                           Leitsätze


           zum Urteil des Ersten Senats vom 4. Juli 1995

                            - 1 BvF 2/86 -

                            - 1 BvF 1/87 -

                            - 1 BvF 2/87 -

                            - 1 BvF 3/87 -

                            - 1 BvF 4/87 -

                          - 1 BvR 1421/86 -

1. § 116 Abs. 3 Satz 1 AFG ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Treten in
   der Folge dieser Regelung strukturelle Ungleichheiten der Tarifvertragsparteien auf, die ein ausgewogenes Aushandeln der Arbeits- und
   Wirtschaftsbedingungen nicht mehr zulassen und durch die Rechtsprechung nicht ausgeglichen werden können, muß der Gesetzgeber
   Maßnahmen zur Wahrung der Tarifautonomie treffen.

2. Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit bedarf der Ausgestaltung durch
   die Rechtsordnung, soweit es die Beziehungen zwischen Trägern widerstreitender Interessen zum Gegenstand hat. Dem Gesetzgeber
   kommt dabei ein weiter Handlungsspielraum zu. Bei der Beurteilung,
   ob die Parität zwischen den Tarifvertragsparteien gestört ist und welche Auswirkungen eine Regelung auf das Kräfteverhältnis hat, steht
   ihm eine Einschätzungsprärogative zu.




                                 1/36

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvF 2/86 -                                           Verkündet
                                                         am 4. Juli 1995
- 1 BvF 1/87 -
                                                         Kehrwecker Amtsinspektor
- 1 BvF 2/87 -
                                                         als Urkundsbeamter
- 1 BvF 3/87 -
                                                         der Geschäftsstelle
- 1 BvF 4/87 -

- 1 BvR 1421/86 -

                               IM NAMEN DES VOLKES

                                   In den Verfahren

 I. über die Anträge festzustellen,

    daß Art. 1 Nr. 3 b des Gesetzes zur Sicherung der Neutralität der Bundesanstalt für Arbeit bei Arbeitskämpfen vom 15. Mai 1986 (BGBl. I S. 740) mit dem
    Grundgesetz nicht vereinbar ist,


Antragsteller:
                  1. Landesregierung Nordrhein-Westfalen, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Mannesmannufer 1 a, Düsseldorf,

- Bevollmächtigte:
1. Professor Dr. Dr. Franz Jürgen Säcker, Riemeisterstraße 21, Berlin,
2. Professor Dr. Gunnar Folke Schuppert, Humboldt-Universität zu Berlin, Ziegelstraße 13, Berlin -
- 1 BvF 2/86 -,

2. Dr. Hans-Jochen Vogel und 201 weitere Mitglieder des Deutschen Bundestages, Bundeshaus, Bonn,

- Bevollmächtigte:
                     1. Dr. Hans-Jochen Vogel, Bundeshaus, Bonn,
2. Professor Dr. Brun-Otto Bryde, Justus-Liebig-Universität, Hein-Heckroth-Straße
5, Gießen -
- 1 BvF 1/87 -,

3. Regierung des Saarlandes, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Am Ludwigsplatz 14, Saarbrücken,

- 1 BvF 2/87 -,


                                          2/36

4. Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, vertreten durch die Justizbehörde,
   Drehbahn 36, Hamburg,

- 1 BvF 3/87 -,

5. Senat der Freien Hansestadt Bremen, vertreten durch den Präsidenten, Rathausplatz, Bremen,

- 1 BvF 4/87 -,

 II. über die Verfassungsbeschwerde der Industriegewerkschaft Metall, vertreten
     durch den Vorstand, dieser vertreten durch den ersten Vorsitzenden Klaus
     Zwickel und den zweiten Vorsitzenden Walter Riester, Lyoner Straße 32,
     Frankfurt am Main,

- Bevollmächtigte:
1. Rechtsanwalt Dr. Heinz Gester, Hans-Böckler-Straße 39, Düsseldorf,
2. Professor Dr. Gunther Schwerdtfeger, Hülsebrinkstraße 23, Wennigsen -

gegen     § 116 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 sowie Abs. 6 des Arbeitsförderungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Sicherung der Neutralität der
          Bundesanstalt für Arbeit bei Arbeitskämpfen vom 15. Mai 1986 (BGBl. I
          S. 740)

- 1 BvR 1421/86 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung

                                 des Vizepräsidenten Henschel,

                                 der Richter Seidl,

                                 Grimm,

                                 Söllner,

                                 Kühling

                                 und der Richterinnen Seibert,

                                 Jaeger,

                                 Haas

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 4. April 1995

durch

                                     Urteil



                                        3/36

für Recht erkannt:

        § 116 Absatz 3 Satz 1 Nummer 2 und Absatz 6 des Arbeitsförderungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Sicherung der Neutralität
        der Bundesanstalt für Arbeit bei Arbeitskämpfen vom 15. Mai 1986
        (Bundesgesetzblatt I Seite 740) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
        § 116 Absatz 3 Satz 2 dieses Gesetzes ist nach Maßgabe der Gründe
        mit dem Grundgesetz vereinbar.

        Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

                                   Gründe:

                                        A.
 Die Normenkontrollanträge und die Verfassungsbeschwerde richten sich gegen eine Neuregelung im Arbeitsförderungsgesetz über die Gewährung von Leistungen der
Bundesanstalt für Arbeit während eines Arbeitskampfes.

                                         I.
  1. Die zur Prüfung stehenden Vorschriften regeln die Voraussetzungen, unter denen Lohnersatzleistungen (regelmäßig Kurzarbeitergeld) bei regional beschränkten
Arbeitskämpfen an Arbeitnehmer derselben Branche in anderen Tarifbezirken gezahlt wird, wenn sie infolge von Arbeitskampfmaßnahmen vorübergehend nicht beschäftigt werden. § 116 Abs. 3 AFG ordnet das Ruhen dieser Ansprüche an, wenn für
solche Arbeitnehmer eine nach Art und Umfang gleiche Forderung erhoben und das
Arbeitskampfergebnis aller Voraussicht nach in ihrem Bezirk übernommen wird
("Partizipationsprinzip"). Die Absätze 5 und 6 enthalten ergänzende Verfahrensregelungen.

 a) Aufgrund der Rechtslage vor Erlaß der zur Prüfung stehenden Regelung war bei      3
mehreren Arbeitskämpfen, an denen die Beschwerdeführerin beteiligt war, Kurzarbeitergeld in nicht umkämpften Bezirken gezahlt worden. Der Gesetzgeber sah darin
eine Verletzung der Neutralität der Bundesanstalt für Arbeit bei Arbeitskämpfen.

 Die frühere Fassung des Arbeitsförderungsgesetzes vom 25. Juni 1969 (BGBl. I         4
S. 582) und die Änderungen durch das Neutralitätsgesetz vom 15. Mai 1986 (BGBl. I
S. 740) haben folgenden Wortlaut:

                                     § 116 a.F.                                       5

         (l) Durch die Gewährung von Arbeitslosengeld darf nicht in Arbeitskämpfe eingegriffen werden.

         (2) Ist der Arbeitnehmer durch Beteiligung an einem inländischen             7
        Arbeitskampf arbeitslos geworden, so ruht der Anspruch auf Arbeitslosengeld bis zur Beendigung des Arbeitskampfes.




                                        4/36

  (3) Ist der Arbeitnehmer durch einen inländischen Arbeitskampf,        8
an dem er nicht beteiligt ist, arbeitslos geworden, so ruht der Anspruch auf Arbeitslosengeld bis zur Beendigung des Arbeitskampfes, wenn

 l. der Arbeitskampf auf eine Änderung der Arbeitsbedingungen in         9
dem Betrieb, in dem der Arbeitnehmer zuletzt beschäftigt war, abzielt oder

 2. die Gewährung des Arbeitslosengeldes den Arbeitskampf beeinflussen würde.

 Die Bundesanstalt kann Näheres durch Anordnung bestimmen; sie          11
hat dabei innerhalb des Rahmens des Satzes l die unterschiedlichen Interessen der von den Auswirkungen der Gewährung oder
Nichtgewährung Betroffenen gegeneinander abzuwägen.

 (4) ...

                             § 116 n.F.                                 12

  (1) Durch die Gewährung von Arbeitslosengeld darf nicht in Arbeitskämpfe eingegriffen werden. Ein Eingriff in den Arbeitskampf
liegt nicht vor, wenn Arbeitslosengeld Arbeitslosen gewährt wird, die
zuletzt in einem Betrieb beschäftigt waren, der nicht dem fachlichen
Geltungsbereich des umkämpften Tarifvertrages zuzuordnen ist.

 (2) Ist der Arbeitnehmer durch Beteiligung an einem inländischen       14
Arbeitskampf arbeitslos geworden, so ruht der Anspruch auf Arbeitslosengeld bis zur Beendigung des Arbeitskampfes.

  (3) Ist der Arbeitnehmer durch einen inländischen Arbeitskampf,       15
an dem er nicht beteiligt ist, arbeitslos geworden, so ruht der Anspruch auf Arbeitslosengeld bis zur Beendigung des Arbeitskampfes nur, wenn der Betrieb, in dem der Arbeitslose zuletzt beschäftigt
war,

  l. dem räumlichen und fachlichen Geltungsbereich des umkämpften Tarifvertrages zuzuordnen ist oder

  2. nicht dem räumlichen, aber dem fachlichen Geltungsbereich des      17
umkämpften Tarifvertrages zuzuordnen ist und im räumlichen Geltungsbereich des Tarifvertrages, dem der Betrieb zuzuordnen ist,

 a) eine Forderung erhoben worden ist, die einer Hauptforderung         18
des Arbeitskampfes nach Art und Umfang gleich ist, ohne mit ihr
übereinstimmen zu müssen, und

 b) das Arbeitskampfergebnis aller Voraussicht nach in dem räumlichen Geltungsbereich des nicht umkämpften Tarifvertrages im we-


                                 5/36

        sentlichen übernommen wird.

          Eine Forderung ist erhoben, wenn sie von der zur Entscheidung                 20
        berufenen Stelle beschlossen worden ist oder auf Grund des Verhaltens der Tarifvertragspartei im Zusammenhang mit dem angestrebten Abschluß des Tarifvertrages als beschlossen anzusehen
        ist. Der Anspruch auf Arbeitslosengeld ruht nach Satz 1 nur, wenn
        die umkämpften oder geforderten Arbeitsbedingungen nach Abschluß eines entsprechenden Tarifvertrages für den Arbeitnehmer
        gelten oder auf ihn angewendet würden.

         (4) ...

         (5) Die Feststellung, ob die Voraussetzungen nach Absatz 3 Satz 1              21
        Nr. 2 Buchstaben a und b erfüllt sind, trifft der Neutralitätsausschuß
        (§ 206a). Er hat vor seiner Entscheidung den Fachspitzenverbänden der am Arbeitskampf beteiligten Tarifvertragsparteien Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.

          (6) Die Fachspitzenverbände der am Arbeitskampf beteiligten Tarifvertragsparteien können durch Klage die Aufhebung der Entscheidung des Neutralitätsausschusses nach Absatz 5 und eine andere
        Feststellung begehren. Die Klage ist gegen die Bundesanstalt zu
        richten. Ein Vorverfahren findet nicht statt. Über die Klage entscheidet das Bundessozialgericht im ersten und letzten Rechtszug. Das
        Verfahren ist vorrangig zu erledigen. Auf Antrag eines Fachspitzenverbandes kann das Bundessozialgericht eine einstweilige Anordnung erlassen.

 In § 206 a AFG n.F. werden Zusammensetzung und Stellung des Neutralitätsausschusses geregelt. Der Ausschuß besteht danach aus den Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern im Vorstand sowie dem Präsidenten der Anstalt.

 Durch Artikel 2 des Neutralitätsgesetzes wurde die Neutralitätsanordnung aufgehoben, die der Verwaltungsrat der Bundesanstalt für Arbeit mit Genehmigung des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung aufgrund des § 116 Abs. 3 Satz 2 AFG
1969 erlassen hatte (Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit - ANBA -
1973, S. 365).

  b) § 116 AFG betrifft nicht nur das Arbeitslosengeld, sondern gilt entsprechend für   25
das Kurzarbeitergeld (§ 70 AFG), das Unterhaltsgeld (§ 44 Abs. 8 AFG), die Arbeitslosenhilfe (§ 134 Abs. 4 AFG) und - eingeschränkt - für das Schlechtwettergeld (§ 87
AFG). Praktisch kommt aber bei Beschäftigungslosigkeit infolge von Arbeitskampfmaßnahmen nur Kurzarbeitergeld in Betracht. Ansprüche auf Arbeitslosengeld entfallen regelmäßig, weil die arbeitsvertragliche Bindung durch Arbeitskampfmaßnahmen nicht aufgehoben wird und der Arbeitnehmer deshalb nicht arbeitslos wird (vgl.
§ 100 Abs. 1, § 101 Abs. 1 Satz 1 AFG).


                                         6/36

 Der Anspruch auf Kurzarbeitergeld setzt nach § 63 Abs. 1 Satz 1 AFG unter anderem einen vorübergehenden Arbeitsausfall sowie die Erwartung voraus, daß durch
die Gewährung von Kurzarbeitergeld den Arbeitnehmern die Arbeitsplätze und dem
Betrieb die eingearbeiteten Arbeitnehmer erhalten werden. Der Arbeitsausfall muß
dem Arbeitsamt durch den Arbeitgeber oder die Betriebsvertretung angezeigt werden
(§ 64 Abs. 1 Nr. 4, § 72 Abs. 1 AFG).

 Artikel 1 des Neutralitätsgesetzes traf ergänzende Regelungen zu § 116 AFG. Nach       27
§ 72 Abs. 1 a und § 133 Abs. 1 Satz 3 AFG n.F. muß der Arbeitgeber darlegen und
glaubhaft machen, daß ein Produktionsausfall die Folge eines Arbeitskampfes ist.
Der Betriebsrat muß dazu nach Unterrichtung durch den Arbeitgeber Stellung nehmen. Wird Kurzarbeit wegen eines arbeitskampfbedingten Produktionsausfalls angezeigt (§ 72 Abs. 1 AFG), so kann die Bundesanstalt für Arbeit zur Aufklärung des
Sachverhalts Ermittlungen im Betrieb anstellen. Kommt sie zu dem Ergebnis, daß der
Arbeitsausfall nicht die Folge eines Arbeitskampfes, sondern vermeidbar war, so hat
sie den beschäftigungslos gewordenen Arbeitnehmern in entsprechender Anwendung des § 117 Abs. 4 AFG Kurzarbeitergeld zu zahlen (Gleichwohlgewährung).

 2. a) Der Regierungsentwurf des Neutralitätsgesetzes (BTDrucks. 10/4989) wurde         28
unter anderem wie folgt begründet:

  Die Neutralität des Staates bei Tarifauseinandersetzungen sei Voraussetzung einer     29
funktionsfähigen Tarifautonomie. Dieser unstreitige Grundsatz habe den Gesetzgeber auch bei der Verabschiedung des Arbeitsförderungsgesetzes 1969 geleitet. Der
Anspruch auf Kurzarbeitergeld solle wieder regelmäßig ruhen, wenn der Arbeitskampf stellvertretend auch für die Änderung der Arbeitsbedingungen der mittelbar
betroffenen Arbeitnehmer geführt werde.

  Dem liege die Erwägung zugrunde, daß ein allgemeiner Einfluß auf den Arbeitskampf durch die Gewährung von Kurzarbeitergeld an Arbeitnehmer im gleichen fachlichen Geltungsbereich für sich allein nicht ausreiche, die Erfüllung eines Versicherungsanspruchs zu versagen. Der Eingriff in einen solchen Anspruch bedürfe
vielmehr einer besonderen Rechtfertigung. Diese und die gebotene sachliche Differenzierung seien gegeben, wenn der Arbeitnehmer an dem Ergebnis des Arbeitskampfes partizipiere, wenn der Arbeitskampf also stellvertretend auch für die Änderung seiner Arbeitsbedingungen geführt werde und er deshalb bei natürlicher
Betrachtungsweise im wirtschaftlichen Sinne als beteiligt anzusehen sei. Dies sei
aber nur dann der Fall, wenn jedenfalls eine der Hauptforderungen in dem umkämpften Bezirk mit einer Hauptforderung in dem anderen Bezirk nach Art und Umfang annähernd gleich sei.

 Erhoben im Sinne dieser Vorschrift seien die Forderungen im allgemeinen dann,          31
wenn die jeweils zuständigen Gremien einer Tarifvertragspartei eine Entscheidung
getroffen hätten; einer Übermittlung, insbesondere einer förmlichen Zustellung der
Forderung an die andere Tarifvertragspartei, bedürfe es nicht. Eine Forderung brauche aber nicht immer von den zur Entscheidung berufenen Gremien ausdrücklich er-


                                         7/36

hoben zu sein. Es genüge, wenn sie nach den Gesamtumständen, das heißt aufgrund konkludenten Verhaltens, als erhoben anzusehen sei.

 Als Hauptforderungen seien im Falle eines Streiks die Forderungen anzusehen, mit        32
denen die Gewerkschaft ihre Mitglieder für den Arbeitskampf mobilisiere. Der Arbeitskampf der Metallindustrie 1984 sei dafür ein typisches Beispiel: Diesen Arbeitskampf
habe allein die Forderung nach Einführung der 35-Stunden-Woche geprägt.

  Hauptforderungen müßten ferner nach Art und Umfang annähernd gleich sein; "Art"        33
umschreibe den Gegenstand, "Umfang" die Höhe der Forderung. So seien Forderungen nach Verkürzung der wöchentlichen Arbeitszeit ihrer Art nach gleich. Forderungen auf Erhöhung der Arbeitsentgelte seien ebenfalls ihrer Art nach gleich. Sie könnten jedoch im Umfang voneinander abweichen, wenn ihr wirtschaftliches Gewicht
unter Berücksichtigung der tariflichen Ausgangslage, das heißt der jeweiligen tariflichen Lohnhöhe und der Struktur des Lohntarifvertrages, unterschiedlich sei.

 Identität der Forderungen brauche nicht vorzuliegen. Um einen "Stellvertreter-          34
Arbeitskampf" handele es sich nicht nur dann, wenn die in beiden Bezirken erhobenen Forderungen identisch seien. Annähernde Gleichheit der Forderungen im Sinne
des Gesetzes sei beispielsweise in der Regel gegeben, wenn in dem umkämpften
Tarifbezirk eine Verkürzung der Wochenarbeitszeit von 40 auf 35 Stunden, außerhalb des umkämpften Bezirks dagegen eine Verkürzung auf 36 Stunden gefordert
werde.

  b) Der Ausschuß für Arbeit und Sozialordnung des Deutschen Bundestages stimmte dem Regierungsentwurf im wesentlichen zu, fügte aber die Absätze 5 und 6 des
§ 116 AFG an (Ausschußbericht, BTDrucks. 10/5214). Außerdem wurde die Gesetz
gewordene Fassung des § 116 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 a sowie Satz 2 AFG entwickelt.
Darin werden das geforderte Maß der Übereinstimmung der Hauptforderungen und
die Voraussetzungen für das Erheben einer Forderung geregelt. Auch der Satz 3 des
Absatzes 3 ist Ergebnis der Ausschußberatungen.

 Zur Begründung der Änderungsvorschläge wird im Ausschußbericht unter anderem            36
ausgeführt, es solle deutlicher als im Regierungsentwurf zum Ausdruck gebracht
werden, daß mit dem Wort "gleich" nicht in allen Einzelheiten völlig übereinstimmende Forderungen gemeint seien. Der Begriff "gleich" sei vielmehr - wie jeder Rechtsbegriff - unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung auszulegen. Dabei sei auf die jeweilige tarifliche Ausgangslage, die das wirtschaftliche
Gewicht der Forderung beeinflusse, Rücksicht zu nehmen. Für die Entscheidung, ob
ein Arbeitskampfergebnis aller Voraussicht nach übernommen werde, seien insbesondere das Verhalten der Tarifvertragsparteien bei früheren Tarifauseinandersetzungen, ihre Erklärungen in der laufenden Tarifauseinandersetzung und alle sonstigen Umstände der laufenden Tarifauseinandersetzung zu berücksichtigen.

 3. Hintergrund der Neuregelung waren regional geführte Arbeitskämpfe und deren          37
Auswirkungen auf Betriebe in den anderen Bezirken. Diese Auswirkungen hatten



                                         8/36

sich schon damals im Vergleich zu früheren Arbeitskämpfen durch eine Reihe betriebswirtschaftlicher und technischer Neuerungen verstärkt. Die Hersteller von Endprodukten beschränkten sich zunehmend auf die Montage von Teilen, die von anderen Unternehmen produziert und angeliefert wurden. Vielfach wurde die Lagerhaltung an Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffen so weit reduziert, daß Einsatzgüter in
gewünschter Menge und Qualität am Bedarfsort genau zum Bedarfszeitpunkt bereitgestellt wurden (Just-in-Time-Produktion). Dadurch konnten bei verhältnismäßig geringem Streikeinsatz verhältnismäßig grße Produktionsausfälle eintreten.

  a) In der Tarifauseinandersetzung in der Metallindustrie des Tarifgebietes Nordwürttemberg/Nordbaden 1971 wurde unter Führung der Beschwerdeführerin ein Arbeitskampf um den Abschluß eines neuen Lohntarifvertrages geführt. Es kam zu Streiks
und Aussperrungen. Als Folge des Arbeitskampfes mußten zahlreiche Betriebe verschiedener Industriezweige innerhalb und außerhalb des Tarifgebietes die Arbeit einstellen oder Kurzarbeit einführen. Die betroffenen Arbeitnehmer verlangten Kurzarbeitergeld.

  Der Verwaltungsrat der Bundesanstalt für Arbeit entschied entgegen einem vorangehenden Erlaß des Präsidenten, daß den Arbeitnehmern außerhalb des umkämpften Bezirks Kurzarbeitergeld zu gewähren sei. Auf Klage des Verbandes der Metallindustrie Baden-Württemberg hob das Bundessozialgericht diesen Beschluß auf, weil
der Verwaltungsrat für die getroffene Entscheidung nicht zuständig gewesen sei (BS-GE 40, 190). In der Sache vertrat es die Auffassung, die Ruhensregelung sei als Ausnahmetatbestand eng auszulegen. Sie erfasse grundsätzlich nur die Arbeitnehmer
innerhalb des räumlichen und fachlichen Geltungsbereichs des umkämpften Tarifvertrages. In der Folge dieses Urteils wurde den betroffenen Arbeitnehmern außerhalb
des umkämpften Tarifgebietes Kurzarbeitergeld gezahlt.

  b) 1984 wurde eine Tarifauseinandersetzung in der Metallindustrie des Tarifgebietes Nordwürttemberg/Nordbaden vor allem um die Einführung der 35-Stunden-Woche geführt. Nach ergebnislosen Verhandlungen wurde in zwei Bezirken gestreikt
und ausgesperrt. Im gesamten Bundesgebiet traten infolgedessen Produktionsstörungen auf. In mehreren Betrieben wurde Kurzarbeit eingeführt. Wie bereits 1971 beanspruchten die außerhalb des Tarifgebietes betroffenen Arbeitnehmer Kurzarbeitergeld.

 Der Präsident der Bundesanstalt für Arbeit ersuchte die Landesarbeitsämter und Arbeitsämter, bei mittelbar arbeitskampfbedingtem Arbeitsausfall außerhalb des
Kampfgebietes Kurzarbeitergeld zu verweigern (Franke-Erlaß). In allen Tarifbezirken
würden nach Art und Umfang gleiche Forderungen erhoben. Mit dem Arbeitskampf
sollten auch nach Art und Umfang gleiche Arbeitsbedingungen durchgesetzt werden.
Der in allen Tarifbezirken erhobenen Forderung nach Einführung der 35-Stunden-Woche bei vollem Lohnausgleich sei insofern die weitaus überragende Bedeutung
beizumessen. Der Verwaltungsrat der Bundesanstalt für Arbeit stimmte zu.

 In mehreren sozialgerichtlichen Verfahren wurde der Franke-Erlaß für unwirksam          42


                                         9/36

erklärt und die Bundesanstalt für Arbeit zur Zahlung von Kurzarbeitergeld verpflichtet.
Die Bundesanstalt für Arbeit veranlaßte schließlich, daß in allen Fällen Kurzarbeitergeld gezahlt wurde. Sie hat dafür rund 204 Mio. DM aufgewendet.

 Das Bundessozialgericht bestätigte in seinem Urteil vom 5. Juni 1991 (BSGE 69,           43
25), daß die Ansprüche der betroffenen Arbeitnehmer auf Kurzarbeitergeld nicht geruht hätten. Die neben der bundesweit erhobenen Forderung nach Einführung der
35-Stunden-Woche bei vollem Lohnausgleich in den maßgeblichen Tarifgebieten erhobenen weiteren Forderungen hätten nicht unerheblich differiert. Jedenfalls sei nicht
gewährleistet gewesen, daß das im Kampfgebiet erreichte Ergebnis in den anderen
Bezirken übernommen werden würde.

 4. Die Tragweite der zur Prüfung gestellten Bestimmungen erschließt sich erst            44
durch ihr Zusammenwirken mit anderen für die Rechtsstellung von Arbeitnehmern im
Arbeitskampf geltenden Regelungen und ihrer Auslegung durch die Gerichte.

 a) Arbeitnehmer, die infolge der Fernwirkungen eines Arbeitskampfes nicht beschäftigt werden, büßen nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zum
Arbeitskampfrisiko ihren Vergütungs- und Beschäftigungsanspruch ein, wenn eine
Fortführung des Betriebes ganz oder teilweise unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar geworden ist und eine gleichwohl fortbestehende Vergütungs- und Beschäftigungspflicht das Kräfteverhältnis der kampfführenden Parteien beeinflussen kann.
Der Arbeitgeber trägt dann zwar den Produktionsausfallschaden, aber er braucht den
beschäftigungslos gewordenen Arbeitnehmern keinen Lohn mehr zu zahlen. Die
Möglichkeit einer Beeinflussung der Kampfparität wird vom Bundesarbeitsgericht insbesondere dann bejaht, wenn die für den mittelbar betroffenen Betrieb zuständigen
Verbände identisch oder doch organisatorisch eng verbunden sind (BAG, AP Nr. 70,
71 zu Art. 9 GG Arbeitskampf).

  b) Mittelbar durch Arbeitskampf außerhalb des Kampfgebietes betroffene Arbeitnehmer, die gewerkschaftlich organisiert sind, erhalten nach den Gewerkschaftssatzungen keine Arbeitskampfunterstützung (Gagel, in: Gagel <Hrsg.>, Arbeitsförderungsgesetz, Kommentar <Stand 1994>, Vor § 116 Rdnr. 77; vgl. auch §§ 23, 24 der
Satzung der Beschwerdeführerin). Sozialhilfe (§§ 11 ff. BSHG) wird nur gezahlt,
wenn der Hilfesuchende über kein anrechenbares Einkommen oder Vermögen verfügt. Die Höhe der Leistung orientiert sich nicht an der Höhe der ausgefallenen Vergütung, sondern an einem Mindestbedarf. Sind laufende Leistungen zum Lebensunterhalt voraussichtlich nur für kurze Dauer zu gewähren, können Geldleistungen als
Darlehen gewährt werden (§ 15 b BSHG). In der Praxis wird bei Arbeitskämpfen Sozialhilfe ganz überwiegend darlehensweise gezahlt.

 c) Der gesetzliche Versicherungsschutz eines Arbeitnehmers bleibt bei arbeitskampfbedingtem Vergütungsausfall im wesentlichen beitragsfrei aufrechterhalten.
Die Mitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung besteht im Falle eines
rechtmäßigen Arbeitskampfes bis zu dessen Beendigung fort (§ 192 Abs. 1 Nr. 1
SGB V). In der Arbeitslosenversicherung hängt der Anspruch auf Arbeitslosengeld


                                         10/36

von der Erfüllung einer Anwartschaftszeit ab (§ 100 Abs. 1, § 104 AFG). Zeiten einer
Beschäftigung, für die kein Arbeitsentgelt gezahlt wird, unterbrechen eine Anwartschaftszeit nur, soweit sie vier Wochen übeschreiten (§ 104 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 i.V.m.
Satz 3 AFG). Auch insofern erleidet ein Arbeitnehmer somit bei einem kurzfristigen
Arbeitskampf keine Nachteile. Im Rentenversicherungsrecht werden jedoch die Anwartschaften über die Entgeltpunkte gemindert.

                                          II.
 Die zu prüfende Regelung hat seither in mehreren Tarifauseinandersetzungen eine          48
Rolle gespielt.

 1. Im Jahre 1991 wurden in den neuen Bundesländern zwischen den Tarifvertragsparteien der Metallbranche Vereinbarungen über eine stufenweise Angleichung der
Löhne an das Niveau in den alten Bundesländern getroffen. Ende 1992/Anfang 1993
erklärten die Arbeitgeberverbände in allen fünf Tarifgebieten, daß die Unternehmen
wegen der ungünstigen wirschaftlichen Entwicklung nicht in der Lage seien, die zum
1. April 1993 vereinbarten Löhne zu zahlen. In Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen wurde daraufhin gestreikt. In Sachsen einigten sich die Tarifvertragsparteien auf
einen neuen Tarifvertrag. Dieser Tarifabschluß wurde in den anderen Ländern hinsichtlich der Stufenregelung übernommen.

  Der Neutralitätsausschuß entschied, daß bei mittelbaren Auswirkungen der Arbeitskampfmaßnahmen in Mecklenburg- Vorpommern auf das Tarifgebiet Sachsen die
Voraussetzungen des § 116 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a und b AFG erfüllt seien.
Das von der Beschwerdeführerin angerufene Bundessozialgericht bestätigte den Beschluß des Neutralitätsausschusses (NZA 1995, S. 320). Hauptforderung sei diejenige Forderung, mit der die Gewerkschaft ihre Mitglieder mobilisiert und die als zentrale Forderung den Arbeitskampf geprägt habe. Geprägt worden sei der Arbeitskampf
durch die Forderung nach Aufrechterhaltung der Stufenregelung. Das sei bereits im
Schlichtungsverfahren deutlich geworden. Weiterer Beleg sei der in der Urabstimmung verwendete Stimmzettel. Nach Art und Umfang gleich seien solche Forderungen, die "nahezu gleich" seien. Insofern halte das Gericht an seiner früheren Rechtsprechung zur Forderungsgleichheit fest. Hier lägen nahezu gleiche Forderungen
vor.

 2. In der Tarifauseinandersetzung des Jahres 1995 in Bayern ging es im wesentlichen um Lohnforderungen. Mehrere Betriebe in Bayern wurden bestreikt. Produktionsausfälle in anderen Bezirken traten nicht auf. Abwehraussperrungen gab es nicht.
Die Tarifvertragsparteien einigten sich auf ein Ergebnis, das allgemein als für die Arbeitnehmer günstig beurteilt wird. Es wurde, teilweise allerdings erst nach längeren
Verhandlungen, in allen anderen Bezirken übernommen. Der Neutralitätsausschuß
entschied, daß bei Arbeitsausfällen oder Arbeitslosigkeit in der Metall- und Elektroindustrie außerhalb Bayerns in den alten Bundesländern regelmäßig kein Kurzarbeitergeld oder Arbeitslosengeld gezahlt werden könne (Presseinformation der Bundesanstalt für Arbeit Nr. 13/95, ANBA 1995, S. 251 f.).


                                         11/36

                                         III.
  Die Normenkontrollanträge richten sich gegen die durch Art. 1 Nr. 3 b des Neutralitätsgesetzes bewirkte Änderung des § 116 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 AFG. Die
Antragsteller halten die Regelung für unvereinbar mit Art. 9 Abs. 3 GG und Art. 14
Abs. 1 GG. Nach Auffassung der Bundestagsabgeordneten ist die Regelung darüber
hinaus mit Art. 3 Abs. 1 GG und mit dem Rechtsstaatsprinzip unvereinbar.

 1. In den Normenkontrollanträgen der Landesregierungen wird dargelegt, daß das         53
Neutralitätsgesetz sich nicht auf eine Klarstellung der Rechtslage beschränke. Nach
der früheren Fassung des § 116 AFG seien mittelbar arbeitskampfbetroffenen Arbeitnehmern desselben fachlichen, nicht aber räumlichen Tarifgebietes im Regelfall
Lohnersatzansprüche gewährt worden. Dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis sei umgekehrt worden.

  a) Das Neutralitätsgesetz habe sozialrechtliche Positionen beseitigt und die vom      54
Gesetzgeber 1969 getroffene Grundentscheidung für einen sozialstaatlich abgefederten Arbeitskampf zurückgenommen. Es greife damit in Positionen ein, die durch
Art. 14 GG, auch in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip, geschützt würden. Der
Eigentumsschutz des Art. 14 GG umfasse Ansprüche aus der Arbeitslosenversicherung. Auch das Kurzarbeitergeld werde durch Beiträge finanziert und diene der Existenzsicherung der Arbeitnehmer.

 Für den Eingriff gebe es keine hinreichende Rechtfertigung. Durch nichts sei belegt,   55
daß das Gesetz zur Abwehr einer Störung der Kampfparität erforderlich sei. Objektive Kriterien, die es gestatteten, in der Metallindustrie oder in einem anderen Sektor
der Privatwirtschaft von einem Übergewicht einer Tarifvertragspartei mit der Gefahr
des Lohndiktats zu sprechen, seien nicht ersichtlich.

  Der Arbeitskampf 1984 habe die Beschwerdeführerin rund 500 Mio. DM, das heißt         56
den Einnahmeüberschuß von vier Jahren, gekostet. Die Bundesanstalt für Arbeit habe an mittelbar kampfbetroffene Arbeitnehmer außerhalb des umkämpften Tarifgebietes etwa 204 Mio. DM gezahlt. Bereits diese Zahlen sowie der tatsächliche Verlauf
und die Ergebnisse des Tarifkoflikts 1984 machten deutlich, daß die Beschwerdeführerin kein Verhandlungsübergewicht gehabt habe. Ebenso bestünden keine ausreichenden Anhaltspunkte für eine Prognose, daß es in Zukunft zu nachhaltigen Paritätsstörungen kommen werde, denen es vorzubeugen gelte.

  Die Fehleinschätzung des Gesetzgebers beruhe auch darauf, daß er den Zusammenhang seiner Regelung mit der arbeitskampfrechtlichen Lohnrisikoverteilung nicht
berücksichtigt habe. Die vom Bundesarbeitsgericht im Jahre 1980 präzisierten arbeitskampfrechtlichen Kriterien für das Ruhen der Lohnzahlungspflicht setzten die
Gewährung von Lohnersatzleistungen an mittelbar kampfbetroffene Arbeitnehmer
durch die Bundesanstalt für Arbeit als Regelfall voraus; denn ein kompensationsloser
Wegfall der Lohnzahlungspflicht würde die Kampfparität zu Lasten der Gewerkschaften schwerwiegend stören.



                                        12/36

  b) Die Neuregelung sei auch mit Art. 9 Abs. 3 GG unvereinbar. Jede staatliche Veränderung der sozioökonomischen Ausgangslage der Koalitionen bedeute eine Veränderung des Kräfteverhältnisses zwischen den Koalitionen und damit einen Eingriff
in den Prozeß der Koalitionseinigung. Der Staat könne durch Veränderung der paritätssichernden Rahmenbedingungen zugunsten einer Seite in den grundrechtlich geschützten Freiheitsbereich eingreifen und die Grundrechtsausübung der anderen
Seite zur Farce machen.

  Durch Art. 9 Abs. 3 GG werde der Staat zur Neutralität gegenüber den Koalitionen       59
verpflichtet. Er müsse sich darauf beschränken, durch Rahmengesetzgebung funktionsfähige Einigungsordnungen und ein leistungsfähiges Arbeitskampfsystem zur
Verfügung zu stellen. Ob Vertragsparität bestehe, lasse sich anhand ex ante festgelegter, abstrakt-genereller Kriterien nicht allgemeingültig bestimmen. Deswegen sei
legislative Zurückhaltung bei der Regelung des komplexen Systems des Arbeitskampfrechts geboten. Wenn der Gesetzgeber ohne eine evidente und nachweisbare
Gefährdung der Tarifautonomie einer Seite zu Hilfe eile und damit zukunftsorientiert
die Weichen für das Übergewicht dieser Partei stelle, sei ein Gesetz nicht nur dann
verfassungswidrig, wenn es eine nachweisbare Fehlprognose bezüglich der Auswirkungen auf einen Grundrechtsträger enthalte, sondern bereits dann, wenn sich die
Norm bei erheblicher Unsicherheit bezüglich ihrer Auswirkungen nicht auf solche Regelungen beschränke, die im Einzelfall situationsbezogen eine Korrektur evidenter
Paritätsstörungen zuließen. Im Mitbestimmungsurteil habe sich das Bundesverfassungsgericht daher zutreffend nicht auf eine Evidenzkontrolle beschränkt. Vielmehr
habe es im Rahmen der Vertretbarkeitskontrolle sehr hohe Anforderungen an den
Gesetzgeber gestellt.

  Der Gesetzgeber sei ohne erkennbare wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Beratung von der Annahme ausgegangen, daß die Gewerkschaften ohne erheblichen
eigenen Mitteleinsatz Schwerpunktstreiks durchführen könnten, deren Folgen für mittelbar kampfbetroffene Arbeitnehmer unter geschickter Ausnutzung der Bundesanstalt für Arbeit als Streikkasse aufgefangen würden. Er habe sich dabei nicht mit der
Frage auseinandergesetzt, ob tatsächlich eine nachhaltige Störung der Gleichgewichtslage der Koalitionen auf bestimmten Arbeitsmärkten eingetreten sei und ob die
von ihm getroffene Regelung eine angemessene Ausbalancierung der Interessen der
Koalitionen im Sinne einer Erhaltung annähernd gleicher Verhandlungschancen ermögliche.

 Ungeachtet der Tatsache, daß Gewerkschaftssatzungen derzeit keine Unterstützung für mittelbar arbeitskampfbetroffene Mitglieder vorsähen, müßte aus Gründen
der Verbandssolidarität allen mittelbar arbeitskampfbetroffenen Arbeitnehmern eine
Unterstützung gewährt werden. Damit würde ein Streik nicht nur für die Unternehmer,
sondern auch für die Gewerkschaften unter dem Aspekt der mittelbaren Arbeitskampffolgen immer teurer. Unter den veränderten Rahmenbedingungen hätten jedoch allein die Unternehmen betriebswirtschaftliche Rationalisierungsvorteile, für die
Gewerkschaften erwüchsen nur Nachteile. Nur bei grundsätzlicher Gewährung von


                                         13/36

Kurzarbeitergeld an Arbeitnehmer außerhalb des umkämpften regionalen Tarifgebietes würden die durch die technische Entwicklung veränderten Rahmenbedingungen
für die Führung von Arbeitskämpfen neutralisiert und bleibe die Kampffähigkeit der
Gewerkschaften im Sinne des etablierten Arbeitskampfrechtssystems erhalten. Ein
längerer Erzwingungsstreik sei bei genereller Versagung von Kurzarbeitergeldzahlungen an Arbeitnehmer außerhalb der Kampfbezirke in Zukunft nicht mehr vorstellbar.

  Die Regelung gehe von einer falschen Prämisse aus, soweit sie zu einer Verweigerung von Kurzarbeitergeld auch dann führe, wenn der Arbeitsausfall durch Fernwirkungen einer Aussperrung verursacht werde. Denn der vom Bundesarbeitsgericht
bejahte Wegfall der Lohnzahlungsansprüche bei koalitionspolitischer Verbundenheit
der Arbeitnehmer gewährleiste die Parität der Koalitionen nur unter der Voraussetzung, daß die Arbeitnehmer außerhalb des umkämpften Tarifgebietes grundsätzlich
im Besitz ihrer sozialrechtlichen Ansprüche blieben. Die schematische Einbeziehung
des Arbeitsausfalls, der auf Aussperrungsfolgen zurückgehe, in die Neuregelung des
§ 116 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AFG sei auch deshalb verfehlt, weil die Arbeitgeber ebenfalls die Möglichkeit hätten, durch geschickte Auswahl der für eine Aussperrung vorgesehenen Betriebe die Arbeitskampffolgen über das umkämpfte Tarifgebiet hinauszutragen.

 Für unvereinbar mit Art. 9 Abs. 3 GG halten die Antragsteller schließlich die Beschlußfiktion des § 116 Abs. 3 Satz 2 AFG. Die Regelung sei unklar. Sie greife tief in
die verbandsinterne Willensbildung ein. Bestehe die Gefahr, daß Meinungsäußerungen im Vorfeld des Beschlusses des zuständigen Organs bereits die Beschlußfiktion
auslösten, sei eine den Anforderungen demokratischer Infrastruktur der Vereinigung
Rechnung tragende unbefangene Meinungsäußerung nicht mehr möglich.

  2. a) Die Bundestagsabgeordneten halten die Neuregelung für unvereinbar mit der        64
Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG). Kurzarbeitergeld unterfalle dem Schutzbereich dieses Grundrechts. Mit der Regelung habe der Gesetzgeber die ihm bei der
Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums gesetzten Grenzen überschritten. Die frühere Rechtslage werde nicht geklärt, sondern zum Nachteil der Versicherten verändert. Rechtfertigende Gründe für den Eingriff seien nicht vorhanden.
Die Abwälzung der durch die Fernwirkungen eines Arbeitskampfes entstehenden
Kosten auf die Versicherten und die für ihre Interessen kämpfende Gewerkschaft sei
unverhältnismäßig. Denn die Fernwirkungen eines Arbeitskampfes ließen sich durch
die Arbeitgeber weitgehend vermeiden. Es bestehe sogar die Gefahr, daß die Arbeitgeber Fernwirkungen von Streiks beliebig und unkontrollierbar auslösten oder steuerten. Dagegen böten die vom Gesetzgeber eingebauten Neuregelungen in § 72
Abs. 1 a, § 133 Abs. 1 Satz 3 und 4 AFG n.F. nur unzulänglichen Schutz. Im Ergebnis würden die Arbeitgeber durch das zur Prüfung gestellte Gesetz mit einem neuen
Arbeitskampfmittel ausgestattet.

 b) Art. 9 Abs. 3 GG werde verletzt, weil die Regelung die Kampffähigkeit der Ge-        65



                                         14/36

werkschaften entscheidend schwäche. Mit dem Streikrecht sei zugleich die Streikfähigkeit der Gewerkschaften durch Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistet. Die Fähigkeit
zum Arbeitskampf sei für die Arbeitnehmerkoalitionen unbedingt erforderlich, um die
strukturelle Unterlegenheit der Arbeitnehmer auszugleichen. Das Recht zum regionalisierten Arbeitskampf falle in den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG. Die Ausübung dieses Rechts dürfe durch einen gesetzgeberischen Eingriff nicht unmöglich
gemacht werden. Die Gewerkschaften brauchten sich nicht auf Auswege verweisen
zulassen, wie etwa bundesweite Tarifabschlüsse und Arbeitskämpfe.

  Die Arbeitnehmerseite werde auch nicht unverhältnismäßig durch Lohnersatzleistungen an mittelbar betroffene Arbeitnehmer begünstigt. Lohnersatzleistungen blieben so weit hinter den Arbeitseinkommen zurück, daß ein hoher Binnendruck bestehen bleibe, der einem leichtfertigen oder unverhältnismäßigen Herbeiführen
mittelbarer Streikfolgen entgegenwirke. Die Lohnersatzleistungen verhinderten aber,
daß aus diesem Binnendruck eine übermächtige Zwangslage werde, die die Streikfähigkeit im Kern treffe. Gleichzeitig verhindere die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts durch die Verteilung des Lohnrisikos einen übergroßen Binnendruck im
Arbeitgeberlager.

 Der im Gesetz nunmehr allein entscheidende Partizipationstatbestand sei nicht         67
überzeugend. Durch die Fiktion, ungleiche Forderungen als gleich zu behandeln,
werde erreicht, daß der Ruhenstatbestand bei regionalen Arbeitskämpfen regelmäßig eintrete.

 c) Die Absicherung gegen Risiken der Arbeitslosigkeit gehöre zum Kern des Sozialstaatsprinzips. Mit der im Jahre 1969 vorgenommenen Einbeziehung des Arbeitskampfrisikos in die Arbeitslosenversicherung seien Lücken geschlossen worden. Diese in Verwirklichung des Sozialstaates getroffene Entscheidung dürfe nicht mehr
rückgängig gemacht werden. Angesichts der gewachsenen wirtschaftlichen Interdependenzen werde es immer wichtiger, den Arbeitnehmer auch gegen das Arbeitskampfrisiko zu sichern. Der Einkommensverlust sei schicksalhaft; weder habe der Arbeitnehmer die vom Unternehmer betriebenen Rationalisierungsstrategien unter
Kontrolle, die eine solche Verflechtung überhaupt erst ausgelöst hätten, noch könne
er außerhalb seines eigenen Tarifbereichs mitbestimmen.

 Der Gesetzgeber habe 1969 einen grundlegenden Systemwandel vorgenommen                69
und das Arbeitskampfrisiko der mittelbar betroffenen Arbeitnehmer damals sozialrechtlich abgesichert. Dieser Systemwechsel sei völker- und verfassungsrechtlich
geboten gewesen. Es sei vor allem Anliegen des Bundesrats gewesen, mit der Novelle von 1969 das Recht der Bundesrepublik in Einklang mit den internationalen
Pflichten aus Art. 69 Buchst. i des ILO-Abkommens Nr. 102 zu bringen. Danach seien grundsätzlich an mittelbar betroffene Arbeitnehmer Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung zu gewähren. Die Bundesrepublik sei daher auch völkerrechtlich
gehalten, deren Arbeitskampfrisiko grundsätzlich in der Arbeitslosenversicherung abzusichern.



                                        15/36

  d) Durch § 116 Abs. 3 Satz 2 AFG werde Art. 9 Abs. 3 GG noch nachhaltiger verletzt. Die Forderungsfiktion verfestige die streikunterbindende Wirkung der Ruhensregelung. Besonders schwerwiegend sei die fiktive Einbeziehung von Arbeitnehmern
in einen Arbeitskampf, ohne daß ihnen auch nur potentielle Mitsprachemöglichkeiten
darüber eingeräumt würden, ob sie in einen Arbeitskampf treten wollten. Wie die Ausweitung auf nicht gleiche Forderungen gebe auch die Ausweitung auf nicht erhobene
Forderungen dem entscheidenden Neutralitätsausschuß einen unangemessen weiten Entscheidungsspielraum zum Eingriff in einen Arbeitskampf zugunsten der Arbeitgeber.

                                         IV.
 Mit der Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin, die Neufassung des           71
§ 116 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 AFG verstoße gegen Art. 9 Abs. 3 GG, Art. 2
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 GG, Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 14 Abs. 1 und Abs. 3 GG,
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG und das ILO-Abkommen Nr. 87; § 116 Abs. 6 AFG verletze
Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.

  1. Sie sei durch die angegriffene Regelung selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Das Neutralitätsgesetz verschlechtere für sie die Voraussetzungen und Bedingungen für künftige Tarifverhandlungen und beeinträchtige die Funktionsfähigkeit
der Tarifautonomie im Bereich ihrer Tarifzuständigkeit.

 2. Die angegriffene Regelung verletze sie in ihrem Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG,     73
weil sie ihre Verhandlungs- und Arbeitskampffähigkeit gegenüber der früheren
Rechtslage verschlechtere. Ein Gleichgewicht der Kräfte habe schon früher nicht bestanden. Nunmehr würden die Gewichte noch zusätzlich zu ihren Lasten verschoben.
Die Verweigerung von Kurzarbeitergeld an mittelbar arbeitskampfbetroffene Arbeitnehmer würde sich für sie im Ergebnis wie eine bundesweite Aussperrung auswirken.
Dem könne sie nicht ausweichen. Zumindest auf den aktuell im Vordergrund stehenden Gebieten der Tarifpolitik könne nämlich nicht darauf verzichtet werden, in allen
Tarifgebieten Forderungen zu erheben, die derart dicht beieinanderlägen, daß sie im
Sinne des § 116 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AFG als gleich anzusehen seien. Nicht einmal
ein Verzicht auf das Erheben derart gleicher Forderungen könne ihre Diskussion in
anderen Tarifgebieten verhindern. In einem solchen Falle drohe der Eintritt des Ruhens von Leistungen aufgrund der Beschlußfiktion in § 116 Abs. 3 Satz 2 AFG.
Selbst bei Nichtvorliegen der die Beschlußiktion auslösenden Tatsachen könne die
Arbeitgeberseite ihrerseits durch das Aufstellen gleicher Forderungen im Sinne des
Gesetzes das Ruhen der Ansprüche mittelbar kampfbetroffener Arbeitnehmer herbeiführen.

 Die Neuregelung verfehle ihr Ziel, Rechtsklarheit herzustellen, eine funktionsfähige    74
Tarifautonomie und die Neutralität der Bundesanstalt für Arbeit zu erhalten. Bei Erlaß
des Neutralitätsgesetzes sei die Rechtslage nicht unklar gewesen. Die Tarifautonomie sei beim Arbeitskampf in der Metallindustrie des Jahres 1984 nicht gefährdet gewesen; der Tarifabschluß sei vielmehr allgemein als wirtschaftlich vernünftig bewertet


                                         16/36

worden.

  Lohnverluste großen Ausmaßes seien unvermeidbares Arbeitskampfrisiko in der               75
Metallindustrie, da nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts der Lohnanspruch mittelbar arbeitskampfbetroffener Arbeitnehmer regelmäßig entfalle. Die Beschwerdeführerin habe häufig nicht die freie Wahl, ob sie Betriebe bestreike, die mit
Betrieben im fachlichen Geltungsbereich verflochten seien oder nicht. Denn nach den
Gegebenheiten im Tarifgebiet könne sie einen wirksamen Arbeitskampf typischerweise nur führen, indem sie Betriebe von bestimmter Größenordnung mit entsprechendem Gewicht im regionalen Arbeitgeberverband bestreike. Diese Betriebe seien
in ihrer Produktion typischerweise mit Betrieben derselben Branche außerhalb des
Tarif- und Kampfgebietes verbunden. Art. 9 Abs. 3 GG garantiere ihr auch, im Tarifgebiet Betriebe zu bestreiken, die wegen ihrer Bedeutung im Tarifgebiet für den gegnerischen Arbeitgeberverband besonders relevant seien. Die Koalitionsfreiheit vermittle ihr das Recht zum Schwerpunktstreik im Tarifgebiet. Soweit sie im Einzelfall in
der Lage sei, wirksam Betriebe ohne Produktionsverflechtung zu bestreiken, müsse
sie damit rechnen, daß die Arbeitgeberseite den Arbeitskampf im Wege einer Abwehraussperrung in Betriebe mit grenzüberschreitenden Produktionsverflechtungen
hineintrage.

  Schließlich lasse die neuere Entwicklung erwarten, daß die Arbeitgeberseite auch          76
vom Instrument der Angriffsaussperrung Gebrauch mache. Die Zahl der außerhalb
des Kampfgebietes potentiell Betroffenen könne wesentlich größer sein als die Zahl
der im Kampfgebiet potentiell betroffenen Arbeitnehmer. Die Auswahl eines Tarifgebietes mit geringerer Produktionsverflechtung sei keine Lösung, vor allem wenn das
Tarifgebiet klein sei und die Arbeitgeberseite mit großflächigen Aussperrungen in anderen Tarifgebieten drohe. Abgesehen davon garantiere Art. 9 Abs. 3 GG der Beschwerdeführerin die Möglichkeit, Arbeitskämpfe in beliebigen Tarifgebieten gegen
die von Tarifgebiet zu Tarifgebiet unterschiedlichen Tarifvertragspartner zu führen. In
jedem Tarifgebiet müsse der Beschwerdeführerin ein Arbeitskampf möglich sein.

  Sie stelle ihre Forderungen in der Form von "Paketen" auf, deren zentrale Bestandteile zum Beispiel hinsichtlich der Erhöhung der Entgelte oder der Verkürzung der Arbeitszeit sich für alle Tarifgebiete glichen, während andere Bestandteile von Tarifbezirk zu Tarifbezirk variierten. Mit diesen zentralen Forderungen mobilisiere die
Gewerkschaft ihre Mitglieder, so daß sie regelmäßig als Hauptforderung des Arbeitskampfes angesehen werden müßten. Die Gleichheit nach Art und Umfang bestehe
regelmäßig, auch die Übernahmeprognose sei regelmäßig positiv. Die Beschwerdeführerin könne ihre Taktik nicht so verändern, daß die Konsequenzen des § 116
Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AFG vermieden würden. Die zeitgleiche Laufzeit der Tarifverträge
könne sie nicht einseitig aufheben, eine Zustimmung der Arbeitgeberseite werde im
Hinblick auf die Neuregelung nicht erfolgen. Die Mitglieder der Beschwerdeführerin
würden es nicht hinnehmen, wenn sie die aufgrund der jeweiligen wirtschaftlichen
und sozialen Situation in der Metallindustrie als richtig erkannten Tarifziele aus taktischen Gründen nur in bestimmten Tarifgebieten verfolge. Insbesondere könne sie


                                          17/36

nicht über den Kopf der Mitglieder und deren Tarifkommissionen hinweg von Tarifbezirk zu Tarifbezirk Forderungen manipulieren, um dem Ruhenstatbestand zu entgehen.

  3. § 116 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 AFG verstoße auch gegen das Rechtsstaatsprinzip. Mit der Neuregelung werde der Bundesanstalt für Arbeit eine Vielzahl
wertender Entscheidungen aufgebürdet, deren gerichtliche Nachprüfbarkeit nicht hinreichend gesichert sei. Der Gesetzgeber habe zu Unrecht angenommen, Arbeitskämpfe würden unter den in § 116 Abs. 3 Nr. 2 AFG umschriebenen Voraussetzungen stellvertretend auch für die außerhalb des Kampfgebietes mittelbar betroffenen
Arbeitnehmer geführt. In Wirklichkeit werde regional verhandelt und erforderlichenfalls gekämpft. Übernahmeverpflichtungen für andere Tarifgebiete bestünden nicht.
Modellarbeitskämpfe seien ein Sonderfall. Letztlich beruhe das Neutralitätsgesetz
auf einer Fehlprognose des Gesetzgebers.

 4. Die angegriffene Regelung verstoße ferner gegen Art. 3 Abs. 1 GG in der Ausprägung des Willkürverbots. Nach Auffassung des Gesetzgebers selbst seien aufgrund
der wirtschaftlichen Verflechtungen die kampftaktischen Möglichkeiten beider Arbeitskampfparteien gestiegen. Die Neuregelung beschneide diese Möglichkeiten einseitig zu Lasten der Gewerkschaften und potenziere sie gleichzeitig zugunsten der
Arbeitgeberseite. Die Arbeitnehmer würden für eine Entwicklung haftbar gemacht,
die sie nicht zu verantworten hätten. Eine auch im allgemeinen Interesse liegende
Regionalisierung von Arbeitskämpfen werde praktisch nicht mehr zugelassen. Willkürlich sei es, den betroffenen Arbeitnehmern außerhalb des Kampfgebietes Leistungen vorzuenthalten, obwohl diesen das Kampfergebnis nicht mit Sicherheit zugute
komme.

 5. § 116 Abs. 6 AFG verletze den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG)        80
und - sinngemäß - Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Durch die Beschränkung der Beteiligten
auf die Fachspitzenverbände und die Bundesanstalt für Arbeit werde nichts erreicht,
weil keine Rechtskrafterstreckung auf Tarifvertragsparteien, leistungsberechtigte Arbeitnehmer oder die antragsberechtigten Betriebsräte mittelbar betroffener Betriebe
vorgesehen sei. Ungerechtfertigt sei auch die Verkürzung des Rechtswegs. Ohne
sachlichen Grund werde schließlich zwischen bundesweit und regional organisierten
Verbänden unterschieden: Während die Beschwerdeführerin auf das Verfahren nach
§ 116 Abs. 6 AFG verwiesen werde, bleibe es den regional organisierten Arbeitgebern unbenommen, weiterhin ihr Recht vor den Sozialgerichten zu suchen.

 6. Die angegriffene Regelung sei schließlich deshalb verfassungswidrig, weil das       81
Neutralitätsgesetz die Einschränkung des Art. 9 Abs. 3 GG nicht benenne (Art. 19
Abs. 1 Satz 2 GG). Die Neuregelung sei auch mit dem

 ILO-Abkommen Nr. 87 unvereinbar.                                                       82




                                        18/36

                                         V.
 1. Namens der Bundesregierung hat der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Stellung genommen.

  a) Der Gesetzgeber habe mit dem Neutralitätsgesetz keine vom bisherigen Recht          84
abweichende politische Entscheidung getroffen. Die Grundaussage des § 116 AFG
sei vielmehr unverändert geblieben. Die neue Fassung dieser Vorschrift diene lediglich der Klarstellung der Voraussetzungen, unter denen Arbeitnehmer bei einem arbeitskampfbedingten Arbeitsausfall keine Leistungen der Bundesanstalt für Arbeit erhielten.

 b) Das Neutralitätsgesetz sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Soweit die Koalitionsparität durch Art. 9 Abs. 3 GG verfassungsrechtlich gewährleistet sei, verpflichte sie
den Staat zur Nichteinmischung und Unparteilichkeit. Problematisch sei unter dem
Gesichtspunkt der Koalitionsfreiheit die Gewährung von Leistungen, nicht deren
Nichtgewährung. Das unterliege keinem Zweifel, soweit es sich um den fachlichen
Geltungsbereich des umkämpften Tarifvertrages handele. Die durch Art. 9 Abs. 3 GG
grundrechtlich gewährleistete Staatsneutralität gebiete es, daß die Bundesanstalt für
Arbeit keine Leistungen erbringe, durch die das Ergebnis einer Tarifauseinandersetzung beeinflußt werden könne.

  c) § 116 AFG sei auch mit der Eigentumsgarantie vereinbar. Anders als der Anspruch und die Anwartschaft auf Arbeitslosengeld könne der Anspruch auf Kurzarbeitergeld nicht als erdiente und verfügbare Rechtsstellung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts qualifiziert und damit dem Eigentumsschutz
des Art. 14 GG unterstellt werden. Denn im Gegensatz zum Anspruch auf Arbeitslosengeld unterliege der Anspruch auf Kurzarbeitergeld nicht der ausschließlichen Verfügbarkeit des Arbeitnehmers. Vielmehr entstehe der Anspruch erst mit der Anzeige
des Arbeitsausfalls durch den Arbeitgeber oder die Betriebsvertretung. Überdies werde Kurzarbeitergeld nur auf Antrag des Arbeitgebers oder der Betriebsvertretung gewährt. Soweit Ansprüche aus der Arbeitslosenversicherung dem grundgesetzlichen
Eigentumsschutz gemäß Art. 14 GG unterstünden, werde durch § 116 AFG in diese
Positionen nicht eingegriffen. Ein solcher Eingriff scheide schon deswegen aus, weil
§ 116 AFG in der neuen Fassung keine substantielle Veränderung der Rechtslage
herbeiführe, sondern lediglich die bislang unklare Rechtslage verdeutliche und damit
die Rechtssicherheit wiederherstelle.

 d) § 116 AFG verstoße auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des              87
Art. 3 Abs. 1 GG. Tragender Grund für die Regelung des § 116 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
AFG sei der Partizipationsgedanke. Es werde von keiner Seite bestritten, daß dieser
Gedanke eine tragfähige Basis für Differenzierungen darstelle.

 2. Das Bundesarbeitsgericht teilt mit, nach seiner Rechtsprechung setze die grundgesetzlich gewährleistete Tarifautonomie gleichwertige Verhandlungschancen der
Tarifvertragsparteien voraus. Das Arbeitskampfrecht habe die Aufgabe, dieses
Gleichgewicht der Kräfte herzustellen. Das erforderliche Verhandlungsgleichgewicht


                                         19/36

müsse wenigstens in groben Zügen tatsächlich feststellbar sein. Der Grundsatz der
Parität müsse in generellen und abstrakt formulierten Regeln ausgedrückt werden
und könne nur Kriterien erfassen, die einer typisierenden Betrachtung zugänglich
seien. Es komme darauf an, wie die Verhandlungsstärke der sozialen Gegenspieler
beim Aushandeln von Tarifverträgen sich auswirke und durch Arbeitskampfmittel beeinflußt werden könne. Die Kriterien, nach denen das Bundesarbeitsgericht Elemente der Kampfparität bestimmt habe, seien keine feststehenden Größen. Soweit von
der Neuregelung Auswirkungen auf die Verhandlungsstärke der Tarifvertragsparteien ausgingen und Verschiebungen des Kräftegleichgewichts herbeiführen könnten,
müßten auch neue Überlegungen zum arbeitskampfrechtlichen Paritätsgefüge angestellt werden.

 3. Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände und der Bundesverband der Deutschen Industrie halten die Verfassungsbeschwerde für unzulässig und
die Normenkontrollanträge für unbegründet.

 a) Der Beschwerdeführerin fehle die Beschwerdebefugnis, weil sie durch die angegriffenen Gesetzesvorschriften nicht selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihren
Grundrechten verletzt werde. Die Beschwerdeführerin habe den Rechtsweg nicht
ausgeschöpft. Sie sei auf den sachnächsten Weg des Rechtsschutzes, nämlich den
zur Sozialgerichtsbarkeit, zu verweisen.

  b) Die Neufassung des Neutralitätstatbestandes in § 116 Abs. 3 AFG bringe keine        91
materielle Änderung, sondern nur eine Klarstellung der bestehenden Rechtslage. Die
Neufassung des Partizipationstatbestandes greife nicht in das Grundrecht der Koalitionsfreiheit ein. Sie treffe vielmehr Vorkehrungen dagegen, daß die Bundesanstalt für
Arbeit durch paritätswidrige Leistungserbringung die freie Koalitionsbetätigung beeinträchtigen könne. Die passive Neutralität des Sozialversicherungssystems sichere
die Rahmenbedingungen für die staatsfreie Regelung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen.

 c) Die tatbestandliche Präzisierung der passiven Neutralität kollidiere nicht mit dem   92
Eigentumsgrundrecht. Das Gesetz nehme den Versicherten keine grundrechtlich geschützte Position. Das Kurzarbeitergeld falle nicht in den Schutzbereich des Art. 14
GG.

 4. Der Gesamtverband der metallindustriellen Arbeitgeberverbände (Gesamtmetall)         93
hält die Verfassungsbeschwerde ebenfalls für unzulässig und im übrigen für unbegründet.

  Durch Lohnersatzleistungen an mittelbar betroffene Arbeitnehmer greife der Staat       94
in den Arbeitskampf ein. Das Kräfteverhältnis zwischen den Arbeitskampfparteien
werde dadurch verschoben. Der Arbeitskampfdruck werde durch die Fernwirkung
von Arbeitskämpfen verstärkt, und zwar auch außerhalb des Kampfgebietes. In dieser Situation stellten Lohnersatzleistungen eine einseitige Entlastung der Gewerkschaft dar. Die Beschwerdeführerin setze regional begrenzte Streiks zur Durchset-



                                         20/36

zung bundesweiter Tarifziele ein. Diesen Streiks komme in der Metallindustrie eine
Stellvertreterfunktion zu. Der Arbeitskampf in der Metallindustrie 1984 sei das beste
Beispiel dafür.

  Auch nach der Novellierung sei die Beschwerdeführerin durchsetzungsfähig. Ihre          95
tarifpolitische Betätigungs- und Streikfreiheit werde nicht eingeschränkt, die innerorganisatorische Willensbildung nicht behindert. Bestimmte Streiktaktiken würden nicht
verboten. Die Gesetzesänderung habe für die Beschwerdeführerin nur zur Folge,
daß sie künftig für ihre Kampffähigkeit mehr als bisher selbst sorgen müsse. Ihre
Streikfähigkeit sei nicht beeinträchtigt; finanziell verfüge sie über eine ausreichende
Kampfstärke.

 5. a) Nach Auffassung der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft verstößt die Neuregelung gegen Art. 9 Abs. 3 GG, weil das Gleichgewicht zwischen den Tarifvertragsparteien einseitig zugunsten der Arbeitgeber aufgehoben werde. Für die Gewerkschaften entstehe durch die Neuregelung ein erheblicher Druck. Die mittelbar
betroffenen Arbeitnehmer verlangten jetzt nach Aussperrungsunterstützung. Die Zahl
der von den Fernwirkungen eines Arbeitskampfes indirekt betroffenen Arbeitnehmer
sei stets weitaus höher als die Zahl der am Arbeitskampf direkt beteiligte Arbeitnehmer. Die Neuregelung stelle vor allem die gewerkschaftliche Mächtigkeit in Tarifauseinandersetzungen in Frage und setze damit die Tarifautonomie leichtfertig aufs
Spiel.

  Die zu prüfende Regelung verletze im Hinblick auf die Lohnrisikoverteilung bei mittelbarer Arbeitskampfbetroffenheit das Übermaßverbot. Es gehöre zum Grundsatz
der Tarifautonomie, daß die Tarifparteien autonom entschieden, ob sie Tarifverträge
regional begrenzt oder überregional unbegrenzt abschließen wollten. Das erste Modell sei vor allem im Industriebereich verbreitet. Die eher im produzierenden Bereich
bemerkbaren Fernwirkungen von Arbeitskämpfen hätten ihren Grund nicht in der Arbeitskampftaktik der Gewerkschaften (Minimaxstrategie), sondern in der logistischen
Verknüpfung von Materialströmen sowie der Produktionsverflechtung, die diese Produktion extrem störanfällig mache. Das gehöre jedoch zum typischen Arbeitskampfrisiko der Arbeitgeber, für das sie Vorsorge zu treffen hätten und das ihnen staatlicherseits nicht abgenommen werden könne.

 b) Die Neuregelung verletze Art. 14 Abs. 1 GG, weil der Anspruch auf Kurzarbeitergeld durch die Eigentumsgewährleistung geschützt sei. Ein Verstoß gegen Art. 3
Abs. 1 GG liege darin, daß der Verlust des Lohnanspruchs und des Anspruchs auf
Lohnersatzleistungen bei mittelbar durch Arbeitskampf betroffenen Arbeitnehmern
allein dem Zufall überlassen bleibe. Das Rechtsstaatsprinzip werde durch die Unklarheit der Formulierung verletzt, worin von einer Forderung die Rede sei, die einer
Hauptforderung des Arbeitskampfes nach Art und Umfang gleich ist, ohne mit ihr
übereinstimmen zu müssen.




                                         21/36

                                         B.

                                         I.
 Die Normenkontrollanträge sind im wesentlichen zulässig. Die Anträge der Regierung des Saarlandes, des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg und des Senats der Freien Hansestadt Bremen sind zwar nicht eigenständig begründet, sondern
nehmen auf den Antrag der Landesregierung von Nordrhein-Westfalen Bezug. In einem objektiven Verfahren wie dem der abstrakten Normenkontrolle reicht dies jedoch
aus (vgl. BVerfGE 14, 221 <232 f.>).

  Der Antrag der Abgeordneten des Deutschen Bundestages ist unzulässig, soweit          100
darin gerügt wird, die Bundesrepublik Deutschland habe durch Erlaß der Neuregelung ihre vertraglichen Verpflichtungen aus Art. 69 Buchst. i ILO-Abkommen Nr. 102
verletzt. Das Bundesverfassungsgericht prüft im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2
GG nur die Vereinbarkeit einer Norm mit dem Grundgesetz. Völkerrechtliche Verträge kommen als selbständiger Prüfungsmaßstab nicht in Betracht.

                                         II.
 Die Verfassungsbeschwerde ist ebenfalls zulässig. Die Beschwerdeführerin wird          101
durch die angegriffene Regelung selbst, unmittelbar und gegenwärtig in ihrer Koalitionsfreiheit betroffen (Art. 93 Abs. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG). Das Neutralitätsgesetz macht das Ruhen des Arbeitslosen- und des Kurzarbeitergeldes vom Verhalten
der Gewerkschaften beim Aufstellen ihrer Tarifforderungen abhängig. Diese müssen
sich in ihrer Arbeitskampfstrategie darauf einstellen. Insofern treten die Wirkungen
der Neuregelung gegenüber der Beschwerdeführerin unmittelbar und bereits vor konkreten Tarifauseinandersetzungen ein.

 Die Beschwerdeführerin brauchte auch vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde            102
nicht um fachgerichtlichen Rechtsschutz nachzusuchen (§ 90 Abs. 2 BVerfGG), da
die angegriffene Regelung bereits im Vorfeld einer Tarifauseinandersetzung auf das
Verhalten der Beschwerdeführerin Einfluß nimmt. Rechtsschutzmöglichkeiten, die eine rechtzeitige Klärung herbeiführen könnten, bestehen nicht.

 Die von der Beschwerdeführerin erhobene Rüge, die angegriffene Regelung verstoße gegen Vorschriften des ILO-Abkommens Nr. 87, ist aus den bereits zum Normenkontrollantrag der Bundestagsabgeordneten dargelegten Gründen unzulässig.

                                         C.
 Die Normenkontrollanträge und die Verfassungsbeschwerde sind unbegründet. Die          104
zur Prüfung gestellte Regelung verletzt die Beschwerdeführerin jedenfalls derzeit
nicht in ihrer Koalitionsfreiheit und ist auch im übrigen mit dem Grundgesetz vereinbar; das gilt jedoch teilweise nur bei verfassungskonformer Auslegung.




                                        22/36

                                           I.
  Art. 9 Abs. 3 GG wird durch § 116 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AFG in der Fassung des Neutralitätsgesetzes nicht verletzt. Die Regelung beeinträchtigt zwar die Koalitionsfreiheit
der Gewerkschaften. Sie wahrt aber die Grenzen, die der Ausgestaltungsbefugnis
des Gesetzgebers dabei von Verfassungs wegen gezogen sind.

  1. a) Das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG ist in erster Linie ein Freiheitsrecht. Es      106
gewährleistet den Einzelnen die Freiheit, Vereinigungen zur Förderung der Arbeitsund Wirtschaftsbedingungen zu bilden und diesen Zweck gemeinsam zu verfolgen.
Darüber sollen die Beteiligten grundsätzlich frei von staatlicher Einflußnahme, selbst
und eigenverantwortlich bestimmen können. Geschützt ist damit aber auch das
Recht der Vereinigungen selbst, durch spezifisch koalitionsmäßige Betätigung die in
Art. 9 Abs. 3 GG genannten Zwecke zu verfolgen (vgl. BVerfGE 50, 290 <367>
m.w.N.). Die Wahl der Mittel, die die Koalitionen zur Erreichung dieses Zwecks für
geeignet halten, überläßt Art. 9 Abs. 3 GG grundsätzlich ihnen selbst. Das Grundrecht schützt als koalitionsmäßige Betätigung auch Arbeitskampfmaßnahmen, die
auf den Abschluß von Tarifverträgen gerichtet sind. Sie werden jedenfalls insoweit
von der Koalitionsfreiheit erfaßt, als sie erforderlich sind, um eine funktionierende Tarifautonomie sicherzustellen (vgl. BVerfGE 84, 212 <224 f.>). Dazu gehört auch der
Streik (vgl. BVerfGE 88, 103 <114>).

  b) Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit bedarf der Ausgestaltung durch die Rechtsordnung, soweit es die Beziehungen zwischen Trägern widerstreitender Interessen
zum Gegenstand hat. Beide Tarifvertragsparteien genießen den Schutz des Art. 9
Abs. 3 GG in gleicher Weise, stehen bei seiner Ausübung aber in Gegnerschaft zueinander. Sie sind auch insoweit vor staatlicher Einflußnahme geschützt, als sie zum
Austragen ihrer Interessengegensätze Kampfmittel mit beträchtlichen Auswirkungen
auf den Gegner und die Allgemeinheit einsetzen. Dieser Schutz erfordert koordinierende Regelungen, die gewährleisten, daß die aufeinander bezogenen Grundrechtspositionen trotz ihres Gegensatzes nebeneinander bestehen können. Die Möglichkeit
des Einsatzes von Kampfmitteln setzt rechtliche Rahmenbedingungen voraus, die sichern, daß Sinn und Zweck dieses Freiheitsrechts sowie seine Einbettung in die verfassungsrechtliche Ordnung gewahrt bleiben (vgl. BVerfGE 88, 103 <115>).

  Bei dieser Ausgestaltung hat der Gesetzgeber einen weiten Handlungsspielraum.             108
Das Grundgesetz schreibt ihm nicht vor, wie die gegensätzlichen Grundrechtspositionen im einzelnen abzugrenzen sind. Es verlangt auch keine Optimierung der Kampfbedingungen. Grundsätzlich ist es den Tarifvertragsparteien selbst überlassen, ihre
Kampfmittel den sich wandelnden Umständen anzupassen, um dem Gegner gewachsen zu bleiben und ausgewogene Tarifabschlüsse zu erzielen. Andererseits ist
der Gesetzgeber aber auch nicht gehindert, die Rahmenbedingungen von Arbeitskämpfen zu ändern, sei es aus Gründen des Gemeinwohls, sei es, um gestörte Paritäten wieder herzustellen (vgl. BVerfGE 84, 212 <228 f.>).

 c) Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers findet seine Grenzen am objektiven            109


                                          23/36

Gehalt des Art. 9 Abs. 3 GG. Die Tarifautonomie muß als ein Bereich gewahrt bleiben, in dem die Tarifvertragsparteien ihre Angelegenheiten grundsätzlich selbstverantwortlich und ohne staatliche Einflußnahme regeln können (vgl. BVerfGE 50, 290
<367>). Ihre Funktionsfähigkeit darf nicht gefährdet werden. Die Koalitionen müssen ihren verfassungsrechtlich anerkannten Zweck, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ihrer Mitglieder zu wahren und zu fördern, insbesondere durch den
Abschluß von Tarifverträgen erfüllen können. Das Tarifvertragssystem ist darauf angelegt, die strukturelle Unterlegenheit der einzelnen Arbeitnehmer beim Abschluß
von Arbeitsverträgen durch kollektives Handeln auszugleichen und damit ein annähernd gleichgewichtiges Aushandeln der Löhne und Arbeitsbedingungen zu ermöglichen. Funktionsfähig ist die Tarifautonomie folglich nur, solange zwischen den Tarifvertragsparteien ein ungefähres Kräftegleichgewicht - Parität - besteht (vgl. BVerfGE
84, 212 <229>). Unvereinbar mit Art. 9 Abs. 3 GG ist eine Regelung daher jedenfalls
dann, wenn sie dazu führt, daß die Verhandlungsfähigkeit einer Tarifvertragspartei
bei Tarifauseinandersetzungen einschließlich der Fähigkeit, einen wirksamen Arbeitskampf zu führen, nicht mehr gewahrt bleibt und ihre koalitionsmäßige Betätigung
weitergehend beschränkt wird, als es zum Ausgleich der beiderseitigen Grundrechtspositionen erforderlich ist (vgl. BVerfGE 84, 212 <228 f.>).

  Konkrete Maßstäbe, nach denen das Kräftegleichgewicht der Tarifvertragsparteien         110
beurteilt werden könnte, lassen sich Art. 9 Abs. 3 GG nicht entnehmen. Die Einzelheiten sind in der arbeitsrechtlichen Literatur stark umstritten. Das Bundesarbeitsgericht stellt in seiner Rechtsprechung zum Arbeitskampfrecht darauf ab, wie sich die
Verhandlungsstärke der Gegenspieler beim Aushandeln von Tarifverträgen auswirkt
und wie sie durch Arbeitskampfmittel beeinflußt werden kann (BAG, AP Nr. 64 zu
Art. 9 GG Arbeitskampf). Für diese Betrachtungsweise sprechen gute Gründe. Sie
bietet einen angemessenen Maßstab für die fachgerichtliche Überprüfung umstrittener Arbeitskampfmaßnahmen unter dem Gesichtspunkt der Proportionalität. Verfassungsrechtlich ist sie in diesem Zusammenhang unbedenklich (BVerfGE 84, 212
<229 ff.>). Der Gesetzgeber ist allerdings bei der Ausgestaltung der Koalitionsfreiheit
nicht daran gebunden. Er kann auch andere Regeln aufstellen, die verhindern sollen,
daß eine der Tarifvertragsparteien ein Übergewicht bei Tarifverhandlungen erhält.
Verfassungswidrig ist sein Ansatz erst dann, wenn er von vornherein ungeeignet ist,
dieses Ziel zu erreichen.

 Der Gesetzgeber ist allerdings nicht verpflichtet, Disparitäten auszugleichen, die       111
nicht strukturell bedingt sind, sondern auf inneren Schwächen einer Koalition beruhen. Der Organisationsgrad einer Koalition, ihre Fähigkeit zur Anwerbung und Mobilisierung von Mitgliedern und ähnliche Faktoren liegen außerhalb der Verantwortung
des Gesetzgebers. Er ist nicht gehalten, schwachen Verbänden Durchsetzungsfähigkeit bei Tarifverhandlungen zu verschaffen.

 d) Bei der Beurteilung der Frage, ob die Regelung den Gewerkschaften die Fähigkeit nimmt, einen wirksamen Arbeitskampf zu führen, ist von der Einschätzung durch
den Gesetzgeber auszugehen. Die Kampfstärke einer Arbeitnehmerkoalition hängt


                                         24/36

von einer im einzelnen kaum überschaubaren Fülle von Faktoren ab, die in ihren
Wirkungen schwer abschätzbar sind. Nicht ohne weiteres erkennbar sind zudem die
Möglichkeiten, die einer Gewerkschaft zu Gebote stehen, sich durch besondere Arten der Kampfführung an veränderte Umstände anzupassen. In einer solchen Lage
trifft den Gesetzgeber die politische Verantwortung für eine zutreffende Erfassung
und Bewertung der maßgebenden Faktoren. Das Bundesverfassungsgericht kann
sich nicht durch eine eigene Einschätzung an seine Stelle setzen. Die Grenze der
Verfassungswidrigkeit ist daher erst dann überschritten, wenn sich deutlich erkennbar abzeichnet, daß eine Fehleinschätzung vorgelegen hat oder die angegriffene
Maßnahme von vornherein darauf hinauslief, ein vorhandenes Gleichgewicht der
Kräfte zu stören oder ein Ungleichgewicht zu verstärken.

  e) Eine Einschätzung, von der der Gesetzgeber bei einer arbeitskampfrelevanten           113
Regelung in zunächst unbedenklicher Weise ausgeht, kann sich im nachhinein als
unzutreffend erweisen. Ursprünglich plausible Annahmen können durch die nachfolgende Entwicklung widerlegt, wohlbegründete Erwartungen hinsichtlich der komplexen Wirkungszusammenhänge enttäuscht werden. So kann sich trotz einer zunächst
verfassungsrechtlich zulässigen Regelung eine nachhaltige Störung der Funktionsfähigkeit der Tarifautonomie einstellen. Eine solche Entwicklung ist in dem Maße korrekturbedürftig, in dem sich zeigt, daß strukturelle Ungleichgewichte auftreten, die ein
ausgewogenes Aushandeln der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen nicht mehr zulassen und die in dem der Rechtsprechung gezogenen Rahmen nicht ausgeglichen
werden können. Der Gesetzgeber ist dann verpflichtet, Maßnahmen zum Schutz der
Koalitionsfreiheit zu treffen (vgl. BVerfGE 25, 1 <13>; 49, 89 <130>; 50, 290 <335>).

 2. An diesen Maßstäben gemessen hält die angegriffene Regelung der verfassungsrechtlichen Überprüfung stand.

 a) Das vom Gesetzgeber gewählte Regelungsprinzip ist mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar.

  Er hat die Regelung getroffen, weil er meinte, durch die Zahlung von Kurzarbeitergeld werde zugunsten der Gewerkschaften in Arbeitskämpfe eingegriffen und damit
deren Kampfkraft in unvertretbarer Weise erhöht; die Neutralität der Bundesanstalt
für Arbeit werde durch die Zahlung von Kurzarbeitergeld an Arbeitnehmer außerhalb
des umkämpften Bezirks verletzt, wenn diese aller Voraussicht nach an dem erstrebten Arbeitskampfergebnis teil hätten. Der Neuregelung liegt das Prinzip zugrunde,
daß das Lohnausfallrisiko bei Arbeitskämpfen von denjenigen nicht am Arbeitskampf
selbst beteiligten Arbeitnehmern mitgetragen werden soll, die in (annähernd) gleicher
Weise am Erfolg der streikenden Arbeitnehmer interessiert sind wie diese selbst, weil
er auch ihnen voraussichtlich zugute kommt.

 Das ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Partizipation ist ein einleuchtendes       117
Kriterium für die Verlagerung des Lohnausfallrisikos von der Arbeitslosenversicherung auf Arbeitnehmer, deren Interessen mit denen ihrer unmittelbar im Arbeitskampf
stehenden Kollegen weitgehend übereinstimmen. Es liegt nahe, diese Übereinstim-


                                          25/36

mung als Anknüpfungspunkt für das Ruhen des Kurzarbeitergeldes zu nehmen.

  b) In tatsächlicher Hinsicht ging der Gesetzgeber von der Annahme aus, daß es der      118
Beschwerdeführerin infolge der hohen Produktionsverflechtung in der Metallindustrie
leicht möglich sei, durch Streiks in einem einzelnen Tarifbezirk weitgehende Produktionsstörungen in anderen Bezirken auszulösen. Diese Annahme wird von der Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellt und ist zudem durch den Arbeitskampf des
Jahres 1984 belegt. Durch eine solche Kampfführung wird ein starker Druck auf die
Arbeitgeberseite ausgeübt. Die von den Fernwirkungen betroffenen Arbeitgeber und
ihre regionalen Verbände werden in dem Maße die unmittelbar kampfbetroffenen Arbeitgeber und deren Organisationen zum Einlenken zu bewegen versuchen, in dem
sie den wirtschaftlichen Belastungen durch Produktionsausfälle ausgesetzt sind. Hinreichend plausibel ist ebenso die Annahme, daß der auch von den "kalt ausgesperrten" Arbeitnehmern ausgehende Binnendruck auf die Gewerkschaft durch die Zahlung von Kurzarbeitergeld abgeschwächt würde.

  c) Die bewertende Einschätzung des Gesetzgebers, daß durch die frühere Fassung         119
des § 116 AFG in der Auslegung, die diese Bestimmung durch die Rechtsprechung
der Sozialgerichte auf der Grundlage der arbeitsgerichtlichen Rechtsprechung zum
Lohnrisiko gefunden hatte, eine Verschiebung der Parität eingetreten sei, ist nicht zu
beanstanden. Derartige Bewertungen komplexer Sachverhalte trifft der Gesetzgeber
in seiner politischen Verantwortung für die Wahrung des Gemeinwohls.

  Es liegen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vor, daß die Funktionsfähigkeit      120
der Tarifautonomie durch die zur Prüfung stehende Regelung in einer Weise beeinträchtigt wird, die die verfassungsrechtlichen Bedenken der Beschwerdeführerin und
der Antragsteller rechtfertigt.

  aa) Eine solche Beeinträchtigung müßte sich am ehesten an der Kampffähigkeit der       121
Beschwerdeführerin erweisen, die, wie allgemein anerkannt wird, von der Regelung
am stärksten betroffen ist. Sie führt Tarifauseinandersetzungen seit jeher in einzelnen Bezirken und ist nach ihren insoweit unwidersprochen gebliebenen Darlegungen
auf eine solche Kampfführung auch angewiesen. Der hohe Grad an Verflechtungen
in der Metallbranche führt dazu, daß Arbeitskampfmaßnahmen besonders häufig
Produktionsstörungen außerhalb des umkämpften Bezirks auslösen.

 Deutlich geworden ist allerdings, daß die Beschwerdeführerin es nicht in der Hand       122
hat, ein Ruhen des Kurzarbeitergeldes in anderen Bezirken dadurch zu vermeiden,
daß sie dort eine Hauptforderung aufstellt, die von der des umkämpften Bezirks wesentlich abweicht. Die Behauptung der Beschwerdeführerin, daß es in einem wirtschaftlich insgesamt recht homogenen Gebiet wie der Bundesrepublik Deutschland
kaum möglich ist, in einzelnen Tarifgebieten wesentlich voneinander abweichende
Forderungen hinsichtlich des Arbeitsentgelts und der Arbeitszeit zu stellen, wird
durch die von ihr vorgelegten Forderungskataloge anschaulich belegt.

 Erkennbar ist schließlich auch, daß die Beschwerdeführerin durch die Neuregelung        123



                                         26/36

beim Einsatz ihrer Arbeitskampfmittel eingeschränkt worden ist. Das hat sich vor
allem bei der Tarifauseinandersetzung des Jahres 1994/95 in Bayern gezeigt. Die
Beschwerdeführerin hat dabei gezielt solche Betriebe bestreikt, die Endprodukte
herstellen und infolgedessen in relativ geringem Umfang mit anderen Betrieben technisch verflochten sind. Es spricht viel dafür und wird von den Arbeitgebern auch nicht
in Frage gestellt, daß sich die Beschwerdeführerin zu dieser Taktik genötigt sah,
um den Konsequenzen der Regelung zu entgehen und den sonst zu erwartenden
Binnendruck aus anderen Bezirken zu vermeiden. Es liegt auf der Hand, daß Arbeitnehmer einen längeren Arbeitskampf ohne jede Unterstützung nicht durchstehen
können, weil sie auf regelmäßiges Einkommen existentiell angewiesen sind. Offensichtlich ist auch, daß es die Beschwerdeführerin erheblich belasten würde, wenn
sie allen mittelbar betroffenen Mitgliedern bundesweit Streikunterstützung gewähren
müßte.

  Insgesamt ist daher nicht zu übersehen, daß die Beschwerdeführerin durch die angegriffene Regelung in ihrer Kampffähigkeit beeinträchtigt wird. Sie ist nicht nur an einer Kampfstrategie gehindert, die darauf angelegt ist, Produktionsausfälle in anderen
Bezirken gezielt herbeizuführen, um auch dort Druck auf die Arbeitgeberseite auszuüben. Vielmehr muß sie es umgekehrt darauf anlegen, die Arbeitskampffolgen auf
den umkämpften Bezirk zu beschränken, weil sonst die Arbeitnehmer in anderen Bezirken den vollen Druck der Fernwirkungen zu spüren bekämen, den sie ohne Kurzarbeitergeld nicht lange durchstehen könnten. Insofern geht die Wirkung der Regelung über das erklärte Ziel, einen sogenannten Stellvertreterstreik zu verhindern,
hinaus: Die Gewerkschaft unterliegt bei Arbeitskampfmaßnahmen auch dann weitgehenden Einschränkungen, wenn sie sich darum bemüht, den Arbeitskampf auf das
umkämpfte Gebiet zu beschränken. Betriebe, deren Produktion mit Betrieben derselben Branche in anderen Tarifbezirken stark verflochten ist, kann sie praktisch nicht
mehr bestreiken.

 bb) Ungeachtet dieser Beeinträchtigungen der Kampffähigkeit der Beschwerdeführerin läßt sich eine verfassungswidrige Störung der Funktionsfähigkeit der Tarifautonomie (noch) nicht feststellen.

 Die seit dem Inkrafttreten des Neutralitätsgesetzes in der Metallindustrie geführten       126
Tarifauseinandersetzungen lassen eine so weitgehende Einschränkung der Kampfkraft der Beschwerdeführerin nicht erkennen. Ihre Durchsetzungsfähigkeit erscheint
nicht durchgreifend geschwächt. Die Tarifauseinandersetzungen haben ganz überwiegend zu Abschlüssen geführt, ohne daß es zu Arbeitskampfmaßnahmen gekommen ist. Die Beschwerdeführerin selbst macht nicht geltend, daß sie sich dabei mangels ausreichender Kampffähigkeit den Forderungen der Arbeitgeberseite hätte
unterwerfen müssen. Dafür ist auch nichts ersichtlich.

 Auch soweit Arbeitskämpfe stattgefunden haben, hat sich die Beschwerdeführerin             127
nicht als ungleiche Partnerin erwiesen. Insbesondere die Tarifauseinandersetzung
des Jahres 1994/95 in Bayern hat gezeigt, daß sie in der Lage ist, auch unter der Gel-



                                          27/36

tung der angegriffenen Regelung ihre Positionen gleichgewichtig zu vertreten. Sie
verfügt unwidersprochen über hinreichende Informationen, um solche Betriebe für
Streikmaßnahmen auszuwählen, die mit Betrieben derselben Branche in anderen
Tarifbezirken nicht so stark vernetzt sind, daß diese als Folge des Arbeitskampfes
stillgelegt werden müssen. Daß die Zahl der Betriebe, die diese Voraussetzungen
erfüllen, im Zuge fortschreitender Vernetzung oder durch Verbandsaustritte weiter
abnimmt, bis schließlich für wirksame Arbeitskampfmaßnahmen kein hinreichender
Handlungsspielraum mehr verbleibt, ist eine zur Zeit nicht belegbare Prognose. Bislang hat der von den bestreikten Betrieben ausgehende Druck noch ausgereicht, um
die Arbeitgeber insgesamt zum Einlenken zu veranlassen. Das Ergebnis gerade dieses Arbeitskampfes wird allgemein als Erfolg der Gewerkschaft angesehen.

  cc) Andererseits hat dieser Arbeitskampf auch weitere Risiken für die Funktionsfähigkeit der Tarifautonomie erkennen lassen. Wäre es zu Aussperrungen der Arbeitgeberseite gekommen, so hätten dadurch Beschäftigungsausfälle in anderen Bezirken in einem Umfang auftreten können, der die Kampfkraft der Beschwerdeführerin
erheblich geschwächt hätte. Die Beschwerdeführerin trägt dazu vor, daß dies nahezu
unvermeidlich gewesen wäre, weil die von ihr nicht bestreikten Betriebe, die allein für
eine Aussperrung noch in Betracht gekommen wären, in hohem Maße mit Betrieben
der Metallindustrie in anderen Bezirken verflochten seien. Jedenfalls hätten die Arbeitgeber die Möglichkeit gehabt, ihrerseits durch Aussperrungen in ausgewählten
Betrieben gezielt Fernwirkungen in anderen Bezirken auszulösen. Die Regelung hätte bei einer solchen Kampfführung der Arbeitgeber in der Tat zu einer Paritätsstörung
führen können, wenn man davon ausgeht, daß sie auch in diesem Fall zu einem Ruhen des Kurzarbeitergeldes für die betroffenen Arbeitnehmer geführt hätte.

  Diese Risiken stellen die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Regelung allerdings ebenfalls (noch) nicht in Frage. Einmal läßt sich derzeit nicht erkennen, ob die
Arbeitgeber von einer gezielt auf Fernwirkungen hin angelegten Aussperrungstaktik
in einem Arbeitskampf tatsächlich in einer Weise Gebrauch machen können, die zu
einem strukturellen Ungleichgewicht der Tarifvertragsparteien führt. Auch sie setzen
sich einem Binnendruck aus, wenn sie Produktionsausfälle in anderen Bezirken in
größerem Maße auslösen. Die ohnehin schwächere Solidarität ihrer Mitglieder, die
untereinander im Wettbewerb stehen, kann damit überfordert werden. Außerdem
sind die rechtlichen Fragen, die eine solche Kampfführung aufwirft, ungeklärt. Der
Vertreter von Gesamtmetall und der Bundesarbeitsminister haben dazu auf die Arbeitskampfrechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zur Verhältnismäßigkeit von
Abwehraussperrungen hingewiesen. Zwar hat das Bundesarbeitsgericht bisher in
diesem Zusammenhang allein auf den Aussperrungsbeschluß abgestellt und damit
die mittelbar betroffenen Arbeitnehmer außer Betracht gelassen (vgl. BAG, AP Nr. 64
und 84 zu Art. 9 GG Arbeitskampf). Diese Rechtsprechung bezieht sich aber auf Arbeitskämpfe, die noch unter der früheren Fassung des § 116 AFG geführt wurden.
Das Bundesarbeitsgericht ging damals erkennbar davon aus, daß in nicht umkämpften Bezirken regelmäßig Kurzarbeitergeld gezahlt wird. Seine Ausgangsüberlegun-



                                         28/36

gen, daß Abwehraussperrungen die Kampfkraft der Arbeitnehmer nicht in unverhältnismäßiger Weise beeinträchtigen dürfen, können aber auch unter der Geltung der
Neuregelung zu einer wirksamen Begrenzung der mittelbaren Folgen solcher Kampfmaßnahmen führen. Es kommt hinzu, daß auch das Bundessozialgericht noch keine Gelegenheit hatte, sich mit der Anwendbarkeit des § 116 Abs. 3 AFG auf Arbeitnehmer zu befassen, die infolge der Fernwirkungen von Aussperrungen nicht
beschäftigt werden. Zwar unterscheidet die angegriffene Regelung ihrem Wortlaut
nach nicht zwischen den mittelbaren Folgen von Streiks einerseits und Aussperrungen andererseits, doch ist eine Auslegung im Sinne einer solchen Differenzierung
nicht ausgeschlossen. Sie könnte zur Wahrung der Funktionsfähigkeit der Tarifautonomie geboten sein, wenn sonst ein strukturelles Übergewicht der Arbeitgeber bei
Arbeitskämpfen eintreten würde.

 Danach ist insgesamt sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht unsicher, ob die angegriffene Regelung bei künftigen Arbeitskämpfen zu einer solchen
Ungleichheit der Kampfstärke der Tarifvertragsparteien führt, daß Verhandlungen auf
einer annähernd ausgeglichenen Basis nicht mehr möglich sind. Sollte dies eintreten,
wäre der Gesetzgeber aufgefordert, entsprechende Maßnahmen zur Wahrung der
Tarifautonomie zu treffen. Solange dies nicht geschieht, bleibt es die Aufgabe der
Gerichte, die geltenden Regeln im Lichte des Art. 9 Abs. 3 GG auszulegen und anzuwenden.

                                          II.
 Mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar ist nach Maßgabe der folgenden Ausführungen auch         131
§ 116 Abs. 3 Satz 2 zweite Alternative AFG, wonach eine Forderung auch dann als
erhoben gilt, wenn sie aufgrund des Verhaltens der Tarifvertragspartei im Zusammenhang mit dem angestrebten Tarifabschluß als beschlossen anzusehen ist.

  1. Die Koalitionsfreiheit schützt auch die Selbstbestimmung der Koalitionen über ihre eigene Organisation, das Verfahren ihrer Willensbildung und die Führung der Geschäfte (BVerfGE 50, 290 <373 f.>). Der Staat muß, um diesen Schutz zu gewährleisten, den Koalitionen geeignete Rechtsformen zur Verfügung stellen, die eine
hinreichende rechtliche Handlungsmöglichkeit gewährleisten. Das gilt für ihre Binnenstruktur ebenso wie für ihre Wirksamkeit nach außen. Darüber hinaus darf er dem
Selbstbestimmungsrecht der Koalitionen nur solche Schranken setzen, die zum
Schutz anderer Grundrechte oder verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter geboten sind.

 2. Die Regelung greift nicht in das Selbstbestimmungsrecht ein, soweit sie mißbräuchliches Zurückhalten einer Forderung im Sinne von § 116 Abs. 3 Satz 1 AFG zu
unterbinden sucht. Mißbräuchliches Verhalten ist nicht schutzwürdig.

 Eine darüber hinausgehende Auslegung des § 116 Abs. 3 Satz 2 AFG würde dagegen in verfassungswidriger Weise in das Selbstbestimmungsrecht der Koalitionen
eingreifen.


                                         29/36

  a) Wäre die Vorschrift dahin zu verstehen, daß aus dem Verhalten der Tarifvertragspartei bereits dann eine Forderung abgeleitet werden darf, wenn die satzungsgemäße Willensbildung durch die zuständigen Organe noch nicht abgeschlossen ist, so
würde dadurch deren Willensbildungsprozeß selbst beeinträchtigt. Die Tarifvertragspartei wäre nicht mehr Herrin des Verfahrens, das nach ihrer Satzung dazu bestimmt
ist, die Beteiligung der Mitglieder an wesentlichen Entscheidungen zu gewährleisten
und die Verantwortlichkeit ihrer Organe festzulegen.

 Weder grundrechtlich geschützte Gemeinwohlbelange noch der Schutz von Grundrechten Dritter vermöchten einen solchen Eingriff zu rechtfertigen. Die Regelung
dient erklärtermaßen dazu, die Arbeitgeber vor einer paritätsgefährdenden Streikführung durch die Gewerkschaften ("Stellvertreterstreik") zu schützen, indem sie eine
Umgehungsmöglichkeit unterbindet. Dieses Ziel, das von der Sache her allein als
rechtfertigender Grund für den Eingriff in Betracht kommt, ist legitim. Vorkehrungen
gegen mögliche Umgehungen einer Norm darf der Gesetzgeber treffen.

 Der Eingriff wäre aber unverhältnismäßig. Die Gewerkschaft könnte sich bei der         137
Meinungsbildung über Tarifforderungen nicht mehr unbefangen verhalten. Schon bei
Diskussionen unter Mitgliedern und in Unterorganisationen müßte bedacht werden,
daß sich aus ihnen Anhaltspunkte für eine Interpretation des Verhaltens im Sinne von
§ 116 Abs. 3 Satz 2 AFG ergeben können. Entscheidungen, die der abschließenden
Willensbildung vorgelagert sind, wären mit der Verantwortung belastet, als Grundlage für die gesetzliche Forderungsfiktion genommen zu werden. Die Zuständigkeit des
Organs, das die abschließende Entscheidung zu treffen und vor den Mitgliedern zu
verantworten hat, würde überspielt. Insgesamt würde die Rücksichtnahme auf unbeabsichtigte Folgen freimütiger Beiträge zur endgültigen Meinungsbildung diese selbst
auch sachlich beeinflussen.

  Schon die bisherige Entwicklung gibt keinen Anlaß, zum Schutz einer ausgewogenen Kampfstärke der Arbeitgeberseite in so schwerwiegender Weise in die Tarifautonomie der Gewerkschaften einzugreifen. Daß die Beschwerdeführerin in der Vergangenheit aus taktischen Gründen Forderungen zurückgehalten hätte, um das Gesetz
zu umgehen, ist nicht vorgetragen und auch nicht erkennbar. Auch das frühere Recht
hätte dazu Anlaß bieten können; denn nach der Neutralitätsanordnung kam es ebenfalls auf die Unterschiede zwischen den Tarifforderungen in den verschiedenen Tarifbezirken an. Daß die Beschwerdeführerin gleichwohl ihre Forderungen stets offengelegt hat, beruht erkennbar auf den Sachgesetzlichkeiten, denen sie bei den von ihr
geführten Tarifauseinandersetzungen unterliegt. Nach § 1 der Schlichtungs- und
Schiedsvereinbarung für die Metallindustrie vom 14. Dezember 1979 ist die Gewerkschaft verpflichtet, ihre Forderungen für den Neuabschluß des Tarifvertrages dem Arbeitgeberverband spätestens vier Wochen vor Ablauf des Tarifvertrages zu übermitteln. Geschieht das nicht, verlängert sich nach § 3 Abs. 2 der Vereinbarung die
Friedenspflicht. Die Sorge, daß sie in Zukunft ihre internen Willensbildungsprozesse
hinsichtlich von Tarifforderungen in nicht umkämpften Bezirken mit dem Ziel einer
Umgehung des § 116 Abs. 3 Satz 1 AFG manipulieren könnte, erscheint deshalb we-


                                        30/36

nig begründet. Die Vertreter der Arbeitgeberseite haben dazu auch nichts Näheres
vorgetragen. Soweit danach überhaupt ein Schutzbedürfnis der Arbeitgeber besteht,
ist es jedenfalls nicht so schwerwiegend, daß dadurch der Eingriff in das Selbstbestimmungsrecht der Gewerkschaften gerechtfertigt wäre.

  b) Aus denselben Gründen ist auch die von den Arbeitgeberverbänden vorgetragene Auslegung des § 116 Abs. 3 Satz 2 AFG mit Art. 9 Abs. 3 GG nicht vereinbar. Danach soll die Gleichheit der Hauptforderungen nur der Feststellung dienen, daß das
Arbeitskampfergebnis aller Voraussicht nach in den nicht umkämpften Bezirken übernommen wird; dem Verhalten der Gewerkschaft komme in diesem Zusammenhang
Indizwirkung zu (vgl. Löwisch, in: Festschrift für Stahlhacke, 1995, S. 332 ff.). Wie
weit diese Auslegung noch mit Wortlaut und Sinn des Gesetzes im Einklang steht,
braucht nicht erörtert zu werden. Jedenfalls wäre aber der Eingriff in die Tarifautonomie der Gewerkschaften, der sich bei dieser Auslegung ergibt, nicht geringer als bei
der zuvor erörterten. Auch nach dieser Auffassung würde das Ergebnis eines nicht
abgeschlossenen Willensbildungsprozesses vorweggenommen.

                                          III.
 Die Neuregelung des § 116 Abs. 3 Satz 1 AFG verletzt Art. 14 Abs. 1 GG nicht. Soweit sie in eigentumsrechtlich geschützte Positionen eingreifen sollte, wäre der Eingriff gerechtfertigt.

 1. Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG umfaßt auch sozialversicherungsrechtliche Positionen, die nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts dem Rechtsträger
als privatnützig zugeordnet sind; diese genießen Eigentumsschutz, wenn sie auf
nicht unerheblichen Eigenleistungen des Versicherten beruhen und der Sicherung
seiner Existenz dienen (vgl. BVerfGE 53, 257 <289 ff.>; 72, 9 <18 f.>; 74, 9 <25>; 74,
203 <213>). Darunter fallen Ansprüche auf Arbeitslosengeld jedenfalls dann, wenn
der Arbeitnehmer durch Zahlung von Beiträgen während der gesetzlichen Wartefrist
die volle Anwartschaft darauf erworben hat (BVerfGE 72, 9 <18 f.>).

  Ob darüber hinausgehende Ansprüche aus der Arbeitslosenversicherung in den              142
Schutzbereich der Eigentumsgewährleistung fallen, ist fraglich und in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch nicht geklärt. Zweifelhaft ist vor allem,
ob das Kurzarbeitergeld, um das es im Anwendungsbereich des § 116 Abs. 3 Satz 1
AFG hauptsächlich geht, dem Versicherten privatnützig zugeordnet ist. Es beruht
zwar ebenfalls auf Eigenleistungen der Versicherten und dient ihrer Existenzsicherung bei Lohnausfall wegen Kurzarbeit. Anders als beim Arbeitslosengeld ist aber die
Erfüllung einer Wartezeit nicht erforderlich. Außerdem soll die Zahlung von Kurzarbeitergeld vor allem auch den von Kurzarbeit betroffenen Betrieben die eingearbeiteten Arbeitnehmer erhalten. Der Anspruch auf Kurzarbeitergeld entsteht daher nicht
automatisch bei absehbar kuzfristiger Beschäftigungslosigkeit. Vielmehr ist er an eine Anzeige des Arbeitsausfalles geknüpft, die nicht durch den Arbeitnehmer, sondern
nur durch den Arbeitgeber oder die Betriebsvertretung erstattet werden kann (§ 72
Abs. 1 AFG). Obwohl beitragsfinanziert, ist dasKurzarbeitergeld eine Arbeitgeber und


                                         31/36

Arbeitnehmer begünstigende Leistung des Solidarausgleichs.

  2. Die Frage, inwieweit Ansprüche auf Kurzarbeitergeld dennoch eigentumsrechtlich geschützte Rechtspositionen sein können, braucht hier nicht abschließend entschieden zu werden. Selbst wenn man dies annimmt, greift die angegriffene Regelung nicht in verfassungswidriger Weise in diese Position ein.

 Ob das Gesetz die frühere Rechtslage zu Lasten der Versicherten verschlechtert         144
und damit möglicherweise in den geschützten Bestand versicherungsrechtlicher Positionen eingreift oder nur klarstellt, was bereits die Fassung des Gesetzes von 1969
bewirken sollte, braucht ebenfalls nicht entschieden zu werden. Denn die von den
Antragstellern geltend gemachte Minderung der Versichertenrechte ist durch das
vom Gesetzgeber angestrebte Ziel gerechtfertigt.

 § 116 Abs. 3 Satz 1 AFG soll der Sicherung der Neutralität der Bundesanstalt für Arbeit bei Arbeitskämpfen dienen. Dieses Ziel ist legitim. Die tatsächlichen Annahmen,
auf denen die Besorgnis des Gesetzgebers beruht, die Neutralität sei bei Zahlung
von Kurzarbeitergeld nicht mehr gewahrt, sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Auch insoweit kann auf die Ausführungen zu Art. 9 Abs. 3 GG verwiesen
werden.

  Die Regelung ist auch geeignet, die Neutralität der Bundesanstalt bei Arbeitskämpfen mit Fernwirkungen zu gewährleisten. Der Partizipationsgedanke ermöglicht eine
Abgrenzung der Leistungsempfänger nach Kriterien, die an diesem Ziel ausgerichtet
sind. Ein gleich wirksames Mittel, das weniger weitgehend in die versicherungsrechtlichen Positionen der Arbeitnehmer eingreift, ist nicht ersichtlich.

  Der Eingriff wäre auch nicht unverhältnismäßig im engeren Sinne. Zum einen ist die    147
Position, in die eingegriffen würde, den Versicherten allenfalls in geringfügigem Umfang als privatnützig zugeordnet. Außerdem bewirkt die Regelung in der Praxis, daß
die Gewerkschaften - und möglicherweise auch die Arbeitgeber - bestrebt sind, bei
Arbeitskämpfen so vorzugehen, daß Kurzarbeit in anderen Bezirken vermieden wird.
Überdies würde nur in Rechtspositionen solcher Arbeitnehmer eingegriffen, bei denen erwartet werden kann, daß sie am Erfolg des Arbeitskampfes teilhaben werden.

 Auf der anderen Seite ist die Wahrung der Neutralität der Bundesanstalt für Arbeit     148
ein wichtiges Anliegen, dem der Gesetzgeber gegenüber diesen Rechtspositionen
den Vorrang einräumen durfte.

                                         IV.
  Die Regelung verletzt nicht den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Sie   149
führt zwar bei streikbedingten Arbeitsausfällen zu einer Ungleichbehandlung der Arbeitnehmer aus nicht umkämpften Bezirken derselben Branche gegenüber den Arbeitnehmern in anderen Branchen. Doch ist diese Ungleichbehandlung sachlich gerechtfertigt.




                                        32/36

  1. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Der unterschiedlichen Weite des gesetzgeberischen
Gestaltungsspielraums entspricht eine abgestufte Kontrolldichte bei der verfassungsgerichtlichen Prüfung (vgl. BVerfGE 88, 87 <96 ff.>). Danach gilt hier ein relativ strenger Maßstab. Die angegriffene Regelung führt zu einer erheblichen Ungleichbehandlung von Personengruppen, deren Mitglieder die ungleichen Rechtsfolgen faktisch
nicht vermeiden können.

 2. Die Begrenzung der Ruhensregelung auf Arbeitnehmer derselben Branche ist                151
hiernach sachgerecht. Sie beruht auf der auch im Regierungsentwurf zum Ausdruck
gekommenen unbestrittenen Annahme, daß außerhalb der Fachbereichsgrenze andere Tarifvertragsparteien eigenständige Tarifziele verfolgen. Der Gesetzgeber
konnte mit guten Gründen davon ausgehen, daß Arbeitskämpfe weder mit dem Ziel
noch mit dem absehbaren Ergebnis geführt werden, daß der Abschluß auf die Arbeitnehmer anderer Fachbereiche übertragen wird. Zutreffend wird dazu im Regierungsentwurf ausgeführt, daß nur im Rahmen desselben Fachbereichs durch Gewährung
von Leistungen überhaupt in den Arbeitskampf eingegriffen werden kann (BTDrucks.
10/4989).

 Die Abgrenzung nach Fachbereichen oder Branchen entspricht einem überkommenen Ordnungsprinzip der Koalitionen. Deren Tarifzuständigkeit richtet sich nach Satzungen, die regelmäßig auf Branchen abstellen (Industrieverbandsprinzip). Praktisch
alle Tarifverträge unterscheiden nach persönlichem und fachlichem Geltungsbereich.
Die Arbeitsrechtsordnung knüpft vielfach an den Geltungsbereich von Tarifverträgen
an, so zum Beispiel in § 622 Abs. 4 Satz 2 BGB oder in § 4 Abs. 1 Satz 1 TVG.

 Die zur Prüfung gestellte Regelung dient dazu, den Einfluß von Leistungen aus der          153
Arbeitslosenversicherung auf Arbeitskämpfe im Interesse einer Erhaltung der Parität
der Tarifvertragspartner zu neutralisieren. Sie orientiert sich dabei am Partizipationsgedanken. Daß dieses Prinzip ein sachgerechtes Zuordnungskriterium im vorliegenden Zusammenhang darstellt, ist bereits dargelegt worden. An den Ergebnissen des
Arbeitskampfes in einem anderen Bezirk partizipieren vor allem die Angehörigen derselben Branche. Einmal verhandeln bei Tarifauseinandersetzungen in den unterschiedlichen Bezirken derselben Branche praktisch dieselben Partner. Außerdem
sind die Rahmenbedingungen für das Aushandeln von Löhnen in aller Regel und von
anderen Arbeitsbedingungen weitgehend gleich. Durch einheitliche Abschlüsse werden auch regionale Wettbewerbsverzerrungen vermieden, was im Interesse beider
Tarifvertragsparteien liegt.

 Zwischen den verschiedenen Branchen gibt es hingegen sehr viel weniger Übereinstimmungen. Nur von der allgemeinen Konjunkturlage werden meist alle Branchen in
annähernd gleicher Weise betroffen. Daher kommt bestimmten Tarifabschlüssen am
Beginn einer Periode von Tarifauseinandersetzungen häufig eine gewisse Pilotfunkti-



                                          33/36

on zu. Ein solches branchenübergreifendes Signal, das von einem Tarifabschluß
ausgeht, ist aber schwächer als ein Pilotabschluß in derselben Branche und in seinen
Auswirkungen rechtlich kaum faßbar.

 3. § 116 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 AFG verstößt auch in anderer Hinsicht nicht   155
gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

 Es ist nicht zu beanstanden, daß die mittelbar von einem Arbeitskampf betroffenen     156
Arbeitnehmer außerhalb des umkämpften Bezirks belastet werden, obwohl sie am
Ergebnis des Arbeitskampfes nicht mit Sicherheit teilhaben. Voraussetzung für das
Ruhen der Versicherungsansprüche ist, daß das Arbeitskampfergebnis den betroffenen Arbeitnehmern aller Voraussicht nach zugute kommt. Diese Prognose wird von
dem Neutralitätsausschuß getroffen, der aus Vertretern der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber sowie dem Präsidenten der Bundesanstalt für Arbeit zusammengesetzt ist
(§ 206 a Abs. 1 AFG). Sie ist zudem gerichtlich überprüfbar. Damit hat der Gesetzgeber hinreichend dafür vorgesorgt, daß am Arbeitskampf nicht beteiligte Arbeitnehmer
nur dann nachteilig betroffen werden, wenn ihnen die Vorteile der Tarifauseinandersetzung zugute kommen.

                                        V.
 Die Regelung steht auch mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) im Einklang. Sie ist weder unklar noch bürdet sie der Bundesanstalt für Arbeit wertende
Entscheidungen in einem mit diesem Prinzip nicht mehr zu vereinbarenden Umfang
auf. Zwar ist sie auslegungsbedürftig; sie läßt aber in Verbindung mit den Gesetzesmaterialien hinreichend deutlich erkennen, was gemeint ist und woran die anwendende Stelle sich zu orientieren hat. Das wird durch die inzwischen ergangene Entscheidung des Bundessozialgerichts vom 4. Oktober 1994 (NZA 1995, S. 320) bestätigt.

                                        VI.
 Die Regelung der Klagebefugnis in § 116 Abs. 6 AFG verstößt nicht gegen die           158
Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG.

 1. Die Rüge, daß dem Spruch des Bundessozialgerichts keine Bindungswirkung gegenüber Dritten beigemessen wird, läßt eine Verletzung dieser Garantie von vornherein nicht erkennen. Rechtsschutzmöglichkeiten Dritter könnten allenfalls dann eingeschränkt sein, wenn eine Bindungswirkung ihnen gegenüber bestünde. Soweit sie
nicht an die Entscheidung des Bundessozialgerichts gebunden sind, bleibt es ihnen
unbenommen, die Entscheidung des Neutralitätsausschusses inzident mit den gesetzlich gegebenen Klagemöglichkeiten überprüfen zu lassen.

  2. Ebensowenig wird Art. 19 Abs. 4 GG dadurch verletzt, daß gegen die Entscheidung des Neutralitätsausschusses nur das Bundessozialgericht in erster und letzter
Instanz angerufen werden kann.

  a) Weder Art. 19 Abs. 4 GG noch das allgemeine Rechtsstaatsprinzip gewährleisten einen Instanzenzug (BVerfGE 87, 48 <61> m.w.N.; st. Rspr.). Den obersten Ge-


                                        34/36

richtshöfen des Bundes können in begrenztem Umfang erstinstanzliche Zuständigkeiten übertragen werden. Aus Art. 95 Abs. 1 GG folgt zwar, daß sie grundsätzlich
als höchste Rechtsmittelgerichte innerhalb eines Gerichtszweiges gedacht sind. Der
Gesetzgeber darf ihnen aber die alleinige Kompetenz zur Überprüfung von Verwaltungsakten oberster Bundesbehörden übertragen, die von überregionaler oder allgemeiner grundsätzlicher Bedeutung sind oder einer raschen endgültigen Klärung bedürfen (vgl. BVerfGE 8, 174 <177, 181>).

 b) Daran gemessen ist die Rüge unbegründet. Für den Neutralitätsausschuß kann         162
nichts anderes gelten als für oberste Bundesbehörden. Er ist die allein zuständige
Verwaltungsinstanz für die Entscheidungen nach § 116 Abs. 3 AFG. Seine Beschlüsse unterliegen keiner Überprüfung im Verwaltungsverfahren. Sie sind von überregionaler und allgemeiner Bedeutung und betreffen Fragen, die wegen des laufenden Arbeitskampfes einer besonders raschen Klärung bedürfen.

  3. Es ist auch nicht erkennbar, daß die Regelung die Arbeitgeber bevorzugt, soweit   163
diese nur regional organisiert sind. Der Begriff Fachspitzenverbände braucht nicht
technisch in dem Sinne ausgelegt zu werden, den ihm die Beschwerdefürerin beimißt. Von der Sache her liegt es zudem nahe, auch Dachverbände einzubeziehen,
soweit es bundesweit organisierte Fachverbände im engeren Sinne nicht gibt. In diesem Sinne hat das Bundessozialgericht die Vorschrift im übrigen inzwischen ausgelegt (NZA 1995, S. 320 <323>).

              Henschel                 Seidl                 Grimm

               Söllner                Kühling               Seibert

                     Jaeger                             Haas




                                        35/36

Bundesverfassungsgericht, Urteil des Ersten Senats vom 4. Juli 1995 - 1 BvF 2/86,
1 BvR 1421/86, 1 BvF 4/87, 1 BvF 3/87, 1 BvF 2/87, 1 BvF 1/87

Zitiervorschlag BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 4. Juli 1995 - 1 BvF 2/86,
                1 BvR 1421/86, 1 BvF 4/87, 1 BvF 3/87, 1 BvF 2/87, 1 BvF 1/87 -
                Rn. (1 - 163), http://www.bverfg.de/e/fs19950704_1bvf000286.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:1995:fs19950704.1bvf000286




                                      36/36

§ 116 Absatz 3 Satz 1 Nummer 2 und Absatz 6 des Arbeitsförderungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Sicherung der Neutralität der Bundesanstalt für Arbeit bei Arbeitskämpfen vom 15. Mai 1986 (Bundesgesetzblatt I Seite 740) ist mit dem Grundgesetz vereinbar. § 116 Absatz 3 Satz 2 dieses Gesetzes ist nach Maßgabe der Gründe mit dem Grundgesetz vereinbar.|Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 4. April 1995|durch|für Recht erkannt:
BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 4. Juli 1995
- 1 BvF 2/86 -, Rn. 1-163,
                    https://www.bverfg.de/e/fs19950704_1bvf000286