BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BVF 1/12 -
- 2 BVF 3/12 -




                                   Im Namen des Volkes

                                      In den Verfahren
                                      über die Anträge,

I. festzustellen, dass die Verordnung über Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge
   (LKWÜberlStVAusnV) vom 19. Dezember 2011 mit dem Grundgesetz nicht
   vereinbar ist.

Antragsteller: 1. A...
und weitere 213 Abgeordnete des 17. Deutschen Bundestages

- Bevollmächtigter: Prof. (em.) Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis,
                    Beiersdorfer Weg 42, 12589 Berlin -
- 2 BVF 1/12 -,

II. festzustellen, dass die Verordnung über Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge
    (LKWÜberlStVAusnV) vom 19. Dezember 2011 mit dem Grundgesetz nicht
    vereinbar ist.

Antragstellerinnen: 1. Regierung des Landes Baden-Württemberg,
                       vertreten durch das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur,
                       Hauptstätter Straße 67, 70178 Stuttgart

                         2. Regierung des Landes Schleswig-Holstein,
                            vertreten durch das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Verkehr
                            und Technologie des Landes Schleswig-Holstein,
                            Düsternbrooker Weg 94, 24105 Kiel,

- Bevollmächtigter:
Prof. Dr. Martin Nettesheim,
Universitätsprofessor an der Juristischen Fakultät der Universität
Tübingen, Geschwister-Scholl-Platz, 72074 Tübingen -


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hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
                                 Präsident Voßkuhle,
                                 Lübbe-Wolff,
                                 Gerhardt,
                                 Landau,
                                 Huber,
                                 Hermanns,
                                 Müller,
                                 Kessal-Wulf

am 1. April 2014 beschlossen:

  1. Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
  2. Soweit die Antragstellerinnen im Verfahren 2 BvF 3/12 einen Verstoß gegen
     Artikel 23 Absatz 1 des Grundgesetzes rügen, wird der Antrag verworfen.
  3. Die Verordnung über Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften
     für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge (LKWÜberlStVAusnV) vom 19. Dezember 2011 (elektronischer Bundesanzeiger AT144 2011 V2,
     veröffentlicht am 21. Dezember 2011) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

                                     Gründe:

                                        A.
  Die Anträge im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle richten sich gegen die     1
Verordnung über Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge (LKWÜberlStVAusnV) vom 19.
Dezember 2011, die bestimmt, dass Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen im Güterverkehr unter bestimmten Voraussetzungen länger sein dürfen als in den sonst
geltenden straßenverkehrsrechtlichen Regelungen vorgesehen.

                                        I.
  1. Die grundsätzlich zulässigen Abmessungen von Kraftfahrzeugen sind in § 32 der   2
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) geregelt. Hiernach darf, von besonderen Regelungen für Kraftomnibusse abgesehen, ein Kraftfahrzeug oder Anhänger
- ausgenommen Sattelanhänger - nicht länger als 12 m sein (§ 32 Abs. 3 Nr. 1 StV-ZO). Für Sattelkraftfahrzeuge (Sattelzugmaschinen mit Sattelanhänger) und Fahrzeugkombinationen (Züge) gelten differenzierte, teilweise mit Anforderungen in Bezug auf Teillängen und sonstigen Voraussetzungen kombinierte zulässige
Gesamtlängen, die von 15,50 m bis 18,75 m reichen (§ 32 Abs. 4 StVZO). Hinter Sattelkraftfahrzeugen darf nach § 32a Satz 3 StVZO kein Anhänger mitgeführt werden.




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 Im Unionsrecht finden sich entsprechende Höchstlängen in Anhang I Nr. 1.1., Nr.            3
1.6. und Nr. 4.4. der Richtlinie 96/53/EG des Rates vom 25. Juli 1996 zur Festlegung
der höchstzulässigen Abmessungen für bestimmte Straßenfahrzeuge im innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Verkehr in der Gemeinschaft sowie zur Festlegung
der höchstzulässigen Gewichte im grenzüberschreitenden Verkehr (ABl L 235 vom
17. September 1996, S. 59; geändert durch Richtlinie 2002/7/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 18. Februar 2002, ABl L 67 vom 9. März 2002, S. 47).

  2. Überschreitet ein Fahrzeug die Abmessungen des § 32 StVZO, ist in der Regel            4
eine fahrzeugbezogene Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO und
eine streckenbezogene Erlaubnis nach § 29 Abs. 3 StVO erforderlich (vgl. Rebler, in:
Ferner/Bachmeier/Müller, Verkehrsrecht, 2009, VerwR, § 32 StVZO, Rn. 30; Janker,
in: Burmann/Heß/Jahnke/Janker, Straßenverkehrsrecht, 22. Aufl. 2012, § 29 StVO,
Rn. 6; Rebler, NZV 2004, S. 450 <451>; s. auch Allgemeine Verwaltungsvorschrift
zur Straßenverkehrs-Ordnung <VwV-StVO> zu § 29 StVO, Rn. 79 ff.). In bestimmten
Fällen kann eine Dauererlaubnis - unter Umständen für das gesamte Bundesgebiet
(vgl. VwV-StVO zu § 29 StVO, Rn. 140 ff.) - erteilt werden. Die Möglichkeit von Ausnahmen ist auch in der Richtlinie 96/53/EG vorgesehen. So dürfen die Mitgliedstaaten zulassen, dass Fahrzeuge oder Fahrzeugkombinationen, die auf neuen Technologien oder Konzepten beruhen und eine oder mehrere Anforderungen dieser
Richtlinie nicht einhalten können, während eines Versuchszeitraums in bestimmten
örtlichen Verkehrsbereichen eingesetzt werden (Art. 4 Abs. 5 RL 96/53/EG).

                                           II.
 1. Am 19. Dezember 2011 erließ das Bundesministerium für Verkehr, Bau und                  5
Stadtentwicklung die Verordnung über Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen
Vorschriften für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge (LKW-ÜberlStVAusnV, eBAnz AT144 2011 V2, veröffentlicht am 21. Dezember 2011; im
Folgenden: Verordnung). Als Ermächtigungsgrundlagen nennt die Verordnung § 6
Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c), Nr. 2 Buchstabe a), c), k) und x), Nr. 3 einleitender Satzteil
und Nr. 5a StVG jeweils in Verbindung mit § 6 Abs. 3 StVG.

 Die Verordnung regelt, unter welchen Voraussetzungen bestimmte Fahrzeuge und               6
Fahrzeugkombinationen mit Überlänge am Straßenverkehr teilnehmen dürfen. In der
genannten Fassung lauten die Vorschriften:
                                       §1
                                 Anwendungsbereich
  Die Verordnung regelt die Voraussetzungen, bei deren Erfüllen bestimmte Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge am Straßenverkehr abweichend
von den Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung und der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung teilnehmen dürfen.
                                          §2
                                     Streckennetz


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  (1) Der Verkehr mit Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge ist
ausschließlich auf den in der Anlage festgelegten Strecken nach Maßgabe der folgenden Vorschriften zulässig.
  (2) Abweichend von Absatz 1 dürfen in § 3 Nummer 1 bezeichnete Sattelkraftfahrzeuge in den Ländern Bayern, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Sachsen,
Schleswig-Holstein und Thüringen das gesamte Streckennetz der jeweiligen Länder
nutzen.
                                       §3
                                    Fahrzeuge
  Die nachfolgenden Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge dürfen
am Straßenverkehr teilnehmen:
1. Sattelzugmaschine mit Sattelanhänger (Sattelkraftfahrzeug),
2. Sattelkraftfahrzeug mit Zentralachsanhänger,
3. Lastkraftwagen mit Untersetzachse und Sattelanhänger,
4. Sattelkraftfahrzeug mit einem weiteren Sattelanhänger,
5. Lastkraftwagen mit einem Anhänger.
                                      §4
                                  Abmessungen
  (1) Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge nach § 3 Nummer 1, 2
und 4 dürfen abweichend von § 32 Absatz 4 Nummer 2 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung die höchstzulässige Gesamtlänge bis zu einer Gesamtlänge
von 17,80 m und die höchstzulässige Teillänge des Sattelanhängers bis zu einer
Teillänge Achse Zugsattelzapfen bis zur hinteren Begrenzung von 13,30 m überschreiten.
   (2) Fahrzeugkombinationen mit Überlänge nach § 3 Nummer 2 bis 4 dürfen abweichend von § 32 Absatz 4 Nummer 3 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung
und abweichend von § 22 Absatz 4 Satz 2 der Straßenverkehrs-Ordnung die
höchstzulässige Gesamtlänge bis zu einer Gesamtlänge von 25,25 m überschreiten.
   (3) Fahrzeugkombinationen mit Überlänge nach § 3 Nummer 5 dürfen abweichend von § 32 Absatz 4 Nummer 3 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung und
abweichend von § 22 Absatz 4 Satz 2 der Straßenverkehrs-Ordnung die höchstzulässige Gesamtlänge bis zu einer Gesamtlänge von 24,00 m überschreiten.
  (4) Im Rahmen der Teilnahme am Straßenverkehr dürfen abweichend von § 32a
der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung hinter Kraftfahrzeugen mehr als ein Anhänger und hinter Sattelkraftfahrzeugen ein Anhänger mitgeführt werden.
                                     §5
            Technische Anforderungen an die eingesetzten Fahrzeuge



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  Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge dürfen am Straßenverkehr
nur teilnehmen, wenn sie mit folgenden technischen Einrichtungen ausgerüstet sind:
1. der Anhänger einer Fahrzeugkombination mit Spurhalteleuchten nach § 51 Absatz 4 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung,
2. Luftfederung außer auf den Lenkachsen der Kraftfahrzeuge,
3. Differenzialsperre oder Antriebsschlupfregelung,
4. elektronisch gesteuertes Bremssystem (EBS nach UN/ECE Regelung Nr. 13 Änderungsserie 11; ABl. L 297/1 vom 13.11.2010, S. 183),
5. Scheibenbremsen und Retarder (Verlangsamer) im Zugfahrzeug,
6. automatische Achslastüberwachung mit sinnfälliger Anzeige der Achslasten für
die Achsen mit Luftfederung oder der Gesamtmasse,
7. Spurhaltewarnsystem,
8. Elektronische Fahrdynamikregelsysteme (nach UN/ECE Regelung Nr. 13 Änderungsserie 11; ABl. L 297/1 vom 13.11.2010, S. 183),
9. automatisches Abstandsregelsystem (Abstandstempomat) oder Notbremsassistenzsystem,
10. Einrichtungen für indirekte Sicht nach der Richtlinie 2003/97/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. November 2003 zur Angleichung der
Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für die Typgenehmigung von Einrichtungen
für indirekte Sicht und von mit solchen Einrichtungen ausgestatteten Fahrzeugen
sowie zur Änderung der Richtlinie 70/156/EWG und
zur Aufhebung der Richtlinie 71/127/EWG (ABl. L 25 vom 29.1.2004, S. 1), die zuletzt durch die Richtlinie 2006/96/EG
vom 20. November 2006 (ABl. L 363 vom 20.11.2006, S. 81) geändert worden ist,
11. Kamera-System am Heck des Fahrzeugs oder der Fahrzeugkombination sowie
einem zugehörigen Monitor im Blickfeld
des Fahrers für die Sicht nach hinten,
12. Konturmarkierungen aus retroreflektierendem Material nach UN/ECE Regelung
Nr. 48 (ABl. L 137 vom 30.5.2007, S. 1),
13. rückwärtige Kenntlichmachung durch ein Schild aus retroreflektierendem Material in Anlehnung an die UN/ECE Regelung Nr. 70 (BGBl. 1994 II S. 970) mit der Aufschrift „Lang-Lkw“ (Schrifthöhe 130 mm),
14. Kontrollgerät nach den Bestimmungen des Anhangs I B der Verordnung (EWG)
Nummer 3821/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 über das Kontrollgerät im
Straßenverkehr (ABl. L 370 vom 31.12.1985, S. 8), die zuletzt durch die Verordnung
(EU) Nr. 1266/2009 vom 16. Dezember 2009 (ABl. L 339 vom 22.12.2009, S. 3) geändert worden ist.
                                        §6



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                               Kombinierter Verkehr
  (1) Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge dürfen am Straßenverkehr nur teilnehmen, wenn sie im Kombinierten Verkehr einsetzbar sind.
   (2) Kombinierter Verkehr im Sinne des Absatzes 1 ist der Transport von Gütern in
einer Ladeeinheit (Container, Wechselbrücke, Sattelanhänger mit oder ohne Zugmaschine, Lastkraftwagen, Anhänger), die mit Geräten umgeschlagen wird, ohne
das Transportgut selbst umzuschlagen, wenn der Transport auf einem Teil der Strecke mit der Eisenbahn, dem Binnen-, Küsten- oder Seeschiff und auf dem anderen
Teil mit dem Kraftfahrzeug durchgeführt wird.
                                      §7
                           Übereinstimmungsnachweis
  Die Einhaltung der in den §§ 4 und 5 festgelegten Voraussetzungen sowie die
Einhaltung des § 32d der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung sind durch ein Gutachten eines amtlich anerkannten Sachverständigen für den Kraftfahrzeugverkehr
nachzuweisen; das Gutachten oder dessen Kopie ist während der Fahrt mitzuführen
und Kontrollberechtigten auf Verlangen auszuhändigen.
                                       §8
                                     Ladung
  (1) Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge dürfen am Straßenverkehr nur teilnehmen, wenn abweichend von § 22 Absatz 4 der Straßenverkehrs-Ordnung die Ladung nicht nach hinten hinausragt.
  (2) Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge dürfen am Straßenverkehr nur teilnehmen, wenn keine flüssigen Massengüter in Großtanks, kein Gefahrgut, keine lebenden Tiere und keine Güter, die freischwingend befestigt sind und
aufgrund ihrer Masse die Fahrstabilität beeinträchtigen, befördert werden.
                                       §9
                                    Überholen
  (1) Abweichend von § 5 Absatz 1 und 2 der Straßenverkehrs-Ordnung ist das
Überholen mit Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge unzulässig.
   (2) Abweichend von Absatz 1 ist das Überholen von Fahrzeugen und Zügen, die
nicht schneller als 25 km/h fahren können oder dürfen, zulässig.
                                      § 10
                                  Transportweg
   Fahrzeugkombinationen mit Überlänge gemäß § 3 Nummer 2 bis 5 dürfen am
Straßenverkehr nur teilnehmen, wenn jeweils vor Fahrtantritt sich der Fahrer davon
überzeugt hat, dass keine Sperrungen und Umleitungen auf der zugelassenen
Transportstrecke vorliegen, die ein Verlassen der in der Anlage festgelegten Strecken erfordern.
                                       § 11


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                     Persönliche Anforderungen an die Fahrer
   (1) Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge dürfen am Straßenverkehr nur teilnehmen, wenn deren Fahrer seit mindestens fünf Jahren ununterbrochen im Besitz der Fahrerlaubnis der Klasse CE sind und über mindestens fünf Jahre Berufserfahrung im gewerblichen Straßengüter- oder Werkverkehr verfügen. Die
Berufserfahrung ist durch Vorlage von Arbeitszeugnissen, Arbeitsverträgen oder
sonstigen Nachweisen oder deren beglaubigte Abschriften, die während der Fahrt
mitzuführen sind, nachzuweisen und Kontrollberechtigten auf Verlangen auszuhändigen.
   (2) Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge dürfen am Straßenverkehr nur teilnehmen, wenn deren Fahrer vor dem erstmaligen Führen eines Fahrzeugs oder einer Fahrzeugkombination mit Überlänge an einer mindestens zweistündigen Einweisung in das eingesetzte Fahrzeug oder die eingesetzte
Fahrzeugkombination durch den Hersteller oder eine von diesem beauftragte Stelle
teilgenommen haben, in der insbesondere der sichere Umgang mit den besonderen
Fahreigenschaften des eingesetzten Fahrzeugs oder der eingesetzten Fahrzeugkombination praktiziert wird. In der Einweisung ist zudem das Kurven- und Rückwärtsfahren besonders zu schulen. Eine Bescheinigung über die Teilnahme an der
Einweisung ist mitzuführen und Kontrollberechtigten auf Verlangen auszuhändigen.
                                      § 12
                           Wissenschaftliche Begleitung
  (1) Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge dürfen am Straßenverkehr nur teilnehmen, wenn mit diesen an einer wissenschaftlichen Untersuchung
durch die Bundesanstalt für Straßenwesen teilgenommen wird.
  (2) Die Teilnahme ist durch das Transportunternehmen gegenüber der Bundesanstalt für Straßenwesen, Brüderstraße 53, 51427 Bergisch Gladbach, schriftlich
auf dem Postwege zu bekunden. In der Bekundung sind Angaben zum Unternehmen (Sitz), zum eingesetzten Fahrzeug oder zur eingesetzten Fahrzeugkombination
(Typ, Erstzulassungsdatum) und zur Strecke (Abfahrts- und Zielort) anzuzeigen.
                                        § 13
                         Inkrafttreten und Außerkrafttreten
  (1) Diese Verordnung tritt am 1. Januar 2012 in Kraft.
  (2) Sie tritt mit Ablauf des 31. Dezember 2016 außer Kraft.

  2. Mit der Ersten Verordnung zur Änderung der Verordnung über Ausnahmen von       7
straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen
mit Überlänge vom 5. Juli 2012 (eBAnz AT 11.07.2012 V1) wurde das Beförderungsverbot für gefährliche Güter in § 8 Abs. 2 LKWÜberlStVAusnV modifiziert. Außerdem
wurden zusätzliche Strecken in die Anlage aufgenommen. Mit der Zweiten und Dritten Änderungsverordnung (vom 8. Februar 2013, eBAnz AT 14.02.2013 V1, bzw.
vom 17. September 2013, eBAnz AT 25.09.2013 V2) sind weitere Strecken in der An-


                                         7/38

lage hinzugekommen.

                                         III.
  1. Den Normenkontrollantrag im Verfahren 2 BvF 1/12 haben 214 Abgeordnete des           8
17. Deutschen Bundestages gestellt. Sie halten die Verordnung für verfassungswidrig, weil sie ohne die erforderliche Zustimmung des Bundesrates erlassen worden
sei, es an einer ausreichenden Ermächtigung fehle und das Zitiergebot des Art. 80
Abs. 1 Satz 3 GG sowie die aus dem Rechtsstaatsgebot folgenden Anforderungen an
Bestimmtheit und Rationalität nicht beachtet seien.

 a) Die Verordnung sei formell verfassungswidrig, da die nach § 6 Abs. 1 StVG erforderliche Zustimmung des Bundesrates nicht eingeholt worden sei. Die Voraussetzungen des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG, wonach Rechtsverordnungen über allgemeine Ausnahmen von den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften nicht der
Zustimmung des Bundesrates bedürfen, lägen nicht vor.

 aa) Der Vorbehalt des Art. 80 Abs. 2 GG, der Abweichungen von dem verfassungsrechtlichen Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates erlaube, dürfe nur dann genutzt werden, wenn hierfür ein sachlicher Grund, etwa in Form einer Eilbedürftigkeit
der Rechtsverordnung, bestehe. Art. 80 Abs. 2 GG als Ausdruck des Bundesstaatsprinzips verfestige das im Gesetzgebungsverfahren vorgesehene Zusammenwirken
der Bundesorgane, indem er die Zustimmung des Bundesrates zu Rechtsverordnungen vorschreibe, die aufgrund von zustimmungspflichtigen Bundesgesetzen ergingen. Dieser föderale Grundsatz könne nicht durch die Möglichkeit einer „anderweitigen bundesgesetzlichen Regelung“ zulasten des Bundesrates einseitig geändert
werden. Dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die „anderweitige bundesgesetzliche Regelung“ ein Zustimmungsgesetz sein müsse, entbinde
nicht von der Notwendigkeit eines engen Verständnisses des Vorbehalts in Art. 80
Abs. 2 GG sowie des die Befreiung erteilenden Gesetzes. § 6 Abs. 3 StVG sei demgemäß verfassungskonform dahin auszulegen, dass von dem Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates nur in begrenzten Ausnahmefällen abgesehen werden
dürfe. Es könne allein darum gehen, das Änderungsverfahren bei einzelnen Details
der straßenverkehrsrechtlichen Ausführungsverordnungen zu vereinfachen und zu
beschleunigen, wenn eine entsprechende Notwendigkeit bestehe.

  bb) Bei der Verordnung handle es sich nicht um eine Ausnahmeverordnung im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG. Es sei nicht Sinn und Zweck dieser Vorschrift, so umfassende Regelungen wie die der Verordnung von dem Erfordernis der Zustimmung
des Bundesrates zu befreien. Aus dem Begriff der Ausnahme ergebe sich, dass auf
diesem Wege nicht die Rechtsverordnung dauerhaft geändert und damit eine neue
„Regel“ statuiert werden könne. Das geschehe aber durch die Verordnung, denn indem diese das zulässige Maß für Fahrzeugkombinationen erhöhe, ändere sie die
Straßenverkehrsordnung für die Dauer von fünf Jahren. Das neue Höchstmaß stelle
eine Erweiterung der bisherigen Regel dar, die zur Wahrung der Sicherheit und
Leichtigkeit des Verkehrs weiterer Voraussetzungen bedürfe. Die Neuregelung habe


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aufgrund ihrer Reichweite und ihres Umfangs ein ganz anderes Gewicht als eine
Ausnahmegenehmigung im Einzelfall. Ihr Ausnahmecharakter ergebe sich auch nicht
aus dem örtlich und zeitlich begrenzten Geltungsbereich der Rechtsverordnung. Anderenfalls könnte die Rechtsverordnung durch eine immer weitere Ausdehnung des
zunächst beschränkten Geltungsbereichs schleichend am Bundesrat vorbei geändert
werden. Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften regelten strenggenommen allein § 4, § 8 Abs. 1 und § 9 Abs. 1 der Verordnung. Sämtliche anderen
Bestimmungen enthielten neue Regelungen, da sie nicht „abweichend von“ bestehenden Vorschriften gelten sollten. Mehrere Bestimmungen seien von den Ausnahmevorschriften gänzlich unabhängig und könnten demzufolge nicht als unselbständige Nebenregelung zu diesen gesehen werden. Dies sei etwa bei den Anforderungen
an die Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen in §§ 5 und 6 LKWÜberlStVAusnV
der Fall. Auch in § 10 LKWÜberlStVAusnV werde eine zusätzliche Handlungspflicht,
nicht hingegen eine Ausnahme statuiert. § 11 LKWÜberlStVAusnV sehe umfassende Anforderungen an die Fahrer von überlangen Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen vor, die keine bloße Abweichung, sondern Zusatzvoraussetzungen zu
den üblichen straßenverkehrsrechtlichen Anforderungen darstellten. Auch die als Bedingung formulierte Pflicht zur Teilnahme an der wissenschaftlichen Untersuchung
des Feldversuchs (§ 12 Abs. 1 LKWÜberlStVAusnV) lege eine eigenständige Handlungspflicht fest und sei daher von § 4 LKWÜberlStVAusnV losgelöst zu betrachten.
Die Festlegungen des Streckennetzes (§ 2 LKWÜberlStVAusnV i.V.m. der Anlage)
sowie der teilnahmeberechtigten Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen (§ 3 LK-WÜberlStVAusnV) stellten ebenfalls selbständige Bestimmungen dar, die nicht untrennbar mit der Ausnahmeregelung des § 4 LKWÜberlStVAusnV zusammenhingen.

  cc) „Allgemeine Ausnahmen“ im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG seien nur solche, die auch Gegenstand einer individuellen Ausnahmegenehmigung sein könnten.
Eine individuelle Ausnahmegenehmigung könne aber nicht derart umfassende und
von bestehenden Vorschriften völlig unabhängige Regelungen treffen wie sie die Verordnung vorsehe. Wenn die Sicherheit des Verkehrs derart umfassende Auflagen erfordere, wie dies hier der Fall sei, lägen die Voraussetzungen für die Erteilung einer
solchen Ausnahmegenehmigung nicht vor. Anderenfalls könnte die Exekutive einen
neuen Regelungskomplex schaffen, ohne dass dies vom Gesetzgeber vorgesehen
sei. Die Begründung für die Zustimmungsfreiheit von Verordnungen über allgemeine
Ausnahmen im Gesetzentwurf (BTDrucks 1/2674, S. 29) spreche deutlich dafür, dass
„Ausnahmen“ auf unbedeutende und zugleich eilig zu treffende Entscheidungen zu
beschränken seien. Hieraus ergebe sich die einzig sinnvolle Unterscheidung zwischen Ausnahmen und gewöhnlichen Inhaltsänderungen. Um Änderungen, die für eine Befassung des Bundesrates nicht bedeutungsvoll genug seien, handele es sich
bei der Verordnung jedoch nicht. Bei der Einräumung „allgemeiner Ausnahmen“ sei
zudem das öffentliche Interesse gegen das private Interesse an der Dispenserteilung
abzuwägen und dabei insbesondere die Dringlichkeit der Ausnahmesituation zu prüfen. Dass dies hier geschehen sei, sei nicht ersichtlich. Zudem liefe es dem Rechtsstaatsprinzip, dem Bestimmtheitsgebot sowie dem Prinzip des Vertrauensschutzes


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zuwider, wenn Ausnahmeverordnungen derart umfangreiche eigenständige Regelungen treffen könnten, dass für den Normbetroffenen die geltende Rechtslage nicht
mehr klar erkennbar sei und zudem widersprüchliche Vorschriften nebeneinander
existierten.

  b) Der Verordnung fehle die den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG entsprechende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage. § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG sei keine Ermächtigungsgrundlage, sondern nur eine spezielle Zuständigkeitsregelung. Die Verordnung bewege sich nicht im Rahmen der von ihr selbst als Grundlagen
angegebenen Bestimmungen. Zwar sei § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c) StVG wohl als
Ermächtigungsgrundlage für § 11 der Verordnung anzusehen. Nicht nachvollziehbar
sei dagegen, dass offenbar § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstaben a), c), k) und x) sowie Nr. 5a
StVG die gesetzlichen Grundlagen für den größten Teil der restlichen Vorschriften
darstellen sollten. § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe x) StVG etwa solle nur im Einzelfall die
Rechtsgrundlage für Ausnahmegenehmigungen nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO im Interesse der Verwaltungsvereinfachung bieten und ermögliche nicht allgemein Ausnahmeverordnungen. Für welche Bestimmungen § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe k) StVG
eine Ermächtigung darstellen solle, sei nicht ersichtlich, denn die Verordnung regle
nicht die dort genannten Gegenstände. § 6 Abs. 1 Nr. 3 einleitender Satzteil StVG,
betreffend Maßnahmen zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen, solle wohl die Ermächtigungsgrundlage für § 9 LKWÜberlStVAusnV
und andere Vorschriften der Verordnung bieten, soweit sie dazu dienten, die von den
überlangen Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen unstreitig ausgehenden potentiellen Gefahren zu begrenzen. Es stelle sich aber die Frage, ob sich auf diese Vorschrift eine Verordnung stützen könne, die die abzuwehrenden Gefahren für den
Straßenverkehr selbst erst ins Spiel bringe.

  c) Angesichts der teilweise fehlerhaften Zitierung der Ermächtigungsgrundlagen sei      14
das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG verletzt. Eine Verletzung dieses Gebots
liege bei Nennung einer unzutreffenden Ermächtigungsgrundlage auch dann vor,
wenn daneben die tatsächlich einschlägige Grundlage genannt sei; auch in diesem
Fall werde eine effiziente eigene oder externe inhaltliche Kontrolle verhindert.

  d) Zudem sei das Bestimmtheitsgebot verletzt. Die Ermächtigungsgrundlagen des           15
§ 6 Abs. 1 StVG ermöglichten lediglich pauschal technische und persönliche Regelungen über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr, sähen aber nicht die
Möglichkeit vor, einen Feldversuch mit überlangen Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen durchzuführen. Angesichts der Bedeutung der Verordnung, die einen sehr
groß angelegten Feldversuch initiiere und durch die Zulassung von erheblich längeren und damit auch gefährlicheren Fahrzeugen die Grundrechte der am Straßenverkehr teilnehmenden Bürgerinnen und Bürger tangiere, seien die zugrundeliegenden
Vorschriften des Straßenverkehrsgesetzes nicht ausreichend bestimmt. Vielmehr
hätte es - wie etwa beim Modellversuch „Begleitetes Fahren mit 17“ - eines das Programm des Feldversuchs vorgebenden Gesetzes bedurft.



                                         10/38

 e) Darüber hinaus sei die Verordnung auch inhaltlich nicht hinreichend rational und   16
konsistent, was zu einer Verletzung des Rechtsstaatsprinzips führe. Sie stelle hohe
Anforderungen an die Fahrer, die technische Ausrüstung der Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen sowie das Streckennetz, sehe aber keinerlei Konsequenzen bei
deren Nichtbefolgung vor. Auch sei unklar, wer über die Teilnahme am Feldversuch
allgemein zu entscheiden habe und wie die konkrete Berechtigung von Fahrzeugen
und Fahrzeugkombinationen für die Teilnahme nachzuweisen und zu prüfen sei.

 2. Zu dem Antrag hat die Bundesregierung Stellung genommen.                           17

  a) Die Verordnung habe nach § 6 Abs. 3 StVG nicht der Zustimmung des Bundesrates bedurft. Die Annahme, der Vorbehalt anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung
in Art. 80 Abs. 2 GG sei restriktiv zu interpretieren, finde im Grundgesetz keine
Grundlage. Dieses lasse ohne materielle Voraussetzungen eine Ermächtigung zum
Erlass von Rechtsverordnungen ohne Zustimmung des Bundesrates zu, sofern der
Bundesrat der gesetzlichen Ermächtigung zugestimmt habe. Dieses Zustimmungserfordernis wirke einer Umgehung des Grundsatzes des Art. 80 Abs. 2 GG effektiv entgegen. Weder Wortlaut noch Entstehungsgeschichte sprächen für die von den Antragstellern für notwendig erachtete einschränkende Interpretation des § 6 Abs. 3
StVG.

 Der in § 6 Abs. 3 StVG verwendete Begriff der allgemeinen Ausnahme beinhalte          19
auch die Kompetenz zur rechtlichen Ausgestaltung der Ausnahmeregelung. Zur Ausübung der Befugnis, allgemeine Ausnahmen von den auf dem Straßenverkehrsgesetz beruhenden Rechtsvorschriften zu regeln, stünden die in § 6 Abs. 1 StVG bezeichneten Regelungsgegenstände zur Verfügung. Beruhten die Rechtsvorschriften
nicht auf § 6 Abs. 1 StVG, sondern beispielsweise auf § 6 Abs. 3a StVG, so könne
sich die Bezugnahme auf § 6 Abs. 1 bis 2a StVG in § 6 Abs. 3 StVG nur auf die Ausgestaltung der Ausnahmeregelung, zum Beispiel durch Bedingungen und Auflagen,
beziehen. Hieraus werde deutlich, dass § 6 Abs. 3 in Verbindung mit den Absätzen 1
bis 2a StVG die Befugnis zu einer solchen Ausgestaltung der Ausnahmeregelung
umfasse.

 Die in der Verordnung geregelten Bedingungen und Auflagen für die Inanspruchnahme der zugelassenen Ausnahmen seien durch § 6 Abs. 1 StVG gedeckt. Die
rechtliche Ausgestaltung der Ausnahmeregelung entspreche auch dem Zweck des
§ 6 Abs. 3 StVG. Zum einen müsse das Ministerium in die Lage versetzt werden, die
von ihm beabsichtigte Ausnahmeregelung durch Definition der Reichweite der Ausnahme - wie etwa in § 2 der Verordnung geschehen - zu begrenzen. Zum anderen
müsse die Ausnahmeregelung wie das gesamte Straßenverkehrsrecht dem Ziel der
Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und der Gefahrenabwehr Rechnung tragen,
wofür gegebenenfalls Bedingungen und Auflagen notwendig seien. Gründe, den Verordnungsgeber bei der Ausgestaltung von allgemeinen Ausnahmeregelungen stärker
zu beschränken als eine Verwaltungsbehörde bei der Ausgestaltung einer Ausnahmeregelung im Einzelfall (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 und 4 VwVfG), seien nicht ersichtlich.



                                        11/38

 b) Die Verordnung sei auch von den angegebenen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt. Die Bundesregierung führt dazu im Einzelnen aus, welche der in der Verordnung genannten Ermächtigungsgrundlagen für die einzelnen Vorschriften einschlägig seien. Auch eine Verletzung des Zitiergebotes komme danach nicht in Betracht.

  c) Die Annahme, die gesetzlichen Ermächtigungen für den Erlass der Verordnung             22
seien nicht hinreichend bestimmt, verkenne zum einen die begrenzte Bedeutung der
durch die Verordnung zugelassenen Ausnahmen; zum anderen gehe sie über § 6
Abs. 3 StVG hinweg. Wesentliche Beeinträchtigungen der Grundrechte der Verkehrsteilnehmer und der Verkehrssicherheit würden durch die Begrenzung des Streckennetzes (§ 2 LKWÜberlStVAusnV) sowie durch die detaillierte Regelung von Bedingungen und Auflagen effektiv vermieden. Auch das Rechtsstaatsprinzip sei nicht
verletzt, denn es verlange nicht, dass jede Verhaltenspflicht einer effektiven isolierten
Überprüfung zugänglich sein müsse. Ein Verstoß gegen die Vorgaben der Verordnung rechtfertige mindestens ordnungsbehördliches Einschreiten. Eine Entscheidung, wer über die Teilnahme am Feldversuch allgemein zu entscheiden habe, sei in
der Verordnung nicht zu treffen, denn nach § 12 Abs. 2 LKWÜberlStVAusnV sei die
Teilnahme lediglich anzuzeigen.

  3. Der Präsident des Bundesgerichtshofs hat eine Stellungnahme des stellvertretenden Vorsitzenden des 4. Strafsenats übermittelt, wonach der Senat bislang nicht
mit der Frage der Gültigkeit der Verordnung, wohl aber in näher bezeichneten Beschlüssen mit den Voraussetzungen und Grenzen einzelner Verordnungsermächtigungen des § 6 Abs. 1 StVG befasst war. Die Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts hat eine Äußerung des 3. Revisionssenats übersandt. Dieser teilt mit, dass er
mit der Frage der Gültigkeit der Verordnung bislang nicht befasst war und ist, und
verweist auf näher bezeichnete Beschlüsse, in denen das Bundesverwaltungsgericht
in anderem Zusammenhang mit den Voraussetzungen und Grenzen der Verordnungsermächtigungen des § 6 Abs. 1 StVG befasst war.

                                           IV.
 1. Die Regierungen der Länder Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein, die                24
den Normenkontrollantrag im Verfahren 2 BvF 3/12 gestellt haben, halten die Verordnung für verfassungswidrig, weil sie - unter anderem mangels Zustimmung des Bundesrates - den Anforderungen des Art. 80 GG, des Gesetzesvorbehalts, des Art. 23
Abs. 1 Satz 1 GG sowie des Gebots der Unionstreue nicht genüge. Sie beantragen,
die Verordnung für nichtig - hilfsweise für mit dem Grundgesetz unvereinbar - zu erklären. „Äußerst hilfsweise“ begehren sie die Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union.

 a) Ein Verstoß gegen Art. 80 GG liege darin, dass der Bundesrat der Verordnung             25
nicht zugestimmt habe. Bei der Zulassung von überlangen Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen handle es sich nicht um eine Ausnahme im Sinne des § 6 Abs. 3,
2. Var. StVG. Ausnahmeregeln seien nach allgemeinen methodischen Grundsätzen
restriktiv auszulegen; der Versuch, eine neue, so bislang noch nicht existierende


                                          12/38

Form des Straßengüterverkehrs unter die Bestimmung des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG
zu fassen, widerspreche dem. Die Einführung eines Feldversuchs mit überlangen
Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen etabliere ein neues, eigenständiges Verkehrskonzept in Gestalt eines Sonderregelungssystems, dessen Gestalt in wesentlichen Hinsichten vom Verordnungsgeber entworfen werde. Bestimmungen mit Ausnahmequalität im engeren Sinn seien nur § 4, § 8 Abs. 1 und § 9 Abs. 1 der Verordnung, die die Abweichung vom Normalfall ermöglichten. Die übrigen Bestimmungen
unterwürfen das Verhalten der Teilnehmer an dem Feldversuch neuen und selbständigen Anforderungen. Als Ausnahmen könne man diese neuartigen Verpflichtungen
auch nicht mit dem Argument bezeichnen, dass sie für andere Verkehrsteilnehmer
nicht gälten, denn alle spezifischen Bestimmungen des Straßenverkehrsgesetzes
bänden immer nur in ihrem jeweiligen persönlichen und sachlichen Anwendungsbereich. Dass die Verordnung keinen temporären und räumlich begrenzten Feldversuch
regle, zeige auch die nochmalige Erweiterung des Streckennetzes durch die Dritte
Änderungsverordnung. Die Freigabe von Strecken orientiere sich an den Wünschen
interessierter Transportunternehmen, nicht an den Maßstäben einer wissenschaftlich
nachvollziehbaren Versuchsanordnung.

  Ein restriktives Verständnis der „Ausnahme“ im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG     26
sei auch aus inhaltlichen Gründen geboten. Auf § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG könne eine
Regelung nur gestützt werden, wenn ihre Bedeutung hinter derjenigen der Regelung
zurückbleibe, von der abgewichen werden solle. Zudem müsse es eine sachliche
Rechtfertigung dafür geben, nicht den Grundsatz des § 6 Abs. 1 StVG zur Anwendung zu bringen. Das föderale Leitbild, das hinter Art. 80 Abs. 2 GG stehe, müsse auf
die Handhabung der dem Gesetzgeber nach Art. 80 Abs. 2 GG gewährten Befugnis
durchschlagen. Der Gesetzgeber habe diesem Leitbild gemäß in § 6 Abs. 1 und 3
StVG eine grundsätzliche Mitwirkung des Bundesrates vorgesehen. Diese Wertung
müsse in die Interpretation des § 6 Abs. 3 StVG einfließen. Die Prüfung, ob die Verordnung einen ausreichenden Sicherheits- und Funktionalitätsstandard wahre, verlange eine hochgradig komplexe prognostische Beurteilung von Entwicklungsverläufen, die im Lichte des Leitbilds des § 6 Abs. 1 StVG und angesichts grundrechtlicher
Schutzpflichten die Mitsprache der Länder erfordere. Auch berühre die Zulassung
des Straßenverkehrs auf dem Gebiet der Länder eine Facette ihrer Staatlichkeit und
solle daher grundsätzlich nur mit der Zustimmung des Bundesrats erfolgen. Dies habe der Verordnungsgeber auch erkannt, denn er habe den Ländern - wie § 2 Abs. 2
LKWÜberlStVAusnV zeige - grundsätzlich freigestellt, an dem Feldversuch teilzunehmen. Im Fall Baden-Württembergs sei der Verordnungsgeber dem Wunsch des Landes, nicht an dem Feldversuch teilzunehmen, allerdings nicht gefolgt. Die Ausnahmegenehmigung stelle keine Möglichkeit zur Überwindung politischen Widerstands im
Bundesrat dar, mit dem hinsichtlich der Verordnung zu rechnen gewesen sei. Eine
Entscheidung sei vielmehr desto eher dem Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1 StVG
zuzuordnen, je eher davon auszugehen sei, dass sie im Bundesrat politischen Beratungsbedarf auslöse. Besondere Umstände - insbesondere eine Dringlichkeit -, die
die Annahme einer „Ausnahme“ rechtfertigen könnten, hätten nicht vorgelegen.


                                        13/38

   Bei den Bestimmungen der Verordnung handle es sich auch nicht um allgemeine          27
Ausnahmen im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG. Wenn man den Begriff der „Allgemeinheit“ dahin auslege, dass der Verordnungsgeber im Wege der allgemeinen Ausnahme nur Handlungsspielräume eröffnen könne, die auch im Wege einer individuellen Ausnahmegenehmigung eröffnet werden könnten, liege dieses Merkmal nicht
vor. Bei der Zulassung eines neuen Verkehrskonzepts und der Sicherung seiner Verträglichkeit gehe es nicht mehr um Bedingungen und Auflagen zur Absicherung einer
Ausnahme, sondern um ein aliud; eine Parallele zu § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG trage
nicht. Lege man das Merkmal „allgemein“ hingegen so aus, dass hiermit die Generalität der Ausnahme angesprochen werde, so liege keine allgemeine Ausnahme vor,
weil die Verordnung keinen allgemeinen Anwendungsbereich habe. Benachteiligt
würden die Unternehmen, die nicht in Ländern ansässig seien, die in § 2 Abs. 2 LKW-ÜberlStVAusnV aufgeführt seien; zudem liefen die in der Anlage aufgeführten Nebenstrecken auf die Begünstigung eines klar abgrenzbaren und damit individuellen
Personenkreises hinaus.

 Nehme man hingegen an, dass § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG eine Grundlage für die Verordnung darstelle, dann liege ein Verstoß gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vor, denn
bei der dann erforderlichen weiten Auslegung des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG genüge
diese Bestimmung nicht mehr dem Bestimmtheitserfordernis aus Art. 80 Abs. 1 Satz
2 GG, das auch auf das Verfahren zu beziehen sei. Eine Verordnungsermächtigung,
die es ins Ermessen des Verordnungsgebers stelle, ob und wann er den Bundesrat
beteiligen wolle, sei verfassungswidrig.

  b) Art. 80 Abs. 1 GG sei zudem deshalb verletzt, weil die Verordnung nicht ohne unzulässige Überdehnung des § 6 Abs. 1 StVG auf diese Vorschrift gestützt werden
könne. Dem Straßenverkehrsgesetz liege, wie sich aus der Verwaltungsvorschrift zu
§ 46 StVO ergebe, ein Konzept der Verteilung des Güterverkehrs zwischen Straße,
Wasser und Schiene zugrunde, das nicht durch Ausnahmeentscheidungen unterlaufen werden dürfe. Die Verwendung überlanger Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen werde aber wahrscheinlich Verlagerungseffekte begründen. Es obliege dem Gesetzgeber, nicht dem Verordnungsgeber, zu entscheiden, inwieweit dies
hinzunehmen sei. Durch die räumliche Beschränkung in § 2 LKWÜberlStVAusnV
werde zudem die Rechts- und Wirtschaftseinheit der Bundesrepublik zertrennt. Auch
werde der in § 6 Abs. 1 StVG eröffnete Gestaltungsspielraum überschritten, wenn die
Entscheidung über die für das Projekt zur Verfügung stehenden Flächen den Ländern überlassen werde. Die Entscheidung, inwieweit der Zugang zum Straßenverkehr von Verhaltensweisen „jenseits des Straßenlandes“ - wie der Teilnahme an einer wissenschaftlichen Untersuchung (§ 12 LKWÜberlStVAusnV) - abhängig
gemacht werde, müsse ebenfalls der Gesetzgeber selbst treffen.

 c) Die Verordnung laufe dem Vorbehalt des Gesetzes zuwider. Sie führe eine neue        30
Konzeption des Transports von Gütern im Straßenverkehr ein und entscheide damit
über eine gesellschaftlich gewichtige, politisch hoch umstrittene und daher wesentliche Frage. Um wesentliche Regelungen im Sinne der Wesentlichkeitsrechtspre-


                                        14/38

chung des Bundesverfassungsgerichts handele es sich zudem auch angesichts der
erzeugten Belastungen für Grundrechtsträger. Die Entscheidung über den Anwendungsbereich der Verordnung werde den Ländern überlassen (§ 2 LKWÜberlStV-AusnV), was von § 6 Abs. 1 StVG nicht vorgesehen sei. Darüber hinaus würden
durch den Feldversuch die Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, die unternehmerische Freiheit, die informationelle Selbstbestimmung, die negative Meinungsfreiheit und die allgemeine Handlungsfreiheit berührt. Eine Verletzung des Gesetzesvorbehalts liege zudem erst recht vor, wenn wesentliche Entscheidungen vom
Verordnungsgeber nicht selbst getroffen, sondern an Behörden delegiert würden. Eine derartige Subdelegation liege hier vor, denn der Verordnungsgeber lege nicht
selbst fest, welche Gestalt die grundrechtlich relevante wissenschaftliche Untersuchung (§ 12 LKWÜberlStVAusnV) haben solle, sondern überlasse diese Entscheidung vollständig der Bundesanstalt für Straßenwesen.

  d) Art. 23 Abs. 1 GG sei verletzt, weil die Verordnung gegen Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie 96/53/EG verstoße. Zwar könne im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle die
Vereinbarkeit von Bundesrecht mit Unionsrecht nicht unmittelbar gerügt werden. Der
in Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG angelegte Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit werde aber durch den Erlass einer Rechtsverordnung, die mit Bestimmungen des Unionsrechts unvereinbar sei, verletzt. Ein Verstoß des deutschen Normgebers gegen
Unionsrecht stelle daher eine Verletzung des Art. 23 GG dar. Die Sicherung der
Rechtlichkeit obliege nach Auffassung des Gerichtshofs der Europäischen Union
nach Art. 4 Abs. 3 EUV auch den Organen der Mitgliedstaaten. Dem entspreche es,
wenn nationale Gerichte nicht ein Vertragsverletzungsverfahren der Kommission abwarteten, sondern bei ihrer Handhabung des Art. 267 AEUV das Gesamtinteresse an
einer effektiven Durchsetzung des Rechts zum Maßstab machten. Die Verpflichtung
aus Art. 267 AEUV treffe ein mitgliedstaatliches Gericht daher unabhängig von der
Frage, wie sein Prüfungsmaßstab nach nationalem Recht zugeschnitten sei. Die Bestimmung des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG sei interpretationsoffen genug, um die Rüge
der Unionsrechtswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme im Normenkontrollverfahren zu ermöglichen.

  Die Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 5 RL 96/53/EG für eine Abweichung von den             32
Bestimmungen der Richtlinie lägen nicht vor. Bei einem benutzbaren Streckennetz,
das sich über das gesamte Bundesgebiet erstrecke und über 50 % des Staatsgebietes umfasse, fehle es an der erforderlichen Beschränkung der Abweichung auf bestimmte örtliche Verkehrsbereiche. Wegen jedenfalls bestehender Zweifel an der
Vereinbarkeit der Verordnung mit der Richtlinie 96/53/EG sei das Bundesverfassungsgericht, wenn es die Verordnung für mit dem Grundgesetz vereinbar erachte,
zur Vorlage an den Gerichthof der Europäischen Union verpflichtet.

 2. Zu dem Antrag haben die Bundesregierung und der Senat der Freien Hansestadt             33
Bremen Stellung genommen. Die Bundesregierung hat sich darüber hinaus zu der
Stellungnahme der Freien Hansestadt Bremen geäußert.



                                          15/38

  a) Die Bundesregierung verweist zunächst auf ihre Stellungnahme im Verfahren 2          34
BvF 1/12. Darüber hinaus trägt sie vor, die Vorschrift des Art. 80 Abs. 2 Satz 1 GG
habe keinen Bezug zu grundrechtlichen Schutzpflichten; das grundsätzliche Zustimmungserfordernis für Rechtsverordnungen auf der Grundlage des § 6 StVG ergebe
sich vielmehr daraus, dass die Länder das Straßenverkehrsgesetz im Auftrag des
Bundes als eigene Angelegenheit ausführten. Die Annahme eines Rangverhältnisses
zwischen dem Grundsatz des Art. 80 Abs. 2 GG und dem Vorbehalt anderweitiger
gesetzlicher Regelung habe in Art. 80 Abs. 2 GG keine Grundlage. § 6 Abs. 3 StVG
enthalte keine eigenständige Verordnungsermächtigung, sondern entbinde in den
dort genannten Fällen lediglich vom Zustimmungserfordernis und beruhe nicht auf
Art. 80 Abs. 1 Satz 1, sondern auf Art. 80 Abs. 2 GG. Dieser Vorschrift sei nicht zu
entnehmen, dass der Gesetzgeber Inhalt, Zweck und Ausmaß der möglichen Ausnahmen bestimmen müsse. Die in § 6 Abs. 1 bis Abs. 2a StVG enthaltenen Verordnungsermächtigungen implizierten die Befugnis, durch Rechtsverordnung Ausnahmen von allgemeinen Regelungen zu normieren, die auf der Grundlage dieser
Ermächtigungen erlassen werden, und die Voraussetzungen solcher Ausnahmen zu
bestimmen und deren Zulassung mit Auflagen zu verbinden. Die Verordnung schaffe
kein neues Verkehrskonzept. Materiell unterschieden ihre Bestimmungen sich nicht
von Bedingungen und Auflagen, wie sie Genehmigungen und Erlaubnissen nach
§§ 29, 46 StVO beigefügt werden könnten. Die Auswirkungen des Betriebs von überlangen Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen blieben schon wegen der geringen
Zahl der an dem Versuch teilnehmenden Fahrzeuge hinter den Auswirkungen der
Genehmigungen nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO zurück.

 Die Abgrenzung des Streckennetzes beruhe auf sachlichen Erwägungen. § 2 Abs.             35
1 LKWÜberlStVAusnV basiere auf Mitteilungen der Länder über die Eignung ihres jeweiligen Streckennetzes, die sie in eigener Zuständigkeit geprüft hätten. Lediglich § 2
Abs. 2 der Verordnung beruhe auf politischen Entscheidungen der Länder. Eine allgemeine Ausnahme im Sinne des § 6 Abs. 3 StVG setze nicht voraus, dass sie auf
dem gesamten Netz der öffentlichen Straßen in Anspruch genommen werden könne.
Dass die Ausnahme faktisch nur von Personen in Anspruch genommen werden könne, die mit ihren Fahrzeugen das in § 2 LKWÜberlStVAusnV bezeichnete Straßennetz erreichten, bewirke keine Einschränkung des Anwendungsbereichs nach personenbezogenen Kriterien. Die Auffassung, nach § 6 Abs. 1 StVG dürfe die Zulassung
von Ausnahmen nicht „von Verhaltensweisen jenseits des Straßenlandes“ abhängig
gemacht werden, sei unzutreffend.

  § 12 LKWÜberlStVAusnV bewirke keinen Grundrechtseingriff. Die Erwägungen der            36
Antragstellerinnen zum Parlamentsvorbehalt liefen auf die Forderung hinaus, der Gesetzgeber selbst müsse das Straßenverkehrsrecht im Detail regeln, denn alle Regelungen des Straßenverkehrsrechts beträfen die Sicherheit der Verkehrsteilnehmer.
Auch die Verknüpfung der Inanspruchnahme begünstigender Ausnahmen mit Bedingungen und Auflagen, die bei isolierter Betrachtung belastend wirkten, sei nicht geeignet, einen Parlamentsvorbehalt zu begründen. Könne der Verordnungsgeber iso-



                                         16/38

liert belastende Verkehrsbeschränkungen normieren, so sei dies erst recht in Verknüpfung mit der Zulassung begünstigender Ausnahmen möglich.

  Durch Art. 23 Abs. 1 GG werde nicht das gesamte Unionsrecht dem Grundgesetz           37
oder dem sonstigen Bundesrecht als Prüfungsmaßstab im abstrakten Normenkontrollverfahren gleichgestellt.

  b) Der Senat der Freien Hansestadt Bremen ist der Auffassung, die Verordnung sei      38
wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 und 2 GG verfassungswidrig und damit nichtig. Zum einen sei § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG nicht hinreichend bestimmt im Sinne des
Art. 80 Abs. 1 GG, denn die Befugnis zum Erlass allgemeiner Ausnahmen werde
nicht eingegrenzt; das Gesetz stelle insoweit eine Blankettermächtigung aus. Das
ausgefeilte Programm des § 6 Abs. 1 StVG werde von dem vollständig unbestimmten
§ 6 Abs. 3, 2. Var. StVG unterlaufen.

  Die Verordnung könne auch tatbestandlich nicht auf § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG gestützt werden. Eine Regelung nach § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG müsse aus bundesstaatlicher Sicht unbedeutsam und ihr Erlass dringlich sein. Diese Anforderungen würden
von der Verordnung offensichtlich nicht erfüllt. Die Verordnung enthalte vielfältige
neue Pflichten mit eigenständigem Charakter. Angesichts der Größe des Streckennetzes gehe es auch räumlich nicht um die Errichtung eines Ausnahmeregimes. Die
Verordnung könne überdies auf § 6 Abs. 1 StVG auch deshalb nicht gestützt werden,
weil sie nicht lediglich den Zugang zum Straßenverkehr zum Gegenstand habe.

  c) Die Bundesregierung hat auf die Stellungnahme der Freien Hansestadt Bremen         40
erwidert, dass die Hansestadt selbst für den Feldversuch geeignete Strecken im Autobahnnetz auf ihrem Gebiet gemeldet habe. Zudem habe sie für das nachgeordnete
Straßennetz Erlaubnisse beziehungsweise Ausnahmegenehmigungen erteilt, in denen als Auflage die Teilnahme am Feldversuch enthalten sei. Die weiteren Auflagen
zitierten den Katalog der Auflagen und Bedingungen der Verordnung. Damit qualifiziere die Hansestadt selbst diese Regelungen als Auflagen und Bedingungen.

                                         V.
 Die Antragsteller beider Verfahren haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.         41
Auf Bitte des Senats haben sie sowie die Bundesregierung und der Senat der Freien
Hansestadt Bremen sich ergänzend zu der Frage geäußert, ob einzelne Bestimmungen der Verordnung in dem Sinne konstitutiv für das Gesamtkonzept der Verordnung
sind, dass die Verordnung ohne sie keinen Bestand haben könnte.

                                         B.

                                         I.
 Die Normenkontrollanträge sind im Wesentlichen zulässig.                               42

 Unzulässig ist der Antrag im Verfahren 2 BvF 3/12, soweit die Antragstellerinnen einen Verstoß gegen Art. 23 Abs. 1 GG rügen. Zwar handelt es sich bei Art. 23 Abs. 1


                                        17/38

GG um eine Norm des Grundgesetzes, die im Normenkontrollverfahren Prüfungsmaßstab sein kann. Die Antragstellerinnen begründen jedoch den von ihnen angenommenen Verstoß gegen diese Norm und den aus ihr abzuleitenden Grundsatz der
Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes der Sache nach allein damit, dass
die zur Prüfung gestellte Verordnung gegen Unionsrecht, nämlich gegen die Richtlinie 96/53/EG, verstoße. Mit diesem Vorbringen und der damit hilfsweise verbundenen Anregung einer Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union können sie
nicht gehört werden. Maßstab der Prüfung von Bundesrecht, hier der Verordnung, im
Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist allein das Grundgesetz (Art. 93 Abs. 1
Nr. 2 GG, § 78 Satz 1 BVerfGG). Auch stellt ein möglicher Verstoß gegen Unionsrecht die Gültigkeit einer innerstaatlichen Norm nicht in Frage (vgl. BVerfGE 126, 286
<301 f.>). Für die Prüfung, ob eine innerstaatliche Norm des einfachen Rechts mit
einer Bestimmung des Unionsrechts unvereinbar ist, ist das Bundesverfassungsgericht daher nicht zuständig (vgl. BVerfGE 31, 145 <174 f.>; 82, 159 <191>; 110, 141
<155>; 114, 196 <220>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28. Januar 2014 -
2 BvR 1561/12 u.a. -, juris). Dieser Prüfungsmaßstab wird weder durch Art. 23 Abs.
1 GG und die darin zum Ausdruck gebrachte Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes erweitert (vgl. BVerfGE 110, 141 <155>; Kaiser/Schübel-Pfister, in: Emmenegger/Wiedmann, Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Bd.
2, Berlin 2011, S. 545 <568 f.>) noch für das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle dadurch modifiziert, dass das Bundesverfassungsgericht in diesem Verfahren
ohne Zusammenhang mit einem Verfahren vor den Fachgerichten entscheidet, in
dem eine Vorlage gegebenenfalls erfolgen könnte und müsste (vgl. BVerfGE 114,
196 <220>).

                                          II.
  Die Normenkontrollanträge sind unbegründet. Die Vorschriften der Verordnung sind        44
von den Ermächtigungsgrundlagen des § 6 Abs. 1 StVG gedeckt (1.). Die Zustimmung des Bundesrates zu der Verordnung war nicht erforderlich; ein Verstoß gegen
Art. 80 Abs. 2 GG liegt daher nicht vor (2.). Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3
GG (3.), der Parlamentsvorbehalt (4.) und das Rechtsstaatsprinzip (5.) sind nicht verletzt.

  1. a) Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG bestimmt, dass die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen durch Gesetz ermächtigt werden können,
Rechtsverordnungen zu erlassen, und dass dabei Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Die Norm stellt damit unmittelbar Anforderungen nur an das ermächtigende Gesetz (vgl. BVerfGE 101, 1
<30>). Aus dem dahinterstehenden, im Rechtsstaats- und Demokratieprinzip angelegten Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes folgt aber auch, dass eine Rechtsverordnung sich in den Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung halten muss. Gestattete
das Grundgesetz Rechtsverordnungen, die sich nicht im Rahmen der jeweiligen gesetzlichen Ermächtigung halten, wären auch die Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1
GG an das ermächtigende Gesetz stellt, sinnlos. Die Frage, ob eine Verordnung von


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der in Anspruch genommenen Ermächtigungsgrundlage gedeckt ist, hat daher über
ihre Bedeutung als Vorfrage der verfassungsrechtlichen Prüfung (vgl. BVerfGE 8, 51
<61>; 101, 1 <30>; 127, 293 <319>) hinaus verfassungsrechtliche Relevanz (vgl.
BVerfGE 106, 1 <12>; Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG,
Loseblattsammlung, Stand: 39. Ergänzungslieferung Dezember 2012, § 76 Rn. 67;
Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 9. Aufl. 2012, Rn. 131; Benda/
Klein, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 2012, Rn. 691).

 b) Die Verordnung stützt sich auf § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c), Nr. 2 Buchstabe a),      46
c), k) und x), Nr. 3 einleitender Satzteil und Nr. 5a StVG jeweils in Verbindung mit § 6
Abs. 3 StVG. Von diesen Normen sind die Vorschriften der Verordnung gedeckt.

 aa) § 6 Abs. 3 StVG kommt als Ermächtigungsgrundlage für die Verordnung nicht in          47
Betracht. Wie sich bereits aus dem Wortlaut ergibt, handelt es sich bei dieser Bestimmung nicht um eine selbständige Grundlage für den Erlass von Verordnungen, sondern um eine Verfahrensvorschrift, die regelt, dass unter anderem Ausnahmen von
den auf die Absätze 1 bis 2a des § 6 StVG gestützten Vorschriften ohne Zustimmung
des Bundesrates statuiert werden können. In systematischer Hinsicht bestätigt dies
der Vergleich mit den Absätzen 1, 3a und 4 des § 6 StVG, die jeweils ausdrücklich
zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen, während in § 6 Abs. 3 StVG eine
solche ausdrückliche Ermächtigung fehlt.

 Auch Sinn und Zweck des § 6 Abs. 3 StVG sprechen nicht dafür, die Vorschrift als          48
Verordnungsermächtigung zu verstehen. Insbesondere erschließt sich nicht, worin
der Mehrwert einer selbständigen Ermächtigung zu „Ausnahmen“ liegen sollte. Sinnvoll wäre eine selbständige Ausnahmeermächtigung nur dann, wenn damit auch Ausnahmeregelungen ermöglicht werden sollten, die nicht bereits durch eine der Ermächtigungen aus dem Katalog des § 6 Abs. 1 StVG gedeckt sind. Dann aber wäre
unverständlich, warum der Verordnungsgeber gerade in den Fällen, in denen er ohne
Zustimmung des Bundesrates tätig wird, nicht an die Grenzen der Ermächtigungen
des § 6 Abs. 1 StVG gebunden sein sollte.

 bb) Mit Blick auf Art. 80 Abs. 1 GG, der für jede Verordnungsvorschrift eine gesetzliche Grundlage verlangt (vgl. BVerfGE 22, 330 <343>; 48, 1 <19>; 101, 1 <30>; Brenner, in: Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 80, Rn. 78),
kommt auch eine über die Reichweite der Ermächtigungen des § 6 Abs. 1 StVG hinausgehende ungeschriebene Ermächtigung zum Erlass von Ausnahmeregelungen
und damit verbundenen weiteren Bestimmungen nicht in Betracht.

 cc) Die Vorschriften der Verordnung finden in den angeführten Bestimmungen des            50
§ 6 Abs. 1 StVG (Rn. 46) ausreichende Ermächtigungsgrundlagen.

 (1) § 1 LKWÜberlStVAusnV gibt lediglich an, was Gegenstand der nachfolgenden              51
Verordnungsbestimmungen ist, und bedarf daher keiner Ermächtigungsgrundlage,
die über die für die nachfolgenden Vorschriften erforderlichen hinausgeht.

 (2) §§ 3 und 4 Abs. 1 bis 3 LKWÜberlStVAusnV als zentrale Normen der Verord-              52


                                          19/38

nung bestimmen, dass die in § 3 LKWÜberlStVAusnV aufgezählten Fahrzeuge und
Fahrzeugkombinationen von den Regelungen in § 32 Abs. 4 StVZO abweichende
Gesamtlängen aufweisen dürfen.

 (a) Diese Vorschriften sind, soweit sie die höchstzulässige Länge für einzelne Fahrzeuge oder Anhänger regeln, von § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) StVG gedeckt, der zu
Verordnungsregelungen über Voraussetzungen für die Zulassung von Kraftfahrzeugen und deren Anhängern ermächtigt (zum Erfordernis der Zulassung s. § 1 Abs. 1
Satz 1 StVG; die Voraussetzungen und das Zulassungsverfahren regelt die
Fahrzeug-Zulassungsverordnung (FZV)).

  (b) Soweit § 4 Abs. 1 bis 3 in Verbindung mit § 3 LKWÜberlStVAusnV Höchstlängen           54
für Fahrzeugkombinationen vorsehen - die als solche nicht der Zulassung unterliegen
(vgl. dazu, dass Gegenstand von Betriebserlaubnissen beziehungsweise Genehmigungen und der nachfolgenden Zulassung das einzelne Fahrzeug ist, § 3 Abs. 1 Satz
2 FZV; Rebler, in: Ferner/Bachmeier/Müller, Verkehrsrecht, § 32 StVZO, Rn. 18) -
können sie als Vorschriften über den Betrieb von Fahrzeugen auf § 6 Abs. 1 Nr. 2
Buchstabe c) StVG gestützt werden. § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG ermächtigt
unter anderem zu Regelungen über den Betrieb von Fahrzeugen. Dem steht nicht
entgegen, dass die in dieser Vorschrift auf das Wort „Zulassung“ folgenden Aufzählungselemente jeweils nur zulassungsbezogen zu verstehen wären. Zwar könnte für
eine solche Auslegung sprechen, dass die Begründung des Gesetzentwurfs zu § 6
Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG nur mitteilt, die Vorschrift befasse sich mit „Art und Inhalt der Zulassung“, ohne noch andere Regelungsgegenstände zu erwähnen (BT-Drucks 14/8766, S. 58). Hierbei dürfte es sich jedoch um eine der Fülle der Teilvorschriften des § 6 Abs. 1 StVG geschuldete Verknappung der Entwurfsbegründung
handeln. Nach dem Wortlaut des § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG stehen die Aufzählungselemente der Vorschrift eindeutig in einem Verhältnis der Gleichordnung nebeneinander.

 Bei den Regelungen der §§ 3, 4 LKWÜberlStVAusnV, die die Gesamtlänge von                   55
Fahrzeugkombinationen betreffen, handelt es sich auch um Vorschriften über den
Betrieb von Fahrzeugen. Sind zwei zugelassene Fahrzeuge in ihrer Kombination länger, als § 32 Abs. 4 StVZO das für ihre spezielle Kombination vorsieht, ist die Fahrzeugkombination nicht vorschriftsmäßig im Sinne des § 31 Abs. 2 StVZO. Der Halter
darf daher die Inbetriebnahme nicht anordnen oder zulassen.

 (c) Den Vorschriften der §§ 3, 4 LKWÜberlStVAusnV fehlt es auch nicht an der notwendigen Schutzzweckorientierung.

  Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) StVG müssen die auf diese Ermächtigungsgrundlage gestützten Verordnungsbestimmungen auf die Gewährleistung der Verkehrssicherheit der Fahrzeuge und Fahrzeugteile und den Schutz der Verkehrsteilnehmer gerichtet sein. Es spricht nicht gegen eine solche Schutzrichtung der
fahrzeugbezogenen Bestimmungen der §§ 3, 4 LKWÜberlStVAusnV, dass mit der
darin vorgesehenen Heraufsetzung der zulässigen Höchstlängen das Schutzniveau


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im Vergleich zu § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 StVZO verringert worden sein könnte. Den
schutzbezogenen Anforderungen des § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) StVG genügt eine Vorschrift, wenn sie den dort genannten Schutzzwecken entspricht. Dies ist bei
den fahrzeugbezogenen Bestimmungen der §§ 3, 4 LKWÜberlStVAusnV der Fall.
Durch die Begrenzung der zulässigen Gesamtlänge auf bestimmte Maße dienen sie
der Verkehrssicherheit und dem Schutz der Verkehrsteilnehmer. Dass sie im Vergleich zu der Rechtslage, die ohne die Ausnahmeregelung bestand, den Schutzstandard absenken, ist demgegenüber nicht entscheidend. § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a)
StVG bindet den Verordnungsgeber nicht an ein einmal eingeführtes Schutzniveau;
für eine eingeschränkte Zulässigkeit späterer Abänderungen dergestalt, dass fortan
nur noch „strengere“ oder mindestens gleich strenge Regelungen erlassen werden
dürften, bietet die Bestimmung, gleich ob es um Regel- oder um Ausnahmevorschriften geht, keinerlei Anhaltspunkt.

  In gleicher Weise wie die von § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) StVG gedeckten fahrzeugbezogenen Verordnungsbestimmungen zielen auch die für Fahrzeugkombinationen geltenden Höchstlängenvorgaben, die ihre Grundlage in § 6 Abs. 1 Nr. 2
Buchstabe c) StVG finden, auf die Gewährleistung der Verkehrssicherheit und den
Schutz der Verkehrsteilnehmer. An der erforderlichen Schutzzweckorientierung fehlt
es daher auch dann nicht, wenn man, was nach den Gesetzesmaterialien (vgl. BT-Drucks 14/8766, S. 58) wie auch im Hinblick auf Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl.
BVerfGE 8, 274 <307>; 55, 207 <226 f.>; 80, 1 <20 f.>; 123, 39 <78>) naheliegt, § 6
Abs. 1 Nr. 2 StVG dahin auslegt, dass die in § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) genannten
Schutzzwecke auch für die anderen Buchstaben der Nummer 2 und somit auch für
die Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG Geltung beanspruchen.

 (3) § 4 Abs. 4 LKWÜberlStVAusnV, der bestimmt, dass abweichend von § 32a StV-         59
ZO Kraftfahrzeuge mehr als einen Anhänger und Sattelkraftfahrzeuge einen Anhänger mitführen dürfen, ist ebenfalls von § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG gedeckt,
denn auch hierbei handelt es sich um eine Vorschrift über den Betrieb eines Fahrzeugs.

 (4) § 2 LKWÜberlStVAusnV und die Anlage, auf die die Vorschrift verweist, legen       60
durch Bestimmungen zu den Strecken, auf denen der Verkehr mit Fahrzeugen und
Fahrzeugkombinationen mit Überlänge ausschließlich zulässig ist, lediglich den Anwendungsbereich der nachfolgenden Vorschriften fest, so dass auch insoweit die
dort bereits genannten Ermächtigungsgrundlagen einschlägig sind.

 (5) § 5 LKWÜberlStVAusnV ordnet an, dass Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge nur dann am Straßenverkehr teilnehmen dürfen, wenn sie mit bestimmten technischen Einrichtungen ausgerüstet sind. Hierbei handelt es sich um eine Regelung über Beschaffenheit, Ausrüstung und Kennzeichnung von Fahrzeugen
zum Schutz von Verkehrsteilnehmern, die ebenfalls auf der Grundlage des § 6 Abs. 1
Nr. 2 Buchstabe c) StVG erlassen werden konnte.



                                        21/38

  (6) § 6 LKWÜberlStVAusnV ist von § 6 Abs. 1 Nr. 5a StVG gedeckt, der dazu ermächtigt, Vorschriften unter anderem über Bau, Beschaffenheit, Ausrüstung und Betrieb von Fahrzeugen und Fahrzeugteilen zum Schutz vor den von Fahrzeugen ausgehenden     schädlichen      Umwelteinwirkungen   im    Sinne      des    Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu erlassen. Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1
BImSchG, auf die damit verwiesen wird (vgl. BTDrucks 7/179, S. 50), sind schädliche
Umwelteinwirkungen Immissionen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind,
Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit
oder die Nachbarschaft herbeizuführen.

  § 6 LKWÜberlStVAusnV bestimmt, dass Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen             63
mit Überlänge am Straßenverkehr nur teilnehmen dürfen, wenn sie im kombinierten
Verkehr einsetzbar sind. Damit sollen die Verlagerung von Gütertransporten von der
Straße auf den Schienen- oder Schiffsverkehr gefördert und schädliche Auswirkungen des Güterkraftverkehrs auf die Umwelt eingedämmt werden. Zwar wird dieses
Schutzziel nicht durch ein zwingendes Gebot der Nutzung des kombinierten Verkehrs
verfolgt, sondern lediglich durch Anforderungen an die Beschaffenheit der teilnehmenden Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen. Auch indem die Vorschrift allein
dafür sorgt, dass zumindest die Möglichkeit besteht, die Module auch im kombinierten Verkehr einzusetzen, und damit technischen Hindernissen der Nutzung des kombinierten Verkehrs entgegenwirkt, trägt sie jedoch zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen bei. Angesichts der vielfältigen durch Verkehrsverlagerungen auf
die Schiene reduzierbaren schädlichen Umwelteinwirkungen, die vom Straßenverkehr nach wie vor ausgehen, steht der Einordnung der Regelung als dem Schutz vor
schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes
dienend auch nicht entgegen, dass es sich um eine auf die Minimierung von Umwelteinwirkungen unterhalb der Schwelle von Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen zielende Vorschrift rein vorsorgenden Charakters handelt.
Dass die Vorschriften über Bau, Beschaffenheit, Ausrüstung und Betrieb von Fahrzeugen und Fahrzeugteilen, zu denen § 6 Abs. 1 Nr. 5a StVG ermächtigt, ihre Wirkungen nicht nur an Orten entfalten, an denen die Schwelle schädlicher Umwelteinwirkungen akut überschritten ist, liegt in der Natur solcher Vorschriften und kann
daher nicht dazu führen, dass ihnen die dem Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen dienende Funktion abgesprochen wird (vgl. auch, zur Möglichkeit von Emissionswerten mit Vorsorgecharakter als zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen einzuhaltenden Grenzwerten im Sinne des § 38 Abs. 1 Satz 1 BImSchG, Knauff,
in: Koch/Pache/Scheuing, GK-BImSchG, § 38 (Stand Sept. 2011), Rn. 55; Jarass,
BImSchG, 10. Aufl. 2013, § 38 Rn. 13, m.w.N.). § 6 Abs. 1 Nr. 5a StVG bietet allerdings keine Grundlage, um mittels Anforderungen, die die Kosten des Kraftfahrzeugverkehrs erhöhen, allgemeine verkehrspolitische Konzepte zur Stärkung des Schienenverkehrs umzusetzen (vgl. allgemein zu § 6 StVG BVerwGE 14, 202 <205>).
Darum handelt es sich jedoch bei der in § 6 der Verordnung getroffenen Regelung
nicht, wie sich schon daraus ergibt, dass die Bestimmung Teil einer Verordnung ist,
die als Ganze den Kraftfahrzeugverkehr nicht beschränkt, sondern dessen Möglich-


                                       22/38

keiten erweitert.

  (7) § 7 LKWÜberlStVAusnV, der bestimmt, dass die Einhaltung der in §§ 4 und 5         64
LKWÜberlStVAusnV und § 32d StVZO geregelten Voraussetzungen durch ein während der Fahrt mitzuführendes Sachverständigengutachten nachzuweisen ist, ist
durch die Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG gedeckt. Diese
Norm ermächtigt unter anderem zu Verordnungsbestimmungen über die Begutachtung von Fahrzeugen. Auch die Anordnung des Mitsichführens des Gutachtens ist
noch zum Komplex der Begutachtung zu zählen. Jedenfalls ergibt sich eine diesbezügliche Ermächtigung daraus, dass der Einleitungssatz des § 6 Abs. 1 Nr. 2 StVG,
der durch die nachfolgend unter den einzelnen Buchstaben aufgeführten Bestimmungen nur regelbeispielartig konkretisiert wird, zu Regelungen sowohl über die Beschaffenheit als auch über die Prüfung der Fahrzeuge ermächtigt. Unter Buchstabe d) wird
dies exemplarisch dahin konkretisiert, dass unter anderem Regelungen über den
Nachweis der Zulassung durch Fahrzeugdokumente erlassen werden können. Dies
zeigt, dass die Ermächtigung zum Erlass von Bestimmungen über Beschaffenheit
und Prüfung der Fahrzeuge vom Gesetzgeber selbst dahin verstanden und konkretisiert worden ist, dass sie auch die Regelung der zur Kontrolle notwendigen Nachweispflichten einschließt.

 (8) § 8 LKWÜberlStVAusnV beruht auf § 6 Abs. 1 Nr. 3 einleitender Satzteil StVG,       65
der zu Verordnungen über Maßnahmen zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung
auf den öffentlichen Straßen ermächtigt. Gemäß § 8 Abs. 1 LKWÜberlStVAusnV darf
die Ladung bei Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge nicht nach
hinten hinausragen, nach § 8 Abs. 2 LKWÜberlStVAusnV dürfen - abgesehen von
der Ausnahme in Satz 2 - keine Flüssigkeiten in Tanks, kein Gefahrgut, keine lebenden Tiere und keine freischwingenden Güter befördert werden.

  Die in § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG unter den einzelnen Buchstaben genannten Regelungsgegenstände sind nach dem Wortlaut der Bestimmung („unter anderem“) beispielhaft zu verstehen, so dass auch andere, dort nicht explizit aufgeführte Regelungen zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung getroffen werden können (vgl.
BVerfGE 26, 259 <262 f.>; 40, 371 <381 f.>; auch BVerwGE 59, 221 <229 f.>;
BVerwG, Urteil vom 16. März 1994 - 11 C 48.92 -, NZV 1994, S. 374 <375>). Von der
Ermächtigung darf nur zur Regelung des Straßenverkehrs und nur dann Gebrauch
gemacht werden, wenn und soweit schwerwiegende Gründe eine Regelung erfordern (vgl. BVerfGE 26, 259 <263>). Diese Voraussetzungen erfüllt das Verbot des
Hinausragens von Ladungen indem es verhindert, dass Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge weitere Länge durch die Ladung dazugewinnen und
damit insbesondere ein Überholen durch andere Fahrzeuge mit erhöhten Gefahren
verbunden ist. Auch das Verbot bestimmter Ladungen, die ungünstige Auswirkungen
auf die Fahrstabilität oder den Umfang der Schäden bei einem etwaigen Unfall haben
können, ist durch schwerwiegende Gründe der Verkehrssicherheit gerechtfertigt.

 (9) Bei der Vorschrift des § 9 LKWÜberlStVAusnV, die das Überholen von Fahrzeu-        67



                                        23/38

gen, die schneller als 25 km/h fahren können und dürfen, verbietet, handelt es sich
ebenfalls um eine Maßnahme zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 3 einleitender Satzteil StVG.

 (10) Auch § 10 LKWÜberlStVAusnV, der bestimmt, dass Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge am Straßenverkehr nur teilnehmen dürfen, wenn jeweils vor Fahrtantritt der Fahrer sich davon überzeugt hat, dass keine Sperrungen
und Umleitungen auf der Strecke vorliegen, die ein Verlassen des zugelassenen
Streckennetzes erfordern, ist von § 6 Abs. 1 Nr. 3 einleitender Satzteil StVG gedeckt.
Die Vorschrift dient der Sicherheit des Verkehrs und der Verhütung der über das übliche Maß hinausgehenden Abnutzung der Straße, indem möglichst vermieden wird,
dass Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge für sie ungeeignete
Strecken benutzen und damit zu einem Hindernis und einer Gefahr für andere Verkehrsteilnehmer werden oder die Straßensubstanz mehr als vertretbar in Anspruch
nehmen.

 (11) Die Vorschrift des § 11 LKWÜberlStVAusnV, die besondere Anforderungen an           69
die Fahrer eines Fahrzeugs oder einer Fahrzeugkombination mit Überlänge stellt, ist
von § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c) StVG gedeckt, der zu Rechtsverordnungen über
die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr, insbesondere über die Anforderungen an die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen, die Beurteilung der Eignung durch Gutachten sowie die Feststellung und Überprüfung der Eignung durch
die Fahrerlaubnisbehörde, ermächtigt.

 (12) § 12 LKWÜberlStVAusnV, der bestimmt, dass überlange Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen am Straßenverkehr nur teilnehmen dürfen, wenn mit ihnen an einer wissenschaftlichen Untersuchung durch die Bundesanstalt für Straßenwesen teilgenommen wird, kann auf § 6 Abs. 1 Nr. 3 einleitender Halbsatz in Verbindung mit
§ 6 Abs. 1 Nr. 5a StVG gestützt werden.

  Mit der angegriffenen Rechtsverordnung sollen ausweislich ihrer von der Bundesregierung vorgelegten und von den Antragstellern nicht in Frage gestellten Begründung
die rechtlichen Grundlagen dafür geschaffen werden, in einem „Feldversuch“ die
Chancen und Risiken innovativer Nutzfahrzeugkonzepte im Straßenverkehr zu evaluieren. Wesentliches Ziel sei es, zu untersuchen, ob durch den Einsatz von Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge der Verkehrsträger Straße effizienter
genutzt werden und ob damit ein Beitrag zur Verminderung von Emissionen geleistet
werden kann. Die in § 12 der Verordnung statuierte Pflicht zur Teilnahme an der vorgesehenen wissenschaftlichen Untersuchung dient diesem Zweck, indem sie die
Voraussetzungen für die Evaluation des Versuchs sicherstellt. Die Teilnahmepflicht
trägt damit zwar zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen (§ 6 Abs. 1 Nr. 3 einleitender Halbsatz StVG) und zum Schutz vor schädlichen
Umwelteinwirkungen (§ 6 Abs. 1 Nr. 5a StVG) nicht unmittelbar, sondern nur mittelbar insofern bei, als aus der dadurch ermöglichten Untersuchung Erkenntnisse für
die Bewertung des Feldversuchs und die daran anknüpfende Entscheidung über das



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Ob und Wie der Fortführung der versuchsweise eröffneten zusätzlichen Möglichkeiten der Teilnahme am Straßenverkehr gewonnen werden sollen. Eine in dieser Weise vermittelte Zugehörigkeit zum Gegenstand der genannten Verordnungsermächtigungen reicht jedoch aus. Dies bestätigt die Gesetzgebungsgeschichte des § 6 Abs.
1 Nr. 16 StVG, der zu Regelungen über die Beschränkung des Straßenverkehrs
zur Erforschung des Unfallgeschehens, des Verkehrsverhaltens, der Verkehrsabläufe sowie zur Erprobung geplanter verkehrssichernder oder verkehrsregelnder Regelungen und Maßnahmen ermächtigt. In der Begründung des zugrundeliegenden
Regierungsentwurfs ist hierzu ausgeführt, diese Ermächtigung diene „allein der Klarstellung“. Bisher seien derartige Regelungen zu Versuchszwecken, die zwar von der
Zielrichtung her der Verkehrssicherheit dienten, ohne dass ihre Wirksamkeit bereits
feststünde, auf § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG (der damaligen Fassung) gestützt worden.
Mögliche Zweifel, ob diese „mittelbare Beziehung zur Verkehrssicherheit“ das Sicherheitsmerkmal des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG erfülle, sollten durch die neue Ermächtigung
gegenstandslos werden (vgl. BTDrucks 8/3150 S. 10). Die angesprochenen möglichen Zweifel wurden danach eindeutig nicht geteilt, sondern nur zur Kenntnis genommen und mit einer nicht konstitutiven, sondern rein klarstellenden Regelung beantwortet. Aus § 6 Abs. 1 Nr. 16 StVG ist demgemäß nicht etwa ein Gegenschluss dahin
zu ziehen, dass eine Regelung wie § 12 LKWÜberlStVAusnV der in Anspruch genommenen Ermächtigungsgrundlage nicht zugeordnet werden kann, weil die Beziehung zu deren Gegenstand durch einen Versuchszusammenhang vermittelt ist. Ein
solcher Gegenschluss läge im Übrigen auch angesichts der wenig systematischen
Ordnung der Ermächtigungsgrundlagen des § 6 StVG fern.

 2. Die Verordnung ist nicht deshalb verfassungswidrig, weil sie ohne Zustimmung       72
des Bundesrates erlassen wurde. Die Zustimmung des Bundesrates nach Art. 80
Abs. 2 GG war nicht erforderlich, weil die Verordnung auf der Grundlage des § 6 Abs.
3, 2. Var. StVG ohne Zustimmung des Bundesrates ergehen konnte. Zwar bedürfen
Rechtsverordnungen zum Straßenverkehrsgesetz, das nach der Grundregel der
Art. 83, 30 GG von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt wird, gemäß
Art. 80 Abs. 2 GG grundsätzlich der Zustimmung des Bundesrates. Dieses Zustimmungserfordernis steht jedoch nach Art. 80 Abs. 2 GG unter dem Vorbehalt anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung, kann also durch Bundesgesetz ausgeschlossen werden. Eine solche anderweitige Regelung ist § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG, nach
der Rechtsverordnungen über allgemeine Ausnahmen von den auf dem Straßenverkehrsgesetz beruhenden Rechtsvorschriften nicht der Zustimmung des Bundesrates
bedürfen; stattdessen sind vor ihrem Erlass die zuständigen obersten Landesbehörden zu hören. Die hier zur Prüfung gestellte Verordnung ist eine solche Rechtsverordnung über allgemeine Ausnahmen im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG.

 a) Art. 80 Abs. 2 GG enthält keine Vorgaben, die der Einstufung der Verordnung als    73
Ausnahmeregelung im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG entgegenstünden.

 Die in Art. 80 Abs. 2 GG vorgesehene grundsätzliche Zustimmungsbedürftigkeit von      74
Verordnungen aufgrund zustimmungspflichtiger Gesetze dient dem Schutz der Mit-


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wirkungsrechte des Bundesrates bei der Setzung von Rechtsnormen (vgl. BVerfGE
8, 71 <77 f.>; 114, 196 <231>). Zustimmungsrechte des Bundesrates sollen nicht
durch Delegation der Rechtssetzung auf die Exekutive erlöschen (vgl. BVerfGE 24,
184 <189>; 114, 196 <231>). Eine „anderweitige bundesgesetzliche Regelung“ im
Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG darf demgemäß nicht in einer Weise ausgelegt werden,
die dazu führt, dass der Bundesrat ohne sein Zutun Mitbestimmungsrechte verliert.
Das Zustimmungserfordernis darf nur unter den Voraussetzungen entfallen, denen
der Bundesrat im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zugestimmt hat. Daraus
folgt allerdings nicht mehr als das, was sich aus der Bindung an die gesetzliche Regelung (Art. 20 Abs. 3 GG) ohnehin ergibt: Die Voraussetzungen, unter denen nach
der „anderweitigen bundesgesetzlichen Regelung“ eine Zustimmung des Bundesrates entbehrlich ist, dürfen nicht über ihren im Wege der anerkannten Auslegungsmethoden zu ermittelnden Gehalt hinaus ausgedehnt werden.

 Weitere Maßgaben für die Auslegung des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG sind Art. 80 Abs.      75
2 GG nicht zu entnehmen. Die Annahme, die Möglichkeit anderweitiger gesetzlicher
Regelung dürfe nur genutzt werden, wenn hierfür ein besonderer sachlicher Grund
bestehe, findet weder im Wortlaut des Art. 80 Abs. 2 GG eine Stütze, noch gibt der
dargestellte Zweck der Vorschrift dafür etwas her. Durch die Zustimmungsbedürftigkeit „anderweitiger gesetzlicher Regelung“ im Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG ist gewährleistet, dass dem Bundesrat nicht Entscheidungsmöglichkeiten ohne sein Zutun
entzogen werden. Weitergehenden Schutzes durch eine im Text des Grundgesetzes
nicht angelegte besondere Rechtfertigungsbedürftigkeit der anderweitigen gesetzlichen Regelung im Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG bedarf es nicht. Gegenteiliges lässt
sich auch der Bezugnahme auf die sachliche Rechtfertigung des Verzichts auf die
Zustimmung des Bundesrates in der Verordnungsermächtigung des § 8 Abs. 3 des
Finanzverwaltungsgesetzes (vom 30. August 1971 <BGBl I S. 1426, 1427>) im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Juni 2002 (BVerfGE 106, 1 <25>)
nicht entnehmen; um die Auslegung des Art. 80 Abs. 2 GG ging es dort nicht.

  Die von den Antragstellern befürwortete Einschränkung der Möglichkeit anderweitiger gesetzlicher Regelung ist auch aus einem hinter Art. 80 Abs. 2 GG stehenden föderalen Leitbild nicht abzuleiten. Zu dem Leitbild, von dem Art. 80 Abs. 2 GG geprägt
ist, gehört ausweislich des Regelungsinhalts der Vorschrift neben der Zustimmungsbedürftigkeit der dort genannten Rechtsverordnungen gerade auch die Möglichkeit
der anderweitigen gesetzlichen Regelung. Das Zustimmungserfordernis wird durch
das Grundgesetz selbst eingeschränkt.

 b) Anforderungen an die Auslegung des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG ergeben sich auch       77
nicht aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Diese Verfassungsbestimmung gilt für Verordnungsermächtigungen. Bei § 6 Abs. 3 StVG handelt es sich dagegen um eine Verfahrensregelung.

  c) Der in § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG verwendete Begriff der Ausnahme deckt die Regelungen der zur Prüfung gestellten Verordnung.



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  aa) Als Ausnahme wird bezeichnet, was von einer im Übrigen fortbestehenden Regel abweicht. Ob eine Regelung als Ausnahmeregelung verstanden werden kann,
lässt sich daher nicht ohne Betrachtung der Regel bestimmen, von der abgewichen
wird.

 § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG stellt von dem sonst bestehenden Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen über allgemeine Ausnahmen „von den
auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften“ frei. Die ins Auge zu fassenden
Regeln sind danach die auf dem Straßenverkehrsgesetz beruhenden Rechtsvorschriften. Inwieweit dabei als die Vorschriften, von denen als „Regel“ auszugehen ist
und die durch eine Ausnahmeregelung nicht gänzlich beiseitegesetzt werden dürfen,
nur einzelne Bestimmungen oder auch ganze Regelungskomplexe gelten können,
muss hier nicht geklärt werden. Auch bei Anlegung des strengeren Maßstabs enthält
die zur Prüfung gestellte Verordnung Ausnahmeregelungen im Sinne des § 6 Abs. 3,
2. Var. StVG. Es handelt sich um Ausnahmen von einzelnen Vorschriften der auf dem
Straßenverkehrsgesetz beruhenden Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung.

  (1) Dies gilt zunächst für die zentralen Vorschriften der §§ 3 und 4 LKWÜberlStV-      81
AusnV. § 4 Abs. 1 bis 3 LKWÜberlStVAusnV sieht für die in § 3 LKWÜberlStVAusnV
genannten Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen Höchstlängenmaße vor, die von
den in § 32 Abs. 4 StVZO angeordneten abweichen. § 4 Abs. 4 LKWÜberlStVAusnV
regelt, dass abweichend von § 32a StVZO hinter Kraftfahrzeugen mehr als ein Anhänger und hinter Sattelkraftfahrzeugen ein Anhänger mitgeführt werden dürfen.
Dem Ausnahmecharakter dieser Vorschriften steht nicht entgegen, dass sie die Regeln, von denen abgewichen wird, vollständig beiseitesetzten. Werden allein die Bestimmungen des § 4 LKWÜberlStVAusnV in den Blick genommen, könnten sie zwar
als Regelungen erscheinen, die die Längenvorschriften des § 32 Abs. 4 StVZO für
die in § 3 LKWÜberlStVAusnV aufgeführten Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen
vollumfänglich verdrängen; aus den weiteren Vorschriften der Verordnung ergibt sich
aber deutlich, dass die - auch formell nicht etwa gestrichene, sondern fortbestehende
- „Regel“ des § 32 Abs. 4 StVZO nur partiell, nämlich nur unter Voraussetzungen außer Geltung gesetzt wird, die sicherstellen, dass in der Praxis weitestgehend die Regel maßgeblich bleibt. Indem die Verordnung umfassende Voraussetzungen für die
Inanspruchnahme der Höchstlängenregelung festsetzt, wird ihr Anwendungsbereich
deutlich verengt. Sie gilt lediglich für die Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen, die
die zahlreichen aufgeführten Voraussetzungen erfüllen, während es für alle anderen
bei der Regel des § 32 Abs. 4 StVZO bleibt. Auch in räumlicher und zeitlicher Hinsicht
ist der Anwendungsbereich eingeschränkt. Nach § 2 LKWÜberlStVAusnV gelten die
Längenvorschriften der Verordnung nur auf bestimmten Strecken, während es für
das übrige Gebiet der Bundesrepublik bei der Regel des § 32 Abs. 4 StVZO bleibt.
Darüber hinaus sind die Veränderungen der zulässigen Höchstmaße bis zum 31. Dezember 2016 befristet.

 (2) Gemäß der Eingangsbestimmung des § 1 LKWÜberlStVAusnV werden die in                 82
den zentralen Vorschriften der §§ 3 und 4 LKWÜberlStVAusnV vorgesehenen Aus-


                                         27/38

nahmen durch die weiteren Verordnungsbestimmungen näher ausgestaltet. Die Verordnung stellt sich damit insgesamt als Regelung von „Ausnahmen“ dar.

 (a) Der Begriff der „Rechtsverordnungen über …. Ausnahmen“ in § 6 Abs. 3, 2. Var.     83
StVG kann nur dahin ausgelegt werden, dass in derartigen Verordnungen auch Vorschriften enthalten sein können, die die zugelassenen Ausnahmen durch Voraussetzungen ihrer Inanspruchnahme und sonstige Randbedingungen ausgestalten. Die
normativen Voraussetzungen für das Eingreifen der Ausnahme etwa sind - ganz unabhängig davon, ob sie im selben Satz oder in derselben Vorschrift geregelt sind wie
die Abweichung, die den Kern der Ausnahmeregelung bildet - integraler Teil einer
Ausnahmeregelung. Die Zugehörigkeit der die Abweichung näher ausgestaltenden
Regelungen zu den § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG unterfallenden Ausnahmeregelungen
zeigt sich besonders deutlich darin, dass es gerade diese ausgestaltenden Regelungen sind, die den Anwendungsbereich der Abweichungen im Verhältnis zu dem der
„Regeln“ - hier des § 32 Abs. 4 StVZO und des § 32a StVZO - in der Weise einengen,
dass von einer „Ausnahme“ im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG überhaupt gesprochen werden kann (Rn. 81).

 Der Vergleich einer in einer Verordnung enthaltenen Ausnahme mit einer behördlichen Ausnahmegenehmigung bestätigt diese Auslegung. Für die behördliche Ausnahmegenehmigung bestimmt § 71 StVZO, dass die Genehmigung von Ausnahmen
mit Auflagen verbunden werden kann, denen der Betroffene nachzukommen hat. Andere Nebenbestimmungen können - gestützt auf § 36 VwVfG - ebenfalls mit der Ausnahmegenehmigung verbunden werden (vgl. Dauer, in: Hentschel/König/Dauer,
Straßenverkehrsrecht, 41. Aufl. 2011, § 71 StVZO, Rn. 2; Rebler, in: Ferner/Bachmeier/Müller, Verkehrsrecht, Köln 2009, § 71 StVZO, Rn. 1 und 2; Rebler, SVR 2008,
S. 148; Rebler/Borzym, SVR 2008, S. 133; a.A. OLG Bamberg, Beschluss vom 14.
Mai 2007 - 2 Ss OWi 597/06 -, NZV 2007, S. 638 <639>). § 46 Abs. 3 Satz 1 StVO
bestimmt, dass Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis unter dem Vorbehalt des Widerrufs erteilt und mit Nebenbestimmungen (Bedingungen, Befristungen, Auflagen)
versehen werden können. Dass der Gesetzgeber davon ausging, dass zwar die behördliche Ausnahmegenehmigung Nebenbestimmungen enthalten kann, bei der Regelung von Ausnahmen in einer Verordnung funktional äquivalente Bestimmungen
aber nicht enthalten sein würden, kann nicht angenommen werden. Auch würde es
den Schutzzwecken des § 6 StVG widersprechen, wenn der Verordnungsgeber bei
der Gewährung von Ausnahmen nicht auch zugleich „Nebenbestimmungen“ regeln
könnte, um beispielsweise von den Ausnahmen ausgehende Gefahren zu vermindern.

 (b) Art und Anzahl der in der Verordnung enthaltenen ausgestaltenden Bestimmungen stehen einer Anerkennung als Ausnahmeverordnung im Sinn des § 6 Abs. 3, 2.
Var. StVG nicht entgegen.

 Der Einwand, an einer großen Zahl von „Nebenbestimmungen“ zeige sich, dass es         86
sich nicht mehr um eine Ausnahme, sondern um ein Sonderregime handle, greift hier



                                        28/38

nicht durch. Quantitative Abgrenzungskriterien wären nicht zuletzt deshalb sinnwidrig, weil sie dazu führen würden, dass der besonders vorsichtige Verordnungsgeber,
der die geplante Abweichung besonders umsichtig beschränken möchte, auf die Zustimmung des Bundesrates angewiesen wäre, während die kürzere Ausnahmeverordnung des sorgloseren Verordnungsgebers ohne Zustimmung des Bundesrates ergehen könnte.

  Eine Grenze für die Zulässigkeit nebenbestimmungsäquivalenter Bestimmungen in          87
einer Ausnahmeverordnung im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG ist allerdings erreicht, wenn eine Verordnung über Bestimmungen, die sich ausgestaltend auf eine
Ausnahme beziehen, hinaus selbständige, hiervon unabhängige Regelungen enthält.
Für die Frage, wann eine ausreichende innere Beziehung zwischen der Ausnahmeregelung und den weiteren Bestimmungen vorliegt, ist wiederum die dargestellte Parallele zu den Nebenbestimmungen zu einem Verwaltungsakt, etwa einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO, heranzuziehen (Rn. 84). Nach
verwaltungsrechtlichen Grundsätzen müssen Nebenbestimmungen sachbezogen
beziehungsweise sachgerecht sein (vgl. BVerwGE 36, 145 <147>). Sie sind dann zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache beziehungsweise der gesetzlichen Regelung, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich ist, dienen (vgl. BVerwGE 64, 285 <288>). Dass eine Nebenbestimmung
irgendeinem legitimen Verwaltungszeck dient, reicht nicht aus (Kopp/Ramsauer,
VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 36, Rn. 54); sie muss ihre Rechtfertigung vielmehr in dem
Zweck des Gesetzes und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der Materie finden (vgl. BVerwGE 51, 164 <166>; 56, 254 <261>). Nach § 36 Abs. 3 VwVfG darf eine Nebenbestimmung zudem nicht dem Zweck der Hauptregelung zuwiderlaufen.

 Bei Übertragung dieser Anforderungen halten sich die Bestimmungen, die nach den         88
Feststellungen zum Ausnahmecharakter der §§ 3 und 4 LKWÜberlStVAusnV hier
noch zu prüfen sind, im Rahmen des Zulässigen. Die weiteren Regelungen der Verordnung gehören entweder noch zur Bestimmung des Inhalts der Ausnahmen oder
sind zulässige nebenbestimmungsäquivalente Ausgestaltungen.

  § 2 LKWÜberlStVAusnV ist nicht als Nebenbestimmung zur Ausnahmeregelung                89
des § 4 LKWÜberlStVAusnV zu verstehen, sondern gehört noch zur Bestimmung des
Inhalts der Ausnahme. § 5 LKWÜberlStVAusnV dient durch die Normierung besonderer technischer Anforderungen dem Zweck der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung und des Straßenverkehrsgesetzes, die Sicherheit des Verkehrs und der
Verkehrsteilnehmer sicherzustellen; gleichzeitig schafft die Vorschrift die Voraussetzungen für die Ausnahme nach § 4 LKWÜberlStVAusnV, die der Verordnungsgeber
offenbar anderenfalls als zu gefahrträchtig bewertet. Dasselbe gilt für die Vorschrift
über die Ladung in § 8 LKWÜberlStVAusnV und für das Überholverbot in § 9 LKW-ÜberlStVAusnV. § 6 LKWÜberlStVAusnV zielt auf die Vermeidung schädlicher Umweltfolgen aus dem mit der Zulassung überlanger Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen verbundenen erhöhten wirtschaftlichen Anreiz, für Transportzwecke den
Straßenverkehr zu nutzen. § 7 LKWÜberlStVAusnV, nach dem die Einhaltung der in


                                         29/38

§ 4 und § 5 LKWÜberlStVAusnV festgelegten Voraussetzungen durch die Einholung
eines während der Fahrt mitzuführenden Sachverständigengutachtens nachzuweisen ist, hält sich ebenfalls im Rahmen zulässiger „Nebenbestimmungen“. Die Vorschrift dient der Überprüfbarkeit der Einhaltung der Längenmaße und der zusätzlichen technischen Voraussetzungen und damit der Sicherheit des Verkehrs und ist
deshalb nicht als unzulässige „selbständige“ Verhaltenspflicht zu qualifizieren. Entsprechendes gilt im Hinblick auf § 10 LKWÜberlStVAusnV, der die Überprüfung der
beabsichtigten Strecke vor Fahrtantritt anordnet. § 11 LKWÜberlStVAusnV stellt persönliche Anforderungen an die Fahrer von Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen
mit Überlänge auf. Auch hiermit soll den aus der Ausnahme des § 4 LKWÜberlStV-AusnV fließenden Gefahren begegnet werden, indem geregelt wird, dass besonders
erfahrene und speziell geschulte Fahrer die entsprechenden Fahrzeuge führen. Um
eine zweckentsprechende Ausgestaltung der Ausnahme handelt es sich schließlich
auch bei der Regelung des § 12 LKWÜberlStVAusnV, die der Evaluation der versuchsweise eingeführten Ausnahmeregelung mit Blick auf das Ob und Wie ihrer Fortführung dient.

 bb) Der Begriff der Ausnahmen im Sinn des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG ist nicht über      90
den Wortsinn hinaus einschränkend auszulegen.

 (1) Das Vorliegen einer Ausnahme im Sinn des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG setzt insbesondere nicht voraus, dass die Interessen desjenigen, dem eine Ausnahme gewährt
wird, die Interessen an der ausnahmslosen Beibehaltung der bestehenden Regelungen überwiegen, oder dass für die betreffende Regelung eine besondere Dringlichkeit besteht.

 Parallelen zur Auslegung des § 46 Abs. 1 und 2 StVO, der die Genehmigung von           92
Ausnahmen von Bestimmungen der Straßenverkehrsordnung regelt, sind hier nicht
zu ziehen. Unabhängig von der Frage, inwieweit Ausnahmegenehmigungen nach
§ 46 StVO das Vorliegen eines besonderen Ausnahmefalls voraussetzen und es
hierfür auf eine Gewichtung der beteiligten Interessen ankommt (vgl. BVerwGE 104,
154 <156 f.>; BVerwG, Urteil vom 22. Dezember 1993 - 11 C 45.92 -, NZV 1994, S.
244 <245>), betreffen die diesbezüglich in der Rechtsprechung aufgestellten Anforderungen jedenfalls nicht den Begriff der Ausnahme; es handelt sich nicht um Voraussetzungen dafür, dass die in Rede stehende Abweichung als Ausnahme qualifiziert werden kann, sondern um Voraussetzungen dafür, dass sie bewilligt werden
darf. Schon deshalb kann nicht angenommen werden, dass derartige Voraussetzungen auch bei § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG gelten sollen, der nicht Voraussetzungen für
die Zulässigkeit von Ausnahmeregelungen, sondern das Verfahren für den Erlass
von Ausnahmeregelungen zum Gegenstand hat. Gegen eine derartige Übertragung
sprechen auch die strukturellen Unterschiede zwischen Verwaltungs- und Verordnungsermessen (vgl. Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts,
Bd. V, 3. Aufl. 2009, § 103, Rn. 41).

 Einschränkende inhaltliche Voraussetzungen für das Vorliegen oder die Zulässig-        93



                                        30/38

keit einer Ausnahme im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG ergeben sich auch
nicht aus der Gesetzgebungsgeschichte. Zwar ging nach der Entwurfsbegründung zu
Art. 5 Abs. 2 des Gesetzes zur Sicherung des Straßenverkehrs vom 19. Dezember
1952 (BGBl I S. 832), der Vorläufervorschrift des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG, der historische Gesetzgeber davon aus, dass die erfassten Ausnahmen „nicht bedeutungsvoll
genug“ seien, um den Bundesrat damit zu befassen; auch müssten „die Ausnahmen
häufig, um schwere wirtschaftliche Schäden zu vermeiden, schnell getroffen werden“
(BTDrucks 1/2674, S. 20). Dieses gesetzgeberische Motiv ist jedoch in gesetzliche
Kriterien gerade nicht überführt worden. Im Wortlaut des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG
und seiner Vorgängervorschrift hat es keinen Ausdruck gefunden, obwohl dies ohne weiteres möglich gewesen wäre und entsprechende Einschränkungen andernorts
auch statuiert sind (vgl. etwa für Regelungen, nach denen das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates zu einer Rechtsverordnung nur bei Eilbedürftigkeit der
Verordnungsregelung entfällt, § 72 Abs. 1 Pflanzenschutzgesetz, § 17c Abs. 3 und
§ 79 Abs. 1a Tierseuchengesetz). Die Erwägung, dass es sich bei den Ausnahmen
„häufig“, also keineswegs immer, um Eilbedürftiges handeln werde, zeigt vielmehr,
dass die Eilbedürftigkeit einer Verordnung kein notwendiges Merkmal ihres Charakters als Ausnahmeverordnung sein sollte.

  (2) Der Hinweis der antragstellenden Landesregierungen auf die Komplexität der           94
notwendigen funktionalitäts- und sicherheitsbezogenen Prüfung des Regelwerks, die
im Lichte des Leitbilds des § 6 Abs. 1 StVG und angesichts grundrechtlicher Schutzpflichten die Mitsprache der Länder erfordere, ist ebenfalls nicht geeignet, eine Auslegung des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG zu begründen, nach der die Verordnung der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte. Dass der Gesetzgeber gerade mit § 6 Abs.
1 StVG das Ziel verfolgt hätte - oder hätte verfolgen müssen -, die Sachkunde der
Länder zu erschließen, ist nicht ersichtlich. Diesem Ziel dient vielmehr das in § 6 Abs.
3 StVG enthaltene Erfordernis, die obersten Landesbehörden vor Erlass der Ausnahmeverordnung anzuhören. Ein Gebot, bei der Berührung grundrechtlicher Schutzpflichten die Zustimmung des Bundesrates einzuholen, ist dem Grundgesetz nicht zu
entnehmen.

 (3) Ebensowenig kann der gleichfalls angeführte Gesichtspunkt einer Berührung             95
der Staatlichkeit der Länder durch verkehrsbezogene Regelungen zu einer einschränkenden Auslegung des Begriffs der Ausnahme in § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG führen. Da Straßenverkehr in Deutschland nur auf dem Gebiet der Länder stattfinden
kann, betrifft jede noch so geringfügige Ausnahme von straßenverkehrsrechtlichen
Vorschriften notwendigerweise die Länder. Spräche bereits dies für die Notwendigkeit einer Bundesratszustimmung, müssten Ausnahmeregelungen ohne Zustimmung
des Bundesrates grundsätzlich ausgeschlossen werden, was § 6 Abs. 3 StVG aber
gerade nicht vorsieht.

 (4) Ob eine Regelung besonders umstritten ist oder sein könnte, ist für die Möglichkeit ihrer Einordnung als Regelung über Ausnahmen im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var.
StVG nicht maßgebend. Die - ohnehin begrenzte - Bedeutung, die diesem Gesichts-


                                          31/38

punkt für die Beurteilung einer Regelung als „wesentlich“ und daher dem Vorbehalt
des Gesetzes unterliegend zugemessen wird (vgl. BVerfGE 108, 282 <312>), kommt
ihm für die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit gesetzlicher und verordnungsrechtlicher Regelungen nicht zu. Die Zuständigkeitsverteilung im Verhältnis von Legislative
und Exekutive hat andere Gründe und folgt anderen Regeln als die Bestimmung der
Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrats in Normsetzungsverfahren.

  d) Bei der zur Prüfung gestellten Verordnung handelt es sich auch um eine Rechtsverordnung über „allgemeine“ Ausnahmen. Es werden für eine unbekannte Vielzahl
von Fällen Regelungen getroffen, die an einen unbestimmten Personenkreis gerichtet sind (zu diesen Kriterien vgl. etwa Ruffert, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2010, § 21, Rn. 32 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl.
2012, § 35, Rn. 121). Der Einwand, die Verordnung sei nicht allgemein, denn die Unternehmen, die nicht in Ländern ansässig seien, die in § 2 Abs. 2 LKWÜberlStVAusnV aufgeführt seien, würden benachteiligt und die in der Anlage aufgeführten Nebenstrecken liefen auf die Begünstigung eines klar abgrenzbaren und damit individuellen
Personenkreises hinaus, ist nicht zutreffend. Die Benutzung der in § 2 LKWÜberlStV-AusnV aufgeführten Strecken ist jedem erlaubt, der die übrigen Voraussetzungen der
Verordnung erfüllt. Ob es der Einstufung der Verordnung als „allgemeine“ Ausnahmen regelnd entgegenstünde, wenn sie gezielt im Hinblick auf einen bestimmten Personenkreis - etwa bestimmte Unternehmen - ergangen wäre und damit einer verdeckten Einzelfallregelung nahekäme, muss nicht erörtert werden, da hierfür nichts
ersichtlich ist.

  Auch der Einwand, eine allgemeine Ausnahme im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var.            98
StVG sei nur eine solche, die auch als individuelle erteilt werden könne, was bei der
Verordnung nicht der Fall sei, weil eine individuelle Regelung nicht alle vorgesehenen Nebenbestimmungen enthalten könne, greift nicht durch. Es erschließt sich bereits nicht, warum entgegen der sonstigen Praxis der Begriff der allgemeinen Regelung parallel - und nicht in Abgrenzung - zum Begriff der individuellen Regelung zu
bestimmen sein sollte (vgl. zu dieser beispielsweise beim Begriff des Verwaltungsaktes relevanten Abgrenzung nur Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 35,
Rn. 118 ff.).

 3. Die Verordnung verstößt nicht gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1               99
Satz 3 GG. Die dort verankerte Verpflichtung, in der Rechtsverordnung deren
Rechtsgrundlage anzugeben, bedeutet, dass nicht nur das Gesetzeswerk, in dem
sich die Ermächtigungsgrundlage findet, sondern die ermächtigende gesetzliche Einzelvorschrift in der Verordnung genannt wird (vgl. BVerfGE 24, 184 <196>; 101, 1
<42>). Eine Verordnung, die auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, muss
diese vollständig zitieren und bei inhaltlicher Überschneidung mehrerer Ermächtigungsgrundlagen diese gemeinsam angeben. Allerdings muss nicht zu jeder
Bestimmung der Verordnung im einzelnen angegeben werden, auf welcher der Ermächtigungen sie beruht (vgl. BVerfGE 20, 283 <292>; 101, 1 <42>, Bauer, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 80, Rn. 44; Pieroth, in: Jarass/Pieroth,


                                         32/38

Grundgesetz, 12. Aufl. 2012, Art. 80, Rn. 16; Mann, in: Sachs, Grundgesetz, 6. Aufl.
2011, Art. 80, Rn. 31). Der Verordnungsgeber wird durch die Pflicht zur Angabe
der Ermächtigungsgrundlage angehalten, sich der Reichweite seiner Rechtsetzungsbefugnis zu vergewissern; Normadressaten und Gerichten wird ermöglicht, zu prüfen, ob der Verordnungsgeber bei Erlass der Norm von einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage Gebrauch machen wollte und ob die getroffene Regelung sich im
Rahmen der Ermächtigung gehalten hat (vgl. BVerfGE 24, 184 <196>, 101, 1 <42>).

  Hieran gemessen genügt die Verordnung dem Zitiergebot. Sie nennt als Ermächtigungsgrundlagen § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c), Nr. 2 Buchstabe a), c), k) und x), Nr.
3 einleitender Satzteil und Nr. 5a StVG jeweils in Verbindung mit § 6 Abs. 3 StVG.
Damit sind die Ermächtigungen benannt, auf die der Verordnungsgeber sich stützen
wollte und auf die die erlassenen Bestimmungen sich, wie ausgeführt (Rn. 50 ff.),
stützen lassen. Auf die Frage, ob einzelne der herangezogenen Vorschriften ungeeignet sind, irgendeine der Verordnungsbestimmungen zu tragen, kommt es nicht an.
Ein Zitierungsüberschuss in diesem Sinne wäre, jedenfalls wenn er wie hier allenfalls
in geringem Umfang zu verzeichnen ist, unschädlich. Da es nicht erforderlich ist, jeder Verordnungsregelung die jeweilige Rechtsgrundlage ausdrücklich zuzuweisen,
sondern es ausreicht, die Rechtsgrundlagen am Beginn der Verordnung gebündelt
anzuführen (vgl. BVerfGE 20, 283 <292>; 101, 1 <42>), ist auch das Mitbenennen einer unzutreffenden Grundlage jedenfalls dann nicht als Verstoß gegen das Zitiergebot anzusehen, wenn die Prüfung dadurch allenfalls unwesentlich erschwert wird. Ein
Fall wahlloser Überschüttung mit ungeprüften Zitierungen, der dem Sinn und Zweck
des Zitiergebots zuwiderliefe, liegt offensichtlich nicht vor.

 4. Die Verordnung verstößt nicht gegen den Parlamentsvorbehalt.                        101

 a) Der im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt gebietet, dass in grundlegenden normativen Bereichen, insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, die
wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden (vgl. BVerfGE 49,
89 <126>; 61, 260 <275>; 80, 124 <132>; 83, 130 <142, 151 f.>, 101, 1 <34>). Wann
es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur
im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei
den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den dort verbürgten
Grundrechten, zu entnehmen (vgl. BVerfGE 98, 218 <251>; stRspr).

 b) Die Vorschriften der §§ 1 bis 12 LKWÜberlStVAusnV konnten danach als Verordnung ergehen.

 aa) Der Parlamentsvorbehalt verlangt nicht, dass der Gesetzgeber selbst über die       104
Abmessungen der am Straßenverkehr teilnehmenden Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen entscheidet.

 Unter der Geltung des Straßenverkehrsgesetzes sind die zulässigen Höchstlängen         105



                                        33/38

nie im Gesetz selbst, sondern stets in der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung geregelt worden. Die zulässigen Längen wurden durch den Verordnungsgeber mehrmals geändert (vgl. etwa Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung und der Straßenverkehrs-Ordnung vom 21. März 1956 (BGBl
I S. 127); Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom
23. April 1965 (BGBl I S. 344); Zehnte Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 23. Juli 1990 (BGBl I S. 1489); Dreizehnte Verordnung
zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 24. April 1992 (BGBl I
S. 965); Sechsundzwanzigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher
Vorschriften vom 12. August 1997 (BGBl I S. 2051)). Der Gesetzgeber hat in § 6
Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) und c) StVG vorgesehen, dass Fahrzeugzulassung und -
betrieb von bestimmten Voraussetzungen etwa an Bau und Beschaffenheit abhängig
gemacht werden können, um die Verkehrssicherheit zu gewährleisten und die Verkehrsteilnehmer zu schützen. Dass er das Nähere dem Verordnungsgeber überlässt,
ist nicht zu beanstanden. In Anbetracht des technischen Fortschritts und damit einhergehender schneller Veränderungen von Gefahrenlagen und Möglichkeiten ihrer
Vermeidung ist die Einschätzung des Gesetzgebers nachvollziehbar, dass der Verordnungsgeber eher in der Lage ist, die Anforderungen auf dem aktuellen Stand zu
halten und damit allen berührten grundrechtlichen Interessen Rechnung zu tragen
(vgl. BVerfGE 101, 1 <35>).

  bb) Steht danach der Parlamentsvorbehalt selbst einer dauerhaften Änderung der       106
zulässigen Längenmaße durch den Verordnungsgeber nicht entgegen, kann ein Verstoß auch nicht darin liegen, dass zunächst nur versuchsweise eine befristete Regelung getroffen wurde.

  Mit den Vorschriften, die die Verordnung über die Heraufsetzung der Höchstlängen     107
hinaus enthält, sind die verfassungsrechtlichen Grenzen des durch den Verordnungsgeber Regelbaren ebenfalls nicht überschritten. Auf die Frage, ob dies bereits
daraus folgt, dass es sich bei diesen Vorschriften nur um die Ausgestaltung der Ausnahmen von den sonst geltenden, zulässigerweise auf der Ebene des Verordnungsrechts geänderten Längenmaßen handelt, kommt es dabei nicht an. Jedenfalls sind
keine Gründe ersichtlich, die ausgestaltenden Regelungen der Verordnung, die von
den Ermächtigungsgrundlagen des § 6 Abs. 1 StVG gedeckt sind, als derart wesentlich anzusehen, dass sie abweichend vom im Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1
StVG sonst üblichen und akzeptierten Verfahren durch den Gesetzgeber hätten getroffen werden müssen. Insbesondere kann sich ein solches Erfordernis nicht aus ihrem Zusammenhang mit der - ihrerseits verordnungsrechtlicher Regelung zugänglichen - Heraufsetzung der zulässigen Höchstlängen ergeben. Entgegen der Ansicht
der Antragstellerinnen im Verfahren 2 BvF 3/12 lassen sich auch weder aus den
grundrechtseingreifenden Regelungselementen der Verordnung noch daraus, dass
der Gesetzgeber in § 6e StVG eine ausdrückliche und ins Einzelne gehende Verordnungsermächtigung zum Erlass von Vorschriften zur Senkung des Unfallrisikos junger Fahranfänger geschaffen hat, Rückschlüsse auf die Notwendigkeit detaillierterer



                                        34/38

ausdrücklicher Entscheidungen des Gesetzgebers auch in Bezug auf die vorliegende
Materie - namentlich in Bezug auf die in § 12 LKWÜberlStVAusnV geregelte Pflicht
zur Teilnahme an einer wissenschaftlichen Untersuchung - ziehen. Zwar trifft es
zu, dass eine grundrechtseingreifende Qualität von Verhaltensmaßgaben, an die
die Möglichkeit der Nutzung überlanger Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen geknüpft wird, nicht dadurch ausgeschlossen oder rechtlich belanglos wird, dass die
Eröffnung dieser Möglichkeit im Ganzen die Freiheitsspielräume der Verkehrsteilnehmer erweitert. Auch soweit die Bestimmungen der Verordnung grundrechtseingreifenden Charakter haben, folgt daraus jedoch nicht, dass sie im Detail vom Gesetzgeber vorgezeichnet sein müssten. Vielmehr reicht es aus, wenn die jeweilige
gesetzliche Verordnungsermächtigung den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2
GG genügt. Dies ist hier der Fall. Insbesondere fehlt es den Ermächtigungsgrundlagen für § 12 LKWÜberlStVAusnV nicht deshalb an der notwendigen Bestimmtheit,
weil sie auch Regelungen ermöglichen, die dem gesetzlich vorgegebenen Regelungszweck vermittelt über einen Erprobungszusammenhang dienen (vgl. Rn. 71).
Aus der bloßen Existenz der angeführten einfachgesetzlichen Bestimmung des § 6e
StVG lassen sich Schlüsse für die Bestimmung der Reichweite des verfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts nicht ziehen.

  cc) Der Einwand, eine gesetzgeberische Entscheidung sei geboten, weil durch die      108
Begrenzung des Streckennetzes, in dem der Verkehr mit überlangen Fahrzeugen
und Fahrzeugkombinationen zulässig ist (§ 2 LKWÜberlStVAusnV), die Rechts- und
Wirtschaftseinheit der Bundesrepublik zertrennt werde, greift nicht durch. Auf den
Gesichtspunkt der Rechts- und Wirtschaftseinheit kommt es, unter anderem auf dem
Gebiet des Straßenverkehrs, für die Verteilung der Gesetzgebungsbefugnis im Verhältnis zwischen Bund und Ländern an (Art. 72 Abs. 2 i.V.m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 22
GG). Die Übertragung dieses Gesichtspunkts auf die Frage der Verteilung von Normsetzungsbefugnissen des Bundes im Verhältnis zwischen Gesetz- und Verordnungsgeber erscheint schon deshalb nicht naheliegend, weil mit der Annahme, eine bundesrechtliche Regelung laufe den Erfordernissen der Rechts- und Wirtschaftseinheit
zuwider, bereits die Bundeskompetenz für den Erlass einer derartigen Regelung in
Abrede gestellt wäre. Auf die weitere Frage nach der Organkompetenz innerhalb des
Bundes käme es dann nicht mehr an. Unabhängig davon kann von einer Beeinträchtigung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit (vgl. BVerfGE 106, 62 <145 ff.>; 111, 226
<254>; 112, 226 <248 f.>; 125, 141 <155>) durch § 2 LKWÜberlStVAusnV aber auch
keine Rede sein. Beschränkungen der Befahrbarkeit von Verkehrswegen auf dafür
geeignete Fahrzeuge und die sich daraus für die jeweiligen Fahrzeuge ergebende
Beschränkung in der Freiheit der Streckennutzung stellen keine solche Beeinträchtigung dar. Auch soweit § 2 LKWÜberlStVAusnV zwischen den Ländern Unterschiede
macht, die sich einer Erklärung durch Eignungsgesichtspunkte entziehen, fehlt es an
einer Beeinträchtigung der Rechts- und Wirtschaftseinheit jedenfalls wegen des Ausnahmecharakters der Verordnung.

 dd) Einer gesetzgeberischen Entscheidung bedurfte es auch nicht deshalb, weil         109



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durch die Einführung längerer Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen ein dem Straßenverkehrsgesetz zugrundeliegendes Konzept der Verteilung des Güterverkehrs
zwischen Straße, Wasser und Schiene geändert worden wäre. Ein gesetzgeberisches Konzept der Verkehrsstromverteilung, dem die Verordnung zuwiderliefe, kann
weder § 6 StVG noch anderen Vorschriften des Straßenverkehrsgesetzes oder gar
der von den antragstellenden Landesregierungen in diesem Zusammenhang angeführten Verwaltungsvorschrift zu § 46 StVO entnommen werden. Das Straßenverkehrsgesetz legt in § 6 StVG die Entscheidung über die Länge von Fahrzeugen gerade in die Hände des Verordnungsgebers.

  5. Die Verordnung verstößt nicht dadurch gegen das Rechtsstaatsprinzip, dass sie     110
widersprüchliche Regelungen (vgl. BVerfGE 1, 14 <45>; 25, 216 <227>; 98, 106,
<118 f.>; 108, 169 <182>) enthielte. Insbesondere liegt kein Widerspruch darin, dass
sie Anforderungen an Fahrer und technische Ausstattung stellt, aber nicht ausdrücklich Konsequenzen für deren Nichtbeachtung festlegt. Unabhängig von der Frage, ob
in der Rechtsfolgenlosigkeit der Verletzung rechtsnormativ statuierter Verhaltenspflichten eine rechtsstaatswidrige Widersprüchlichkeit zu sehen wäre, ist jedenfalls
eine solche Folgenlosigkeit hier nicht ersichtlich. Die Anforderungen der Verordnung
an die technische Ausstattung der Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge und die Qualifikation ihrer Fahrer (§§ 5 und 11 LKWÜberlStVAusnV) sind als
Voraussetzungen für die zulässige Teilnahme solcher Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen am Straßenverkehr formuliert. Bei Nichtbeachtung griffe daher der Dispens von den Längenvorgaben des § 32 StVZO nicht ein, so dass mindestens ein
Verstoß gegen die Längenvorgaben des § 32 StVZO und damit eine Ordnungswidrigkeit nach § 69a Abs. 3 Nr. 2 StVZO in Verbindung mit § 24 StVG vorläge. Darin, dass
die Verordnung nicht bestimmt, wer über die Teilnahme am Feldversuch zu entscheiden hat und wie hierbei die konkrete Berechtigung von Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen für die Teilnahme nachzuweisen und zu prüfen ist, zeigt sich kein Widerspruch, sondern ein Verordnungskonzept, das eine solche präventive Kontrolle
nicht vorsieht.

 6. Verstöße gegen weitere Verfassungsbestimmungen, deren Prüfung die umfassende Prüfungskompetenz im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle eröffnet, sind
nicht ersichtlich.




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                                        III.
  Für eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union geben die Anträge        112
keinen Anlass. Eine Vorlage ist nur dann zulässig und geboten, wenn es auf die Auslegung oder Wirksamkeit des Unionsrechts ankommt (vgl. BVerfGE 125, 260 <308>).
Das ist angesichts des Prüfungsmaßstabes für das vorliegende Verfahren (s.o. Rn.
43) nicht der Fall.

              Voßkuhle             Lübbe-Wolff             Gerhardt

               Landau                 Huber               Hermanns

                Müller                                   Kessal-Wulf




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Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 1. April 2014 -
2 BvF 1/12

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 1. April 2014 - 2 BvF 1/12 -
                Rn. (1 - 112), http://www.bverfg.de/e/fs20140401_2bvf000112.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2014:fs20140401.2bvf000112




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Die Verfahren werden zur gemeinsamen
        Entscheidung verbunden.|Soweit die Antragstellerinnen im Verfahren 2
        BvF 3/12 einen Verstoß gegen Artikel 23 Absatz 1 des
        Grundgesetzes rügen, wird der Antrag verworfen.|Die Verordnung über Ausnahmen von
        straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für Fahrzeuge und
        Fahrzeugkombinationen mit Überlänge (LKWÜberlStVAusnV) vom
        19. Dezember 2011 (elektronischer Bundesanzeiger AT144 2011
        V2, veröffentlicht am 21. Dezember 2011) ist mit dem
        Grundgesetz vereinbar.
am 1. April 2014 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 1. April 2014
- 2 BvF 1/12 -, Rn. 1-112,
                    https://www.bverfg.de/e/fs20140401_2bvf000112