                                  Leitsatz
              zum Beschluss des Zweiten Senats vom 17. Juni 2004
                                - 2 BvR 383/03 -
Zu den Rechtsfolgen fehlerhafter Rechnungslegung einer Partei gemäß Art. 21 Abs.
1 GG.




                                      1/49

 BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
 - 2 BVR 383/03 -




                              Im Namen des Volkes

                                 In dem Verfahren
                                       über
                           die Verfassungsbeschwerde
 der Christlich Demokratischen Union Deutschlands, Bundesverband,
 vertreten durch die Bundesvorsitzende Dr. Angela Merkel,
 Klingelhöferstraße 8, 10785 Berlin,

 - Bevollmächtigte:
1. Professor Dr. Jörn Ipsen,
   Luisenstraße 41, 49565 Bramsche,
2. Rechtsanwälte Dr. Christofer Lenz und Dr. Jens Kaltenborn, Oppenländer
   Rechtsanwälte, Altenbergstraße 3, 70180 Stuttgart -

 gegen a) den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Februar 2003 -
          BVerwG 6 B 68.02 -,

       b) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 12. Juni 2002 - OVG
          3 B 2.01 -,

       c) mittelbar: § 19 Abs. 4 Satz 3 Parteiengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 (BGBl I S. 149)

 hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat – unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
                                 Vizepräsident Hassemer,
                                 Jaeger,
                                 Broß,
                                 Osterloh,
                                 Di Fabio,
                                 Mellinghoff,
                                 Lübbe-Wolff

 am 17. Juni 2004 einstimmig beschlossen:

 Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.



                                         2/49

                                      Gründe:

                                         A.
  Die Beschwerdeführerin erstrebt im Rahmen der Parteienfinanzierung die Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland, bei der Festsetzung der staatlichen Mittel für
das Jahr 1999 auch diejenigen Zuwendungen zu berücksichtigen, die sie im Jahr
1998 erhalten hat. Sie wendet sich mit der Verfassungsbeschwerde primär gegen
das Berufungsurteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 12. Juni 2002 (NJW
2002, S. 2896), mit dem das ihr günstige Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom
31. Januar 2001 (NJW 2001, S. 1367) geändert und ihre Klage abgewiesen worden
ist. Darüber hinaus greift sie den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom
4. Februar 2003 (NJW 2003, S. 1135) an, mit dem ihre Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision im Urteil des Oberverwaltungsgerichts zurückgewiesen worden ist.

                                         I.
 Die für die Festsetzung staatlicher Mittel im Rahmen der Parteienfinanzierung für     2
das Rechnungsjahr 1999 zu Grunde zu legenden Bestimmungen des Parteiengesetzes hatten nach der insoweit maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom
31. Januar 1994 (BGBl I S. 149) folgenden Wortlaut:

                                  Vierter Abschnitt                                    3

                              Staatliche Finanzierung                                  4

                                        § 18                                           5

Grundsätze und Umfang der staatlichen Finanzierung                                     6

(1) Der Staat gewährt den Parteien Mittel als Teilfinanzierung der allgemein ihnen     7
nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeit. ...

(2) Das jährliche Gesamtvolumen staatlicher Mittel, das allen Parteien höchstens       8
ausgezahlt werden darf, beträgt im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Regelung 230
Millionen Deutsche Mark (absolute Obergrenze).

(3) Die Parteien erhalten jährlich im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung          9

1. eine Deutsche Mark für jede für ihre jeweilige Liste abgegebene gültige Stimme     10
oder

2. eine Deutsche Mark für jede für sie in einem Wahl- oder Stimmkreis abgegebene      11
gültige Stimme ..., und

3. 0,50 Deutsche Mark für jede Deutsche Mark, die sie als Zuwendung (Mitgliedsbeitrag oder rechtmäßig erlangte Spende) erhalten haben; ...

(4) ...                                                                               13




                                         3/49

(5) Die Höhe der staatlichen Teilfinanzierung darf bei einer Partei die Summe ihrer     14
jährlich selbst erwirtschafteten Einnahmen (§ 24 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 und 7) nicht
überschreiten (relative Obergrenze). Die Summe der Finanzierung aller Parteien
darf die absolute Obergrenze nicht überschreiten.

(6) - (8) ...                                                                           15

                                        § 19                                            16

                              Festsetzungsverfahren                                     17

(1) Die Festsetzung und die Auszahlung der staatlichen Mittel sind von den Parteien     18
schriftlich zum 30. September des jeweils laufenden Jahres beim Präsidenten des
Deutschen Bundestages zu beantragen. Danach eingehende Anträge bleiben unberücksichtigt.

(2) Der Präsident des Deutschen Bundestages setzt jährlich zum 1. Dezember die          19
Höhe der staatlichen Mittel für jede anspruchsberechtigte Partei für das laufende
Jahr fest.

(3) ...                                                                                 20

(4) Liegt der Rechenschaftsbericht einer Partei für das vorangegangene Jahr nicht       21
so rechtzeitig vor, dass er für die Festsetzung nach Absatz 2 berücksichtigt werden
kann, werden die Zuwendungen aus dem zuletzt vorgelegten Rechenschaftsbericht
vorläufig zu Grunde gelegt. Die endgültige Festsetzung erfolgt nach Vorlage des
Rechenschaftsberichts für das vorangegangene Jahr. Wird dieser bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres nicht eingereicht, erfolgt die endgültige Festsetzung
ohne Berücksichtigung der Zuwendungen an die Partei, die ihren Rechenschaftsbericht nicht eingereicht hat. Die sich zwischen der vorläufigen und der endgültigen
Festsetzung ergebenden Unterschiedsbeträge sind mit der nächsten Abschlagszahlung an die Parteien zu verrechnen oder, wenn keine Verrechnungslage gegeben
ist, auszugleichen.

(5) Der Berechnung der relativen Obergrenze (§ 18 Abs. 5) sind die in den Rechenschaftsberichten des jeweils vorangegangenen Jahres veröffentlichten selbst erwirtschafteten Einnahmen zu Grunde zu legen.

(6) Bei der Festsetzung ist zunächst die absolute Obergrenze (§ 18 Abs. 2) und sodann für jede Partei die relative Obergrenze (§ 18 Abs. 5) einzuhalten. Überschreitet
die Summe der errechneten staatlichen Mittel die absolute Obergrenze, besteht der
Anspruch der Parteien auf staatliche Mittel nur in der Höhe, der ihrem Anteil an dieser Summe entspricht.

(7) - (8) ...                                                                           24

                                        § 20                                            25

                                Abschlagszahlungen                                      26



                                         4/49

(1) Den anspruchsberechtigten Parteien sind auf Antrag Abschlagszahlungen auf          27
den vom Präsidenten des Deutschen Bundestages festzusetzenden Betrag zu gewähren. ...

(2) ...                                                                                28

(3) Die Abschlagszahlungen sind zurückzuzahlen, soweit sie den festgesetzten Betrag überschreiten oder ein Anspruch nicht entstanden ist.

(4) ...                                                                                30

                                 Fünfter Abschnitt                                     31

                                 Rechnungslegung                                       32

                                        § 23                                           33

                   Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung                        34

(1) Der Vorstand der Partei hat über die Herkunft und die Verwendung der Mittel,       35
die seiner Partei innerhalb eines Kalenderjahres (Rechnungsjahr) zugeflossen sind,
sowie über das Vermögen der Partei zum Ende des Kalenderjahres in einem Rechenschaftsbericht öffentlich Rechenschaft zu geben.

(2) Der Rechenschaftsbericht muss vor einem Wirtschaftsprüfer oder einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft nach den Vorschriften der §§ 29 bis 31 geprüft werden.
... Er ist bis zum 30. September des dem Rechnungsjahr folgenden Jahres beim
Präsidenten des Deutschen Bundestages einzureichen und von diesem als Bundestagsdrucksache zu verteilen. Der Präsident des Deutschen Bundestages kann die
Frist aus besonderen Gründen bis zu drei Monaten verlängern. ...

(3) Der Präsident des Deutschen Bundestages prüft, ob der Rechenschaftsbericht         37
den Vorschriften des Fünften Abschnittes entspricht. ...

(4) Der Präsident des Deutschen Bundestages darf staatliche Mittel für eine Partei     38
nach den §§ 18 und 19 nicht festsetzen, solange ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht nicht eingereicht worden ist.
Maßgeblich für Zahlungen nach § 18 ist jeweils der für das vorangegangene Jahr
vorzulegende Rechenschaftsbericht, für Zahlungen nach § 20 jeweils der im vorangegangenen Jahr vorgelegte Rechenschaftsbericht. Hat eine Partei diesen Rechenschaftsbericht bis zum 31. Dezember des folgenden Jahres nicht eingereicht, verliert sie den Anspruch auf staatliche Mittel; die Festsetzungen und Zahlungen an die
übrigen Parteien bleiben unverändert .

(5) ...                                                                                39

                                       § 23a                                           40

                          Rechtswidrig erlangte Spenden                                41

(1) Hat eine Partei Spenden rechtswidrig erlangt oder nicht den Vorschriften dieses    42


                                         5/49

Gesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht (§ 25 Abs. 2), so
verliert sie den Anspruch auf staatliche Mittel in Höhe des zweifachen des rechtswidrig erlangten oder nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend veröffentlichten Betrages. Die rechtswidrig angenommenen Spenden sind an das Präsidium des Deutschen Bundestages abzuführen.

(2) - (4) ...                                                                        43

                                        § 24                                         44

                               Rechenschaftsbericht                                  45

(1) Der Rechenschaftsbericht besteht aus einer Einnahmen- und Ausgabenrechnung sowie aus einer Vermögensrechnung. Er ist nach den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Buchführung unter Berücksichtigung des Gesetzeszweckes zu erstellen. In den Rechenschaftsbericht der Gesamtpartei sind die
Rechenschaftsberichte jeweils getrennt nach Bundesverband und Landesverband
sowie die Rechenschaftsberichte der nachgeordneten Gebietsverbände je Landesverband aufzunehmen. ...

(2) Die Einnahmerechnung umfasst:                                                    47

1. Mitgliedsbeiträge und ähnliche regelmäßige Beiträge,                              48

2. Spenden von natürlichen Personen,                                                 49

3. Spenden von juristischen Personen,                                                50

4. Einnahmen aus Vermögen,                                                           51

5. Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und Veröffentlichungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit,

6. staatliche Mittel,                                                                53

7. sonstige Einnahmen,                                                               54

8. Zuschüsse von Gliederungen,                                                       55

9. Gesamteinnahmen nach den Nummern 1 bis 8.                                         56

(3) Die Ausgaberechnung umfasst:                                                     57

1. Personalausgaben,                                                                 58

2. Ausgaben des laufenden Geschäftsbetriebes,                                        59

3. Ausgaben für allgemeine politische Arbeit,                                        60

4. Ausgaben für Wahlkämpfe,                                                          61

5. Zinsen,                                                                           62

6. sonstige Ausgaben,                                                                63



                                         6/49

7. Zuschüsse an Gliederungen,                                                 64

8. Gesamtausgaben nach den Nummern 1 bis 7.                                   65

(4) Die Vermögensrechnung umfasst:                                            66

1. Besitzposten:                                                              67

I. Anlagevermögen:                                                            68

1. Haus- und Grundvermögen,                                                   69

2. Geschäftsstellenausstattung,                                               70

3. Finanzanlagen;                                                             71

II. Umlaufvermögen:                                                           72

1. Forderungen an Gliederungen,                                               73

2. Forderungen auf staatliche Mittel,                                         74

3. Geldbestände,                                                              75

4. sonstige Vermögensgegenstände;                                             76

III. Gesamtbesitzposten;                                                      77

2. Schuldposten:                                                              78

I. Rückstellungen:                                                            79

1. Pensionsverpflichtungen,                                                   80

2. sonstige Rückstellungen;                                                   81

II. Verbindlichkeiten:                                                        82

1. Verbindlichkeiten gegenüber Gliederungen,                                  83

2. Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten,                              84

3. sonstige Verbindlichkeiten;                                                85

III. Gesamte Schuldposten;                                                    86

3. Reinvermögen (positiv oder negativ).                                       87

(5) - (9) ...                                                                 88

                                          § 25                                89

                                        Spenden                               90

(1) Parteien sind berechtigt, Spenden anzunehmen. Ausgenommen hiervon sind:   91

1. - 6. ...                                                                   92




                                          7/49

(2) Spenden an eine Partei oder einen oder mehrere ihrer Gebietsverbände, deren          93
Gesamtwert in einem Kalenderjahr (Rechnungsjahr) 20.000 Deutsche Mark übersteigt, sind unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders sowie der
Gesamthöhe der Spende im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen.

(3) ...                                                                                  94

                                        § 27                                             95

                              Einzelne Einnahmearten                                     96

(1) ...                                                                                  97

(2) Bei den in § 24 Abs. 2 Nr. 4 und 5 genannten Einnahmequellen ist der Reinertrag einzusetzen. Die Ausweisungspflicht nach § 24 Abs. 2 Nr. 2 und 3 und Abs. 5
bleibt unberührt. Sonstige Einnahmen nach § 24 Abs. 2 Nr. 7 sind aufzugliedern und
zu erläutern, soweit sie bei einer der in § 24 Abs. 1 aufgeführten Gliederungen mehr
als 5 vom Hundert der Summe der Einnahme aus den Nummern 1 bis 6 ausmachen.

(3) ...                                                                                  99

                                        § 28                                            100

                               Pflicht zur Buchführung                                  101

Die Parteien haben Bücher über ihre rechenschaftspflichtigen Einnahmen und Ausgaben sowie über ihr Vermögen zu führen. Dabei ist nach den Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung unter Berücksichtigung des Gesetzeszweckes zu verfahren. Die Rechnungsunterlagen sind sechs Jahre, Bücher, Bilanzen und
Rechenschaftsberichte zehn Jahre aufzubewahren. Die Aufbewahrungsfrist beginnt
mit Ablauf des Rechnungsjahres.

                                        § 29                                            103

                        Prüfung des Rechenschaftsberichts                               104

(1) Die Prüfung nach § 23 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 erstreckt sich auf die Bundespartei, ihre Landesverbände sowie nach Wahl des Prüfers auf mindestens vier
nachgeordnete Gebietsverbände.

(2) Der Prüfer kann von den Vorständen und den von ihnen dazu ermächtigten Personen alle Aufklärungen und Nachweise verlangen, welche die sorgfältige Erfüllung
seiner Prüfungspflicht erfordert. Es ist ihm insoweit auch zu gestatten, die Unterlagen für die Zusammenstellung des Rechenschaftsberichts, die Bücher und Schriftstücke sowie die Kassen- und Vermögensbestände zu prüfen.

(3) Der Vorstand des zu prüfenden Gebietsverbandes hat dem Prüfer schriftlich zu        107
versichern, dass in dem Rechenschaftsbericht alle rechenschaftspflichtigen Einnahmen, Ausgaben und Vermögenswerte erfasst sind. Auf die Versicherung der Vorstände nachgeordneter Gebietsverbände kann Bezug genommen werden. Es ge-


                                         8/49

nügt die Versicherung des für die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitgliedes.

                                        § 30                                          108

                       Prüfungsbericht und Prüfungsvermerk                            109

(1) Das Ergebnis der Prüfung ist in einem schriftlichen Prüfungsbericht niederzulegen, der dem Vorstand der Partei und dem Vorstand des geprüften Gebietsverbandes zu übergeben ist.

(2) Sind nach dem abschließenden Ergebnis der Prüfung keine Einwendungen zu           111
erheben, so hat der Prüfer durch einen Vermerk zu bestätigen, dass nach pflichtgemäßer Prüfung auf Grund der Bücher und Schriften der Partei sowie der von den
Vorständen erteilten Aufklärungen und Nachweise der Rechenschaftsbericht in dem
geprüften Umfang (§ 29 Abs. 1) den Vorschriften dieses Gesetzes entspricht. Sind
Einwendungen zu erheben, so hat der Prüfer in seinem Prüfungsvermerk die Bestätigung zu versagen oder einzuschränken. Die geprüften Gebietsverbände sind im
Prüfungsvermerk namhaft zu machen.

(3) ...                                                                               112

                                         II.
 1. a) Die Beschwerdeführerin beantragte mit Schreiben vom 4. Januar 1999 die         113
Festsetzung und Auszahlung staatlicher Mittel aus der Parteienfinanzierung für das
Jahr 1999 und reichte am 30. September 1999 den Rechenschaftsbericht für das
Jahr 1998 ein. Mit Bescheid vom 24. November 1999 setzte der Präsident des Deutschen Bundestages in seiner Funktion als mittelverwaltende Stelle (vgl. § 21 Abs. 2
PartG) die auf die Beschwerdeführerin entfallenden staatlichen Mittel für das Jahr
1999 vorbehaltlich der noch nicht vorgelegten Rechenschaftsberichte der anderen
anspruchsberechtigten Parteien auf 76.594.112,55 DM fest und überwies ihr nach
Abzug der bereits geleisteten Abschlagszahlungen einen Betrag von
17.741.168,14 DM. Am 30. Dezember 1999 reichte die Beschwerdeführerin einen
geänderten Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 ein. Die Änderung betraf Mittelzuflüsse noch ungeklärter Herkunft im Zeitraum von 1993 bis 1998 in Höhe von rund
2,4 Millionen DM, die in den Rechenschaftsberichten nicht zutreffend berücksichtigt
worden waren.

  b) Am 14. Januar 2000 wurde bekannt, dass der Landesverband Hessen der Beschwerdeführerin Ende 1983 ein Guthaben von 20,8 Millionen DM in die Schweiz
transferiert, dort angelegt und 1993 in eine Stiftung mit dem Namen "Zaunkönig" in
Liechtenstein eingebracht hatte. Dieses Vermögen und die Erträge hieraus flossen in
den Folgejahren in den Landesverband Hessen zurück, wo sie zum Teil als sonstige
Einnahmen verbucht, später wahrheitswidrig als Vermächtnisse von jüdischen Mitbürgern deklariert oder für Wahlkampfzwecke sowie sonstige Anschaffungen und Aktivitäten verbraucht wurden. Der im Jahr 1998 hiervon noch vorhandene Vermögens-



                                        9/49

bestand des Landesverbandes in Höhe von rund 18 Millionen DM war weder in dem
Rechenschaftsbericht vom 30. September 1999 noch in der korrigierten Version vom
30. Dezember 1999 ausgewiesen. Mit Schreiben vom 28. Januar 2000 berichtigte die
Beschwerdeführerin den Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 um ein Reinvermögen ihres Landesverbandes Hessen in Höhe von rund 18,2 Millionen DM.

  c) Nachdem die Beschwerdeführerin Gelegenheit hatte, ihre Rechtsauffassung mit        115
Schreiben vom 12. Februar 2000 nochmals darzulegen, setzte der Präsident des
Deutschen Bundestages mit Bescheid vom 14. Februar 2000 die staatlichen Mittel für
die Beschwerdeführerin endgültig auf 35.246.225,13 DM mit der Begründung fest,
Zuwendungen an die Gesamtpartei dürften gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG nicht berücksichtigt werden, weil die Beschwerdeführerin bis zum 31. Dezember 1999 keinen
inhaltlich richtigen, den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes
entsprechenden Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 eingereicht habe. Auf den
Unterschiedsbetrag zwischen den auf Grund vorläufiger Festsetzung geleisteten
Zahlungen und dem sich auf Grund endgültiger Festsetzung ergebenden Betrag in
Höhe von 41.347.887,42 DM rechnete er die erste Abschlagszahlung an die Beschwerdeführerin für das Jahr 2000 in Höhe von 5.499.850,53 DM an und forderte im
Übrigen 35.848.036,89 DM zurück.

 Die der Beschwerdeführerin verweigerten Mittel wurden durch weitere Bescheide          116
vom 14. Februar 2000 auf die sonstigen dem Grunde nach anspruchsberechtigten
Parteien verteilt. Dadurch ergaben sich für die übrigen anspruchsberechtigten Parteien höhere Gesamtbeträge.

 2. Die Beschwerdeführerin erhob gegen den Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 14. Februar 2000 Klage. Sie begehrte die Verpflichtung der
Bundesrepublik Deutschland, die Mittel der staatlichen Parteienfinanzierung für das
Jahr 1999 zu ihren Gunsten um 41.034.825,23 DM zu erhöhen. Ferner focht sie die
an die übrigen anspruchsberechtigten Parteien ergangenen Bescheide an, soweit
diese höhere Gesamtbeträge zu deren Gunsten ausweisen. Das Verwaltungsgericht
gab der Klage statt und verpflichtete den Präsidenten des Deutschen Bundestages,
zu Gunsten der Beschwerdeführerin einen zusätzlichen Betrag an staatlicher Teilfinanzierung in der beantragten Höhe festzusetzen.

  3. Auf die hiergegen zugelassene Berufung änderte das Oberverwaltungsgericht          118
mit der nunmehr angegriffenen Entscheidung das Urteil des Verwaltungsgerichts und
wies die Klage ab. Es folgte der Auffassung des Präsidenten des Deutschen Bundestages, dass der von der Beschwerdeführerin für das Jahr 1998 fristgerecht vorgelegte Rechenschaftsbericht unrichtig gewesen sei, weil er das ins Ausland verbrachte
Vermögen des Landesverbandes Hessen in Höhe von rund 18,2 Millionen DM nicht
ausgewiesen habe. Der Rechenschaftsbericht habe daher nicht den Vorschriften des
Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprochen.

 a) Die Verpflichtung der Parteien, einen den Vorschriften des Fünften Abschnitts       119
des Parteiengesetzes (§§ 23 bis 31) entsprechenden Rechenschaftsbericht einzurei-


                                        10/49

chen, folge aus § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994, der bestimme, dass der Präsident des
Deutschen Bundestages staatliche Mittel für eine Partei nach § 18 und § 19 PartG
nicht festsetzen dürfe, solange ein den genannten Vorschriften entsprechender Rechenschaftsbericht nicht eingereicht sei. Nur ein materiell richtiger Rechenschaftsbericht entspreche den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes. Dies
ergebe sich bereits aus dem Wortlaut des § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG, der die Vorlage nicht nur eines Rechenschaftsberichts, sondern eines den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechenden Berichts verlange und damit auf die dort enthaltenen
Normen Bezug nehme. Diese regelten mehr als die an einen Rechenschaftsbericht
zu stellenden formalen Anforderungen.

 So sei der Rechenschaftsbericht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 PartG 1994 nach den            120
Grundsätzen der ordnungsgemäßen Buchführung unter Berücksichtigung des Gesetzeszwecks zu erstellen. Zu den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Buchführung
gehörten auch die Richtigkeit (vgl. § 239 Abs. 2, § 243 Abs. 1, § 264 Abs. 2 Satz 1
HGB) und Vollständigkeit (vgl. § 239 Abs. 2, § 246 Abs. 1 HGB) des Jahresabschlusses. Zu berücksichtigen sei des Weiteren der Zweck des Parteiengesetzes, die
Durchsetzung des Transparenzgebots des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, das die Parteien verpflichte, über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft zu geben. Entsprechendes schreibe auch § 23 Abs. 1
PartG einfach-rechtlich vor. All diese Ziele seien nur durch einen materiell richtigen
Rechenschaftsbericht zu erreichen. Für das Erfordernis materieller Richtigkeit des
Rechenschaftsberichts sprächen ferner auch die seine Prüfung betreffenden Vorschriften (vgl. § 23 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 PartG 1994).

  Die Notwendigkeit eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts als Voraussetzung einer Mittelbewilligung gemäß § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 habe Auswirkungen auch auf die Auslegung weiterer im Zusammenhang mit der Bewilligung stehender Vorschriften, vor allem des die Folgen einer nicht fristgerechten Vorlage des
Rechenschaftsberichts regelnden § 19 Abs. 4 Satz 3 und des § 23 Abs. 4 Satz 3
PartG 1994. Der Begriff des Rechenschaftsberichts in § 19 Abs. 4 Satz 3 und § 23
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 sei derselbe wie in § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994. Dies ergebe sich bereits aus der Gesetzesformulierung. § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG verweise
ausdrücklich auf § 19 PartG, wenn er bestimme, dass staatliche Mittel nach § 18 und
§ 19 PartG nicht festgesetzt werden dürften, solange ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht nicht eingereicht sei.

  Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG verlange keinen uneingeschränkt richtigen und vollständigen Rechenschaftsbericht. Vielmehr erlaube die in Art. 21 Abs. 3 GG eröffnete Regelungsbefugnis dem Gesetzgeber gewisse Einschränkungen der Offenlegungspflicht,
die allerdings ihrerseits mit dem Sinn und Zweck der Vorschrift vereinbar sein müssten. Sinn und Zweck des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG sei die Unterrichtung der Wähler,
der Mitglieder der eigenen Partei und der konkurrierenden Parteien über die zur Verfügung stehenden Mittel und Grundlagen der Finanzierung. Hiervon ausgehend
könnten bei der Rechnungslegung gemäß §§ 23 ff. PartG Fehler außer Betracht blei-


                                         11/49

ben, die für das Informationsinteresse der genannten Personengruppen nicht von
Belang und damit unwesentlich seien. Was von Belang sei, entziehe sich allerdings
einer starren prozentualen Festlegung. Es sei vielmehr jeweils im Einzelfall unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Rechenschaftspflicht der Parteien zu entscheiden, ob ein Fehler im Rechenschaftsbericht dazu führe, dass dieser nicht den
Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entspreche. Bei dieser
Entscheidung habe der Präsident des Deutschen Bundestages weder einen Beurteilungs- noch einen Ermessensspielraum. Seine Entscheidung sei in vollem Umfang
gerichtlich überprüfbar.

 Gegen § 19 Abs. 4 Satz 3 und § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 bestünden auch keine           123
verfassungsrechtlichen Bedenken. Der teilweise oder gänzliche Anspruchsverlust bei
nicht fristgerechter Vorlage eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts stelle keinen Eingriff in einen verfassungsunmittelbaren Anspruch auf staatliche Teilfinanzierung dar. Ein solcher Anspruch bestehe nicht. Dementsprechend komme § 19 Abs. 4
Satz 3 und § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 auch kein Eingriffscharakter zu. Diese Vorschriften regelten vielmehr im Rahmen der Leistungsverwaltung die Folgen, die sich
ergäben, wenn die Bewilligungsvoraussetzung, einen materiell richtigen Rechenschaftsbericht einzureichen, nicht fristgerecht erfüllt werde. Eine Sanktion im Sinne
einer Strafe sei damit nicht verbunden. Infolgedessen komme es auch auf die Frage
der Verfassungsmäßigkeit verschuldensunabhängiger Sanktionen nicht an. Ferner
sei der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien, der auch für die Gewährung
staatlicher Finanzierungshilfen gelte, nicht verletzt. Der Gesetzgeber habe im Parteiengesetz die Voraussetzungen für die Bewilligung staatlicher Mittel für alle Parteien
einheitlich geregelt. Sie hänge unter anderem von der fristgerechten Einreichung eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts ab. Alle Parteien hätten die gleiche
Chance, diese Voraussetzung zu erfüllen und damit an der staatlichen Parteienfinanzierung teilzunehmen.

  Die Beschwerdeführerin habe bis zum 31. Dezember 1999 keinen den Vorschriften            124
des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechenden, materiell richtigen
Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 eingereicht. In dem am 30. Dezember 1999
eingereichten korrigierten Rechenschaftsbericht habe das ins Ausland verbrachte
Vermögen des Landesverbandes Hessen in Höhe von rund 18,2 Millionen DM gefehlt. Der Rechenschaftsbericht sei daher in einem wesentlichen Punkt unrichtig. Das
habe gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 den Verlust des zuwendungsbezogenen
Anteils der staatlichen Teilfinanzierung in Höhe von 41.034.825,23 DM zur Folge.

 b) Des Weiteren hänge die Entscheidung des Rechtsstreits auch nicht von der Bewertung des Rechenschaftsberichts der SPD ab. Vielmehr sei in dem den Rechenschaftsbericht dieser Partei betreffenden Verfahren zu entscheiden, ob deren Bericht
wesentlich fehlerhaft sei mit der Folge, dass auch dieser Partei gemäß § 19 Abs. 4
Satz 3 PartG 1994 der zuwendungsbezogene Anteil der staatlichen Parteienfinanzierung für das Festsetzungsjahr 1999 nicht zustehe und damit den anderen anspruchsberechtigten Parteien, also auch der Beschwerdeführerin, zugute komme. Dement-


                                          12/49

sprechend bedürfe es vorliegend auch keiner Aufklärung von Vorgängen im Zusammenhang mit dem Rechenschaftsbericht der SPD.

 Rechtsgrundlage der Rückforderung des Präsidenten des Deutschen Bundestages              126
sei § 19 Abs. 4 Satz 4 PartG 1994. Danach seien die sich zwischen der vorläufigen
und der endgültigen Festsetzung ergebenden Unterschiedsbeträge mit der nächsten
Abschlagszahlung zu verrechnen. Entsprechend sei der Präsident des Deutschen
Bundestages verfahren.

 4. Die hiergegen von der Beschwerdeführerin erhobene Beschwerde gegen die                127
Nichtzulassung der Revision wurde vom Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.
Dieses führte zur Begründung im Wesentlichen Folgendes aus:

  a) Die Rechtssache habe keine grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 Vw-          128
GO), soweit die Beschwerdeführerin zu dem vom Oberverwaltungsgericht aufgestellten Rechtssatz, die Bewilligung staatlicher Mittel an eine politische Partei setze die
fristgemäße Einreichung eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts voraus,
Fragen aufwerfe. Diese beträfen auslaufendes Recht und rechtfertigten nicht die Zulassung der Revision. Ferner sei das Oberverwaltungsgericht auch nicht, wie die Beschwerdeführerin meine, von einem Rechtssatz, den das Bundesverfassungsgericht
aufgestellt habe, abgewichen. Die Revision könne deshalb auch nicht gemäß § 132
Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen werden.

  b) Auch die von der Beschwerdeführerin aufgeworfene Frage, ob § 18 Abs. 2 und           129
Abs. 5 Satz 2 sowie § 19 Abs. 6 PartG 1994 so auszulegen seien, dass auch dann
die in § 18 Abs. 2 PartG genannte Summe (absolute Obergrenze) vollständig festzusetzen und auszuzahlen sei, wenn einzelne anspruchsberechtigte Parteien (vgl. § 18
Abs. 4 PartG 1994) wegen Nichterfüllung von Bewilligungsvoraussetzungen (Antragstellung, Einreichung des Rechenschaftsberichts) ganz oder teilweise bei der Vergabe der staatlichen Mittel nicht berücksichtigt würden, bedürfe keiner Erörterung in einem Revisionsverfahren. Sie sei ohne weiteres zu bejahen. Die Notwendigkeit einer
Umverteilung der staatlichen Mittel auf die anderen Parteien beim Anspruchsausfall
einer Partei ergebe sich aus § 19 Abs. 6 Satz 2 PartG 1994 selbst. Überschreite die
Summe der errechneten staatlichen Mittel die absolute Obergrenze, so bestehe nach
dieser Vorschrift der Anspruch der Parteien auf staatliche Mittel nur in der Höhe, der
ihrem Anteil an dieser Summe entspreche. Das Gesetz gehe davon aus, dass die
Parteien staatliche Mittel grundsätzlich in der Höhe beanspruchen könnten, die sich
in Anwendung des § 18 Abs. 3 PartG errechne. Da die Summe der Finanzierung aller
Parteien ein bestimmtes jährliches Gesamtvolumen nicht überschreiten dürfe (absolute Obergrenze; § 18 Abs. 2 und Abs. 5 Satz 2, § 19 Abs. 6 Satz 1 PartG 1994), seien die errechneten Beträge zu kürzen. Hierzu seien die Anteile der einzelnen Parteien an der Summe der errechneten Beträge zu ermitteln; das Gesamtvolumen der
staatlichen Mittel werde entsprechend diesen Anteilen auf die Parteien verteilt. Nur
bei dieser Auslegung seien die Vorschriften des § 19 Abs. 4 Satz 3 und des § 23
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 verständlich. Die Regelung des § 23 Abs. 4 Satz 3 2. Halb-



                                         13/49

satz PartG 1994 wäre überflüssig, wenn es keine Umverteilung der zuwendungsbezogenen Mittel nach § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG gäbe. Ferner liefe die in § 19 Abs. 4
Satz 3 PartG 1994 gewählte Formulierung leer, wenn man nicht von einer Umverteilung ausgehe.

 c) Auch die von der Beschwerdeführerin aufgeworfene Frage, ob eine vollständige          130
Festsetzung und Auszahlung der in § 18 Abs. 2 PartG genannten Summe (absolute
Obergrenze) noch mit verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar sei, wenn einzelne anspruchsberechtigte Parteien (§ 18 Abs. 4 PartG) wegen Nichterfüllung von Bewilligungsvoraussetzungen ganz oder teilweise bei der Vergabe der staatlichen Mittel
nicht zu berücksichtigen seien, könne die Durchführung eines Revisionsverfahrens
nicht rechtfertigen.

  Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien werde bei der staatlichen Teilfinanzierung zunächst dadurch verwirklicht, dass alle Parteien staatliche Mittel beanspruchen könnten, wenn sie die Voraussetzungen gemäß § 18, § 19, § 23 PartG
1994 erfüllten. Des Weiteren sei - klammere man den Einfluss der absoluten Obergrenze zunächst aus - davon auszugehen, dass verfassungsrechtlich bedenkenfrei
jede Partei die gemäß § 18 Abs. 3 PartG errechneten Mittel im Rahmen der relativen
Obergrenze (vgl. § 18 Abs. 5, § 19 Abs. 1 Satz 1 PartG 1994) in vollem Umfang beanspruchen könne. Die Ansicht der Beschwerdeführerin, bei Ausscheiden einer Partei aus der staatlichen Parteienfinanzierung vermindere sich deren Finanzkraft, weshalb auch der Finanzbedarf der konkurrierenden Parteien sinke, mit der Folge, dass
dem - gewissermaßen in der Gestalt eines Pairing - bei der Mittelzuweisung Rechnung zu tragen sei, stoße bereits von den tatsächlichen Grundannahmen her auf Bedenken. Zur Begründung einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung könne sie
jedenfalls schon deshalb nicht herangezogen werden, weil auf diese Weise bewilligungserhebliche Fehler einer Partei zu Mittelkürzungen bei den anderen Parteien
führen müssten. Es liege auf der Hand, dass dieses Ergebnis für die anderen Parteien schlechthin unzumutbar wäre.

 Daran ändere auch der Umstand nichts, dass wegen der Begrenzung der staatlichen Finanzierung auf die absolute Obergrenze die Parteien faktisch nicht die errechneten Mittel, sondern nur einen diesen Mitteln entsprechenden Anteil an dem
durch die absolute Obergrenze bestimmten Betrag erhielten. Für den Vergleich zwischen den Bewilligungsberechtigten und den Parteien, die keine oder geminderte
staatliche Mittel erhielten, sei es unter Gleichheitsaspekten ohne Belang, ob erstere
die errechneten Mittel in vollem Umfang oder im Hinblick auf die Gesamtsumme der
verfügbaren Mittel mehr oder weniger gekürzt ausbezahlt erhielten.

 Der von der Beschwerdeführerin herangezogene Begriff des Sanktionsdoppelungseffekts umschreibe zwar plastisch die tatsächlichen Auswirkungen der Anspruchseinbuße aus der Sicht der Partei, die die Bewilligungsvoraussetzungen verfehlt habe; er
werde aber der rechtlichen Struktur der staatlichen Teilfinanzierung nicht gerecht. Für
den Zweck der Parteienfinanzierung stünden aus übergeordneten Gründen einer-



                                         14/49

seits nur in beschränktem Umfang staatliche Mittel zur Verfügung (absolute Obergrenze). Andererseits hätten die bewilligungsberechtigten Parteien Ansprüche in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Höhe. Diese Ansprüche würden nach
Maßgabe der vorhandenen Mittel erfüllt. Es finde also nicht etwa, wie die Beschwerdeführerin suggeriere, ein Mitteltransfer von den Parteien, die in einem Jahr keine
oder verminderte staatliche Mittel erhielten, auf die bewilligungsberechtigten Parteien und damit ein Eingriff in die Wettbewerbssituation statt. Vielmehr erhöhe sich gewissermaßen die Erfüllungsquote bei den bewilligungsberechtigten Parteien, wenn
andere Parteien weniger Mittel erhielten. Eine Wettbewerbsverzerrung im Sinne eines Eingriffs in die Chancengleichheit liege darin ebenso wenig wie beispielsweise
in den Fällen der Wirtschaftsförderung, in denen vorhandene Mittel vollständig allein
unter diejenigen Bewerber verteilt würden, die die Voraussetzungen erfüllten, während Konkurrenten, bei denen dies nicht der Fall sei, leer ausgingen.

                                          III.
  1. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung von          134
Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3 und Art. 21 Abs. 1 GG. Mittelbar wendet sie
sich gegen § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG, den sie für verfassungswidrig hält. Sie sei nicht
in der Lage, den von ihr zurückgeforderten Betrag vollständig aufzubringen. Ihre
Überschuldung zum 31. Dezember 2002 betrage 17 Mio. Euro. Von der Rückforderung sei sie existenziell betroffen. Im Einzelnen trägt sie vor:

  a) Das Oberverwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung die in Wortlaut, Entstehungsgeschichte und systematischem Zusammenhang eindeutige Regelung des
§ 19 Abs. 4 PartG 1994 auf Grund eigener rechtspolitischer Vorstellungen verändert
und im Wege der Analogie als Sanktionsnorm für den Fall angesehen, dass eine Partei einen inhaltlich fehlerhaften Rechenschaftsbericht abgebe. Damit habe das Gericht eine vom Gesetzgeber eindeutig getroffene Entscheidung durch eine judikative
Lösung ersetzt, die im Parlament mit diesem Inhalt nicht erreichbar gewesen wäre.

 Zugleich verletze die vom Oberverwaltungsgericht in unzulässiger Überschreitung           136
der Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung vorgenommene Analogie die Beschwerdeführerin in ihrem Recht auf Chancengleichheit (Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1
GG), weil sie einen vom Gesetzgeber nicht beabsichtigten Umverteilungseffekt zur
Folge habe.

 Schließlich verstoße das Urteil des Oberverwaltungsgerichts gegen das Willkürund das Übermaßverbot, weil zwischen der im Wege der Analogie begründeten
Sanktion und dem der Beschwerdeführerin vorgeworfenen Rechtsverstoß keine Konnexität bestehe und auch ein Verhältnis der Proportionalität nicht gewahrt sei. Die
Voraussetzungen für einen Anspruchsverlust hinsichtlich des zuwendungsbezogenen Anteils an der staatlichen Parteienfinanzierung lägen nicht vor, weil die Beschwerdeführerin ihren Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 am 30. Dezember
1999 beim Präsidenten des Deutschen Bundestages eingereicht habe. Dieses Ergebnis werde letztlich auch durch die Ausführungen der "Kommission unabhängiger


                                          15/49

Sachverständiger zur Parteienfinanzierung" gestützt, die in ihrem Bericht vom 17.
März 1999 (BTDrucks 14/637, S. 29) zu dem Ergebnis komme, dass eine gesetzliche
Regelung erforderlich sei, die klarstellen solle, dass ein Rechenschaftsbericht nur
dann als fristgerecht vorgelegt gelte, wenn er den im Parteiengesetz zu definierenden wesentlichen Vorschriften entspreche.

 Diese Anwendungsprobleme seien nicht im Wege der Gesetzesauslegung zu bewältigen. Statt sich hieran zu orientieren, habe sich die Bundestagsverwaltung zu einer administrativen Rechtsfortbildung entschlossen und im Wege der Analogie den
Anspruchsverlust nach § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 auf eine vom Gesetz nicht bestimmte Fallkonstellation übertragen.

 b) Das Oberverwaltungsgericht habe sich diese administrative Rechtsfortbildung zu         139
Eigen gemacht und eine rechtsstaatlich unzulässige richterliche Rechtsfortbildung
vorgenommen, indem es einen, einen Geldbestand des Landesverbandes Hessen
nicht ausweisenden, Rechenschaftsbericht einem nicht eingereichten Rechenschaftsbericht gleichgestellt habe, um einen Anspruchsverlust bezüglich des Zuwendungsanteils zu bewirken und eine vermeintliche Lücke im Parteiengesetz zu schließen. Damit habe das Oberverwaltungsgericht eine Vielzahl unlösbarer
Folgeprobleme aufgeworfen und verfassungswidrige Rechtsfolgen bewirkt, die zur
Unzulässigkeit der Rechtsfortbildung führten.

 aa) Die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Analogie werfe zunächst die               140
Frage auf, auf welche Weise die Bundestagsverwaltung inhaltliche Mängel, die in einer Differenz zwischen Bericht und Wirklichkeit bestünden, überhaupt feststellen
könne. In einem Vermerk der Abteilung Parlamentarische Dienste vom 9. Dezember
1999 heiße es hierzu unter anderem, "die Möglichkeiten zur Sachverhaltsaufklärung
durch den Bundestagspräsidenten als mittelverwaltende Behörde" seien "vom Gesetz bewusst auf eine Plausibilitätskontrolle beschränkt". Eine gesetzliche Regelung,
die sich einerseits auf eine Plausibilitätskontrolle beschränke, andererseits aber reine
Zufallsfunde stets mit der Rechtsfolge des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 belege, sei
rechtsstaatlich nicht vertretbar und mit diesem Inhalt auch in einem parlamentarischen Verfahren nicht erreichbar gewesen.

  bb) Die Regelung des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 erfasse notwendigerweise den          141
gesamten Zuwendungsanteil einer Partei, kenne also keine an Art und Ausmaß des
betreffenden Fehlers oder Mangels im Rechenschaftsbericht orientierte Abstufung.
Da das Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang unwesentliche Fehler von
der Rechtsfolge des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 ausnehmen wolle, stelle sich
nicht nur die Frage, wie wesentliche von unwesentlichen Fehlern zu unterscheiden
seien, sondern auch die Frage nach der Zuständigkeit für eine derartige Entscheidung. Bereits die Schwierigkeit einer solchen Differenzierung an sich und der Umstand, dass der Bundestagspräsident sie auf Grund völlig ungesicherter Kriterien treffen müsse, sprächen entscheidend dagegen, dass eine derartige Regelung im
parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren erreichbar gewesen wäre.



                                          16/49

 Des Weiteren werfe die analoge Anwendung von § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994              142
das Problem auf, dass es an jeglicher Proportionalität zwischen dem Fehler und dem
als Rechtsfolge eintretenden Anspruchsverlust fehle. Dieses Folgeproblem sei prinzipiell unlösbar, weil der Anspruchsverlust auf Grund des der Regelung des § 19 Abs.
4 Satz 3 PartG 1994 immanenten Prinzips des Alles oder Nichts stets den gesamten
zuwendungsbezogenen Anteil erfasse.

  cc) Führe eine Partei Vermögensbestandteile, die ihr über einen längeren Zeitraum      143
hinweg zustanden, im Rechenschaftsbericht nicht auf, so habe die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Analogie zur Folge, dass nicht nur der jeweils letzte,
sondern schlichtweg jeder vorhergehende Rechenschaftsbericht den Vorschriften
des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes nicht entspreche. Da der Präsident des
Deutschen Bundestages staatliche Mittel nach § 18 und § 19 PartG nicht festsetzen
dürfe, solange ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht nicht eingereicht worden sei (vgl. § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994), seien folgerichtig alle auf der Grundlage der unvollständigen Rechenschaftsberichte ergangenen Festsetzungsbescheide rechtswidrig. Rechtswidrige Bescheide könnten,
auch nachdem sie unanfechtbar geworden seien, gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Es liege deshalb im Ermessen (vgl. § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) des Präsidenten des Deutschen Bundestages, auch in der Vergangenheit erlassene Bescheide zurückzunehmen und hierdurch
die Voraussetzungen für einen Erstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 Satz 1
VwVfG zu schaffen.

  Bei der Rücknahme von Bescheiden für die Vergangenheit entfalle jede Möglichkeit, fehlende oder unrichtige Angaben im Rechenschaftsbericht zu berichtigen. Aus
diesem Grunde habe die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Analogie
zwingend zur Folge, dass die nach einer Rücknahme des Festsetzungsbescheides
Platz greifende Rückforderung sämtliche staatlichen Mittel für den betreffenden Zeitraum umfasse. Damit könne der Präsident des Deutschen Bundestages Erstattungsansprüche gegen eine Partei begründen, deren Geltendmachung diese der finanziellen Basis ihrer politischen Tätigkeit beraube.

  dd) Sowohl das Landgericht Bonn als auch das Landgericht Wiesbaden seien in ihren Entscheidungen zur strafrechtlichen Beurteilung der Verbuchung von Geldern für
Parteizwecke als Untreue davon ausgegangen, dass es für die Annahme eines
Nachteils im Sinne des § 266 Abs. 1 StGB auf die Vorschriften des Parteiengesetzes
ankomme. Die dadurch begründete Parteienrechtsakzessorietät des Untreuetatbestandes setze voraus, dass die Vorschriften des Parteiengesetzes über den Anspruchsverlust eindeutig seien und auf Grund ihres eindeutigen Wortlauts angewandt
würden. Da dies nach der vom Oberverwaltungsgericht vorgenommenen Analogiebildung nicht (mehr) der Fall sei, liege für jeden Beschuldigten eine Verletzung des
Art. 103 Abs. 2 GG nahe. Eine durch eine solche Analogie belastete Partei werde in
ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip
(Art. 20 Abs. 3 GG) verletzt.


                                         17/49

  ee) Folge man der Logik des Urteils des Oberverwaltungsgerichts, so sei § 23a          146
PartG mit der Einführung des § 19 Abs. 4 PartG 1994 obsolet geworden. Denn jede
nicht publizierte Spende mache hiernach den Rechenschaftsbericht unvollständig
und stelle somit einen Verstoß gegen die Rechtspflicht der Parteien dar, einen vollständigen und wahrheitsgemäßen Rechenschaftsbericht abzugeben. Diese offensichtliche Unstimmigkeit versuche das Oberverwaltungsgericht dadurch zu beseitigen, dass es § 23a Abs. 1 PartG 1994 als Spezialvorschrift interpretiere und die
damit in Bezug auf § 19 Abs. 3 Satz 4 PartG 1994 vorgenommene Analogie durch eine teleologische Reduktion ergänze, nach der § 23a PartG 1994 nicht mehr die
Funktion einer Sanktionsnorm, sondern die eines Privilegierungstatbestandes zukomme. Damit werde jedoch die der Regelung des § 23a PartG 1994 zu Grunde liegende gesetzgeberische Intention in ihr Gegenteil verkehrt. Die teleologische Reduktion dieser Vorschrift sei, gemessen am Maßstab des Art. 20 Abs. 3 GG, eine
unzulässige Rechtsfortbildung.

  ff) Der mit der Anwendung des § 19 Abs. 4 PartG 1994 verbundene Umverteilungseffekt habe zur Folge, dass nicht nur die Chancen der säumigen Partei im politischen
Wettbewerb infolge des Anspruchsverlustes beeinträchtigt, sondern dass umgekehrt
auch die Chancen der konkurrierenden Parteien verbessert würden. Da dieser Effekt
unabhängig von Art und Schwere des Fehlers im Rechenschaftsbericht eintreten solle und stets den gesamten Zuwendungsanteil erfasse, könne sich die geradezu groteske Situation ergeben, dass bei einer Partei, die auf Grund ihrer Verwurzelung im
Volk über ein besonders hohes Beitrags- und Spendenaufkommen verfüge, dieser
Erfolg in der Gestalt des frei werdenden Zuwendungsanteils an die - weniger erfolgreichen - Mitkonkurrenten transferiert werde.

  gg) Schließlich werde auch durch die Novellierung des Parteiengesetzes 2002 bestätigt, dass das Urteil des Oberverwaltungsgerichts die Grenzen zulässiger Gesetzesauslegung sprenge und eine unzulässige Rechtsfortbildung darstelle. Der Gesetzgeber habe eine grundsätzlich andere Lösung gewählt, um den aufgezeigten
Folgeproblemen Rechnung zu tragen. Vor allem habe er in § 19a Abs. 3 Satz 5 PartG
n.F. 2002 klargestellt, dass die Verfallsfristen unabhängig von der inhaltlichen Richtigkeit des Rechenschaftsberichts gewahrt werden. Darin liege eine Kodifikation dessen, was richtigerweise bereits nach altem Recht gegolten habe.

  c) Sofern sich das Oberverwaltungsgericht wider Erwarten tatsächlich auf eine Auslegung des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 stützen könne und der Anspruchsverlust
bei Vorlage eines unvollständigen oder sonst unrichtigen Rechenschaftsberichts
wirklich dem objektiven Willen des Gesetzgebers entsprechen sollte, sei die Verfassungsbeschwerde gleichwohl begründet, weil das Urteil des Oberverwaltungsgerichts in diesem Falle auf einem verfassungswidrigen Gesetz beruhe, das die Beschwerdeführerin in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem
Rechtsstaatsprinzip, auf Chancengleichheit (Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 21 GG) und
Art. 3 Abs. 1 GG (Willkürverbot) verletze.



                                         18/49

 2. Zu der Verfassungsbeschwerde hat sich der Präsident des Deutschen Bundestages in seiner Eigenschaft als mittelverwaltende Stelle (§ 21 Abs. 2 PartG) geäußert.
Er hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet.

 a) Weder die angegriffenen Gerichtsentscheidungen noch § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG          151
1994 verletzten Grundrechte der Beschwerdeführerin. Die Beschwerdeschrift gebe
den eigentlichen Anlass für die streitige Mittelfestsetzung und Mittelrückforderung nur
unzureichend wieder. Die hessische CDU habe Ende 1983 ein Guthaben von rd.
20,8 Mio. DM in die Schweiz transferiert, um auf diese Weise die ab 1984 in Folge
des Flick-Skandals verschärfte, nunmehr auch auf das Vermögen der Parteien erstreckte Rechnungslegungspflicht zu unterlaufen. Dadurch sei in den Rechenschaftsberichten der CDU von 1984 bis 1998 ein Betrag in Höhe von insgesamt 42,6 Mio.
DM (Rückflüsse in Höhe von rd. 24,3 Mio. DM und Endvermögen in Höhe von 18,3
Mio. DM) nicht oder jedenfalls nicht den Vorschriften entsprechend ausgewiesen
worden. Da die Beschwerdeführerin bis zum 31. Dezember 1999 keinen im Wesentlichen den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechenden
Rechenschaftsbericht für das vorangegangene Jahr 1998 eingereicht habe, hätten
bei der Berechnung der staatlichen Teilfinanzierung die Zuwendungen gemäß § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 unberücksichtigt bleiben müssen. Dieses Ergebnis sei
durch die angegriffenen Entscheidungen der Instanzgerichte bestätigt worden. Der
hierbei gewählte methodische Auslegungsweg verlaufe innerhalb der Grenzen, die
der rechtsprechenden Gewalt mit ihrer Bindung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3,
Art. 97 GG) durch das Grundgesetz vorgegeben seien. Von einer Lücke in § 19 Abs.
4 Satz 3 PartG 1994, die durch Analogie hätte geschlossen werden müssen oder
können, sei in keinem der angegriffenen Urteile auch nur andeutungsweise die Rede.
Die Ausführungen der Beschwerdeführerin zu den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen und Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung lägen daher vollkommen neben der Sache.

  aa) Eine Begrenzung der Prüfungszuständigkeit des Präsidenten des Deutschen             152
Bundestages sei der einschlägigen Vorschrift des § 23 Abs. 3 PartG 1994 nicht zu
entnehmen und entspreche auch nicht der langjährigen Praxis der Bundestagsverwaltung. Der Einwand der Beschwerdeführerin, die gesetzliche Regelung begnüge
sich mit einer bloßen Plausibilitätskontrolle, ohne die Berücksichtigung von Zufallsfunden auszuschließen, und sei daher rechtsstaatlich nicht vertretbar, treffe infolgedessen nicht zu.

 bb) Entgegen ihrer Auffassung sei der Grundsatz der Wesentlichkeit bereits im Gesetz selbst, nämlich in den nach § 24 Abs. 1 Satz 2 PartG zu berücksichtigenden
Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung angelegt. Darüber hinaus sei dieses
Kriterium auch mit der dem Gesetzgeber in Art. 21 Abs. 3 GG ausdrücklich eröffneten
Regelungsbefugnis sowie dem Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG vereinbar. Im Übrigen sei die Unterscheidung zwischen wesentlichen und unwesentlichen Mängeln im Zusammenhang mit der Gewährung staatlicher Leistungen und deren Rückabwicklung auch keineswegs etwas Außergewöhnliches, sondern im


                                         19/49

Gegenteil gesetzgeberischer Standard, wie etwa § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG,
§ 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SGB X und § 130 Abs. 2 Nr. 3 AO zeigten. Nach diesen Vorschriften dürfe sich der Begünstigte nicht auf Vertrauensschutz berufen, wenn er den
Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt habe, die in wesentlicher Beziehung unrichtig
oder unvollständig seien. Schließlich könne die Beschwerdeführerin auch nicht ernsthaft behaupten, der Präsident des Deutschen Bundestages habe die Unterscheidung
zwischen einem wesentlichen und einem unwesentlichen Fehler des eingereichten
Rechenschaftsberichts auf Grund völlig ungesicherter Kriterien getroffen. Die Wesentlichkeit des inhaltlichen Fehlers sei angesichts des unterschlagenen Auslandsvermögens in Höhe von 18,3 Mio. DM offenkundig.

  Die Erwägungen der Beschwerdeführerin zur Proportionalität seien von vornherein         154
mit dem Mangel behaftet, dass sie die Wesentlichkeits-Grenze schlichtweg negierten. § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 liege nicht das Prinzip des Alles oder Nichts zu
Grunde, sondern im Gegenteil das Gebot der Unterscheidung von wesentlichen und
unwesentlichen Mängeln eines Rechenschaftsberichts. Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin gehe es auch nicht wirklich um Proportionalität, sondern schlicht
um die fristgerechte Erfüllung der Vorlage eines im Wesentlichen richtigen Rechenschaftsberichts, verbunden mit einer Stichtagsregelung, die im Interesse der Chancengleichheit aller an der staatlichen Teilfinanzierung partizipierenden Parteien sowie zur Vermeidung von Manipulationen von der mittelverwaltenden Stelle mit aller
Konsequenz zu beachten sei.

 cc) Soweit die Beschwerdeführerin beklage, eine mögliche Konsequenz der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts sei es, dass der Präsident des Deutschen
Bundestages durch eine Ermessensentscheidung (§ 48 Abs. 1 VwVfG) Erstattungsansprüche gegen eine Partei begründen und diese dadurch der finanziellen Basis ihrer politischen Existenz berauben könne, lasse sie unberücksichtigt, dass der Präsident des Deutschen Bundestages im vorliegenden Fall von einer entsprechenden
Rückgängigmachung bereits ergangener, ebenfalls auf unrichtigen Rechenschaftsberichten beruhender Festsetzungsbescheide wegen der Unverhältnismäßigkeit einer solchen Maßnahme abgesehen habe.

 dd) Die von der Beschwerdeführerin hergestellte Assoziation zu einer verfassungsrechtlich unzulässigen Analogiebildung im Strafrecht (Art. 103 Abs. 2 GG) verbiete
sich vorliegend schon deshalb, weil das vom Oberverwaltungsgericht und vom Bundesverwaltungsgericht gefundene Auslegungsergebnis nicht auf einer Analogie, sondern lediglich auf einer Auslegung der insoweit lückenlosen Vorschrift des § 19 Abs.
4 Satz 3 PartG 1994 beruhe.

 ee) Bei dem durch § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 geregelten Anspruchsverlust gehe es auch weder um ein Alles oder Nichts noch um Sanktionen. Die staatliche Teilfinanzierung der Parteien stelle sich vielmehr als freiwillige, lediglich gesetzlich normierte Leistung des Staates (Subvention), nicht dagegen als ein aus Art. 21 Abs. 1
GG abzuleitender verfassungsunmittelbarer Anspruch dar. Die entsprechenden Fest-



                                         20/49

setzungsbescheide und Auszahlungsanordnungen unterlägen deshalb nicht nur den
allgemeinen Regeln über die Rücknahme von rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakten (z.B. § 49 VwVfG), sondern auch den Vorschriften der Bundeshaushaltsordnung (§ 23, § 44 BHO). Daraus folge, dass der Gesetzgeber nicht nur den
Anspruchsgrund, sondern auch die Bedingungen festlegen könne, unter denen die
Parteien in den Genuss der staatlichen Teilfinanzierung kämen; er könne ihnen vor
allem die rechtzeitige Einreichung eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts
zur Pflicht machen und für den Fall ihrer Nicht- oder Schlechterfüllung sein gesetzliches Förderversprechen zurücknehmen. Darin liege weder eine Sanktion noch gar
eine Strafe. Sanktionen sehe das Parteiengesetz allein für unzulässige oder nicht
ordnungsgemäß deklarierte Spenden (§ 23a PartG 1994) vor.

 Bei den von § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 einerseits und § 23a Abs. 1 PartG 1994       158
andererseits geregelten Materien handele es sich um ungleiche und unvergleichbare
Sachverhalte, an die ungleiche Rechtsfolgen zu knüpfen der Gesetzgeber im Rahmen seines politischen Gestaltungsspielraums befugt sei, weil beide Regelungen jeweils unterschiedliche Zielsetzungen verfolgten: § 23a Abs. 1 PartG 1994 sei als eine
echte Sanktionsnorm zu verstehen; ganz anders verhalte es sich dagegen mit § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994. Diese Regelung sei Ausdruck des zugleich auch in § 48
Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG enthaltenen allgemeinen Rechtsgedankens, wonach jemand, der eine staatliche Geldleistung durch Angaben erwirkt habe, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig seien, sich gegenüber der Entziehung
dieser Zuwendung nicht auf Vertrauensschutz berufen könne und den mit der Rücknahme verbundenen Vermögensnachteil auch ohne eigenes Verschulden hinnehmen müsse. Insoweit sei vorbehaltlos anerkannt, dass der Vertrauensschutz bereits
dann entfalle, wenn die Angaben des Begünstigten objektiv unrichtig oder unvollständig seien, unabhängig davon, ob dieser davon Kenntnis habe.

 ff) Die Beschwerdeführerin verkenne, dass es sich bei dem Anspruchsverlust nach        159
§ 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 nicht um eine Sanktion und mithin auch nicht um einen
Eingriff in das Recht der Parteien auf Chancengleichheit, sondern schlicht um die
Versagung einer freiwilligen Leistung des Staates (Subvention) handele, deren Anspruchsvoraussetzungen die an sich begünstigte Partei nicht erfüllt habe. Eine unverhältnismäßige Benachteiligung der Beschwerdeführerin liege insoweit nicht vor. Sie
selbst bzw. ihr hessischer Landesverband habe über mehr als 15 Jahre hinweg das
Transparenzgebot und damit die Chancengleichheit der Parteien verletzt.

 Darüber hinaus sei die Rückzahlungsverpflichtung der Beschwerdeführerin durch          160
eine mit dem Bundestagspräsidenten abgeschlossene, großzügige Stundungs- und
Verrechnungsvereinbarung, die bis zum Jahre 2007 reiche, wesentlich abgemildert
und es sei auch auf diese Weise dafür gesorgt worden, dass die Beschwerdeführerin
weiterhin in der Lage sei, sich effektiv am politischen Wettbewerb zu beteiligen. In
Wahrheit finde durch § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 auch keine Umverteilung von
verfallenen Mitteln auf andere Parteien statt. Der durch den Anspruchsverlust nach
§ 19 Abs. 4 Satz 3 PartG ausgelöste Mittelzuwachs bei den Mitkonkurrenten liege im


                                        21/49

gegenwärtigen System der staatlichen Teilfinanzierung begründet und stelle die logische Konsequenz einer ansonsten nur durch die absolute Obergrenze bewirkten
proportionalen Kürzung von Mitteln dar, welche die Parteien im Rahmen der relativen
Obergrenze auf Grund der von ihnen erwirtschafteten Eigeneinnahmen rechtmäßig
erworben hätten.

  gg) Die Novellierung des Parteiengesetzes im Jahr 2002 erbringe nicht den von der    161
Beschwerdeführerin ersehnten Beweis, dass die bisherige Regelung rechts- oder gar
verfassungswidrig gewesen und das Urteil des Oberverwaltungsgerichts deshalb eine unzulässige Rechtsfortbildung sei. Wenn seinerzeit bereits das neue Recht gegolten hätte, wäre die Einreichung des fehlerhaften Rechenschaftsberichts am 30. Dezember 1999 zwar noch fristwahrend erfolgt; die Fehlerhaftigkeit des
Rechenschaftsberichts hätte aber bei der Festsetzung der staatlichen Mittel für das
Jahr 1999 zum 15. Februar 2000 zu einem Anspruch gegen die CDU in Höhe des
zweifachen des den unrichtigen Angaben im Rechenschaftsbericht entsprechenden
Betrages (rd. 44 Mio. DM) geführt, der mit der Bewilligung für 1999 hätte verrechnet
werden müssen (§ 31b Satz 1 PartG 2003). Infolgedessen könne die Novellierung
entgegen der von der Beschwerdeführerin vertretenen Ansicht auch nicht belegen,
dass die bisherigen Regelungen vom (früheren) parlamentarischen Gesetzgeber
nicht hätten getroffen werden dürfen, ohne die Verfassung zu verletzen.

 b) Im Übrigen sei die der angefochtenen Entscheidung zugrundeliegende gesetzliche Regelung des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 mit dem Grundgesetz vereinbar.
Sie verstoße weder gegen Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1
GG (Chancengleichheit der Parteien) und schon gar nicht gegen das Willkürverbot
(Art. 3 Abs. 1 GG).

                                        VI.
  Der Senat hat mit Beschluss vom 18. Juni 2003 die Selbstablehnung des Richters       163
Jentsch für begründet erklärt. Für ihn wurde aus dem Ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts die Richterin Jaeger durch Los als Vertreterin bestimmt (§ 19
Abs. 4 Satz 1 BVerfGG).

 Der Richter Gerhardt war als Richter am Bundesverwaltungsgericht bereits mit derselben Sache von Amts wegen befasst und ist daher gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 2
BVerfGG von der Ausübung seines Richteramtes ausgeschlossen (Beschluss des
Senats vom 28. Januar 2004).

                                        B.
 Die zulässige Verfassungsbeschwerde bleibt in der Sache ohne Erfolg.                  165

                                         I.
 1. Die Beschwerdeführerin ist als politische Partei im Verfassungsbeschwerde-         166



                                        22/49

Verfahren antragsberechtigt; denn sie macht die Verletzung von Rechten durch Verwaltungsmaßnahmen - hier durch den vom Präsidenten des Deutschen Bundestages
als mittelverwaltende Stelle erlassenen Bescheid vom 14. Februar 2000 - geltend
(vgl. hierzu BVerfGE 27, 111 <157>; 28, 88 <102 f.>; 73, 1 <30 f.>). Grundrechte,
die den Parteien unabhängig von ihrem besonderen verfassungsrechtlichen Status
wie jedermann zustehen, sind nicht Bestandteil der durch Art. 21 GG geschützten
Rechtsstellung und können deshalb nicht im Organstreitverfahren verfolgt werden
(vgl. hierzu BVerfGE 4, 27 <30>; 11, 239 <243>; 82, 322 <335>; 84, 290 <298>; 85,
264 <284>). Ihre Verletzung kann nur auf dem Rechtsweg und letztlich mit der Verfassungsbeschwerde abgewehrt werden (BVerfGE 84, 290 <299>).

  2. Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Prüfung sind allein die angegriffenen     167
Entscheidungen, nicht hingegen Entscheidungen über die Rückforderung staatlicher
Leistungen an die Beschwerdeführerin in den Jahren 1994 bis 1998. Insoweit fehlt es
- insbesondere nach den Erklärungen des Bundestagspräsidenten zu dieser Frage -
an einer Beschwer.

                                         II.
  Die angefochtenen Entscheidungen begegnen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Vor allem ist § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 mit dem ihm von den Fachgerichten entnommenen Inhalt nicht verfassungswidrig.

 1. a) Die Beschwerdeführerin wird durch die angegriffenen Gerichtsentscheidungen      169
nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verletzt. Dieses Grundrecht gewährleistet die allgemeine
Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne (vgl. BVerfGE 80, 137 <152>
m.w.N.). Diese ist allerdings nur in den Schranken des zweiten Halbsatzes von Art. 2
Abs. 1 GG garantiert und steht damit vor allem unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung (vgl. BVerfGE 6, 32 <37 f.>; 74, 129 <152>; 80, 137 <153>; 91,
335 <338 f.>).

  Zu dieser Ordnung gehören nicht nur die vom Normgeber gesetzten verfassungsmäßigen Vorschriften, sondern auch deren Auslegung durch den Richter und ebenso
die im Wege zulässiger richterlicher Rechtsfortbildung gewonnenen Entscheidungen
(vgl. BVerfGE 74, 129 <152 f.>). Der anerkannten Befugnis der Gerichte zur Fortbildung des Rechts (BVerfGE 34, 269 <287 f.>; 49, 304 <318>; 65, 196 <210 ff.>; 69,
188 <203>; 71, 354 <362 f.>; 74, 129 <152 f.>; 82, 6 <12>) sind jedoch Grenzen gezogen, und zwar nicht nur durch den Grundsatz der Gesetzesbindung in Art. 20 Abs.
3 GG. Legt der Richter offene Gesetzesbegriffe aus oder bildet er Recht fort, stehen
die sich daraus ergebenden Einschränkungen des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG
nur dann mit der Verfassung in Einklang, wenn sie den Wertentscheidungen des
Grundgesetzes, vornehmlich dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit entsprechen
(vgl. BVerfGE 6, 32 <41>; 74, 129 <152>).

 Das Rechtsstaatsprinzip, das der richterlichen Rechtsfindung Grenzen setzt, enthält   171


                                        23/49

allerdings keine bis in alle Einzelheiten eindeutig bestimmten Gebote oder Verbote.
Es handelt sich vielmehr um einen Verfassungsgrundsatz, der der Konkretisierung
entsprechend den jeweiligen sachlichen Gegebenheiten bedarf (BVerfGE 7, 89
<92 f.>; 65, 283 <290> m.w.N.). Namentlich sind für den Richter - wie für den Gesetzgeber - die im Rechtsstaatsprinzip verankerten Grundsätze der Bestimmtheit
(BVerfGE 56, 1 <12 f.>; 78, 205 <212>; 84, 133 <149>; 87, 234 <263>; 89, 69
<84 f.>; 93, 213 <238>) und der Verhältnismäßigkeit (BVerfGE 19, 342 <348 f.>; 23,
127 <133>; 29, 312 <316>; 61, 126 <134>; 90, 145 <173>) von Bedeutung. Darüber hinaus verkörpern der Grundsatz der Rechtssicherheit und die Idee der materiellen Gerechtigkeit weitere wesentliche Bestandteile des Rechtsstaatsprinzips (vgl.
BVerfGE 7, 89 <92>; 49, 148 <164> m.w.N.; 63, 215 <223>; 65, 196 <215>). Angesichts seiner Weite und Unbestimmtheit ist bei der Ableitung konkreter Bindungen
jedoch mit Behutsamkeit vorzugehen (vgl. BVerfGE 57, 250 <276>; 65, 283 <290>;
90, 60 <86>).

 So liegt eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips dann nicht vor, wenn die angegriffenen hoheitlichen Maßnahmen und die sie bestätigenden Gerichtsentscheidungen in der verfassungsmäßigen Ordnung ihre Grundlage finden und der Durchsetzung und dem wirksamen Schutz eines Verfassungsgutes dienen, das im
Gesetzesrecht verankert ist und vom Grundgesetz selbst als elementarer Bestandteil
seines Wertesystems begriffen wird (vgl. BVerfGE 34, 269 <291>). Liegen diese Voraussetzungen vor, so ist zugleich auch eine Verletzung des Willkürverbots (BVerfGE
87, 273 <278 f.>; 89, 1 <13 f.>) ausgeschlossen.

  b) Als zu schützendes und durchzusetzendes Verfassungsgut kommt hier zuvörderst das Transparenz- und Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG in Betracht.

  Hiernach sind die Parteien verpflichtet, über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft zu geben. Dieser Bestimmung
liegt die Erwägung zugrunde, dass die politische Willensbildung innerhalb einer Partei von Personen oder Organisationen erheblich beeinflusst werden kann, die den
Parteien in größerem Umfang finanzielle Mittel zur Verfügung stellen. Eine derartige
Verflechtung von politischen und wirtschaftlichen Interessen soll offen gelegt werden.
Der Wähler soll sich unter anderem über die Kräfte unterrichten können, die die Politik der Parteien bestimmen, und er soll die Möglichkeit haben, die Übereinstimmung
zwischen den politischen Programmen und dem Verhalten derer zu prüfen, die mit
Hilfe finanzieller Mittel auf die Parteien Einfluss zu nehmen suchen (BVerfGE 24, 300
<356>; siehe auch BVerfGE 20, 56 <106>; 52, 63 <86 f.>; 85, 264 <319>). Zugleich
soll die innere Ordnung der Parteien durch die Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung gegen undemokratische Einflüsse gesichert werden (vgl. BVerfGE 85, 264
<319>). Darüber hinaus soll die Veröffentlichungspflicht zur Chancengleichheit der
Parteien im politischen Wettbewerb beitragen (BVerfGE 20, 56 <106>; 85, 264
<320>). Bei der Novellierung des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG durch das 35. Gesetz zur
Änderung des Grundgesetzes vom 21. Dezember 1983 (BGBl I S. 1481) ist der ver-


                                         24/49

fassungsändernde Gesetzgeber ebenfalls von dieser Zielsetzung ausgegangen. Um
ihr noch näher zu kommen, wurde die Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung
auf die Verwendung der Mittel und das Vermögen der Parteien erstreckt (vgl.
BVerfGE 85, 264 <320>). Dem Schutzgedanken des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG ist daher nur dann Genüge getan, wenn der Wähler vom Vermögen und von der wirklichen
Herkunft der Mittel einer Partei Kenntnis erhält. Dafür hat der Gesetzgeber Sorge zu
tragen (vgl. BVerfGE 85, 264 <323>).

  Schon der Wortlaut der Vorschrift im Grundgesetz spricht dafür, dass sie auf eine     175
möglichst vollständige Rechenschaftslegung zielt (vgl. BVerfGE 85, 264 <319>). Die
in Art. 21 Abs. 3 GG eröffnete Regelungsbefugnis ermöglicht dem Bundesgesetzgeber zwar gewisse Einschränkungen dieser Offenlegungspflicht, mögen sie die Form
der Rechenschaftslegung oder auch Art und Höhe der erfassten Einnahmen betreffen. Solche Einschränkungen müssen indes stets mit dem Sinn und Zweck der Vorschrift vereinbar sein (BVerfGE 85, 264 <319>). Dementsprechend müssen allerdings nur solche Zuwendungen nach ihrer Herkunft verzeichnet werden, vermittels
derer ihrem Umfang nach politischer Einfluss ausgeübt werden kann (vgl. BVerfGE
24, 300 <356>; 85, 264 <321>). Die Bestimmung dieser Grenze obliegt dem Gesetzgeber, der hierfür über einen gewissen Einschätzungsspielraum verfügt, bei dessen
Wahrnehmung er nicht zuletzt auch Gesichtspunkte der Praktikabilität berücksichtigen darf (BVerfGE 85, 264 <321>).

  c) Im Rahmen der vorliegenden Urteilsverfassungsbeschwerde hat das Bundesverfassungsgericht zu prüfen, ob die tätig gewordenen Behörden und Gerichte den Verpflichtungen des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG in materieller und verfahrensmäßiger Hinsicht gerecht geworden sind oder ob die von ihnen gestellten Anforderungen ohne
ausreichende (parteien-) gesetzliche Grundlage in rechtsstaatswidriger Weise überspannt und dadurch Grundrechte der Parteien verletzt wurden. Die Feststellung und
Würdigung des Tatbestandes, die Auslegung einfachen (Parteien-) Rechts und seine
Anwendung auf den einzelnen Fall sind zunächst allein Sache der dafür allgemein
zuständigen Gerichte; das Bundesverfassungsgericht kann erst eingreifen, wenn
spezifisches Verfassungsrecht verletzt ist, vor allem der Fehler gerade in der Nichtbeachtung von Grundrechten der Parteien, namentlich des Rechtsstaatsprinzips
(Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG) oder des Grundrechts auf Chancengleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 21 Abs. 1 GG) liegt (BVerfGE 18, 85 <92 f.>).

  Anders als bei der Ausstrahlungswirkung der Grundrechte auf das einfache Recht,       177
die diese als Elemente einer objektiven Ordnung in alle Rechtsbereiche hinein entfalten (vgl. BVerfGE 7, 198 <205>; 73, 261 <269>; stRspr), kann sich die verfassungsrechtliche Prüfung beim Vollzug des Parteiengesetzes allerdings nicht lediglich darauf beschränken, ob dessen Auslegung und Anwendung auf einer grundsätzlich
unrichtigen Anschauung von der Bedeutung der Grundrechte der Parteien beruht. Ob
eine Partei ihrer Rechenschaftspflicht genügt hat oder ob die hieran zu stellenden
Anforderungen ohne ausreichende (einfach-) gesetzliche Grundlage im Einzelfall
überspannt wurden, betrifft unmittelbar auch die Anwendung des Art. 21 Abs. 1 GG,


                                        25/49

eine Verfassungsbestimmung, die die Parteien als verfassungsrechtlich notwendige
Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes ausdrücklich anerkennt und
in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhebt (BVerfGE 1, 208 <225>;
2, 1 <73>; 4, 27 <30 f.>; 5, 85 <134, 388>; 11, 266 <273>; 41, 399 <416>). Dem ist
durch eine gesteigerte Prüfungstiefe seitens des Bundesverfassungsgerichts Rechnung zu tragen.

  Art. 21 Abs. 1 GG wird durch das Parteiengesetz als Ausführungsgesetz konkretisiert. Den Rechtsbefehl zu finanzieller Transparenz enthält bereits Art. 21 Abs. 1 Satz
4 GG unmittelbar. Dies ergibt sich sowohl aus dessen Wortlaut als auch aus der systematischen Stellung innerhalb des Regelungszusammenhangs des Art. 21 Abs. 1
GG. So wie Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG unmittelbar das Recht verleiht, eine Partei zu
gründen, enthalten Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG und Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG die unmittelbare Verpflichtung der Parteien auf die Grundsätze der innerparteilichen Demokratie und die Transparenz der Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie ihres Vermögens. Diese Normen begründen je für sich eine verfassungsunmittelbare
Verpflichtung der Parteien, die auf Grund des Regelungsvorbehalts in Art. 21 Abs. 3
GG näherer Ausgestaltung durch den Bundesgesetzgeber bedarf, wie dies im Fünften Abschnitt des Parteiengesetzes (§§ 23 ff. PartG 1994) geschehen ist, der bezüglich der Finanzierung auf die Bestimmungen des Vierten Abschnitts (§§ 18 ff. PartG
1994) verweist.

  Im Rahmen der Auslegung und Anwendung des Parteiengesetzes ist deshalb stets            179
die verfassungsrechtliche Grundlage der einzelnen Bestimmungen im Blick zu behalten. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht in Bezug auf die Erfüllung
der Rechenschaftspflicht durch die Parteien sowohl hinsichtlich der Ermittlung des
Sachverhalts selbst als auch seiner rechtlichen Bewertung zu prüfen, ob die tatsächliche und rechtliche Wertung der Fachgerichte Grundrechte der Parteien verletzt oder
ob sie ihre Rechtfertigung in der verfassungsmäßigen Ordnung, namentlich im Publizitäts- und Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG und dessen einfachrechtlicher Konkretisierung im Parteiengesetz findet.

  Diese Prüfungspflicht bedeutet allerdings nicht, dass das Bundesverfassungsgericht die Entscheidung, ob die Rechenschaftspflicht im Einzelfall erfüllt oder hieran
unter Verletzung von Grundrechten der Parteien ohne ausreichende (einfach-) gesetzliche Grundlage oder unter Verletzung der hergebrachten Regeln juristischer Methodik überzogene Anforderungen gestellt wurden, unter Berücksichtigung der gerichtlichen Vorentscheidungen neu und selbst zu treffen hätte; die
Verfassungsbeschwerde eröffnet auch hier keine weitere Tatsachen- oder Revisionsinstanz. Das Bundesverfassungsgericht hat die Entscheidungen der Fachgerichte lediglich auf Fehler hin zu überprüfen, die geeignet sind, die Beachtung der Grundrechte der Parteien in Frage zu stellen.

 2. Gemessen an diesen Grundsätzen hält die Auslegung des Parteiengesetzes                181
durch das Oberverwaltungsgericht der verfassungsgerichtlichen Überprüfung stand.



                                         26/49

 Verfassungsrechtlich unangreifbar nimmt das Oberverwaltungsgericht an, dass der           182
Rechenschaftspflicht gemäß Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG auch im Rahmen des § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 nur durch Vorlage eines materiell richtigen Rechenschaftsberichtes Rechnung getragen werden kann. Nur ein solcher Rechenschaftsbericht
entspricht den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes (§§ 23 bis
31 PartG 1994) und kann Grundlage einer Festsetzung staatlicher Mittel nach § 23
Abs. 4 Satz 1, § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 sein. Das Oberverwaltungsgericht kann
sich hierbei auf den Wortlaut und den systematischen Zusammenhang des § 19 Abs.
4 Satz 3 PartG 1994 mit weiteren Vorschriften des Parteiengesetzes über die Mittelbewilligung (a), deren Sinn und Zweck (b) und deren Entstehungsgeschichte (c) stützen.

  a) Der Wortlaut des § 19 Abs. 4 PartG 1994 allein lässt zwar nicht hinreichend deutlich erkennen, ob auf einen lediglich formell oder aber auf einen auch materiell richtigen Rechenschaftsbericht abzustellen ist; die Vorschrift spricht schlicht von Rechenschaftsbericht. Aus dem Regelungszusammenhang von § 19 Abs. 4 mit § 23 Abs. 3
und 4 PartG 1994 folgt aber, dass ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts des
Parteiengesetzes entsprechender Rechenschaftsbericht gemeint ist. Nach § 23 Abs.
3 Satz 1 PartG 1994 prüft der Präsident des Deutschen Bundestages, "ob der Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften Abschnitts entspricht". Gemäß § 23
Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 darf er staatliche Mittel für eine Partei nach § 18 und § 19
PartG nicht festsetzen, "solange ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht nicht eingereicht worden ist". Da eine Festsetzung erst nach Vorlage eines den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechenden Berichts erfolgen darf (§ 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994), kann von § 19 Abs. 4
Satz 2 PartG 1994, wonach die endgültige Festsetzung nach Vorlage des Rechenschaftsberichts für das vorausgegangene Jahr erfolgt, stets nur der Bericht im Sinne
von § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 gemeint sein. Auch § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG
1994, der für den Begriff des Rechenschaftsberichts auf § 19 Abs. 4 Satz 2 PartG
1994 verweist, bezieht sich damit zugleich auch auf § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994.

  Der Begriff des Rechenschaftsberichts in § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 schließt          184
folglich die in § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG genannte Anforderung ein. Dies lässt sich unschwer auch daraus entnehmen, dass § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG ausdrücklich auf
§ 19 PartG 1994 verweist, indem er bestimmt, dass staatliche Mittel nach § 18 und
§ 19 PartG nicht festgesetzt werden dürfen, solange ein den Vorschriften des Fünften
Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht nicht eingereicht worden ist. Die
gegenteilige Auffassung, § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 handele anders als § 23
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 nicht von einem Rechenschaftsbericht, der den Vorschriften des Fünften Abschnitts entspreche mit der Folge, dass es für die Beteiligung an
der endgültigen Festsetzung staatlicher Mittel nur darauf ankomme, dass die Partei
bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres überhaupt einen Rechenschaftsbericht
einreiche (Depenheuer, FAZ vom 29. Februar 2000, S. 11; Depenheuer/Grzeszick,
Zwischen gesetzlicher Haftung und politischer Verantwortlichkeit, DVBl 2000, S. 736



                                          27/49

<738>; Koch, Verlust der Teilhabe an staatlicher Parteienfinanzierung bei fehlerhaftem Rechenschaftsbericht?, NJW 2000, S. 1004 <1005>; ders., Rechtsfolgen unzureichender Rechenschaftslegung politischer Parteien, AöR 127 <2002>, S. 165
<175 ff., 189 ff.>; Huber, Das parteienrechtliche Transparenzgebot und seine Sanktionierung, DÖV 2000, S. 745 <748, 749>), vermag nicht zu überzeugen.

 § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 darf nicht isoliert von § 23 Abs. 4 PartG 1994 gesehen werden. Beide Regelungen greifen notwendigerweise ineinander. Die hiervon
abweichende Auffassung steht in unauflösbarem Widerspruch zu § 23 Abs. 4 Satz 1
PartG 1994, wonach der Präsident des Deutschen Bundestages eine Festsetzung
nicht treffen darf, solange ein ordnungsgemäßer Rechenschaftsbericht nicht vorliegt.
Es wäre auch ungereimt, wenn es für die Frage, ob die erste Stufe des Nichtentstehens des Anspruchs eingreift, nur darauf ankommen sollte, ob überhaupt ein Rechenschaftsbericht vorgelegt worden ist, während die zweite Stufe nur mit einem ordnungsgemäßen Bericht abgewendet werden könnte; vielmehr bauen beide Stufen
aufeinander auf und sind miteinander verschränkt und verklammert (Cornils, Das
Sanktionensystem des Parteiengesetzes: verfassungsmäßige Grundlage einer Kürzung des Anspruchs auf staatliche Teilfinanzierung?, VerwArch 91 <2000>, S. 327
<328>; Heinig/Streit, Die direkte staatliche Parteienfinanzierung: Verfassungsrechtliche Grundlagen und parteigesetzliche Rechtsfragen, JURA 2000, S. 393 <396>;
Morlok, Spenden - Rechenschaft - Sanktionen, NJW 2000, S. 761 <766>; Masing,
Auslegung oder Auslegungsverweigerung?, NJW 2001, S. 2353 <2355>; H.-P.
Schneider, FAZ vom 8. März 2000, S. 10 <11>).

  Auch durch die in § 28 PartG 1994 enthaltene Verpflichtung auf die Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung wird bestätigt, dass nur durch einen korrekten Rechenschaftsbericht die Voraussetzungen für die Festsetzung staatlicher Mittel erfüllt werden können. Das Parteiengesetz nimmt hier auf die handelsrechtlichen
Bilanzvorschriften Bezug. Die "Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung", die in
§ 243 Abs. 1 HGB Erwähnung gefunden haben, umfassen auch den Grundsatz der
inhaltlichen Richtigkeit und Vollständigkeit (§ 246 Abs. 1 HGB). Schließlich sieht auch
§ 24 Abs. 1 Satz 2 PartG 1994 ausdrücklich vor, dass der Rechenschaftsbericht nach
den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Buchführung unter Berücksichtigung des
Gesetzeszwecks zu erstellen ist. Die Vorschrift nimmt damit nicht nur unmittelbar auf
die in § 246 Abs. 1 HGB enthaltenen Anforderungen an die inhaltliche Richtigkeit und
Vollständigkeit des Jahresabschlusses, sondern auch auf das verfassungskräftig verfestigte Transparenz- und Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG Bezug, dessen Konkretisierung und Verwirklichung das Parteiengesetz zu dienen bestimmt ist.
Damit kann unter dem Begriff des Rechenschaftsberichts im Sinne des Parteiengesetzes 1994 nur ein Rechenschaftsbericht verstanden werden, der bezüglich seiner inhaltlichen Richtigkeit und seiner Vollständigkeit den gesetzlichen Anforderungen entspricht (Heinig/Streit, Die direkte staatliche Parteienfinanzierung:
Verfassungsrechtliche Grundlagen und parteigesetzliche Rechtsfragen, JURA 2000,
S. 393 <396>; Morlok, Spenden - Rechenschaft - Sanktionen, NJW 2000, S. 761



                                         28/49

<766>; Masing, Auslegung oder Auslegungsverweigerung?, NJW 2001, S. 2353
<2355>; Merten, Gesetzmäßige Parteienfinanzierung, Mitteilungen des Instituts für
Deutsches und Europäisches Parteienrecht <MIP> 9 <1999>, Sonderbeilage, S. 11
<14 f.>).

  b) Für die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts spricht zudem, dass nur ein          187
vollständiger Rechenschaftsbericht dem Verfassungsgebot genügt, die Bürger über
Einnahmen, Ausgaben und Vermögen einer Partei zu unterrichten. Er allein ist geeignet, eine Verflechtung von politischen und wirtschaftlichen Interessen offenzulegen
und den Wähler über jene Kräfte zu informieren, die die Politik der einzelnen Parteien
bestimmen (BVerfGE 24, 300 <356>; siehe auch BVerfGE 20, 56 <106>; 52, 63
<86 f.>; 85, 264 <319>). Dieser Zielsetzung widerspräche es, wenn gewichtige Vermögenspositionen - im Zweifel solche von heikler oder gar anstößiger Herkunft - folgenlos verschwiegen werden könnten. Andernfalls könnte jede in eine hinreichende
Form gebrachte Lüge in vollem Umfang zum Bezug staatlicher Mittel berechtigen.
Selbst wenn sich eine Partei offen weigern würde, wahrheitsgemäße Angaben zu
machen, könnte sie unter Verweis auf ein beliebig gegriffenes, formalen Kategorien
entsprechendes Rechenwerk vollständige Zahlung erlangen und sich nach eigenem
Gutdünken von unliebsamen inhaltlichen Vorgaben offen freizeichnen (Masing, Auslegung oder Auslegungsverweigerung?, NJW 2001, S. 2353 <2356>).

  Ein solches Ergebnis würde nicht nur den Intentionen des Parteiengesetzes, sondern auch dem Transparenz- und Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG zuwiderlaufen. Infolgedessen kann nur ein materiell richtiger Rechenschaftsbericht zu
gleicher Teilnahme an der staatlichen Parteienteilfinanzierung berechtigen. § 19 Abs.
4 Satz 3 PartG 1994 ist so auszulegen und anzuwenden, dass er die Vorlage eines
inhaltlich richtigen und vollständigen Rechenschaftsberichts erfordert, um den Verlust des Zuwendungsanteils zu vermeiden. Das Transparenz- und Publizitätsgebot
des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, das diese Auslegung trägt, dient seinerseits dem
Schutz der innerparteilichen Demokratie (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG). Diese ist von
Transparenz in finanziellen Dingen abhängig, weil andernfalls die Mitglieder keine
Kontrollmöglichkeit gegenüber der Parteiführung hätten. Erst die Offenlegung von Finanzströmen macht diese nachvollziehbar und entschärft sie als Instrument innerparteilicher Machtsicherung (Morlok, Spenden - Rechenschaft – Sanktionen, NJW 2000,
S. 761 <762>).

 Das Gesetz geht deshalb folgerichtig davon aus, dass die Rechenschaftsberichte          189
der Parteien nicht nur formell, sondern auch inhaltlich (materiell) richtig abgefasst
sein müssen. Der Fünfte Abschnitt des Parteiengesetzes 1994 will nicht lediglich die
nackte Form eines formelle Rechtssicherheit gewährenden Zahlenwerks verbürgen,
damit irgendwelche Berechnungen eine bestandskräftige Grundlage finden; er will
und muss die Transparenz der tatsächlichen Parteifinanzen sicherstellen. Denn
Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG soll gewährleisten, dass jede durch Geld eröffnete Einflusschance offen gelegt und dadurch die Integrität des demokratischen Willensbildungsprozesses gesichert wird. Die These, eine lediglich formell ordnungsgemäße Re-


                                         29/49

chenschaftslegung erfülle die Voraussetzungen des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG, ist
demzufolge nicht nur einfach-rechtlich unhaltbar, sondern auch mit den in Art. 21
Abs. 1 GG zum Ausdruck kommenden institutionellen Garantien und Grundsätzen
unvereinbar.

 c) Sprechen - wie hier - sowohl der systematische Zusammenhang als auch der            190
durch Art. 21 Abs. 1 GG vorgegebene Zweck der Regelung für die Richtigkeit der in
den angegriffenen Entscheidungen gefundenen Auslegung und steht dieser auch der
Wortlaut der Regelung nicht entgegen, so kann der Vorwurf einer verfassungswidrigen Rechtsfortbildung nicht darauf gestützt werden, die getroffene Auslegung werde
durch die Entstehungsgeschichte der Regelung nicht gedeckt. Ausschlaggebende
Bedeutung kommt den Gesetzesmaterialien in der Regel nicht zu (BVerfGE 6, 389
<431>; 41, 291 <309>; 45, 187 <227>; 62, 1 <45>). Dessen ungeachtet erfährt die in
den angegriffenen Entscheidungen gefundene Auslegung jedoch auch in der Entstehungsgeschichte ihre Bestätigung.

 In der Entwurfsbegründung zu § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 werden beide Tatbestände, die Nichtvorlage eines Rechenschaftsberichts einerseits und die Vorlage eines den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes nicht genügenden
Rechenschaftsberichts andererseits, ausdrücklich nebeneinander genannt (wobei
auf Grund eines offenkundigen Redaktionsversehens jeweils statt Satz 2 Satz 3 genannt ist). Wörtlich heißt es:

Satz 1 der Vorschrift dient - in Verbindung mit Satz 2 - wie bisher der Klarstellung,   192
dass staatliche Mittel nicht gewährt werden dürfen, wenn kein bzw. ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts nicht entsprechender Rechenschaftsbericht vorgelegt wurde.

(vgl. BTDrucks 12/5774, S. 16)                                                          193

 Mit Blick auf § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 spricht die Gesetzesbegründung dann        194
von § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 als der entsprechenden materiellen Regelung des
Anspruchsverlustes. Ausdrücklich heißt es hierzu:

Satz 2 korrespondiert mit der Verfahrensvorschrift des § 19 Abs. 4 Satz 3 und enthält die entsprechende materielle Regelung des Anspruchsverlusts. Bei den Zuwendungen im Sinne dieser Vorschrift handelt es sich um in § 18 Abs. 3 genannte Mitgliedsbeiträge oder rechtmäßig erlangte Spenden.

(vgl. BTDrucks 12/5774, S. 16)                                                          196

  § 23 Abs. 1 Satz 1 und § 23 Abs. 4 Satz 3 sind danach als aufeinander abgestimmte     197
Regelungen zu verstehen, womit ein unterschiedlicher Begriff des fristwahrenden -
lediglich formell ordnungsgemäßen - Rechenschaftsberichts nicht vereinbar ist. Vielmehr haben die Gesetzesverfasser beide in Betracht kommenden Tatbestände - fehlender Rechenschaftsbericht und nicht den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht - durch die Wendung "bzw." in ihrer rechtlichen



                                         30/49

Behandlung ausdrücklich gleichstellen wollen.

 Mit Rücksicht auf diese Rechtslage ist das Oberverwaltungsgericht den Einwänden           198
der Beschwerdeführerin zu Recht nicht gefolgt.

  3. Auch die in der Verfassungsbeschwerde gegen das Erfordernis eines materiell           199
richtigen Rechenschaftsberichts erhobenen weiteren Bedenken greifen, soweit sie
überhaupt verfassungsrechtlicher Natur sind, nicht durch. Entweder existieren die
von der Beschwerdeführerin behaupteten Folgeprobleme bereits aus rein tatsächlichen Gründen nicht, oder sie lassen sich im Wege verfassungskonformer Gesetzesinterpretation bewältigen, oder sie wurzeln ausschließlich im einfachen Gesetzesrecht, ohne dass die Beschwerdeführerin eine aktuelle Betroffenheit oder eine
Verletzung spezifischen Verfassungsrechts in der Sache nachvollziehbar aufzeigen
könnte.

 a) Entgegen der Annahme der Beschwerdeführerin ist der Präsident des Deutschen            200
Bundestages bei der Prüfung der Rechenschaftsberichte der Parteien nach dem
PartG 1994 nicht lediglich auf eine Plausibilitätskontrolle beschränkt. Selbst bei einer
bloßen Plausibilitätskontrolle hätte der hier einschlägige Sachverhalt allerdings berücksichtigt werden müssen. Der von der Beschwerdeführerin in Bezug genommene
Vermerk der "Abteilung Parlamentarische Dienste" vom 9. Dezember 1999 gibt im
Übrigen nur die Praxis der Bundestagsverwaltung, nicht jedoch die Rechtslage wieder.

  aa) Die materielle Richtigkeit der Rechenschaftsberichte zu gewährleisten, war           201
nach dem PartG 1994 zunächst Aufgabe der von den Parteien beauftragten unabhängigen Wirtschaftsprüfer, deren Testate ihrerseits von den Wirtschaftsprüferkammern in regelmäßigen Abständen stichprobenartig unter fachlichen Gesichtspunkten
überprüft wurden (vgl. § 23 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. §§ 29 bis 31 PartG 1994). Anschließend prüfte der Präsident des Deutschen Bundestages, ob der Rechenschaftsbericht
den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprach (vgl. § 23
Abs. 3 Satz 1 PartG 1994). Daraus und aus der unterschiedslosen Erwähnung beider
Prüfungen (nach § 23 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3) in § 29 Abs. 1 PartG 1994 ist zu
schließen, dass das PartG 1994 davon ausging, dass beide Prüfungen nach Umfang
und Intensität gleich waren (so der Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung vom 19. Juli 2001, BTDrucks 14/6710,
S. 61; siehe auch den Bericht des Präsidenten des Deutschen Bundestages über die
Rechenschaftsberichte 1996, 1997 und 1998 vom 21. November 2000, BTDrucks 14/
4747, S. 17, den Bericht über die Rechenschaftsberichte 1994 und 1995 vom 29. Oktober 1997, BTDrucks 13/8888, S. 12 sowie den inzwischen Gesetz gewordenen Entwurf der Fraktionen SPD, CDU/CSU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP vom 16.
April 2002, BTDrucks 14/8778, S. 18).

 bb) Mit dieser Erkenntnis ist die Vorstellung von einer ausschließlichen oder auch        202
nur vorrangigen materiellen Prüfungskompetenz der Wirtschaftsprüfer unvereinbar.
§ 23 Abs. 3 PartG 1994 begründete zwischen der Prüfungskompetenz des Präsiden-


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ten des Deutschen Bundestages und derjenigen der Wirtschaftsprüfer auch keine
Arbeitsteilung dergestalt, dass der Bundestagsverwaltung nur eine auf die Überwachung der äußeren Verfahrensrichtigkeit beschränkte Kontrollaufgabe verblieben wäre. Vielmehr wies § 23 Abs. 3 PartG 1994 dem Präsidenten des Deutschen Bundestages eine eigenständige, im Gewicht sogar übergeordnete Kompetenz zur Prüfung
und abschließenden Entscheidung über die Vorschriftsmäßigkeit zu.

  cc) Daraus darf nun allerdings nicht gefolgert werden, der Präsident des Deutschen       203
Bundestages sei von Amts wegen verpflichtet gewesen, jeden Rechenschaftsbericht
en détail auf seine inhaltliche Richtigkeit zu überprüfen, ohne dass für ein Fehlverhalten konkrete Anhaltspunkte vorlagen. Vielmehr bestimmte die Bundestagsverwaltung
gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz VwVfG Art und Umfang ihrer Ermittlungen
selbst. Sie hatte insoweit ein Aufklärungs- und Verfahrensermessen und musste
nicht von sich aus automatisch allen denkbaren Möglichkeiten nachgehen oder sich
ohne Anlass auf Fehlersuche begeben.

  dd) Die Beschwerdeführerin kann nicht einerseits geltend machen, die Bundestagsverwaltung habe nur eine Plausibilitätskontrolle durchgeführt, wenn sie andererseits
ihrer Mitwirkungspflicht nicht genügt und in ihr zurechenbarer Weise einen unrichtigen Rechenschaftsbericht vorgelegt hat. Sie verkennt, dass das Prüfungsrecht des
Bundestagspräsidenten nicht in ihrem Individual-, sondern im Allgemeininteresse um
der Verwirklichung des Transparenz- und Publizitätsgebots willen gegeben ist. Das
Transparenzgebot und die seiner Verwirklichung dienende Rechenschaftspflicht haben nicht die Aufgabe, eine korrekte Finanzwirtschaft der Parteien zu gewährleisten.
Hierfür haben diese in ihrem ureigensten Interesse selbst Sorge zu tragen.

 b) Die vom Präsidenten des Deutschen Bundestages vorgenommene und vom                     205
Oberverwaltungsgericht bestätigte Differenzierung zwischen wesentlichen Fehlern,
die zum Verlust staatlicher Mittel führen, und unwesentlichen Fehlern, bei denen dies
nicht der Fall ist, begegnet auch unter Berücksichtigung der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Einwände einer mangelnden Bestimmtheit der Wesentlichkeitsgrenze sowie des Fehlens von Proportionalität zwischen Fehler und Anspruchsverlust keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Insoweit ist weder das
Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG) noch das Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) verletzt.

 aa) § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 scheint zwar dem Wortlaut nach eine pauschale           206
Alles- oder- Nichts-Lösung zu enthalten. Eine solche Betrachtungsweise griffe aber
zu kurz. Unter einem Rechenschaftsbericht im Sinne dieser Vorschrift ist stets nur ein
solcher zu verstehen, der den Vorschriften des Fünften Abschnitts, namentlich den
Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung unter zusätzlicher Berücksichtigung
des Gesetzeszwecks entspricht (vgl. § 24 Abs. 1 Satz 2, § 28 Satz 2 PartG 1994). Zu
den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung zählt auch der Grundsatz der Wesentlichkeit (vgl. Ballwieser in: MünchKomm-HGB, Band 4, 2001, § 243, Rn. 63 und
64). Dieser besagt, dass in der Bilanz Positionen zu vernachlässigen sind, die wegen



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ihrer Größenordnung für den Adressaten des Jahresabschlusses ohne Bedeutung
sind und auf das Jahresergebnis keinen nennenswerten Einfluss haben (vgl. Leffson,
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, 7. Aufl. 1987, S. 180 ff.; Claussen
in: Kölner Kommentar zum Aktiengesetz, Band 4, 2. Aufl. 1991, § 246 HGB, Rn. 37;
Großfeld, Bilanzrecht, 3. Aufl. 1997, Rn. 97) oder außerhalb von Sinn und Zweck gerade dieser Offenlegung bleiben. Auch wenn sich allgemein gültige Schwellenwerte
nicht festlegen lassen (so Leffson, a.a.O., S. 183) oder jedenfalls nicht zweckmäßig sind (so Dörner/Wirth in: Küting/Weber <HrsG>, Handbuch der Rechnungslegung, Band Ia, 4. Aufl. 1995, II. Kapitel, §§ 284 - 288 HGB, Rn. 5 ff.), widerspricht
es den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung jedenfalls nicht, unwesentliche
Fehler außer Betracht zu lassen und einen innerhalb gewisser Toleranzen verbleibenden Rechenschaftsbericht trotz seiner Fehlerhaftigkeit noch als ordnungsgemäß
anzusehen. Das lässt sich ohne weiteres auf das Parteiengesetz übertragen (Cornils, Das Sanktionssystem des Parteiengesetzes: verfassungsmäßige Grundlage einer Kürzung des Anspruchs auf staatliche Teilfinanzierung?, VerwArch 91 <2000>,
S. 327 <342 f.>; Heinig/Streit, Die direkte staatliche Parteienfinanzierung: Verfassungsrechtliche Grundlagen und parteigesetzliche Rechtsfragen, JURA 2000, S. 393
<398>; Merten, Gesetzmäßige Parteienfinanzierung, Mitteilungen des Instituts für
Deutsches und Europäisches Parteienrecht <MIP> 9 <1999>, Sonderbeilage, S. 11
<14 f.>; Masing, Auslegung oder Auslegungsverweigerung?, NJW 2001, S. 2353
<2357>; Morlok, Spenden - Rechenschaft - Sanktionen, NJW 2000, S. 761 <766 f.>;
grundsätzlich ablehnend dagegen: Depenheuer/Grzeszick, Zwischen gesetzlicher
Haftung und politischer Verantwortlichkeit, DVBl 2000, S. 736 <739>; Koch, Verlust
an der Teilhabe an staatlicher Parteienfinanzierung bei fehlerhaftem Rechenschaftsbericht?, NJW 2000, S. 1004 <1006>; ders., Rechtsfolgen unzureichender Rechenschaftslegung politischer Parteien, AöR 127 <2002>, S. 165 <197 ff.>; Huber, Das
parteienrechtliche Transparenzgebot und seine Sanktionierung, DÖV 2000, S. 745
<749>). Zutreffend hat der Präsident des Deutschen Bundestages in seiner Stellungnahme darauf hingewiesen, dass die Unterscheidung zwischen wesentlichen und unwesentlichen Mängeln von Anträgen im Zusammenhang mit der Gewährung staatlicher Leistungen und deren Rückabwicklung keineswegs etwas Außergewöhnliches
ist (vgl. § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG, § 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SGB-X und § 130
Abs. 2 Nr. 3 AO).

  Auch das Transparenz- und Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG fordert           207
keinen uneingeschränkt richtigen und vollständigen Rechenschaftsbericht. Der Wortlaut des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG spricht zwar dafür, dass die Publizitäts- und Transparenzpflicht auf eine möglichst vollständige Rechnungslegung zielt (BVerfGE 85,
264 <319>). Die dem Gesetzgeber in Art. 21 Abs. 3 GG eröffnete Regelungsbefugnis
gestattet aber gewisse Einschränkungen der Offenlegungspflicht, vor allem aus
Gründen der Praktikabilität (BVerfGE 85, 264 <321>), sofern sie mit dem Sinn und
Zweck des Transparenzgebots vereinbar sind (BVerfGE 85, 264 <319>). Das ist hier
nicht der Fall, weil nicht ernstlich zweifelhaft sein kann, dass die Grenze überschritten
ist. Die Beschwerdeführerin kann nicht geltend machen, dass sie unter dem Ge-


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sichtspunkt des Gebots hinreichender Bestimmtheit förmlicher Gesetze den Rechtsverstoß nicht habe erkennen und ihr Verhalten nicht darauf habe einrichten können.

  bb) Mit Recht hat das Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang von der          208
Festlegung einer starren prozentualen Grenze zur Bestimmung dessen, was im Einzelnen von Belang ist, abgesehen und auf eine Beurteilung im Einzelfall unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Rechenschaftspflicht verwiesen. Eine starre
Festlegung ist auch nicht von Verfassungs wegen geboten. Für den Rechtsunterworfenen muss zwar die Rechtslage erkennbar sein (BVerfGE 21, 73 <79>; 52, 1 <41>;
62, 169 <182 f.>; 64, 261 <286>); er muss aber die Rechtsfolgen eines Normverstoßes nicht in allen Einzelheiten vorhersehen können; es genügt, wenn er zumindest
das Risiko ernster Konsequenzen erkennen kann (vgl. BVerfGE 87, 363 <391 f.>; 92,
1 <12>).

  Dem ist hier Rechnung getragen. Die Beschwerdeführerin und ihre Vertreter konnten den Regelungen des Parteiengesetzes entnehmen, dass nur ein den Vorschriften
des Fünften Abschnitts des PartG 1994 entsprechender Rechenschaftsbericht den
Präsidenten des Deutschen Bundestages zur Festsetzung staatlicher Mittel berechtigt (§ 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994) und § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 den Verlust
des Zuwendungsanteils (§ 18 Abs. 3 Nr. 3 PartG 1994) vorsieht, wenn der eingereichte Rechenschaftsbericht nicht von dieser Beschaffenheit ist. Mehr ist unter dem
Gesichtspunkt des Bestimmtheitsgebots nicht zu fordern. Im Gegenteil, die Festlegung von konkreten Schwellenwerten könnte eine rechenschaftspflichtige Partei dazu verleiten, diese auszuschöpfen und das Transparenzgebot des Grundgesetzes zu
relativieren oder durch geschickte Verteilung von Zuwendungen auf verschiedene
Gliederungs- und Organisationsebenen zu umgehen.

  Letztendlich bedarf diese Frage hier aber keiner abschließenden Klärung, weil der    210
Gesetzgeber inzwischen eine Neuregelung vorgenommen hat, die Gemeinsamkeiten
mit der bisherigen Rechtslage nicht mehr aufweist. Auch der Umstand, dass die Entscheidung, ob ein Rechenschaftsbericht mit wesentlichen Fehlern behaftet ist oder
ob diese noch als unwesentlich beurteilt werden können, vom Präsidenten des Deutschen Bundestages zu treffen ist, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die von einer solchen Entscheidung betroffene Partei wird hinreichend dadurch
geschützt, dass dem Präsidenten des Deutschen Bundestages bei seiner Entscheidung weder ein Beurteilungs- noch ein Ermessensspielraum zusteht und diese daher
in vollem Umfang der gerichtlichen Prüfung unterliegt.

 cc) Auch soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG in        211
Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) darin erblickt, dass es
im Rahmen des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 an einer Proportionalität zwischen
dem Fehler und dem als Rechtsfolge eintretenden Anspruchsverlust - genauer: dessen Nichtentstehen - fehlt, kann ihr nicht gefolgt werden. § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG
1994 weist - anders als etwa § 23a PartG 1994 - keinen Sanktions- oder gar Strafcharakter auf; es handelt sich in Verbindung mit dem Festsetzungsverbot des § 23



                                        34/49

Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 - bereits dem Wortlaut und der Systematik des Gesetzes
nach - lediglich um eine von Amts wegen zu berücksichtigende rechtshindernde Einwendung, die das endgültige Entstehen des Anspruchs - genauer: dessen Festsetzung - hindert.

  Von einer strafähnlichen Sanktion könnte nur dann gesprochen werden, wenn eine          212
Normverletzung rückblickend repressiv geahndet würde (vgl. BVerfGE 20, 323
<331>; 58, 159 <162>). Daran fehlt es jedoch. Der Wegfall des Anspruchs ist keine
Sanktion für fehlerhafte, dem Transparenzgebot widersprechende Rechenschaftsberichte, sondern - wie die Instanzgerichte zu Recht angenommen haben - lediglich die
Folge der mangelhaften Mitwirkung einer Partei im Rahmen des Festsetzungsverfahrens. Das schließt nicht aus, dass die Partei das Nichtentstehen des Anspruchs, mit
dessen Entstehen und den sich daran anknüpfenden endgültigen Mittelzuweisungen
sie fest gerechnet hatte, als Sanktion empfindet; rechtlich maßgebend und damit für
die Beurteilung entscheidend ist jedoch allein, ob eine solche Wirkung Gegenstand
und Zweck des Gesetzes ist. Das ist nicht der Fall. Die Verknüpfung der Vorlage eines materiell ordnungsgemäßen Rechenschaftsberichts mit dem Entstehen des Anspruchs auf Parteienfinanzierung und dem damit einhergehenden Eintritt des Rechtsgrundes für das Behaltendürfen der bereits in Empfang genommenen
Abschlagszahlungen ist kein Akt der Repression.

  Eine Partei kann den ihr nach dem Grundgesetz zukommenden Aufgaben, vor allem der Transformation des durch sie integrierten und kanalisierten Bürgerwillens
zum Staatswillen, nur dann gerecht werden, wenn sowohl die innerparteiliche Demokratie als auch gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen den Parteien gemäß den
verfassungsrechtlichen Prämissen gewährleistet sind und wenn dem Bürger bei seiner Wahlentscheidung klar ist, welche Interessen er mit der Abgabe seiner Stimme
für eine bestimmte Partei unterstützt (vgl. BVerfGE 85, 264 <319>). Dies ist bei Parteien nicht sichergestellt, die in zurechenbarer Weise ihrer Verpflichtung, einen ordnungsgemäßen Rechenschaftsbericht einzureichen, nicht nachgekommen sind. Aus
diesem Grunde ist der Staat zu deren gleicher Finanzierung nicht nur nicht verpflichtet, sondern grundsätzlich auch nicht berechtigt. Er ist auch nicht von Verfassungs
wegen verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass den politischen Parteien die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen finanziellen Mittel zur Verfügung stehen (BVerfGE
52, 63 <86>; 73, 40 <86>; unter Betonung des Vorrangs der Selbstfinanzierung vor
der Staatsfinanzierung offen gelassen in BVerfGE 85, 264 <288f.>; gegen eine
grundsätzliche Förderungspflicht ausdrücklich auch BVerfGE 104, 287 <300>). Eine
solche Verpflichtung des Gesetzgebers lässt sich dem Grundgesetz nicht entnehmen
(BVerfGE 8, 51 <65>; 52, 63 <84>; 73, 40 <86>).

  Das Grundgesetz hat den Parteien das Risiko des Fehlschlagens eigener Bemühungen um ihre Finanzierung nicht abgenommen. Es vertraut vielmehr die politische
Willensbildung der Urteilskraft und Aktivität der Bürger an (BVerfGE 20, 56 <102 f.>;
52, 63 <85 f.>; 73, 40 <86>; 85, 264 <287>; 104, 287 <300>). Ein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf staatliche Parteienfinanzierung, der durch das Erfordernis der


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fristgerechten Vorlage eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts verletzt werden könnte, existiert mithin, wie das Oberverwaltungsgericht im angefochtenen Urteil
zu Recht erkannt hat, nicht. Der Gesetzgeber ist an einer finanziellen Förderung der
Parteien lediglich nicht gehindert, sofern er diese hierdurch nicht der staatlichen Vorsorge überantwortet und die vom Grundgesetz gewährleistete Offenheit des Prozesses der politischen Willensbildung des Volkes nicht beeinträchtigt wird (BVerfGE 20,
56 <99, 102>; 52, 63 <86>; 73, 40 <86>; 85, 264 <288>).

  Es steht dem Gesetzgeber deshalb auf Grund der ihm durch Art. 21 Abs. 3 GG eröffneten Regelungsbefugnis frei, die Rechenschaftslegung mit der staatlichen Parteienfinanzierung zu verknüpfen (vgl. BVerfGE 85, 264 <319>) und für den Fall der Verletzung von Mitwirkungspflichten das Nichtentstehen von Ansprüchen (§ 19 Abs. 4
Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994) oder gar Sanktionen (§ 23a PartG 1994) vorzusehen. Auch § 23, § 44 Abs. 1 Satz 2 und 3 BHO legen für den Fall der Gewährung
staatlicher Zuwendungen an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung ausdrücklich
besondere Rechenschaftspflichten und Prüfungsrechte fest.

  Die Rückabwicklung der bereits in Empfang genommenen Abschlagszahlungen                  216
(vgl. § 20 Abs. 3 PartG 1994) ist mithin eine folgerichtige Verwirklichung der sich aus
Art. 21 GG ergebenden verfassungsrechtlichen Vorgaben.

  dd) Ebenso wenig begegnet die in § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 getroffene Stichtagsregelung verfassungsrechtlichen Bedenken. Derartige Regelungen sind trotz der
mit ihnen verbundenen Härten grundsätzlich zulässig (vgl. BVerfGE 3, 58 <148>; 71,
364 <397>; 80, 297 <311>), sofern der Gesetzgeber – wie hier – den ihm zukommenden Gestaltungsspielraum in sachgerechter Weise genutzt, die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt und eine sachlich
begründete Entscheidung getroffen hat (vgl. BVerfGE 58, 81 <126>; 79, 212
<219 f.>; 95, 64 <88>; 101, 239 <270>).

  Ein wie auch immer gearteter rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in verfassungsrechtliche Positionen der Beschwerdeführerin ist mit dem in § 19 Abs. 4 Satz 3, § 23
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 angeordneten Nichtentstehen von Ansprüchen nicht verbunden. Diese Vorschriften regeln vielmehr im Rahmen der Leistungsverwaltung lediglich die Folgen, die sich ergeben, wenn die Bewilligungsvoraussetzung, einen materiell richtigen Rechenschaftsbericht einzureichen, nicht fristgerecht erfüllt wurde.
Das ist der Fall. Die Frist ist ausreichend, und es wird nicht geltend gemacht, dass die
konkreten Probleme mit einer unangemessenen Frist zusammenhingen. Es geht hier
um ein über viele Jahre verschwiegenes Vermögen, dessen Herkunft ungeklärt und
nach früherem Recht nie offengelegt worden ist.

 ee) Zieht man weiter in Betracht, dass die betroffene Partei durch das Nichteinreichen eines Rechenschaftsberichts oder das Einreichen eines wesentlich unrichtigen
Rechenschaftsberichts den Anforderungen eines elementaren Verfassungsgrundsatzes, des Transparenz- und Publizitätsgebots des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, nicht genügt hat, erscheint die Rechtsfolge des Nichtentstehens eines Anspruchs auf staatli-


                                          36/49

che Teilfinanzierung auch keineswegs unverhältnismäßig, ohne dass es wegen des
fehlenden Eingriffscharakters hierauf noch ankäme.

  Bereits das Versäumen der Antragsfrist des § 19 Abs. 1 PartG 1994 zieht die erheblich gravierendere Rechtsfolge eines vollständigen Nichtentstehens des Anspruchs
nach sich, obwohl es sich hierbei nur um einen Verstoß gegen eine formelle und in ihrer konkreten Gestaltung nicht verfassungsrechtlich verankerte Voraussetzung handelt. Wenn aber schon ein vollständiges Nichtentstehen des Anspruchs wegen Verstoßes gegen formelle Voraussetzungen nicht als unverhältnismäßig erscheint, so
hat dies für den Fall der Vorlage eines wesentlich unrichtigen Rechenschaftsberichtes erst recht zu gelten.

  Der von der Beschwerdeführerin gerügte Mangel an Proportionalität zwischen einem wesentlichen Fehler - unwesentliche Fehler können bereits wegen Nichterreichens der Wesentlichkeitsgrenze nicht zu einem Nichtentstehen des Anspruchs führen - und der in § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 vorgesehenen Rechtsfolge vermag
daher eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 i.V.m. Art. 2 Abs. 1
GG) nicht zu begründen. Diese Rechtsfolge ist im Gegenteil verhältnismäßig; denn
sie trägt dem Verfassungsgebot, die Transparenzpflicht effektiv auszugestalten
(BVerfGE 85, 264 <319>), in besonderer Weise Rechnung. Sie hält die Parteien zur
fristgerechten und vor allem vollständigen Erfüllung ihrer Mitwirkungspflichten an.

 c) Soweit die Einwände der Beschwerdeführerin die Befugnis des Bundestagspräsidenten betreffen, Festsetzungsbescheide für die Vergangenheit zurückzunehmen,
bedürfen sie keiner Befassung des Senats (vgl. auch oben unter B.I.2.).

 d) Soweit die Beschwerdeführerin eine Parteienrechtsakzessorietät des Untreuetatbestandes (§ 266 StGB) rügt, wird schon nicht deutlich, wie sie als Partei durch die
Anwendung dieser Vorschrift auf Privatpersonen belastet und in ihrem Grundrecht
aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG)
oder Art. 103 Abs. 2 GG verletzt sein könnte. Im Übrigen kennt das
Verfassungsbeschwerde-Verfahren keine (gewillkürte) Prozessstandschaft (vgl.
BVerfGE 25, 256 <263>; 72, 122 <131>).

 e) Anders als die Beschwerdeführerin meint, steht auch § 23a Abs. 1 PartG 1994         224
der Auslegung, dass gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 nur
ein materiell richtiger Rechenschaftsbericht zur Teilnahme an der staatlichen Parteienfinanzierung berechtigt, nicht entgegen. Die Beschwerdeführerin wird durch eine
solche Interpretation nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung
mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verletzt.

 aa) Überschneidungen im Rechtsfolgenbereich zwischen § 19 Abs. 4 Satz 3 und            225
§ 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 sind zwar durchaus denkbar, etwa dann, wenn gegen die Verpflichtung verstoßen wird, Großspender mit Namen und Wohnsitz offen
zu legen (vgl. § 25 Abs. 2 PartG 1994) oder wenn illegale Spenden angenommen
und im Rechenschaftsbericht nicht ausgewiesen werden. Ein solcher Verstoß gegen



                                        37/49

die Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes 1994 macht den Rechenschaftsbericht fehlerhaft und bewirkt - bei Wesentlichkeit - den Verlust der staatlichen Mittel nach § 19 Abs. 4 Satz 3 und § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994. Zugleich
ordnet § 23a Abs. 1 PartG 1994 für derartige Fälle den Verlust des Anspruchs auf
staatliche Mittel in Höhe des zweifachen des rechtswidrig Erlangten oder nicht den
Vorschriften des Parteiengesetzes entsprechend veröffentlichten Betrages an. Diese
Rechtsfolgenanordnung würde auf Grund ihrer umfänglichen Beschränkung keinen
Sinn machen, wenn der Anspruch ganz oder in Höhe des zuwendungsbezogenen
Anteils (§ 18 Abs. 3 Nr. 3 PartG 1994) bereits nach § 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4
Satz 3 PartG 1994 entfiele.

  bb) Das Spannungsverhältnis zwischen § 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3               226
PartG 1994 einerseits und § 23a Abs. 1 PartG 1994 andererseits lässt sich jedoch
wie folgt auflösen: § 23a PartG 1994 betrifft mit seinen differenzierten Anordnungen
jeden Fehler unabhängig von seinem Gewicht für den Gesamtbericht. Die Regelung
hat darüber hinaus Sanktionscharakter, da sie darauf gerichtet ist, eine Normverletzung rückblickend repressiv zu ahnden. § 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG
1994 hingegen betreffen mit ihren pauschalen Folgen nur die Fehler, die so wesentlich sind, dass sie den Rechenschaftsbericht als Ganzes entwerten (Masing, Auslegung oder Auslegungsverweigerung?, NJW 2001, S. 2353 <2357>). Sie haben weder Sanktions- noch Eingriffscharakter, sondern regeln im Rahmen der
Leistungsverwaltung lediglich diejenigen Folgen, die sich daraus ergeben, dass die
Bewilligungsvoraussetzung, einen materiell richtigen Rechenschaftsbericht einzureichen, nicht fristgerecht erfüllt wurde. Es handelt sich insoweit lediglich um eine Obliegenheit, deren Verletzung zu Rechtsnachteilen - einem vollständigen oder zumindest
teilweisen Nichtentstehen des Finanzierungsanspruchs - führt. Die Überlagerung des
Anwendungsbereichs beider Vorschriften, des § 23a Abs. 1 PartG 1994 einerseits
und der § 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 andererseits, ist danach
von vornherein auf die Rechtsfolgenseite beschränkt.

  Unterhalb der Schwelle einer wesentlichen Unrichtigkeit des Rechenschaftsberichts         227
kommt allein § 23a PartG 1994 zum Tragen. Oberhalb dieser Schwelle, also im Falle
des Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen des § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG
1994 wie auch der Vorlage eines wesentlich unrichtigen Rechenschaftsberichts nach
§ 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994, wird § 23a von § 19 Abs. 4 Satz 3,
§ 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 konsumiert. Es besteht insoweit Idealkonkurrenz (Heinig/Streit, Die direkte staatliche Parteienfinanzierung: Verfassungsrechtliche Grundlagen und parteigesetzliche Rechtsfragen, JURA 2000, S. 393 <400>; Streit, Die
Rückforderung von staatlichen Parteifinanzierungsbeiträgen nach § 48 VwVfG, Mitteilungen des Instituts für Deutsches und Europäisches Parteienrecht <MIP> 9
<1999>, Sonderbeilage, S. 17 <23>, Fn. 17).

 cc) Bei dieser Auslegung verbleibt für § 23a PartG 1994 - unterhalb der Schwelle           228
der Wesentlichkeit von Mängeln des Rechenschaftsberichts - ein erheblicher Anwendungsbereich. Beide Vorschriften können einander mithin so zugeordnet werden,


                                          38/49

dass für jede von ihnen ein sachgerechter Anwendungsbereich verbleibt und sie einander optimieren und ergänzen (vgl. hierzu Masing, Auslegung oder Auslegungsverweigerung?, NJW 2001, S. 2353 <2357>; Heinig/Streit, a.a.O., JURA 2000, S. 393
<400>). Diese Deutung findet - auch wenn der Gesetzgeber das Wechselspiel zwischen § 23a PartG einerseits und § 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994
andererseits möglicherweise nicht in allen Ausprägungen übersehen haben mag - in
den Entstehungsstufen des Gesetzes hinreichenden Rückhalt: Während § 23a PartG
bereits durch das Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1983 (BGBl I S. 1577) eingeführt wurde, wurden die weiter
reichenden Folgen des Nichtentstehens des Anspruchs im Falle des Einreichens eines unvollständigen Rechenschaftsberichts (§ 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3
PartG) als zusätzliche Verschärfung erst im Jahre 1994 in das Gesetz aufgenommen. Dabei bestanden - wie die Genese dieser Vorschriften zeigt - keinerlei Zweifel,
dass diese Rechtsfolgen für den Fall einer wesentlichen Verletzung der Mitwirkungspflichten der Parteien im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung in ihrer vollen Härte gewollt waren (Masing, a.a.O., NJW 2001, S. 2353 <2357>). Nach allem kommt
eine teleologische Reduktion des § 23a Abs. 1 PartG 1994 nicht in Betracht. Das
zwischen beiden Regelungsebenen, § 23a Abs. 1 einerseits und § 19 Abs. 4 Satz 3,
§ 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 andererseits, bestehende Spannungsverhältnis lässt
sich vielmehr sach- und interessengerecht auflösen.

 dd) Im Übrigen liegt eine Verletzung der Beschwerdeführerin in ihren Rechten aus        229
Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) auch
von vornherein fern, weil der Anwendungsbereich des § 23a Abs. 1 PartG 1994 hier
überhaupt nicht tangiert wird. Es stehen nicht Verstöße gegen § 25 PartG 1994 im
Raum, sondern Fehler in der Vermögensrechnung.

  f) Auch der mit der Anwendung des § 19 Abs. 4 PartG 1994 verbundene Umverteilungseffekt verletzt die Beschwerdeführerin nicht in ihren Grundrechten, vor allem
nicht in ihrem Grundrecht auf Chancengleichheit aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung
mit Art. 21 Abs. 1 GG.

 aa) Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit ist zwar im Grundgesetz nicht ausdrücklich festgelegt; es ist jedoch, wie Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung
mit Art. 21 Abs. 1 GG zu entnehmen ist, grundrechtlich gesichert (BVerfGE 6, 273
<280>; 7, 99 <107>) und folgt aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt
(BVerfGE 47, 198 <225>; 73, 40 <88>; 85, 264 <297>; stRspr). Es steht allen politischen Parteien zu, die nicht im Verfahren nach Art. 21 Abs. 2 GG vom Bundesverfassungsgericht verboten sind (BVerfGE 7, 99 <107>), und gilt nicht nur für den Wahlvorgang selbst, sondern auch für die Wahlvorbereitung und den Wettbewerb der
Parteien um die Erlangung von Spenden sowie für die Gewährung staatlicher Finanzierungshilfen (BVerfGE 20, 56 <116>; 24, 300 <339 ff.>; 41, 399 <413>; 85, 264
<297>). Der Grundsatz der Chancengleichheit hängt eng mit den Grundsätzen der
Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre Prägung durch das De-


                                         39/49

mokratieprinzip erfahren. Aus diesem Grunde ist in diesem Bereich - ebenso wie
bei der durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten
gleichen Behandlung der Wähler - die Gleichheit strikt und formal (BVerfGE 8, 51
<64 f.>; 85, 264 <297>). Greift die öffentliche Gewalt in den Parteienwettbewerb
in einer Weise ein, die geeignet ist, die Chancen der politischen Parteien zu verändern, sind ihrem Ermessen daher besonders enge Grenzen gezogen (BVerfGE
8, 51 <64 f.>; 14, 121 <133>; 24, 300 <341>; 44, 125 <146>; 73, 40 <88 f.>; 85,
264 <297>). Alle Parteien müssen grundsätzlich formal gleich behandelt werden
(BVerfGE 8, 51 <65>).

  Verboten ist deshalb jede unterschiedliche Behandlung, die nicht durch einen besonderen zwingenden Grund gerechtfertigt ist (BVerfGE 8, 51 <65>; 14, 121 <133>;
34, 160 <163>; 44, 125 <146>; 47, 198 <227>). Vor allem darf der Gesetzgeber die
vorgefundene Wettbewerbslage nicht verändern oder verfälschen (BVerfGE 41, 399
<413>; 42, 53 <58 f.>; 73, 40 <89>; 85, 264 <297>). Das bedeutet konkret: Der
Grundsatz der Chancengleichheit verlangt einerseits nicht, vorgegebene Unterschiede auszugleichen mit dem Ziel, eine Wettbewerbsgleichheit herzustellen. Er verwehrt
es dem Gesetzgeber jedoch andererseits, durch finanzielle Zuwendungen bestehende faktische Ungleichheiten der Wettbewerbschancen zu verschärfen (BVerfGE 20,
56 <118>; 41, 399 <413 f.>; 42, 53 <59>; 73, 40 <89>; 78, 350 <358>; 85, 264
<297>; stRspr). Der Willensbildungsprozess des Volkes darf nicht durch staatliche Intervention verzerrt werden.

 bb) Diesen Anforderungen halten die Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts               233
und des Bundesverwaltungsgerichts stand. Eine Verletzung der Chancengleichheit
der Parteien liegt nicht inmitten. Der Gesetzgeber hat die rechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung staatlicher Mittel im Parteiengesetz für alle Parteien gleich geregelt und unter anderem von der fristgerechten Einreichung eines materiell richtigen
Rechenschaftsberichts abhängig gemacht. Damit haben alle Parteien die gleiche
Chance, diese Voraussetzung zu erfüllen und an der staatlichen Parteienfinanzierung teilzunehmen. Mehr ist von Verfassungs wegen nicht geboten. Gleiche Chancen
am Start waren in jeder Hinsicht gewährleistet. Denn auch die Beschwerdeführerin
und ihre Gliederungen hatten die Möglichkeit, ihr Vermögen korrekt auszuweisen und
materiell richtige Rechenschaftsberichte einzureichen.

  cc) Auch die mit dem Nichtentstehen des Anspruchs verbundene Umverteilung frei          234
gewordener Mittel verletzt die Beschwerdeführerin nicht in ihrem Recht auf Chancengleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 21 Abs. 1 GG). Ein von der Beschwerdeführerin behaupteter Mitteltransfer von den Parteien, die keine oder nur verminderte staatliche Mittel erhalten, auf bewilligungsberechtigte konkurrierende Parteien findet, wie
das Bundesverwaltungsgericht mit Recht festgestellt hat, nicht statt. Die gegenteilige
Sichtweise entsteht bei der Beschwerdeführerin, weil sie sich als "an sich anspruchsberechtigt" sieht. Wird ein gemeinsamer Topf gebildet, hängen die Ansprüche jedoch
stets voneinander ab. Darin liegt keine Besonderheit. Vielmehr erhöht sich lediglich
die Erfüllungsquote der Ansprüche der bewilligungsberechtigten Parteien, wenn Mit-


                                         40/49

konkurrenten weniger Mittel erhalten oder wegen Nichterfüllung der Bewilligungsvoraussetzungen mit ihren Ansprüchen ausfallen. Auch um einen gleichheitswidrigen
Begünstigungsausschluss (vgl. hierzu BVerfGE 79, 1 <17>; 93, 386 <396>) geht es
insoweit nicht, sondern um die Folgen der Nichterfüllung allen Parteien gleichmäßig
auferlegter zumutbarer Begünstigungsbedingungen.

 g) Schließlich lässt sich aus dem Umstand, dass der Gesetzgeber im Rahmen der             235
Novellierung des Parteiengesetzes in § 19a Abs. 3 Satz 5 PartG 2002 nunmehr die
Verfallsfristen unabhängig von der inhaltlichen Richtigkeit des Rechenschaftsberichts
geregelt hat, für das vorliegende Verfahren nichts entnehmen. In diesem Zusammenhang hat der Präsident des Deutschen Bundestages in seiner Stellungnahme darauf
hingewiesen, dass die Beschwerdeführerin bei Anwendung neuen Rechts mit einem
Anspruch in Höhe des zweifachen des den unrichtigen Angaben in ihrem Rechenschaftsbericht entsprechenden Betrages (vgl. § 31b Satz 1 PartG 2003) konfrontiert
wäre (rd. 44 Mio. DM), der mit der Bewilligung staatlicher Mittel für das Jahr 1999 verrechnet werden müsste (vgl. § 31b Satz 4 PartG 2003 i.V.m. § 31a Abs. 3 Satz 2
PartG 2002). Im Übrigen kommt es dem Gesetzgeber nicht zu, ein Gesetz rückwirkend authentisch zu interpretieren. Die Auslegung der einschlägigen Vorschriften des
Parteiengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 obliegt
ausschließlich den Gerichten. Nach allem kann die Beschwerdeführerin mit ihren Einwänden nicht durchdringen.

 4. Auch die Subsumtion des Oberverwaltungsgerichts begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

  a) Frei von Willkür hat das Gericht angenommen, dass die Beschwerdeführerin bis          237
zum 31. Dezember 1999 keinen den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechenden materiell richtigen Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 eingereicht hat.
In dem am 30. Dezember 1999 vorgelegten, um weitere Angaben ergänzten Rechenschaftsbericht war das in das Ausland verbrachte Vermögen des Landesverbandes
Hessen in Höhe von rund 18,2 Millionen DM nicht aufgeführt. Demzufolge war der
Rechenschaftsbericht in einem wesentlichen Punkt unrichtig, was gemäß § 19 Abs. 4
Satz 3 PartG 1994 den Verlust des zuwendungsbezogenen Anteils der staatlichen
Teilfinanzierung in der zwischen den Beteiligten unstreitigen Höhe von
41.034.825,23 DM zur Folge hat.

  b) Das Oberverwaltungsgericht hat ohne Verfassungsverstoß des Weiteren auch              238
festgestellt, dass die Beschwerdeführerin hiergegen nicht mit Erfolg einwenden kann,
der Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 sei richtig gewesen, weil weder die Verantwortlichen des Landesverbandes Hessen noch der Bundesvorstand von dem im
Ausland befindlichen Vermögen Kenntnis gehabt hätten. Die Feststellungen hierzu
überschreiten nicht den Rahmen allgemeiner Grundsätze zivilrechtlicher Zurechnung
(vgl. BGHZ 109, 327 <331 f.>). Die Beschwerdeführerin hat insoweit verfassungsrechtliche Einwände auch nicht geltend gemacht.

 c) Von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden ist auch die Annahme des Ober-              239


                                          41/49

verwaltungsgerichts und ihm folgend des Bundesverwaltungsgerichts, die Frage
der Rechtmäßigkeit des Rechenschaftsberichts der SPD sei nicht im vorliegenden,
sondern erst in dem diesen Rechenschaftsbericht selbst betreffenden Verfahren
zu klären. Die Beschwerdeführerin hat hiergegen im Rahmen des
Verfassungsbeschwerde-Verfahrens auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken
(mehr) erhoben. Es handelt sich im Übrigen um eine ausschließlich einfach-rechtlich
zu beurteilende Frage, die sich der Jurisdiktion des Bundesverfassungsgerichts entzieht.

 5. Dem Verlust des Zuwendungsanteils (§ 18 Abs. 3 Nr. 3 PartG 1994) steht des            240
Weiteren - ohne dass sich die Beschwerdeführerin hierauf berufen hätte - auch der
Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung nicht entgegen.

  Die Verwaltung des Deutschen Bundestages hat es zwar in den ersten Jahren nach          241
Inkrafttreten der Neuregelung des PartG 1994 noch toleriert, dass ein vorschriftsmäßiger Rechenschaftsbericht nicht bis zum 31. Dezember des Festsetzungsjahres eingegangen war, aber bis zur Ausarbeitung der Festsetzungsbescheide Anfang Februar des Folgejahres in korrigierter Form vorlag (vgl. hierzu den Bericht der Präsidentin
des Deutschen Bundestages über die Rechenschaftsberichte 1994 und 1995 sowie
über die Entwicklung der Finanzen der Parteien gemäß § 23 Abs. 5 PartG 1994 vom
29. Oktober 1997, BTDrucks 13/8888, S. 27 f). Der um das Reinvermögen des Landesverbandes Hessen berichtigte Rechenschaftsbericht der Beschwerdeführerin
ging auch am 28. Januar 2000 beim Deutschen Bundestag ein.

  Allerdings war diese - dem eindeutigen Gesetzeswortlaut widersprechende - Praxis        242
bereits einige Jahre zuvor eingestellt worden. Dies wurde den Parteien auch anlässlich von Ersuchen um Fristverlängerungen mit entsprechenden Musterschreiben mitgeteilt (vgl. den Bericht des Präsidenten des Deutschen Bundestages über die Rechenschaftsberichte 1996, 1997 und 1998 sowie über die Entwicklung der Finanzen
der Parteien gemäß § 23 Abs. 5 PartG 1994 vom 21. November 2000, BTDrucks 14/
4747, S. 67 und Anhang III, Anlagen 1 - 3, S. 179).

 Auch wenn man davon absieht, dass keine Selbstbindung an eine rechtswidrige              243
Verwaltungspraxis besteht, hätte daher zum hier maßgeblichen Zeitpunkt eine Praxis, die eine Bindung hätte auslösen können, nicht mehr vorgelegen.




                                         42/49

                                         III.
 Nach allem hat die Verfassungsbeschwerde keinen Erfolg. Die angegriffenen Entscheidungen lassen weder in ihren tatsächlichen Feststellungen noch in ihren rechtlichen Wertungen Fehler erkennen, die geeignet wären, die Grundrechte der Beschwerdeführerin als Partei in Frage zu stellen. Soweit die Beschwerdeführerin
hilfsweise § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 angreift, ist dem durch die vorstehenden Erwägungen die Grundlage entzogen.

              Hassemer                 Jaeger                 Broß

               Osterloh               Di Fabio             Mellinghoff

                                    Lübbe-Wolff




                                        43/49

                              Abweichende Meinung
                      der Richter Di Fabio und Mellinghoff
              zum Beschluss des Zweiten Senats vom 17. Juni 2004
                                  - 2 BvR 383/03 -

                                         I.
  Wir können uns der Begründung der Senatsmehrheit nur teilweise anschließen. Die       245
Mehrheit beschränkt sich nach unserer Auffassung nicht auf den verfassungsrechtlich gebotenen Kontrollumfang und würdigt nicht hinreichend das verfassungsrechtliche Anliegen der Beschwerdeführerin. Der Begründungsgang vermittelt den Eindruck, als wäre die vom Oberverwaltungsgericht gewählte und vom
Bundesverwaltungsgericht bestätigte Auslegung von § 19 und § 23 PartG 1994 nicht
nur vertretbar, sondern verfassungsrechtlich zwingend geboten. Zu einem solchen
Schluss wird man verleitet, wenn die Rechenschaftspflicht der Parteien aus Art. 21
Abs. 1 Satz 4 GG zum beherrschenden oder gar allein ausschlaggebenden Maßstab
des Falles gemacht wird, andere verfassungsrechtliche Positionen der Parteien nicht
hinreichend erwogen und grundrechtliche und rechtsstaatliche Risikolagen bei der
Rückforderung von staatlichen Geldleistungen an die Parteien allein in die Sphäre
der antragstellenden Parteien verlagert werden.

                                         II.
  Das so genannte Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG hat einen hohen         246
Rang: Der Senat hat dies ausführlich begründet, hier herrscht Einmütigkeit. Das
Grundgesetz will, dass der Prozess der politischen Willensbildung für den Wähler
durchschaubar gemacht und offenbar wird, welche Gruppen, Verbände oder Privatpersonen im Sinne ihrer Interessen durch Geldzuwendungen auf die Parteien politisch einzuwirken suchen (BVerfGE 85, 264 <319>). Parteien müssen deshalb nicht
nur wie vor dem 35. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes zum 31. Dezember
1983 die Herkunft ihrer Mittel, sondern auch über ihre Verwendung und über den Umfang und die Struktur ihres Vermögens der Öffentlichkeit Rechenschaft geben.

 Die Verfassung sagt allerdings nichts dazu, in welchem Verfahren die Rechenschaftspflicht geprüft wird und welche Konsequenzen ein Verstoß gegen die Rechenschaftspflicht nach sich zieht. Dies ist nach Art. 21 Abs. 3 GG Sache des (einfachen)
Gesetzgebers. Es lässt sich der Verfassung insbesondere nicht entnehmen, dass
staatliche Geldleistungen an die Parteien nur dann gewährt werden dürfen, wenn sie
einen sachlich richtigen Rechenschaftsbericht abgegeben haben oder diese zurückgefordert werden müssten, wenn sich nachträglich Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht zeigen. Entsprechendes dürfte allerdings der Gesetzgeber unter Beachtung sonstiger verfassungsrechtlicher Bindungen anordnen. Der Streit im
vorliegenden Fall dreht sich nur darum, ob das damals geltende Parteiengesetz eine
derartige Konsequenz angeordnet hat, es geht mithin um eine Frage der Auslegung
einfachen Rechts, die grundsätzlich den Fachgerichten obliegt.


                                        44/49

  Das Verwaltungsgericht Berlin hat darauf erkannt, dass die Rechtsfolgen inhaltlich   248
falscher Rechenschaftsberichte nur mit einer speziellen Vorschrift im Parteiengesetz
behandelt wurden, mit § 23a PartG 1994. Zwar dürfe der Präsident des Deutschen
Bundestages nach § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 staatliche Mittel nicht festsetzen,
wenn kein den Vorschriften des Fünften Abschnitts genügender Rechenschaftsbericht eingereicht sei, dies sei aber vom Gesetzgeber lediglich als Verfahrensinstrument eingesetzt, um die häufig säumigen Parteien überhaupt zur Abgabe eines Rechenschaftsberichts anzuhalten. Es handele sich jedenfalls nicht um eine bewusste
Entscheidung des Gesetzgebers, neben § 23a PartG 1994 eine weitere Rechtsfolge
für den nach inhaltlicher Überprüfung sich als inhaltlich fehlerhaft erweisenden Rechenschaftsbericht anzuordnen. Schon aus Gründen der systematischen Auslegung
gelangte das Gericht zu dem Ergebnis, dass der nach § 23a PartG 1994 unrichtige
Rechenschaftsbericht nicht noch darüber hinaus gleichsam gar nicht als Rechenschaftsbericht im Sinne des § 19 PartG 1994 angesehen werden dürfe, mit der weit
über die Konsequenzen des § 23a PartG 1994 hinausreichenden Rechtsfolge, dass
alle zuwendungsbezogenen Anteile der staatlichen Finanzierung - möglicherweise
über mehrere Jahre - zurückgefordert werden könnten (vgl. auch Werner Flume, Der
Betrieb 2000, Heft 9 vom 3. März 2000, S. I). Denn eine ausdrückliche Sanktionsnorm wie der § 23a PartG 1994 hätte etwas über ihr Verhältnis zu einer in der
Rechtsfolgenanordnung konkurrierenden, viel weiter reichenden Norm im selben Gesetz sagen müssen.

  Das Schweigen spricht danach dafür, dass es eine solche weiter reichende Rechtsfolge nach dem Willen des Gesetzes gar nicht geben sollte. Dieses rechtsmethodisch
außerordentlich starke Argument sieht das Verwaltungsgericht nicht dadurch als erschüttert an, dass § 23a PartG 1994 nur für unwesentliche Fehler gelten soll, denn
für eine solche wichtige Differenzierung fehle es an jedem Hinweis im Normtext und
im Gesetzgebungsverfahren.

  Das Oberverwaltungsgericht Berlin hat diese rechtsmethodischen Argumente der         250
Vorinstanz nicht entkräftet, obwohl es die Überschneidung beider Rechtsfolgen
durchaus gesehen hat (S. 19 f. der Urteilsausfertigung). Es hat den Argumentationsschwerpunkt stattdessen auf eine verwaltungsrechtliche Mitwirkungspflicht der Parteien gelegt: Wer den zuwendungsbezogenen Anteil an der staatlichen Parteienfinanzierung erlangen wolle, der müsse auch einen materiell richtigen
Rechenschaftsbericht einreichen. Der Ausschluss einer Partei von einem wesentlichen Teil der staatlichen Zuwendungen wird hier nicht als eine mit § 23a PartG 1994
konkurrierende Rechtsfolge für die Verletzung der bereits verfassungsrechtlich bestehenden Rechenschaftspflicht, also nicht als im Gesetz klar auszusprechende
Sanktion betrachtet, sondern nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen
des Subventionsrechtsverhältnisses abgehandelt. Der Wortlaut des § 23 Abs. 4
Satz 1 PartG 1994 wird vom Oberverwaltungsgericht unter Berufung auf Art. 21
Abs. 1 Satz 4 GG dahin ausgelegt, dass nur ein inhaltlich richtiger Rechenschaftsbericht als Anspruchsvoraussetzung dienen könne (S. 16 der Urteilsausfertigung).



                                        45/49

  Diese Argumentation kann das Bundesverfassungsgericht als Ausdruck fachrichterlicher Kompetenz zur Auslegung des einfachen Gesetzes noch hinnehmen, zumal
Art. 21 Abs. 3 GG dem einfachen Gesetzesrecht einen größeren Gestaltungsraum
einräumt, der nicht wieder durch eine allzu intensive verfassungsrechtliche Prüfung
der einfachgesetzlichen Auslegung kassiert werden darf. Die Mehrheit des Senats
hat sich aber die Argumentation des Oberverwaltungsgerichts weitestgehend zu Eigen gemacht und noch vertieft. Eine solche Begründung verstärkt aber nach unserer
Auffassung die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Unvollständigkeit dieses
Argumentationsganges.

                                          III.
 Die Förderung von politischen Parteien durch staatliche Finanzmittel ist ein verfassungsrechtlich außerordentlich sensibler Vorgang. Parteien sind Vereinigungen der
staatsfreien Gesellschaft, die den Willen politisch handelnder Bürger aufnehmen, organisieren und auf die politische Willensbildung in Gesellschaft und Staat gezielt einwirken (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG). Die moderne repräsentative Demokratie kann ohne Parteien nicht existieren, sie vermag auch nicht praktisch zu funktionieren, wenn
es sich nicht um ein echtes Mehrparteiensystem handelt, in dem jede Partei ihre gleiche Chance im Wettbewerb bei der durch Wahl erfolgenden Vergabe von öffentlichen Ämtern genießt.

  Aus diesem Grund darf der Staat Parteien auch finanziell unterstützen, weil sie notwendige Einrichtungen in einer lebendigen und funktionsfähigen Demokratie sind.
Die Zuwendung staatlicher Gelder an Parteien muss allerdings der Höhe nach spezifisch begrenzt sein, um sie nicht in Staatsparteien zu verwandeln (BVerfGE 85, 264
<287 f.>). Zugleich bedeutet die finanzielle Förderung von Parteien immer auch eine
Einflussnahme auf den politischen Wettbewerb, auf den Kampf um Mehrheit und
Macht. Die Gewährung staatlicher Mittel muss deshalb im Verhältnis der Parteien
strikt gleichheitsgemäß und in besonderer Weise rechtsstaatlich berechenbar sein.
Die Gewährung, die Nichtgewährung und die Rückforderung von nicht nur geringfügigen finanziellen Mitteln wirken sich in einer föderalen Demokratie mit einer Vielzahl
von Wahlen unmittelbar auf den politischen Machtkampf aus. Der Ausschluss von
laufenden Zuwendungen oder die Rückforderung bereits erhaltender Mittel kann für
eine politische Partei jedenfalls vorübergehend, je nach Umfang und Zeitraum auch
längerfristig eine gravierende Beschränkung ihrer Entfaltungs- und Handlungsmöglichkeiten bedeuten.

  Besondere rechtsstaatliche Anforderungen auch an die Bestimmtheit der insoweit          254
einschlägigen gesetzlichen Grundlagen und an die Methodenstrenge der fachrichterlichen Auslegung bestehen auch deshalb, weil im Verfassungsstaat die staatliche
Verwaltung und die politische Herrschaft miteinander eng gekoppelt sind, weswegen
jedenfalls abstrakt auch im gewaltenteiligen System immer die Gefahr besteht, dass
Verwaltungsentscheidungen über die Mittelvergabe politisch beeinflusst werden oder
politische Stimmungen auf das Ergebnis durchschlagen. Es besteht deshalb bei allen


                                         46/49

Gemeinsamkeiten auch ein struktureller Unterschied zwischen den rechtsstaatlichen
und gleichheitsgerechten Anforderungen bei Wirtschaftssubventionen und der finanziellen Förderung von politischen Parteien.

  Rechtsstaatliche Anforderungen hinsichtlich einer klaren gesetzlichen Grundlage        255
dafür, wann ein Teil der Parteienfinanzierung als Anspruch untergeht, bestehen auch
dann, wenn eine Partei pflichtwidrig einen falschen Rechenschaftsbericht abgibt –
und auch dann, wenn einzelne Funktionsträger der Partei in moralisch höchst anfechtbarer Weise Vermögenszuflüsse verdunkeln. Die Annahme, dass sich auf
rechtsstaatliche Sicherungen und den Grundsatz der Chancengleichheit derjenige
nicht berufen könne, der einer verfassungsrechtlichen Pflicht nicht entsprochen habe,
lässt sich schon in dieser Allgemeinheit nicht halten; er wird vorliegend auch nicht
den Risiko- und Problemlagen der staatlichen Parteienfinanzierung gerecht. Keine
Bundespartei mit selbstständigen Landesgliederungen kann völlig sicher sein, ob sie
ihr Vermögen richtig im Rechenschaftsbericht ausweist, keine Partei kann lückenlose
Vorkehrungen treffen, dass nicht einzelne Funktionsträger Mittel aus unklarer Herkunft in den Finanzkreislauf der Partei einspeisen. Dass im konkreten Streitfall die
parteiinternen Kontrollsysteme offenbar nicht ausreichend waren, hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend festgestellt. Hier Abhilfe zu schaffen, obliegt der Verantwortung der Parteien und des Gesetzgebers: Gerichte sind nicht berufen, das Parteiengesetz auch ohne klar ausgesprochene Rechtsfolgenanordnung in einer gerade
noch vertretbaren Weise so auszulegen, dass durch ein hartes Rechtsfolgenregime
die Parteien haftbar gemacht werden, um diese anzuhalten, ihrer Rechenschaftspflicht vollständig und fehlerfrei nachzukommen. Damit schultert die Rechtsprechung
eine Verantwortung, die angesichts des Schweigens der Verfassung über die Konsequenzen des Verstoßes gegen das Transparenzgebot und der Konkretisierungsbefugnis des parlamentarischen Gesetzgebers nach Art. 21 Abs. 3 GG ihr in diesem
Umfang nicht obliegt. Der vollständige Verlust des zuwendungsbezogenen Anteils an
der Parteienfinanzierung, dies möglicherweise sogar über mehrere Jahre in die Vergangenheit zurückreichend (vgl. § 48 Abs. 4 Satz 2 VwVfG), und die Verteilung der
freigewordenen Mittel an die politischen Konkurrenten stellt eine so weit reichende
Konsequenz für den politischen Wettbewerb und damit für die Entfaltungsbedingungen des demokratischen Prozesses dar, dass es dafür einer verlässlichen, in Tatbestand und Rechtsfolge klar ausgesprochenen gesetzlichen Grundlage bedarf.

  Wenn das inzwischen geänderte Parteiengesetz eine so weit gehende Rechtsfolge          256
des inhaltlich unrichtigen Rechenschaftsberichtes tatsächlich angeordnet hätte, bedürften Organisation und Verfahren der Festsetzung und Überprüfung durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages einer kritischen verfassungsrechtlichen Betrachtung. Denn es könnte dann nicht angehen, dass eine inhaltliche Kontrolle der
Rechenschaftsberichte durch eine dazu kaum in Stand gesetzte Behörde und ohne
klar definierte Prüfungstiefe nach den Zufälligkeiten der jeweiligen politischen Aufmerksamkeit vorgenommen wird. Darauf kommt es aber für die Zukunft nicht mit diesem Gewicht an, weil der Gesetzgeber mit der Novelle des Parteiengesetzes klarge-



                                         47/49

stellt hat, dass die Rechtsfolgen sachlich unrichtiger Rechenschaftsberichte auf die
Anordnung der § 23a und § 31 b PartG beschränkt bleiben.

               Di Fabio                                    Mellinghoff




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Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 17. Juni 2004 -
2 BvR 383/03

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/
                03 - Rn. (1 - 256), http://www.bverfg.de/e/rs20040617_2bvr038303.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2004:rs20040617.2bvr038303




                                      49/49

am 17. Juni 2004 einstimmig beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 17. Juni 2004
- 2 BvR 383/03 -, Rn. 1-256,
                    https://www.bverfg.de/e/rs20040617_2bvr038303
Pressemitteilung - Nr. 86/2004 vom 16. September 2004