                            Leitsätze

            zum Urteil des Ersten Senats vom 21. Juli 2015

                            - 1 BvF 2/13 -

1. Der Begriff der öffentlichen Fürsorge in Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG setzt
   voraus, dass eine besondere Situation zumindest potenzieller Bedürftigkeit besteht, auf die der Gesetzgeber reagiert. Dabei genügt es,
   wenn eine - sei es auch nur typisierend bezeichnete und nicht notwendig akute - Bedarfslage im Sinne einer mit besonderen Belastungen
   einhergehenden Lebenssituation besteht, auf deren Beseitigung oder
   Minderung das Gesetz zielt.

2. Will der Bundesgesetzgeber verschiedene Arten von Leistungen der
   öffentlichen Fürsorge begründen, muss grundsätzlich jede Fürsorgeleistung für sich genommen den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2
   GG genügen. Das Betreuungsgeldgesetz genügt dem nicht. Insbesondere ist es nicht zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse erforderlich. Dies wäre nur der Fall, wenn sich die Lebensverhältnisse in
   den Ländern in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinanderentwickelt hätten oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnete (wie BVerfGE 106, 62 <144>;
   111, 226 <253>; 112, 226 <244>).

3. Die Erforderlichkeit der Bundesgesetzgebung im Sinne des Art. 72
   Abs. 2 GG hinsichtlich eines Instruments der öffentlichen Fürsorge
   kann sich nur dann auf ein für sich genommen nicht nach Art. 72 Abs.
   2 GG erforderliches Förderinstrument erstrecken, wenn die Instrumente objektiv in einem sachlichen Unteilbarkeitsverhältnis stehen.




                                 1/28

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvF 2/13 -                                               Verkündet
                                                             am 21. Juli 2015
                                                             Kehrwecker
                                                             Amtsinspektor
                                                             als Urkundsbeamter
                                                             der Geschäftsstelle




                             IM NAMEN DES VOLKES

                                In dem Verfahren
                      zur verfassungsrechtlichen Prüfung,

  ob das Gesetz zur Einführung eines Betreuungsgeldes (Betreuungsgeldgesetz)
  vom 15. Februar 2013 (BGBI I S. 254) mit dem Grundgesetz der Bundesrepublik
  Deutschland unvereinbar und daher nichtig ist,

Antragsteller: Senat der Freien und Hansestadt Hamburg,

vertreten durch den Senator für Justiz und Gleichstellung,

Drehbahn 36, 20354 Hamburg

- Bevollmächtigte:   1. Prof. Dr. Arndt Schmehl,
                     Eppendorfer Landstraße 55, 20249 Hamburg

                     2. Prof. Dr. Margarete Schuler-Harms,
                     Heidkoppel 19, 22145 Hamburg -

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat -

unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

                                 Vizepräsident Kirchhof,

                                 Gaier,

                                 Eichberger,

                                 Schluckebier,

                                 Masing,

                                 Paulus,


                                          2/28

                                 Baer,

                                 Britz

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 14. April 2015 durch

                                         Urteil

für Recht erkannt:

        §§ 4a bis 4d Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz in der Fassung
        des Gesetzes zur Einführung eines Betreuungsgeldes (Betreuungsgeldgesetz) vom 15. Februar 2013 (Bundesgesetzblatt I Seite 254) sind
        mit Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.

                                   Gründe:

                                          A.
 Der Antragsteller wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag gegen die mit Art. 1    1
Nr. 3 des Gesetzes zur Einführung eines Betreuungsgeldes (Betreuungsgeldgesetz)
vom 15. Februar 2013 (BGBl I S. 254) in das Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz
(BEEG) eingefügten Bestimmungen der §§ 4a bis 4d BEEG, welche einen Anspruch
auf Betreuungsgeld regeln.

                                           I.
 1. Die Regelungen zum Betreuungsgeld sehen im Wesentlichen vor, dass Eltern in        2
der Zeit vom ersten Tag des 15. Lebensmonats bis zur Vollendung des 36. Lebensmonats ihres Kindes grundsätzlich einkommensunabhängig Betreuungsgeld in Höhe
von mittlerweile 150 € pro Monat beziehen können, sofern für das Kind keine Leistungen nach § 24 Abs. 2 in Verbindung mit den §§ 22 bis 23 des Achten Buches Sozialgesetzbuch (SGB VIII), also weder eine öffentlich geförderte Tageseinrichtung noch
Kindertagespflege in Anspruch genommen werden. Der Anspruch auf Betreuungsgeld besteht unabhängig davon, ob der die Leistung beanspruchende Elternteil auf
Erwerbstätigkeit verzichtet oder nicht.

 Die zur Prüfung gestellten Bestimmungen lauten:                                       3

                                § 4a Berechtigte
         (1) Anspruch auf Betreuungsgeld hat, wer

         1. die Voraussetzungen des § 1 Absatz 1 Nummer 1 bis 3, Absatz
        2 bis 5, 7 und 8 erfüllt und

         2. für das Kind keine Leistungen nach § 24 Absatz 2 in Verbindung
        mit den §§ 22 bis 23 des Achten Buches Sozialgesetzbuch in Anspruch nimmt.



                                          3/28

 (2) Können die Eltern ihr Kind wegen einer schweren Krankheit,
Schwerbehinderung oder Tod der Eltern nicht betreuen, haben Berechtigte im Sinne von Absatz 1 Nummer 1 in Verbindung mit § 1
Absatz 4 einen Anspruch auf Betreuungsgeld abweichend von Absatz 1 Nummer 2, wenn für das Kind nicht mehr als 20 Wochenstunden im Durchschnitt des Monats Leistungen nach § 24 Absatz 2 in
Verbindung mit den §§ 22 bis 23 des Achten Buches Sozialgesetzbuch in Anspruch genommen werden.

               § 4b Höhe des Betreuungsgeldes
 Das Betreuungsgeld beträgt für jedes Kind 150 Euro pro Monat.

          § 4c Anrechnung von anderen Leistungen
  Dem Betreuungsgeld oder dem Elterngeld vergleichbare Leistungen, auf die eine nach § 4a berechtigte Person außerhalb Deutschlands oder gegenüber einer über- oder zwischenstaatlichen Einrichtung Anspruch hat, werden auf das Betreuungsgeld angerechnet,
soweit sie den Betrag übersteigen, der für denselben Zeitraum nach
§ 3 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 auf das Elterngeld anzurechnen ist.
Stehen der berechtigten Person die Leistungen nur für einen Teil
des Lebensmonats des Kindes zu, sind sie nur auf den entsprechenden Teil des Betreuungsgeldes anzurechnen. Solange kein Antrag auf die in Satz 1 genannten vergleichbaren Leistungen gestellt
wird, ruht der Anspruch auf Betreuungsgeld bis zur möglichen Höhe
der vergleichbaren Leistung.

                      § 4d Bezugszeitraum
 (1) Betreuungsgeld kann in der Zeit vom ersten Tag des 15. Lebensmonats bis zur Vollendung des 36. Lebensmonats des Kindes
bezogen werden. Vor dem 15. Lebensmonat wird Betreuungsgeld
nur gewährt, wenn die Eltern die Monatsbeträge des Elterngeldes,
die ihnen für ihr Kind nach § 4 Absatz 2 und 3 zustehen, bereits bezogen haben. Für jedes Kind wird höchstens für 22 Lebensmonate
Betreuungsgeld gezahlt.

 (2) Für angenommene Kinder und Kinder im Sinne des § 1 Absatz
3 Satz 1 Nummer 1 kann Betreuungsgeld ab dem ersten Tag des
15. Monats nach Aufnahme bei der berechtigten Person längstens
bis zur Vollendung des dritten Lebensjahres des Kindes bezogen
werden. Absatz 1 Satz 2 und 3 ist entsprechend anzuwenden.

 (3) Für einen Lebensmonat eines Kindes kann nur ein Elternteil
Betreuungsgeld beziehen. Lebensmonate des Kindes, in denen einem Elternteil nach § 4c anzurechnende Leistungen zustehen, gel-


                                4/28

        ten als Monate, für die dieser Elternteil Betreuungsgeld bezieht.

         (4) Der Anspruch endet mit dem Ablauf des Monats, in dem eine
        Anspruchsvoraussetzung entfallen ist.

         (5) Absatz 1 Satz 2 und Absatz 3 gelten in den Fällen des § 4a Absatz 1 Nummer 1 in Verbindung mit § 1 Absatz 3 und 4 entsprechend. Nicht sorgeberechtigte Elternteile und Personen, die nach §
        4a Absatz 1 Nummer 1 in Verbindung mit § 1 Absatz 3 Satz 1 Nummer 2 und 3 Betreuungsgeld beziehen können, bedürfen der Zustimmung des sorgeberechtigten Elternteils.

  2. Die Einführung des Betreuungsgeldes des Bundes mit Wirkung vom 1. August           4
2013 steht im Zusammenhang mit der Gesetzgebung des Bundes zum Ausbau öffentlich geförderter Betreuungseinrichtungen für Kleinkinder unter drei Jahren und
der Schaffung eines einklagbaren Anspruchs auf einen solchen Betreuungsplatz.

  Im Jahr 2008 wurden mit dem Gesetz zur Förderung von Kindern unter drei Jahren        5
in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege (Kinderförderungsgesetz <KiföG>
vom 10. Dezember 2008, BGBl I S. 2403) die Möglichkeiten verbessert, ein Kleinkind
in einer öffentlich geförderten Einrichtung betreuen zu lassen. Zum einen wurde geregelt, dass ab dem 1. August 2013 vom vollendeten ersten Lebensjahr bis zur Vollendung des dritten Lebensjahres des Kindes ein unbedingter Anspruch auf Förderung in Kindertageseinrichtungen oder in der Kindertagespflege besteht (§ 24 Abs. 2
SGB VIII). Zum anderen wurde mit finanzieller Unterstützung des Bundes der Ausbau
der öffentlich geförderten Kinderbetreuung vorangetrieben (vgl. Artikel 3 KiföG, BGBl
I 2008, S. 2403 <2407 f.>). Ausweislich der Begründung des Entwurfs zum Kinderförderungsgesetz sollte sich der Bund in der Ausbauphase bis 2013 an der Ausbaufinanzierung mit insgesamt bis zu 4 Mrd. € und ab 2014 an den Betriebskosten mit 770
Mio. € pro Jahr beteiligen (BTDrucks 16/9299, S. 10). Dieser Bundesbeteiligung diente das auf Art. 104b GG gestützte Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens
„Kinderbetreuungsausbau“ und zur Entfristung des Kinderzuschlags vom 18. Dezember 2007 (Kinderbetreuungs-finanzierungsgesetz <KBFG>, BGBl I S. 3022).

  In dem durch das Kinderförderungsgesetz neu eingefügten - im Zuge der Einführung des Betreuungsgeldes aufgehobenen - § 16 Abs. 4 (später Abs. 5) SGB VIII
hieß es, dass ab 2013 „für diejenigen Eltern, die ihre Kinder von ein bis drei Jahren
nicht in Einrichtungen betreuen lassen wollen oder können, eine monatliche Zahlung
(zum Beispiel Betreuungsgeld) eingeführt werden“ soll. Ein über diese Ankündigung
hinausgehender, rechtlich verbindlicher Anspruch auf Betreuungsgeld wurde allerdings erst durch das hier angegriffene Betreuungsgeldgesetz geschaffen und näher
ausgestaltet, das am 1. August 2013 in Kraft getreten ist. Zeitgleich mit dem Betreuungsgeldgesetz wurde das Gesetz zur zusätzlichen Förderung von Kindern unter drei
Jahren in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege vom 15. Februar 2013 (BGBl
I S. 250) ausgefertigt, durch das insbesondere das mit dem Kinderbetreuungsfinanzierungsgesetz bereitgestellte Sondervermögen des Bundes um 580,5 Mio. € aufge-


                                         5/28

stockt wurde.

 3. a) Zum Zweck der Einführung eines Betreuungsgeldes finden sich in der Begründung des Gesetzentwurfs unter anderem folgende Erwägungen (BTDrucks 17/9917,
S. 7):

         „Das Betreuungsgeld ist durch den Zweck der Anerkennung und
        Unterstützung der Erziehungsleistung von Eltern mit Kleinkindern
        und durch die Schaffung von größeren Gestaltungsfreiräumen für
        die familiäre Kinderbetreuung gekennzeichnet. Es verbessert die
        Wahlfreiheit von Vätern und Müttern und schließt die verbliebene
        Lücke im Angebot staatlicher Förder- und Betreuungsangebote für
        Kinder bis zum dritten Lebensjahr. ...

          Eltern treffen verantwortungsvolle Entscheidungen mit Blick auf
        die Betreuung ihrer Kinder. Mütter und Väter wählen die Betreuung,
        die für ihr Kind am besten ist. Auf die Frage nach dem richtigen
        Bildungs-, Erziehungs- und Betreuungsangebot gibt es keine einheitliche Antwort für jedes Kind. Ob externe oder familieninterne Betreuung, ob Tageseinrichtung, Kindertagespflege, Elterninitiative,
        Betreuung bei Vater oder Mutter, durch Großeltern oder Au pair, ob
        Ganztagsangebot oder stundenweise Inanspruchnahme, alle diese
        Optionen sollen sich im Interesse von Vielfalt und Wahlfreiheit idealerweise ergänzen. Deshalb ist es die Aufgabe staatlicher Familienförderung, alle Formen der Kleinkindbetreuung zu unterstützen,
        Barrieren abzubauen und Übergänge zu ermöglichen.

          Für die öffentliche Förderung in Tageseinrichtungen sind im Kinderförderungsgesetz jährliche Bruttobetriebskosten von 12 000 Euro pro Platz in Ansatz gebracht worden; für einen Platz in der Kindertagespflege sind dies 9 450 Euro (Bundestagsdrucksache 16/
        9299 S. 22). Diese Förderung erhalten alle Eltern unabhängig von
        ihrer finanziellen Situation, da die Beiträge der Eltern nicht kostendeckend sind. Die staatliche Förderung kann im Einzelfall bei einer
        Gebührenfreistellung bis zu 100 Prozent betragen. Dementsprechend wird jeder Betreuungsplatz mit einem erheblichen staatlichen
        Anteil gefördert. Dies belegt zum Beispiel eine Studie des Instituts
        der deutschen Wirtschaft Köln, das eine bundesweite Erhebung für
        das Kindergartenjahr 2009/2010 durchgeführt hat (Kindergarten-Monitor 2009/2010). So reichten die Beiträge für Familien mit mittleren Einkommen für einen Betreuungsplatz von 0 Euro bis zu 1 752
        Euro im Jahr. Angesichts von Kosten von 12 000 Euro in Tageseinrichtungen und von 9 450 Euro in der Tagespflege ist selbst dieser
        Höchstbetrag weit davon entfernt, kostendeckend zu sein. Dies gilt
        selbst bei einem jährlichen Höchstbetrag von 2 520 Euro für Famili-



                                         6/28

       en mit hohen Einkommen.

         Diejenigen Eltern, die diese öffentlich geförderte Kindertagesbetreuung nicht in Anspruch nehmen, erhalten demgegenüber bislang
       keine Förderung. Diese verbliebene Förderlücke für Eltern, die keinen öffentlich geförderten Betreuungsplatz in Anspruch nehmen,
       schließt der Bundesgesetzgeber mit der Einführung eines Betreuungsgeldes, die er bereits mit der Einfügung des § 16 Absatz 5 SGB
       VIII im Jahr 2008 aufgezeigt hat. …“

 b) Zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes findet sich in der Begründung des    8
Gesetzentwurfs Folgendes (BTDrucks 17/9917, S. 8 f.):

        „Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Betreuungsgeld folgt - entsprechend der Gesetzgebungskompetenz für Elterngeld und Elternzeit im Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz - aus
       Artikel 74 Absatz 1 Nummer 7 in Verbindung mit Artikel 72 Absatz 2
       des Grundgesetzes (GG). ... Bei Familien mit kleinen Kindern ist eine entsprechende Hilfs- und Unterstützungsbedürftigkeit anzunehmen. Diese Auslegung wird auch durch den staatlichen Schutz- und
       Förderauftrag des Artikels 6 Absatz 1 GG gestützt und konkretisiert.
       Die Fürsorge kann nicht auf die Bereitstellung von Hilfe in staatlichen oder staatlich geförderten Kinderbetreuungsangeboten beschränkt werden, sondern muss der Gestaltungsfreiheit der Eltern
       Rechnung tragen. Daher fallen auch finanzielle Leistungen, die direkt Familien zugutekommen, in den Bereich der präventiven Maßnahmen der öffentlichen Fürsorge.

        Die Einführung eines Betreuungsgeldes steht in Einklang mit Artikel 72 Absatz 2 GG, wonach der Bund das Gesetzgebungsrecht
       hat, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht. ...

         Bis heute bestehen zwischen den Ländern erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Verfügbarkeit öffentlicher und privater Angebote
       im Bereich der frühkindlichen Betreuung, die nicht zuletzt auch auf
       eine jeweils unterschiedliche Bewertung der Tagesbetreuung für
       Kleinkinder zurückzuführen sind. ... Zugleich wird von Bund und
       Ländern seit Jahren der Ausbau der Kindertagesbetreuung gefördert und damit eine bestimmte Form der frühkindlichen Betreuung
       unterstützt. Diese Form öffentlicher Betreuung wird bei der Inanspruchnahme unter Berücksichtigung von sozial gestaffelten Kostenbeiträgen der Eltern staatlich subventioniert, während Eltern, die
       sich für eine individuelle Betreuung innerhalb der Familie entscheiden, bislang keine entsprechende finanzielle Unterstützung erhal-


                                        7/28

        ten.

          Daher ist es zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse erforderlich, als flächendeckende und deshalb notwendig bundesgesetzlich zu regelnde Alternative zur Inanspruchnahme von Betreuung durch Dritte auch eine individuelle Betreuung innerhalb der
        Familie zu fördern und damit eine echte Wahlfreiheit für Eltern zwischen der Betreuung innerhalb der Familie und der Betreuung in öffentlichen oder privat organisierten Betreuungsangeboten zu schaffen. Mit dem Betreuungsgeld strebt der Gesetzgeber im Interesse
        der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse eine Förderung an, die
        im Ergebnis allen Eltern im gesamten Bundesgebiet gleichermaßen
        zugutekommt. Einige Eltern erhalten eine Förderung, indem sie
        staatlich geförderte Kinderbetreuung in Anspruch nehmen, während
        die anderen Eltern Förderung durch das Betreuungsgeld erhalten.

          Neben der Pflicht, die von den Eltern im Dienst des Kindeswohls
        getroffenen Entscheidungen anzuerkennen und daran keine benachteiligenden Rechtsfolgen zu knüpfen, ergibt sich aus der
        Schutzpflicht des Artikels 6 Absatz 1 GG auch die Aufgabe des
        Staates, die Kinderbetreuung in der jeweils von den Eltern gewählten Form in ihren tatsächlichen Voraussetzungen zu ermöglichen
        und zu fördern. ...“

                                         II.
  1. Die Anzahl der Bezüge von Betreuungsgeld ist seit Einführung des Betreuungsgeldanspruchs nach Angaben des Statistischen Bundesamts kontinuierlich gestiegen. In den alten Bundesländern wurden zuletzt 425.865 gegenüber 29.456 Leistungsbezügen in den neuen Bundesländern (einschließlich Berlin) registriert. Die
durchschnittliche Bezugsdauer in Deutschland lag bei 19,7 (von 22 möglichen) Monaten, wobei in den neuen Ländern einschließlich Berlin eine Bezugsdauer von lediglich durchschnittlich 15,5 Monaten zu verzeichnen war. Das Betreuungsgeld wurde
überwiegend von Müttern und nur zu sehr geringem Anteil von Vätern in Anspruch
genommen. 94,6 % der Leistungsbezüge erfolgten durch Mütter.

 2. Auch das Betreuungsplatzangebot und dessen Nutzung sind in den vergangenen        10
Jahren gestiegen. Hierüber gibt der jüngste Bericht zur Evaluation des Kinderförderungsgesetzes Aufschluss (vgl. Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen
und Jugend <Hrsg.>, Fünfter Bericht zur Evaluation des Kinderförderungsgesetzes,
März 2015, Kurzfassung S. 1 f.). Danach lag die Betreuungsquote von Kindern unter
drei Jahren in Betreuungseinrichtungen im Jahr 2014 bei 32,3 %. Im Jahr 2008 hatte
sie noch 17,6 % betragen. Dabei war die Betreuungsquote in den neuen Bundesländern im Jahr 2014, wie auch in den Vorjahren, höher als in den alten Bundesländern
(neue Bundesländer mit Berlin 52 %, alte Bundesländer 27,4 %).



                                        8/28

  3. Eine von der Technischen Universität Dortmund in Zusammenarbeit mit dem           11
Deutschen Jugendinstitut durchgeführte Studie hat unter anderem den Einfluss des
Betreuungsgeldes auf Betreuungsentscheidungen von Eltern analysiert (vgl. Fuchs-Rechlin, in: Fuchs-Rechlin/Kaufhold/Thuilot/Webs, Bericht des Forschungsverbunds
der TU Dortmund sowie des Deutschen Jugendinstituts, August 2014, Der
U3-Ausbau im Endspurt - Analysen zu kommunalen Betreuungsbedarfen und Betreuungswünschen von Eltern, Kapitel 8, S. 132 ff.). Danach hätten von jenen Eltern,
die keinen Betreuungsplatz für ihr unter dreijähriges Kind wünschten, rund 13 % angegeben, dass für diese Entscheidung das Betreuungsgeld eine Rolle gespielt habe.
Allerdings variiere der Einfluss des Betreuungsgeldes in Abhängigkeit von bestimmten Merkmalen, vor allem vom Migrations- und Bildungsstatus: Je höher das Bildungsniveau in der Familie sei, desto geringer erscheine der monetäre Anreiz des
Betreuungsgeldes. So stimmten von den Familien, in denen kein Elternteil einen Bildungsabschluss besitzt, 31 % derjenigen, die keinen Betreuungsplatz für ihr unter
dreijähriges Kind wünschten, der Aussage zu, das Betreuungsgeld sei Grund für die
Entscheidung gewesen, keinen Betreuungsplatz in Anspruch zu nehmen. Bei Eltern
mit einem Hauptschulabschluss seien es 23 %. Bei den Familien mit einer mittleren
Reife als höchstem Bildungsabschluss liege dieser Anteil bei 14 % und bei Familien
mit Hochschulreife beziehungsweise mit Hochschulabschluss reduziere sich dieser
Anteil weiter auf 10 % beziehungsweise auf 8 %. Von den Familien mit Migrationshintergrund, die sich keine außerhäusliche Betreuung wünschten, gaben 25 % an, das
Betreuungsgeld sei der Grund dafür gewesen (vgl. Fuchs-Rechlin, in: Fuchs-Rechlin/
Kaufhold/Thuilot/Webs, a.a.O., S. 134).

                                        III.
  Der Antragsteller hält die durch das Betreuungsgeldgesetz eingeführten Kernregelungen zum Betreuungsgeld (§§ 4a bis 4d BEEG) für verfassungswidrig.

 1. Die Bestimmungen seien formell verfassungswidrig, weil dem Bund hierfür keine      13
Gesetzgebungskompetenz zustehe.

 Die Zahlung für die Nichtinanspruchnahme bestimmter öffentlich geförderter Maßnahmen stelle keine Regelung der öffentlichen Fürsorge dar und falle daher nicht in
die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG.

  Das Betreuungsgeld sei zudem nicht zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich. Der Bund stütze die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung auf den landesspezifisch unterschiedlichen
Grad der Verfügbarkeit öffentlicher und privater Betreuungsangebote für unter dreijährige Kinder. Zu einer Verringerung der angeführten Diskrepanz trage das Betreuungsgeld aber nichts bei. Zudem sei das Betreuungsgeld nicht mit den Aktivitäten der
Länder und Kommunen abgestimmt, sondern gefährde deren Möglichkeit, eine bedarfsgerechte, regional und örtlich angepasste Gesamtschau von Erziehung, Betreuung und Bildung von Kindern umzusetzen. Damit greife es schwerwiegend in die
Länderzuständigkeiten ein. Das gehe so weit, dass Bemühungen, ein bestimmtes


                                        9/28

Förderangebot beitragsfrei anzubieten, konterkariert würden.

 2. Das Betreuungsgeldgesetz sei zudem sachlich nicht mit dem Grundgesetz vereinbar. Es verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 sowie gegen Art. 6 Abs. 1 und
Abs. 2 GG.

                                          IV.
  1. Zu dem Normenkontrollantrag haben sich die Bundesregierung, die Bayerische            17
Staatsregierung, die Niedersächsische Landesregierung sowie folgende sachkundige Dritte schriftlich geäußert: das Deutsche Institut für Jugendhilfe und Familienrecht,
der Deutsche Juristinnenbund, der Bundesverband für Kinder-tagespflege, der Verband alleinerziehender Mütter und Väter - Bundesverband, die Diakonie Deutschland, der Deutsche Caritasverband, der Deutsche Familienverband sowie das Deutsche Jugendinstitut.

  2. a) Die Bundesregierung hält das Betreuungsgeldgesetz für kompetenzgemäß.              18
Die Voraussetzungen des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 und des Art. 72 Abs. 2 GG seien erfüllt.
Das Erfordernis der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse sei gegeben. Objektiv bestehe weiterhin ein Unterschied zwischen den einzelnen Ländern bei der
Ausstattung mit Kinderbetreuungsangeboten. Das Betreuungsgeld könne zwar diese
Unterschiede nicht beseitigen. Die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse von Familien mit kleinen Kindern sei aber nach Einschätzung des Gesetzentwurfs auch dadurch gefährdet, dass Familien, die sich gegen eine externe Betreuung entschieden,
aufgrund divergierender Werthaltungen verbreitet mit fehlender Akzeptanz ihrer Entscheidung konfrontiert seien. Das Fehlen sozialer Akzeptanz werde durch die mit der
Zahlung von Betreuungsgeld verbundene öffentliche Anerkennung der familieninternen Betreuung abgemildert.

  Das Betreuungsgeld sei außerdem Teil eines schon dem Kinderförderungsgesetz              19
zugrunde liegenden Gesamtkonzepts zur Bewältigung der Probleme der Lebenssituation von Familien mit kleinen Kindern hinsichtlich der Kinderbetreuung. Daher könne das Betreuungsgeld - als wäre es bereits im Jahr 2008 mit dem Kinderförderungsgesetz geregelt worden - grundsätzlich auf die Erforderlichkeit des
Kinderförderungsgesetzes insgesamt gestützt werden. Das vom Bundesgesetzgeber
mit dem Kinderförderungsgesetz verfolgte Gesamtkonzept sehe vor, die Möglichkeiten, ein Kleinkind in einer öffentlich geförderten Einrichtung betreuen zu lassen, zu
erweitern, ohne dieses aufzwingen zu wollen. Dies wäre nach Einschätzung des
Bundesgesetzgebers ohne eine das Betreuungsgeld einschließende bundeseinheitliche Regelung nicht zu erreichen gewesen.

 Die Bestimmungen seien materiell verfassungsgemäß. Letztlich gehe es um eine              20
zusätzliche Sozialleistung, bezüglich derer der Gesetzgeber über einen weiten Spielraum verfüge.

 b) Auch die Bayerische Staatsregierung ist der Ansicht, dass dem Bundesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz zustehe. Der fürsorgeauslösende Sachverhalt im


                                          10/28

Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG bestehe darin, dass Kleinkinder permanent Hilfe
und Unterstützung benötigten, um überleben zu können. Im Hinblick auf Art. 72 Abs.
2 GG sei dem Charakter des Betreuungsgeldes als Teilelement der Aufgabe der „Tagesbetreuung von Kleinkindern“ im Gesamtkontext der Familienförderung Rechnung
zu tragen. Nach der Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung sei umso intensiver zu fragen, je tiefer in die Kompetenzräume der Länder eingedrungen werde und je stärker diesen „partikular-differenzierte Regelungen“ verwehrt würden. Die
durch das Betreuungsgeld als reinem Geldleistungsanspruch bewirkte Sperrwirkung
zu Lasten des Kompetenzrahmens der Länder sei aber gering. Der Verzicht auf eine
bundesgesetzliche Regelung hätte außerdem zur Folge, dass die Eltern in der Ausübung ihres durch Art. 6 Abs. 1 GG geschützten Wahlrechts in finanziell deutlich unterschiedlicher Weise unterstützt würden.

  Bezüglich des Kinderförderungsgesetzes habe der Bundesgesetzgeber seine Zuständigkeit unter anderem auf das Erfordernis der Wahrung der Wirtschaftseinheit
gestützt. Diese Überlegungen trügen auch die Kompetenz für das Betreuungsgeld,
denn dieses vervollständige die Basisnormen zur staatlich geförderten Betreuung. Es
leiste einen Beitrag dazu, dass Eltern „darauf vertrauen“ könnten, in allen Ländern finanziell in der Lage zu sein, „qualitätsorientierte“ private Betreuungsangebote in Anspruch zu nehmen oder ihre private Betreuung nach den eigenen Erfordernissen zu
organisieren. Mit dem Betreuungsgeld werde zudem ein Beitrag für die Mobilisierung
des Beschäftigungspotenzials von Frauen geleistet.

 Das Betreuungsgeldgesetz sei grundrechtskonform.                                         23

  c) Die Niedersächsische Landesregierung teilt vor allem die kompetenzrechtlichen        24
Bedenken des Antragstellers. Eine passgenaue Regelungsstruktur für die Bevölkerung der einzelnen Bundesländer zu finden, sei gemäß Art. 70 GG Sache der Länder,
die zum Teil bewusst mit Blick auf die Vorteile einer qualifizierten Fremdbetreuung
gerade für sozial schwache Familien keine Erziehungsgeldregelung vorgesehen hätten. Die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG seien nicht gegeben: Die Lebensverhältnisse hätten sich nicht in einer das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigenden Weise auseinanderentwickelt. Trotz der bestehenden Unterschiede in der
Fremdbetreuungsquote sei es nicht etwa zu Wanderbewegungen hin zu Ländern gekommen, die ähnliche Regelungen wie das Betreuungsgeld vorhielten. Soweit das
Gesetz eine flächendeckende Wahlfreiheit zwischen öffentlich geförderter und privater Betreuung schaffen wolle, strebe es lediglich eine Verbesserung der Lebensverhältnisse an, was für Art. 72 Abs. 2 GG nicht genüge. Das Betreuungsgeld sei auch
nicht zwingender Bestandteil eines einheitlichen Rechtskonzepts aus Bundeselterngeldgesetz und Kinderförderungsgesetz. Rein politische Verknüpfungen reichten
hierfür nicht aus. Das Kriterium der Wahrung der Wirtschaftseinheit sei ebenso wenig
erfüllt: Das Fehlen von Betreuungsgeldgesetzen in einigen Bundesländern habe
schon deshalb keine gesamtwirtschaftlichen Folgen, weil es eher Anreize dafür setze, von einer Erwerbstätigkeit abzusehen. Umgekehrt sei der Lenkungseffekt bei 150
€ zu gering, um Abwanderungsbewegungen hervorzurufen.


                                         11/28

  3. Das Deutsche Institut für Jugendhilfe und Familienrecht, der Deutsche Juristinnenbund, der Bundesverband für Kindertagespflege, der Verband alleinerziehender
Mütter und Väter - Bundesverband und die Diakonie Deutschland verneinen die Gesetzgebungskompetenz des Bundes und halten die Regelungen für grundrechtswidrig. Der Deutsche Caritasverband nimmt nur zur materiellen Verfassungsmäßigkeit
Stellung, die er ebenfalls verneint. Hingegen hält der Deutsche Familienverband, der
ebenfalls nur hierzu Stellung nimmt, das Betreuungsgeld für materiell verfassungsmäßig. Das Deutsche Jugendinstitut hat empirische Daten und Analysen zur Wirkung
des Betreuungsgeldes vorgelegt und schließt daraus auf der Grundlage einer Schätzung, dass das Betreuungsgeld geschlechtsspezifisch und schichtspezifisch wirke.

                                          V.
  In der mündlichen Verhandlung haben der Antragsteller, die Bundesregierung, die         26
Bayerische Staatsregierung und die Niedersächsische Landesregierung ihre Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft. Als sachkundige Dritte gemäß § 27a BVerfGG haben die Diakonie Deutschland, der Verband alleinerziehender Mütter und Väter - Bundesverband, der Deutsche Familienverband, der Deutsche Caritasverband,
das Deutsche Institut für Jugendhilfe und Familienrecht sowie der Deutsche Juristinnenbund Stellung genommen.

                                          B.
 Der nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 2a GG und § 76 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 BVerfGG        27
zulässige Normenkontrollantrag führt zur Feststellung, dass die §§ 4a bis 4d BEEG in
der Fassung des Gesetzes zur Einführung eines Betreuungsgeldes (Betreuungsgeldgesetz) vom 15. Februar 2013 (BGBl I S. 254) mit Art. 72 Abs. 2 GG unvereinbar und
nichtig sind, weil der Bund für die Einführung eines Betreuungsgeldes nicht die erforderliche Gesetzgebungskompetenz besitzt. Zwar können die angegriffenen Regelungen der öffentlichen Fürsorge nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zugeordnet werden, auf
die sich die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt (I). Die in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Voraussetzungen für die Inanspruchnahme dieser Kompetenz durch den
Bund liegen jedoch nicht vor (II).

                                          I.
 Die Regelungen zum Betreuungsgeld sind dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge im           28
Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zuzuordnen. Ein anderer Kompetenz-titel kommt
nicht in Betracht.

  Der Begriff der öffentlichen Fürsorge in Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG ist nicht eng auszulegen (vgl. BVerfGE 88, 203 <329 f.>; 97, 332 <341>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 -, juris, Rn. 135). Er setzt voraus, dass eine besondere Situation zumindest potenzieller Bedürftigkeit besteht, auf die der
Gesetzgeber reagiert. Dabei genügt es, wenn eine - sei es auch nur typisierend bezeichnete und nicht notwendig akute (ähnlich BVerfGE 88, 203 <329 f.>; 97, 332



                                         12/28

<342>; 106, 62 <134>) - Bedarfslage im Sinne einer mit besonderen Belastungen
(vgl. BVerfGE 88, 203 <329 f.>) einhergehenden Lebenssituation besteht, auf deren
Beseitigung oder Minderung das Gesetz zielt.

  Die angegriffenen Regelungen erfüllen diese Voraussetzungen. Mit der Schaffung        30
eines Betreuungsgeldanspruchs wollte der Gesetzgeber auf die Belastung von Familien mit Kleinkindern und eine damit verbundene besondere Hilfs- und Unterstützungsbedürftigkeit reagieren (vgl. BTDrucks 17/9917, S. 8 rechte Spalte). Dabei durfte er von einem typischerweise in dieser Altersphase auftretenden besonderen
Aufwand bei der Betreuung von Kleinkindern ausgehen, ohne hinsichtlich seiner Gesetzgebungskompetenz etwa danach differenzieren zu müssen, ob Bezieher der
Leistung im Einzelfall wirtschaftlich bedürftig sind.

                                         II.
 Die in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der         31
hier allein in Betracht kommenden konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des
Bundes für die öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) liegen hingegen nicht
vor. Nach Art. 72 Abs. 2 GG hat der Bund auf den dort genannten Gebieten das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich machen.
Dies ist hier nicht der Fall (1). Auch die von der Bundesregierung und der Bayerischen Staatsregierung im Rahmen dieses Normenkontrollverfahrens eingebrachte
Überlegung, das Betreuungsgeld sei im Verbund mit dem Kinderförderungsgesetz
kompetenzrechtlich als Ausdruck eines Gesamtkonzepts zu betrachten, vermag die
Erforderlichkeit der angegriffenen Regelungen nach Art. 72 Abs. 2 GG nicht zu begründen (2).

 1. Die angegriffenen Regelungen sind unter keinem der drei in Art. 72 Abs. 2 GG        32
genannten Gesichtspunkte erforderlich.

 In der Begründung des Gesetzentwurfs wird allein auf die Herstellung gleichwertiger    33
Lebensverhältnisse im Bundesgebiet verwiesen (vgl. BTDrucks 17/9917, S. 8 rechte
Spalte). Die dazu angeführten Erwägungen vermögen die Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelung im Ergebnis nicht zu belegen. Zwar ist es für sich genommen regelmäßig unschädlich, wenn nicht bereits aus den Gesetzgebungsmaterialien eine
das Gesetz verfassungsrechtlich tragende Begründung erkennbar ist. Vielmehr genügt es für die Gesetzgebungskompetenz wie auch für die sonstigen Voraussetzungen der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes in der Regel, dass deren Vorliegen im
verfassungsgerichtlichen Verfahren erkennbar wird. Das Grundgesetz schreibt
grundsätzlich nicht vor, was, wie und wann genau im Gesetzgebungsverfahren zu
begründen ist. Es lässt Raum für Verhandlungen und für den politischen Kompromiss. Entscheidend ist, dass im Ergebnis die Anforderungen des Grundgesetzes
nicht verfehlt werden (vgl. BVerfGE 132, 134 <162 Rn. 70>; BVerfG, Beschluss des
Ersten Senats vom 23. Juli 2014 - 1 BvL 10/12, 1 BvL 12/12, 1 BvR 1691/13 -, juris,


                                        13/28

Rn. 77; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 12. Mai 2015 - 1 BvR 1501/13, 1
BvR 1682/13 -, juris, Rn. 61; für den Fall der Höhe der Besoldung anders BVerfGE
130, 263 <301 f.>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09
u.a. -, juris, Rn. 129 f.). Hier haben sich indessen auch im verfassungsgerichtlichen
Verfahren keine Gründe ergeben, welche die Annahme trügen, dass die angegriffenen Regelungen zur Wahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet
oder zur Wahrung der Rechts- oder der Wirtschaftseinheit erforderlich wären.

 a) Die Regelungen sind nicht zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im      34
Bundesgebiet erforderlich.

 aa) Eine Bestimmung ist zur „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ nicht      35
schon dann erforderlich, wenn es nur um das Inkraftsetzen bundeseinheitlicher Regelungen oder um eine allgemeine Verbesserung der Lebensverhältnisse geht. Die
Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse ist aber dann bedroht und der Bund zum
Eingreifen ermächtigt, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinanderentwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung
konkret abzeichnet (vgl. BVerfGE 106, 62 <144>; 111, 226 <253>; 112, 226 <244>).
Ein rechtfertigendes besonderes Interesse an einer bundesgesetzlichen Regelung
kann auch dann bestehen, wenn sich abzeichnet, dass Regelungen in einzelnen
Ländern aufgrund ihrer Mängel zu einer mit der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse unvereinbaren Benachteiligung der Einwohner dieser Länder führen und diese
deutlich schlechter stellen als die Einwohner anderer Länder (vgl. BVerfGE 106, 62
<153 f.>; 112, 226 <244 f.>).

 bb) Diesen Anforderungen genügen die zur Prüfung gestellten Bestimmungen über          36
ein bundeseinheitliches Betreuungsgeld nicht. Gründe, welche die Annahme tragen
könnten, die Regelungen seien zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im
Bundesgebiet im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich, sind nicht erkennbar. Insbesondere bilden die in der Begründung des Gesetzentwurfs niedergelegten Erwägungen hierfür keine tragfähige Grundlage.

 (1) Soweit in der Begründung des Gesetzentwurfs (vgl. BTDrucks 17/9917, S. 9 linke Spalte) mit der Zielformulierung, eine „flächendeckende“ Alternative zur Inanspruchnahme von Betreuung durch Dritte zu schaffen und eine Förderung zu gewähren, die im Ergebnis allen Eltern „im gesamten Bundesgebiet gleichermaßen“
zugutekommt, der Gesichtspunkt der bundesweit einheitlichen Leistungsgewährung
anklingt, begründet dies für sich genommen nicht die Erforderlichkeit der Regelungen
zur „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“. Das bloße Ziel, bundeseinheitliche Regelungen in Kraft zu setzen oder eine allgemeine Verbesserung der Lebensverhältnisse zu erreichen, genügen hierfür nicht (oben B II 1 a aa). Dass sich aber
durch Unterschiede in der Bereitstellung von Landeserziehungsgeldern die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche
Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinanderentwickelt hätten oder sich eine



                                        14/28

derartige Entwicklung konkret abzeichnete und deshalb zur Kompensierung solcher
Divergenzen ein bundeseinheitliches Betreuungsgeld erforderlich wäre, ist weder
dargetan noch sonst ersichtlich. Zwar gibt es gegenwärtig nach den Landeserziehungsgeldgesetzen in Bayern (Gesetz zur Neuordnung des Bayerischen Landeserziehungsgeldes <Bayerisches Landeserziehungsgeldgesetz> vom 9. Juli 2007
<GVBl 2007 S. 442>, zuletzt geändert durch § 1 Nr. 196 der Verordnung vom 22.
Juli 2014 <GVBl S. 286>), in Sachsen (Gesetz über die Gewährung von Landeserziehungsgeld im Freistaat Sachsen <Sächsisches Landeserziehungsgeldgesetz>
vom 7. Januar 2008 <SächsGVBl S. 60>, zuletzt geändert durch Art. 10 des Gesetzes vom 29. April 2015 <SächsGVBl S. 349, 354>) und noch in Thüringen (Thüringer
Erziehungsgeldgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Februar 2006
<GVBl S. 46>, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 4. Mai 2010 <GVBl S.
105, 110>), nicht aber in anderen Ländern dem Betreuungsgeld ähnliche staatliche
Leistungen. Diese Konsequenz föderal vielfältiger Gestaltungen führt jedoch nicht zu
einer erheblichen Schlechterstellung von Eltern in jenen Ländern, die solche Leistungen nicht gewähren. Ohnehin könnte das Bundesbetreuungsgeld ein bundesweit
gleichwertiges Förderungsniveau von Familien mit Kleinkindern schon deshalb nicht
herbeiführen, weil keine Anrechnungsvorschrift bezüglich bereits bestehender Landesregelungen existiert, so dass Eltern neben dem Bundesbetreuungsgeld in den
drei genannten Ländern bei Erfüllen der jeweiligen Bezugs-voraussetzungen weiterhin zusätzlich das Landeserziehungsgeld beziehen können.

  (2) Die Gewährung von Betreuungsgeld ist nicht deshalb nach Art. 72 Abs. 2 GG zur        38
Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse erforderlich, weil der Ausbau der Kindertagesbetreuung von Bund und Ländern seit Jahren gefördert und damit diese
Form der frühkindlichen Betreuung bereits durch finanzielle Leistung unterstützt wird,
so dass es einer Alternative zur Inanspruchnahme von Betreuung durch Dritte bedürfte (vgl. aber BTDrucks 17/9917, S. 9 linke Spalte). Das Merkmal der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse zielt auf den Ausgleich spezifisch föderaler Nachteile
der Einwohner einzelner Länder (vgl. BVerfGE 106, 62 <153 f.>; 112, 226 <244 f.>)
zur Vermeidung daraus resultierender Gefährdungen des bundesstaatlichen Sozialgefüges, nicht aber auf den Ausgleich sonstiger Ungleichheiten. Wenn die Kleinkindertagesbetreuung durch Dritte stärker gefördert wird als die Betreuung von Kleinkindern im häuslichen Umfeld, so liegt darin jedenfalls kein spezifisch föderaler Nachteil.

  (3) Aus den Grundrechten ergibt sich nicht, dass die Gewährung von Betreuungsgeld zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse erforderlich wäre. In der Begründung des Gesetzentwurfs wurden die schutzrechtliche Dimension des Art. 6 Abs.
1 GG und die Verpflichtung des Staates hervorgehoben, die Kinderbetreuung in der
jeweils von den Eltern gewählten Form in ihren tatsächlichen Voraussetzungen zu ermöglichen und zu fördern (vgl. BTDrucks 17/9917, S. 8 f.). Konkrete Ansprüche auf
bestimmte staatliche Leistungen lassen sich jedoch aus dem verfassungsrechtlichen
Gebot des Art. 6 Abs. 1 und 2 GG, die Pflege- und Erziehungsleistung der Eltern zu
unterstützen, nicht herleiten. Der Bundes- und die Landesgesetzgeber sind verfas-



                                          15/28

sungsrechtlich nicht verpflichtet, eine Leistung der hier in Rede stehenden Art zu gewähren (vgl. BVerfGE 130, 240 <252> zum Landeserziehungsgeld). Auch Gleichheitsgründe gebieten weder dem Bundes- noch dem Landesgesetzgeber, ein Betreuungsgeld zu gewähren, um eine vermeintliche Benachteiligung von die Betreuung
eigenständig durchführenden Eltern gegenüber jenen Eltern zu vermeiden, die einen
öffentlich geförderten Betreuungsplatz in Anspruch nehmen. Das Angebot öffentlich
geförderter Kinderbetreuung steht allen Eltern offen. Nehmen Eltern dies nicht in Anspruch, verzichten sie freiwillig, ohne dass dies eine verfassungsrechtliche Kompensationspflicht auslöste. Auf die Frage, ob sich aus den Grundrechten im Hinblick auf
das Kriterium gleichwertiger Lebensverhältnisse überhaupt ein Gesetzgebungsrecht
des Bundes nach Art. 72 Abs. 2 GG ergeben kann, kommt es folglich nicht an.

  (4) Der in der Begründung des Gesetzentwurfs angeführte Umstand, dass bis heute          40
zwischen den Ländern erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Verfügbarkeit öffentlicher und privater Angebote im Bereich der frühkindlichen Betreuung bestehen (vgl.
BTDrucks 17/9917, S. 8 rechte Spalte), vermag die Erforderlichkeit der Einführung
des Betreuungsgeldes zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse ebenfalls
nicht zu begründen.

  (a) Zwar bestehen - in abnehmendem Maße - bis heute zwischen den neuen und               41
den alten Ländern Unterschiede hinsichtlich der Betreuungsquote. Deren Bedeutung
relativiert sich allerdings, wenn sie ins Verhältnis zum insofern ebenfalls differierenden Betreuungsbedarf gesetzt werden (vgl. zum Ganzen Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend <Hrsg.>, Fünfter Bericht zur Evaluation des Kinderförderungsgesetzes, März 2015, Kurzfassung S. 1 - 2; Langfassung S. 6 ff.).
Ungeachtet der Frage, ob damit hinsichtlich der Verfügbarkeit von öffentlich geförderten Betreuungsplätzen überhaupt eine nach Art. 72 Abs. 2 GG relevante Schlechterstellung der Einwohner bestimmter Länder vorliegt, bezweckt das Betreuungsgeld
aber nicht, etwaige Engpässe bei der Verfügbarkeit von Betreuungsplätzen für Kleinkinder zu beheben. Es ist dafür auch weder geeignet noch erforderlich.

  Das Betreuungsgeld ist nicht als Ersatzleistung für den Fall ausgestaltet, dass ein      42
Kleinkind keinen Platz in einer Betreuungseinrichtung erhält. Der Anspruch auf Betreuungsgeld setzt nach § 4a BEEG nicht voraus, dass kein öffentlich geförderter Betreuungsplatz verfügbar ist; vielmehr genügt die Nichtinanspruchnahme auch dann,
wenn ein Betreuungsplatz vorhanden ist. Das Betreuungsgeld könnte etwaige Engpässe bei der Verfügbarkeit von Betreuungsplätzen auch nicht beheben, da es nicht
den gewünschten Betreuungsplatz schafft, sondern eine alternative Förderung bietet,
die zudem angesichts der Höhe des Betreuungsgeldes zur Finanzierung eines privaten Betreuungsplatzes bei Weitem nicht ausreichte. Entsprechend hat auch die Bundesregierung schriftlich ausgeführt und in der mündlichen Verhandlung nochmals betont, dass das Betreuungsgeld weder geeignet noch darauf angelegt sei,
Unterschiede bei der Verfügbarkeit der Betreuungsplatzangebote im Bereich der
frühkindlichen Bildung zu beseitigen. Das Betreuungsgeld habe vielmehr Anerkennungsfunktion.


                                          16/28

  Vor allem aber ist der Zugang zu öffentlich geförderten Betreuungseinrichtungen für    43
Kleinkinder seit dem Jahr 2013 rechtlich so ausgestaltet, dass jedem Kind, dessen
Eltern einen öffentlich geförderten Betreuungsplatz wünschen, ein solcher Platz auch
zur Verfügung gestellt werden muss. Nach § 24 Abs. 2 SGB VIII besteht diesbezüglich ein einklagbarer Leistungsanspruch, der nicht unter Kapazitätsvorbehalt gestellt
ist. Danach kann das Betreuungsgeld von vornherein nicht auf die Schließung einer
Verfügbarkeitslücke gerichtet sein. Dieses Ziel wird vielmehr unmittelbar und effektiv
mit der Durchsetzung des Leistungsanspruchs der Eltern verfolgt (zu einem Aufwendungsersatzanspruch bei Nichterfüllung analog § 36a Abs. 3 SGB VIII vgl. BVerw-GE 148, 13 <20 Rn. 26 ff.>).

 (b) Denkbar bliebe indessen, dass der Bundesgesetzgeber mit dem Betreuungsgeld einen Anreiz für Familien mit Kleinkindern schaffen wollte, den durch § 24 Abs. 2
SGB VIII eingeräumten Anspruch auf einen Betreuungsplatz gar nicht erst geltend zu
machen, um so dem wachsenden Betreuungsbedarf entgegenzuwirken und zu verhindern, dass eine Situation entsteht, in der die gesetzlichen Ansprüche auf einen
Betreuungsplatz nicht mehr im geltend gemachten Umfang erfüllbar sind und möglicherweise Ersatz in Form entsprechender Geldzahlung geleistet werden müsste. Einem bei unzureichendem Ausbau eintretenden Verfügbarkeitsproblem würde so über
eine Bedarfssteuerung entgegengewirkt.

 Im Ergebnis lässt sich die Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelung zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse aber auch auf diese Weise nicht begründen. Ob eine Reduktion der Geltendmachung eines Betreuungsbedarfs unter dem
Gesichtspunkt der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse (Art. 72 Abs. 2 GG)
überhaupt als Behebung einer etwaigen länderspezifischen Schlechterstellung beim
Zugang zu Betreuungsplätzen angesehen werden könnte, kann dahinstehen. Denn
wenn das Gesetz dieses Lenkungsziel verfolgte, müsste der Lenkungszweck von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen sein (vgl. BVerfGE 118,
79 <101 m.w.N.>). Dies ist hier nicht der Fall. Weder im Gesetzgebungsverfahren
noch im Normenkontrollverfahren wurde erkennbar, dass der Gesetzgeber diesen
Lenkungszweck verfolgen wollte. Die Bundesregierung wie auch die Bayerische
Staatsregierung haben im Normenkontrollverfahren vielmehr die Einschätzung geäußert, dass es dem Bundesgesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung gerade
nicht um Anreize gegen die Inanspruchnahme des Betreuungsangebots gegangen
sei. Wiederholt wurde betont, Zweck des Betreuungsgeldes sei die Anerkennung und
Unterstützung der Erziehungsleistung von Eltern mit Kleinkindern, die Schaffung größerer Freiräume für die familiäre Kinderbetreuung, die Verbesserung der Wahlfreiheit
von Vätern und Müttern und die Schließung der Lücke im Angebot staatlicher Förderund Betreuungsangebote für Kleinkinder (vgl. bereits BTDrucks 17/9917, S. 7 linke
Spalte).

 (5) In der Begründung des Gesetzentwurfs wird als weiteres Ziel die Herstellung einer „echten Wahlfreiheit“ für alle Eltern zwischen der Betreuung innerhalb der Familie
und der Betreuung in öffentlichen oder privat organisierten Betreuungsangeboten ge-


                                         17/28

nannt (vgl. BTDrucks 17/9917, S. 9 linke Spalte). Auch dieses gesetzgeberische Bestreben reicht jedoch nicht aus, um die Erforderlichkeit der Einführung des Betreuungsgeldes zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse zu begründen. Der
gesellschaftspolitische Wunsch, die Wahlfreiheit zwischen Kinderbetreuung innerhalb der Familie oder aber in einer Betreuungseinrichtung zu verbessern, vermag für
sich genommen nicht die Erforderlichkeit einer Bundesgesetzgebung im Sinne des
Art. 72 Abs. 2 GG zu begründen. Auf die Frage, ob das Betreuungsgeld überhaupt
geeignet ist, dieses Ziel zu fördern, kommt es daher nicht an.

  (6) In der Begründung des Gesetzentwurfs (vgl. BTDrucks 17/9917, S. 8 rechte           47
Spalte unten) wird auch auf eine von Land zu Land unterschiedliche Bewertung der
Tagesbetreuung für Kleinkinder abgestellt. Die Bundesregierung hat dies dahingehend interpretiert und erläutert, Eltern, die sich gegen eine Betreuung ihrer kleinen
Kinder in einer öffentlich geförderten Einrichtung entschieden, seien nach Einschätzung des Gesetzgebers in manchen Bereichen des Bundesgebiets aufgrund der dort
verbreiteten Werthaltungen mit fehlender sozialer Akzeptanz konfrontiert. Das Fehlen sozialer Akzeptanz, das diese Eltern teilweise verstärkt erführen, werde durch die
offizielle Anerkennung, die mit der Zahlung von Betreuungsgeld verbunden sei, jedenfalls abgemildert. Ungeachtet der Frage, ob finanzielle Leistungen wie das Betreuungsgeld überhaupt geeignet sind, etwaige Probleme sozialer Akzeptanz zu mildern, ist jedoch weder dargetan noch erscheint es praktisch vorstellbar, dass in
einigen Ländern so gravierende Probleme der sozialen Akzeptanz eigener Kinderbetreuung bestünden, dass es zu einer nach Art. 72 Abs. 2 GG relevanten Schlechterstellung dort lebender Eltern gegenüber Eltern in anderen Ländern käme. In der Begründung des Gesetzentwurfs (a.a.O.) werden die unterschiedlichen Bewertungen
der Tagesbetreuung lediglich als Erklärung für zwischen den Ländern bestehende
Unterschiede hinsichtlich der Verfügbarkeit von Betreuungsplätzen aufgeführt.

  b) Die angegriffenen Regelungen sind nicht zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit erforderlich. Das hat auch der Gesetzgeber nicht angenommen. In der
Begründung des Gesetzentwurfs wird die Erforderlichkeit der Bundesregelung allein
bezüglich der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet, nicht
aber hinsichtlich der Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit geltend gemacht
(vgl. BTDrucks 17/9917, S. 8 rechte Spalte unten).

  aa) Eine bundesgesetzliche Regelung ist zur Wahrung der Rechtseinheit erforderlich, wenn und soweit die mit ihr erzielbare Einheitlichkeit der rechtlichen Rahmenbedingungen Voraussetzung für die Vermeidung einer Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen ist, die im Interesse sowohl des Bundes als auch der Länder nicht
hingenommen werden kann (vgl. BVerfGE 125, 141 <155>). Sie ist zur Wahrung der
Wirtschaftseinheit erforderlich, wenn und soweit sie Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik ist, wenn also unterschiedliche
Landesregelungen oder das Untätigbleiben der Länder erhebliche Nachteile für die
Gesamtwirtschaft mit sich brächten (vgl. BVerfGE 106, 62 <146 f.>; 112, 226 <248
f.>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, juris,


                                         18/28

Rn. 109). Die Gesichtspunkte der Wahrung der Rechts- und der Wirtschaftseinheit
können sich überschneiden, weisen aber unterschiedliche Schwerpunkte auf (vgl.
BVerfGE 106, 62 <146>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014
- 1 BvL 21/12 -, juris, Rn. 109). Während die Wahrung der Rechtseinheit in erster Linie auf die Vermeidung einer das Zusammenleben erheblich erschwerenden
Rechtszersplitterung zielt (vgl. BVerfGE 106, 62 <145>), geht es bei der Wahrung
der Wirtschaftseinheit im Schwerpunkt darum, Schranken und Hindernisse für den
wirtschaftlichen Verkehr im Bundesgebiet zu beseitigen (vgl. BVerfGE 106, 62 <146
f.>; 125, 141 <155 f.>). Das Merkmal der Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen
Regelung zur Erreichung der in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Zwecke wird durch den
Bezug auf das „gesamtstaatliche Interesse“ in besonderer Weise geprägt. Die Regelung durch Bundesgesetz muss danach nicht unerlässlich für die Rechts- oder Wirtschaftseinheit in dem normierten Bereich sein. Es genügt vielmehr, dass der Bundesgesetzgeber andernfalls nicht unerheblich problematische Entwicklungen in Bezug
auf die Rechts- oder Wirtschaftseinheit erwarten darf (vgl. BVerfG, Urteil des Ersten
Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, juris, Rn. 109 f.).

 bb) Es ist nicht ersichtlich, dass ohne Einführung des Betreuungsgeldes nicht unerheblich problematische Entwicklungen in Bezug auf die Rechts- oder Wirtschaftseinheit zu erwarten gewesen wären, die mit dem Betreuungsgeld hätten verhindert werden sollen.

  (1) Der Annahme, die angegriffene Bundesregelung sei zur Wahrung der Rechtseinheit erforderlich, steht bereits entgegen, dass sie zusätzliche vergleichbare Leistungen in einzelnen Ländern bestehen lässt, so dass eine Rechtsvereinheitlichung
ohnehin nicht herbeigeführt wird (oben B II 1 a bb (1)). Die bundesgesetzliche Bereitstellung von Betreuungsgeld ist auch nicht zur Wahrung der Wirtschaftseinheit erforderlich. Die Einführung eines Bundesbetreuungsgeldes war nicht Voraussetzung für
die Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik. Unterschiedliche
Landesregelungen oder das Untätigbleiben der Länder haben keine erkennbaren erheblichen Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich gebracht. Auch der Gesetzgeber hat einen solchen Wirkzusammenhang nicht behauptet. Die Bundesregierung hat
in diesem Verfahren ausdrücklich geäußert, dass Unterschiede zwischen den Ländern im Hinblick auf die Gewährung von Betreuungs- beziehungsweise Erziehungsgeld als solche die Anforderungen an das Merkmal der Wahrung der Rechtseinheit
nicht erfüllen dürften und hat auch hinsichtlich der Erforderlichkeit zur Wahrung der
Wirtschaftseinheit lediglich das Kinderförderungsgesetz, nicht aber das Betreuungsgeld erwähnt.

 (2) Die Erwägungen, die im Gesetzgebungsverfahren zum Kinderförderungsgesetz            52
zu den Erfordernissen der Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit angestellt
wurden, sind auf das Betreuungsgeld nicht übertragbar. In der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kinderförderungsgesetz heißt es:

         „Die aus dieser Vielfalt der unterschiedlichen Regelungen resultie-



                                         19/28

        rende Rechtszersplitterung kann sowohl im Interesse des Bundes
        als auch der Länder nicht hingenommen werden. Angesichts der
        von Land zu Land unterschiedlichen Zugangskriterien zu den Tageseinrichtungen können Eltern, die eine Erwerbstätigkeit mit Pflichten in der Familie vereinbaren wollen und angesichts der Anforderungen der Wirtschaft ein hohes Maß an Mobilität aufbringen müssen, nicht darauf vertrauen, in allen Ländern ein im Wesentlichen
        gleiches Angebot an qualitätsorientierter Tagesbetreuung vorzufinden. Aus demselben Grunde können auch überregional agierende
        Unternehmen nicht damit rechnen, in allen Ländern auf ein Potenzial qualifizierter weiblicher Arbeitskräfte zurückgreifen zu können,
        da sie örtlich und regional fehlende Betreuungsmöglichkeiten an
        einer Erwerbstätigkeit hindern“ (BTDrucks 16/9299, S. 11 f.). (…)
        „Nur einheitliche Basisnormen im Bundesgebiet schaffen die Voraussetzungen für die Mobilität, die von den Eltern heute im Arbeitsleben erwartet wird. Deshalb ist ein bedarfsgerechtes Angebot
        an qualifizierter Tagesbetreuung in allen Teilen der Bundesrepublik Deutschland heute eine zentrale Voraussetzung für die Attraktivität Deutschlands als Wirtschaftsstandort in einer globalisierten
        Wirtschaftsordnung. Engpässe in der Versorgung mit Betreuungsplätzen in einzelnen Regionen haben unmittelbare Folgen für die
        Rekrutierung qualifizierter Arbeitskräfte und damit für die Wettbewerbsfähigkeit dieser Region“ (BTDrucks 16/9299, S. 12 linke Spalte).

 Während beim Kinderförderungsgesetz unter dem Gesichtspunkt der Wahrung der          53
Rechts- oder Wirtschaftseinheit maßgeblich auf den Zusammenhang zwischen Kinderbetreuungsmöglichkeit und Möglichkeiten der Beteiligung von Eltern am Arbeitsleben abgestellt und damit an die Bedeutung der Regelungen als Arbeitsmarkt- und
Wirtschaftsfaktor angeknüpft wurde, fördert das hier zu beurteilende Betreuungsgeld
die Erwerbsbeteiligung von Eltern nicht. Insbesondere ist das Betreuungsgeld weder
dazu bestimmt noch ist es angesichts seiner Höhe dazu geeignet, eine private, nicht
öffentlich geförderte Kinderbetreuung zu finanzieren.

 (3) Vor Erlass des Kinderförderungsgesetzes war bereits die Erforderlichkeit         54
(Art. 72 Abs. 2 GG) des Elterngeldes nach dem Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz auf den Gesichtspunkt der Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit gestützt
worden. Auch die damals angestellten Erwägungen sind nicht auf das Betreuungsgeld übertragbar. In der Begründung des Entwurfs dieses Gesetzes hieß es:

          „Das die Leistungen nach diesem Gesetz übergreifende Ziel der
        Unterstützung betreuender Eltern bezieht sich auf die gesamte Bundesrepublik Deutschland. Die Ausgestaltung der Elternzeit und der
        damit eng zusammenhängenden Elterngeldleistungen haben unmittelbaren Einfluss auf die Erwerbsbeteiligung von Eltern und die da-


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        mit korrespondierenden Anforderungen insbesondere an die Arbeitgeber, sich auf diese Auszeiten einzustellen. Hiervon ist der gesamte deutsche Arbeitsmarkt betroffen. Eine andernfalls zu erwartende Regelungsvielfalt auf Länderebene und die damit verbundene
        Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen können im Hinblick auf die gewünschten positiven Wirkungen für Familien nicht
        hingenommen werden“ (BTDrucks 16/1889, S. 16 f.).

  Anders als beim Kinderförderungsgesetz wurde das bundesstaatliche Regelungsinteresse hier also vor allem auf die Arbeitsmarkteffekte elternschaftsbedingter Auszeiten gestützt (s. dazu auch BSGE 103, 291 <298 Rn. 42>). Auch insoweit ist jedoch
weder dargetan noch ersichtlich, dass das Betreuungsgeld auch nur annähernd ähnliche Effekte zeitigte wie das Elterngeld. Das Elterngeld ist als Einkommensersatzleistung ausgestaltet, mit der die persönliche Betreuung des Kindes im ersten Lebensjahr ohne erhebliche finanzielle Einbußen ermöglicht werden sollte (vgl.
BTDrucks 16/1889, S. 1 f., 14 ff., 19 f.). Das Elterngeld stellt mit einer Höhe von 67 %
des vorherigen Einkommens einen für die Frage einer Unterbrechung der Erwerbstätigkeit erheblichen Faktor dar, der zudem aufgrund der sogenannten Partnermonate
(§ 4 Abs. 4 BEEG) einen weiteren arbeitsmarktrelevanten Anreiz schafft, weil danach
auch Väter die Erwerbstätigkeit vermehrt unterbrechen. Dass das Betreuungsgeld
mit einer monatlichen Zahlung von 150 € geeignet ist, einen auch nur annähernd
ähnlichen Unterbrechungseffekt zu entfalten, ist nicht erkennbar und wurde weder im
Gesetzgebungsverfahren noch im Normenkontrollverfahren behauptet.

 2. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die angegriffenen Regelungen                  56
über das Betreuungsgeld kann nicht, wie die Bundesregierung und ähnlich auch die
Bayerische Staatsregierung in diesem Verfahren ausgeführt haben, darauf gestützt
werden, dass die Regelungen „als Teil eines schon dem Kinderförderungsgesetz zugrunde liegenden Gesamtkonzepts zur Bewältigung der Probleme der Lebenssituation von Familien mit kleinen Kindern hinsichtlich der Kinderbetreuung“ mit dem „Kinderförderungsgesetz insgesamt“ nach Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich wären.

  a) Zwar wird mit guten Gründen angenommen, dass die bundesrechtlichen Regelungen des Kinderförderungsgesetzes nach Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich sind (oben
B II 1 b bb (2)). Auch kann der Einschätzung der Bundesregierung und der Bayerischen Staatsregierung darin gefolgt werden, dass nach dem Willen des damaligen
Gesetzgebers eine gewisse Verbindung bestehen sollte zwischen dem Ausbau der
vielgestaltigen Kindertagesbetreuung und der Schaffung des Betreuungsanspruchs
für Kleinkinder durch das Kinderförderungsgesetz auf der einen Seite und der Absicht auf der anderen Seite, jenen Eltern, die ihre Kinder von ein bis drei Jahren nicht
in Einrichtungen betreuen lassen wollen, ein Betreuungsgeld zu gewähren. Darauf
weist insbesondere hin, dass der Gesetzgeber bereits mit dem Kinderförderungsgesetz im inzwischen entfallenen § 16 Abs. 4 (später Abs. 5) SGB VIII seine Absicht erklärt hat, für Eltern, die ihre Kinder von ein bis drei Jahren nicht in Einrichtungen betreuen lassen wollen oder können, eine monatliche Zahlung (zum Beispiel ein


                                          21/28

Betreuungsgeld) einzuführen.

  b) Wenn der Bundesgesetzgeber nach Art. 72 Abs. 2 GG für die nach dem Kinderförderungsgesetz gewährten Leistungen von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für den Bereich der öffentlichen Fürsorge Gebrauch machen durfte,
begründet dies jedoch nicht auch die Zulässigkeit des Kompetenzgebrauchs hinsichtlich des Betreuungsgeldes. Will der Bundesgesetzgeber verschiedene Arten von
Leistungen der öffentlichen Fürsorge begründen, muss grundsätzlich jede Fürsorgeleistung für sich genommen den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG genügen.
Allein die Verbindung mit einer Bestimmung, die bundesrechtlicher Regelung unterliegt, schafft demnach noch nicht den bundesrechtlichen Regelungsbedarf für eine
Bestimmung, die für sich genommen nicht die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2
GG erfüllt. Auch wenn der Bundesgesetzgeber selbständige Leistungen der öffentlichen Fürsorge als Teile eines Gesamtkonzepts begreift, teilen diese nicht allein wegen dieses Verknüpfungswillens das kompetenzrechtliche Schicksal. Grundsätzlich
ist der Bundesgesetzgeber bei der Realisierung legislativer Gesamtförderungskonzepte vielmehr auf jene Fürsorgeinstrumente beschränkt, die für sich genommen die
Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erfüllen. Im Übrigen verbleibt ihm die Möglichkeit, eine übergreifende Konzeption in Kooperation mit den Ländern und in Abstimmung mit deren Gesetzgebung zu verfolgen.

  c) Der hier zu entscheidende Fall lässt davon keine Ausnahme zu. Die angegriffenen Regelungen genügen nicht deshalb den Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 GG,
weil sie in solch untrennbarem Zusammenhang zu anderen bundesrechtlich geregelten Förderinstrumenten stünden, dass sich deren Erforderlichkeit ausnahmsweise
auf die angegriffenen Regelungen erstreckte.

  aa) Ob bei der konkurrierenden Gesetzgebung auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge überhaupt Fälle auftreten können, in denen zwei Förderinstrumente kompetenzrechtlich als in solcher Weise zusammengehörig zu betrachten sind, dass sich
die Erforderlichkeit der Bundesgesetzgebung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG hinsichtlich des einen Instruments auch auf jenes Förderinstrument erstreckt, das für
sich genommen keiner bundesrechtlichen Regelung bedarf, kann hier offen bleiben.
Jedenfalls müssten die Instrumente dafür objektiv in einem sachlichen Unteilbarkeitsverhältnis stehen, so dass das für sich genommen nach Art. 72 Abs. 2 GG nicht erforderliche Instrument integraler Bestandteil des Gesamtkonzepts wäre und sein Herausbrechen die Tragfähigkeit der Gesamtkonstruktion gefährdete (vgl. BVerfGE 106,
62 <149 f.>; 113, 167 <197 f., 199>). Insofern kann mit Blick auf die Erforderlichkeit
bundesgesetzlicher Regelung nach Art. 72 Abs. 2 GG nichts anderes gelten als für
die ungeschriebene Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs. Auch für diese
geht das Bundesverfassungsgericht seit jeher davon aus, dass die bloße Erwägung,
es sei zweckmäßig, mit einer dem Bund ausdrücklich zugewiesenen Materie gleichzeitig auch eine verwandte Materie zu regeln, nicht zur Begründung einer Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes ausreicht. Ein sogenannter Sachzusammenhang
vermöchte vielmehr eine Zuständigkeit nur dann zu stützen, wenn eine dem Bund


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ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann,
ohne dass zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt
wird, wenn also ein Übergreifen in nicht ausdrücklich zugewiesene Materien unerlässliche Voraussetzung ist für die Regelung einer der Bundesgesetzgebung zugewiesenen Materie (BVerfGE 3, 407 <421>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats
vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 -, juris, Rn. 30). Dass sich die Erforderlichkeit im
Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG auf eine Regelung der öffentlichen Fürsorge erstreckt,
die für sich genommen die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG nicht erfüllt, wäre
danach allenfalls dann denkbar, wenn diese unabtrennbarer Bestandteil einer Regelung wäre, die ihrerseits die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erfüllt.

 bb) Zwischen der Regelung des Betreuungsgeldes und den Regelungen des Kinderförderungsgesetzes, insbesondere der Schaffung des Betreuungsplatzanspruchs, besteht ein solcher Zusammenhang nicht.

  Die Regelungen des Kinderförderungsgesetzes verlören nichts von ihrer Tragfähigkeit, wenn das anderweitig geregelte Betreuungsgeld entfiele. Insbesondere veränderte sich dadurch nicht der Charakter der Leistungen und Regelungen des Bundes
zur Kinderbetreuung in öffentlich geförderten Betreuungseinrichtungen. Entfiele das
Betreuungsgeld, blieben die Regelungen und Ziele des Kinderförderungsgesetzes,
namentlich der Ausbau der Betreuung von Kleinkindern sowie die Einführung eines
entsprechenden Betreuungsanspruchs, unberührt. Die Regelung der Förderinstrumente des Kinderförderungsgesetzes wäre ohne gleichzeitige Schaffung eines Betreuungsgeldanspruchs auch nicht grundrechtswidrig (oben B II 1 a bb (3)). Auch
wenn der Gesetzgeber ein Gesamtkonzept der frühkindlichen Betreuung schaffen
wollte, sind das Kinderförderungsgesetz und die Regelungen über das Betreuungsgeld in kompetenzrechtlicher Hinsicht selbständige Teile dieses Gesamtkonzepts,
von denen einer entfallen könnte, ohne dass der andere seinen Sinn verlöre oder
auch bloß seinen Gehalt veränderte.

  Auf die Frage, ob der Umstand der Erwähnung des Betreuungsgeldes bereits im             63
Kinderförderungsgesetz (§ 16 Abs. 4 <später Abs. 5> SGB VIII) belegt, dass schon
dort ein Gesamtkonzept zur Förderung der Betreuung von Kleinkindern angelegt war,
kommt es danach nicht an. Mit dieser Absichtserklärung des Gesetzgebers wird zwar
eine konzeptionelle Verbindung der Regelungen dokumentiert. Maßgeblich ist aber
nicht die konzeptionelle Verbindung, sondern die objektive Untrennbarkeit der Regelungen, an der es hier fehlt.

 cc) Die Berücksichtigung der dem Bundesgesetzgeber hinsichtlich der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG zukommenden Einschätzungsprärogative gestattet
keine andere Bewertung der kompetenzrechtlichen Bedeutung der konzeptionellen
Verbindung von Betreuungsgeld und öffentlicher Förderung des Betreuungsangebots.

 (1) Ob die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG gegeben sind, hat das Bundesverfassungsgericht zu überprüfen. Insoweit besteht kein von verfassungsgerichtli-


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cher Kontrolle freier gesetzgeberischer Beurteilungsspielraum (vgl. BVerfGE 110,
141 <175>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12
-, juris, Rn. 111). Im Rahmen der danach eröffneten verfassungsgerichtlichen Kontrolle steht dem Gesetzgeber im Hinblick auf die allein zulässigen Zwecke einer bundesgesetzlichen Regelung und deren Erforderlichkeit im gesamtstaatlichen Interesse
im Sinne von Art. 72 Abs. 2 GG allerdings eine Einschätzungsprärogative zu (vgl.
BVerfGE 111, 226 <255>; 125, 141 <154>; 128, 1 <34>; 135, 155 <204 Rn. 115>;
BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, juris, Rn.
111). Diese Prärogative des Bundesgesetzgebers bezieht sich insbesondere auf die
Einschätzung und Bewertung tatsächlicher Entwicklungen, von denen die Erforderlichkeit bundesrechtlicher Regelung hinsichtlich der in Art. 72 Abs. 2 GG genannten
Zwecke abhängt. Indessen reicht die Einschätzungsprärogative des Bundesgesetzgebers nicht so weit, dass die Beurteilung, ob die Voraussetzungen des Art. 72 Abs.
2 GG vorliegen, ganz in seine Hand gegeben wäre.

 Dies gilt auch für die Beurteilung der - in diesem Verfahren von der Bundesregierung und der Bayerischen Staatsregierung geltend gemachten - Erforderlichkeit einer
Regelung im Rahmen eines regulatorischen Gesamtkonzepts des Bundesgesetzgebers. Ungeachtet der Frage, inwieweit die Zugehörigkeit verschiedener Bestimmungen zu einem Gesamtkonzept überhaupt die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG
auch für jene Regelungsteile begründen könnte, die diese Anforderungen für sich genommen nicht erfüllen (oben B II 2 c aa), ist jedenfalls die Handhabung einer solchen
potenziell kompetenzerweiternden Verknüpfungsmöglichkeit durch den Bundesgesetzgeber nicht von verfassungsrechtlicher Kontrolle freigestellt. Zwar verbleibt dem
Gesetzgeber regelmäßig eine Prärogative für Konzept und Ausgestaltung von Gesetzen, was einschließt, eine politische Verbindung zwischen eigenständigen Instrumenten der Fürsorge herzustellen. Ob einzelne Bestandteile des politischen Gesamtkonzepts im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich sind, weil sie nicht entfallen
könnten, ohne das Gesamtkonzept zu gefährden, ist jedoch eine Frage des Verfassungsrechts, die gerichtlicher Kontrolle nicht vollständig entzogen ist (vgl. BVerfGE
106, 62 <149 f.>).

  (2) Dem Bundesgesetzgeber hier eine nicht justiziable Verknüpfungskompetenz zu        67
überlassen, verbietet sich nicht zuletzt angesichts der Entstehungsgeschichte des
Art. 72 Abs. 2 GG. In der ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes vom 23. Mai
1949 war Art. 72 Abs. 2 GG im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung noch als
sogenannte Bedürfnisklausel ausgestaltet. Das Bundesverfassungsgericht hatte die
Frage, ob ein Bedürfnis im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG a.F. nach bundesgesetzlicher
Regelung besteht, als eine Frage des pflichtgemäßen Ermessens des Bundesgesetzgebers bezeichnet, die ihrer Natur nach nicht justiziabel und daher der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich entzogen sei (vgl. BVerfGE
2, 213 <224>; 78, 249 <270> m.w.N.). Durch Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146) wurde die Bedürfnisklausel durch die
heute geltende Erforderlichkeitsklausel ersetzt. Ziel der Neufassung war es, die Vor-



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aussetzungen für die Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz zu konzentrieren, zu verschärfen und zu präzisieren, um die „als unzureichend
empfundene Justiziabilität der Bedürfnisklausel durch das Bundesverfassungsgericht
zu verbessern“ (vgl. BTDrucks 12/6633, S. 8 rechte Spalte). Nach dieser Maßgabe
hat das Bundesverfassungsgericht die Voraussetzungen der Bundesgesetzgebungskompetenzen aus Art. 74 GG und aus Art. 75 GG a.F. auf der Grundlage der neuen
Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG heutiger Fassung strengerer Prüfung
unterzogen als zuvor (s. insbesondere BVerfGE 106, 62 <135 ff.>; 110, 141 <175
ff.>; 111, 10 <28 f.>; 111, 226 <265 ff.>; 112, 226 <243 ff.>). In der Folgezeit sah sich
der verfassungsändernde Gesetzgeber zwar zu einer weiteren, dieses Mal gegenläufigen Änderung veranlasst. Durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom
28. August 2006 (BGBl I S. 2034) hat er den Anwendungsbereich der im Jahr 1994 in
den Kriterien enger gefassten Erforderlichkeitsklausel auf bestimmte Kompetenztitel
des Art. 74 Abs. 1 GG beschränkt, nicht aber die Erforderlichkeitsklausel selbst gelockert. Die hier relevante Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG war von dieser letzten Änderung jedoch nicht betroffen. Bei der Bundesgesetzgebung im Bereich der
öffentlichen Fürsorge kommt also weiterhin die seit der Verfassungsreform von 1994
geltende Erforderlichkeitsklausel zur Anwendung. Weil aber der verfassungsändernde Gesetzgeber im Jahr 2006 die neue Erforderlichkeitsklausel in Kenntnis der dazu
ergangenen, im Vergleich zu früher nunmehr strengeren Judikatur des Bundesverfassungsgerichts inhaltlich unverändert lassen wollte (vgl. BTDrucks 16/813, S. 11
linke Spalte), ist der verfassungsgerichtlichen Prüfung weiterhin ein Verständnis des
Art. 72 Abs. 2 GG zugrunde zu legen, das die darin vom verfassungsändernden Gesetzgeber im Jahr 1994 gezielt errichtete Grenze für die Bundesgesetzgebung nicht
leerlaufen lässt.

 Vor diesem entstehungsgeschichtlichen Hintergrund kann es nicht der einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle entzogenen Einschätzungsprärogative des Bundesgesetzgebers überlassen bleiben, im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung auf
dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge selbständige Förderinstrumente mit der Folge
zu einem politischen Konzept zu verbinden, dass bereits hierdurch die Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelung umfassend zu bejahen wäre. Könnte der Bundesgesetzgeber kraft politisch gewollter Verklammerung verschiedener Fürsorgeinstrumente auch für jene Instrumente die Erforderlichkeit eines Bundesgesetzes
begründen, die für sich genommen die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG nicht
erfüllen, hätte der Bund die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG
nach wie vor selbst in der Hand. Dies wollte der verfassungsändernde Gesetzgeber
im Jahr 1994 durch die Reform des Art. 72 Abs. 2 GG gerade ausschließen (vgl.
BVerfGE 106, 62 <148>). Art. 72 Abs. 2 GG büßte so die ihm in der Neufassung zusammen mit dem ebenfalls neuen verfassungsgerichtlichen Verfahren gemäß Art. 93
Abs. 1 Nr. 2a GG zugedachte Funktion ein, die Position der Länder zu stärken und
zugleich eine effektive verfassungsgerichtliche Überprüfung sicherzustellen (vgl.
BVerfGE 106, 62 <136 ff.>).



                                          25/28

 Aus Sicht des Bundesgesetzgebers mag es, wie die Bundesregierung in diesem             69
Verfahren vorgetragen hat, erstrebenswert sein, Fürsorgeleistungen im Bereich der
Familienförderung insgesamt bundeseinheitlich regeln zu können. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat sich indessen zweimal gegen eine so weitreichende Gesetzgebungskompetenz des Bundes entschieden, indem er zunächst im Jahr 1994
die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme konkurrierender Kompetenzen durch
den Bund in Art. 72 Abs. 2 GG verschärft und sodann im Jahr 2006 den Bundesgesetzgeber bei der Inanspruchnahme der Gesetzgebungskompetenz für die öffentliche Fürsorge anders als bei anderen Kompetenzen nicht von den Anforderungen des
Art. 72 Abs. 2 GG freigestellt hat.

 (3) Eine der verfassungsgerichtlichen Kontrolle entzogene Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers für kompetenzbegründende Verknüpfungen verschiedener
Fürsorgeleistungen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG ergibt sich nicht - wie die
Bayerische Staatsregierung in der mündlichen Verhandlung erwogen hat - daraus,
dass es sich bei dem Betreuungsgeld „lediglich“ um einen Geldleistungsanspruch
handele, der den Kompetenzraum der Länder nicht spezifisch beeinträchtige.

  Eine Vermutung, dass Regelungen des Bundes über staatliche Geldleistungen die         71
Gesetzgebungskompetenz der Länder weniger intensiv berührten als andere Regelungen, ist dem Grundgesetz nicht zu entnehmen. Dass bundesrechtliche Regelungen über die Gewährung von Geldleistungen die landespolitischen Gestaltungsspielräume nicht notwendig erweitern, sondern je nach Lage der Dinge vielmehr
beeinträchtigen können, hat der Antragsteller auch im vorliegenden Verfahren nachvollziehbar dargelegt; die Landesregierung Niedersachsens hat sich ähnlich geäußert. Der Antragsteller hat in das Zentrum seiner schriftlichen und mündlichen Ausführungen die Feststellung gerückt, das Betreuungsgeld konterkariere die von den
Ländern und Kommunen in eigener politischer Verantwortung entwickelten Angebote. Der Bund setze mit seiner Regelung einen Anreiz für einkommensschwache und
bildungsferne Familien, als den besonders wichtigen Zielgruppen der Betreuungsund Förderangebote, die von den Ländern und Kommunen bereitgestellten Kinderbetreuungs- und Förderangebote auszuschlagen. Die bislang gewonnen Erkenntnisse
lassen den Schluss zu, dass das Betreuungsgeld in einigen Ländern - sicherlich in
Abhängigkeit von der konkreten Bevölkerungszusammensetzung - die Gestaltungsmöglichkeiten für die Förderung der Erziehung und Betreuung von Kindern unter drei
Jahren berührt (oben A II 3) und damit keine in kompetenzrechtlicher Hinsicht neutrale Regelung ist.

                                         C.
 Danach verstoßen die §§ 4a bis 4d BEEG in der durch das Gesetz zur Einführung          72
eines Betreuungsgeldes (Betreuungsgeldgesetz) vom 15. Februar 2013 (BGBl I S.
254) erlangten Fassung gegen Art. 72 Abs. 2 GG und sind nichtig (§ 78 Satz 1
BVerfGG).




                                        26/28

 Die Anordnung einer Übergangsregelung durch den Senat (§ 35 BVerfGG) erscheint nicht notwendig. Etwaigen Erfordernissen des Vertrauensschutzes kann gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG gegebenenfalls in Verbindung mit § 45 Abs. 2 SGB
X Rechnung getragen werden.

 Die vom Antragsteller aufgeworfene Frage, ob die angegriffenen Vorschriften mit    74
den Grundrechten vereinbar sind, bedarf keiner Antwort, weil die Bestimmungen wegen der fehlenden Gesetzgebungskompetenz nichtig sind.

 Dieses Urteil ist einstimmig ergangen.                                             75

              Kirchhof                    Gaier         Eichberger

            Schluckebier              Masing              Paulus

                      Baer                            Britz




                                          27/28

Bundesverfassungsgericht, Urteil des Ersten Senats vom 21. Juli 2015 - 1 BvF 2/13

Zitiervorschlag BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 21. Juli 2015 - 1 BvF 2/13 -
                Rn. (1 - 75), http://www.bverfg.de/e/fs20150721_1bvf000213.html

ECLI             ECLI:DE:BVerfG:2015:fs20150721.1bvf000213




                                       28/28

§§ 4a bis 4d Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz in der Fassung des Gesetzes zur Einführung eines Betreuungsgeldes (Betreuungsgeldgesetz) vom 15. Februar 2013 (Bundesgesetzblatt I Seite 254) sind mit Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 14. April 2015 durch|für Recht erkannt:
BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 21. Juli 2015
- 1 BvF 2/13 -, Rn. 1-75,
                    https://www.bverfg.de/e/fs20150721_1bvf000213
Pressemitteilung - Nr. 57/2015 vom 21. Juli 2015