                           Leitsatz

     zum Urteil des Zweiten Senats vom 22. September 2015

                        - 2 BvE 1/11 -

Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Parlament und Ausschüssen gilt nicht für Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses, unabhängig davon, ob diese durch einen förmlichen Beschluss des Ausschusses oder durch eine informelle Entscheidung eingerichtet
werden.




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BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvE 1/11 -                                             Verkündet
                                                           am 22. September 2015
                                                           Kunert
                                                           Amtsinspektor
                                                           als Urkundsbeamter
                                                           der Geschäftsstelle




                            IM NAMEN DES VOLKES

                               In dem Verfahren
                                     über
                            den Antrag festzustellen,

 1. dass die Antragsgegner die Rechte der Antragstellerinnen beziehungsweise
    des Antragstellers aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 21 Abs. 1, Art. 20
    Abs. 2 GG und Art. 77 Abs. 2 GG dadurch verletzten, dass sie es ablehnten,
    die der Antragstellerin zu 3 angehörende Abgeordnete Katja Kipping, MdB,
    zum Mitglied der vom Vermittlungsausschuss eingerichteten Arbeitsgruppe
    betreffend das Vermittlungsverfahren über das Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch zu ernennen und ihr die Möglichkeit zur Mitwirkung in dieser Arbeitsgruppe zu geben,

 2. dass die Antragsgegner die Rechte der Antragstellerinnen beziehungsweise
    des Antragstellers aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 21 Abs. 1, Art. 20
    Abs. 2 GG und Art. 77 Abs. 2 GG dadurch verletzten, dass sie es ablehnten,
    die Antragstellerin zu 1 zum Mitglied der vom Vermittlungsausschuss eingerichteten informellen Gesprächsrunde betreffend das Vermittlungsverfahren
    über das Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des
    Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch zu ernennen und ihr die Möglichkeit zur Mitwirkung in dieser informellen Gesprächsrunde zu geben,




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Antragsteller: 1. Dagmar Enkelmann,
               - Rosa-Luxemburg-Stiftung -, Franz-Mehring-Platz 1, 10243 Berlin,
               2. Ulrich Maurer,
               Gartenstraße 57, 12557 Berlin,
               3. Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag,
               Platz der Republik 1, 11011 Berlin

- Bevollmächtigte:   Rechtsanwälte Weißleder & Ewer,
                     Walkerdamm 4 - 6, 24103 Kiel -

Antragsgegner: 1. Gemeinsamer Ausschuss aus Mitgliedern des Bundestages und
               Bundesrates gemäß Art. 77 Abs. 2 GG (Vermittlungsausschuss),
               vertreten durch den Vorsitzenden, Geschäftsstelle des Vermittlungsausschusses, 11055 Berlin,
                2. Deutscher Bundestag, vertreten durch seinen Präsidenten,
                Platz der Republik 1, 11011 Berlin,
                3. Bundesrat, vertreten durch seinen Präsidenten, Leipziger Straße 3-4, 10117 Berlin

- Bevollmächtigte:   1. Prof. Dr. Heinrich Amadeus Wolff,
                     Universitätsstraße 30, 95447 Bayreuth
                     - Bevollmächtigter zu Ziffer 1 -

                     2. Prof. Dr. Frank Schorkopf,
                     Ehrengard-Schramm-Weg 5, 37085 Göttingen
                     - Bevollmächtigter zu Ziffer 2 -

                     3. Prof. Dr. Matthias Rossi,
                     Richard-Wagner-Straße 16, 86199 Augsburg
                     - Bevollmächtigter zu Ziffer 3 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat -

unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

                                   Präsident Voßkuhle,

                                   Landau,

                                   Huber,

                                   Hermanns,

                                   Kessal-Wulf,

                                   König,



                                            3/35

                                 Maidowski

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 19. Mai 2015 durch

                                       Urteil

für Recht erkannt:

        Der gegen den Antragsgegner zu 1 gerichtete Antrag zu 1 wird zurückgewiesen. Im Übrigen werden die Anträge verworfen.

                                   Gründe:

                                        A.
  Gegenstand des Organstreitverfahrens ist der Ausschluss der Antragsteller von der    1
Mitwirkung an einer Arbeitsgruppe und einer informellen Gesprächsrunde, die im
Rahmen des Vermittlungsverfahrens über das Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch eingerichtet wurden.

                                         I.
  Der Bundesrat wirkt an der Gesetzgebung des Bundes mit. Diese Mitwirkungsbefugnis wird durch Art. 77 GG ausgestaltet, der in Absatz 2 die Einrichtung des sogenannten Vermittlungsausschusses vorsieht. Die Regelung hat folgenden Wortlaut:

          Der Bundesrat kann binnen drei Wochen nach Eingang des Gesetzesbeschlusses verlangen, dass ein aus Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates für die gemeinsame Beratung von Vorlagen gebildeter Ausschuss einberufen wird. Die Zusammensetzung
        und das Verfahren dieses Ausschusses regelt eine Geschäftsordnung, die vom Bundestag beschlossen wird und der Zustimmung
        des Bundesrates bedarf. Die in diesen Ausschuss entsandten Mitglieder des Bundesrates sind nicht an Weisungen gebunden. Ist zu
        einem Gesetze die Zustimmung des Bundesrates erforderlich, so
        können auch der Bundestag und die Bundesregierung die Einberufung verlangen. Schlägt der Ausschuss eine Änderung des Gesetzesbeschlusses vor, so hat der Bundestag erneut Beschluss zu fassen.

 Nach § 1 der Gemeinsamen Geschäftsordnung des Bundestages und des Bundesrates für den Ausschuss nach Artikel 77 des Grundgesetzes (Vermittlungsausschuss), zuletzt geändert mit Bekanntmachung vom 30. April 2003 (BGBl I S. 677;
nachfolgend „GO-VermA“), entsenden Bundestag und Bundesrat je 16 ihrer Mitglieder, die den ständigen Vermittlungsausschuss bilden. Ist die Einberufung des Vermittlungsausschusses verlangt worden, lädt dessen Geschäftsführer im Auftrag des
Vorsitzenden des Vermittlungsausschusses zur Sitzung ein. Die Sitzungen des Aus-


                                        4/35

schusses sind nicht öffentlich. Die stellvertretenden Mitglieder dürfen gemäß § 3 Satz
3 GO-VermA an den Sitzungen nur teilnehmen, soweit eine Vertretung notwendig
ist. Allein die Mitglieder der Bundesregierung haben das Recht – und auf Beschluss
des Vermittlungsausschusses die Pflicht –, an den Sitzungen teilzunehmen, § 5 GO-VermA. Anderen Personen kann die Teilnahme an den Sitzungen nur durch besonderen Beschluss des Ausschusses nach § 6 GO-VermA gestattet werden. Der Ausschuss ist beschlussfähig, wenn die Mitglieder unter Mitteilung der Tagesordnung mit
einer Frist von mindestens fünf Tagen geladen worden und mindestens zwölf Mitglieder anwesend sind. Ein Einigungsvorschlag kann nur beschlossen werden, wenn
mindestens je sieben Mitglieder des Bundestages und des Bundesrates anwesend
sind, § 7 GO-VermA. Nach § 8 GO-VermA fasst der Ausschuss seine Beschlüsse
mit der Mehrheit der Stimmen seiner anwesenden Mitglieder. Gemäß § 9 GO-VermA
kann der Ausschuss Unterausschüsse einsetzen. Die Bildung von Arbeitsgruppen ist
in der Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses nicht vorgesehen, hat sich
aber zu einer üblichen Praxis des Vermittlungsausschusses entwickelt (vgl. Bergkemper, Das Vermittlungsverfahren gemäß Art. 77 II GG, 2008, S. 215 ff.).

 Die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 (BGBl I S. 1237), zuletzt geändert durch Beschluss vom 3.
April 2014 (BGBl I S. 534; nachfolgend „GO-BT“), enthält zur Entsendung der Mitglieder des Deutschen Bundestages in den Vermittlungsausschuss folgende Regelungen:

         § 12 Stellenanteile der Fraktionen

         Die Zusammensetzung des Ältestenrates und der Ausschüsse sowie die Regelung des Vorsitzes in den Ausschüssen ist im Verhältnis der Stärke der einzelnen Fraktionen vorzunehmen. Derselbe
        Grundsatz wird bei Wahlen, die der Bundestag vorzunehmen hat,
        angewandt.

         § 57 Mitgliederzahl der Ausschüsse

         (1) Das System für eine dem § 12 entsprechende Zusammensetzung der Ausschüsse und die Zahl der Mitglieder bestimmt der Bundestag. Jedes Mitglied des Bundestages soll grundsätzlich einem
        Ausschuss angehören.

         (2) Die Fraktionen benennen die Ausschussmitglieder und deren
        Stellvertreter. Der Präsident benennt fraktionslose Mitglieder des
        Bundestages als beratende Ausschussmitglieder.

         (3) Der Präsident gibt die erstmalig benannten Mitglieder und die
        späteren Änderungen dem Bundestag bekannt.

         (4) Zur Unterstützung der Mitglieder kann die Teilnahme eines
        Fraktionsmitarbeiters jeder Fraktion zu den Ausschusssitzungen zu-



                                         5/35

        gelassen werden.

                                          II.
 1. Die Antragstellerin zu 1 und der Antragsteller zu 2 waren Abgeordnete des            5
17. Deutschen Bundestages und Mitglieder des Vermittlungsausschusses sowie der
Antragstellerin zu 3, einer Fraktion des Deutschen Bundestages. Dem derzeitigen 18.
Deutschen Bundestag gehören sie nicht an; die Antragstellerin zu 3 ist auch in diesem vertreten.

 Die 17. Wahlperiode des Deutschen Bundestages begann am 27. Oktober 2009                6
und endete am 22. Oktober 2013. Von den anfänglich 622 Sitzen des Deutschen
Bundestages entfielen auf CDU/CSU 239, SPD 146, FDP 93, DIE LINKE 76 und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN 68 Sitze. Die Bundesregierung wurde aus einer Koalition
von CDU/CSU und FDP gebildet.

 Der Bundestag fasste zu Beginn der Wahlperiode den Beschluss (BTDrucks 17/4             7
und BTPlenPr 17/2, S. 23C), dass die Zahl der auf die Fraktionen entfallenden Sitze
im Ältestenrat und in den Ausschüssen sowie die Verteilung der Vorsitze in den Ausschüssen nach dem Verfahren der mathematischen Proportion (St. Laguë/Schepers)
berechnet werden, soweit nicht etwas Abweichendes vereinbart wird oder dieses
Verfahren nicht zu einer Wiedergabe der parlamentarischen Mehrheit oder zu mehrdeutigen Ergebnissen führt. In einem solchen Fall sollte sich die Verteilung nach
d’Hondt errechnen.

 Nach dem Proportionalitätsverfahren entfielen von den 16 Sitzen des Bundestages         8
im Vermittlungsausschuss, der sogenannten Bundestagsbank, auf die Fraktionen
von CDU/CSU sieben, auf die der SPD vier, auf die von FDP und DIE LINKE jeweils
zwei und auf die Fraktion von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN ein Sitz (BTDrucks 17/211
und BTPlenPr 17/12, S. 953C; Podschull-Wellmann, Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses in der siebzehnten Wahlperiode des Deutschen Bundestages - Achtzehnte zeitliche Übersicht mit Fundstellen -, 2013, S. 33 f.). Damit entfielen auf die
„Regierungsfraktionen“ insgesamt neun und auf die Opposition sieben Sitze
(7:4:2:2:1).

 2. Der Deutsche Bundestag beschloss in seiner 79. Sitzung am 3. Dezember 2010           9
ein Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und
Zwölften Buches Sozialgesetzbuch (BTDrucks 17/3958, 17/3404 und 17/4032; BT-PlenPr 17/79, S. 8775A ff.). Der Bundesrat versagte dem Gesetz mit Beschluss vom
17. Dezember 2010 die Zustimmung (BRDrucks 789/10 <Beschluss>; BRPlenPr
878, S. 499C). Der Antrag der Länder Berlin, Brandenburg, Bremen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz auf Anrufung des Vermittlungsausschusses
(BRDrucks 789/2/10) fand keine Mehrheit (BRPlenPr 878, S. 499C). Am selben Tag
verlangte die Bundesregierung aufgrund eines zuvor gefassten Vorratsbeschlusses
die Einberufung des Vermittlungsausschusses (BRDrucks 837/10).




                                         6/35

  Im unmittelbaren Anschluss an die Plenarsitzung des Bundesrates kamen die Mitglieder des Vermittlungsausschusses zu einer informellen Sitzung in den Räumlichkeiten des Bundesrates zusammen, nachdem sie am Vormittag desselben Tages
hierzu per E-Mail eingeladen worden waren. Eine ordentliche Sitzung des Vermittlungsausschusses wurde nicht einberufen. An der informellen Sitzung nahmen die
Antragstellerin zu 1 und der Antragsteller zu 2 teil. In der Sitzung wurde die Einrichtung einer Arbeitsgruppe beschlossen. Die Arbeitsgruppe bestand sowohl für die sogenannte A-Seite (Bundestag: SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN; Bundesrat:
SPD- und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN-geführte Landesregierungen) als auch für die
sogenannte B-Seite (Bundestag: CDU/CSU, FDP, Bundesrat: CDU-, CSU- und FDP-
geführte Landesregierungen) aus jeweils neun Teilnehmern, davon je vier Abgeordnete des Deutschen Bundestages und je fünf Angehörige der Landesregierungen.
Sie sollte erste Kompromissmöglichkeiten sondieren und Vorschläge ausarbeiten.
Mitglieder der Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag wurden bei der Zusammensetzung der Arbeitsgruppe nicht berücksichtigt. Die Antragstellerin zu 1 beantragte daraufhin, die Abgeordnete Katja Kipping, die Mitglied der Antragstellerin zu 3
war, in die Arbeitsgruppe aufzunehmen. Dieser Antrag wurde abgelehnt.

  Die Arbeitsgruppe trat viermal zusammen: am 20. und 21. Dezember 2010 sowie             11
am 7. und 19. Januar 2011. An den ersten beiden Sitzungen nahmen Vertreter der A-Seite und Vertreter der B-Seite teil sowie die Bundesministerin für Arbeit und Soziales, ein Staatssekretär dieses Ministeriums und der Staatsminister der Bundeskanzlerin. Die erste Sitzung der Arbeitsgruppe fand in den Räumlichkeiten des
Bundesministeriums für Arbeit und Soziales statt. Gegenstand der Sitzung war der
weitere Verfahrensablauf. In ihrer zweiten Sitzung am 21. Dezember 2010 in den
Räumlichkeiten des Bundesrates bildete die Arbeitsgruppe drei Unterarbeitsgruppen
zu den Themenbereichen „Regelsatz“, „Bildungspaket“ und „Mindestlohn“.

  Mit am selben Tage eingegangenem Schriftsatz vom 3. Januar 2011 haben die Antragsteller beantragt festzustellen, dass die Antragsgegner die Rechte der Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1, Art. 20 Abs. 2 und
Art. 77 Abs. 2 GG verletzt haben, indem sie es abgelehnt haben, die Bundestagsabgeordnete Katja Kipping zum Mitglied der Arbeitsgruppe zu ernennen und ihr die
Möglichkeit zur Mitwirkung in dieser Arbeitsgruppe zu geben. Zudem haben die Antragsteller begehrt, bis zur Entscheidung in der Hauptsache die Abgeordnete Katja
Kipping, hilfsweise die Antragstellerin zu 1, zur Mitwirkung in der Arbeitsgruppe zuzulassen.

 Mit Schreiben vom 5. Januar 2011 erklärte sich der Antragsgegner zu 1 damit einverstanden, dass die Antragstellerin zu 3 einen Vertreter in die Arbeitsgruppe entsendet. Im Folgenden wurde der Bundestagsabgeordneten Diana Golze die Möglichkeit
zur Mitwirkung in der Arbeitsgruppe gegeben. Die Abgeordnete nahm zudem an den
Beratungen der Unterarbeitsgruppe zu dem Thema „Bildungspaket“ teil. Die Antragstellerin zu 1 nahm an der Unterarbeitsgruppe „Regelsatz“, der Antragsteller zu 2 an
der Unterarbeitsgruppe „Mindestlohn“ teil. Die Antragsteller erklärten daraufhin, dass


                                          7/35

hinsichtlich des Antrages auf Erlass einer einstweiligen Anordnung kein Entscheidungsbedarf mehr bestehe.

 Am 19. Januar 2011 trat die Arbeitsgruppe letztmalig zusammen. Sie stellte fest,        14
dass es nicht gelungen sei, einen mehrheitsfähigen Vorschlag zu erarbeiten. Am selben Tage trat der Vermittlungsausschuss erstmals zusammen. Auf eine Beschlussempfehlung einigte er sich nicht, da noch erheblicher Gesprächsbedarf bestehe; die
Beratungen wurden vertagt. Vertreter der A-Seite und der B-Seite vereinbarten, sich
zu informellen Gesprächen zu treffen. Mitglieder der Antragstellerin zu 3 waren – entgegen ihrem ausdrücklich erklärten Willen – in dieser informellen Gesprächsrunde
nicht vertreten. In der Folgezeit fanden Gespräche statt, deren Teilnehmerkreis nicht
sicher feststeht. Die Antragsteller entnehmen ihre diesbezüglichen Informationen der
Presse, einem ihnen zugänglich gewordenen Schreiben der Bundesministerin für Arbeit und Soziales sowie den Äußerungen des Bundestagsabgeordneten Peter Altmaier im Plenum des Deutschen Bundestages (BTPlenPr 17/91, S. 10269).

 In der zweiten Sitzung des Vermittlungsausschusses am 9. Februar 2011 legten die        15
A-Seite und die B-Seite, letztere unter Bezugnahme auf eine Ausarbeitung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales, jeweils eigene Entwürfe eines Einigungsvorschlags vor. Der Vermittlungsausschuss nahm mit den Stimmen der Vertreter der B-Seite deren Einigungsvorschlag (BTDrucks 17/4719) an. Der Deutsche Bundestag
nahm die Beschlussempfehlung mit Beschluss vom 11. Februar 2011 an (BTPlenPr
17/91, S. 10270D). Im Bundesrat fand die Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses hingegen keine Mehrheit.

 Mit Beschluss vom 11. Februar 2011 rief der Bundesrat auf Antrag aller Länder den       16
Vermittlungsausschuss in diesem Gesetzgebungsverfahren erneut an (BRDrucks 84/
11 <Beschluss>; BRPlenPr 879, S. 37C). Sodann kam es zu Verhandlungen zwischen verschiedenen Politikern aus Bund und Ländern, um zunächst innerhalb der
Länder, später auch – durch Einbeziehung der Fraktionsvorsitzenden von CDU/CSU,
SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP – im Verhältnis zum Bund die Möglichkeiten einer Einigung auszuloten. Der ausgearbeitete Vorschlag wurde den Mitgliedern des Vermittlungsausschusses am 22. Februar 2011 um 16:33 Uhr zugesandt.
Der Ausschuss tagte an diesem Tage von 18:40 Uhr bis 0:30 Uhr und am 23. Februar
2011 von 11:20 Uhr bis 12:30 Uhr. Seine auf jener Sitzung verabschiedete Beschlussempfehlung (siehe BTDrucks 17/4830) nahm der Deutsche Bundestag mit
Beschluss vom 25. Februar 2011 an (BTPlenPr 17/94, S. 10715A). Der Bundesrat erklärte am selben Tage seine Zustimmung (BRDrucks 109/11 <Beschluss>; BRPlenPr
880, S. 96C). Das am 29. März 2011 im Bundesgesetzblatt verkündete Gesetz trat
überwiegend rückwirkend zum 1. Januar 2011 in Kraft.

 Mit Schriftsatz vom 5. Juli 2011 haben die Antragsteller einen weiteren Antrag gestellt, mit welchem sie die Feststellung begehren, dass die Antragsgegner die Rechte
der Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1, Art. 20
Abs. 2 und Art. 77 Abs. 2 GG auch dadurch verletzt haben, dass sie es abgelehnt ha-



                                         8/35

ben, die Antragstellerin zu 1 zum Mitglied der vom Vermittlungsausschuss eingesetzten informellen Gesprächsrunde zu ernennen und ihr dort die Möglichkeit zur Mitwirkung zu geben.

                                         III.
  1. Die Antragsteller stehen auf dem Standpunkt, die Arbeitsgruppe und die informelle Gesprächsrunde seien jene Einrichtungen, in denen die politische Willensbildung
in Bezug auf die Novellierung der sogenannten „Hartz IV“-Gesetze eigentlich stattgefunden habe. Es verstoße deshalb gegen ihre verfassungsrechtlich durch Art. 38
Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1, Art. 20 Abs. 2 und Art. 77 Abs. 2 GG
gewährleisteten Rechte auf effektive Teilhabe am politischen Willensbildungsprozess, dass sie von der Mitwirkung in der Arbeitsgruppe ausgeschlossen worden seien. Dasselbe gelte für die informelle Gesprächsrunde. Deren Einrichtung belege,
dass die unter dem Eindruck einer drohenden einstweiligen Anordnung des Bundesverfassungsgerichts gezeigte Einigungsbereitschaft der Antragsgegner lediglich vorgeschoben gewesen sei. Das ergebe sich schon aus dem engen zeitlichen Zusammenhang zwischen der Zusage, an den Verhandlungen in der Arbeitsgruppe
teilnehmen zu können, und der Einrichtung der informellen Gesprächsrunde. Arbeitsgruppe und Gesprächsrunde seien verfassungsrechtlich gleich zu bewerten.

  Zwar gewährleiste das Verfassungsrecht nicht unbedingt einen Anspruch auf Beteiligung an allen politischen Gesprächen, die zu jeder Zeit während eines Gesetzgebungsverfahrens stattfänden. Wenn jedoch eine Gesprächsrunde erstens in einer
Weise institutionalisiert werde, dass ihr eine maßgebliche Bedeutung für das Ergebnis des Gesetzgebungsverfahrens oder den Prozess der politischen Willensbildung
zukomme, sie zweitens bewusst die Funktion haben solle, einen Vorschlag für den
Abschluss eines solchen Verfahrens zu erarbeiten, und sie drittens mit der Intention
gegründet werde, das für Ausschüsse und Unterausschüsse geltende Gebot der
Spiegelbildlichkeit zu unterlaufen, dann bestehe ein verfassungsrechtlicher Beteiligungsanspruch nach Maßgabe des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes.

  2. Es entspreche den Gepflogenheiten im Vermittlungsverfahren, Arbeitsgruppen         20
einzurichten und in diese auch Personen zu berufen, die nicht zugleich Mitglieder des
Vermittlungsausschusses seien, etwa weil sie über besondere Sachkunde verfügten.
Regelmäßig werde im Vermittlungsausschuss selbst auf die in den Arbeitsgruppen
erzielten Ergebnisse zurückgegriffen. Für das hiesige Vermittlungsverfahren habe
die Arbeitsgruppe aufgrund ihrer Zusammensetzung und ihrer Aufgabe, die wesentlichen politischen Entscheidungen abschließend vorzubereiten, eine Schlüsselstellung innegehabt. Dies unterscheide sie von zwanglosen, informellen und verfassungsrechtlich nicht geregelten Zusammenkünften unter Politikern. Die Bedeutung
der Arbeitsgruppe werde dadurch besonders augenfällig, dass jedenfalls bei der ersten Sitzung der Arbeitsgruppe am 20. Dezember 2010 in den Räumlichkeiten des
Bundesministeriums für Arbeit und Soziales in Berlin die Bundesministerin sowie
hochrangige Regierungsvertreter anwesend gewesen seien und umfängliche Infor-


                                         9/35

mationen bereitgestellt hätten. Auch die politisch „hochkarätige“ Zusammensetzung
des informellen Gesprächskreises mache deutlich, dass es hier nicht darum gegangen sei, Entscheidungen nur vorzubereiten, sondern sie tatsächlich zu treffen, so
dass eine ergebnisoffene Diskussion im Vermittlungsausschuss nicht mehr zu erwarten gewesen sei und auch tatsächlich nicht mehr stattgefunden habe. Dementsprechend sei der Diskussionsstand in dem informellen Gesprächskreis in den Medien –
ohne Widerspruch zu erregen – als politisch maßgeblicher Stand der Einigungsbemühungen angesehen worden. Gegen eine bloß unverbindliche Funktion des informellen Gesprächskreises spreche auch der Umstand, dass – bis auf Vertreter der
Partei DIE LINKE – politische Akteure aller Parteien, teils aus dem Deutschen Bundestag, teils aus dem Bundesrat, beteiligt gewesen seien. Es habe also keine Absprache zwischen „Gleichgesinnten“ stattfinden sollen, um etwa im Vermittlungsausschuss „mit einer Stimme zu sprechen“ und dort mit dem politischen Kontrahenten
debattieren und zu einem Kompromiss gelangen zu können. Die politische Debatte
sei vielmehr in den informellen Gesprächskreis ausgelagert worden.

  Dass die eigentliche politische Willensbildung in informellen Gremien vollzogen         21
worden sei, zu denen die Antragsteller keinen Zugang gehabt hätten, lasse sich auch
an einer weiteren Gesprächsrunde verdeutlichen. Diese habe sich im Rahmen des
zweiten, durch den Bundesrat eingeleiteten Vermittlungsverfahrens getroffen. Der
Diskussionsstand in dieser aus politischen Spitzenkräften bestehenden Runde sei in
den Medien stets als Stand der politischen Einigungsbemühungen aufgefasst worden. Die Gespräche im Vermittlungsausschuss selbst seien dahinter völlig zurückgetreten. Der ausgearbeitete Kompromissvorschlag sei den Mitgliedern des Vermittlungsausschusses gerade einmal eineinhalb Stunden vor Beginn der
Ausschusssitzung am 22. Februar 2011 per E-Mail zugesandt worden.

  3. Die Bundestagsbank im Vermittlungsausschuss müsse die Mehrheitsverhältnisse          22
des Bundestagsplenums spiegelbildlich wiedergeben. Auf die Einhaltung des Prinzips der Spiegelbildlichkeit habe jeder Abgeordnete des Deutschen Bundestages einen aus Art. 38 Abs. 1 GG folgenden Anspruch. Dieser Anspruch würde entwertet,
wenn er sich in einem bloß formalen Teilnahmerecht an den ordentlichen Sitzungen
des Vermittlungsausschusses erschöpfte. Der Teilhabeanspruch müsse vielmehr
auch die Möglichkeit umfassen, das Ergebnis der Beratungen im Vermittlungsausschuss inhaltlich wirksam beeinflussen zu können. Dies sei zur effektiven Wahrnehmung des Mandats erforderlich. Auf den hiesigen Fall bezogen sei eine inhaltliche
Mitgestaltung nur durch die Mitarbeit in Arbeitsgruppe und Gesprächsrunde möglich.
Abgeordnete wie ihre Fraktionen müssten in die Lage versetzt werden, in entscheidenden und wichtigen Gremien der politischen Willensbildung hinreichenden Einfluss
ausüben zu können. Dass sich Arbeitsgruppe und Gesprächsrunde informell konstituiert hätten, sei unerheblich, da insoweit keine formelle, sondern eine materielle Betrachtungsweise geboten sei. Sähe man dies anders, wäre einer rechtsmissbräuchlichen Auslagerung von politischen Entscheidungskompetenzen Tür und Tor geöffnet.




                                         10/35

  4. Das Verhältnis zwischen Arbeitsgruppe und Vermittlungsausschuss sei vergleichbar mit dem Verhältnis zwischen Ausschuss und Plenum oder zumindest Unterausschuss und Ausschuss. So wie im Zuge der Arbeit des Deutschen Bundestages der eigentliche fachliche und politische Diskurs mit wenigen Ausnahmen im
Rahmen der Sitzungen seiner Ausschüsse und Unterausschüsse stattfinde und in
den Plenardebatten lediglich noch einmal nachvollzogen werde, ohne dass es vor
der Abstimmung noch zu nennenswerten Änderungen des Gesetzesvorschlags komme, finde auch der wesentliche fachliche und politische Diskurs im Vermittlungsverfahren in den Arbeitsgruppen und nicht im Plenum des Vermittlungsausschusses
statt. Dies lasse sich beispielhaft anhand der Wortprotokolle aus vergangenen Vermittlungsverfahren belegen.

 5. Eine Verletzung der Rechte gerade der Antragstellerin zu 3 liege vor, weil in Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses auch Fraktionsmitglieder entsandt würden, die nicht zugleich Mitglieder des Vermittlungsausschusses seien. Jede Fraktion
habe das Recht zu entscheiden, welche ihrer Mitglieder an den anlässlich eines Vermittlungsverfahrens eingerichteten Arbeitsgruppen teilnehmen sollten.

  Eine effektive Teilhabemöglichkeit werde nicht dadurch vermittelt, dass die Antragsteller oder ein anderes Mitglied der Antragstellerin zu 3 im Rahmen einer Debatte im
Bundestagsplenum zum Ergebnis des Vermittlungsverfahrens Stellung nehmen
könnten. Denn eine Veränderung des Vermittlungsvorschlages sei wegen Art. 77
Abs. 2 Satz 5 GG nicht möglich. Durch eine Teilhabe der Antragsteller an Arbeitsgruppe und Gesprächskreis würden zudem die Chancen auf eine Kompromissfindung – und damit auf ein effektives Gesetzgebungsverfahren – nicht geschmälert,
sondern erhöht, weil gerade alle wesentlichen politischen Kräfte in die Verhandlungen eingebunden seien. Der Ausschluss der Antragsteller vom Prozess der politischen Konsensfindung sei Ausdruck eines „Lagerdenkens“, das den Gegebenheiten
einer Bundesrepublik der 1980er Jahre verhaftet sei. Die Wahlentscheidung, wie sie
sich in der Zusammensetzung des Deutschen Bundestages abbilde, müsse respektiert werden.

  Eine besonders gravierende Entwertung erfahre der Teilhabeanspruch dadurch,           26
dass die Antragsteller über den Inhalt der Unterrichtung der Arbeitsgruppe durch die
Bundesministerin für Arbeit und Soziales und deren Mitarbeiter keine Kenntnis erhalten hätten. Die Antragstellerin zu 3 sei damit in ihrem Recht auf „informatorische
Chancengleichheit“ verletzt. Unbeachtlich sei, dass die für die Mitarbeit in der Arbeitsgruppe vorgesehene Abgeordnete Katja Kipping nicht selbst Mitglied des Vermittlungsausschusses gewesen sei. Der Antragstellerin zu 1 und dem Antragsteller
zu 2 könne eine effektive Ausschussmitarbeit nicht nur durch eine persönliche Mitarbeit, sondern auch dadurch ermöglicht werden, dass diese arbeitsteilig von einem
anderen Mitglied der Antragstellerin zu 3 vorgenommen werde. Zumindest aber die
Antragstellerin zu 1 habe einen Anspruch auf Mitarbeit in der Arbeitsgruppe.




                                        11/35

                                          IV.
 Die Antragsgegner halten die Anträge für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

  1. a) Der Antragsgegner zu 1 ist der Ansicht, die Einsetzung der informellen Arbeitsgruppe am 17. Dezember 2010 ohne Berücksichtigung der Antragsteller sei keine
dem Vermittlungsausschuss zurechenbare Maßnahme. Denn er sei an jenem Tag
wegen Nichteinhaltung der Ladungsfrist nicht beschlussfähig gewesen. Der informelle Charakter der Sitzung zeige sich auch daran, dass mindestens ein Nichtmitglied
des Vermittlungsausschusses an der Sitzung teilgenommen habe, ohne dass die
Voraussetzungen für dessen Teilnahme nach § 6 GO-VermA erfüllt gewesen seien.
Dies sei allseits bekannt gewesen. Im Übrigen komme der Einsetzung der informellen
Arbeitsgruppe gerade wegen deren Informalität keine rechtliche Wirkung zu. Ihre
weitgehende Gleichbehandlung mit den formellen Arbeitsgruppen beruhe nicht auf
ihrer rechtlichen, sondern auf ihrer politischen Bedeutung. Soweit man sich an rechtlichen Vorgaben orientiere, erfolge dies nicht in dem Verständnis, dass man an sie gebunden sei.

 Selbst wenn man eine zurechenbare Maßnahme bejahte, wäre diese nunmehr als               29
erledigt zu qualifizieren. Durch die Zulassung der Antragsteller zu den Sitzungen der
Arbeitsgruppe seit dem 5. Januar 2011 sei die Beschwer restlos entfallen. Gründe für
die Zulässigkeit des Antrags trotz Erledigung der angegriffenen Maßnahme lägen
nicht vor; die dem Verfassungsrechtsstreit zugrundeliegende Situation werde sich
voraussichtlich nicht wiederholen.

  b) Auch das Zusammentreten des informellen Gesprächskreises sei keine dem Antragsgegner zu 1 zurechenbare Maßnahme. Der Gesprächskreis sei von ihm weder
beschlossen noch initiiert oder organisiert worden, die Teilnehmer kenne er selbst
nur vom Hörensagen, und er könne zu den Verfahren oder den gefundenen Ergebnissen aus eigener Zuständigkeit nicht abschließend vortragen. Der Vermittlungsausschuss wäre auch rechtlich überhaupt nicht in der Lage gewesen, solche Gesprächskreise zu unterbinden oder anzuordnen. Eine Zurechnung werde weder dadurch
bewirkt, dass der Gesprächskreis zum Teil Räumlichkeiten des Bundesrates genutzt
habe – dies entspreche den Gepflogenheiten –, noch dadurch, dass die Ergebnisse
des Gesprächskreises in der massenmedialen Berichterstattung dem Vermittlungsausschuss zugeschrieben worden seien, und schließlich auch nicht dadurch, dass
Ergebnisse der Gesprächsrunde gerade durch die Geschäftsführerin des Vermittlungsausschusses an dessen Mitglieder versandt worden seien. Letzteres sei schon
deshalb unzutreffend, weil der Gesprächskreis zu keinem Ergebnis gekommen sei.
Es seien zahlreiche Entwürfe und Vorschläge versandt worden, die Geschäftsstelle
des Vermittlungsausschusses übersende solche stets an alle Mitglieder, unabhängig
davon, von wem oder welcher Gruppe sie herrührten. Inhaltliche Vorabsprachen innerhalb eines politisch pluralistisch besetzten Gremiums seien auf jeder Ebene der
politischen Meinungsbildung üblich und nicht dem jeweiligen Gremium als Organ zurechenbar.


                                         12/35

 c) Weiterhin fehle es an der Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 3. In Bezug auf     31
die Binnenorganisation des Vermittlungsausschusses und des Vermittlungsverfahrens könne eine Bundestagsfraktion keine eigenen Rechte geltend machen. Auch
Rechte, die in Prozessstandschaft für den Deutschen Bundestag geltend gemacht
werden könnten, seien nicht ersichtlich. Schon bei der Besetzung förmlicher Unterausschüsse nach § 9 GO-VermA werde nicht zwischen Deutschem Bundestag und
Bundesrat differenziert, obwohl die Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses
diese Differenzierung kenne, wie § 1 und § 7 Abs. 3 GO-VermA zeigten.

  d) Bejahte man eine Zurechnung der Maßnahmen, sei der Antrag unbegründet. Alle         32
Rechte der Antragsteller, die sich aus dem Grundgesetz und der Geschäftsordnung
des Vermittlungsausschusses ergäben, seien gewahrt worden. Aus dem von den Antragstellern zur Antragsbegründung maßgeblich angeführten Grundsatz der Spiegelbildlichkeit könne ein Teilhaberecht der Antragsteller in der Arbeitsgruppe nicht hergeleitet werden. Der Grundsatz beziehe sich lediglich auf die Bestellung der
Vermittlungsausschussmitglieder durch den Deutschen Bundestag, das heißt auf die
Bundestagsbank. Die informelle Arbeitsgruppe sei aber eine solche des Vermittlungsausschusses und nicht eine solche der Bundestagsbank im Vermittlungsausschuss. Folglich sei kein Gebot der Spiegelbildlichkeit zu wahren. Dessen Anwendung        widerspräche       dem       „einheitlichen     Organcharakter“       des
Vermittlungsausschusses. Im Vermittlungsausschuss werde grundsätzlich nicht zwischen Vertretern des Deutschen Bundestages und des Bundesrates differenziert.
Schon ein Gebot der Parität zwischen Vertretern des Deutschen Bundestages und
des Bundesrates sei für die Untergliederungen des Vermittlungsausschusses nicht
auszumachen; entsprechende Hinweise in der Literatur, ebenso wie die Forderung
nach parteipolitischer Ausgewogenheit, bezögen sich allein auf Gebote politischer
Klugheit, nicht auf Rechtspflichten. Es werde in § 9 GO-VermA im Gegensatz zu § 1
GO-VermA gerade nicht bestimmt, dass Parität zwischen Mitgliedern der Bundestags- und der Bundesratsbank herrschen müsse. Es sei nicht einmal vorgesehen,
dass der eingerichtete Unterausschuss mit Mitgliedern des Vermittlungsausschusses
beschickt werden müsse, was in der Praxis auch häufig nicht der Fall sei.

  Die Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses werde gemäß Art. 77 Abs. 2            33
Satz 2 GG von Bundestag und Bundesrat beschlossen. Wo Regelungsspielräume
verblieben, dürfe der Vermittlungsausschuss diese im Wege delegierten Organisations- und Verfahrensermessens selbst ausfüllen. Obwohl die Geschäftsordnung des
Vermittlungsausschusses detaillierte Besetzungsregeln kenne, halte sie sich bei der
Normierung der Bildung von Unterausschüssen bewusst mit Vorgaben zurück. Das
Vermittlungsverfahren orientiere sich am Leitprinzip effektiver Kompromissfindung,
nicht am parlamentarischen Grundsatz freier Deliberation. Demnach begegne die informelle Arbeitsgruppe in ihrer konkreten Gestalt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Auch korrespondierten die relativ strengen verfassungsrechtlichen Anforderungen an das Vermittlungsergebnis mit einer stark zurückgenommenen
verfassungsrechtlichen Normierung des inneren Vermittlungsverfahrens. Ferner ge-



                                         13/35

be es eine Fraktionsbildung nur im Deutschen Bundestag, aber nicht im Bundesrat.
Demgemäß würden die Mitglieder von Unterausschüssen des Vermittlungsausschusses auch nicht durch die Fraktionen bestimmt, sondern durch den Vermittlungsausschuss. Für den Deutschen Bundestag verhalte es sich gemäß § 55 GO-BT anders.

  Nach der Argumentation der Antragsteller müsse man konsequenterweise ein allgemeines Gebot proportionaler Repräsentation annehmen, weil das von ihnen angeführte Spiegelbildlichkeitsprinzip im Vermittlungsausschuss keinen herausgehobenen Charakter beanspruchen könne. Ein solches Gebot stieße bei der Besetzung
von Untergliederungen des Vermittlungsausschusses aber auf unüberwindbare praktische Schwierigkeiten. Deutscher Bundestag und Bundesrat wären gleichmäßig zu
berücksichtigen. Sodann müsse innerhalb der Bundestagsbank das Gebot der Spiegelbildlichkeit gewahrt werden. Die Besetzung der Bundesratsbank müsse dem Prinzip der Gleichgewichtigkeit aller Länder oder möglicherweise den Stimmanteilen im
Bundesrat entsprechen. Außerdem seien womöglich parteipolitische Gemeinsamkeiten heranzuziehen, die entweder verfassungsorganübergreifend oder für den Deutschen Bundestag und den Bundesrat getrennt zu ermitteln wären. Neben diese Gesichtspunkte trete die Notwendigkeit, die Untergliederung insgesamt arbeitsfähig und
damit klein zu halten, und zwar auch dann, wenn zudem externe Sachkundige hinzugezogen würden.

  Inhaltliche Vorabsprachen zwischen verschiedenen Personen und Gruppen eines           35
politisch plural besetzten Gremiums seien auf jeder Ebene des politischen Willensbildungsprozesses üblich und stellten keinen Verstoß gegen das Verfahrensrecht des
jeweiligen Organs dar. Im Vermittlungsverfahren sei es bisher immer üblich gewesen,
in kleinen Beratungsrunden über Detailfragen zu verhandeln und dort sachliche Kompromisse zu erzielen. Dabei seien immer schon parteiinterne und parteiübergreifende
Sondierungsgespräche geführt worden, teilweise auch im Rahmen von Unterbrechungen von Sitzungen der Arbeitsgruppen oder gar des Vermittlungsausschusses
selbst. An dieser Praxis werde rechtlich kein Anstoß genommen.

  2. a) Der Antragsgegner zu 2 hält die Antragstellerin zu 3 für nicht antragsbefugt.   36
Sie sei bei der Besetzung der Bundestagsbank im Vermittlungsausschuss entsprechend ihrer Größe berücksichtigt worden, mehr könne sie nicht verlangen. Fraktionen
des Deutschen Bundestages hätten keinen Anspruch auf Beteiligung an allgemeinen
politischen Gesprächen, wenn diese im Umfeld eines institutionalisierten Willensbildungsprozesses, aber doch außerhalb desselben geführt würden. Zudem endeten
die Einwirkungsmöglichkeiten des Bundestages in dem Moment, in dem die Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses besetzt sei. Weder der Vermittlungsausschuss noch dessen Bundestagsbank seien nach Fraktionen organisiert.

 Soweit der Antrag gegen ihn selbst, den Antragsgegner zu 2, gerichtet sei, fehle es    37
an der Passivlegitimation. Die von den Antragstellern beanstandeten Maßnahmen
seien ihm nicht zurechenbar. Er habe keine Möglichkeiten, auf das Handeln der Mit-



                                        14/35

glieder der Bundestagsbank im Vermittlungsausschuss einzuwirken.

  b) Der Antragsgegner zu 2 ist der Auffassung, der Antrag sei insgesamt unbegründet. Es bestehe kein verfassungsrechtlicher Anspruch der Antragstellerin zu 1 und
des Antragstellers zu 2, in den formellen und informellen Beratungsgremien des Vermittlungsausschusses und in Beratungsgremien, die im politischen Zusammenhang
mit einem Vermittlungsverfahren stünden, vertreten zu sein. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit werde hier durch das Verfassungsgebot der Sicherung einer funktionierenden, effizienten Gesetzgebung und durch den demokratischen Grundsatz der
Mehrheitsentscheidung gemäß Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG begrenzt. In dem Augenblick, in dem der Vermittlungsausschuss seine Arbeit aufnehme, entfalte sich eine
grundgesetzlich gebilligte Eigenrationalität dieses Verhandlungsmechanismus. Der
verfassungsrechtliche Auftrag des Vermittlungsausschusses erfordere es, die organisations- und verfahrensrechtlichen Vorgaben möglichst gering zu halten. Anhand der
Gesetzgebungsgeschichte des Art. 77 Abs. 2 GG und der zu dieser Grundgesetzbestimmung erlassenen Geschäftsordnung lasse sich belegen, dass eine lediglich begrenzte Verrechtlichung angestrebt worden sei. Der Vermittlungsausschuss habe die
Organisationsgewalt, darüber zu entscheiden, wie er zu einem mehrheitsfähigen Vermittlungsergebnis gelange. Die angemessene Beteiligung der Mitglieder des Vermittlungsausschusses werde dadurch sichergestellt, dass sie an der Beschlussfassung
über das Vermittlungsergebnis beteiligt würden. Ferner dürfe der Beschlussvorschlag des Vermittlungsausschusses den vom Anrufungsbegehren gesteckten Rahmen nicht sprengen; diese Begrenzung erlaube die Einschränkung der durch Art. 38
Abs. 1 GG statuierten Mitwirkungsrechte des Abgeordneten.

 Schon seit der ersten Wahlperiode bestehe eine Staatspraxis, politische Treffen im     39
Zusammenhang mit einem konkreten Vermittlungsverfahren zu organisieren. Diese
„Arbeitsgruppen“, „Gesprächskreise“ oder „Kommissionen“, die teilweise auch mittels
politischer Absprachen ohne Einbeziehung des Vermittlungsausschusses gebildet
würden, träten zuweilen bereits vor der ersten Sitzung des Vermittlungsausschusses
zusammen. Die Mitgliedschaft sei nicht an die Mitgliedschaft im Vermittlungsausschuss gekoppelt. Auch bestehe eine Praxis, wonach der Vermittlungsausschuss in
den Sitzungspausen zuweilen auf etwa fünf Personen verkleinert werde. Dieser sogenannte „Kleine Vermittlungsausschuss“ versuche, informell und vertraulich politische Impulse für einen Kompromiss zu geben.

  Keinesfalls entspreche das Verhältnis von Arbeitsgruppe zu Vermittlungsausschuss      40
dem Verhältnis von Bundestagsausschuss und Plenum. Die Verhandlungsergebnisse in der Arbeitsgruppe seien nur die Arbeitsgrundlage für die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses, wo sie regelmäßig umfänglich diskutiert und teilweise auch verändert würden. Allein schon wegen der unterschiedlichen personellen
Zusammensetzung von Arbeitsgruppe und Vermittlungsausschuss ergebe sich häufig weiterer Diskussionsbedarf. Dies gelte insbesondere für die Bundesratsbank, weil
nicht alle auf Länderebene denkbaren politischen Konstellationen und landesspezifischen Interessen in einer Arbeitsgruppe abgebildet werden könnten.


                                        15/35

  Eine Vertretung jeder Fraktion in jeder Arbeitsgruppe zöge es nach sich, dass diese     41
Arbeitsgruppen zu groß und damit arbeitsunfähig und für eine politische Kompromissfindung ungeeignet würden. Im Mittelpunkt der Aufmerksamkeit stehe beim Vermittlungsverfahren die Suche nach einer institutionellen und sachlichen Konstellation, in der ein mehrheitsfähiger Kompromiss wahrscheinlich werde. Aufzeigen lasse
sich dies anhand der im Geschäftsordnungsrecht des Vermittlungsausschusses angelegten starken Personalisierung des Vermittlungsverfahrens sowie der Regelung
des § 6 GO-VermA. Die Vorschrift ermögliche es, Nichtmitglieder, etwa das für eine
Kompromissfindung einzubindende politische Führungspersonal in Bund und Ländern, zu den Sitzungen zuzulassen. Um der Effizienz des Vermittlungsverfahrens willen müsse es dem Vermittlungsausschuss auch möglich sein, Vertreter bestimmter
politischer Meinungen an der Kompromisssuche nicht zu beteiligen. Wegen der prinzipiell ablehnenden Haltung der Antragstellerseite zu den „Hartz IV“-Gesetzen sei
dies hier der Fall gewesen.

  c) Ein von den Antragstellern angeführtes Gebot informatorischer Chancengleichheit sei nicht verletzt. Die Antragstellerin zu 1 und der Antragsteller zu 2 hätten als
Mitglieder des Vermittlungsausschusses über die Beschlussempfehlung mit beraten.
Spätestens in diesem Kontext hätten sie alle Informationen erhalten, die die Bundesministerin für Arbeit und Soziales in die Kompromisssuche eingespeist habe. Im Übrigen treffe es nicht zu, dass in den Sitzungen des Vermittlungsausschusses nicht zur
Sache beraten worden sei. Die Sitzung vom 9. Februar 2011 habe drei Stunden gedauert, die entscheidende Sitzung im zweiten Vermittlungsverfahren vom 22. und 23.
Februar 2011 wenigstens sechs Stunden. Dass es im Ergebnis möglicherweise nicht
zu einer inhaltlichen Beeinflussung der Beschlussempfehlung durch die Antragsteller
gekommen sei, gründe nicht in verfassungsrechtlichen Defiziten des konkreten Vermittlungsverfahrens, sondern in der politischen Machtverteilung in diesem Verfahren.
Das Monitum der Antragsteller, im Vermittlungsausschuss sei keine ergebnisoffene
Debatte geführt worden, beruhe auf einem Vorverständnis institutionalisierter politischer Willensbildung, das jedenfalls auf den Vermittlungsausschuss nicht zutreffe.
Gesetzgebungsverfahren und Vermittlungsverfahren seien zu trennen, wobei Vorschriften der Geschäftsordnung des Bundestages eine angemessene Deliberation
des Vermittlungsvorschlags ermöglichten. Im Übrigen sei dem Grundgesetz allenfalls
eine Erwartung zu entnehmen, dass die Beteiligten an einem Vermittlungsverfahren
– oder auch an einem anderen institutionalisierten Willensbildungsprozess des Staates – ihren persönlichen Entschluss für ein bestimmtes Stimmverhalten in den förmlichen Sitzungen der Entscheidungsgremien fassten. Diese eventuelle Verfassungserwartung mache das Grundgesetz aber nicht zu einer verfassungsrechtlichen Pflicht,
weil es weder auf die Motive noch in das forum internum der beteiligten Mandatsträger blicke.

 3. a) Der Antragsgegner zu 3 ist der Ansicht, die Einrichtung der Arbeitsgruppe und      43
des informellen Gesprächskreises seien keine rechtserheblichen Maßnahmen, da
diesen Gremien selbst keine bestimmten Rechte zukämen und ihnen solche auch



                                         16/35

nicht durch die Teilnehmer vermittelt würden. Die in Arbeitsgruppen und Gesprächskreisen auszulotenden Kompromissmöglichkeiten seien unverbindlich und dienten
allenfalls der Vorbereitung des Entscheidungsvorschlages des Vermittlungsausschusses.

 Dem Antragsteller zu 2 fehle die Antragsbefugnis, denn seine Rechte als Mitglied        44
des Vermittlungsausschusses könnten nicht dadurch beschnitten worden sein, dass
andere Mitglieder seiner Fraktion nicht zur Arbeitsgruppe und zur informellen Gesprächsrunde zugelassen worden seien. Die Antragstellerin zu 3 sei ebenfalls nicht
antragsbefugt, da der Vermittlungsausschuss keine Fraktionen kenne und der
Grundsatz der Spiegelbildlichkeit nur den Abgeordneten, nicht aber Fraktionen individuelle Rechte verschaffe.

 Der Bundesrat sei auch nicht der richtige Antragsgegner. Seine Verantwortung beziehe sich allein auf die Besetzung der Bundesratsbank des Vermittlungsausschusses zu Beginn der Legislaturperiode. Die gerügten Maßnahmen des Vermittlungsausschusses seien allein diesem und nicht dem Bundesrat zuzurechnen. Die
personelle und räumliche Unterstützung des Vermittlungsausschusses durch den
Bundesrat ändere hieran nichts. Den Antragstellern fehle zudem das Rechtsschutzbedürfnis, nachdem einer Vertreterin der Antragstellerin zu 3 die Teilnahme an der
Arbeitsgruppe ermöglicht worden sei.

  b) Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit sei vom Bundesverfassungsgericht aus der      46
in Art. 38 Abs. 1 GG festgelegten Freiheit und Gleichheit des Abgeordnetenmandats
entwickelt worden und daher von vornherein auf den Bundestag und die Besetzung
der Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses beschränkt. Auf Unterausschüsse des Vermittlungsausschusses könne er wegen deren Größe und deren mangelnder Entscheidungsbefugnis keine Anwendung finden. Dies gelte erst recht für informelle Arbeitskreise und Gesprächsgruppen, deren Einrichtung nicht auf der
Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses basiere und deren Zusammensetzung sich am jeweiligen Sachthema orientiere.

  Selbst wenn man den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit zur Anwendung bringen            47
wollte, werde er durch die Grundsätze der Mehrheitsentscheidung und der Funktionsfähigkeit des Vermittlungsausschusses begrenzt. Es sei verfassungsrechtlich zulässig, Kompromissmöglichkeiten primär von Vertretern derjenigen politischen Parteien
ausloten zu lassen, die später auch in Bundestag und Bundesrat eine verlässliche
Mehrheit sicherstellten. Zudem stelle jedes Vermittlungsverfahren spezifische Anforderungen an die Ausgestaltung und Durchführung von Arbeitsgruppen, die mal mehr
technischen, mal mehr ministeriellen Sachverstand erforderten und in denen die Konfliktlinien nicht stets entlang der Fraktionsgrenzen verliefen.

                                         V.
  In der mündlichen Verhandlung vom 19. Mai 2015 haben die Beteiligten ihren Vortrag vertieft und ergänzt. Die Antragsteller haben zur Passivlegitimation der Antrags-


                                         17/35

gegner zu 2 und 3 ergänzend ausgeführt, diese seien gegebenenfalls verpflichtet, die
Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses zu ändern, wenn diese den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit für Arbeitsgruppen und Gesprächskreise und die Wahrung der Mitwirkungsrechte der Mitglieder des Vermittlungsausschusses in diesen
Gremien nicht hinreichend sicherstelle.

                                         VI.
 Richter Müller ist im vorliegenden Verfahren nach § 18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG von         49
der Ausübung seines Richteramtes ausgeschlossen, weil er als Ministerpräsident
des Saarlandes und Mitglied des Vermittlungsausschusses an dem streitgegenständlichen Vermittlungsverfahren und dem angegriffenen Beschluss über die Besetzung der informellen Arbeitsgruppe und die Ablehnung der Mitwirkung einer oder eines Abgeordneten der Antragstellerin zu 3 beteiligt war.

  Nach § 18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG ist ein Richter des Bundesverfassungsgerichts von       50
der Ausübung seines Richteramtes ausgeschlossen, wenn er in derselben Sache bereits von Amts oder Berufs wegen tätig gewesen ist. Die Vorschrift will die subjektive
Unabhängigkeit des Richters garantieren, seine Offenheit und Unbefangenheit im
Hinblick auf den zur Entscheidung anstehenden Fall (BVerfGE 78, 331 <338 f.>; 82,
30 <35>). Nach der Rechtsprechung des Senats ist unter „derselben Sache“ bei Verfassungsbeschwerden, die sich gegen gerichtliche Entscheidungen richten, vor allem
das gerichtliche Ausgangsverfahren anzusehen (vgl. BVerfGE 72, 278 <288>; 78,
331 <336>). In verfassungsgerichtlichen Verfahren, die sich gegen Gesetze richten,
kann der Begriff derselben Sache jedoch nicht auf das vorgängige Gesetzgebungsverfahren erstreckt werden, da § 18 Abs. 3 Nr. 1 BVerfGG ausdrücklich bestimmt,
dass die Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren nicht als Tätigkeit im Sinne von §
18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG gilt (BVerfGE 82, 30 <36>; 135, 248 <254 ff., Rn. 17 ff.>).

  Die Beratungen im Vermittlungsausschuss sind Teil des Gesetzgebungsverfahrens.         51
Gleichwohl kann die Beteiligung von Richter Müller an dem streitgegenständlichen
Vermittlungsverfahren und den angegriffenen Beschlüssen über die Besetzung der
informellen Arbeitsgruppe nicht als bloße Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren im
Sinne von § 18 Abs. 3 Nr. 1 BVerfGG angesehen werden. Zwar sind Regelungen
über den Ausschluss eines Richters strikt auszulegen und einer ausweitenden Auslegung grundsätzlich nicht zugänglich, da sie zu den Vorschriften über den gesetzlichen Richter gehören, der im Voraus möglichst eindeutig bestimmt werden muss
(vgl. BVerfGE 30, 149 <155>). Gleichwohl ist § 18 Abs. 3 Nr. 1 BVerfGG dahingehend auszulegen, dass die Vorschrift keine Anwendung findet, wenn sich das verfassungsgerichtliche Verfahren nicht gegen das unter Beteiligung des Richters zustande
gekommene Gesetz richtet, sondern – wie hier – gegen einen bestimmten Vorgang
innerhalb des Gesetzgebungsverfahrens selbst. Die Ratio der Vorschrift liegt in dem
besonderen Charakter des Gesetzgebungsverfahrens, das auf politischen Diskurs
und breite Beteiligung der Öffentlichkeit angelegt ist und einem Gerichts- oder Verwaltungsverfahren nicht gleichgestellt werden kann (vgl. BVerfGE 82, 30 <36 f.>).


                                         18/35

Zwar kann von einem Richter, der zuvor als Abgeordneter in einem Gesetzgebungsverfahren für oder gegen ein Gesetz gestimmt hat, erwartet werden, dass er die zur
Prüfung gestellte Vereinbarkeit dieses Gesetzes mit dem Grundgesetz unbefangen
beurteilt. Dies gilt jedoch nicht gleichermaßen, wenn mit dem verfassungsgerichtlichen Verfahren der Vorwurf erhoben wird, in dem Gesetzgebungsverfahren sei unter Beteiligung des Richters ein Beschluss gefasst worden, der Mitwirkungsrechte
von Abgeordneten des Deutschen Bundestages in verfassungswidriger Weise verletzt habe.

 Aufgrund des Ausschlusses von Richter Müller berät und entscheidet der Senat in          52
verminderter Besetzung, § 19 Abs. 4 BVerfGG findet keine analoge Anwendung (vgl.
BVerfGE 111, 54 <80>).

                                          B.
 Die Anträge sind, soweit noch über sie zu entscheiden ist, nur zulässig hinsichtlich     53
des Antrages zu 1 und nur soweit dieser sich gegen den Antragsgegner zu 1 richtet.
Im Übrigen sind die Anträge unzulässig.

                                          I.
  Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG,           54
§ 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG eröffnet. Danach entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über
den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer
Beteiligter, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten
Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Eine verfassungsrechtliche
Streitigkeit in diesem Sinne liegt vor. Die Antragsteller machen gegenüber den Antragsgegnern Rechte auf effektive Teilhabe am politischen Willensbildungsprozess
geltend, die ihre Grundlage in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 77 Abs. 2 GG haben.
Streitgegenstand sind somit verfassungsrechtliche Organbeziehungen zwischen den
Antragstellern und den Antragsgegnern (vgl. BVerfGE 84, 304 <317 f.>).

                                          II.
  1. Die Antragsteller zu 1 und 2 waren im Zeitpunkt der Antragstellung Abgeordnete       55
des 17. Deutschen Bundestages und sind deshalb parteifähig im Sinne von Art. 93
Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG. Dem Abgeordneten kommt gemäß Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG ein eigener verfassungsrechtlicher Status zu, der im Organstreitverfahren
gegenüber anderen Verfassungsorganen verteidigt werden kann (BVerfGE 108, 251
<270>; 124, 161 <184>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 21. Oktober 2014 - 2
BvE 5/11 -, juris, Rn. 105; stRspr). Unbeachtlich ist der Umstand, dass die Antragsteller zu 1 und 2 dem gegenwärtigen 18. Deutschen Bundestag nicht mehr angehören.
Maßgeblich für die Parteifähigkeit ist grundsätzlich der Status zu dem Zeitpunkt, zu
dem der Organstreit anhängig gemacht worden ist (vgl. BVerfGE 4, 144 <152>; 102,
224 <231>; 108, 251 <271>).



                                         19/35

  2. Die Antragstellerin zu 3 ist als Fraktion ebenfalls parteifähig. Parlamentsfraktionen sind notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens (vgl. BVerfGE 2, 143
<160>; 20, 56 <104>; 43, 142 <147>), deren verfassungsrechtliche Anerkennung aus
dem grundgesetzlich begründeten Status der Parteien gemäß Art. 21 GG folgt (vgl.
BVerfGE 10, 4 <14>). Fraktionen sind als Gliederungen des Bundestages der organisierten Staatlichkeit eingefügt (BVerfGE 20, 56 <104>), wo sie als maßgebliche Faktoren der parlamentarischen Willensbildung fungieren. Sie sind zur Geltendmachung
eigener Rechte befugt, wenn diese in der Verfassung verankert sind (vgl. BVerfGE
70, 324 <350 f.>; 124, 161 <187>; stRspr) und berechtigt, im Organstreit die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung von Rechten des gesamten Parlaments geltend
zu machen (vgl. BVerfGE 45, 1 <28>; 67, 100 <125>; 68, 1 <69>).

  3. Die Antragsgegner sind ebenfalls parteifähig. Für die Antragsgegner zu 2 und 3        57
folgt dies unmittelbar aus § 63 BVerfGG. Ob der Antragsgegner zu 1 – der Vermittlungsausschuss – als oberstes Bundesorgan im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG
anzusehen ist, kann dahinstehen, da er durch das Grundgesetz in Art. 77 Abs. 2 GG
mit eigenen Rechten ausgestattet und daher jedenfalls als anderer Beteiligter im Sinne dieser Vorschrift parteifähig ist (vgl. Goessl, Organstreitigkeiten innerhalb des
Bundes, 1961, S. 129; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG,
§ 63 Rn. 44 <Dezember 2014>; Löwer, in: Isensee/Kirchhof, HStR III, 3. Aufl. 2005,
§ 70 Rn. 17; Benda/Klein/Klein, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 2012, Rn. 1018).

                                          III.
  Die Anträge beziehen sich auf taugliche Antragsgegenstände. Richtiger Antragsgegner ist aber nur der Antragsgegner zu 1 und dieser auch nur hinsichtlich des Antrages zu 1.

  1. Gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG ist der Antrag nur zulässig, wenn der Antragsteller         59
geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme
oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Der Begriff der
Maßnahme ist weit auszulegen. Von ihm sind neben Rechtsakten auch Realakte erfasst (vgl. BVerfGE 44, 125 <137 f.>). Als Maßnahme kommt folglich jedes rechtserhebliche Verhalten des Antragsgegners in Betracht, das geeignet ist, die Rechtsstellung des Antragstellers zu beeinträchtigen (vgl. BVerfGE 118, 277 <317>).

  2. Mit dem Antrag zu 1 begehren die Antragsteller die Feststellung, dass die Antragsgegner sie in ihren Rechten dadurch verletzt haben, dass jene es ablehnten, die
Abgeordnete Katja Kipping zum Mitglied der im Rahmen des ersten Vermittlungsverfahrens eingerichteten Arbeitsgruppe des Vermittlungsausschusses zu ernennen
und ihr die Möglichkeit zur Mitwirkung in dieser Arbeitsgruppe zu geben.

 a) Gegen welche Person oder Institution der Antrag zu richten ist, hängt davon ab,        61
wer die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung verursacht hat und rechtlich
verantworten muss (vgl. BVerfGE 62, 1 <33>; 67, 100 <126>; 118, 277 <322>), wer


                                          20/35

also im üblichen prozessualen Sprachgebrauch passiv legitimiert ist. Der Antragsteller muss schlüssig darlegen, dass der Antragsgegner die Verantwortung für die Maßnahme oder Unterlassung trägt (vgl. BVerfGE 62, 1 <33>).

  Bei dem Beschluss vom 17. Dezember 2010, mit dem die Arbeitsgruppe zum Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften
Buches Sozialgesetzbuch eingerichtet und unter Ausschluss von Abgeordneten der
Antragstellerin zu 3 besetzt wurde, handelt es sich um eine Maßnahme, die dem Antragsgegner zu 1 zuzurechnen ist. Der Beschluss wurde auf einem Treffen der Mitglieder des Vermittlungsausschusses gefasst, zu dem der Vorsitzende des Vermittlungsausschusses eingeladen hatte. Gegenstand des Beschlusses war die
Einrichtung einer Arbeitsgruppe des Vermittlungsausschusses. Damit ist die Maßnahme sowohl inhaltlich als auch personell dem Vermittlungsausschuss zuzuordnen.
Dass der Beschluss nicht in einer förmlichen Sitzung des Ausschusses, sondern bei
einem informellen Treffen seiner Mitglieder gefasst wurde, ändert an dieser Zuordnung ebenso wenig wie der Umstand, dass eine Person, die nicht Mitglied des Vermittlungsausschusses war, an dem Treffen teilnahm, ohne dass hierüber ein Beschluss nach § 6 GO-VermA gefasst worden war. Ob es sich hierbei um eine
bewusste Umgehung der förmlichen Regeln des Vermittlungsausschusses zur Vermeidung rechtlicher Bindungen gehandelt hat, was der Antragsgegner zu 1 bestreitet, kann dahinstehen. Entscheidend ist vielmehr, dass mit der Zusammensetzung
der Mitglieder des Treffens, mit dessen Gegenstand, mit der Einladung durch den
Vorsitzenden und der Nutzung der Räumlichkeiten des Bundesrates insgesamt hinreichende Umstände gegeben sind, um dem Vermittlungsausschuss die Zusammenkunft und Beschlussfassung zuzurechnen. Das Treffen hat durch sein äußeres Gepräge eine so weitgehende Annäherung an den Formalisierungsgrad der regulären
Tätigkeit des Vermittlungsausschusses erreicht, dass einzelne Abweichungen von
dessen Geschäftsordnung die Zurechnung der Maßnahme nicht mehr ausschließen
konnten.

  Unzulässig ist der Antrag zu 1 der Antragsteller zu 1 bis 3 hingegen, soweit er sich   63
gegen die Antragsgegner zu 2 und zu 3 richtet. Diesen kann die Einrichtung einer informellen Arbeitsgruppe des Vermittlungsausschusses nicht zugerechnet werden.
Der Vermittlungsausschuss ist zwar ein gemeinsames Gremium von Deutschem
Bundestag und Bundesrat, die in den Vermittlungsausschuss entsandten Mitglieder
sind aber nicht an Weisungen dieser Organe gebunden. Dies ergibt sich für die Mitglieder des Bundestages unmittelbar aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und für die Mitglieder des Bundesrates aus Art. 77 Abs. 2 Satz 3 GG. Bundestag und Bundesrat können daher für Handlungen und Unterlassungen der Mitglieder des
Vermittlungsausschusses nicht verantwortlich sein.

 b) Die dem Antragsgegner zu 1 zuzurechnende Verweigerung der Mitgliedschaft             64
und Mitwirkung eines Mitglieds der Antragsgegnerin zu 3 in der informellen Arbeitsgruppe ist als Maßnahme auch rechtserheblich, denn sie kann die Rechtsstellung der
Antragssteller zu 1 bis 3 beeinträchtigen.


                                         21/35

  Auch Organisationsmaßnahmen, wie etwa eine Regelung der Geschäftsordnung               65
oder die Anwendung einer solchen Regelung, können eine Maßnahme im Sinne von
§ 64 Abs. 1 BVerfGG darstellen, wenn sie je nach der gegebenen Situation beim Antragsteller eine aktuelle rechtliche Betroffenheit auszulösen vermögen. Dies ist etwa
der Fall, wenn Bestimmungen der Geschäftsordnung des Bundestages oder deren
Anwendung einen Abgeordneten von bestimmten Bereichen der parlamentarischen
Tätigkeit ganz ausschließen oder seine Mitwirkungsrechte beschränken (vgl.
BVerfGE 70, 324 <350>; 80, 188 <209>).

 Entgegen der Ansicht der Antragsgegner fehlt dem Beschluss über die Bildung der         66
Arbeitsgruppe und ihre konkrete Besetzung nicht deswegen die Rechtserheblichkeit,
weil die Arbeitsgruppen selbst keine Entscheidungen treffen, sondern nur Sitzungen
und Beschlüsse des Vermittlungsausschusses vorbereiten. Zwar scheiden Handlungen, die nur vorbereitenden oder bloß vollziehenden Charakter haben, als Angriffsgegenstand im Organstreit regelmäßig aus (vgl. BVerfGE 68, 1 <74 f.>; 97, 408 <414>;
120, 82 <96>). Vorliegend machen die Antragsteller aber geltend, durch den Ausschluss von der Mitwirkung in der Arbeitsgruppe in ihren Rechten auf effektive Teilhabe am politischen Willensbildungsprozess verletzt worden zu sein. Es ist jedenfalls
nicht von vornherein auszuschließen, dass solche Rechte auch in Bezug auf Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses bestehen.

  3. Der Antrag zu 2, mit dem die Antragsteller die Feststellung begehren, dass die      67
Antragsgegner ihre Rechte dadurch verletzt haben, dass sie es ablehnten, die Antragstellerin zu 1 zum Mitglied der informellen Gesprächsrunde zu ernennen und ihr
die Möglichkeit zur Mitwirkung in dieser Gesprächsrunde zu geben, ist unzulässig.

 Die Unzulässigkeit könnte sich schon daraus ergeben, dass die Antragsteller nur         68
vom Hörensagen darüber berichten können, dass, wann und mit welcher Besetzung
die informelle Gesprächsrunde stattgefunden hat. In der Literatur wird die Ansicht
vertreten, dass der Antragsgegenstand, also die Maßnahme oder Unterlassung des
Antragsgegners, tatsächlich, das heißt objektiv vorliegen muss (Bethge, in: Maunz/
Schmidt-Bleibtreu/Klein/ders., BVerfGG, § 64 Rn. 14 f. <Dezember 2014>; Lenz/
Hansel, BVerfGG, 2. Aufl. 2015, § 64 Rn. 3). Auch ist fraglich, ob informellen Gesprächen, die – anders als die Bildung einer Arbeitsgruppe – keine erkennbare institutionelle Anbindung an das Verfahren im Vermittlungsausschuss haben, noch rechtserheblicher Charakter zugesprochen werden kann. Beides kann hier aber dahinstehen.
Jedenfalls handelte es sich bei der gerügten Aufnahme informeller Gespräche nicht
um eine Maßnahme, die einem der Antragsgegner zuzurechnen wäre.

 Zwar steht der Teilnehmerkreis dieser Gespräche nicht sicher fest. Auch nach dem        69
Vorbringen der Antragsteller ist aber davon auszugehen, dass einerseits nicht sämtliche Mitglieder des Vermittlungsausschusses und andererseits auch Personen an
den Gesprächen teilgenommen haben, die nicht Mitglied des Vermittlungsausschusses waren. Nach dem unbestrittenen Vortrag der Antragsgegner wurde die Aufnahme dieser Gespräche weder von dem Vermittlungsausschuss beschlossen noch von



                                         22/35

ihm initiiert. Auch die Durchführung der Gespräche hat der Vermittlungsausschuss
nicht organisiert. Entsprechendes gilt für den Deutschen Bundestag als Antragsgegner zu 2 und den Bundesrat als Antragsgegner zu 3. Es ist zudem weder dargelegt
noch ersichtlich, wie die Antragsgegner auf den Teilnehmerkreis der Gespräche hätten Einfluss nehmen oder derartige Gespräche unterbinden können.

 Selbst wenn es zutreffen sollte, dass das erste Treffen des Gesprächskreises im             70
Anschluss an eine Sitzung des Vermittlungsausschusses in den Räumen des Bundesrates stattgefunden hat, kann nicht davon ausgegangen werden, dass eine Untersagung der Nutzung dieser Räume – zu der kein Anlass bestand – entsprechende
Gespräche verhindert hätte. Auch ein rechtlich relevantes Unterlassen der Antragsgegner als möglicher tauglicher Antragsgegenstand liegt somit nicht vor.

  Allein dadurch, dass an den Gesprächen Mitglieder des Vermittlungsausschusses              71
teilgenommen haben und dass in der ersten Besprechung Räumlichkeiten des Bundesrates genutzt worden sein sollen, erreichen die Gespräche nicht einen Grad an
formeller und organisatorischer Ähnlichkeit mit einem Verfahren eines Antragsgegners, der es rechtfertigen könnte, die Gespräche einem von ihnen zuzurechnen. Eine
solche Ähnlichkeit und Nähe ist ferner nicht daraus abzuleiten, dass die Geschäftsführerin des Vermittlungsausschusses die Ergebnisse der Gesprächsrunde an die
Mitglieder versandt hat, denn unstreitig hat die Geschäftsführerin auch andere, nicht
vom Vermittlungsausschuss selbst oder seinen Untergliederungen erstellte Dokumente versandt, soweit diese für die Arbeit des Ausschusses von Bedeutung sein
konnten, etwa die Einigungsvorschläge des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales.

  Das Argument der Antragsteller, die Zusammensetzung des informellen Gesprächskreises mache deutlich, dass dieser Entscheidungen nicht nur vorbereiten,
sondern tatsächlich treffen sollte, so dass eine ergebnisoffene Diskussion im Vermittlungsausschuss nicht mehr zu erwarten gewesen sei, kann eine Verantwortlichkeit
der Antragsgegner für diese Gespräche ebenfalls nicht begründen. Soweit damit behauptet werden soll, die Antragsgegner hätten bewusst wesentliche Gespräche aus
dem formalisierten und institutionalisierten Verfahren des Vermittlungsausschusses
ausgelagert, ist hierfür nichts ersichtlich, weil bereits nicht dargetan ist, dass die Antragsgegner die Gespräche in irgendeiner Weise veranlasst hätten.

                                           IV.
 Soweit danach ein tauglicher Antragsgegenstand vorliegt und sich die Anträge gegen den richtigen Antragsgegner richten, sind die Antragsteller antragsbefugt.

 1. Ein Antrag ist gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG zulässig, wenn nicht von vornherein             74
ausgeschlossen werden kann, dass der Antragsgegner Rechte des Antragstellers,
die aus einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, durch die beanstandete rechtserhebliche Maßnahme oder Unterlassung
verletzt oder unmittelbar gefährdet hat (vgl. BVerfGE 94, 351 <362 f.>; 99, 19 <28>;


                                          23/35

104, 310 <325>; 108, 251 <271 f.>; 118, 277 <317>; 134, 141 <194, Rn. 160>). Lassen sich aus der geltend gemachten Vorschrift keine eigenen Rechte oder Zuständigkeiten herleiten, die durch die Maßnahme oder das Unterlassen verletzt sein könnten, fehlt es an der Antragsbefugnis (vgl. BVerfGE 93, 195 <204>; 134, 141 <194,
Rn. 160>).

  2. Die Antragstellerin zu 1 und der Antragsteller zu 2 sind antragsbefugt hinsichtlich   75
des Antrages zu 1, soweit er sich gegen den Antragsgegner zu 1 richtet. Es kann
nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass der Vermittlungsausschuss die
durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 77 Abs. 2 GG gewährleisteten Rechte der Antragsteller zu 1 und 2 auf effektive Teilhabe am politischen Willensbildungsprozess dadurch verletzt hat, dass er sie oder von ihnen bestimmte Vertreter von der Mitwirkung
in der Arbeitsgruppe ausgeschlossen hat. Diese Antragsbefugnis ist nicht dadurch
entfallen, dass die Antragsteller zu 1 und 2 nach Antragstellung aus dem Deutschen
Bundestag ausgeschieden sind. Insoweit ist wie bei der Parteifähigkeit maßgeblich
auf den Zeitpunkt der Antragstellung abzustellen (BVerfGE 108, 251 <272>).

 3. Auch die Antragstellerin zu 3 ist hinsichtlich des Antrags zu 1 antragsbefugt, soweit sich dieser gegen den Antragsgegner zu 1 richtet.

  a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss grundsätzlich              77
jeder Ausschuss des Bundestages ein verkleinertes Abbild des Plenums sein (vgl.
BVerfGE 80, 188 <222>; 84, 304 <323>). Dieser Grundsatz der Spiegelbildlichkeit –
auf den sich Fraktionen berufen können (vgl. BVerfGE 112, 118 <132 ff.>; 130, 318
<354>; 135, 317 <396, Rn. 154>) – gilt auch für die Wahl der Mitglieder des Bundestages im Vermittlungsausschuss (BVerfGE 112, 118 <133>).

 b) Zwar erscheint es denkbar, den Anwendungsbereich des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit auf die Besetzung der Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses
zu beschränken, so dass keine Rechte der Antragstellerin zu 3 auf Berücksichtigung
im Verhältnis ihrer Stärke bei der Bildung von Unterausschüssen oder Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses bestünden und eine Verletzung ihrer Rechte
durch die Antragsgegner insoweit ausschiede. Dies lässt aber die Antragsbefugnis
der Antragstellerin zu 3 nicht entfallen. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen,
dass der Grundsatz auch für die Besetzung von Unterausschüssen und Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses gilt. Gerade zur Klärung dieser Frage dient das
vorliegende Verfahren.

                                          V.
  Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller besteht hinsichtlich des Antrages zu 1       79
fort.

  1. Auch im Organstreitverfahren ist das Rechtsschutzbedürfnis des Organs grundsätzlich Voraussetzung für die Sachentscheidung (vgl. BVerfGE 62, 1 <33>; 67, 100
<127>; 68, 1 <77>; 119, 302 <307 f.>). Das Organstreitverfahren ist eine kontradiktorische Parteistreitigkeit mit Antragsteller und Antragsgegner. Es dient maßgeblich der


                                          24/35

gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren
Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle
der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns (BVerfGE
68, 1 <69 ff.>; 73, 1 <29 f.>; 80, 188 <212>; 104, 151 <193 f.>; 118, 244 <257>; 126,
55 <67 f.>; 134, 141 <194, Rn. 160>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 6.
Mai 2014 - 2 BvE 3/12 -, juris, Rn. 5).

 Das Rechtsschutzbedürfnis entfällt aber grundsätzlich nicht schon dadurch, dass        81
die beanstandete Rechtsverletzung in der Vergangenheit liegt und bereits abgeschlossen ist, gegenwärtig also keine Wirkung mehr entfaltet (vgl. BVerfGE 1, 372
<379>; 10, 4 <11>; 41, 291 <303>; 49, 70 <77>; 121, 135 <152>; 131, 152 <193>). In
der Literatur wird demgegenüber teilweise angenommen, dass in einem solchen Fall
eine Sachentscheidung nur getroffen werden kann, wenn besondere Umstände im
Sinne eines „Fortsetzungsfeststellungsinteresses“ vorliegen, etwa weil eine Wiederholungsgefahr besteht oder das Bedürfnis nach Klärung der objektiven Rechtslage
(Klarstellungsinteresse) überwiegt (Bethge, in: Maunz/ Schmidt-Bleibtreu/Klein/ders.,
BVerfGG, § 64 Rn. 99 <Dezember 2014>; Umbach, in: ders./Clemens/Dollinger,
BVerfGG, 2. Aufl. 2005, §§ 63, 64 Rn. 172). Der Senat hat bislang offen gelassen, ob
dieser Ansicht zu folgen ist, da in den konkret zur Entscheidung anstehenden Fällen
Umstände dieser Art vorlagen (vgl. BVerfGE 121, 135 <152>; 131, 152 <194>;
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 21. Oktober 2014 - 2 BvE 5/11 -, juris, Rn.
128).

 2. Auch im vorliegenden Verfahren bedarf diese Frage keiner Entscheidung, denn         82
selbst bei Anwendung strenger Maßstäbe besteht das Rechtsschutzbedürfnis der
Antragsteller hinsichtlich des Antrages zu 1 fort.

 a) Es ist nicht dadurch entfallen, dass der Antragstellerin zu 1 und den von ihr bestimmten Personen nach Antragstellung die mit dem Antrag begehrte Teilnahme an
den Sitzungen der Arbeitsgruppe und der Unterarbeitsgruppen ermöglicht wurde.
Zwar sind in kontradiktorischen Verfahren wie dem Organstreit Fallgestaltungen
denkbar, bei denen das Rechtsschutzbedürfnis dadurch entfällt, dass der Antragsgegner die zunächst unterlassene Maßnahme vornimmt (vgl. BVerfGE 124, 267
<274 f.>). Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Die Erklärung des Antragsgegners zu 1
enthält keine ausdrückliche Anerkennung einer Rechtspflicht und die Antragsgegner
bestreiten im hiesigen Verfahren weiterhin, dass der Antragsgegner zu 1 dazu verpflichtet war, der Antragstellerin zu 1 und den von ihr bestimmten Personen die mit
dem Antrag begehrte Teilnahme an den Sitzungen der Arbeitsgruppe und der Unterarbeitsgruppen zu ermöglichen (vgl. zu einer ähnlichen Konstellation BVerfG, Urteil
des Zweiten Senats vom 21. Oktober 2014 - 2 BvE 5/11 -, juris, Rn. 127 f.).

 b) Aus denselben Gründen führt auch der Umstand, dass das streitgegenständliche        84
Vermittlungsverfahren bereits kurz nach Antragstellung im Januar 2011 abgeschlossen wurde, für sich genommen nicht zum Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses. Da
die Antragsgegner eine Rechtspflicht zur Beachtung des Prinzips der Spiegelbildlich-



                                        25/35

keit bei der Besetzung von Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses und informellen Gesprächsrunden ausdrücklich ablehnen, kann es jederzeit wieder dazu kommen, dass eine Fraktion nicht ihrer Stärke entsprechend oder gar nicht berücksichtigt
wird.

 c) Das Rechtsschutzbedürfnis ist für die Antragstellerin zu 1 und den Antragsteller      85
zu 2 schließlich nicht dadurch entfallen, dass diese mit dem Ablauf der 17. Wahlperiode aus dem Deutschen Bundestag ausgeschieden sind.

 Das Ausscheiden des Antragstellers im Organstreitverfahren aus dem Deutschen             86
Bundestag führt grundsätzlich zum Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses, wenn
und weil sich ein solcher oder ein ähnlicher Streit zwischen den Beteiligten nicht wiederholen kann, es sei denn, dass ein sonstiges schutzwürdiges Interesse an der Klärung der aufgeworfenen Rechtsfrage besteht (vgl. BVerfGE 87, 207 <209>; vgl. auch
BVerfGE 102, 224 <232>; 119, 302 <307 f.>, allerdings mit der Besonderheit, dass
zwischenzeitlich auch die jeweils angegriffene Norm geändert worden war; zum Ausscheiden des Antragsgegners aus dem Bundestag siehe BVerfG, Beschluss des
Zweiten Senats vom 6. Mai 2014 - 2 BvE 3/12 -, juris, Rn. 4 ff.).

  Vorliegend besteht ein objektives Interesse an der Klärung der verfassungsrechtlichen Frage, wie weit der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit und das aus Art. 38 Abs. 1
Satz 2, Art. 77 Abs. 2 GG gewährleistete Recht der im Vermittlungsausschuss vertretenen Abgeordneten des Deutschen Bundestages auf effektive Teilhabe am politischen Willensbildungsprozess reichen. Da die Antragstellerin zu 1 und der Antragsteller zu 2 aufgrund ihrer politischen Ansichten von der Teilnahme an der
Arbeitsgruppe ausgeschlossen wurden, kann sich eine Situation wie die vorliegende
unabhängig von den jeweils handelnden und betroffenen Personen jederzeit wiederholen. Es stellt sich die über den konkreten Fall hinausgehende Frage, ob die Parlaments- und Ausschussmehrheit Teile der Opposition von Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses ausschließen kann und ob es – bejahendenfalls – hierfür
besonderer sachlicher Gründe bedarf. An der Klärung dieser Rechtsfragen besteht
ein öffentliches Interesse, das auch nicht dadurch entfällt, dass der Antrag der Antragstellerin zu 3 als zulässig anzusehen ist. Zwar ist das Verfahren insoweit fortzusetzen und sind jedenfalls deren Anträge in der Sache zu bescheiden. Es steht aber
nicht von vornherein fest, dass die Rechte der Fraktion und die Rechte der von dieser
in den Vermittlungsausschuss entsandten Abgeordneten hinsichtlich der Besetzung
von Arbeitsgruppen des Ausschusses identischen Inhalts und gleicher Reichweite
sind (vgl. BVerfGE 135, 317 <396 f., Rn. 154 f.>).

                                          VI.
  Mit dem am 3. Januar 2011 eingegangenen Antrag zu 1 wahren die Antragsteller            88
die Sechsmonatsfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG, denn sie rügen ein Verhalten der Antragsgegner im Rahmen des am 17. Dezember 2010 eingeleiteten Vermittlungsverfahrens.



                                         26/35

                                         VII.
 Hinsichtlich des ursprünglichen Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung         89
haben die Antragsteller mit Schriftsatz vom 7. Januar 2011 erklärt, dass kein Entscheidungsbedarf mehr bestehe. Diese Erklärung ist als Antragsrücknahme auszulegen, die als Ausfluss der Dispositionsbefugnis grundsätzlich stets zulässig ist. Ob eine Antragsrücknahme wie bei Hauptsacheverfahren unter Umständen unzulässig
sein kann, wenn das öffentliche Interesse eine Sachentscheidung gebietet (vgl.
BVerfGE 24, 299 <300>; 25, 308 <309> für die abstrakte Normenkontrolle; 98, 218
<242 f.> für Verfassungsbeschwerden), kann dahinstehen, weil das Verfahren hinsichtlich der Hauptsacheanträge fortgeführt wurde.

                                          C.
 Der danach hinsichtlich des Antragsgegners zu 1 zulässige Antrag zu 1 der Antragsteller ist unbegründet. Durch die Ablehnung, die der Antragstellerin zu 3 angehörende Abgeordnete Katja Kipping, zum Mitglied der Arbeitsgruppe des Vermittlungsausschusses zu bestimmen und ihr die Möglichkeit zur Mitwirkung in dieser
Arbeitsgruppe zu geben, hat der Vermittlungsausschuss keine Rechte der Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 77 Abs. 2 GG verletzt.

                                          I.
  1. Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sind die Abgeordneten des Deutschen Bundestages Vertreter des ganzen Volkes. Diese Regelung ist Ausfluss des Prinzips der repräsentativen Demokratie. Der Deutsche Bundestag ist das unmittelbare Repräsentationsorgan des Volkes und übt als „besonderes Organ“ im Sinne von Art. 20 Abs. 2
GG die vom Volk ausgehende Staatsgewalt aus (vgl. BVerfGE 44, 308 <316>; 56,
396 <405>; 80, 188 <217>; 130, 318 <342>). Im demokratisch-parlamentarischen
System des Grundgesetzes vollzieht sich die Repräsentation des Volkes im Parlament durch die Abgeordneten (vgl. BVerfGE 44, 308 <316>; 56, 396 <405>; 80, 188
<217>; 130, 318 <342>). Grundsätzlich wird das Volk bei parlamentarischen Entscheidungen nur durch das Parlament als Ganzes, das heißt durch die Gesamtheit
seiner Mitglieder, angemessen repräsentiert (vgl. BVerfGE 44, 308 <316>; 56, 396
<405>; 80, 188 <218>; 130, 318 <342>). Dies bedeutet nicht, dass die Abgeordneten
das Volk ausschließlich im Plenum repräsentieren könnten. Ein wesentlicher Teil der
Parlamentsarbeit wird traditionell außerhalb des Plenums geleistet, was einerseits
auf der seit Jahrzehnten zunehmenden Kompliziertheit der Lebensverhältnisse und
dem damit verbundenen Zwang zur Arbeitsteilung, zum anderen auf der Tatsache
beruht, dass die Schwerfälligkeit des Plenums Detailarbeit naturgemäß nur in sehr
beschränktem Umfang erlaubt (BVerfGE 44, 308 <317>; vgl. auch BVerfGE 130, 318
<351>). Dies setzt aber voraus, dass die endgültige Beschlussfassung über ein parlamentarisches Vorhaben dem Plenum vorbehalten bleibt, die Mitwirkung der Abgeordneten bei der Vorbereitung der Parlamentsbeschlüsse außerhalb des Plenums ihrer Art und ihrem Gewicht nach der Mitwirkung im Plenum im Wesentlichen gleich zu
erachten ist und der parlamentarische Entscheidungsprozess institutionell in den Be-


                                         27/35

reich des Parlaments eingefügt bleibt (BVerfGE 44, 308 <317>). Art. 38 Abs. 1 Satz 2
GG setzt daher die gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten des Deutschen
Bundestages voraus (vgl. BVerfGE 56, 396 <405>; 80, 188 <218>; 84, 304 <321>;
130, 318 <342>) und umfasst das Recht auf gleiche Teilhabe am Prozess der parlamentarischen Willensbildung (BVerfGE 96, 264 <278>).

  Die Mitwirkungsbefugnis der Abgeordneten bezieht sich nicht nur auf die Beschlussfassung, sondern auch auf deren Recht zu beraten, also zu „verhandeln“ im
Sinne von Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG. Öffentliches Verhandeln von Argument und Gegenargument ist ein wesentliches Element des demokratischen Parlamentarismus.
Gerade das im parlamentarischen Verfahren gewährleistete Maß an Öffentlichkeit
der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche eröffnet Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen, die bei einem weniger transparenten Vorgehen
sich nicht so ergäben (BVerfGE 70, 324 <355>). Zu den aus dem Recht auf gleiche
Teilhabe am Prozess der parlamentarischen Willensbildung abzuleitenden Befugnissen der Abgeordneten zählen das Rederecht und das Stimmrecht, die Beteiligung an
der Ausübung des Frage- und Informationsrechts des Parlaments, das Recht, sich an
den vom Parlament vorzunehmenden Wahlen zu beteiligen und parlamentarische Initiativen zu ergreifen sowie das Recht, sich mit anderen Abgeordneten zu einer Fraktion zusammenzuschließen (vgl. BVerfGE 80, 188 <218> und 130, 318 <342> jeweils
m.w.N. zu den einzelnen Befugnissen). Aus der durch Art. 38 Abs. 1 GG gewährleisteten Freiheit der Abgeordneten, sich zu Fraktionen zusammenzuschließen, folgt,
dass die Fraktionen als politische Kräfte ebenso gleich und entsprechend ihrer Stärke zu behandeln sind wie die Abgeordneten untereinander (vgl. BVerfGE 84, 304
<322 f.>; 112, 118 <133>; 130, 318 <354>).

  2. Die Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten erstreckt sich grundsätzlich auch auf   93
Ausschüsse des Deutschen Bundestages. Da diese entsprechend der parlamentarischen Tradition in Deutschland einen wesentlichen Teil der Arbeit des Bundestages
leisten, durch ihre Vorbereitung der Beschlussfassung des Plenums einen Teil des
Entscheidungsprozesses entlastend vorwegnehmen und zudem einen wesentlichen
Teil der parlamentarischen Informations-, Kontroll- und Untersuchungsaufgaben
wahrnehmen, sind sie in die Repräsentation des Volkes durch das Parlament einbezogen (vgl. BVerfGE 80, 188 <221 f.>). Deshalb muss grundsätzlich jeder Ausschuss
ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln (BVerfGE 80, 188 <222>; 84, 304
<323>; 96, 264 <282>; 112, 118 <133>; 130, 318 <354>; 131, 230 <235>; 135, 317
<396, Rn. 153>). Dies erfordert eine möglichst getreue Abbildung der Stärke der im
Plenum vertretenen Fraktionen (Grundsatz der Spiegelbildlichkeit; BVerfGE 130, 318
<354>; 131, 230 <235>).

 Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gilt auch für Unterausschüsse (vgl. BVerfGE      94
84, 304 <328>), nicht aber für Gremien und Funktionen, die lediglich organisatorischer Art sind und daher nicht dem Einfluss des Prinzips gleichberechtigter Teilnahme an den dem Bundestag nach dem Grundgesetz übertragenen Aufgaben unterlie-


                                        28/35

gen (BVerfGE 96, 264 <280>). So ist es zulässig, fraktionslosen Abgeordneten eine
Mitgliedschaft im Ältestenrat zu verweigern, da es in diesem nicht zu einer inhaltlichen Vorformung der parlamentarischen politischen Willensbildung kommt (BVerfGE
80, 188 <227>). Auch die Beschränkung der Vergabe von Vorsitzen in Ausschüssen
durch die Geschäftsordnung des Bundestages hält sich im Rahmen der dem Bundestag zustehenden Geschäftsordnungsautonomie (BVerfGE 84, 304 <328>).

 Dem Anspruch einer Fraktion auf Gleichbehandlung mit den anderen Fraktionen ist        95
Genüge getan, wenn der Ausschuss dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit entsprechend besetzt ist. Die Zuweisung einer bestimmten Aufgabe an einen Ausschuss
kann aus Art. 38 Abs. 1 GG abgeleitete Rechte der nicht in dem Ausschuss vertretenen Abgeordneten, nicht aber Rechte der Fraktionen verletzen (vgl. BVerfGE 135,
317 <396 f., Rn. 154 f.>).

 3. Die Mitglieder der Ausschüsse werden nach Art. 42 Abs. 2 GG mit Mehrheit gewählt, eine durch Art. 42 Abs. 2 Satz 2 GG zugelassene Ausnahme sieht die Geschäftsordnung des Bundestages nicht vor. Deshalb muss vor der Wahl nach einem
bestimmten Proportionalverfahren festgelegt werden, wieviel Kandidaten die jeweiligen Fraktionen oder Gruppen vorschlagen können. Eine vollständige Gleichheit lässt
sich mit keinem dieser Verfahren erreichen. Daher fällt die Entscheidung für das anzuwendende Zählsystem grundsätzlich in die autonome Entscheidungsbefugnis des
Bundestages (BVerfGE 96, 264 <283>; 130, 318 <354 f.>). Entscheidet sich der Bundestag für ein Verfahren, bei dem – anders als nach einem anderen Verfahren – auf
eine Fraktion kein Sitz in dem jeweiligen Ausschuss entfällt, so ist dies von Verfassung wegen nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 96, 264 <282 f.>; speziell zum Vermittlungsausschuss sowie allgemein zu Ausschüssen des Bundestages BVerfGE
130, 318 <354 f.>). Auch ein Wechsel des Zählsystems kann gerechtfertigt sein,
wenn hierfür sachliche Gründe bestehen (BVerfGE 96, 264 <283>; 130, 318 <355>).

 4. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit enthält für sich genommen keine Aussage       97
über die zulässige Größe eines Ausschusses oder eines anderen Untergremiums. Je
kleiner das Untergremium ausfällt, desto mehr Abgeordnete werden allerdings an der
Wahrnehmung ihrer Statusrechte gehindert, und umso weniger ist insofern der Repräsentationsfunktion entsprochen. Daher steigen die Anforderungen an eine sachliche Rechtfertigung der Delegation von Entscheidungsbefugnissen mit der abnehmenden Größe eines Untergremiums. In Ausnahmefällen kann dies trotz formaler
Wahrung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit zu einer Verletzung von Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG wegen der zu geringen Größe des Untergremiums führen
(BVerfGE 130, 318 <354>).

  Zudem folgen aus dem Demokratieprinzip das Gebot, parlamentarische Minderheiten zu schützen, sowie das Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung der
Opposition (BVerfGE 2, 1 <13>; 44, 308 <321>; 70, 324 <363>). Dieser Schutz geht
auch dahin, der Minderheit zu ermöglichen, ihren Standpunkt in den Willensbildungsprozess im Parlament einzubringen. Dem ist grundsätzlich dadurch Rechnung zu tra-



                                        29/35

gen, dass die Repräsentation in die Ausschüsse vorverlagert wird, wenn dort der Sache nach die Entscheidungen fallen (vgl. BVerfGE 44, 308 <319>; 70, 324 <363>;
130, 318 <352 f.>; 131, 230 <235>). Soweit Abgeordnete durch die Übertragung
von Entscheidungsbefugnissen auf einen Ausschuss von der Mitwirkung an der
parlamentarischen Entscheidungsfindung ausgeschlossen werden, ist dies nur zum
Schutz anderer Rechtsgüter mit Verfassungsrang und unter strikter Wahrung des
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig (vgl. etwa BVerfGE 130, 318 <352 und
358 f.>; 131, 230 <235>).

  5. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Parlament und Ausschüssen gilt auch       99
für die Wahl der Mitglieder des Bundestages im Vermittlungsausschuss (vgl.
BVerfGE 96, 264 <282>; 112, 118 <133>). Dieser ist zwar als gemeinsamer Ausschuss zweier Verfassungsorgane nicht ohne weiteres mit einem Ausschuss des
Bundestages vergleichbar, seine Bedeutung im Gesetzgebungsverfahren steht aber
der Aufgabenwahrnehmung durch Ausschüsse des Bundestages nicht nach. Die gestaltende Vorbereitung eines Gesetzesbeschlusses betrifft die zentrale Aufgabe des
Deutschen Bundestages. Der Vermittlungsausschuss hat im Gesetzgebungsverfahren eine herausgehobene und in gewissem Umfang verselbständigte Stellung
(BVerfGE 112, 118 <138>).

 6. Abweichungen vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit sind nur in besonders gelagerten Fällen zulässig, etwa wenn nur hierdurch dem in Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG verankerten Mehrheitsprinzip Rechnung getragen werden kann, also dem Grundsatz,
dass sich die die Regierung tragende parlamentarische Mehrheit bei Sachentscheidungen auch in verkleinerten Abbildungen des Bundestages durchsetzen können
muss (BVerfGE 112, 118 <140>; 130, 318 <355>). Beide Grundsätze sind im Falle
einer Kollision zu einem schonenden Ausgleich zu bringen. Funktion und Aufgabe
des Vermittlungsausschusses erfordern keine zwingende Ausrichtung der Besetzung
des Ausschusses am Mehrheitsprinzip in einem Umfang, dass der Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit im Zweifel zu weichen hätte. Die Einrichtung des Vermittlungsausschusses zielt auf die Aushandlung von Kompromissen zwischen den gesetzgebenden Körperschaften; dies gelingt, wenn die für ein konkretes Gesetzgebungsvorhaben maßgeblichen politischen Meinungen zum Ausgleich gebracht werden können
(BVerfGE 112, 118 <141 f.>). Die Arbeit des Vermittlungsausschusses ist nicht notwendig darauf angelegt, in jedem Fall zu einer Entscheidung in der Sache zu gelangen; dieser Ausschuss ist nicht als ein Gremium ausgestaltet, das konstitutive Beschlüsse fassen soll, in denen sich eine politische Mehrheit wiederfindet (BVerfGE
112, 118 <144>). Das Proportionalitätsverfahren ist daher so zu wählen, dass auch
bei einer Abbildung der Kanzlermehrheit die Besetzung nach dem Stärkeverhältnis
der Fraktionen so weit wie möglich gewahrt wird (vgl. BVerfGE 112, 118 <145>).

                                         II.
 Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Parlament und Ausschüssen gilt jedoch        101
nicht für Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses, unabhängig davon, ob diese


                                        30/35

durch einen förmlichen Beschluss des Ausschusses oder durch eine informelle Entscheidung eingerichtet werden.

 1. Grundsätzlich unterfällt die Ausgestaltung der Organisation und des Geschäftsgangs dieser Arbeitsgruppen der nach Art. 77 Abs. 2 Satz 2 GG Bundestag und Bundesrat gemeinsam zustehenden Geschäftsordnungsautonomie für das Verfahren
des Vermittlungsausschusses. Die Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses
enthält in § 9 lediglich die Aussage, dass der Ausschuss Unterausschüsse einsetzen
kann, während in den §§ 1, 3 Satz 2 und 3, § 6 und § 7 Abs. 3 GO-VermA Regelungen über die Besetzung des Vermittlungsausschusses selbst, über die Teilnahme
von Stellvertretern und anderen Personen an Sitzungen und über die Beschlussfähigkeit in Bezug auf den Einigungsvorschlag getroffen wurden. Die im Rahmen des
mit der Geschäftsordnungsautonomie verbundenen weiten Gestaltungsspielraums
getroffene Regelung des § 9 GO-VermA ist verfassungsgerichtlich nur darauf zu
überprüfen, ob zwingende verfassungsrechtliche Vorgaben für die Besetzung und die
Mitwirkungsbefugnisse der im Vermittlungsausschuss vertretenen Abgeordneten in
diesen Gremien eingehalten sind (vgl. für Ausschüsse des Bundestages BVerfGE 80,
188 <220>).

  2. Solche zwingenden Vorgaben sind aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 77 Abs. 2        103
GG nicht abzuleiten. Weder erstreckt sich die grundsätzlich gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten des Deutschen Bundestages an der parlamentarischen
Willensbildung auf Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses, noch sind diese
dergestalt in die Repräsentation des Volkes durch das Parlament einbezogen, dass
eine möglichst getreue Abbildung der Stärke der im Plenum des Bundestages vertretenen Fraktionen in diesen Arbeitsgruppen erforderlich wäre.

 a) Die vom Vermittlungsausschuss eingerichteten Arbeitsgruppen sind zwar nicht          104
rein organisatorischer Natur, sondern haben die Aufgabe, durch intensive Sacharbeit
an der Findung eines mehrheitsfähigen Kompromisses zu einem Gesetzgebungsvorhaben mitzuwirken. Durch die von den Arbeitsgruppen erarbeiteten Kompromissvorschläge kommt es auch zweifellos zu einer inhaltlichen Vorformung der Willensbildung im Vermittlungsausschuss. Dies entspricht aber der spezifischen Arbeitsweise
im Vermittlungsausschuss, die weder mit dem deliberativen Verfahren im Bundestag
noch mit der Entscheidungsfindung im Bundesrat gleichzusetzen ist.

  b) Zweck und Ziel des Vermittlungsverfahrens ist das Erzielen eines politischen        105
Kompromisses zwischen den beiden Gesetzgebungskörperschaften, nicht die nochmalige freie Beratung des Gesetzgebungsvorschlages, zu dem diese unterschiedliche Positionen eingenommen haben. Dieses Ziel soll dadurch erreicht werden, dass
auf höherer politischer Ebene und unter übergeordneten Gesichtspunkten ein Interessenausgleich gesucht wird (BVerfGE 112, 118 <137>). Das Vermittlungsverfahren
dient folglich nicht der öffentlichen parlamentarischen Verhandlung und Beschlussfassung im Sinne von Art. 42 Abs. 1 und 2 GG, auf die sich die aus Art. 38 Abs. 1 Satz
2 GG abzuleitende gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten des Deutschen



                                         31/35

Bundestages in erster Linie bezieht. Vielmehr eröffnet das Grundgesetz um der Effizienz der Gesetzgebung willen die Möglichkeit, die Beratung von Vorlagen einem
Ausschuss zu übertragen, der nach seiner Zusammensetzung und seinem Verfahren
in besonderem Maße geeignet ist, einen Kompromiss zu erarbeiten (BVerfGE 72,
175 <188>). Um diese ihm zugewiesene Aufgabe erfüllen zu können, ist diesem Ausschuss – innerhalb des von Bundestag und Bundesrat gemeinsam gesetzten Rahmens seiner Geschäftsordnung – ein weiter Spielraum autonomer Verfahrensgestaltung eingeräumt. Damit verbunden ist die Befugnis, sich formeller und informeller
Gremien zur Vorbereitung der Beschlussfassung zu bedienen, die im Hinblick auf
das jeweils anstehende Thema nach anderen Kriterien als demjenigen der Spiegelbildlichkeit zusammengesetzt sind. Der Vermittlungsausschuss ist kein Entscheidungsorgan (vgl. BVerfGE 72, 175 <188>; 101, 297 <306>; 120, 56 <74>), er verfügt aber über eine den Kompromiss vorbereitende, ihn aushandelnde und damit
faktisch gestaltende Kompetenz, die jeder Vermittlungstätigkeit innewohnt (BVerfGE
120, 56 <74>). Er hat kein Gesetzesinitiativrecht und verantwortet seine Beratungen
und Empfehlungen nicht vor einer parlamentarischen Öffentlichkeit, sondern tagt im
Interesse seiner Effizienz nichtöffentlich und vertraulich (BVerfGE 101, 297 <306>;
120, 56 <74>; 125, 104 <122 ff.>).

 Dass das Vermittlungsverfahren nach der Konzeption des Grundgesetzes nicht auf          106
eine möglichst breite Beteiligung aller parlamentarischen Kräfte angelegt ist, zeigt
sich auch an der in Art. 77 Abs. 2 Satz 1 GG geregelten Besetzung des Vermittlungsausschusses. Dieser wird zur Hälfte mit Abgeordneten des Deutschen Bundestages
besetzt, zur anderen Hälfte aber mit Mitgliedern des Bundesrates, also mit Vertretern
der Regierungen und nicht etwa mit Mitgliedern der Volksvertretungen der Länder.

  c) Die Suche nach einem Konsens prägt auch faktisch den Verfahrensablauf (siehe        107
die empirische Beschreibung bei Merati-Kashani, NVwZ Extra Heft 7/2011, S. 1 <2
ff.>). In der Praxis des Vermittlungsausschusses dient die Einsetzung von Arbeitsgruppen bei schwierigen und komplexen Materien vor allem der Einbeziehung externen Fachwissens, etwa durch die Beteiligung der Fachpolitiker der Fraktionen, von
Fachbeamten der Ministerien oder sonstigen Sachverständigen (vgl. Bergkemper,
Das Vermittlungsverfahren gemäß Art. 77 II GG, 2007, S. 215 ff.; Schneider, Modernes Regieren und Konsens, 2010, S. 97). Die flexible Besetzung und der informale
Charakter dieser Arbeitsgruppen, deren Beratungen nicht protokolliert werden, führt
zu einer Öffnung des Beratungsprozesses und zur Einbeziehung neuer Beratungsaspekte (vgl. Schneider, ebd.). Hierdurch wird die Wahrscheinlichkeit einer Einigung erhöht.

  Dass es durch die Beratungen in den Arbeitsgruppen zu einer gewissen Vorformung des abschließenden Entscheidungsvorschlages des Vermittlungsausschusses
kommen kann und regelmäßig kommen wird, ändert daran nichts. Diese Vorformung
ist gerade Sinn und Zweck der Arbeitsgruppen, deren Aufgabe darin besteht, einen
gemeinsamen Kompromiss zu erarbeiten. Sie verleiht den Arbeitsgruppen aber keine
den Vermittlungsausschuss ersetzende Funktion. Dieser muss abschließend über


                                         32/35

die Vorlage oder die Vorlagen aus der Arbeitsgruppe oder den Arbeitsgruppen Beschluss fassen. Er befindet sich dabei auch nicht wie der Bundestag in Bezug auf
den Einigungsvorschlag des Ausschusses nach Art. 77 Abs. 2 Satz 5 GG in einer
Ratifikationslage. Vielmehr steht es ihm frei, die Ergebnisse der Arbeitsgruppen zu
übernehmen, insgesamt abzulehnen oder abzuändern. Dabei können sämtliche Mitglieder des Vermittlungsausschusses eigene Vorschläge einbringen, auch diejenigen
Mitglieder, die in den Arbeitsgruppen nicht vertreten waren. Den an Weisungen nicht
gebundenen Mitgliedern des Vermittlungsausschusses wäre es sogar unbenommen,
einen von den Fachpolitikern ihrer Partei oder Fraktion in Arbeitsgruppen miterarbeiteten Einigungsvorschlag abzulehnen. Dass es hierzu meist aufgrund einer faktischen Fraktionsdisziplin nicht kommen wird und dass Mitglieder kleinerer Fraktionen
aufgrund des im Vermittlungsausschuss geltenden Mehrheitsprinzips im Regelfall ihre Änderungsvorschläge nicht werden durchsetzen können, ist keine Besonderheit
des Vermittlungsverfahrens, sondern gleichermaßen den parlamentarischen Beratungen und Beschlussfassungen im Deutschen Bundestag und in seinen Ausschüssen eigen.

  3. Da der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit auf Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses keine Anwendung findet, sind die Antragsgegner zu 2 und zu 3 entgegen der Ansicht der Antragsteller auch nicht dazu verpflichtet, die Verwirklichung dieses Grundsatzes durch eine Änderung der Geschäftsordnung des
Vermittlungsausschusses sicherzustellen. Erst recht trifft sie keine Verpflichtung,
durch eine entsprechende Regelung etwaige Beratungen in Bezug auf den Gegenstand des Vermittlungsverfahrens in anderen, noch informelleren Gremien oder Zusammenkünften zu unterbinden, unabhängig von der Frage, ob eine solche Regelung überhaupt wirksam getroffen werden könnte.

                                          III.
  Soweit die Antragsteller monieren, dass sie über den Inhalt der Unterrichtung der       110
Arbeitsgruppe durch die Bundesministerin für Arbeit und Soziales gar nicht und über
die Ergebnisse der informellen Gesprächsrunde zu spät, nämlich erst kurz vor der
letzten Sitzung des Vermittlungsausschusses informiert worden seien, ist diese Rüge
ebenfalls unbegründet.

  1. Für die tatsächliche Möglichkeit, den an einen Parlamentsabgeordneten gerichteten Anforderungen gerecht zu werden, ist der Grad seiner Informiertheit von entscheidender Bedeutung. Nur wenn er über die parlamentarischen Vorhaben so umfassend wie möglich unterrichtet ist und sich deshalb auf sie einstellen kann, vermag
er seine politischen Wirkungsmöglichkeiten voll auszuschöpfen (BVerfGE 44, 308
<320>). Ein Abgeordneter hat im Gesetzgebungsverfahren nicht nur das Recht, im
Bundestag abzustimmen (zu „beschließen“, vgl. Art. 42 Abs. 2 GG), sondern auch
das Recht zu beraten (zu „verhandeln“, vgl. Art. 42 Abs. 1 GG). Eine Beratung verfehlt aber ihren Zweck, wenn über den Beratungsgegenstand keine oder nur unzureichende Informationen zur Verfügung stehen. Abgeordnete bedürfen daher grund-


                                         33/35

sätzlich einer umfassenden Information, um ihren Aufgaben genügen zu können; das
gilt insbesondere für parlamentarische Minderheiten (BVerfGE 70, 324 <355>). Es
stellt daher eine Verletzung von Rechten eines Abgeordneten dar, wenn dieser erforderliche Informationen so spät erhält, dass er nicht mehr in der Lage ist, sich fundiert
mit diesen zu befassen und sich vor der Beratung oder Abstimmung eine Meinung zu
dem Vorgang zu bilden. Dies gilt auch für die Arbeit im Vermittlungsausschuss. Der
Vermittlungsausschuss ist daher verpflichtet, seinen in einer von ihm eingerichteten
Arbeitsgruppe nicht vertretenen Mitgliedern die Unterlagen rechtzeitig vor einer Ausschusssitzung zur Verfügung zu stellen, die der Arbeitsgruppe bei deren Sitzungen
vorgelegen haben und die Grundlage der dortigen Beratungen waren.

  2. Somit könnten die Antragsteller zu 1 und 2 dadurch in ihren Rechten verletzt worden sein, dass ihnen bestimmte Unterlagen gar nicht und der in informellen Gremien
ausgearbeitete Kompromissvorschlag nur etwa eineinhalb Stunden vor Beginn der
Sitzung des Vermittlungsausschusses am 22. Februar 2011 per E-Mail zugesandt
worden sind. Eine solche Verletzung ihrer Rechte hätte ihre Ursache aber allein in
der mangelnden Unterrichtung durch den Antragsgegner zu 1 und nicht in dem Ausschluss der Antragsteller von der Arbeitsgruppe und der Gesprächsrunde (vgl.
BVerfGE 96, 264 <284>). Die mangelnde Unterrichtung selbst haben die Antragsteller jedoch nicht zum Gegenstand ihrer Anträge im Organstreitverfahren gemacht.

                                          IV.
 Besondere Billigkeitsgründe, die die Anordnung einer Auslagenerstattung nach              113
§ 34a Abs. 3 BVerfGG ausnahmsweise angezeigt erscheinen lassen (vgl. BVerfGE
96, 66 <67>), liegen nicht vor.

               Voßkuhle                 Landau                  Huber

              Hermanns               Kessal-Wulf                König

                                      Maidowski




                                          34/35

Bundesverfassungsgericht, Urteil des Zweiten Senats vom 22. September 2015 -
2 BvE 1/11

Zitiervorschlag BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 22. September 2015 - 2 BvE 1/
                11 - Rn. (1 - 113), http://www.bverfg.de/e/
                es20150922_2bve000111.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2015:es20150922.2bve000111




                                     35/35

Der gegen den Antragsgegner zu 1 gerichtete Antrag zu 1 wird zurückgewiesen. Im Übrigen werden die Anträge verworfen.
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 19. Mai 2015 durch|für Recht erkannt:
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 22. September 2015
- 2 BvE 1/11 -, Rn. 1-113,
                    https://www.bverfg.de/e/es20150922_2bve000111
Pressemitteilung - Nr. 70/2015 vom 22. September 2015