                                  Leitsätze
           zum Urteil des Zweiten Senats vom 7. September 2011
                              - 2 BvR 987/10 -
                              - 2 BvR 1485/10 -
                              - 2 BvR 1099/10 -
1. Art. 38 GG schützt die wahlberechtigten Bürger vor einem Substanzverlust ihrer verfassungsstaatlich gefügten Herrschaftsgewalt durch weitreichende oder
   gar umfassende Übertragungen von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages, vor allem auf supranationale Einrichtungen (BVerfGE 89, 155 <172>;
   123, 267 <330>). Die abwehrrechtliche Dimension des Art. 38 Abs 1 GG
   kommt in Konstellationen zum Tragen, in denen offensichtlich die Gefahr besteht, dass die Kompetenzen des gegenwärtigen oder künftigen Bundestages
   auf eine Art und Weise ausgehöhlt werden, die eine parlamentarische Repräsentation des Volkswillens, gerichtet auf die Verwirklichung des politischen
   Willens der Bürger, rechtlich oder praktisch unmöglich macht.
2. a) Die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand ist
   grundlegender Teil der demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat (vgl. BVerfGE 123, 267 <359>). Der Deutsche Bundestag muss
   dem Volk gegenüber verantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entscheiden. Das Budgetrecht stellt insofern ein zentrales Element der demokratischen
   Willensbildung dar (vgl. BVerfGE 70, 324 <355 f.>; 79, 311 <329>).

   b) Als Repräsentanten des Volkes müssen die gewählten Abgeordneten des
   Deutschen Bundestages auch in einem System intergouvernementalen Regierens die Kontrolle über grundlegende haushaltspolitische Entscheidungen behalten.




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3. a) Der Deutsche Bundestag darf seine Budgetverantwortung nicht durch unbestimmte haushaltspolitische Ermächtigungen auf andere Akteure übertragen.
   Insbesondere darf er sich, auch durch Gesetz, keinen finanzwirksamen Mechanismen ausliefern, die - sei es aufgrund ihrer Gesamtkonzeption, sei es
   aufgrund einer Gesamtwürdigung der Einzelmaßnahmen - zu nicht überschaubaren haushaltsbedeutsamen Belastungen ohne vorherige konstitutive Zustimmung führen können.

   b) Es dürfen keine dauerhaften völkervertragsrechtlichen Mechanismen begründet werden, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen
   anderer Staaten hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren
   Folgewirkungen verbunden sind. Jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs im internationalen oder unionalen
   Bereich muss vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden.

   c) Darüber hinaus muss gesichert sein, dass hinreichender parlamentarischer
   Einfluss auf die Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten
   Mitteln besteht.
4. Die Bestimmungen der europäischen Verträge stehen dem Verständnis der
   nationalen Haushaltsautonomie als einer wesentlichen, nicht entäußerbaren
   Kompetenz der unmittelbar demokratisch legitimierten Parlamente der Mitgliedstaaten nicht entgegen, sondern setzen sie voraus. Ihre strikte Beachtung
   gewährleistet, dass die Handlungen der Organe der Europäischen Union in
   und für Deutschland über eine hinreichende demokratische Legitimation verfügen (BVerfGE 89, 155 <199 ff.>; 97, 350 <373>). Die vertragliche Konzeption
   der Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft ist Grundlage und Gegenstand
   des deutschen Zustimmungsgesetzes (BVerfGE 89, 155 <205>).
5. Hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit, für Gewährleistungen einstehen zu müssen, kommt dem Gesetzgeber ein Einschätzungsspielraum zu, der vom Bundesverfassungsgericht zu respektieren ist. Entsprechendes gilt auch für die
   Abschätzung der künftigen Tragfähigkeit des Bundeshaushalts und des wirtschaftlichen Leistungsvermögens der Bundesrepublik Deutschland.




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BUNDESVERFASSUNGSGERICHT                                       Verkündet
- 2 BVR 987/10 -                                               am 7. September 2011
- 2 BVR 1485/10 –                                              Wolf
- 2 BVR 1099/10 –                                              Amtsinspektorin
                                                               als Urkundsbeamtin
                                                               der Geschäftsstelle




                               Im Namen des Volkes

                                 In den Verfahren
                                       über
                           die Verfassungsbeschwerden

I. 1. des Herrn Prof. Dr. Wilhelm Hankel,

   2. des Herrn Prof. Dr. Wilhelm Nölling,

   3. des Herrn Prof. Dr. Karl Albrecht Schachtschneider,

   4. des Herrn Prof. Dr. Dr. h.c. Dieter Spethmann,

   5. des Herrn Prof. Dr. Dr. h.c. Joachim Starbatty,

- Bevollmächtigter zu 1., 2., 4., 5.: Prof. Dr. Karl Albrecht Schachtschneider,
                                      Treiberpfad 28, 13469 Berlin -
1) gegen die Währungspolitik der Bundesrepublik Deutschland (Hilfe für Griechenland) wegen Verletzung der Grundrechte der Beschwerdeführer aus Artikel 38 Absatz 1, Artikel 14 Absatz 1 und Artikel 2 Absatz 1 GG

- 2 BVR 987/10 -,

2) gegen a) die Bundesrepublik Deutschland wegen der Tatsache, dass sie finanzielle Hilfen für die Hellenische Republik mit den anderen Mitgliedern
            der Euro-Gruppe vereinbart hat, finanzielle Hilfen für Griechenland gewährt, insbesondere durch das Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen zum Erhalt der für die Finanzstabilität in der Währungsunion erforderlichen Zahlungsfähigkeit der Hellenischen Republik
            (Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz vom 7. Mai 2010 <BGBl I
            S. 537>), Kredite der Kreditanstalt für Wiederaufbau an die Hellenische Republik gewährleistet und den Internationalen Währungsfonds
            veranlasst, Griechenland finanziell zu unterstützen,



                                          3/47

         b) Vereinbarungen der Europäischen Union, insbesondere der Euro-Gruppe, in welchen finanzielle Hilfen für die Hellenische Republik auch
            durch die Bundesrepublik Deutschland abgesprochen wurden,

         c) den Beschluss der im Rat der Europäischen Union vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, insbesondere der Regierungen der Euro-Gruppe, vom 10. beziehungsweise 9. Mai 2010 (Rat-Dok. 9614/10) und den Beschluss des Rates
            der Europäischen Union (Wirtschaft und Finanzen, ECOFIN) vom
            9. Mai 2010, einen europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus
            zu schaffen, einschließlich der Schlussfolgerungen dieses Rates (Rat-Dok. SN 2564/1/10 REV 1),

         d) die Verordnung (EU) Nr. 407/2010 des Rates vom 11. Mai 2010 zur
            Einführung eines europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus
            (ABl Nr. L 118/1),

         e) das Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines
            europäischen Stabilisierungsmechanismus vom 21. Mai 2010 (Euro-Stabilisierungsmechanismus-Gesetz, BGBl I S. 627),

          f) die EFSF-Rahmenvereinbarung zwischen den Mitgliedstaaten der
             Euro-Gruppe und der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität,
             EFSF, vom 7. Juni 2010,

         g) die Einrichtung der Zweckgesellschaft (European Financial Stability
            Facility, Europäische Finanzstabilisierungsfazilität EFSF, Société Anonyme Luxemburgischen Rechts mit Sitz in Luxemburg) zur Abwicklung der Rettungsmaßnahmen zugunsten notleidender Staatshaushalte von Mitgliedern der Euro-Gruppe und die Beteiligung Deutschlands
            an dieser Zweckgesellschaft,

         h) die Praxis der Europäischen Zentralbank, Staatsanleihen der Mitglieder der Euro-Gruppe anzukaufen und Staatsanleihen jedweder Art der
            Mitglieder der Euro-Gruppe zu refinanzieren,

- 2 BVR 1485/10 -,

II.   des Herrn Dr. Peter Gauweiler,

- Bevollmächtigte:1. Prof. Dr. Dietrich Murswiek,
                  2. Prof. Dr. Wolf-Rüdiger Bub,
                     Promenadeplatz 9, 80333 München -

gegen a) das Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus vom 22. Mai 2010 (BGBl I
         S. 627),


                                        4/47

b) die Mitwirkung der Bundesregierung an den intergouvernementalen Beschlüssen der im Rat der Europäischen Union vereinigten Vertreter der
   Regierungen der dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten und der Regierungen der 27 EU-Mitgliedstaaten vom 10. Mai 2010
   (Rat-Dok. 9614/10) sowie an dem Beschluss des Rates der EU vom
   9. Mai 2010, einen europäischen Stabilisierungsmechanismus zu schaffen (Schlussfolgerungen des Rates [Wirtschaft und Finanzen] vom 9. Mai
   2010, Rat-Dok. SN 2564/1/10 REV 1 vom 10. Mai 2010, S. 3) und an
   dem Beschluss des Rates über die Verordnung Nr. 407/2010 vom
   11. Mai 2010 des Rates zur Einführung eines europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (ABl Nr. L 118/1),

c) die unter b) genannten Beschlüsse des Rates der Europäischen Union
   sowie die unter b) genannte Verordnung des Rates,

d) den Aufkauf von Staatsanleihen Griechenlands und anderer Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets durch die Europäische Zentralbank,

e) die Mitwirkung der Bundesregierung an der außervertraglichen Änderung
   der im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union vorgesehenen Konzeption zur Sicherung der Preisstabilität des Euro; diese Mitwirkung besteht in den unter b) genannten Mitwirkungshandlungen an den
   Beschlüssen der EU beziehungsweise der Mitgliedstaaten über den europäischen Stabilisierungsmechanismus in Verbindung mit der Mitwirkung an den im Rahmen der Europäischen Union beziehungsweise zwischen den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets getroffenen
   Beschlüssen über das „Griechenland-Rettungspaket“, dessen deutscher
   Anteil mit dem Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen zum Erhalt
   der für die Finanzstabilität in der Währungsunion erforderlichen Zahlungsfähigkeit der Hellenischen Republik (Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz - WFStG) vom 7. Mai 2010 (BGBl I S. 537) umgesetzt wurde,

f) die Unterlassung der Kommission sowie des Rates der Europäischen
   Union, die im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union vorgesehenen Maßnahmen gegen die Überschuldung von Mitgliedstaaten
   des Euro-Währungsgebiets zu ergreifen sowie gegen deren Missachtung
   der im Vertrag vorgeschriebenen Haushaltsdisziplin vorzugehen und auf
   diese Weise die Entstehung einer Zwangslage zu verhindern, mit der
   jetzt die mit dem Vertrag unvereinbaren „Rettungspakete“
   („Griechenland-Rettungspaket“ und europäischer Stabilisierungsmechanismus) gerechtfertigt werden,




                                 5/47

       g) die Unterlassung der Bundesregierung, Maßnahmen gegen diejenigen
          Spekulanten zu ergreifen, die nach ihrer Darstellung gegen den Euro beziehungsweise gegen bestimmte Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets derart aggressiv spekulieren, dass zur Rettung der
          Währungsstabilität die „Rettungspakete“ erforderlich sind

- 2 BVR 1099/10 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
                                   Präsident Voßkuhle,
                                   Di Fabio,
                                   Mellinghoff,
                                   Lübbe-Wolff,
                                   Gerhardt,
                                   Landau,
                                   Huber,
                                   Hermanns

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 5. Juli 2011 durch

                                        Urteil
für Recht erkannt:

  1. Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
  2. Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

                                       Gründe:

                                          A.
 Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen deutsche und europäische                    1
Rechtsakte sowie weitere Maßnahmen, die im Zusammenhang mit Versuchen zur
Beilegung der gegenwärtigen Finanz- und Staatsschuldenkrise im Raum der Europäischen Währungsunion stehen.

                                           I.
   1. Der Vertrag über die Europäische Union (Vertrag von Maastricht) vom 7. Februar       2
1992 (ABl Nr. C 191/1; BGBl II S. 1253) sah eine gemeinsame Währungspolitik der
Mitgliedstaaten vor, die stufenweise eine Europäische Währungsunion begründen
und schließlich die Währungspolitik in der Hand eines Europäischen Systems der
Zentralbanken (ESZB) vergemeinschaften sollte (vgl. zum folgenden Sachverhalt bereits BVerfGE 125, 385 ff.). In der dritten Stufe wurde 2002 der Euro als einheitliche
Währung eingeführt. Um Finanzdisziplin zur Unterstützung der einheitlichen Geldpolitik zu gewährleisten, trat gleichzeitig der Stabilitäts- und Wachstumspakt (Entschlie-


                                          6/47

ßung des Europäischen Rates über den Stabilitäts- und Wachstumspakt Amsterdam,
17. Juni 1997, ABl Nr. C 236/1) in Kraft, der im Interesse der Stabilität des Euro
eine Neuverschuldung von maximal 3 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) und einen
Schuldenstand von maximal 60 % des BIP vorsieht.

 2. Die Hellenische Republik (im Folgenden: Griechenland) ist seit 2001 Mitglied der     3
Gruppe von 16 (seit Januar 2011: 17) der 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union
(Entscheidung des Rates 2000/427/EG vom 19. Juni 2000 gemäß Artikel 122 Absatz
2 des Vertrages über die Einführung der Einheitswährung durch Griechenland am 1.
Januar 2001, ABl Nr. L 167/19), deren gemeinsame Währung der Euro ist (Euro-Gruppe). Die Angaben zur Größe des griechischen Haushaltsdefizits im Jahr 2009
mussten von 5 % auf knapp 13 % des BIP korrigiert werden; für 2010 wurde mit einem Anstieg der Staatsverschuldung auf 125 % des BIP und damit mehr als das
Doppelte des Referenzwerts von 60 % des BIP gerechnet (vgl. Pressemitteilung des
Rates für Wirtschaft und Finanzen <ECOFIN-Rat>, 16. Februar 2010).

  3. Vor diesem Hintergrund kam der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs am 11. Februar 2010 in Brüssel zusammen, um über mögliche Maßnahmen in
Bezug auf Griechenland zu beraten. Der Europäische Rat verkündete bei dieser Gelegenheit, dass er, falls nötig, entschlossene und koordinierte Maßnahmen ergreifen
werde, um die finanzielle Stabilität der gesamten Eurozone sicherzustellen (vgl.
Statement by the Heads of State or Government of the European Union, 11. Februar
2010). Am 16. Februar 2010 verschärfte der ECOFIN-Rat das bereits im April 2009 in
Gang gesetzte Defizitverfahren gegen Griechenland und verlangte, das Defizit innerhalb eines Jahres um 4 Prozentpunkte abzubauen (von 12,7 % im Jahr 2009 auf
8,7 % im Jahr 2010) und bis 2012 weiter auf höchstens 3 % des BIP zurückzuführen
(vgl. Pressemitteilung des ECOFIN-Rates, 16. Februar 2010). Nach steigender Unruhe an den Finanzmärkten erklärten die Staats- und Regierungschefs der Euroländer
am 25. März 2010 ihre Bereitschaft, Griechenland zusätzlich zu einer Finanzierung
durch den Internationalen Währungsfonds (IWF) mit eigenen bilateralen Darlehen
beizustehen (vgl. Erklärung der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des
Euro-Währungsgebiets, 25. März 2010). Offenbar konnte auch diese Erklärung die
Finanzmärkte nicht nachhaltig überzeugen. Nachdem die Ratingagentur Fitch am
9. April 2010 ihr Rating für Griechenland auf BBB- heruntergestuft hatte und die Risikoaufschläge für griechische Staatsanleihen auf Rekordhöhen schnellten, erzielten
die Euro-Finanzminister am 11. April 2010 eine Einigung über die Ausgestaltung der
in Form von bilateralen Darlehen von Staaten der Eurozone zu gewährenden Hilfe für
Griechenland sowie deren Umfang und die Zinshöhe. Um Griechenland Anreize für
die Rückkehr zur Marktfinanzierung zu bieten, sollte die Zinsberechnungsformel des
IWF mit gewissen Anpassungen als Bezugsgröße für die Festsetzung der Bedingungen für die bilateralen staatlich gewährten Kredite herangezogen werden. Am
12. April 2010 trat die EU-Kommission in Abstimmung mit der Europäischen Zentralbank (EZB) mit dem IWF und Griechenland in Verhandlungen ein, in denen die Bedingungen für das griechische Hilfspaket konkretisiert wurden. Die Unterstützung



                                         7/47

sollte in dem Augenblick aktiviert werden, in dem sie tatsächlich und vor allem zur Erfüllung von Verbindlichkeiten der Anleihemärkte benötigt wurde. Die teilnehmenden
Staaten sollten dann über die Auszahlungen entscheiden (vgl. Statement on the support to Greece by Euro area Members States, 11. April 2010).

  4. Am 23. April 2010 beantragte Griechenland Finanzhilfen der EU und des IWF            5
(vgl. Joint statement by European Commission, European Central Bank and Presidency of the Eurogroup on Greece, IP/10/446, 23. April 2010). Daraufhin erklärten
die Staaten der Euro-Gruppe am 2. Mai 2010 ihre Bereitschaft, im Zusammenhang
mit einem dreijährigen Programm des IWF mit einem geschätzten Gesamtfinanzierungsbedarf in Höhe von 110 Milliarden Euro bis zu 80 Milliarden Euro als Finanzhilfe
an Griechenland in Form von koordinierten bilateralen Krediten bereitzustellen, davon bis zu 30 Milliarden Euro im ersten Jahr (vgl. Statement by the Eurogroup, 2. Mai
2010). Der Anteil der einzelnen Staaten an den Krediten bemisst sich nach dem jeweiligen Anteil der Staaten des Euro-Währungsgebietes am Kapital der EZB. Der Anteil Deutschlands unter den seinerzeit 15 Staaten der Euro-Gruppe (ohne Griechenland) sollte 27,92 % betragen (vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und
FDP, BTDrucks 17/1544, S. 4). Der deutsche Anteil an den Krediten belief sich danach bei Teilnahme aller Euro-Gruppe-Staaten (außer Griechenland) auf rund 22,4
Milliarden Euro, davon bis zu 8,4 Milliarden Euro im ersten Jahr. Der IWF sollte einen
Anteil von 30 Milliarden Euro übernehmen (vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der
CDU/CSU und FDP, BTDrucks 17/1544, S. 1). Die Finanzhilfe der Euro-Gruppe wird
im Rahmen einer strengen Konditionalität zur Verfügung gestellt, die zwischen dem
IWF und der EU-Kommission (in Abstimmung mit der EZB) sowie Griechenland vereinbart wurde. Die Absprachen der Staaten der Euro-Gruppe mit Griechenland und
untereinander umfassen zwei Vereinbarungen. Einerseits den Darlehensvertrag, in
dem im Wesentlichen die Darlehenskonditionen und Voraussetzungen der Darlehensgewährung festgelegt werden („Loan Facility Agreement“ zwischen den Staaten
der Eurozone und Griechenland) und andererseits eine Vereinbarung zwischen den
Mitgliedstaaten der Eurozone, in der die Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten untereinander bestimmt werden („Intercreditor Agreement“). Beide Vereinbarungen beziehen sich hinsichtlich der finanz- und wirtschaftspolitischen Maßnahmen Griechenlands auf das mit Griechenland vereinbarte „Memorandum of Understanding“ (vgl.
Greece: Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality,
2. Mai 2010), das die Bedingungen der Kreditvergabe festlegt und insbesondere die
Auszahlung der Finanzhilfen an bestimmte, strenge Bedingungen hinsichtlich der
Haushaltssanierung knüpft. Die Auszahlung der einzelnen Tranchen ist danach an
die Einhaltung quantitativer Leistungskriterien gekoppelt. So sind für jedes Quartal
detaillierte Einsparungsziele festgelegt, die durch Maßnahmen wie Steuererhöhungen oder Streichung von Gratifikationen im öffentlichen Dienst erreicht werden müssen (vgl. Greece: Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality, 2. Mai 2010, S. 1). In der Vereinbarung zwischen den Mitgliedstaaten ist
außerdem ein interner Zins- und Zahlungsausgleich für wirtschaftlich angeschlagene
Geberländer geregelt. Danach kann ein Kreditgeber, der höhere Refinanzierungs-


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kosten hat als der Zins des Kreditnehmers im Rahmen des Darlehensvertrags, verlangen, dass ihm ein Zinsausgleich gewährt wird, der anteilig aus dem Zinsertrag
der anderen Geber finanziert wird. Außerdem kann ein Kreditgeber, falls er höhere
Refinanzierungskosten haben sollte als der Zins des Kreditnehmers im Rahmen des
Darlehensvertrags, beantragen, an der Auszahlung der nächsten Tranche nicht teilzunehmen. Über diesen Antrag entscheiden die anderen Darlehensgeber mit Zweidrittelmehrheit ihrer Kapitalanteile. Sobald dieser Kapitalgeber wieder niedrigere Refinanzierungskosten hat als der Zins des Darlehensnehmers, ist vorgesehen, seinen
Kreditanteil wieder an den im Darlehensvertrag vorgesehenen Anteil anzupassen.
Kein Kreditgeber ist verantwortlich für die Verpflichtungen eines anderen Kreditgebers.

 5. Um die erforderlichen Maßnahmen auf nationaler Ebene zu treffen, verabschiedete der Deutsche Bundestag am 7. Mai 2010 das angegriffene Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen zum Erhalt der für die Finanzstabilität in der Währungsunion erforderlichen Zahlungsfähigkeit der Hellenischen Republik (Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz - WFStG, BGBl I S. 537). Die Vorschriften des
Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetzes lauten:

                        § 1 - Gewährleistungsermächtigung                                 7

(1) Das Bundesministerium der Finanzen wird ermächtigt, Gewährleistungen bis zur          8
Höhe von insgesamt 22,4 Milliarden Euro für Kredite an die Hellenische Republik zu
übernehmen, die als Notmaßnahmen zum Erhalt der Zahlungsfähigkeit der Hellenischen Republik erforderlich sind, um die Finanzstabilität in der Währungsunion sicherzustellen. Die Gewährleistung dient der Absicherung von Krediten der Kreditanstalt für Wiederaufbau an die Hellenische Republik, die gemeinsam mit den Krediten
der anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, deren Währung der Euro ist,
und des Internationalen Währungsfonds ausgezahlt werden sollen. Grundlage bilden die zwischen dem Internationalen Währungsfonds, der Europäischen Kommission im Auftrag der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der Hellenischen
Republik unter Mitwirkung der Europäischen Zentralbank vereinbarten Maßnahmen.
Die Kredite der Kreditanstalt für Wiederaufbau sollen im ersten Jahr bis zur Höhe
von 8,4 Milliarden Euro ausgezahlt werden.

(2) Eine Gewährleistung ist auf den Höchstbetrag dieser Ermächtigung in der Höhe          9
anzurechnen, in der der Bund daraus in Anspruch genommen werden kann. Zinsen
und Kosten sind auf den Ermächtigungsrahmen nicht anzurechnen.

(3) Vor Übernahme von Gewährleistungen nach Absatz 1 ist der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages zu unterrichten, sofern nicht aus zwingenden
Gründen eine Ausnahme geboten ist. Der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages ist darüber hinaus vierteljährlich über die übernommenen Gewährleistungen und die ordnungsgemäße Verwendung zu unterrichten.

                                  § 2 - Inkrafttreten                                    11



                                          9/47

Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.                                   12

  6. Der auf Deutschland entfallende Anteil an den Hilfsmaßnahmen wird von der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) ausgereicht, die hierfür eine Bundesgarantie benötigt. § 1 Abs. 1 WFStG ermächtigt das Bundesministerium der Finanzen, entsprechende Gewährleistungen zu übernehmen, die die Ausreichung des Kredits durch
die KfW absichern.

  7. Ebenfalls noch am 7. Mai 2010 kamen die Staats- und Regierungschefs der               14
Euro-Gruppe erneut in Brüssel zusammen und sprachen sich unter anderem dafür
aus, die Wirtschaftsaufsicht im Euro-Währungsgebiet zu verstärken sowie die Finanzmärkte intensiver zu regulieren und die Spekulation zu bekämpfen (vgl. zum folgenden Sachverhalt bereits BVerfGE 126, 158 <160 ff.>). Wiederum bekräftigten sie
ihre Entschlossenheit, alle Mittel auszuschöpfen, um die Stabilität des Euro-Währungsgebiets zu wahren. Hierzu vereinbarten sie unter anderem, dass die EU-Kommission einen europäischen Stabilisierungsmechanismus zur Wahrung der Finanzmarktstabilität in Europa vorschlagen sollte („Euro-Rettungsschirm“). Daraufhin
beschloss am 9. Mai 2010 der ECOFIN-Rat die Schaffung eines europäischen Stabilisierungsmechanismus, der sich aus zwei Komponenten zusammensetzt: dem auf
eine EU-Verordnung gestützten europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus
(EFSM) einerseits und der europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF), einer
auf zwischenstaatlicher Vereinbarung der Mitgliedstaaten der Euro-Gruppe beruhenden Zweckgesellschaft zur Gewährung von Darlehen und Kreditlinien, andererseits.
Mit diesen Instrumenten sollen Mitgliedstaaten, die aufgrund von außergewöhnlichen
Ereignissen, die sich ihrer Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen sind, finanziell unterstützt werden (vgl. die „Konditionsvereinbarung“ über die „zentralen
Strukturelemente der EFSF“). Auch die EZB ließ sich in den neuen Ansatz einbeziehen, indem sie ein „Programm für die Wertpapiermärkte“ beschloss. Unter anderem
ermächtigte der EZB-Rat dabei die Zentralbanken des Eurosystems, Schuldtitel, die
von Zentralstaaten oder öffentlichen Stellen der Mitgliedstaaten begeben werden, auf
dem Sekundärmarkt anzukaufen (ABl Nr. L 124/8).

  8. Die Verordnung (EU) Nr. 407/2010 des Rates vom 11. Mai 2010 zur Einführung            15
eines europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (ABl Nr. L 118/1) stützt sich
auf Art. 122 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union
(AEUV). Danach kann einem Mitgliedstaat, der aufgrund außergewöhnlicher Ereignisse, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von
gravierenden Schwierigkeiten ernstlich bedroht ist, ein finanzieller Beistand der EU
gewährt werden. Der Rat ist der Ansicht, dass die außergewöhnliche Situation darin
liege, dass die Verschärfung der weltweiten Finanzkrise für mehrere Mitgliedstaaten
der Euro-Gruppe zu einer gravierenden Verschlechterung der Kreditkonditionen geführt habe, die über das hinausgehe, was sich durch wirtschaftliche Fundamentaldaten erklären lasse. Der europäische Finanzstabilisierungsmechanismus soll so lange
in Kraft bleiben, wie es zur Wahrung der Finanzmarktstabilität erforderlich ist und ein
Finanzmittelvolumen von bis zu 60 Milliarden Euro umfassen, was eine Kreditaufnah-


                                          10/47

me der EU notwendig macht. Die Verordnung regelt im Einzelnen die Bedingungen
und Verfahren, nach denen einem Mitgliedstaat ein finanzieller Beistand der EU gewährt werden kann. Über die Gewährung finanziellen Beistands entscheidet der Rat
auf Vorschlag der EU-Kommission mit qualifizierter Mehrheit.

 9. Neben der Einführung des EFSM verpflichteten sich die Staats- und Regierungschefs der Euro-Gruppe, über eine Zweckgesellschaft, die EFSF, finanziellen Beistand zu leisten. Eine Zweckgesellschaft („special purpose vehicle“) ist eine juristische Person oder eine einer juristischen Person gleichstehende Einrichtung
ausländischen Rechts, die gewöhnlich für einen ganz bestimmten Zweck gegründet
und nach Erreichen dieses Zwecks wieder aufgelöst wird. Beschlossen wurde, dass
die teilnehmenden Mitgliedstaaten unter Beachtung ihrer verfassungsrechtlichen
Vorschriften entsprechend ihrem Anteil an dem eingezahlten Kapital der EZB für die
Zweckgesellschaft bürgen (vgl. Beschluss der im Rat der Europäischen Union vereinigten Vertreter der Regierungen der dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten vom 9. Mai 2010, Rat-Dok. 9614/10). Die EU-Kommission kann im Rahmen der EFSF von den Mitgliedstaaten der Euro-Gruppe für die Erledigung von
Aufträgen in Anspruch genommen werden (vgl. Beschluss der Vertreter der Regierungen der 27 EU-Mitgliedstaaten vom 9. Mai 2010, Rat-Dok. 9614/10).

  10. Hinsichtlich dieser Zweckgesellschaft, die zu diesem Zeitpunkt noch nicht gegründet war, wurden zunächst Rahmenbedingungen vereinbart („Konditionsvereinbarung“): Anteilseigner sind alle Mitgliedstaaten der Euro-Gruppe, jeder Mitgliedstaat
der Euro-Gruppe entsendet einen Direktor in den Vorstand der Gesellschaft, in den
zudem die EU-Kommission einen Beobachter entsendet. Die Gründung der Zweckgesellschaft soll nach luxemburgischem Recht erfolgen. Ihr Zweck ist die Emission
von Anleihen sowie die Gewährung von Darlehen und Kreditlinien zur Deckung des
Finanzierungsbedarfs von in Schwierigkeiten befindlichen Mitgliedstaaten der Euro-Gruppe unter Auflagen. Die Garantien für die Zweckgesellschaft in Höhe von 440 Milliarden Euro werden anteilig unter den Mitgliedstaaten der Euro-Gruppe entsprechend ihrer Beteiligung am Kapital der EZB aufgeteilt, wobei die Verbindlichkeiten im
Rahmen der Garantien der Mitgliedstaaten auf ihren Anteil plus 20 % je Anleiheemission begrenzt sind. Die Erhöhung um bis zu 20 % ergibt sich daraus, dass nicht alle
Mitgliedstaaten der Euro-Gruppe an allen Anleiheemissionen beteiligt sein werden.
Die Entscheidungen werden einstimmig getroffen, die Laufzeit der Zweckgesellschaft
ist begrenzt auf drei Jahre ab Gründung unbeschadet der Fälligkeit von durch die
Zweckgesellschaft gewährten Darlehen oder emittierten Anleihen sowie von durch
Mitgliedstaaten der Euro-Gruppe übernommenen Garantien.

 11. Zwischen den teilnehmenden Staaten der Euro-Gruppe und der geplanten                18
Zweckgesellschaft sollte zudem eine Rahmenvereinbarung geschlossen werden, die
Einzelheiten zur Emission von Anleihen durch die Zweckgesellschaft am Kapitalmarkt, zur Garantieerklärung der Staaten der Euro-Gruppe sowie Modalitäten der
Kreditausreichung regelt (vgl. EFSF Framework Agreement, Entwurf vom 20. Mai
2010). Infolge des Anteils Deutschlands am Kapital der EZB sollte sich der deutsche


                                         11/47

Anteil an dem Garantievolumen auf 123 Milliarden Euro belaufen; für Fälle unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedarfs rechnete man damit, dass der Betrag um
20 % überschritten werden könnte (vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU
und FDP, BTDrucks 17/1685, S. 1). Das Gesamtvolumen der Stabilisierungsinstrumente in Höhe von 750 Milliarden Euro errechnet sich aus dem Volumen des EFSM
in Höhe von 60 Milliarden Euro, dem Volumen des EFSF in Höhe von 440 Milliarden
Euro sowie einer (erwarteten) Beteiligung des IWF in Höhe der Hälfte der genannten
Summen, also weiteren 250 Milliarden Euro (vgl. Schlussfolgerungen des ECOFIN-Rates vom 9. Mai 2010, Rat-Dok. SN 2564/1/10 REV 1).

  12. Um auf nationaler Ebene die Voraussetzungen für die Leistung finanziellen Beistands über die Zweckgesellschaft (EFSF) zu schaffen, verabschiedete der Deutsche
Bundestag am 21. Mai 2010 das angegriffene Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus (im Folgenden: Euro-Stabilisierungsmechanismus-Gesetz, BGBl I S. 627). Nachdem der Bundesrat noch am selben Tag beschlossen hatte, auf die Anrufung des
Vermittlungsausschusses zu verzichten, wurde das Gesetz am 22. Mai 2010 verkündet. Die Vorschriften des Euro-Stabilisierungsmechanismus-Gesetzes lauten:

                                        §1                                             20

                           Gewährleistungsermächtigung                                 21

(1) Das Bundesministerium der Finanzen wird ermächtigt, für Kredite, die eine von      22
den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes gegründete oder beauftragte
Zweckgesellschaft zur Finanzierung von Notmaßnahmen zum Erhalt der Zahlungsfähigkeit eines Mitgliedstaates des Euro-Währungsgebietes aufnimmt, Gewährleistungen bis zur Höhe von insgesamt 123 Milliarden Euro zu übernehmen, sofern diese Notmaßnahmen zum Erhalt der Zahlungsfähigkeit des betroffenen
Mitgliedstaates erforderlich sind, um die Finanzstabilität in der Währungsunion sicherzustellen. Voraussetzung ist, dass der betroffene Mitgliedstaat mit dem Internationalen Währungsfonds und der Europäischen Kommission unter Mitwirkung der
Europäischen Zentralbank ein wirtschafts- und finanzpolitisches Programm vereinbart hat und dass dies von den Staaten des Euro-Währungsgebietes einvernehmlich gebilligt wird. Die Gefährdung der Zahlungsfähigkeit eines Mitgliedstaates des
Euro-Währungsgebietes ist zuvor durch die Staaten des Euro-Währungsgebietes
unter Ausschluss des betroffenen Mitgliedstaates gemeinsam mit dem Internationalen Währungsfonds und der Europäischen Zentralbank einvernehmlich festzustellen. Gewährleistungen nach Satz 1 können nur bis zum 30. Juni 2013 übernommen
werden.

(2) Die Übernahme von Gewährleistungen nach Absatz 1 setzt voraus, dass die            23
Staaten des Euro-Währungsgebietes unter Ausschluss des betroffenen Mitgliedstaates und unter Mitwirkung der Europäischen Zentralbank und im Benehmen mit
dem Internationalen Währungsfonds einvernehmlich übereinkommen, dass Notmaßnahmen nach der Verordnung des Rates der EU zur Errichtung eines europäi-


                                        12/47

schen Finanzstabilisierungsmechanismus nicht oder nicht in vollem Umfang ausreichen, um die Gefährdung der Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaates
des Euro-Währungsgebietes abzuwenden.

(3) Eine Gewährleistung ist auf den Höchstbetrag dieser Ermächtigung in der Höhe          24
anzurechnen, in der der Bund daraus in Anspruch genommen werden kann. Zinsen
und Kosten sind auf den Ermächtigungsrahmen nicht anzurechnen.

(4) Vor Übernahme von Gewährleistungen nach Absatz 1 bemüht sich die Bundesregierung, Einvernehmen mit dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages herzustellen. Der Haushaltsausschuss hat das Recht zur Stellungnahme. Sofern aus zwingenden Gründen eine Gewährleistung bereits vor Herstellung eines
Einvernehmens übernommen werden muss, ist der Haushaltsausschuss unverzüglich nachträglich zu unterrichten; die Unabweisbarkeit der Übernahme der Gewährleistung vor Herstellung des Einvernehmens ist eingehend zu begründen. Der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages ist darüber hinaus vierteljährlich über
die übernommenen Gewährleistungen und die ordnungsgemäße Verwendung zu
unterrichten.

(5) Vor Übernahme von Gewährleistungen durch das Bundesministerium der Finanzen muss dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages der Vertrag über
die Zweckgesellschaft vorgelegt werden.

(6) Der Gewährleistungsrahmen nach Absatz 1 kann unter den Voraussetzungen                27
des § 37 Absatz 1 Satz 2 der Bundeshaushaltsordnung mit Einwilligung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages um bis zu 20 Prozent der in Absatz 1 genannten Summe überschritten werden.

                                         §2                                               28

                                     Inkrafttreten                                        29

Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.                                  30

 13. Unter dem 7. Juni 2010 gründete das Großherzogtum Luxemburg die Zweckgesellschaft zunächst alleine (vgl. European Financial Stability Facility, Société Anonyme, 7. Juni 2010). Noch am selben Tag nahmen die Finanzminister der Euro-Gruppe
sowie ein Vertreter der Zweckgesellschaft die Rahmenvereinbarung an (vgl. EFSF
Framework Agreement, Execution Version vom 7. Juni 2010). Art. 13 Abs. 8 dieser
Rahmenvereinbarung räumt den übrigen Mitgliedstaaten das Recht ein, ihre Anteile
an der Zweckgesellschaft zu übernehmen.

                                          II.
 Mit ihren Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdeführer gegen deutsche und europäische Rechtsakte sowie weitere Maßnahmen, die im Zusammenhang mit Versuchen zur Beilegung der gegenwärtigen Staatsschuldenkrise im Raum
der Europäischen Währungsunion stehen. Alle Beschwerdeführer sehen sich in ihren



                                         13/47

Grundrechten aus Art. 38 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG verletzt.

  1. Die Beschwerdeführer zu I. sind der Ansicht, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleiste jedem Bürger ein Recht darauf, dass die Staatsstrukturprinzipien des Grundgesetzes jedenfalls im Kern gewahrt werden. Sie rügen eine Missachtung fundamentaler Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere des Sozialstaatsprinzips, sowie eine
Missachtung der Prinzipien der Finanzverfassung, insbesondere eine Verletzung der
Grenzen der Kreditaufnahme (Art. 115 GG). Deutschland habe seine Haushaltshoheit weitgehend aufgegeben. Die konvergenz- und damit stabilitätswidrigen Maßnahmen verstießen auch gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG.

  a) aa) Art. 38 GG gewähre ein subjektives Recht darauf, dass jede Integrationspolitik durch hinreichend bestimmte Beschlüsse des Deutschen Bundestages und des
Bundesrates verantwortet werde. Rechtsakte, die die Konzeption der Währungsunion der Europäischen Union verließen, könnten in Deutschland keine Wirkung entfalten, weil eine solche Wirkung mangels parlamentarischer Verantwortbarkeit Art. 38
Abs. 1 GG verletzen würde. Der Deutsche Bundestag habe Verantwortung übernommen für die Währungsunion, dies aber nur unter bestimmten Rahmenbedingungen
zur Sicherung der Stabilität der Unionswährung. Die Stabilitätskriterien seien nicht
nur als Grenze der übertragenen Hoheitsbefugnisse verbindlich, weil Bundestag und
Bundesrat eine Entwicklung der Währungsunion unabhängig von diesen Stabilitätskriterien nicht zu verantworten bereit und berechtigt gewesen seien, sondern auch,
weil eine strikt an die Konvergenzkriterien gebundene Stabilitätsgemeinschaft Vertragsgegenstand der Union sei. Die Unionspolitik sei nur in den Grenzen der übertragenen Hoheitsrechte vom Parlament verantwortet und legitimiert. Genauso wie die
Politik einer Währungsunion ohne ein Zustimmungsgesetz Deutschlands keine Wirkung in Deutschland entfalten könne, könne sich eine solche Politik auch nicht gegen
das Zustimmungsgesetz, das seine Grundlage in dem Vertrag finde, vor dem Grundgesetz behaupten. Sie würde ebenfalls das grundrechtsgleiche Recht aus Art. 38
Abs. 1 GG verletzen.

  bb) Wenn das Stabilitätsprinzip des Vertrages von Maastricht verlassen werde, sei     35
diese Politik nicht vom Deutschen Bundestag und vom Bundesrat verantwortet und
verantwortbar, was die Verfassungsrechte des Bürgers verletze. Maßnahmen, wie
sie vom Europäischen Rat und dem Rat der Finanzminister beschlossen und durch
das Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz umgesetzt worden seien, missachteten
die Grenzen der Befugnisse der Union und könnten in Deutschland keine Wirkung
entfalten. Die Maßnahmen verstießen nicht nur gegen das stabilitätsrechtliche Konvergenzprinzip im engeren Sinne, sondern ließen auch die Voraussetzung der währungsrechtlichen Konvergenz, nämlich die Eigenständigkeit der Haushalte der Mitglieder der Währungsunion, außer Betracht. Einfache Beschlüsse des Deutschen
Bundestages könnten die Verantwortung für die Hilfsmaßnahmen der Union und
Deutschlands nicht demokratiegerecht übernehmen. Ob die Währungsunion nach
dem Stabilitätskonzept des Vertrages die Stabilität der europäischen Währung erwarten lasse, bestimme sich danach, ob die Konvergenz nachhaltig so verwirklicht sei,


                                        14/47

dass die Währungsunion eine auf Dauer der Stabilität verpflichtete und insbesondere
Geldwertstabilität gewährleistende Gemeinschaft sein könne (BVerfGE 89, 155
<204>).

 b) Mit der Verpflichtung, anderen Mitgliedern der Euro-Gruppe Finanzhilfen zu gewähren, um deren Haushaltsnotlagen abzuwehren, habe Deutschland seine Haushaltshoheit, die wesentlicher Bestandteil der Wirtschaftshoheit sei, weitgehend aufgegeben. Damit werde das den demokratischen Parlamentarismus definierende
Budgetrecht des Parlaments (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG) in einer Weise eingeschränkt, welche die existenzielle Staatlichkeit demokratiewidrig aus der Hand gebe.
Grenzen zulässiger Kreditgewährleistungen fänden sich in dem grundlegenden
Haushaltsprinzip des Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG. Es sei ausgeschlossen, dass
Deutschland seine Verpflichtungen aus den Gewährleistungen ohne Aufnahme von
Krediten werde erfüllen können.

   c) Die konvergenz- und damit stabilitätswidrigen Maßnahmen verstießen überdies          37
gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG. Dieses Grundrecht verbürge
das „Grundrecht des Bürgers auf Preisstabilität“. Seine Substanz erhalte es auch
durch das Sozialstaatsprinzip. Diese Eigentumsgewährleistung werde durch eine Politik der Instabilität des Geldes verletzt. Inflation schmälere mit dem Geldwert materiell die Geldansprüche. Geldvermögen verliere durch Inflation mehr oder weniger an
Wert. Die Eigentumsgewährleistung garantiere zwar nicht allgemein den Wert der
Vermögen, aber sie schütze doch gegenüber einer staatlichen Politik, welche die Inflation fördere. Aus Art. 14 Abs. 1 GG folge auch eine Schutzpflicht des Staates zugunsten der Wertbeständigkeit der Vermögen. Die konvergenz- und damit stabilitätswidrige Politik der Union und Deutschlands lasse gegenwärtig und unmittelbar eine
Entwertung der persönlichen Vermögenswerte der Beschwerdeführer besorgen. Der
Eigentumsschutz gebiete die frühe Abwehr von Inflation. Denn wenn abgewartet werde, bis sich die Inflation entwickelt habe, sei der Schaden bereits eingetreten. Im Verfassungsbeschwerdeverfahren sei zu prüfen, ob eine Inflationsgefahr durch die Währungspolitik der Union und Deutschlands entstehe.

  d) Es gebe keine Befugnisse der Bundesorgane zu Handlungen, die dem Grundgesetz zuwiderliefen; alle Befugnisse endeten ohnehin dort, wo sie gegen den Kern der
Verfassungsidentität verstießen, die ausweislich Art. 79 Abs. 3 GG nicht zur Disposition der Politik der Bundesorgane stehe. Der Kern der Verfassungsidentität grenze
auch die Befugnisse der Unionsorgane ein. Sowohl die unionale als auch die nationale Politik des Euro-Rettungsschirms missachteten nicht nur das Prinzip der begrenzten Ermächtigung, sondern als Inflationspolitik auch den Kern der Verfassungsidentität Deutschlands, insbesondere das Sozialstaatsprinzip. Sie berge sogar die Gefahr
einer sozialstaatswidrigen Währungsreform. Die Europäische Union versuche,
Art. 122 Abs. 2 AEUV zu einer Art bundesstaatlichen Notstandsverfassung auszubauen. Dies sei eine Befugnisanmaßung, welche die Qualität eines Umsturzes habe.
Der europäische Finanzstabilisierungsmechanismus schaffe die „Finanzunion“, die
zugleich eine „Sozialunion“ sei. Er schaffe die „Transferunion“ und die Haftungsge-


                                          15/47

meinschaft. Finanzhilfen für notleidende Staatshaushalte seien ein Finanzausgleich,
der die Konzeption der Währungsunion verlasse.

  2. Auch der Beschwerdeführer zu II. sieht sich in seinen Grundrechten und grundrechtsgleichen Rechten aus Art. 38 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG verletzt. Der Euro-Stabilisierungsmechanismus sei unvereinbar mit dem Vertrag über
die Arbeitsweise der Europäischen Union und habe vertragsändernden Charakter
(a). Beides sei von Bedeutung für mehrere Grundrechtsverstöße (b) und (c).

  a) Der Euro-Stabilisierungsmechanismus verstoße - wie zuvor schon die Griechenlandhilfe - gegen das Bail-out-Verbot des Art. 125 Abs. 1 AEUV, das eine Haftung
der Union für Verbindlichkeiten der Mitgliedstaaten sowie eine Haftung der Mitgliedstaaten für Verbindlichkeiten anderer Mitgliedstaaten ausschließe. Zweck dieser Vorschrift sei es, eine umfassende rechtliche Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten für
eigenes fiskalisches Verhalten sicherzustellen. Nur wenn jedem Mitgliedstaat klar
sei, dass weder die Union noch andere Mitgliedstaaten für die eigenen Verbindlichkeiten hafteten oder einständen und daher gegebenenfalls Staateninsolvenz drohte,
bestehe ein hinreichender Anreiz, die Stabilitätsanforderungen nachhaltig zu erfüllen
und nicht auf Kosten der anderen - die zwar rechtlich nicht verpflichtet seien, aber
sich aufgrund des Drucks der ökonomischen Verhältnisse faktisch gezwungen sehen
könnten, für die Verbindlichkeiten des unsolide wirtschaftenden Mitgliedstaates einzustehen - eine unverantwortliche Verschuldungspolitik zu betreiben und sich „Wohlstand auf Pump“ zu leisten in der Hoffnung, dass die anderen dies letztlich bezahlten.

  Eine Rechtfertigung dieses Verstoßes mit einer Notstandslage nach Art. 122 Abs. 2       41
AEUV komme nicht in Betracht. Die Überschuldung Griechenlands und anderer
Staaten sei insbesondere kein einer Naturkatastrophe vergleichbares Ereignis, sondern das Ergebnis einer Finanzpolitik, für die die betreffenden Staaten vertraglich allein verantwortlich seien. Der Staatsbankrott sei im Falle der Überschuldung eine
ökonomische Konsequenz eigenen Verhaltens, für die der betreffende Staat nach
Sinn und Zweck von Art. 125 AEUV einzustehen habe. Würde man die drohende
Zahlungsunfähigkeit eines Mitgliedstaates als außergewöhnliches Ereignis im Sinne
von Art. 122 Abs. 2 AEUV verstehen, hätte das Bail-out-Verbot kaum noch einen Anwendungsbereich.

   Der Verstoß des Euro-Stabilisierungsmechanismus gegen das Bail-out-Verbot sei          42
keine punktuelle Vertragsverletzung; vielmehr werde die vertraglich vorgesehene
Konzeption der Stabilitätsunion dauerhaft zerstört und durch die völlig andere Konzeption einer Haftungs- und Transferunion ersetzt. Hinzu komme, dass der Euro-Stabilisierungsmechanismus als solcher die Institutionalisierung fortgesetzter Vertragsverletzungen darstelle. Die Bundesrepublik Deutschland habe mit dem Vertrag
von Maastricht der Währungsunion nur mit der Maßgabe zugestimmt, dass die stabilitätssichernden Normen gelten und strikt angewendet würden. Mit jeder Missachtung
dieser Normen verlasse die Europäische Union die vertraglichen Grundlagen der



                                         16/47

Währungspolitik und überschreite den mit den Zustimmungsgesetzen der Mitgliedstaaten bestimmten Kompetenzrahmen. Man könne politisch darüber streiten, ob eine Abkehr von der bisherigen Konzeption sinnvoll sei oder nicht. Rechtlich jedenfalls
sei ein so fundamentaler Konzeptionswechsel nur durch eine förmliche Vertragsänderung möglich. Die Beteiligung der Bundesregierung und des Bundestages an der
faktischen und gewohnheitsrechtlichen Änderung des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union sei mit dem Demokratieprinzip unvereinbar.

 b) Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Lissabon-Urteil ein umfassendes         43
Recht des Einzelnen auf Teilhabe an der demokratischen Legitimation der öffentlichen Gewalt - ein „Recht auf Demokratie“ - anerkannt, das sich nicht auf die Legitimation im Zusammenhang mit der Übertragung von Hoheitsrechten beschränke. Inhaltlich sei mit diesem grundrechtsgleichen Recht zwar keine umfassende
Rechtmäßigkeitskontrolle der gesamten Staatstätigkeit verbunden, wohl aber eine
„Demokratiekontrolle“. Dieses subjektive Recht aus Art. 38 Abs. 1 GG sei durch die
angegriffenen Handlungen und Unterlassungen in mehrfacher Hinsicht verletzt.

  aa) Kompetenzwidrige Handlungen der Unionsorgane verstießen gegen das Demokratieprinzip und verletzten den Beschwerdeführer in seinem grundrechtsgleichen
Recht aus Art. 38 Abs. 1 GG, weil durch sie Hoheitsgewalt in Deutschland ausgeübt
werde, die nicht demokratisch legitimiert sei. Aus Art. 38 Abs. 1 GG folge generell
das Recht jedes Bürgers darauf, dass Staatsgewalt beziehungsweise europäische
Hoheitsgewalt demokratisch legitimiert sei, soweit nicht die Verfassung selbst - in
den Grenzen des Art. 79 Abs. 3 GG - Einschränkungen beziehungsweise Modifikationen des demokratischen Legitimationsprinzips zulasse. Die angegriffenen Handlungen und Unterlassungen der Unionsorgane verstießen als Ultra-vires-Akte gegen
Art. 38 Abs. 1 GG. Dies gelte für den Beschluss des Rates vom 9. Mai 2010 zur Einführung eines Euro-Stabilisierungsmechanismus (Verstoß gegen das Bail-out-Verbot
des Art. 125 Abs. 1 AEUV), für die Verordnung (EU) Nr. 407/2010 des Rates vom
11. Mai 2010 zur Einführung eines europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus
(Verstoß gegen das Bail-out-Verbot des Art. 125 Abs. 1 AEUV), für den Aufkauf von
Staatsanleihen Griechenlands und anderer Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets durch die Europäische Zentralbank (Verstoß gegen Art. 123 Abs. 1
AEUV) sowie für die Koordinierung der „Rettungspakete“, das heißt der Griechenlandhilfe und des Euro-Stabilisierungsmechanismus, durch Rat und EU-Kommission
(Verstoß gegen das Bail-out-Verbot des Art. 125 Abs. 1 AEUV). Es handele sich um
offensichtliche und schwerwiegende Kompetenzüberschreitungen im Sinne der
Honeywell-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

 Anders als für die Grundrechtskontrolle habe das Bundesverfassungsgericht seine        45
Prüfungsbefugnis für die Ultra-vires-Kontrolle von Unionsakten nicht zurückgenommen. Es komme nicht auf eine ständige, gleichmäßige Überschreitung der Unionskompetenzen an, sondern das Bundesverfassungsgericht überprüfe jede einzelne
Überschreitung der begrenzten Einzelkompetenzen. Da Unionsakte, die durch die
begrenzten Einzelkompetenzen nicht gedeckt seien, in den Mitgliedstaaten keine


                                        17/47

Rechtswirkung erzeugen könnten, unterlägen sie in vollem Umfang der Kontrolle
durch das Bundesverfassungsgericht. Der Beschwerdeführer könne deshalb auch
rügen, dass die Unionsakte gegen Art. 14 Abs. 1 beziehungsweise Art. 2 Abs. 1 GG
verstießen; die Solange II-Rechtsprechung sei in diesem Fall nicht einschlägig. Kompetenzwidrige Handlungen der Unionsorgane seien aus Sicht des deutschen Verfassungsrechts für die deutsche Staatsgewalt unbeachtlich, weil sie durch das deutsche
Zustimmungsgesetz nicht gedeckt seien und somit nicht auf einer wirksamen Übertragung von Hoheitsrechten beruhten. Mit jeder Kompetenzüberschreitung der Unionsorgane sei der auf das Zustimmungsgesetz gestützte demokratische Legitimationszusammenhang durchschnitten.

 bb) Art. 38 Abs. 1 GG sei auch durch die Mitwirkung der Bundesregierung an den         46
Ultra-vires-Akten der Unionsorgane verletzt.

 cc) Gleiches gelte für die Handlungen der Bundesregierung, die im Zusammenspiel        47
mit den Unionsorganen und den Regierungen der anderen Mitgliedstaaten der Union
zu einer grundlegenden Änderung der Stabilitätskonzeption der Europäischen Währungsunion führten. An dieser faktischen Vertragsänderung außerhalb des rechtlichen Vertragsänderungsverfahrens sei nicht nur die Bundesregierung beteiligt, sondern auch Bundestag und Bundesrat durch die Verabschiedung des Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetzes      vom      7. Mai    2010       und     des      Euro-Stabilisierungsmechanismus-Gesetzes vom 22. Mai 2010. Zwar könnten im Regelfall
Maßnahmen, für die der parlamentarische Gesetzgeber durch Gesetz eine Ermächtigung erteile, nicht an mangelnder demokratischer Legitimation leiden. Zu beachten
sei aber, dass das Grundgesetz an die vom Parlamentsgesetz vermittelte demokratische Legitimation unterschiedliche Anforderungen stelle. Eine Änderung des primären Unionsrechts setze, sofern es nicht um einen Fall eines im Unionsrecht vorgesehenen vereinfachten Vertragsänderungsverfahrens gehe, den Abschluss eines
völkerrechtlichen Vertrags und ein Zustimmungsgesetz im Sinne des Art. 23 Abs. 1
GG voraus. Vertragsänderungen ohne ein solches Zustimmungsgesetz genügten
nicht den grundgesetzlichen Anforderungen an die demokratische Legitimation.

  dd) Darüber hinaus sieht sich der Beschwerdeführer dadurch in Art. 38 Abs. 1 GG       48
verletzt, dass die faktische Abschaffung des Bail-out-Verbots in die verfassungsgebende Gewalt des Volkes übergreife. Eine Haftungsgemeinschaft und eine „Transferunion“ sowie eine europäische Zentralisierung der Haushaltspolitik dürften nicht einmal durch Vertragsänderung beschlossen werden, wenn nicht die Mitgliedstaaten
kompensatorisch andere Kompetenzen von der Union zurückerhielten. Denn mit diesem Zentralisierungsschub wäre die Grenze dessen, was das Bundesverfassungsgericht im Lissabon-Urteil an Übertragung von Hoheitsrechten als noch verfassungsmäßig angesehen habe, klar überschritten. Es habe darin die Bedeutung der
Haushaltshoheit der nationalen Parlamente als Kernstück der staatlichen Souveränität hervorgehoben.

 ee) Ein Verstoß gegen das durch Art. 38 Abs. 1 GG gewährleistete Demokratieprin-       49



                                        18/47

zip liege auch deshalb vor, weil die Gewährleistungsermächtigung und die institutionelle Ausgestaltung der Zweckgesellschaft im Euro-Stabilisierungsmechanismus-Gesetz zu unbestimmt sei sowie parlamentarische Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten bei der Umsetzung des Gesetzes fehlten. Welche Anforderungen an das
wirtschafts- und finanzpolitische Programm des zu begünstigenden Mitgliedstaats
vor Übernahme von Gewährleistungen zu stellen seien und in welcher Weise die
tatsächliche Erfüllung dieses Programms kontrolliert und sichergestellt werde, lasse
sich dem angegriffenen Gesetz nicht entnehmen. Zwar habe die Bundesregierung
ein Vetorecht, weil das Programm von den Mitgliedstaaten einvernehmlich gebilligt
werden müsse. Diese Veto-Position werde allerdings angesichts des immensen politischen Drucks relativiert. Hinzu komme, dass die institutionelle Ausgestaltung der
Zweckgesellschaft im Gesetz nicht geregelt sei. Den Abgeordneten habe bei Verabschiedung des Gesetzes auch kein Gründungsvertrag der Gesellschaft vorgelegen.
Die „Konditionsvereinbarung“, die in einigen Stichworten die „zentralen Strukturelemente der EFSF“ skizziere, sei in keiner Weise ausreichend gewesen, um dem Bundestag eine verantwortbare Entscheidung zu ermöglichen.

  Hinzu komme, dass sich die Bundesregierung nach § 1 Abs. 4 des Euro-                  50
Stabilisierungsmechanismus-Gesetzes lediglich habe bemühen müssen, vor Übernahme von Gewährleistungen mit dem Haushaltsausschuss des Bundestages Einvernehmen herzustellen. Das reiche nicht aus, da die Bemühensverpflichtung die
Entscheidung über ein Finanzvolumen von der Hälfte des Bundeshaushalts im Konfliktfall der Bundesregierung überlasse.

  ff) Im Hinblick auf die Haushaltsverantwortung des Deutschen Bundestages sieht        51
der Beschwerdeführer zu II. einen Verstoß gegen Art. 38 Abs. 1 GG insbesondere
darin, dass sich die in § 1 des Euro-Stabilisierungsmechanismus-Gesetzes ausgesprochene Gewährleistungsermächtigung in Höhe von 147,6 Milliarden Euro
(123 Milliarden Euro + 20 %) nicht mehr parlamentarisch-demokratisch verantworten
lasse. Nehme man noch die im Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz beschlossene Gewährleistungsermächtigung zugunsten Griechenlands in Höhe von 22,4 Milliarden Euro hinzu, gehe es um einen Betrag, der insgesamt weit größer sei als der
größte Haushaltstitel des Bundes, und der die Hälfte des Bundeshaushalts erheblich
überschreite. Es sei zwar nicht wahrscheinlich, dass der Bund für alle Bürgschaften
in voller Höhe einstehen müsse, aber es sei auch nicht unrealistisch, mit dieser Möglichkeit zu rechnen. Der Bundestag begebe sich seiner Haushaltsverantwortung und
seiner Verantwortung für das Gemeinwohl, wenn er sich für künftige Haushaltsjahre
in dieser Größenordnung im Voraus festlege. Das Grundgesetz sehe mit guten Gründen vor, dass über Einnahmen und Ausgaben in jährlichen beziehungsweise auf Jahre bezogenen Haushaltsplänen, die als Haushaltsgesetze beschlossen würden, zu
entscheiden sei. Zwar lasse Art. 115 Abs. 1 GG zu, dass der Bundestag durch Gesetz zu Bürgschaften oder sonstigen Gewährleistungen, die in künftigen Rechnungsjahren zu Ausgaben führen könnten, ermächtige. Dies setze aber voraus, dass es
sich um Verpflichtungen handele, die im Rahmen der Größenordnung üblicher Haus-



                                        19/47

haltseinzeltitel blieben. Wenn jedoch der halbe Bundeshaushalt auf diese Weise
potentiell im Voraus ausgegeben werde, liege ein Quantensprung vor. Der Verfassungsgeber habe bei der Formulierung von Art. 115 GG nicht an derart exorbitante Größenordnungen gedacht. Es widerspreche dem Prinzip der parlamentarischen
Haushaltsverantwortung, dass über den ganzen oder - wie im vorliegenden Fall -
über den halben Haushalt im Voraus verfügt und somit der Gestaltungsspielraum für
die Erfüllung der vielfältigen Staatsaufgaben aufgegeben werde.

 gg) Art. 38 Abs. 1 GG sei darüber hinaus auch dadurch verletzt, dass der Beschluss      52
der im Rat der Europäischen Union vereinigten Vertreter der Regierungen der dem
Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten vom 9. Mai 2010 einen völkerrechtlichen Vertrag darstelle und nach Art. 59 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 115
Abs. 1 GG der parlamentarischen Zustimmung in Form eines Zustimmungsgesetzes
bedurft habe. Mangels Zustimmungsgesetzes fehle es für den Beschluss an der nach
Art. 59 Abs. 2 GG erforderlichen demokratischen Legitimation.

 hh) Schließlich sieht der Beschwerdeführer zu II. einen Verstoß gegen Art. 38           53
Abs. 1 GG darin, dass das Parlament zur Verabschiedung des Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetzes und des Euro-Stabilisierungsmechanismus-Gesetzes genötigt worden sei, indem die Bundesregierung eine Zwangslage mit drohenden katastrophalen Folgen behauptet beziehungsweise diese Zwangslage erst durch
verschiedene Unterlassungen herbeigeführt habe. Parlamentarische Demokratie sei
dadurch gekennzeichnet, dass das Parlament über Entscheidungsalternativen debattiere und die Mehrheit sich für eine der Alternativen entscheide. Wenn das Parlament gezwungen werde, sich für eine Alternative zu entscheiden, weil anderenfalls
ein absolut unerträgliches Übel drohe, sei eine demokratische Alternativenwahl aufgrund konkurrierender politischer Konzeptionen nicht möglich. Ob die Griechenlandund die „Eurokrise“ tatsächlich lediglich einen einzigen Ausweg offen ließen, sei jedoch fraglich. Angesehene Wirtschaftswissenschaftler meinten, dass sich mit einem
„haircut“ zulasten der Gläubiger eine wesentlich bessere Lösung erzielen ließe.
Wenn es aber realistische Alternativen gebe, sei es undemokratisch, das Parlament
dermaßen unter Druck zu setzen.

  c) Neben Art. 38 Abs. 1 GG sei auch Art. 14 Abs. 1 GG durch die angegriffenen          54
Handlungen und Unterlassungen verletzt. Sie brächten die rechtliche Stabilitätskonstruktion des Währungssystems zum Einsturz. Zwar habe das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss zur Einführung der Unionswährung deutlich gemacht,
dass sich die Währungspolitik objektivrechtlich am Ziel der Preisstabilität, das sich
aus Art. 14 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 88 GG ergebe, zu orientieren habe, die Erfüllung dieser Verpflichtung allerdings nicht subjektivrechtlich begehrt werden könne.
Dies sei auch richtig, weil und soweit das Recht der Wirtschafts-, Finanz-, Währungsund Sozialpolitik Gestaltungs- und Prognosespielräume eröffne. Sofern es jedoch bei
der Gestaltung von ökonomischen Rahmenbedingungen für die Entwicklung des
Geldwerts strikte rechtliche Bindungen gebe, sei kein Grund dafür ersichtlich, den
subjektivrechtlichen Anspruch aus Art. 14 Abs. 1 GG zu verkürzen. Genau um eine


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solche Rechtslage gehe es vorliegend. Denn die Politik verstoße gegen Art. 125
Abs. 1 und Art. 123 Abs. 1 AEUV und stelle sich damit außerhalb der vertraglich fixierten Grenzen für Inhalts- und Schrankenbestimmungen. Es sei eine einseitige und
unzulässig verkürzende Sichtweise, wollte man Inhalts- und Schrankenbestimmungen nur als Einschränkungen der Eigentümerrechte verstehen. Sie seien zugleich
konstituierende Elemente der Eigentümerrechte. Da sich die rechtliche Reichweite
der Eigentümerrechte aus der Gesamtheit der gesetzlichen Inhalts- und Schrankenbestimmungen ergebe, habe der Einzelne gegen die öffentliche Gewalt auch einen
Anspruch auf Beachtung der Inhalts- und Schrankenbestimmungen.

                                        III.
 Zu den Verfassungsbeschwerden haben der Deutsche Bundestag (1.) und die Bundesregierung (2.) schriftlich Stellung genommen.

 1. Der Deutsche Bundestag vertritt die Auffassung, dass die Verfassungsbeschwerden unzulässig (a) und unbegründet (b) sind.

  a) Die Grenzen des Verfassungsbeschwerdeverfahrens wie auch der Jurisdiktion         57
des Bundesverfassungsgerichts würden seitens der Beschwerdeführer außer Acht
gelassen. Die auf Individualrechtsschutz ausgerichtete Verfassungsbeschwerde rücke völlig in den Hintergrund, die Beschwerdeführer träten als Sachwalter der Allgemeinheit auf. Die Beschlussfassungen im Rat der Europäischen Union sowie Handlungen und Unterlassungen der EZB und der EU-Kommission lägen außerhalb der
Reichweite einer Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90
BVerfGG. Auch nach der Solange II-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und den im Lissabon-Urteil enthaltenen Aussagen zu europäischen Ultra-vires-Akten ergebe sich nichts anderes. Unabhängig davon fehle eine Beschwerdebefugnis, denn die Beschwerdeführer seien bloßen Reflexwirkungen ausgesetzt, was für
die Annahme einer unmittelbaren Betroffenheit nicht genüge.

  aa) Die Möglichkeit einer Verletzung von Art. 14 GG sei nicht dargetan. Geschützt    58
seien zwar konkrete vermögenswerte Rechtsgüter und folglich auch das Geldeigentum sowie die grundsätzliche Möglichkeit, Geld gegen Sachgüter eintauschen zu
können. Eine Wertgarantie enthalte Art. 14 GG jedoch nicht; der Tauschwert vermögenswerter Rechtsgüter unterfalle nicht der Eigentumsgarantie, soweit die Möglichkeit des Austauschs nicht gänzlich ausgeschlossen werde. Geldwertstabilität sei
nicht vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG umfasst, so dass es kein Grundrecht
auf eine stabile Währung gebe. Im Übrigen dienten die angegriffenen Maßnahmen
dem Zweck der Sicherung der Geldwertstabilität des Euro und verstießen auch aus
diesem Grund nicht gegen Art. 14 GG.

 bb) Ein Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG komme nicht in Betracht. Nur wenn von einem      59
Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG auszugehen wäre, läge gleichzeitig ein Eingriff in
Art. 2 Abs. 1 GG vor, der dann aber aufgrund dessen Subsidiarität als Auffanggrundrecht verdrängt würde.


                                        21/47

 cc) Soweit mit objektivem Verfassungsrecht (Sozialstaatsprinzip) argumentiert werde, verfehle dies den Anwendungsbereich einer Verfassungsbeschwerde. Allein aus
dem Sozialstaatsprinzip ergäben sich keine subjektiven Rechte. Das Sozialstaatsprinzip umfasse das an den Staat gerichtete Gebot, die Mindestvoraussetzungen für
ein menschenwürdiges Dasein zu schaffen. Darunter falle nicht die Gewährleistung
einer stabilen Währung, weil sich das Sozialstaatsprinzip nicht auf die allgemeinen
ökonomischen Umwelt- und Daseinsbedingungen beziehe.

  dd) Auch die Möglichkeit einer Verletzung von Art. 38 GG sei nicht dargelegt. Art. 38   61
Abs. 1 GG schließe im Anwendungsbereich des Art. 23 GG aus, die durch die Wahl
bewirkte Legitimation von Staatsgewalt und Einflussnahme auf deren Ausübung
durch die Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages so zu entleeren, dass das demokratische Prinzip, soweit es Art. 79 Abs. 3 in Verbindung mit
Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG für unantastbar erkläre, verletzt werde (BVerfGE 89,
155 <171>). Diese Gewährleistung sei nicht einschlägig, weil Aufgaben und Befugnisse des Deutschen Bundestages nicht verlagert würden. Eine Preisgabe der Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland erfolge nicht. Die angegriffenen Gesetze
seien Äußerungen des deutschen Gesetzgebers und als solche Ausdruck fortbestehender Staatlichkeit. Art. 38 Abs. 1 GG schütze im vorliegenden Kontext nicht vor
dem demokratisch legitimierten Gesetzgeber.

 b) Die Verfassungsbeschwerden seien auch unbegründet. Grundrechte seien nicht            62
verletzt. Auch eine Argumentation, die einen angeblichen Verstoß gegen die Bestimmungen des europäischen Primärrechts in den Mittelpunkt stelle, trage nicht. Soweit
die Verfassungsbeschwerden Rechtsverletzungen behaupteten und diese in den
Kontext der Ultra-vires-Kontrolle rückten, übersähen sie, dass mit dem Konzept des
Ultra-vires-Aktes keine allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle jedweder europäischer
Real- oder Rechtsakte unter jedem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt und darüber hinaus in Ermessensbereiche hinein durch mitgliedstaatliche Gerichte gemeint
sei.

 aa) Abgesehen davon, dass Verletzungen der europäischen Verträge durch den               63
Bundesgesetzgeber oder durch die Bundesregierung nicht im Wege der Verfassungsbeschwerde gerügt werden könnten, seien die Vorwürfe auch im Hinblick auf
Unionshandeln in der Sache unzutreffend.

  (1) Mit Art. 122 AEUV habe eine Rechtsgrundlage für Unionshandeln bestanden.            64
Nach Art. 122 Abs. 2 AEUV könne der Rat einem Mitgliedstaat unter bestimmten Bedingungen einen finanziellen Beistand der Union gewähren, wenn dieser Mitgliedstaat aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich
seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von gravierenden
Schwierigkeiten ernstlich bedroht sei. Eine Naturkatastrophe liege zwar nicht vor. Die
Finanzkrise und die Entwicklungen auf den Finanzmärkten seien aber außergewöhnliche Ereignisse im Sinne des Art. 122 Abs. 2 AEUV. Sie entzögen sich auch der
Kontrolle der in den Blick genommenen Mitgliedstaaten, namentlich Griechenland,



                                         22/47

Portugal, Spanien, Italien und Irland. Die Schwierigkeiten im Sinne des Art. 122
Abs. 2 AEUV müssten nicht insgesamt unverschuldet sein. Selbst wenn Griechenland und andere Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes ihre angespannten
Haushaltslagen selbst ausgelöst hätten, hätten doch erst die Finanzkrise, mit ihr
verbundene Ansteckungseffekte und die Entwicklungen auf den Finanzmärkten zu
Schwierigkeiten beziehungsweise zu der Bedrohung mit gravierenden Schwierigkeiten geführt. Diese Schwierigkeiten im Sinne des Art. 122 Abs. 2 AEUV beständen
in einer erheblichen Verschlechterung der Kreditkonditionen einiger Mitgliedstaaten
des Euro-Währungsgebietes, die zur Zahlungsunfähigkeit dieser Mitgliedstaaten hätte führen können, sowie in der Gefahr, dass diese Spannungen vom Markt für Staatsanleihen auf andere Märkte übergreifen und die Funktionsfähigkeit der internationalen Finanzmärkte beeinträchtigen.

 (2) Der Ankauf von Staatsanleihen Griechenlands und anderer Mitgliedstaaten des             65
Euro-Währungsgebietes durch die EZB verstoße nicht gegen Art. 123 AEUV. Diese
Bestimmung untersage der EZB nur den unmittelbaren Erwerb von Schuldtiteln von
Organen und Einrichtungen des öffentlichen Sektors. Mithin sei nur der Ankauf von
Staatsanleihen direkt von staatlichen Emittenten, das heißt den Mitgliedstaaten des
Euro-Währungsgebietes, verboten. Nicht untersagt werde der unmittelbare Erwerb
von Staatsanleihen durch die EZB vom Sekundärmarkt.

 (3) Ein Verstoß gegen Art. 125 AEUV und das dort enthaltene Bail-out-Verbot liege           66
nicht vor. Eine völlig andere Konzeption der Währungsunion, weg von der Stabilitätshin zur Haftungs- und Transfergemeinschaft, werde nicht angestrebt. Art. 125 AEUV
sei insoweit interpretationsoffen, als er schlicht ein „Verbot einer Verpflichtung zur Finanzhilfe“ enthalten könnte, so dass die freiwillige Finanzhilfe unberührt bleibe. Nach
Art. 125 AEUV hafteten weder die Union noch einzelne Mitgliedstaaten für die Verbindlichkeiten hoheitlicher Stellen anderer Mitgliedstaaten und träten nicht für derartige Verbindlichkeiten ein. Damit schließe das Bail-out-Verbot aus, dass Gläubiger von
Mitgliedstaaten beziehungsweise diese Mitgliedstaaten selbst die Union beziehungsweise andere Mitgliedstaaten gleich einem Bürgen für die Schulden dieser Mitgliedstaaten automatisch heranziehen könnten. Damit sei jedoch nicht gesagt, dass
Art. 125 AEUV finanziellen Beistand an Mitgliedstaaten generell verbiete. Man müsse
nicht Beistand leisten - aber man dürfe es. Die von den Mitgliedstaaten ausgehenden
Hilfen verstießen aus einem weiteren Grund nicht gegen das Bail-out-Verbot. Nach
dem Wortlaut des Art. 125 Abs. 1 AEUV - „... Ein Mitgliedstaat haftet nicht für die Verbindlichkeiten ...“ - sei einem Mitgliedstaat nur der Eintritt in die Schuldbeziehung zwischen einem anderen Mitgliedstaat und seinem Gläubiger untersagt, so dass das
Bail-out-Verbot gerade kein generelles Verbot einer freiwilligen Hilfeleistung der Mitgliedstaaten untereinander beinhalte. Diese freiwillige Hilfeleistung begründe nämlich
eine neue, eigenständige Verbindlichkeit und stelle somit begrifflich keinen Eintritt in
eine alte Verbindlichkeit dar.

 Der finanzielle Beistand der Union verstoße ferner auch deswegen nicht gegen                67
Art. 125 AEUV, weil Art. 122 Abs. 2 AEUV die Union zur Gewährung finanziellen Bei-


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stands ermächtige und dabei gleichzeitig als Rechtfertigungsgrund für eine Abweichung vom Verbot des Art. 125 AEUV angesehen werden könne. Selbst wenn man
der Vorschrift ein Verbot der Hilfe entnehmen wollte, könnte sich das Unionsrecht in
einer ultima ratio-Situation bei der Wahl zwischen Stabilitätsverfall der Währung und
Hilfeleistung letztlich der Hilfeleistung doch nicht in den Weg stellen. Vielmehr müsste es im Wege der teleologischen Reduktion sachgerecht ausgelegt werden. Auf den
ultima ratio-Charakter der gegenwärtigen Maßnahme sei im politischen Verfahren
mehrfach hingewiesen worden. Es erscheine widersinnig, an einer eng interpretierten Bail-out-Klausel festzuhalten, wenn die Hilfeleistung das letzte Mittel sei, um die
von einer strikt interpretierten Bail-out-Klausel doch gerade bezweckte Stabilität der
Währung zu wahren.

 bb) Bei allen Rechtmäßigkeitserwägungen sei schließlich zu berücksichtigen, dass         68
es um einen Sachbereich gehe, in dem erhebliche wirtschaftliche und politische Einschätzungs- und Prognosespielräume zu gewähren seien. Verantwortlich für die
Währungsstabilität seien Bundestag und Bundesregierung. Das Bundesverfassungsgericht könne den politisch verantwortlichen Akteuren diese Verantwortung nicht
durch Auslegung des Verfassungsrechts abnehmen. Würden Teile des „Euro-Rettungsschirms“ außer Kraft gesetzt, hätte dies auf den Finanzmärkten eine erhebliche Verunsicherung zur Folge und könnte die zwischenzeitlich erreichte Stabilisierung der Finanzmärkte komplett in Frage stellen. Die Bereitschaft und Fähigkeit
Deutschlands zur Verteidigung der erreichten europäischen Integration und der gemeinsamen Währung könnte angezweifelt werden. Abstriche am Stabilisierungspaket wären unmittelbar mit erheblichen Risiken für die Funktionsfähigkeit des Finanzsystems in der Eurozone verbunden. In der Folge wäre auch eine erhebliche
Abwertung des Euro zu vermuten. Die wahrscheinlichen Auswirkungen wären eine
erneute akute Finanz- und Wirtschaftskrise in der Eurozone und über sie hinaus, hohe Wohlfahrtverluste in Deutschland und Europa sowie weitere politische Gefahren
und Verwerfungen, die weit über den wirtschaftlichen Bereich hinausgingen.

 2. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden ebenfalls für unzulässig          69
(a), jedenfalls aber für unbegründet (b).

  a) Im Hinblick auf die sekundärrechtlichen Maßnahmen und andere, ihnen gleichzustellende Verhaltensweisen der Organe der Europäischen Union seien die Verfassungsbeschwerden schon unzulässig, weil die Voraussetzungen, unter denen solche
Akte Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein könnten, nicht vorlägen. Es sei
auch nicht ausreichend dargelegt, dass auf Unionsebene der jeweils als unabdingbar
gebotene Grundrechtsschutz generell nicht gewährleistet sei. Überdies seien die Beschwerdeführer durch die angegriffenen Maßnahmen nicht in individueller Weise betroffen. Das Verfassungsbeschwerdeverfahren gebe ihnen kein Recht, sich gegen
Normen zu wenden, die nur mittelbare Auswirkungen auf sie als Teil der Allgemeinheit entfalten könnten. Auch im Übrigen fehle es an der Möglichkeit der Verletzung eines Grundrechts oder eines grundrechtsgleichen Rechts.



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 aa) Art. 38 Abs. 1 GG schütze nur gegen eine Aushöhlung der Kompetenzen des              71
Bundestages durch die Übertragung von Hoheitsrechten oder durch Ultra-vires-Akte
der Europäischen Union. Gestützt auf Art. 38 Abs. 1 GG könnten Substanzverluste
demokratischer Gestaltungsmacht gerügt werden; dazu zählten auch Eingriffe in die
Grundsätze, die Art. 79 Abs. 3 GG als Identität der Verfassung festschreibe. Ein solcher Fall liege aber nicht vor. Die angeblichen Verstöße gegen Art. 123 und 125
AEUV erwiesen sich auch nicht als Ultra-vires-Handeln im Sinne offensichtlich unrechtmäßiger Inanspruchnahme nicht übertragener und damit den Mitgliedstaaten
vorbehaltener Kompetenzen. Folglich fehle es auch hinsichtlich der angegriffenen
Unionsmaßnahmen an der Möglichkeit einer Verletzung von Art. 38 Abs. 1 GG. Soweit der Beschwerdeführer zu II. geltend mache, Art. 38 Abs. 1 GG sei verletzt, weil
ein Gesetz nach Art. 59 Abs. 2 GG fehle, sei ersichtlich keine Verletzung dieses
grundrechtsgleichen Rechts möglich. Das ergebe sich schon daraus, dass ein angeblicher Verstoß gegen Art. 59 Abs. 2 GG nicht mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden könne.

  bb) Eine Verletzung des Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG komme                72
ebenfalls nicht in Betracht. Das von den Beschwerdeführern zu I. behauptete „Bürgerrecht auf Preisstabilität“ gebe es nicht. Selbst wenn sich aus dem Sozialstaatsprinzip oder anderen Vorschriften des Grundgesetzes eine objektivrechtliche Pflicht
des Staates zum Schutz des Geldwertes ergeben sollte, sei damit kein Grundrecht
des Einzelnen verbunden. Der Beschwerdeführer zu II. könne sich nicht darauf berufen, dass Verstöße gegen strikte rechtliche Bindungen bei der Gestaltung der ökonomischen Rahmenbedingungen für die Entwicklung des Geldwertes unter Verweis auf
Art. 14 Abs. 1 GG mit der Verfassungsbeschwerde rügefähig seien. Die Eigentumsgarantie schütze zwar konkrete vermögenswerte Rechtsgüter und insoweit auch das
Geldeigentum, nicht aber den Geldwert. Der Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 GG
umfasse nicht die Kaufkraft des Geldes. Gegenstand des Grundrechtsschutzes sei
grundsätzlich nur die Substanz konkreter vermögenswerter Rechtspositionen und
deren Nutzung. Auch im Hinblick auf Geld seien nur dessen Bestand und die Möglichkeit der Nutzung als Zahlungsmittel, nicht aber der Tauschwert gewährleistet. Zudem könnten die angegriffenen Maßnahmen - selbst wenn ein Grundrecht auf Geldwertstabilität existierte - nicht gegen ein solches Grundrecht verstoßen, weil sie dazu
dienten, die Euro-Währung und damit auch die Geldwertstabilität des Euro zu sichern.

  b) Jedenfalls seien die Verfassungsbeschwerden unbegründet. Die gerügten Verhaltensweisen von deutschen Verfassungsorganen und Organen der Europäischen
Union beeinträchtigten die Beschwerdeführer nicht in Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten (aa). Selbst wenn sonstiges deutsches Verfassungsrecht
(bb) sowie das Recht der Europäischen Union (cc) Prüfungsgegenstände einer Verfassungsbeschwerde sein könnten, läge kein Verstoß gegen höherrangiges Recht
vor.




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  aa) (1) Art. 38 Abs. 1 GG sei nicht verletzt, denn es habe keine Übertragung von      74
Hoheitsrechten auf der Basis von Art. 23 Abs. 1 GG stattgefunden, die zu einer Aushöhlung der Kompetenzen des Bundestages hätte führen können. Der Handlungsspielraum des Deutschen Bundestages sei rechtlich in keiner Weise eingeschränkt
worden. Mit dem Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz und dem Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus habe der Bundestag von seinen Kompetenzen Gebrauch gemacht. Die
angegriffenen Mitwirkungshandlungen der Bundesregierung im Kreise der im Rat der
Europäischen Union vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten und
bei der Beschlussfassung im Rat sowie diese Beschlüsse selbst verletzten ebenfalls
nicht das grundrechtsgleiche Recht aus Art. 38 GG. Die politische Einigung auf bilaterale Maßnahmen habe unter dem ausdrücklichen Vorbehalt der innerstaatlichen
verfassungsrechtlichen Bestimmungen gestanden. Für die Beschlussfassung des
Rates (Wirtschaft und Finanzen) vom 9. Mai 2010 gelte nichts anderes. Der Beschluss des Rates zur Einführung eines europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus, durch den er die Verordnung (EU) Nr. 407/2010 erließ, sei auf der Basis von
Art. 122 Abs. 2 AEUV erfolgt und stelle keine kompetenzerweiternde Maßnahme dar,
die Rechte des Bundestages aushöhlen könnte. Die Mitwirkungshandlungen des jeweiligen deutschen Vertreters hätten daher keine Verletzungen von Art. 38 GG sein
können.

  (2) Art. 14 Abs. 1 GG, dessen Schutzbereich schon nicht eröffnet sei, sei ebenfalls   75
nicht verletzt. Die getroffenen Maßnahmen dienten dem Schutz der Finanzstabilität
im Euro-Währungsgebiet, der Euro-Währung als solcher und damit auch der Geldwertstabilität. Deshalb könnten sie nicht gegen die Eigentumsgarantie verstoßen.
Selbst wenn man unterstelle, von den angegriffenen Maßnahmen gingen Gefahren
für die Stabilität des Euro aus, sei auf den jedenfalls anzuerkennenden wirtschaftlichen und politischen Einschätzungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers zu
verweisen.

 bb) (1) Die Unterstützungsmaßnahmen in Form von Gewährleistungen für Kredite           76
an bedrohte Mitgliedstaaten verletzten nicht Art. 115 GG und verstießen auch nicht
gegen sonstiges Haushaltsverfassungsrecht. Der Grundsatz des Haushaltsausgleichs (Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG) fordere nur einen formalen Ausgleich der Einnahmen und Ausgaben, verbiete jedoch weder Gewährleistungen noch eine Kreditaufnahme. Gewährleistungen bedürften wie die Kreditaufnahme nach Art. 115 Abs. 1
Satz 1 GG einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch
Bundesgesetz. Der Gesetzgeber habe die ihm vom Grundgesetz zur Sicherung des
parlamentarischen Budgetrechts zugewiesene Verantwortung wahrgenommen. Darüber hinaus seien dem Haushaltsausschuss nach § 1 Abs. 4 und Abs. 5 des Gesetzes zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus umfangreiche Beteiligungs- und Kontrollrechte gesichert
worden, die über das bei der Übernahme von Gewährleistungen ansonsten übliche
reine Unterrichtungsrecht (vgl. § 3 Abs. 8 und Abs. 9 des Haushaltsgesetzes 2010)



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hinausgingen. Eine betragsmäßige Obergrenze für Gewährleistungen sehe Art. 115
GG nicht vor. Eine Begrenzung des Gewährleistungsumfangs auf die Größenordnung „üblicher“ Haushaltseinzeltitel finde im Grundgesetz keine Grundlage.

  (2) Die Maßnahmen missachteten auch nicht den Kern der Verfassungsidentität in          77
Form des Sozialstaatsprinzips. Zu der von Art. 79 Abs. 3 GG festgelegten Verfassungsidentität gehöre zwar der Kern des Sozialstaatsprinzips. Geldwertstabilität zähle jedoch nicht zu den Elementen, die diesen sozialstaatlichen Kern ausmachten.

 (3) Art. 59 Abs. 2 GG sei nicht verletzt. Verstöße gegen Art. 59 Abs. 2 GG könnten       78
schon nicht zulässigerweise mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden, ein Verstoß liege auch weder im Hinblick auf die Vereinbarungen der im Rat vereinigten Regierungsvertreter noch hinsichtlich des EFSF-Rahmenvertrags vor. Das ergebe sich
zum einen schon daraus, dass es sich nicht um völkerrechtliche Verträge handele.
Zum anderen fehle es selbst dann, wenn man von völkerrechtlichen Verträgen ausgehen wollte, an den in Art. 59 Abs. 2 GG genannten Voraussetzungen für die Erforderlichkeit eines Zustimmungsgesetzes.

  cc) Art. 38 Abs. 1 GG könne auch nicht unter dem Aspekt verletzt sein, dass die angegriffenen Maßnahmen gegen Unionsrecht verstießen oder zu einer Änderung oder
gar Zerstörung der Konzeption der Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft führten. Vielmehr verfolgten sie gerade das Ziel, die Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft zu erhalten.

  (1) Die Verordnung (EU) Nr. 407/2010 stütze sich zulässigerweise auf Art. 122           80
Abs. 2 AEUV. Nach dieser Vorschrift könne der Rat einen finanziellen Beistand der
Union gewähren, wenn ein Mitgliedstaat aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von gravierenden Schwierigkeiten ernstlich bedroht sei. Die weltweite Finanzkrise und die negativen Entwicklungen auf den Finanzmärkten, die durch
die wirtschaftlichen Fundamentaldaten allein nicht erklärbar seien, stellten solche außergewöhnlichen Ereignisse dar. Art. 122 Abs. 2 AEUV ermächtige nur zu Notfallmaßnahmen. Dies belege, dass der Finanzstabilisierungsmechanismus nur eine Notfallmaßnahme, nicht aber eine Dauereinrichtung darstelle, die zu der von den
Beschwerdeführern befürchteten „Haftungs- und Transfergemeinschaft“ führen könnte. Gegen die Annahme einer Dauereinrichtung spreche die generelle Beschränkung
auf befristete Maßnahmen und die Überprüfungspflicht, die sicherstellen solle, dass
die Verordnung nur so lange gelte, wie die
außergewöhnlichen Umstände, die die Finanzstabilität der Europäischen Union insgesamt bedrohten, weiterhin beständen (Art. 9 der Verordnung <EU> Nr. 407/2010).

 (2) Art. 125 AEUV stehe der Zusage von Hilfeleistung über den Finanzstabilisierungsmechanismus nicht entgegen, denn Art. 122 Abs. 2 und Art. 125 AEUV seien
Teil eines einheitlichen und gleichzeitig eingeführten Regelungssystems. Art. 125
AEUV bezwecke zwar die Einhaltung der Haushaltsdisziplin der Mitgliedstaaten
durch den Zwang, Kredite zu Marktkonditionen aufzunehmen. Eine enge Auslegung


                                         27/47

des Art. 125 AEUV könne deshalb für einen Verzicht auf unterstützende Maßnahmen
selbst bei drohenden Gefahren für die Finanzstabilität sprechen. Hätten die Mitgliedstaaten jedoch auf die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Maßnahmen
verzichtet, seien gravierende Folgen nicht allein für das Euro-Währungsgebiet zu
befürchten gewesen. Jede mechanische Anwendung von Art. 125 AEUV hätte die
Wirtschaft und auch die Währung in der Eurozone und darüber hinaus erheblich
gefährdet. Die Norm sei auf den Fall einer bereits bestehenden akuten Gefahr für
die Finanzstabilität des Euro-Systems nicht zugeschnitten. Die Mitgliedstaaten hätten zur Abwehr dieser Gefahr handeln dürfen, weil Art. 125 AEUV für den Fall der
durch eine Finanzkrise entstehenden Belastungen von Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets jedenfalls eine Regelungslücke enthalte, soweit eine Gefahr für die
Wirtschafts- und Währungsunion insgesamt drohe. Diese Lücke im Sinne des Fehlens einer notwendigen Einschränkung lasse sich im Wege der teleologischen Reduktion mit dem Ergebnis schließen, dass Art. 125 AEUV nicht anwendbar sei, wenn
ansonsten die Währungsunion gefährdet wäre. Bei der Entscheidung über die Notmaßnahmen stehe dem Bundesgesetzgeber nach Ansicht der Bundesregierung ein
Entscheidungs- und Beurteilungsspielraum zu. Dass sich der Gesetzgeber auf der
Basis von Beratungen im Kreis der Finanzminister und von Stellungnahmen der Europäischen Zentralbank für diesen Schutzschirm entschieden habe, um die befürchteten weitreichenden Marktreaktionen zu verhindern, überschreite jedenfalls nicht
den ihm zustehenden Beurteilungsspielraum. Dabei sei wesentlich, dass es sich bei
den Maßnahmen lediglich um situationsbezogene und dementsprechend zeitlich befristete Notfallreaktionen handele.

 (3) Die Bundesregierung habe auch im Übrigen nicht an einer außervertraglichen             82
Änderung der im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union vorgesehenen Konzeption zur Sicherung der Preisstabilität des Euro mitgewirkt. Die angegriffenen Maßnahmen stellten keine faktische Änderung der Unionsverträge dar. Die Union maße sich keine ihr bisher nicht übertragenen Hoheitsrechte an, die die
Kompetenzen des Deutschen Bundestages aushöhlen und dadurch gegen Art. 38
GG verstoßen könnten.

  Die bilateralen Hilfen und die durch das Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus vorgesehenen
deutschen Notfallmaßnahmen seien keine Elemente einer auf die Errichtung einer
Haftungs- und Transfergemeinschaft zielenden Gesamtstrategie. Sie etablierten
auch keinen dauerhaften Finanzausgleich. Dass es sich um Notfallmaßnahmen und
nicht um auf Dauer angelegte Finanztransfers handele, ergebe sich einerseits aus
den strengen Anforderungen, die das Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen
im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus festlege, und zum anderen aus der Befristung sowohl des Gesetzes als auch der Maßnahmen der die nationalen Hilfen koordinierenden Zweckgesellschaft (Art. 2 Abs. 5 lit. b, Art. 10, Art. 11
des EFSF-Rahmenvertrags). Sollte sich die bestehende außergewöhnliche Situation
in einer Weise zum Positiven wenden, dass die Notfallmaßnahmen nicht mehr nötig



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seien, stünde ihrem vorzeitigen Ende nichts entgegen. Gerade deshalb sei die
Verordnung (EU) Nr. 407/2010 zur Einführung eines europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus, die die den bilateralen Hilfen vorgehenden Maßnahmen der
Europäischen Union regele, mit einer Pflicht zur halbjährlichen Überprüfung der
Notwendigkeit ihres Fortbestandes versehen worden. Die Bundesregierung werde
sich weiterhin für den Erhalt der Preisstabilität in der Währungsunion und ebenso
für eine Verbesserung der einschlägigen Verfahren zum Schutz der Stabilität der
Euro-Währung einsetzen. In diesem Zusammenhang habe der Rat, nicht zuletzt auf
deutsche Initiative, seine volle Entschlossenheit bekräftigt, die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen in allen Mitgliedstaaten sicherzustellen und Pläne zur Haushaltskonsolidierung und zu Strukturreformen zu beschleunigen. Der Rat habe auch seine Entschlossenheit bekräftigt, mit großer Dringlichkeit Reformen zur Stärkung des
Rahmens der Währungsunion voranzubringen, um die Nachhaltigkeit der öffentlichen
Finanzen zu sichern. Die Bundesregierung unterstütze diese Maßnahmen, weil sie
der Stabilität der Euro-Währung dienten. Sie würde sich Bestrebungen, aus dem Stabilisierungsmechanismus eine der Konzeption der Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft widersprechende dauerhafte Einrichtung im Sinne einer Transferunion zu
entwickeln, widersetzen und faktische Vertragsänderungen nicht zulassen.

 (4) Schließlich sei der Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB nicht unionsrechtswidrig, denn Art. 123 AEUV verbiete nur den unmittelbaren Erwerb von Schuldtiteln
staatlicher Emittenten, nicht jedoch den Ankauf am Sekundärmarkt.

                                          IV.
 Als sachkundige Dritte (§ 27a BVerfGG) haben die Deutsche Bundesbank (1.) und             85
die Europäische Zentralbank (2.) Stellung genommen.

 1. Nach Auffassung der Deutschen Bundesbank sind die Beschlüsse vom Mai 2010              86
aus ökonomischer Sicht alles in allem vertretbar (a). Sie strapazierten allerdings die
Fundamente der Währungsunion ganz erheblich (b). Die künftige Absicherung der
Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft erfordere zusätzliche Reformschritte, um
auch für finanzpolitische Schieflagen von Mitgliedsländern gewappnet zu sein (c).

  a) Die jüngsten Entwicklungen hätten grundlegende Schwachstellen des bisherigen          87
finanzpolitischen Regelwerks offengelegt und die wirtschaftspolitischen Konsequenzen langjährig divergierender Wettbewerbspositionen in der Währungsunion zutage
treten lassen. Die im Mai 2010 von den Finanzministern der Europäischen Union gefassten Beschlüsse seien angesichts der Risiken für die Stabilität der Europäischen
Währungsunion aus ökonomischer Sicht alles in allem vertretbar. Sie beseitigten
zwar nicht die tieferen Ursachen für die Verschärfung der Krise, nämlich die bedrohliche Lage der Staatsfinanzen sowie die mit einem anhaltend hohen Bedarf an Kapitalimporten einhergehenden makroökonomischen Fehlentwicklungen der Vergangenheit in einigen an der Währungsunion teilnehmenden Ländern. Eine Berichtigung
dieser Fehlentwicklungen erfordere vielmehr umfassende finanz- und wirtschaftspolitische Korrekturen, deren Umsetzung Zeit benötige und die ihre volle Wirkung häufig


                                          29/47

erst mittelfristig entfalteten. Angesichts der insgesamt noch fragilen Situation des
stark vernetzten Finanzsektors im Euro-Raum sei aber im Mai 2010 eine kurzfristige
Korrektur nicht ohne das Risiko massiver wirtschaftlicher Verwerfungen im gesamten
Euro-Raum möglich gewesen. Um die nötige Zeit zu gewinnen und vor dem Hintergrund der Gefährdungslage sei die Schaffung einer streng konditionierten befristeten
Unterstützungsmöglichkeit ein geeignetes Mittel.

  b) Die Beschlüsse strapazierten allerdings die Fundamente der Währungsunion            88
ganz erheblich. Vor dem Hintergrund der spätestens im Zuge der Krise offen zutage
getretenen Lücken und Schwächen des bestehenden Regelwerks komme es mittlerweile darauf an, einen Rahmen für die Währungsunion zu schaffen, der zukünftig eine stabilitätskonforme Politik und insbesondere solide öffentliche Finanzen in den
Mitgliedstaaten besser gewährleiste. Das bisherige finanzpolitische Regelwerk der
Währungsunion sei nicht ausreichend gewesen, um die Zuspitzung der Lage im Mai
2010 zu verhindern, und sei zudem durch die Rettungsmaßnahmen zusätzlich geschwächt worden. Deshalb sei es jetzt erforderlich, diese Rettungsmaßnahmen wie
vorgesehen mit einer Härtung der Fiskalregeln und einer Verbesserung der statistischen Grundlagen zu verbinden. Die Bundesbank habe wiederholt darauf hingewiesen, dass dem Schuldenstandskriterium für eine stabilitätsorientierte Geldpolitik eine
besondere Bedeutung zukomme. Ihm sollte zukünftig mehr Gewicht beigemessen
werden. Für Schuldenstandsquoten über 60 % sollte festgelegt werden, wie schnell
sie reduziert werden müssen und welche Sanktionen anderenfalls drohten. Das Defizitkriterium könne gestärkt werden, indem mit der Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes gelockerte Ausnahmebestimmungen wieder enger gefasst würden und
vor allem schon im vorbeugenden Teil des Paktes größerer Druck erzeugt werde,
falls die Vorgaben nicht eingehalten würden. Insgesamt bedürfe es einer schnelleren
Reaktion auf Fehlentwicklungen und damit einer Beschleunigung des bisherigen Verfahrens. Zentral sei, die unzureichende Umsetzung der Regeln zu verbessern. So
sollte das Verhängen von Sanktionen weniger dem politischen Verhandlungsprozess
unterliegen, sondern stärker regelgebunden erfolgen. Auch eine Verpflichtung zur
stärkeren Verankerung der europäischen Fiskalregeln - und insbesondere der mittelfristigen Haushaltsziele - im nationalen Haushaltsrecht, wie etwa mit der deutschen
Schuldenbremse, sei zielführend. Im Falle offensichtlicher gravierender Fehlentwicklungen sei auch eine verstärkte makroökonomische Überwachung auf europäischer
Ebene erforderlich. Allerdings sei dabei neben der Unabhängigkeit der Geldpolitik im
bestehenden Rahmen das Subsidiaritätsprinzip zu beachten; eine grundsätzliche
Tendenz zur Zentralisierung der Wirtschaftspolitik und zur Feinsteuerung des Wirtschaftsprozesses sei nicht sinnvoll.

 c) Die künftige Absicherung der Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft erfordere zusätzliche Reformschritte über die Härtung des bestehenden Regelwerks hinaus,
um auch für eine gleichwohl auftretende finanzpolitische Schieflage von Mitgliedsländern gewappnet zu sein. Diesbezüglich seien zuletzt verschiedene Instrumente in die
Diskussion eingebracht worden. So sei beispielsweise die Einführung einer staatli-



                                         30/47

chen Insolvenzordnung als ein wesentliches Element eines reformierten Rahmenwerks vorgeschlagen worden. Ein solches Verfahren trüge dem Prinzip des no-bailout gerade vor dem Hintergrund der jüngsten Erfahrungen Rechnung. So würden
auch die Gläubiger der Staatsschuldtitel zur Lösung der Schuldenkrise herangezogen. Sie hätten dann schon im Vorfeld einen stärkeren Anreiz, risikoadäquate Zinsen zu verlangen, und würden tendenziell auch Fehlentwicklungen einbeziehen, die
sich noch nicht unmittelbar in finanzpolitischen Kennziffern niedergeschlagen hätten, etwa nicht nachhaltige Wirtschaftsstrukturen oder künftige Belastungen der öffentlichen Haushalte. Eine derartige Nutzung der Disziplinierungsfunktion der Finanzmärkte hätte den Vorteil, dass die Sorge für solide öffentliche Finanzen in einzelnen
Mitgliedstaaten zumindest nicht allein vom politischen Entscheidungsprozess auf europäischer Ebene abhängen würde, der sich in der Vergangenheit häufig als unzulänglich erwiesen habe. Solche oder weiterreichende Vorschläge als Ergänzung des
existierenden Rahmenwerks seien zu prüfen, wenn sich der vorhandene Sanktionsmechanismus als unzureichend erweise. Kritisch zu sehen sei es, wenn die gegenwärtig befristete europäische Finanzstabilisierungsfazilität in eine dauerhafte Unterstützungsfazilität überführt werden würde. Dadurch solle aus Sicht der Befürworter
eines solchen Vorschlags der Tatsache besser Rechnung getragen werden, dass
die Verflechtung der Kapitalmärkte seit Verabschiedung des Vertrags von Maastricht
deutlich gestiegen sei und sich damit die wirtschaftlichen Ansteckungseffekte, die
von dem Zahlungsausfall eines Landes der Währungsunion auf die übrigen Mitgliedstaaten ausgingen, erhöht hätten. Gleichzeitig würde aber mit einem solchen Vorgehen die Eigenverantwortlichkeit der nationalen Finanzpolitiken zusätzlich geschwächt
und ein weiterer Schritt in Richtung einer Haftungs- und Transfergemeinschaft gegangen. Das Ausfallrisiko für Staatsanleihen einzelner Mitgliedstaaten würde auf alle
an der Währungsunion teilnehmenden Staaten verteilt und damit die disziplinierende Wirkung der Finanzmärkte weitgehend ausgeschaltet. Die Wahrscheinlichkeit,
dass bei unsolider Finanzpolitik die Gläubiger des betreffenden Landes adäquate
Risikoprämien verlangten, würde verringert und damit der Anreiz zu einer vorsichtigen Haushaltspolitik geschwächt. Auch wäre die an der gegenwärtig befristeten
Finanzierungsfazilität vorgesehene Beteiligung des Internationalen Währungsfonds,
die für die Glaubwürdigkeit der Konsolidierungspakete aus Sicht der Märkte eine
wichtige Rolle spiele, bei einer dauerhaften europäischen Stabilisierungsfazilität wohl
nur schwerlich sicherzustellen. Das Euro-System sei im Rahmen der gemeinsamen
Geldpolitik dem Ziel verpflichtet, stabile Preise in der Währungsunion zu gewährleisten. In einer auf Stabilität fußenden Währungsunion sei es aber eine zentrale Aufgabe der Finanzpolitik, mit soliden Staatsfinanzen und einem geeigneten institutionellen
Rahmenwerk für eine angemessene Flankierung der Geldpolitik zu sorgen. Für die
langfristige Stabilität der Währungsunion werde es entscheidend darauf ankommen,
das Zeitfenster für Reformen zur Stärkung des finanzpolitischen Rahmenwerks und
der Wachstumskräfte in den Mitgliedsländern nicht ungenutzt verstreichen zu lassen.

 2. Die Europäische Zentralbank weist darauf hin, dass die aktuelle wirtschaftliche       90
Lage und die darauf basierenden wirtschafts- und währungspolitischen Entscheidun-


                                         31/47

gen im Zusammenhang mit der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise stünden. Die
Krise habe mit Turbulenzen auf den Finanzmärkten im August 2007 begonnen und
sich im September 2008 drastisch verschärft, als der Zusammenbruch von Lehman Brothers dazu geführt habe, dass die Finanzmärkte in den Industrieländern
praktisch ausgetrocknet seien; dies habe beträchtliche Auswirkungen für die Realwirtschaft in den betroffenen Ländern gehabt. Die Turbulenzen auf den Finanzmärkten und die Verschärfung der Krise hätten zu jener Zeit entschiedene und energische Maßnahmen der politischen Entscheidungsträger, einschließlich der EZB,
erfordert, um die Preisstabilität im Euro-Währungsgebiet zu gewährleisten. In den
Wochen und Monaten danach sei erneut eine drastische und abrupte Verschärfung
der Situation auf den Finanzmärkten zu verzeichnen gewesen. Das Epizentrum der
Spannungen habe in den europäischen Märkten für Schuldverschreibungen gelegen, insbesondere in den Märkten für Staatsanleihen. Diese äußerst gravierenden
Spannungen auf den Finanzmärkten hätten das gesamte Euro-Währungsgebiet einschließlich des Interbankenmarktes, des Aktienmarktes und des Devisenmarktes betroffen und auf die globalen Finanzmärkte überzugreifen gedroht. Die Entwicklungen
an den Märkten für Staatsanleihen hätten sich rasch auf die Geldmärkte ausgewirkt
und für eine deutliche Zunahme der Unsicherheit im Zusammenhang mit dem Adressatenausfallrisiko gesorgt. Quotierungen, die dieses Ausfallrisiko abbilden, seien auf
12-Monats-Höchststände gestiegen. Auch auf den Interbankenmärkten sei es zu einer Liquiditätsverknappung gekommen. Die Liquiditätslage im Bereich der ungesicherten Kredite habe sich nicht nur für Termin-, sondern auch für Tagesgeld verschlechtert. Im Euro-Tagesgeldmarkt sei die Liquidität auf den niedrigsten Stand seit
dem Beginn der Wirtschafts- und Währungsunion im Januar 1999 gefallen. Die globale Wirtschafts- und Finanzkrise habe zu beispiellosen Herausforderungen für politische Entscheidungsträger geführt, insbesondere in den Industrieländern, die am
stärksten betroffen gewesen seien. Die jüngsten Entwicklungen im Hinblick auf die
zunehmend schwierigere Situation auf den Märkten für Staatsanleihen hätten das
Potential gehabt, die Risiken für die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebietes insgesamt beträchtlich zu erhöhen, wobei die Finanzstabilität eine Grundvoraussetzung
für die Gewährleistung der Preisstabilität sei.

                                         V.
  Anträge der Beschwerdeführer zu I. und zu II. auf Erlass einstweiliger Anordnungen     91
lehnte das Bundesverfassungsgericht mit Beschlüssen vom 7. Mai und 9. Juni 2010
ab (BVerfGE 125, 385; 126, 158).

                                         VI.
 Das Bundesverfassungsgericht hat am 5. Juli 2011 eine mündliche Verhandlung             92
durchgeführt, in der die Beteiligten ihre Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft haben.




                                         32/47

                                         B.
 Die Verfassungsbeschwerden gegen das Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz             93
und gegen das Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus sind zulässig, soweit sie auf der Grundlage
von Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3
GG eine Verletzung der dauerhaften Haushaltsautonomie des Deutschen Bundestages rügen (I.). Im Übrigen sind die Verfassungsbeschwerden unzulässig (II.).

                                         I.
 1. Das Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz und das Gesetz zur Übernahme von          94
Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus können als Maßnahmen der deutschen öffentlichen Gewalt Beschwerdegegenstände im
Verfassungsbeschwerdeverfahren sein.

 2. Die Beschwerdeführer legen hinreichend substantiiert dar, dass sie in einem         95
nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG und § 90 Abs. 1 BVerfGG beschwerdefähigen Grundrecht oder grundrechtsgleichen Recht selbst, gegenwärtig und unmittelbar verletzt
sein können (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG).

 a) Soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung ihres grundrechtsgleichen Rechts        96
aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG durch das Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz und
das Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen
Stabilisierungsmechanismus geltend machen, kommt es für die Beschwerdebefugnis
auf den Inhalt der einzelnen Rügen an (vgl. BVerfGE 123, 267 <329>). Die Verfassungsbeschwerden sind im Hinblick auf die behauptete Aushöhlung der Haushaltsautonomie des Deutschen Bundestages zulässig.

 aa) Die Beschwerdeführer legen mit ihrer Rüge, die nachhaltige (dauerhafte) Haushaltsautonomie des Deutschen Bundestages sei unter dem Aspekt der Aushöhlung
seiner Kompetenzen verletzt, die Möglichkeit einer Verletzung ihres grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit
Art. 79 Abs. 3 GG hinreichend substantiiert dar.

  (1) Art. 38 Abs. 1 und Abs. 2 GG gewährleistet das subjektive Recht, unter Einhaltung der verfassungsrechtlichen Wahlgrundsätze an der Wahl der Abgeordneten des
Deutschen Bundestages teilzunehmen (vgl. BVerfGE 47, 253 <269>; 89, 155 <171>;
123, 267 <330>). Dabei erschöpft sich der Wahlakt nicht in einer formalen Legitimation der Staatsgewalt auf Bundesebene nach Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG. Vom
Wahlrecht mit umfasst ist auch der grundlegende demokratische Gehalt des Wahlrechts, mithin die Gewährleistung wirksamer Volksherrschaft. Art. 38 GG schützt die
wahlberechtigten Bürger insoweit vor einem Substanzverlust ihrer im verfassungsstaatlichen Gefüge maßgeblichen Herrschaftsgewalt durch weitreichende oder gar
umfassende Übertragungen von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages, vor
allem auf supranationale Einrichtungen (BVerfGE 89, 155 <172>; 123, 267 <330>).
Nichts anderes gilt jedenfalls für vergleichbare völkervertraglich eingegangene Bin-


                                        33/47

dungen, die im institutionellen Zusammenhang mit der supranationalen Union stehen, wenn dadurch die demokratische Selbstregierung des Volkes dauerhaft derart
eingeschränkt wird, dass zentrale politische Entscheidungen nicht mehr selbstständig getroffen werden können.

 (2) Aus diesem materiellen Schutzgehalt des Art. 38 GG folgt regelmäßig kein             99
Recht der Bürger, demokratische Mehrheitsentscheidungen auf ihre Rechtmäßigkeit
hin durch das Bundesverfassungsgericht kontrollieren zu lassen. Das Wahlrecht
dient nicht der inhaltlichen Kontrolle demokratischer Prozesse, sondern ist auf deren
Ermöglichung gerichtet. Als Grundrecht auf Mitwirkung an der demokratischen
Selbstherrschaft des Volkes verleiht Art. 38 Abs. 1 GG daher grundsätzlich keine Beschwerdebefugnis gegen Parlamentsbeschlüsse, insbesondere Gesetzesbeschlüsse.

  (a) Eine Ausnahme von diesem Grundsatz hat das Bundesverfassungsgericht seit           100
dem Urteil zum Maastrichter Unionsvertrag anerkannt, wenn aufgrund völkervertraglich vereinbarter Verlagerungen von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages eine Entleerung der von der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung gewährleisteten politischen Gestaltungsmöglichkeiten des Parlaments zu befürchten ist (vgl.
BVerfGE 89, 155 <172>). Das durch das Wahlrecht geschützte Prinzip der repräsentativen Volksherrschaft kann danach verletzt sein, wenn die Rechte des Bundestages
wesentlich geschmälert werden und damit ein Substanzverlust demokratischer Gestaltungsmacht für dasjenige Verfassungsorgan eintritt, das unmittelbar nach den
Grundsätzen freier und gleicher Wahl zustande gekommen ist (vgl. BVerfGE 123,
267 <341>). Eine solche Rügemöglichkeit beschränkt sich auf Strukturveränderungen im staatsorganisationsrechtlichen Gefüge, wie sie etwa bei der Übertragung von
Hoheitsrechten auf die Europäische Union eintreten können.

  Diese über die Grundrechtsrüge eines jeden Bürgers eröffnete Kontrolle der öffentlichen Gewalt hat bereits anlässlich des Maastricht-Urteils Kritik erfahren (Tomuschat,
EuGRZ 1993, S. 489 <491>; Bryde, Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts - Konsequenzen für die weitere Entwicklung der europäischen Integration,
1993, S. 4; König, ZaöRV 54 <1994>, S. 17 <27 f.>; Bieber, NJ 47 <1993>, S. 241
<242>; Gassner, Der Staat 34 <1995>, S. 429 <439 f.>; Cremer, NJ 49 1<1995>,
S. 5 ff.). Entsprechende Stimmen wurden auch im Anschluss an das Lissabon-Urteil
laut (Schönberger, Der Staat 48 <2009>, S. 535 <539 ff.>; Nettesheim, NJW 2009,
S. 2867 <2869>; Pache, EuGRZ 2009, S. 285 <287 f.>; Terhechte, EuZW 2009,
S. 724 <725 f.). Der Senat hält indes an seiner Auffassung fest. Der letztlich in der
Würde des Menschen wurzelnde Anspruch des Bürgers auf Demokratie (vgl.
BVerfGE 123, 267 <341>) wäre hinfällig, wenn das Parlament Kernbestandteile politischer Selbstbestimmung aufgäbe und damit dem Bürger dauerhaft seine demokratischen Einflussmöglichkeiten entzöge. Das Grundgesetz hat den Zusammenhang
zwischen Wahlrecht und Staatsgewalt in Art. 79 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2
GG für unantastbar erklärt (vgl. BVerfGE 89, 155 <182>; 123, 267 <330>). Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat bei der Neufassung des Art. 23 GG deutlich ge-


                                         34/47

macht, dass der Auftrag zur Entwicklung der Europäischen Union an die dauerhafte
Einhaltung bestimmter verfassungsrechtlicher Strukturvorgaben gebunden ist
(Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG) und dass hier durch Art. 79 Abs. 3 GG eine absolute
Grenze zum Schutz der Identität der Verfassung gesetzt ist (Art. 23 Abs. 1 Satz 3
GG), die jedenfalls insoweit nicht etwa erst in Fällen einer drohenden totalitären
Machtergreifung überschritten ist. Gegen eine mit Art. 79 Abs. 3 GG unvereinbare
Entäußerung von Kompetenzen durch das Parlament muss sich der Bürger verfassungsgerichtlich zur Wehr setzen können. Ein weitergehendes Rügerecht sieht das
Grundgesetz nicht vor.

  Die abwehrrechtliche Dimension des Art. 38 Abs 1 GG kommt daher in Konstellationen zum Tragen, in denen offensichtlich die Gefahr besteht, dass die Kompetenzen
des gegenwärtigen oder künftigen Bundestages auf eine Art und Weise ausgehöhlt
werden, die eine parlamentarische Repräsentation des Volkswillens, gerichtet auf die
Verwirklichung des politischen Willens der Bürger, rechtlich oder praktisch unmöglich
macht. Die Antragsbefugnis ist folglich nur dann gegeben, wenn substantiiert dargelegt wird, dass das Wahlrecht entleert sein könnte.

 (b) Die Beschwerdebefugnis über Art. 38 Abs. 1 GG kann auch dann gegeben sein,         103
wenn, was hier allein in Rede steht, Gewährleistungsermächtigungen gemäß
Art. 115 Abs. 1 GG, mit denen völkervertragliche Vereinbarungen umgesetzt werden,
nach Art und Umfang zu massiven Beeinträchtigungen der Haushaltsautonomie führen können.

  Die Grundentscheidungen über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand             104
zählen zum Kern der parlamentarischen Rechte in der Demokratie. Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG schließt es aus, die durch die Wahl bewirkte Legitimation von Staatsgewalt und Einflussnahme auf deren Ausübung durch Fesselung des Haushaltsgesetzgebers so zu entleeren, dass das Demokratieprinzip verletzt wird (vgl. BVerfGE 89,
155 <172>; 123, 267 <330> jeweils zur Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen
des Bundestages auf die europäische Ebene). Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat durch die tatbestandliche Konkretisierung und sachliche Verschärfung der
Regeln für die Kreditaufnahme von Bund und Ländern (insbesondere Art. 109 Abs. 3
und Abs. 5, Art. 109a, Art. 115 GG n.F., Art. 143d Abs. 1 GG, BGBl I 2009 S. 2248)
klargestellt, dass eine verfassungsrechtliche Bindung der Parlamente und damit eine
fühlbare Beschränkung ihrer Handlungsfähigkeit notwendig ist, um langfristig die demokratische Gestaltungsfähigkeit für das Gemeinwesen zu erhalten. Der Wahlakt
wäre entwertet, wenn der Deutsche Bundestag nicht länger über diejenigen Gestaltungsmittel zur Erfüllung ausgabenwirksamer Staatsaufgaben und zum Gebrauch
seiner Befugnisse verfügte, für deren Inanspruchnahme seine Handlungsmacht
durch die Wähler legitimiert wird.

 Während herkömmliche Gewährleistungsermächtigungen im Sinne von Art. 115               105
Abs. 1 GG, wie die Erörterung in der mündlichen Verhandlung gezeigt hat, keine außergewöhnlichen Risiken für die Haushaltsautonomie mit sich bringen und daher das



                                        35/47

Grundgesetz insoweit keine Begrenzungen vorsieht, haben Gewährleistungsermächtigungen zur Umsetzung von Verbindlichkeiten, die die Bundesrepublik Deutschland
im Rahmen internationaler Übereinkünfte zur Erhaltung der Liquidität von Staaten
der Währungsunion eingeht, durchaus das Potential, die Möglichkeiten politischer
Gestaltung des Bundestages in verfassungsrechtlich unzulässigem Umfang einzuschränken. Ein solcher Fall wäre etwa zu besorgen, wenn die Bundesregierung ohne
konstitutive Zustimmung des Bundestages in erheblichem Umfang Gewährleistungen, die zur direkten oder indirekten Vergemeinschaftung von Staatsschulden beitragen, übernehmen dürfte, bei denen also der Eintritt des Gewährleistungsfalls allein
vom Verhalten anderer Staaten abhängig wäre.

 (3) Das Vorbringen der Beschwerdeführer genügt unter den hier gegebenen Umständen den strengen Anforderungen an die Darlegung einer Grundrechtsverletzung.

  Im vorliegenden Fall geht es um gesetzliche Ermächtigungen für eine außerstaatlich wirksame Gewährleistungsübernahme sowie für die Schaffung eines als vorübergehend angelegten internationalen Mechanismus zur Erhaltung der Liquidität von
Staaten der Währungsunion. Im Hinblick auf das davon betroffene Budgetrecht des
Deutschen Bundestages handelt es sich um die Begründung von Verbindlichkeiten,
die in ihren Auswirkungen einer Übertragung von Hoheitsrechten gleichkommen können, wenn der Bundestag nicht mehr in eigener Verantwortung über sein Budget disponieren kann. Da in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch
nicht geklärt ist, unter welchen Voraussetzungen in einer derartigen Konstellation das
Recht aus Art. 38 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG verletzt sein
kann, genügt insoweit der Vortrag, bei den angegriffenen Gesetzen handele es sich
nur um erste Schritte in einen sich verfestigenden und in der Summe stetig ausdehnenden Haftungsautomatismus historisch beispielloser Art, der tatsächlich der Ausgestaltung oder Umformung übertragener Hoheitsrechte im Sinne des Art. 23 Abs. 1
GG entspreche und jedenfalls auf eine solche angelegt sei.

 bb) Soweit der Beschwerdeführer zu II. auf der Grundlage von Art. 38 Abs. 1 Satz 1      108
GG auch eine außervertragliche Änderung der im Vertrag über die Arbeitsweise der
Europäischen Union vorgesehenen Konzeption zur Sicherung der Preisstabilität des
Euro rügt, ist seine Verfassungsbeschwerde unzulässig.

  Zwar binden der Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes (vgl.       109
BVerfGE 123, 267 <354>; 126, 286 <303>) und die verfassungsrechtlich geschützte
Funktionsfähigkeit der Unionsrechtsordnung (vgl. BVerfGE 37, 271 <284>; 73, 339
<387>; 102, 147 <162 ff.>; 123, 267 <399>) deutsche Stellen dort, wo sie im institutionellen Gefüge der Europäischen Union funktional für diese tätig werden und verpflichten sie dabei auch verfassungsrechtlich zur Einhaltung des Unionsrechts. Darauf kommt es hier jedoch nicht an. Der Beschwerdeführer zu II. hat nicht hinreichend
substantiiert dargelegt, inwieweit innerstaatliche Anforderungen an die besondere
Verantwortung deutscher gesetzgebender Körperschaften im europäischen Integrationsprozess (Integrationsverantwortung) nicht gewahrt sein könnten. Es kann daher



                                         36/47

offen bleiben, unter welchen Voraussetzungen Verfassungsbeschwerden gegen außervertragliche Änderungen des primären Unionsrechts auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG
gestützt werden können (vgl. BVerfGE 123, 267 <351>; dort zur Änderung des Vertragsrechts durch Organe der Union ohne Ratifikationsverfahren). Insbesondere bedarf es keiner Entscheidung darüber, wann Maßnahmen der deutschen öffentlichen
Gewalt, die außervertraglich auf das primäre Unionsrecht einwirken beziehungsweise dieses materiell oder institutionell ergänzen, im Verfahren der Verfassungsbeschwerde einem Zustimmungsgesetz zu völkerrechtlichen Verträgen entsprechend
angefochten werden können. Dahinstehen kann ferner, ob Verletzungen des Demokratieprinzips - jedenfalls in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip - prinzipiell
auch insoweit rügefähig sind. Denn der Beschwerdeführer zu II. hat jedenfalls keinen konkreten Zusammenhang dargelegt, der auf eine außervertragliche Änderung
des primären Unionsrechts derart, dass eine Verletzung des Wahlrechts möglich erscheint, hindeutet. Namentlich legt er nicht hinreichend substantiiert dar, dass eine
außervertragliche Änderung des primären Unionsrechts in Zusammenhang stehen
könnte mit dem Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz oder dem Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus.

  b) Unzulässig sind die Verfassungsbeschwerden gegen das Währungsunion-                110
Finanzstabilitätsgesetz und gegen das Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus auch insoweit, als
die Beschwerdeführer eine Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG geltend machen.

  aa) Ob und, wenn ja, unter welchen näheren Umständen die Kaufkraft des Geldes         111
vom Schutzbereich der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG mit umfasst ist (vgl.
BVerfGE 97, 350 <370 f.>), muss hier nicht entschieden werden. Dasselbe gilt im
Hinblick auf den grundrechtlichen Schutz gegenüber eindeutig staatlich induzierten
inflatorischen Wirkungen, die möglicherweise konjunkturpolitisch erwünscht sind (vgl.
Herrmann, Währungshoheit, Währungsverfassung und subjektive Rechte, 2010,
S. 338 ff.). Dahinstehen kann insbesondere die Frage, inwiefern die staatsorganisationsrechtliche Bestimmung des Art. 88 Satz 2 GG durch die objektivrechtliche Unabhängigkeitsanforderung und durch die Verpflichtung auf Preisstabilität auch dem Ziel
des subjektiven Eigentumsschutzes dient (vgl. BVerfGE 89, 155 <174>; 97, 350
<376>).

 bb) Die Beschwerdeführer legen jedenfalls eine inflatorische Wirkung weder im Sinne einer entsprechend intentionalen staatlichen Konjunkturpolitik substantiiert dar,
noch tragen sie hinreichend Tatsachen vor, die eine von den angegriffenen Maßnahmen ausgehende objektive Beeinträchtigung der Kaufkraft des Euro von erheblichem
Umfang belegen könnten. Der Umstand, dass die angegriffenen Ermächtigungen zur
Übernahme von Gewährleistungen - ihrem Volumen nach - budgetpolitisch für die
Bundesrepublik Deutschland beträchtliche Herausforderungen mit sich bringen, ändert nichts daran, dass die Beträge, um die es bislang geht, gerade auch nach dem


                                        37/47

Vortrag der Beschwerdeführer noch keine so massiven Auswirkungen auf die Geldwertstabilität erkennen lassen, dass eine justiziable Verletzung der Eigentumsgarantie in Betracht käme. Es ist regelmäßig nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, im Rahmen eines Verfassungsbeschwerdeverfahrens wirtschafts- und finanzpolitische Maßnahmen auf negative Folgewirkungen für die Geldwertstabilität
zu überprüfen. Eine solche Kontrolle kommt allenfalls in - hier nicht hinreichend dargelegten - Grenzfällen einer evidenten Minderung des Geldwertes durch Maßnahmen der öffentlichen Gewalt in Betracht. Es bleibt auch im Hinblick auf die vorliegend angegriffenen Stützungsmaßnahmen bei dem allgemeinen Befund, dass der
Geldwert in besonderer Weise gemeinschaftsbezogen und gemeinschaftsabhängig
ist (vgl. BVerfGE 97, 350 <371>).

                                          II.
 Hinsichtlich der übrigen Beschwerdegegenstände sind die Verfassungsbeschwerden insgesamt unzulässig.

 1. Soweit sich die Verfassungsbeschwerden gegen die Mitwirkung der Bundesregierung an den intergouvernementalen Beschlüssen der im Rat der Europäischen
Union vereinigten Vertreter der Regierungen der dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten und der Regierungen der 27 EU-Mitgliedstaaten vom 10. Mai
2010 (Rat-Dok. 9614/10) sowie gegen die Mitwirkung der Bundesregierung an dem
Beschluss des Rates der Europäischen Union vom 9. Mai 2010, einen europäischen
Stabilisierungsmechanismus zu schaffen (Schlussfolgerungen des Rates <Wirtschaft
und Finanzen> vom 9. Mai 2010, Rat-Dok. SN 2564/1/10 REV 1 vom 10. Mai 2010,
S. 3), und gegen die Mitwirkung der Bundesregierung an dem Beschluss des Rates
über die Verordnung des Rates zur Einführung eines europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus vom 10. Mai 2010 (Rat-Dok. 9606/10) richten, sind die Beschwerdeführer nicht unmittelbar beschwert (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer
des Zweiten Senats vom 12. Mai 1989 - 2 BvQ 3/89 -, NJW 1990, S. 974; BVerfG,
Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 9. Juli 1992 - 2 BvR 1096/92 -,
NVwZ 1993, S. 883; BVerfGK 2, 75 <76>).

  Die jeweiligen Mitwirkungshandlungen der Bundesregierung sind keine mit der Verfassungsbeschwerde angreifbaren Akte öffentlicher Gewalt gegenüber den Beschwerdeführern. Insoweit gilt ungeachtet der zwischen Völkervertragsrecht und supranationalem Recht bestehenden Unterschiede nichts anderes als für
Mitwirkungshandlungen deutscher Organe an völkerrechtlichen Verträgen (vgl.
BVerfGE 77, 170 <209 f.>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats
vom 12. Mai 1989 - 2 BvQ 3/89 -, a.a.O.).

  2. Die Rügen der Beschwerdeführer, ihre Grundrechte würden unmittelbar durch die       116
intergouvernementalen Beschlüsse der im Rat der Europäischen Union vereinigten
Vertreter der Regierungen der dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten und der Regierungen der 27 EU-Mitgliedstaaten vom 10. Mai 2010 (Rat-Dok.
9614/10), den Beschluss des Rates der Europäischen Union vom 9. Mai 2010, einen


                                         38/47

europäischen Stabilisierungsmechanismus zu schaffen (Schlussfolgerungen des Rates <Wirtschaft und Finanzen> vom 9. Mai 2010, Rat-Dok. SN 2564/1/10 REV 1
vom 10. Mai 2010, S. 3), den Beschluss des Rates über die Verordnung des Rates
zur Einführung eines europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus vom 10. Mai
2010 (Rat-Dok. 9606/10) und den Aufkauf von Staatsanleihen Griechenlands und
anderer Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes durch die Europäische Zentralbank verletzt, sind unzulässig, weil ihnen keine tauglichen Beschwerdegegenstände
zugrunde liegen. Bei den angegriffenen Akten handelt es sich - unbeschadet anderweitiger Überprüfungsmöglichkeiten auf ihre Anwendbarkeit in Deutschland hin (vgl.
BVerfGE 89, 155 <175>; 126, 286 <302 ff.>) - nicht um von den Beschwerdeführern
angreifbare Hoheitsakte deutscher öffentlicher Gewalt im Sinne von Art. 93 Abs. 1
Nr. 4a GG und § 90 Abs. 1 BVerfGG.

  3. Soweit sich der Beschwerdeführer zu II. mit seiner Verfassungsbeschwerde gegen ein vermeintliches Unterlassen der EU-Kommission richtet, die im Vertrag über
die Arbeitsweise der Europäischen Union vorgesehenen Maßnahmen gegen die
Überschuldung von Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets zu ergreifen sowie
gegen deren Missachtung der im Vertrag vorgeschriebenen Haushaltsdisziplin vorzugehen und auf diese Weise die Entstehung einer Zwangslage zu verhindern, mit der
jetzt die mit dem Vertrag unvereinbaren „Rettungspakete“ („Griechenland-Rettungspaket“ und europäischer Stabilisierungsmechanismus) gerechtfertigt würden, ist die Verfassungsbeschwerde ebenfalls unzulässig. Gleiches gilt, soweit der
Beschwerdeführer zu II. ein Unterlassen der Bundesregierung rügt, Maßnahmen gegen diejenigen Spekulanten zu ergreifen, die nach Darstellung der Bundesregierung
gegen den Euro beziehungsweise gegen bestimmte Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes derart aggressiv spekulierten, dass zur Rettung der Währungsstabilität die „Rettungspakete“ erforderlich seien.

 Ein Unterlassen des Gesetzgebers kann Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein, wenn sich der Beschwerdeführer auf einen ausdrücklichen Auftrag des
Grundgesetzes berufen kann, der Inhalt und Umfang der Gesetzgebungspflicht im
Wesentlichen umgrenzt hat (vgl. BVerfGE 6, 257 <264>; 23, 242 <259>; 56, 54
<70 f.>). Grundlagen, die die Annahme einer solchen Handlungspflicht der Bundesregierung oder der EU-Kommission rechtfertigen könnten, hat der Beschwerdeführer
zu II. weder substantiiert vorgetragen, noch sind sie sonst ersichtlich.

                                       C.
 Die Verfassungsbeschwerden sind, soweit zulässig, unbegründet. Gegen das            119
Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz und das Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus bestehen keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.

                                        I.
 Der Prüfungsmaßstab bestimmt sich durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und   120


                                       39/47

Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG. Das Wahlrecht gewährleistet als grundrechtsgleiches Recht die Selbstbestimmung der Bürger, garantiert die freie und gleiche Teilhabe an der in Deutschland ausgeübten Staatsgewalt (vgl. BVerfGE 37, 271
<279>; 73, 339 <375>; 123, 267 <340>, dort zur Achtung der verfassungsgebenden
Gewalt des Volkes). Der Gewährleistungsgehalt des Wahlrechts umfasst die Grundsätze des Demokratiegebots im Sinne von Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG, die Art. 79
Abs. 3 GG als Identität der Verfassung garantiert (vgl. BVerfGE 123, 267 <340>).

  1. Das Wahlrecht ist verletzt, wenn sich der Deutsche Bundestag seiner parlamentarischen Haushaltsverantwortung dadurch entäußert, dass er oder zukünftige Bundestage das Budgetrecht nicht mehr in eigener Verantwortung ausüben können.

  a) Die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand ist                  122
grundlegender Teil der demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat (vgl. BVerfGE 123, 267 <359>). Der Deutsche Bundestag muss dem Volk gegenüber verantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entscheiden. Das Budgetrecht stellt insofern ein zentrales Element der demokratischen Willensbildung dar
(vgl. BVerfGE 70, 324 <355 f.>; 79, 311 <329>). Zum einen dient das Budgetrecht als
Instrument umfassender parlamentarischer Regierungskontrolle. Zum anderen aktualisiert der Haushaltsplan den tragenden Grundsatz der Gleichheit der Bürger bei
der Auferlegung öffentlicher Lasten als eine wesentliche Ausprägung rechtsstaatlicher Demokratie (BVerfGE 55, 274 <302 f.>). Im Verhältnis zu den anderen an der
Feststellung des Haushaltsplanes beteiligten Verfassungsorganen kommt dem gewählten Parlament eine überragende verfassungsrechtliche Stellung zu. Die Kompetenz zur Feststellung des Haushaltsplanes liegt nach Art. 110 Abs. 2 GG ausschließlich beim Gesetzgeber. Diese besondere Stellung findet auch darin Ausdruck, dass
Bundestag und Bundesrat berechtigt und verpflichtet sind, nach Art. 114 GG den
Haushaltsvollzug der Bundesregierung zu kontrollieren (vgl. BVerfGE 45, 1 <32>; 92,
130 <137>).

  Der Haushaltsplan, der nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG durch das Haushaltsgesetz            123
festgestellt wird, ist nicht nur ein Wirtschaftsplan, sondern zugleich ein staatsleitender
Hoheitsakt in Gesetzesform (vgl. BVerfGE 45, 1 <32>; 70, 324 <355>; 79, 311
<328>). Er ist zeitlich begrenzt und aufgabenbezogen. Die Staatsaufgaben stellen
sich im Haushaltsplan als Ausgaben dar, die nach dem Ausgleichsgebot durch Einnahmen gedeckt werden müssen (vgl. BVerfGE 79, 311 <329>; 119, 96 <119>). Umfang und Struktur des Haushaltsplans spiegeln damit die Gesamtpolitik wider. Zugleich begrenzen die erzielbaren Einnahmen den Spielraum für die Erfüllung
ausgabenwirksamer Staatsaufgaben (vgl. Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG). Die Hoheit
über den Haushalt ist der Ort konzeptioneller politischer Entscheidungen über den
Zusammenhang von wirtschaftlichen Belastungen und staatlich gewährten Vergünstigungen. Deshalb wird die parlamentarische Aussprache über den Haushalt - einschließlich des Maßes der Verschuldung - als politische Generaldebatte verstanden
(BVerfGE 123, 267 <361>).



                                          40/47

  b) Als Repräsentanten des Volkes müssen die gewählten Abgeordneten des Deutschen Bundestages auch in einem System intergouvernementalen Regierens die
Kontrolle über grundlegende haushaltspolitische Entscheidungen behalten. Mit ihrer
Öffnung für die internationale Zusammenarbeit, Systeme kollektiver Sicherheit und
die europäische Integration bindet sich die Bundesrepublik Deutschland nicht nur
rechtlich, sondern auch finanzpolitisch. Selbst dann, wenn solche Bindungen erheblichen Umfang annehmen, wird das Budgetrecht nicht in einer mit dem Wahlrecht rügefähigen Weise verletzt. Für die Einhaltung der Grundsätze der Demokratie kommt
es darauf an, ob der Deutsche Bundestag der Ort bleibt, in dem eigenverantwortlich
über Einnahmen und Ausgaben entschieden wird, auch im Hinblick auf internationale
und europäische Verbindlichkeiten. Würde über wesentliche haushaltspolitische Fragen der Einnahmen und Ausgaben ohne konstitutive Zustimmung des Bundestages
entschieden oder würden überstaatliche Rechtspflichten ohne entsprechende Willensentscheidung des Bundestages begründet, so geriete das Parlament in die Rolle
des bloßen Nachvollzuges und könnte nicht mehr die haushaltspolitische Gesamtverantwortung im Rahmen seines Budgetrechts wahrnehmen.

  2. Vor diesem Hintergrund darf der Deutsche Bundestag seine Budgetverantwortung nicht durch unbestimmte haushaltspolitische Ermächtigungen auf andere Akteure übertragen. Insbesondere darf er sich, auch durch Gesetz, keinen finanzwirksamen Mechanismen ausliefern, die - sei es aufgrund ihrer Gesamtkonzeption, sei es
aufgrund einer Gesamtwürdigung der Einzelmaßnahmen - zu nicht überschaubaren
haushaltsbedeutsamen Belastungen ohne vorherige konstitutive Zustimmung führen
können, seien es Ausgaben oder Einnahmeausfälle. Dieses Verbot der Entäußerung
der Budgetverantwortung beschränkt nicht etwa unzulässig die Haushaltskompetenz
des Gesetzgebers, sondern zielt gerade auf deren Bewahrung.

  a) Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht bereits im Zusammenhang           126
mit der zur Verwirklichung eines vereinten Europas erstrebten Öffnung der staatlichen Herrschaftsordnung hin zur Europäischen Union (vgl. Art. 23 GG) auf verfassungsrechtliche Schranken hingewiesen, die das Grundgesetz gegenüber einer parlamentarischen Selbstbeschränkung des Budgetrechts errichtet (vgl. BVerfGE 89,
155 <172>; 97, 350 <368 f.>). Danach läge eine das Demokratieprinzip und das
Wahlrecht zum Deutschen Bundestag verletzende Übertragung wesentlicher Bestandteile des Budgetrechts des Bundestages jedenfalls dann vor, wenn die Festlegung über Art und Höhe der den Bürger treffenden Abgaben in wesentlichem Umfang
supranationalisiert und damit der Dispositionsbefugnis des Bundestages entzogen
würde (vgl. BVerfGE 123, 267 <361>).

  Eine notwendige Bedingung für die Sicherung politischer Freiräume im Sinne des        127
Identitätskerns der Verfassung (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG) besteht
darin, dass der Haushaltsgesetzgeber seine Entscheidungen über Einnahmen und
Ausgaben frei von Fremdbestimmung seitens der Organe und anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union trifft und dauerhaft „Herr seiner Entschlüsse“ bleibt. Zu
diesem Grundsatz stehen Gewährleistungsermächtigungen, mit denen die Zahlungs-


                                        41/47

fähigkeit anderer Mitgliedstaaten abgesichert werden soll, in einem erheblichen
Spannungsverhältnis. Es ist zwar in erster Linie Sache des Bundestages selbst, in
Abwägung aktueller Bedürfnisse mit den Risiken mittel- und langfristiger Gewährleistungen darüber zu befinden, in welcher Gesamthöhe Gewährleistungssummen noch
verantwortbar sind (vgl. BVerfGE 79, 311 <343>; 119, 96 <142 f.>). Aus der demokratischen Verankerung der Haushaltsautonomie folgt jedoch, dass der Bundestag
einem intergouvernemental oder supranational vereinbarten, nicht an strikte Vorgaben gebundenen und in seinen Auswirkungen nicht begrenzten Bürgschafts- oder
Leistungsautomatismus nicht zustimmen darf, der - einmal in Gang gesetzt - seiner
Kontrolle und Einwirkung entzogen ist. Würde der Bundestag in erheblichem Umfang
zu Gewährleistungsübernahmen pauschal ermächtigen, könnten fiskalische Dispositionen anderer Mitgliedstaaten zu irreversiblen, unter Umständen massiven Einschränkungen der nationalen politischen Gestaltungsräume führen.

  Daher dürfen keine dauerhaften völkervertragsrechtlichen Mechanismen begründet       128
werden, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Staaten hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind. Jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs im internationalen oder unionalen Bereich muss vom Bundestag im
Einzelnen bewilligt werden. Soweit überstaatliche Vereinbarungen getroffen werden,
die aufgrund ihrer Größenordnungen für das Budgetrecht von struktureller Bedeutung sein können, etwa durch Übernahme von Bürgschaften, deren Einlösung die
Haushaltsautonomie gefährden kann, oder durch Beteiligung an entsprechenden Finanzsicherungssystemen, bedarf nicht nur jede einzelne Disposition der Zustimmung
des Bundestages; es muss darüber hinaus gesichert sein, dass weiterhin hinreichender parlamentarischer Einfluss auf die Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln besteht. Die den Deutschen Bundestag im Hinblick auf die
Übertragung von Kompetenzen auf die Europäische Union treffende Integrationsverantwortung (vgl. BVerfGE 123, 267 <356 ff.>) findet hierin ihre Entsprechung für
haushaltswirksame Maßnahmen vergleichbaren Gewichts.

  b) Die Bestimmungen der europäischen Verträge stehen dem Verständnis der nationalen Haushaltsautonomie als einer wesentlichen, nicht entäußerbaren Kompetenz der unmittelbar demokratisch legitimierten Parlamente der Mitgliedstaaten nicht
entgegen, sondern setzen sie voraus. Ihre strikte Beachtung gewährleistet, dass die
Handlungen der Organe der Europäischen Union in und für Deutschland über eine
hinreichende demokratische Legitimation verfügen (BVerfGE 89, 155 <199 ff.>; 97,
350 <373>). Die vertragliche Konzeption der Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft ist Grundlage und Gegenstand des deutschen Zustimmungsgesetzes
(BVerfGE 89, 155 <205>). Die Verträge laufen dabei nicht nur hinsichtlich der Währungsstabilität mit den Anforderungen des Art. 88 Satz 2 GG, gegebenenfalls auch
des Art. 14 Abs. 1 GG, parallel, der die Beachtung der Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank und das vorrangige Ziel der Preisstabilität zu dauerhaft geltenden
Verfassungsanforderungen einer deutschen Beteiligung an der Währungsunion



                                        42/47

macht (vgl. Art. 127 Abs. 1, Art. 130 AEUV). Auch weitere zentrale Vorschriften
zur Ausgestaltung der Währungsunion sichern unionsrechtlich verfassungsrechtliche
Anforderungen des Demokratiegebots. Zu nennen sind in diesem Zusammenhang
insbesondere das Verbot des unmittelbaren Erwerbs von Schuldtiteln öffentlicher
Einrichtungen durch die Europäische Zentralbank, das Verbot der Haftungsübernahme (Bail-out-Klausel) und die Stabilitätskriterien für eine tragfähige Haushaltswirtschaft (Art. 123 bis 126, Art. 136 AEUV). Ohne dass es hier auf die Auslegung dieser Bestimmungen im Einzelnen ankäme, lässt sich ihnen doch entnehmen, dass
die Eigenständigkeit der nationalen Haushalte für die gegenwärtige Ausgestaltung
der Währungsunion konstitutiv ist, und dass eine die Legitimationsgrundlagen des
Staatenverbundes überdehnende Haftungsübernahme für finanzwirksame Willensentschließungen anderer Mitgliedstaaten - durch direkte oder indirekte Vergemeinschaftung von Staatsschulden - verhindert werden soll.

  3. Das Bundesverfassungsgericht hat sich bei der Feststellung einer verbotenen           130
Entäußerung der Haushaltsautonomie im Hinblick auf den Umfang der Gewährleistungsübernahme auf evidente Verletzungen zu beschränken und namentlich mit
Blick auf das Eintrittsrisiko von Gewährleistungen einen Einschätzungsspielraum des
Gesetzgebers zu respektieren.

  a) Die Beschränkung auf evidente Verletzungen gilt für die Frage, bis zu welcher         131
Höhe eine Gewährleistungsübernahme unter dem Aspekt der Eintrittsrisiken und die
dann zu erwartenden Folgen für die Handlungsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers
noch verantwortbar ist. Ob und inwieweit sich unmittelbar aus dem Demokratieprinzip
eine justiziable Begrenzung des Umfangs von Gewährleistungsermächtigungen herleiten lässt, ist fraglich. Anders als bei Kreditaufnahmen sieht Art. 115 Abs. 1 GG eine
solche Begrenzung jedenfalls nicht explizit vor (vgl. Kube, in: Maunz/Dürig, GG,
Art. 115, Rn. 78, 124, 241 f.; Wendt, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl. 2010,
Art. 115, Rn. 26; vorsichtiger zur alten Rechtslage Siekmann, in: Sachs, GG, 5. Aufl.
2009, Art. 115, Rn. 21, demzufolge Bürgschaften, Garantien und Gewährleistungen
jedenfalls in Höhe der erfahrungsgemäß realisierten Zahlungsverpflichtungen der
Kreditaufnahme ohne Einschränkung hinzugerechnet werden müssten). Inwieweit
die durch das 57. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes im Jahre 2009 in das
Grundgesetz aufgenommene sogenannte Schuldenbremse (Art. 109 Abs. 3, Art. 115
Abs. 2 GG) dennoch zur Einhaltung von Obergrenzen zwingt, muss mit Blick auf die
angegriffenen Gesetze nicht entschieden werden. Jedenfalls kommt es im vorliegenden Zusammenhang mit seiner allgemeinen Maßstäblichkeit aus dem Demokratieprinzip nur auf eine evidente Überschreitung von äußersten Grenzen an.

 b) Hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit für Gewährleistungen einstehen zu müssen,          132
kommt dem Gesetzgeber ein Einschätzungsspielraum zu, der vom Bundesverfassungsgericht zu respektieren ist. Entsprechendes gilt auch für die Abschätzung der
künftigen Tragfähigkeit des Bundeshaushalts und des wirtschaftlichen Leistungsvermögens der Bundesrepublik Deutschland. Hier kann das Bundesverfassungsgericht
sich nicht mit eigener Sachkompetenz an die Stelle der zuvörderst dazu demokra-


                                          43/47

tisch berufenen Gesetzgebungskörperschaft setzen.

                                          II.
  Das Wahlrecht aus Art. 38 Abs. 1 GG ist durch das Währungsunion-                       133
Finanzstabilitätsgesetz und das Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im
Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus nicht verletzt. Der Bundestag hat sein Budgetrecht nicht in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise entleert und damit den substantiellen Bestimmungsgehalt des Demokratieprinzips missachtet.

  1. Soweit sich aus den durch Art. 79 Abs. 3 GG für unveränderbar erklärten demokratischen Grundsätzen des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG für Konstellationen wie die
vorliegende ein Verbot entnehmen lässt, gegenwärtige oder künftige Haushalte des
Bundes mit in der Höhe unverhältnismäßigen Verpflichtungen, und seien es auch nur
Gewährleistungen, zu belasten, lässt sich eine Überschreitung einer solchen Belastungsgrenze jedenfalls hier nicht feststellen.

  Eine unmittelbar aus dem Demokratieprinzip folgende Obergrenze für die Übernahme von Gewährleistungen könnte nur überschritten sein, wenn sich im Eintrittsfall die
Gewährleistungen so auswirkten, dass die Haushaltsautonomie jedenfalls für einen
nennenswerten Zeitraum nicht nur eingeschränkt würde, sondern praktisch vollständig leerliefe. Das kann vorliegend nicht festgestellt werden. Die Einschätzung des
Gesetzgebers, die in § 1 des Euro-Stabilisierungsmechanismus-Gesetzes ausgesprochene Gewährleistungsermächtigung in Höhe von 147,6 Milliarden Euro
(123 Milliarden Euro + 20 %) sei auch in Addition zu der im Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz beschlossenen Gewährleistungsermächtigung zugunsten
Griechenlands in Höhe von 22,4 Milliarden Euro haushaltswirtschaftlich hinnehmbar,
ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dasselbe gilt für die Erwartung, selbst
im Fall der vollständigen Realisierung des Gewährleistungsrisikos wären die Verluste
von rund 170 Milliarden Euro über Einnahmesteigerungen, Ausgabenkürzungen und
über längerfristige Staatsanleihen, wenngleich möglicherweise unter Verlust von
Wachstumsmöglichkeiten und Bonität mit entsprechenden Einnahmeverlusten und
Risikoaufschlägen, noch refinanzierbar. Es kommt insoweit insbesondere nicht darauf an, ob die Gewährleistungssumme gegebenenfalls weit größer ist als der größte
Haushaltstitel des Bundes und die Hälfte des Bundeshaushalts erheblich überschreitet, weil dies allein nicht der Maßstab einer verfassungsrechtlichen Begrenzung des
Handlungsspielraums des Gesetzgebers sein kann.

 2. Keines der angegriffenen Gesetze begründet oder verfestigt einen Automatismus, durch den der Deutsche Bundestag sich seines Budgetrechts entäußern würde.
Derzeit besteht keine Veranlassung, einen unumkehrbaren Prozess mit nachteiligen
Konsequenzen für die Haushaltsautonomie des Deutschen Bundestages anzunehmen.

 a) Schon die geltenden Rechtsgrundlagen der Währungsunion, auf die beide ange-          137


                                         44/47

griffenen Gesetze keinen Einfluss nehmen können, lassen einen Automatismus,
durch den sich der Deutsche Bundestag seiner Haushaltsautonomie entäußern
könnte, nicht zu. Alle rechtlichen wie tatsächlichen Auswirkungen der beiden angegriffenen Gesetze, insbesondere diejenigen der in ihnen angelegten weiteren
Vollzugsschritte, werden maßgeblich beeinflusst durch die vertragliche Konzeption
der Währungsunion. Deren Entwicklung ist voraussehbar normiert und parlamentarisch verantwortbar (vgl. BVerfGE 89, 155 <204>; 97, 350 <372 f.>; 123, 267
<356>). Das deutsche Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Maastricht (BGBl II
1992 S. 1253; mittlerweile in der Fassung des Vertrags von Lissabon, BGBl II 2008
S. 1038) gewährleistet nach wie vor verfassungsrechtlich hinreichend bestimmt, dass
sich die Bundesrepublik Deutschland keinem unüberschaubaren, in seinem Selbstlauf nicht mehr steuerbaren Automatismus einer Haftungsgemeinschaft unterwirft
(vgl. BVerfGE 89, 155 <203 f.>). Faktische Veränderungen, die die Verbindlichkeit
dieses rechtlichen Rahmens in Frage stellen könnten, sind verfassungsgerichtlich
derzeit nicht feststellbar; dies gilt auch mit Blick auf die aktuelle Diskussion über Änderungen im Anreizsystem der Währungsunion.

 b) Die angegriffenen Gesetze entfalten keine normativen Vorgaben, die bei der gebotenen Gesamtbetrachtung das Prinzip der dauerhaften Haushaltsautonomie untergraben könnten.

  aa) Das Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz beschränkt die Gewährleistungsermächtigung der Höhe nach, bezeichnet den Zweck der Gewährleistung, regelt in gewissem Umfang die Auszahlungsmodalitäten und macht bestimmte Vereinbarungen
mit Griechenland zur Grundlage der Gewährleistungsübernahme. Damit ist die Gewährleistungsermächtigung weitgehend inhaltlich bestimmt. Vor diesem Hintergrund
ist es hinnehmbar, dass der Deutsche Bundestag am weiteren Gesetzesvollzug lediglich in Gestalt von Unterrichtungen des Haushaltsausschusses beteiligt wird.

 bb) Das Euro-Stabilisierungsmechanismus-Gesetz legt nicht nur Zweck und Grundmodalitäten, sondern auch das Volumen möglicher Gewährleistungen fest, das weder durch die Bundesregierung noch durch die Zweckgesellschaft ohne Zustimmung
des Bundestages verändert werden kann. Die Übernahme von Gewährleistungen ist
nur in einem bestimmten Zeitraum möglich und wird von der Vereinbarung eines wirtschafts- und finanzpolitischen Programms mit dem betroffenen Mitgliedstaat abhängig gemacht. Dieses bedarf einvernehmlicher Billigung der Staaten des Euro-Währungsgebiets, wodurch der Bundesregierung ein bestimmender Einfluss
gesichert ist.

  § 1 Abs. 4 des Gesetzes verpflichtet allerdings die Bundesregierung lediglich dazu,       141
sich vor Übernahme von Gewährleistungen zu bemühen, Einvernehmen mit dem
Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages herzustellen, der ein Recht zur
Stellungnahme hat (Satz 1 und 2). Sofern aus zwingenden Gründen eine Gewährleistung vor Herstellung des Einvernehmens übernommen werden muss, ist der
Haushaltsausschuss unverzüglich nachträglich zu unterrichten, wobei die Unabweis-



                                          45/47

barkeit der Übernahme der Gewährleistung vor Herstellung des Einvernehmens eingehend zu begründen ist (Satz 3). Zudem ist der Haushaltsausschuss vierteljährlich
über die übernommenen Gewährleistungen und die ordnungsgemäße Verwendung
zu unterrichten (Satz 4). Mit diesen Regelungen allein wäre der fortdauernde Einfluss
des Bundestages auf die Gewährleistungsentscheidungen durch verfahrensrechtliche Vorkehrungen - über die allgemeine politische Kontrolle der Bundesregierung
hinaus - nicht sichergestellt. Denn diese Vorkehrungen würden - auch zusammen
mit der Zwecksetzung, der Höhe des Gewährleistungsrahmens und der Befristung
des Euro-Stabilisierungsmechanismus-Gesetzes - nicht verhindern, dass die parlamentarische Haushaltsautonomie in einer das Wahlrecht beeinträchtigenden Weise
berührt wird. Daher bedarf es zur Vermeidung der Verfassungswidrigkeit einer Auslegung des § 1 Abs. 4 Satz 1 des Euro-Stabilisierungsmechanismus-Gesetzes dahingehend, dass die Bundesregierung vorbehaltlich der in Satz 3 genannten Fälle
verpflichtet ist, die vorherige Zustimmung des Haushaltsausschusses einzuholen.

                                         D.
 Diese Entscheidung ist, soweit sie die Verfassungsbeschwerden als zulässig behandelt, mit 7:1 Stimmen ergangen.

              Voßkuhle                Di Fabio             Mellinghoff

             Lübbe-Wolff              Gerhardt               Landau

                Huber                                      Hermanns




                                        46/47

Bundesverfassungsgericht, Urteil des Zweiten Senats vom 7. September 2011 -
2 BvR 987/10

Zitiervorschlag BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 7. September 2011 - 2 BvR 987/
                10 - Rn. (1 - 142), http://www.bverfg.de/e/rs20110907_2bvr098710.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2011:rs20110907.2bvr098710




                                      47/47

Die Verfahren werden zur gemeinsamen
        Entscheidung verbunden.|Die Verfassungsbeschwerden werden
        zurückgewiesen.
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 5. Juli
      2011 durch|für Recht erkannt:
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 7. September 2011
- 2 BvR 987/10 -, Rn. 1-142,
                    https://www.bverfg.de/e/rs20110907_2bvr098710
Pressemitteilung - Nr. 55/2011 vom 7. September 2011