesetzgebers


                                         34/42

bei der Diagnose der politischen Verfolgung führen. Wohl hat der verfassungsändernde Gesetzgeber das arbeitsteilige Verfahren der Tatsachenfeststellung und -
würdigung in der Absicht gewählt, die Asylverfahren zu beschleunigen. Dies soll
jedoch allein durch die Vorwegnahme der Antwort auf die Frage der generellen Sicherheit in bestimmten Herkunftsstaaten bewirkt werden, nicht aber auf Kosten der
Sorgfalt und Verläßlichkeit der Sachverhaltsannahmen geschehen. Der Fortbestand
des Individualgrundrechts auf Asyl fordert dem Gesetzgeber eine Analyse und Würdigung der Rechtslage, Rechtsanwendung und politischen Verhältnisse ab, die in ihrer Gediegenheit dafür bürgen, daß politisch Verfolgte in der Bundesrepublik nach
wie vor Schutz finden können.

  Die Qualifizierung eines Staates als sicherer Herkunftsstaat beinhaltet neben der     132
Feststellung seiner gegenwärtigen Verhältnisse die Einschätzung, daß die Abwesenheit von politischer Verfolgung auch in (naher) Zukunft gewährleistet erscheint. Eine
solche Annahme wird dem Gesetzgeber mit der notwendigen Gewißheit nur möglich
sein, wenn die gegenwärtige Rechtslage und Rechtsanwendung sowie die allgemeine politische Lage des betreffenden Staates als stabil bezeichnet werden können
(vgl. Andreas Zimmermann, Das neue Grundrecht auf Asyl, 1994, S. 128); bei Staaten mit totalitärer Vergangenheit und sich erst anbahnender Demokratisierung setzt
sie in der Regel die Beobachtung des Demokratisierungsprozesses über einen gewissen Zeitraum hinweg voraus.

 2. Im Hinblick darauf, daß die Bestimmung eines sicheren Herkunftsstaates den          133
verfahrensbezogenen Gewährleistungsinhalt des Asylgrundrechts beschränkt, greift
die vom Senat geübte eingeschränkte Vertretbarkeitskontrolle zu kurz. Bei grundrechtsbeschränkenden Gesetzen ist die Überprüfung der zugrundeliegenden Tatsachen und deren Würdigung durch den Gesetzgeber essentieller Bestandteil verfassungsgerichtlicher Kontrollkompetenz (vgl. zur Tatsachenfeststellung Ossenbühl, Die
Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und Prognoseentscheidungen durch das Bundesverfassungsgericht, in: Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, 1976, S. 458, 469). Hinsichtlich der Tatsachenfeststellungen erstreckt sich die Kontrolle grundsätzlich darauf, ob der Gesetzgeber alle für
seine Entscheidung erheblichen Umstände gekannt hat; hinsichtlich der Bewertung
und Gewichtung der ermittelten Tatsachen hat das Bundesverfassungsgericht zu
prüfen, ob die Würdigung des Gesetzgebers dem betroffenen Grundrecht gerecht
wird. Diesen Kontrollumfang reduziert der Senat ohne überzeugende Begründung.

  Die Bezugnahme des Senats auf die Rechtsprechung zur eingeschränkten Überprüfbarkeit gesetzgeberischer Prognosen vernachlässigt die - bereits erwähnte - Eigenart der dem Gesetzgeber in Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG übertragenen Aufgabe. Er
hat im wesentlichen eine Subsumtionsleistung zu erbringen. Diese kann nicht den
Aktivitäten des Gesetzgebers im Bereich eigenständiger sozialer Gestaltung gleichgesetzt werden, auf die sich die Rechtsprechung zur eingeschränkten Prognosekontrolle bezieht. Wohl läßt das Grundgesetz dem Gesetzgeber bei der Bestimmung
wirtschafts- und sozialpolitischer Ziele und der für deren Verfolgung geeigneten Maß-


                                        35/42

nahmen einen Beurteilungs- und Handlungsspielraum (vgl. z.B. BVerfGE 30, 250
<263>; 39, 210 <225 f.>; 40, 196 <222 f.>). Für die Bestimmung eines Landes zum
sicheren Herkunftsstaat dagegen gibt das Grundgesetz die Kriterien der Rechtslage,
Rechtsanwendung und politischen Verhältnisse vor. Gewiß lassen sich diese Tatbestandsmerkmale nicht mit einer logischen Gedankenoperation konkretisieren und anwenden, sondern erfordern eine Wertung. Doch die Eigenart der geringen Präzision
teilen jene Kriterien mit der Mehrzahl der im Grundgesetz gebrauchten Begriffe, ohne
daß dieser Umstand für sich allein je als Argument für einen der verfassungsgerichtlichen Kontrolle entzogenen Spielraum des Gesetzgebers ins Feld geführt worden
wäre.

  Auch die Schwierigkeit, sich über die Rechtspraxis und Stabilität der politischen       135
Verhältnisse in einem anderen Staat ein sicheres Urteil zu bilden, rechtfertigt die vom
Senat vorgenommene Einschränkung der verfassungsgerichtlichen Kontrolle nicht.
Ebensowenig wie die Ungewißheit über die Auswirkungen eines Gesetzes in einer
ungewissen Zukunft für sich genommen ausreicht, um einen der verfassungsgerichtlichen Kontrolle nicht zugänglichen Prognosespielraum des Gesetzgebers zu begründen (vgl. BVerfGE 50, 290 <332>), kann allein die Komplexität einer Subsumtion
die verfassungsgerichtliche Prüfungsdichte herabsetzen. Sollten die Verhältnisse in
einem Staat für den auswärtigen Beobachter zu vielschichtig, undurchsichtig und instabil sein, um sichere Feststellungen zu den in Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG genannten
Kriterien treffen zu können, muß der Gesetzgeber auf die Qualifikation eines solchen
Staates als sicherer Herkunftsstaat verzichten. Nicht aber kann dieser Umstand die
Zurücknahme der verfassungsgerichtlichen Kontrolle rechtfertigen.

  Vor allem steht das betroffene Rechtsgut des Art. 16a Abs. 1 GG entgegen (vgl.          136
BVerfGE 50, 290 <333>). Bei Gesetzen, "deren primärer Regelungszweck darin besteht, Grundrechtspositionen zu definieren, zu konkretisieren ... zu beschränken oder
zu organisieren", hat die Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht besonders
intensiv zu sein; denn dann stehen offenkundig der Schutz und die Effektivität der
Grundrechte zur Debatte (vgl. Ossenbühl, a.a.O., S. 505 f.). Das muß insbesondere
für ein grundrechtsausfüllendes Gesetz gelten, durch das der Zugang zur Inanspruchnahme des Grundrechts geschmälert wird. In diesem Falle muß das Gericht
überprüfen können, ob die Sachverhaltsannahmen des Gesetzgebers die Beschränkung rechtfertigen. Denn der Schutz der Grundrechte und die Kontrolle, ob gesetzliche, behördliche und gerichtliche Entscheidungen dem Maßstab der Verfassung
standhalten, gehört zur ureigenen Aufgabe der deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit.

  3. Die Aufnahme Ghanas in die Anlage II zu § 29a AsylVfG wird danach den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG nicht gerecht. Schon
Art und Umfang der vom Gesetzgeber angestellten Ermittlungen genügen nicht verfassungsrechtlichen Anforderungen (a). Auch konnte sich der Gesetzgeber zum
maßgeblichen Zeitpunkt - Mitte 1993 - kein sicheres Urteil darüber bilden, ob in Ghana die Abwesenheit von politischer Verfolgung gewährleistet erschien. Wie dargelegt,


                                         36/42

ist eine solche Einschätzung nur möglich, wenn sich die Verhältnisse im betreffenden
Staat als so stabil darstellen, daß auch über den Zeitpunkt der gesetzgeberischen
Entscheidung hinaus vom Fortbestand der Voraussetzungen des Art. 16a Abs. 3
Satz 1 GG ausgegangen werden kann. Dies konnte der Gesetzgeber jedenfalls hinsichtlich der Rechtsanwendung und der allgemeinen politischen Lage in Ghana nicht
annehmen (b).

  a) Die Prüfberichte "Ghana" vom 5. Januar und 27. April 1993 der Projektgruppe          138
Asylgesetz basierten zwar auf der Auswertung von Auskünften des Auswärtigen Amtes, der Jahresberichte von amnesty international von 1991 und 1992, zweier Stellungnahmen des Instituts für Afrika-Kunde und einer Zusammenstellung der Rechtsprechung maßgeblicher Gerichte in Verfahren ghanaischer Staatsangehöriger.
Nach Auswertung dieser Unterlagen mußte im Prüfbericht aber festgestellt werden,
daß für einige "Spitzenoppositionelle" bzw. besonders exponierte Oppositionelle in
Ghana zum damaligen Zeitpunkt drohende politische Verfolgung und Folter nicht
auszuschließen sei. Dem entsprach die Angabe, daß in Ghana Mitte 1993 lediglich
"konstruktive" (!) Kritik an der Herrschaft Rawlings möglich war und dieser Zeitpunkt
und Geschwindigkeit des politischen Änderungsprozesses bestimmte. Auch die eingeholten Beurteilungen der Verwaltungsgerichte und der Landesjustizverwaltungen
zur Einordnung Ghanas als sicherer Herkunftsstaat fielen unterschiedlich aus. Aufgrund dieser Tatsachen mußte sich dem Gesetzgeber eine "Nachermittlung", nicht
zuletzt hinsichtlich der Reichweite einer noch zu befürchtenden Verfolgung "besonders exponierter Oppositioneller" aufdrängen; die für den Prüfbericht maßgeblich
herangezogene Auskunft des Auswärtigen Amtes vom 21. Dezember 1992 war bemerkenswert kurz. Gleichwohl hat der Gesetzgeber solche Nachermittlungen unterlassen.

 b) Aber auch mit Bezug auf die Unwägbarkeiten der zukünftigen Entwicklung des            139
Landes war dem Gesetzgeber zum maßgeblichen Zeitpunkt die Aufnahme Ghanas in
die Liste der sicheren Herkunftsstaaten verwehrt. Zur Rechtsanwendung in Ghana
nach Abschaffung der Militärdiktatur fehlte dem Gesetzgeber bereits eine ausreichende Tatsachengrundlage. Angesichts des gerade erst begonnenen Demokratisierungsprozesses konnten gesicherte Erkenntnisse über die neuere Rechtspraxis Mitte
1993 nicht vorliegen; insbesondere ließ sich noch nicht beurteilen, ob mit der Eingliederung der "Public Tribunals" in die ordentliche Justiz die Sondergerichtsbarkeit für
politische Straftaten tatsächlich ein Ende gefunden hatte.

 Die allgemeine politische Lage in Ghana konnte Mitte 1993 nicht als stabil bezeichnet werden. Der Wechsel von einer Militärdiktatur zu einer gewählten Zivilregierung
war erst zum Jahreswechsel 1992/93 vollzogen worden. Da er - wie auch der Senat
einräumt - unter Wahrung weitgehender personeller Identität stattgefunden hatte,
mußte damit gerechnet werden, daß Präsident und Regierungspartei auf frühere
Strukturen zurückgreifen würden, sobald ihnen ihr Einfluß im neuen System nicht
mehr ausreichend gesichert erschien. Einen maßgeblichen Erkenntnisgewinn über
die Ernsthaftigkeit und die Stabilität der Demokratisierung wird erst der Verlauf der


                                         37/42

nächsten Parlaments- und Präsidentschaftswahlen in Ghana bringen.




                                     38/42

 Abweichende Meinung des Richters Böckenförde zum Urteil des Zweiten Senats vom 14. Mai 1996

                             Abweichende Meinung 2:                                      141

 Ich schließe mich der abweichenden Meinung zu Ziffer 3. an. Für die verfassungsgerichtliche Nachprüfung der vom Gesetzgeber hier zu treffenden feststellenden Entscheidung gilt nach meiner Auffassung - da es sich um die Anwendung zwar grundrechtsbezogener aber unbestimmt-offener Verfassungsbegriffe handelt - der
Maßstab der Vertretbarkeit (vgl. auch BVerfGE 72, 330 <399>). Dieser darf freilich
nicht unter Berufung auf die Schwierigkeit, sich ein sicheres Urteil zu bilden, noch
einmal zurückgenommen und darauf beschränkt werden, ob eine Gesamtwürdigung
ergebe, daß der Gesetzgeber sich nicht von guten Gründen habe leiten lassen. Dieser Umstand, der gerade die Vertretbarkeit als Prüfungsmaßstab begründet, darf
nicht erneut zu deren weiterer Relativierung eingesetzt werden. Kann der Gesetzgeber sich wegen der Unübersichtlichkeit der Verhältnisse ein hinreichend sicheres, inhaltlich vertretbares Urteil nicht bilden, muß er auf eine Qualifizierung als sicherer
Herkunftsstaat verzichten oder damit noch zuwarten.




                                         39/42

 Abweichende Meinung des Richters Sommer zum Urteil des Zweiten Senats
                          vom 14. Mai 1996

                             Abweichende Meinung 3:                                       143

 1. Der abweichenden Meinung der Richterin Limbach zu C. II. 3. b) und c) sowie C.        144
V. 1. des Urteils stimme ich im Ergebnis zu. Die Aufnahme Ghanas in die Anlage II zu
§ 29a AsylVfG entsprach auch nach meiner Auffassung nicht den Anforderungen an
ein Gesetz nach Art. 16a Abs. 3 Satz 1 GG.

 2. Ich kann dem Senat auch insoweit nicht folgen, als er unter C. V. 2. b) des Urteils   145
die Verfassungsbeschwerden gegen die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts zurückweist. Dabei zielt meine Kritik weniger auf das Ergebnis als vielmehr auf die vom
Senat eingeschlagene Verfahrensweise.

  Der Senat erschließt eine Begründung der angegriffenen Beschlüsse, mit der er sie       146
für verfassungsrechtlich tragfähig ansieht, aus den im Verlauf des
Verfassungsbeschwerde-Verfahrens beigezogenen Akten. Ein solches Vorgehen
halte ich für unvereinbar mit dem geltenden Verfassungsprozeßrecht, insbesondere
mit § 95 Abs. 2 BVerfGG.

  a) Hat die Kammer darüber zu befinden, ob eine Verfassungsbeschwerde gegen eine Gerichtsentscheidung zur Entscheidung anzunehmen ist (§ 93b BVerfGG), weil
dies zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt ist
- insbesondere dem Beschwerdeführer durch die Versagung der Entscheidung zur
Sache ein besonders schwerer Nachteil entstünde - (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b
BVerfGG), so kann sie allerdings bei dieser Prüfung auch darauf abstellen, ob deutlich abzusehen ist, daß der Beschwerdeführer auch im Falle einer Zurückverweisung
der Sache an das Ausgangsgericht im Ergebnis keinen Erfolg haben würde (vgl.
BVerfGE 90, 22 <26>). Hierzu kann sie sich anhand der ihr vorliegenden Unterlagen
aus dem Ausgangsverfahren ein eigenes Urteil auch über die - an sich dem Fachgericht obliegende - Rechtsanwendung im Einzelfall bilden, wenn und soweit ihr dies für
die Entscheidung über die Annahme der Verfassungsbeschwerde zweckmäßig erscheint. Ist hingegen - wie hier - eine Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung
durch den Senat angenommen, so ist Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Prüfung allein die angegriffene gerichtliche Entscheidung mit der für sie gegebenen Begründung und die Behauptung des Beschwerdeführers, dadurch in seinen Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten verletzt zu sein. Führt diese Prüfung zu
dem Ergebnis, daß die gerichtliche Entscheidung Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte des Beschwerdeführers verletzt und hierauf beruhen kann, ist dies festzustellen (§ 95 Abs. 1 BVerfGG); zugleich ist gemäß § 95 Abs. 2 BVerfGG die gerichtliche Entscheidung aufzuheben und die Sache in den Fällen des § 90 Abs. 2
Satz 1 BVerfGG an ein zuständiges Gericht zurückzuverweisen. Es ist sodann Aufgabe des zuständigen Fachgerichts, unter Beachtung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. § 31 Abs. 1 BVerfGG) erneut mit verfassungsrechtlich tragfähiger Begründung in der Sache zu entscheiden.


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 In dieser in § 95 Abs. 1 und 2 BVerfGG festgelegten Aufgabenverteilung zwischen         148
Bundesverfassungsgericht und Fachgericht kommt der kassatorische Charakter des
Rechtsbehelfs der Verfassungsbeschwerde zum Ausdruck (vgl. Rennert in: Umbach/
Clemens, BVerfGG, § 95 Rnrn. 44, 64). Ob eine erneute, verfassungsgemäße
Rechtsanwendung durch das Fachgericht mit Sicherheit wiederum zum Nachteil des
Beschwerdeführers ausfallen müßte (vgl. BVerfGE 35, 324 <344, 347>), ist nach
meiner Auffassung jedenfalls seit dem Fünften Gesetz zur Änderung des Gesetzes
über das Bundesverfassungsgericht vom 2. August 1993 (BGBl I S. 1442) nur noch
bei der Beschlußfassung über die Annahme der Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung gemäß § 93a Abs. 2 BVerfGG (vgl. dazu BVerfGE 90, 22 <25 f.>), nicht
mehr hingegen im Verfahren über die zur Entscheidung angenommene Verfassungsbeschwerde zu prüfen. Mit jeder hiervon abweichenden Verfahrensweise zieht das
Bundesverfassungsgericht entgegen § 95 Abs. 2 BVerfGG fachgerichtliche Aufgaben an sich, zu denen es nicht berufen und für die es nicht gerüstet ist; dies kann im
übrigen zu seiner weiteren Überlastung beitragen.

  b) Ein solcher Übergriff in fachgerichtliche Kompetenzen liegt hier meines Erachtens darin, daß der Senat den Begründungen der verwaltungsgerichtlichen Beschlüsse eine Deutung gibt, die sich nicht schon aus ihrem Text selbst ablesen läßt, sondern die erst nach ins Einzelne gehender Auswertung der Akten des
Ausgangsverfahrens zugrunde gelegt werden kann. Hierfür kann sich der Senat nicht
auf seinen Beschluß vom 16. Januar 1979 - 2 BvR 1148/76 - BVerfGE 50, 115
(123 f.) stützen: Dort sind allerdings die beigezogenen Verfahrensakten daraufhin geprüft worden, ob sich aus ihnen Hinweise auf die für die Nichtannahme einer Revision
durch den Bundesgerichtshof maßgeblichen Gründe entnehmen ließen. Der angegriffene Beschluß des Bundesgerichtshofs war aber nicht mit Gründen versehen und
enthielt auch sonst keinen Hinweis auf den für die Entscheidung maßgeblichen rechtlichen Gesichtspunkt. Hingegen enthielten in den vorliegenden Fällen - wovon auch
der Senat ausgeht - die angegriffenen Beschlüsse jeweils eine Begründung, waren
also aus sich heraus verständlich und vollständig. Freilich waren diese Begründungen - wie auch der Senat einräumt - für sich gesehen verfassungsrechtlich nicht tragfähig. Der Senat durfte nach meiner Auffassung nicht selbst von anderen, nach Lage
der Akten möglichen Begründungen ausgehen, die das zuständige Fachgericht seinen Entscheidungen nicht beigegeben hat.




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Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Mai 1996 -
2 BvR 1507/93, 2 BvR 1508/93

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Mai 1996 - 2 BvR 1507/
                93, 2 BvR 1508/93 - Rn. (1 - 149), http://www.bverfg.de/e/
                rs19960514_2bvr150793.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:1996:rs19960514.2bvr150793




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Die zu gemeinsamer Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.|§ 29a Absatz 1 des Asylverfahrensgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juli 1993 (Bundesgesetzbl. I Seite 1361) sowie die Aufnahme von Ghana in Anlage II (zu § 29a) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.|Das Land Hessen hat den Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen für die Verfahren betreffend den Erlaß einstweiliger Anordnungen zu erstatten.
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 21., 22. und 23. November und 5. Dezember 1995 durch|für Recht erkannt:
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Mai 1996
- 2 BvR 1507/93 -, Rn. 1-149,
                    https://www.bverfg.de/e/rs19960514_2bvr150793