                        Leitsatz


    zum Beschluß des Ersten Senats vom 8. Oktober 1996

                       - 1 BvL 15/91 -

Zur Mitwirkung der Betriebsvertretungen der Zivilbeschäftigten bei
den in Deutschland stationierten NATO-Truppen an Personalentscheidungen.




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BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvL 15/91 -




                            IM NAMEN DES VOLKES

                                In dem Verfahren

                      zur verfassungsrechtlichen Prüfung

  des Art. 1 des Gesetzes zu dem Abkommen vom 21. Oktober 1971 zur Änderung des Zusatzabkommens vom 3. August 1959 zu dem Abkommen zwischen
  den Parteien des Nordatlantikvertrags über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen
  Truppen vom 3. August 1973 (BGBl II S. 1021), soweit darin dem Art. 2 Abs. 7
  des bezeichneten Abkommens zugestimmt worden ist, durch den Absatz 6 des
  Unterzeichnungsprotokolls zu Art. 56 Abs. 9 des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut vom 3. August 1959 neu gefaßt wurde,

  - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Arbeitsgerichts Kaiserslautern vom 2.
  August 1991 (3 BV 11/91) -

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung

                                des Vizepräsidenten Seidl,

                                der Richter Grimm,

                                Kühling,

                                der Richterinnen Jaeger,

                                Haas

                                und der Richter Hömig,

                                Steiner

am 8. Oktober 1996 beschlossen:




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        Artikel 1 des Gesetzes zu dem Abkommen vom 21. Oktober 1971 zur
        Änderung des Zusatzabkommens vom 3. August 1959 zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrags über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen vom 3. August 1973
        (Bundesgesetzblatt II Seite 1021) verstößt nicht gegen das Grundgesetz, soweit darin dem Artikel 2 Absatz 7 des bezeichneten Abkommens zugestimmt worden ist, durch den Absatz 6 des Unterzeichnungsprotokolls zu Artikel 56 Absatz 9 des Zusatzabkommens zum
        NATO-Truppenstatut vom 3. August 1959 mit der Folge neu gefaßt
        wurde, daß den Betriebsvertretungen der Zivilbediensteten bei den
        NATO-Streitkräften bei der Einstellung von zivilen Arbeitnehmern weiterhin nur ein Mitwirkungsrecht zusteht.

                                   Gründe:

                                        A.
 Das Verfahren betrifft die Beteiligung der Zivilbeschäftigten bei den ausländischen   1
NATO-Truppen an Einstellungsentscheidungen.

                                         I.
  Bei den in Deutschland stationierten NATO-Truppen besteht für die Zivilangestellten eine Betriebsvertretung. Ihre Aufgaben und Befugnisse entsprechen im wesentlichen denen der Personalvertretung der Zivilangestellten bei der Bundeswehr. An
Einstellungsentscheidungen können die Betriebsvertretungen jedoch nur mitwirken,
während das Bundespersonalvertretungsgesetz, das gemäß § 70 Soldatengesetz
- SG - auch für die Zivilangestellten der Bundeswehr gilt, insoweit ein Mitbestimmungsrecht einräumt.

  Eine Maßnahme, die der Mitbestimmung unterliegt, bedarf gemäß § 69 Abs. 1            3
BPersVG der Zustimmung des Personalrats. Wird diese versagt und kommt eine Einigung auch auf der Stufe der obersten Dienstbehörde nicht zustande, so trifft nach
dem Wortlaut des Gesetzes eine paritätisch besetzte Einigungsstelle die endgültige
Entscheidung (§ 71 BPersVG). Bei der Mitwirkung bleibt dagegen die alleinige Entscheidungsbefugnis der Dienststelle erhalten. Die beabsichtigte Maßnahme ist lediglich mit dem Ziel einer Verständigung mit dem Personalrat zu erörtern (§ 72 BPers-VG). Nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum
Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein kann es bei Einstellungen nur eine eingeschränkte Mitbestimmung geben, bei der der Behörde nach Durchführung des förmlichen Mitbestimmungsverfahrens das Letztentscheidungsrecht verbleibt (BVerfGE
93, 37).

  Die Beteiligung der Betriebsvertretung bei den NATO-Truppen ist - soweit hier von    4
Interesse - in Absatz 6 des Unterzeichnungsprotokolls zu Art. 56 Abs. 9 des Zusatz-



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abkommens zum NATO-Truppenstatut geregelt. Die auch heute noch geltende
Rechtslage wurde durch das Änderungsabkommen von 1971 herbeigeführt (Abkommen vom 21. Oktober 1971 zur Änderung des Zusatzabkommens vom 3. August
1959 zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrags über die
Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen, das am 18. Januar 1974 in Kraft trat <BGBl 1973 II
S. 1022; Zustimmungsgesetz vom 3. August 1973, BGBl II S. 1021; zum Inkrafttreten
vgl. Bekanntmachung vom 29. Januar 1974, BGBl II S. 143>). Während ursprünglich
nur ein Mitwirkungsverfahren vorgesehen war, können die Betriebsvertretungen der
Zivilangestellten jetzt in einigen Angelegenheiten - nicht jedoch bei Einstellungen -
mitbestimmen. Die Regelung lautet:

         (a) Das im Gesetz vorgesehene Mitbestimmungsrecht findet Anwendung bei ... <es folgt eine Aufzählung von Angelegenheiten, zu
        denen Einstellungen nicht gehören>.

         (b) In den übrigen im Gesetz vorgesehenen Fällen der Mitbestimmung sowie in den Fällen, in denen nach Buchstabe a Satz 2 die
        Mitbestimmung entfällt, findet das Mitwirkungsverfahren Anwendung.

         (c) ...

 Ein weiteres Änderungsabkommen ließ die Bestimmung - soweit hier von Interesse - inhaltlich unverändert (Vereinbarung vom 18. Mai 1981 zur Änderung des Unterzeichnungsprotokolls zum Zusatzabkommen vom 3. August 1959 zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrags über die Rechtsstellung ihrer
Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen in der durch das Abkommen vom 21. Oktober 1971 geänderten Fassung <BGBl 1982 II S. 531>).

                                          II.
 Antragstellerin des Ausgangsverfahrens ist die Betriebsvertretung der zivilen Arbeitnehmer im Bereich der US-Dienststelle "Flugplatz Ramstein". Sie hat die Feststellung
beantragt, daß ihr bei der Einstellung von Arbeitnehmern ein Mitbestimmungsrecht
gemäß § 69 BPersVG zusteht. Die US-Dienststelle ist dem entgegengetreten.

 Das Arbeitsgericht hat dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG,            9
§§ 80 f. BVerfGG die Frage vorgelegt, ob Absatz 6 (a) und (b) des Unterzeichnungsprotokolls zu Art. 56 Abs. 9 des Zusatzabkommens zu dem Abkommen zwischen den
Parteien des Nordatlantikvertrags über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich
der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen in der
durch die Vereinbarung vom 18. Mai 1981 geänderten Fassung wegen Verstoßes
gegen Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig ist.

 Die Antragstellerin habe ein Rechtsschutzinteresse an der begehrten Feststellung,       10



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weil sich die im Beschlußverfahren beanstandete Maßnahme jederzeit wiederholen
könne. Das Zustimmungsgesetz, mit dem die Vorschrift des Absatzes 6 (a) und
(b) des Zusatzabkommens in innerstaatliches Recht transformiert werde, unterliege
der verfassungsrechtlichen Prüfung. Diese Vorschrift sei für das Verfahren entscheidungserheblich. Sei sie gültig, könne die Antragstellerin bei Einstellungen nicht mitbestimmen, sondern nur mitwirken. Andernfalls unterliege die Betriebsvertretung gemäß Art. IX Abs. 4 Satz 2 des NATO-Truppenstatuts sowie Art. 56 Abs. 1 (a) und
Abs. 9 des Zusatzabkommens den Anstellungs- und Arbeitsbedingungen des Aufnahmestaates. Damit wären die Vorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes anzuwenden, die bei Einstellungen volle Mitbestimmung vorsähen.

 Absatz 6 des Unterzeichnungsprotokolls zu Art. 56 Abs. 9 des Zusatzabkommens            11
verletze Art. 3 Abs. 1 GG. Für die Ungleichbehandlung der zivilen Angestellten der
NATO-Stationierungsstreitkräfte mit den zivilen Angestellten der Bundeswehr gebe
es keinen sachlichen Grund. Die militärischen Notwendigkeiten seien bei beiden
Truppen dieselben. Der Dienst bei einem ausländischen souveränen Staat rechtfertige ebenfalls keine Schmälerung der Mitbestimmungsrechte. Daß das Arbeits- und
Sozialrecht eines Aufnahmestaates für die Beschäftigungsverhältnisse ziviler Arbeitnehmer eines Entsendestaates maßgeblich sei, entspreche internationalen Gepflogenheiten. Ob es eine dahingehende allgemeine Regel des Völkerrechts im Sinne
von Art. 25 GG gebe, könne dahingestellt bleiben. Denn jedenfalls sehe Art. IX
Abs. 4 Satz 2 des NATO-Truppenstatuts ausdrücklich vor, daß für die zivilen Arbeitnehmer bei der Truppe und dem zivilen Gefolge die arbeitsrechtlichen Vorschriften
des Aufnahmestaates gelten sollten. Dementsprechend sei auch bei keinem anderen
NATO-Staat außer der Bundesrepublik Deutschland von dieser Regelung abgewichen worden. Es sei deshalb auch nicht von Bedeutung, daß bei den Stationierungsstreitkräften - anders als bei der Bundeswehr - häufiger Arbeitnehmer verschiedener
Nationalitäten beschäftigt würden.

  Die unterschiedliche Behandlung der beiden Vergleichsgruppen durch das Zusatzabkommen und das Unterzeichnungsprotokoll lasse sich auch nicht aus der Siegerposition der Stationierungsstreitkräfte und als Ausfluß von Besatzungsrecht rechtfertigen. Einschränkungen von Verfassungsnormen durch völkerrechtliche Verträge
könnten nur für eine Übergangszeit hingenommen werden, die verstrichen sei. Möglicherweise noch bestehende Einschränkungen der Souveränität Deutschlands seien
mit Abschluß des Vertrages über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland vom 12. September 1990 (BGBl II S. 1318) jedenfalls entfallen. Die Bundesregierung sei daher gehalten gewesen, unverzüglich bei den Partnern des Nordatlantikvertrags auf die Aufhebung der zu der Ungleichbehandlung führenden
Bestimmungen des Zusatzabkommens zu drängen.

                                         III.
 Die Bundesregierung hat dargelegt, sie strebe eine Gleichstellung der zivilen Beschäftigten der Stationierungsstreitkräfte mit den Beschäftigten bei der Bundeswehr


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an.

  Der Deutsche Gewerkschaftsbund, die Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport       14
und Verkehr sowie der Christliche Gewerkschaftsbund Deutschlands halten die vorgelegten Bestimmungen im wesentlichen aus den Gründen des Vorlagebeschlusses
für verfassungswidrig.

                                         B.

                                         I.
  Die Vorlage ist zulässig. Gesetze, mit denen gemäß Art. 59 Abs. 2 GG einem völkerrechtlichen Vertrag zugestimmt wird, sind vom Bundesverfassungsgericht im Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG überprüfbar (BVerfGE 29, 348 <358>; 72, 200
<238>). Entscheidungserheblich ist die Vorlagefrage allerdings nur insoweit, als sie
sich auf die Mitbestimmung bei Einstellungen bezieht; denn darauf beschränkt sich
auch das im Ausgangsverfahren allein noch streitige Feststellungsbegehren. Die
Vorlage ist auch nicht in der Folge des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts
zum Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein (BVerfGE 93, 37) unzulässig geworden. Eine vor Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung zwischen den Zivilbediensteten der Stationierungstruppen und denjenigen der Bundeswehr bleibt auch dann bestehen, wenn man die in diesem Beschluß entwickelten
Grundsätze auf das Bundespersonalvertretungsgesetz überträgt und ein Letztentscheidungsrecht der Einigungsstelle als unzulässig erachtet; denn das nach der vorgelegten Norm vorgesehene Mitwirkungsverfahren endet, ohne daß einer Einigungsstelle Gelegenheit zu einer Schlichtung oder abschließenden Empfehlung gegeben
wird (§ 72 BPersVG i.V.m. § 70 SG und Absatz 6 (b) des Unterzeichnungsprotokolls).
Die Personalvertretungen bei der Bundeswehr können hingegen ihre Bedenken gegen eine Einstellung nach ergebnislosen Verhandlungen mit der Dienststelle letztlich
einer paritätisch besetzten Einigungsstelle (§§ 69, 71 BPersVG i.V.m. § 70 SG) unterbreiten. Auch wenn deren Spruch aus verfassungsrechtlichen Gründen keine bestimmende, sondern nur empfehlende Kraft entfaltet (vgl. BVerfGE 93, 37), so erwächst daraus der Vertretung doch ein erheblich größerer Einfluß als bei bloßer
Mitwirkung. Folgt man der Begründung des Vorlagebeschlusses, so kann auch diese
Ungleichbehandlung den allgemeinen Gleichheitssatz verletzen.

                                         II.
 Die vorgelegte Norm ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Sie widerspricht zwar dem       16
allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Dieser Zustand ist aber im Hinblick
auf Einschränkungen der außenpolitischen Gestaltungsmöglichkeiten der Bundesrepublik hinzunehmen.

 1. Der Grundsatz, daß alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, soll in erster Linie   17
eine ungerechtfertigte Verschiedenbehandlung von Personen verhindern. Bei einer
Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Gesetzgeber daher regel-



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mäßig einer strengen Bindung (vgl. BVerfGE 55, 72 <88>). Für die vorgesehene Differenzierung müssen Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß
sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 82, 126 <146>).

 a) Die Zivilangestellten bei den ausländischen Stationierungskräften sind im Hinblick auf eine Beteiligung ihrer Vertretung bei Einstellungsentscheidungen gegenüber
den Zivilangestellten der Bundeswehr benachteiligt, weil deren Vertretungen durch
das Mitbestimmungsverfahren ein größerer Einfluß eingeräumt wird.

  b) Für diese Ungleichbehandlung gibt es keinen im Regelungsgegenstand liegenden Grund. Militärische Notwendigkeiten, die unterschiedliche Beteiligungsrechte der
Zivilbeschäftigten rechtfertigen könnten, sind nicht erkennbar. Bundeswehr und Stationierungsstreitkräfte erfüllen vergleichbare Funktionen innerhalb des militärischen
Bündnisses, das auf dem Grundsatz gleichberechtigter Partnerschaft beruht. Selbst
wenn trotzdem bei einzelnen NATO-Partnern höhere Sicherheitsrisiken - etwa im Zusammenhang mit Nuklearwaffen - bestünden, wäre das im vorliegenden Zusammenhang ohne Bedeutung; denn auch bei der Bundeswehr unterliegen nur Einstellungsabsichten des Dienstherrn der Mitbestimmung durch die Personalvertretung. Der
Dienstherr kann daher seine Sicherheitsüberprüfungen vor der Beteiligung der Beschäftigten durchführen. Eigene Initiativen bei Einstellungen sind der Personalvertretung bei der Bundeswehr zwar nicht verschlossen. Über ihre Einstellungsvorschläge
entscheidet die oberste Dienstbehörde jedoch ohne Einschaltung der Einigungsstelle
endgültig (§ 70 Abs. 2, § 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG). Sie kann damit den Sicherheitsbelangen der Truppe Rechnung tragen. Ebensowenig verleiht der Umstand, daß es
sich bei den NATO-Vertragspartnern um souveräne Staaten handelt, diesen eine
Sonderstellung als private Arbeitgeber, für die nach dem im internationalen Arbeitsrecht geltenden Territorialitätsprinzip grundsätzlich die nationale Rechtsordnung des
Aufnahmestaates gilt.

  2. Der Widerspruch zu Art. 3 Abs. 1 GG ist jedoch mit Rücksicht darauf hinzunehmen, daß die Bundesrepublik beim Aushandeln der Stationierungsverträge in ihrer
Handlungsfreiheit beschränkt war und es ihr trotz fortlaufender Bemühungen nicht
gelungen ist, die Beteiligungsrechte der Zivilangestellten bei den Stationierungskräften denen der Bundeswehr völlig anzugleichen.

 Politische Verträge, die eine besatzungsrechtliche Ordnung schrittweise abbauen,        21
befinden sich mit dem Grundgesetz bereits dann im Einklang, wenn der durch sie geschaffene Zustand der Verfassung näher steht als der frühere und wenn ein besseres
Verhandlungsergebnis nicht erreicht werden konnte. Das Grundgesetz gestattet in
diesem zeitgeschichtlichen Zusammenhang eine schrittweise Annäherung an eine
volle Verwirklichung der verfassungsrechtlichen Gebote, solange eine uneingeschränkte Beachtung nicht möglich ist (vgl. BVerfGE 4, 157 <168 ff.>; 15, 337
<348 ff.>).

 Um eine solche Regelung geht es hier. Die Stationierungsverträge stehen in unlösbarem Zusammenhang mit dem Abbau der besatzungsrechtlichen Ordnung nach


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dem Zweiten Weltkrieg. Bis zum Inkrafttreten des Truppenvertrages vom 26. Mai
1952, dem in der Fassung des Pariser Protokolls vom 23. Oktober 1954 durch Vertragsgesetz vom 24. März 1955 (BGBl II S. 213) zugestimmt worden war, konnte jede
Besatzungsmacht für ihre Zone die Rechtsverhältnisse der bei ihrer Truppe beschäftigten Arbeitnehmer selbständig regeln (vgl. Pfeifer, Die Mitbestimmung der Betriebsvertretungen der Zivilbeschäftigten im Spannungsfeld zwischen NATO und nationalem Recht, Diss. Frankfurt am Main 1995, S. 67 f.). Die in Art. 44 Abs. 9 dieses Vertrages enthaltene Mitwirkungsregelung ist in den Nachfolgeverträgen auf Drängen
der Bundesrepublik Deutschland schrittweise dem deutschen Personalvertretungsrecht angepaßt worden. Der jetzige Zustand entspricht diesem Recht bereits weitgehend. Das gilt insbesondere dann, wenn man die nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein (BVerfGE
93, 37) verfassungsrechtlich gebotenen Korrekturen am Bundespersonalvertretungsgesetz in Rechnung stellt.

  Die Bundesregierung hat überzeugend dargelegt, daß sie sich fortlaufend um eine       23
volle Gleichstellung bemüht hat, eine uneingeschränkte Übernahme des deutschen
Rechts in das Vertragswerk jedoch nicht erreichen konnte. Diese Bemühungen haben zuletzt in dem völkerrechtlich noch nicht in Kraft getretenen Änderungsabkommen vom 18. März 1993 ihren Niederschlag gefunden (Abkommen zur Änderung des
Zusatzabkommens vom 3. August 1959 in der durch das Abkommen vom 21. Oktober 1971 und die Vereinbarung vom 18. Mai 1981 geänderten Fassung zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlatikvertrags über die Rechtsstellung ihrer
Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen vom 18. März 1993 <BGBl 1994 II S. 2598>). Danach ist die Zahl der
Angelegenheiten, bei denen die Betriebsvertretungen der Zivilangestellten ausländischer NATO-Streitkräfte mitbestimmen können, wesentlich erhöht worden. Einstellungen gehören allerdings auch nach diesem Abkommen nicht zu den Mitbestimmungstatbeständen (vgl. Art. 37).




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 Daß seit dem Ende der Besatzungshoheit rund 40 Jahre vergangen sind und die             24
Bundesrepublik Deutschland inzwischen uneingeschränkte Souveränität erlangt hat,
ändert an dieser Betrachtungsweise nichts. Die Einbindung der Bundesrepublik
Deutschland in das westliche Bündnis gehört zu den Eckpfeilern der deutschen Außenpolitik und kann in Anbetracht ihrer grundlegenden Bedeutung in Verhandlungen
um Fragen der hier in Rede stehenden Art nicht ernstlich in Frage gestellt werden. Insofern unterliegt die Bundesregierung bei derartigen Verhandlungen außenpolitischen Zwängen, die aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht anders bewertet werden
können als die Lage, in der sie sich bei den Verhandlungen befand, die unmittelbar
dem Abbau der besatzungsrechtlichen Ordnung dienten.

                 Seidl                 Grimm                  Kühling

                Jaeger                  Haas                  Hömig

                                       Steiner




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Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Ersten Senats vom 8. Oktober 1996 -
1 BvL 15/91

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 8. Oktober 1996 - 1 BvL 15/
                91 - Rn. (1 - 24), http://www.bverfg.de/e/ls19961008_1bvl001591.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:1996:ls19961008.1bvl001591




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Artikel 1 des Gesetzes zu dem Abkommen vom 21. Oktober 1971 zur Änderung des Zusatzabkommens vom 3. August 1959 zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrags über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen vom 3. August 1973 (Bundesgesetzblatt II Seite 1021) verstößt nicht gegen das Grundgesetz, soweit darin dem Artikel 2 Absatz 7 des bezeichneten Abkommens zugestimmt worden ist, durch den Absatz 6 des Unterzeichnungsprotokolls zu Artikel 56 Absatz 9 des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut vom 3. August 1959 mit der Folge neu gefaßt wurde, daß den Betriebsvertretungen der Zivilbediensteten bei den NATO-Streitkräften bei der Einstellung von zivilen Arbeitnehmern weiterhin nur ein Mitwirkungsrecht zusteht.
am 8. Oktober 1996 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 8. Oktober 1996
- 1 BvL 15/91 -, Rn. 1-24,
                    https://www.bverfg.de/e/ls19961008_1bvl001591