BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvE 5/94 -

                             IM NAMEN DES VOLKES

                                 In dem Verfahren

                                           über

                           den Antrag festzustellen, daß

  der Deutsche Bundestag durch das Sechzehnte Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes (Fraktionsgesetz) vom 11. März 1994 (Bundesgesetzblatt I
  Seite 526), einer Novelle zum Abgeordnetengesetz, Artikel 40 Absatz 1 Satz 2
  Grundgesetz verletzt hat, wonach Geschäftsordnungsfragen grundsätzlich durch
  Geschäftsordnung, nicht aber durch Gesetz zu regeln sind, und damit in das
  Recht des Abgeordneten eingegriffen hat, daß das Parlament, dem er angehört,
  nur in der von der Verfassung vorgesehenen und auch seinem Schutz dienenden Form entscheidet


Antragsteller:   Herr Ortwin L o w a c k, Mitglied des 12. Deutschen Bundestages

- Bevollmächtigter:
Professor Dr. Dr. h.c. Hans Meyer, Georg-Speyer-Straße 28, Frankfurt -

Antragsgegner: Der Deutsche Bundestag, vertreten durch den Präsidenten, Bundeshaus, Bonn

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

                                  Präsidentin Limbach,

                                  Böckenförde,

                                  Klein,

                                  Graßhof,

                                  Kruis,

                                  Kirchhof,

                                  Winter,

                                  Sommer

am 11. Januar 1995 gemäß § 24 BVerfGG einstimmig beschlossen:


                                            1/7

        Der Antrag wird verworfen.

                                    Gründe:

                                         A.
  Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob der Deutsche Bundestag durch das        1
Sechzehnte Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes (Fraktionsgesetz) vom
11. März 1994 (BGBl. I S. 526) gegen einen möglicherweise in Art. 40 Abs. 1 Satz 2
GG enthaltenen Geschäftsordnungsvorbehalt verstoßen und eigene Rechte des Antragstellers verletzt hat.

                                         I.
 Die maßgebenden Vorschriften des durch das Fraktionsgesetz neu gefaßten Abgeordnetengesetzes lauten:

                               § 45. Fraktionsbildung                                 3

         (1) Mitglieder des Bundestages können sich zu Fraktionen zusammenschließen.

         (2) Das Nähere regelt die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages.

                                § 46. Rechtsstellung                                  6

         (1) Die Fraktionen sind rechtsfähige Vereinigungen von Abgeordneten im Deutschen Bundestag.

         (2) Die Fraktionen können klagen und verklagt werden.                        8

         (3) Die Fraktionen sind nicht Teil der öffentlichen Verwaltung; sie          9
        üben keine öffentliche Gewalt aus.

                                   § 47. Aufgaben                                    10

         (1) Die Fraktionen wirken an der Erfüllung der Aufgaben des Deutschen Bundestages mit.

         (2) Die Fraktionen können mit Fraktionen anderer Parlamente und             12
        parlamentarischen Einrichtungen national und international zusammenarbeiten.

         (3) Die Fraktionen und ihre Mitglieder können die Öffentlichkeit            13
        über ihre Tätigkeit unterrichten.

                                 § 48. Organisation                                  14

         (1) Die Fraktionen sind verpflichtet, ihre Organisation und Arbeitsweise auf den Grundsätzen der parlamentarischen Demokratie aufzubauen und an diesen auszurichten.


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         (2) Die Fraktionen geben sich eine eigene Geschäftsordnung.                16

                   § 49. Geheimhaltungspflicht der Fraktionsangestellten            17

         ...

                             § 50. Geld- und Sachleistungen                         18

         (1) Die Fraktionen haben zur Erfüllung ihrer Aufgaben Anspruch             19
        auf Geld- und Sachleistungen aus dem Bundeshaushalt.

         (2) Die Geldleistungen setzen sich aus einem Grundbetrag für jede          20
        Fraktion, aus einem Betrag für jedes Mitglied und einem weiteren
        Zuschlag für jede Fraktion, die nicht die Bundesregierung trägt (Oppositionszuschlag), zusammen. Die Höhe dieser Beträge und des
        Oppositionszuschlages legt der Deutsche Bundestag nach entsprechender Anwendung des § 30 Satz 1 fest.

         (3) ...

         (4) Leistungen nach Absatz 1 dürfen die Fraktionen nur für Aufgaben verwenden, die ihnen nach dem Grundgesetz, diesem Gesetz
        und der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages obliegen.
        Eine Verwendung für Parteiaufgaben ist unzulässig.

         (5) Geldleistungen nach Absatz 1 können auf neue Rechnung vorgetragen werden.

 Es folgen Regelungen zur Haushalts-, Wirtschafts- und Buchführung (§ 51), zur      23
Rechnungslegung (§ 52), zur Rechnungsprüfung durch den Bundesrechnungshof
(§ 53) sowie zur Beendigung der Rechtsstellung und Liquidation (§ 54).

 Das Gesetz ist am 19. März 1994 im Bundesgesetzblatt verkündet worden. Es soll     24
am 1. Januar 1995 in Kraft treten (Art. 2).

                                           II.
 Der Antragsteller war fraktionsloses Mitglied des 12. Deutschen Bundestages. Dem   25
am 10. November 1994 zusammengetretenen 13. Deutschen Bundestag gehört er
nicht mehr an.

 Mit seinem am 19. August 1994 eingegangenen Antrag rügt er, daß der Deutsche       26
Bundestag durch das Fraktionsgesetz gegen Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen habe, wonach Geschäftsordnungsfragen grundsätzlich durch Geschäftsordnung, nicht
aber durch Gesetz zu regeln seien. Der Bundestag habe dadurch das einem jeden
Abgeordneten zustehende Recht verletzt, daß das Organ, dem er angehöre, seine
Entscheidungen nur in der Form und in dem dazu gehörenden Verfahren treffe, die
das Grundgesetz vorschreibe.

 Gemäß Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG gebe sich der Bundestag eine Geschäftsordnung.      27



                                            3/7

Die klassischen Inhalte einer Geschäftsordnung seien "Geschäftsgang und Disziplin"
sowie das Selbstorganisationsrecht des Parlaments. Diese Regelungsmaterien
könnten nicht beliebig durch Gesetzesrecht ersetzt werden, denn Art. 40 Abs. 1
Satz 2 GG enthalte einen Geschäftsordnungsvorbehalt. Nach der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts sei die Gesetzesform jedenfalls dann unzulässig,
wenn die Regelung den "Kern der Geschäftsordnungsautonomie berühre" (vgl.
BVerfGE 70, 324 <361>).

  Die Geschäftsordnungsautonomie sei auf das Innenrecht, auf die Angelegenheiten        28
des Parlaments selbst, beschränkt. Sie habe jedoch auch die Funktion, zu verhindern, daß das Parlament bei der Regelung seiner eigenen Angelegenheiten aus dem
Innenrechtsbereich des Verfassungsorgans Parlament heraustrete. Es sei dem Parlament verwehrt, durch Außenrecht ein eigenständiges und vom Parlamentsrecht der
Verfassung nicht mehr umfaßtes Organisationsgefüge entstehen zu lassen.

 Das Fraktionsgesetz berühre den Kern der Geschäftsordnungsautonomie. Die Gestaltung seiner Binnengliederung gehöre zu den fundamentalen Elementen des Organisationsrechts eines Parlaments. Mit den Regeln über die Fraktionsbildung, die
Rechtsstellung, die Aufgaben der Fraktionen sowie ihre Organisation enthalte das
Fraktionsgesetz wichtige, zum Teil fundamentale Festlegungen für die wichtigste
Suborganisation des Bundestages und regele insofern interne Angelegenheiten des
Parlaments. Die wichtigste Regelung stecke in § 46 Abs. 1 des Gesetzes, wonach
die Fraktionen unbeschränkt rechtsfähig seien. Damit emanzipierten sich die Fraktionen endgültig vom Parlament, sie definierten sich als eigenständige, vom Parlament
zu unterscheidende Größen. Die Gesetzesform für eine solche Regelung sei auch
nicht deshalb zulässig, weil die Fraktionen durch Geschäftsordnungsrecht nicht in der
Lage gewesen wären, sich die eigene unbeschränkte Rechtsfähigkeit zu attestieren.
Die Verpflichtung auf die Geschäftsordnung als die Handlungsform, in der das Parlament seine eigenen Angelegenheiten zu regeln habe, sei gerade auch zum Schutz
dagegen gedacht, daß das Parlament oder seine Gliederungen sich völlig aus dem
Kontext der Verfassungsorganisation verabschieden könnten.

  Die eigene Rechtsfähigkeit der Fraktionen und die weiteren daran anknüpfenden         30
Regelungen seien mit dem sich aus dem Grundgesetz ergebenden Rechtsstatus der
Fraktionen nicht zu vereinbaren. Als Teil des Organs Parlament nähmen die Fraktionen notwendig an dessen Rechtsnatur teil. Sie besäßen keinen stärkeren, höchstens
einen schwächeren Rechtsstatus als das Organ, dessen Teil sie seien. Das Grundgesetz kenne im Bereich der Legislative nur ein einziges Verfassungsorgan, das Parlament. Die Verfassung gestatte nicht, wie durch die Anerkennung der Fraktion als juristische Person geschehen, weitere Verfassungsorgane in diesem Bereich zu
schaffen.

 Auch mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Rechtsstellung           31
der Fraktionen sei das Gesetz unvereinbar. Das Gericht habe eine staatliche Finanzierung der Fraktionen ausschließlich für eine "sachgemäße, effektive Fraktionsar-



                                         4/7

beit im Rahmen der Aufgaben des Parlaments" zugelassen (vgl. BVerfGE 80, 188
<213>). Eigeninteressen der Fraktionen, wie die durch § 47 Abs. 3 des Gesetzes zugelassene Öffentlichkeitsarbeit, dürften nicht finanziert werden. Schließlich sei das
Fraktionsgesetz unvereinbar mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur parlamentarischen Gruppe. Auf der Basis der Geschäftsordnung habe die
Gleichstellung zwischen Fraktionen und Gruppen aufgrund eines bloßen Parlamentsbeschlusses realisiert werden können. Sobald das Parlament die Fraktionen durch
Gesetz privilegiere, sei eine Gleichstellung in dieser Form nicht mehr möglich.

                                         B.
 Der Antrag ist unzulässig. Dem Antragsteller, der seit dem Ablauf der 12. Legislaturperiode nicht mehr Mitglied des Deutschen Bundestages ist, hat bereits bei Einreichung des Antrags die erforderliche Antragsbefugnis gefehlt (§ 64 Abs. 1 BVerfGG).

  Ein Abgeordneter ist antragsbefugt, wenn er schlüssig behauptet, daß er und der        33
Antragsgegner an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und daß der Antrags-gegner hieraus erwachsende eigene Rechte des Antragstellers durch die beanstandete Maßnahme oder durch ein Unterlassen verletzt
oder unmittelbar gefährdet hat (vgl. BVerfGE 70, 324 <350>; 80, 188 <209>).

 Diesen Voraussetzungen hat der Antrag von Anfang an nicht genügt. Soweit der            34
Antragsteller geltend gemacht hat, die Regelungen des Fraktionsgesetzes hätten weder durch Geschäftsordnung noch durch Gesetz getroffen werden dürfen, weil sie in
materieller Hinsicht mit der Verfassung unvereinbar seien, konnte er durch den Beschluß des Gesetzes in seiner Rechtsstellung als Mitglied des Bundestages schon
deshalb nicht verletzt oder unmittelbar gefährdet sein, weil das Gesetz erst am 1. Januar 1995 und damit nach Beendigung seines Mandats in Kraft treten soll.

  Soweit er geltend gemacht hat, der Bundestag habe durch das Fraktionsgesetz gegen Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen, wonach Geschäftsordnungsfragen grundsätzlich durch Geschäftsordnung, nicht aber durch Gesetz zu regeln seien, scheidet
eine Verletzung eigener Rechte ebenfalls aus. Dabei kann hier dahinstehen, ob eine
Regelung von Geschäftsordnungsmaterien durch Gesetz, die zur Folge hat, daß die
so geregelten Materien künftighin nicht mehr allein von den Mitgliedern des Bundestages im Wege eines Geschäftsordnungsbeschlusses, sondern nur im Wege der
Bundesgesetzgebung und damit unter Beteiligung des Bundesrates geregelt werden
können (Art. 76 bis 78 GG), nur Rechte des Bundestages als Ganzen betrifft und einschränkt oder auch die Rechte der einzelnen Abgeordneten, die in ihrer Gesamtheit
den Bundestag bilden und seine Aufgaben und Befugnisse wahrnehmen (vgl.
BVerfGE 80, 188 <218 f.>). Auch im letzteren Fall konnte der Antragsteller durch das
Fraktionsgesetz, solange sein Abgeordnetenmandat dauerte, in seinen Rechten
nicht beeinträchtigt oder gefährdet sein. Denn auch nach dem Zustandekommen dieses Gesetzes und seiner Verkündung am 11. März 1994 war der Bundestag bis zu
dessen Inkrafttreten am 1. Januar 1995 nach wie vor befugt, Rechte und Rechtsstellung der Fraktionen, wenn er dafür ein Bedürfnis sah, allein durch Geschäftsord-


                                          5/7

nungsbeschluß zu regeln, auch anders zu regeln, als im Gesetz festgelegt. Eine solche Regelung wäre jedenfalls bis zum 1. Januar 1995 - und damit über die Beendigung des Mandats des Antragstellers hinaus - möglich und wirksam gewesen.

 Limbach Böckenförde Klein                                                            36

 Graßhof Kruis Kirchhof                                                               37

              Limbach              Böckenförde               Klein

               Graßhof                Kruis                Kirchhof

                     Winter                          Sommer




                                        6/7

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 11. Januar 1995 -
2 BvE 5/94

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 11. Januar 1995 - 2 BvE 5/
                94 - Rn. (1 - 37), http://www.bverfg.de/e/es19950111_2bve000594.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:1995:es19950111.2bve000594




                                       7/7

Der Antrag wird verworfen.
am 11. Januar 1995 gemäß § 24 BVerfGG einstimmig beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 11. Januar 1995
- 2 BvE 5/94 -, Rn. 1-37,
                    https://www.bverfg.de/e/es19950111_2bve000594