BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BVQ 48/00 -




                                 Im Namen des Volkes

                                   In dem Verfahren
                                    über den Antrag
der B a y e r i s c h e n S t a a t s r e g i e r u n g, vertreten durch den Ministerpräsidenten,
Franz-Josef-Strauß-Ring 1, 80539 München,

- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Graf von Pestalozza,
                    Bayernallee 12, 14052 Berlin -
                                                       im Wege der e i n s t w e i l i g e
n Anordnung
Art. 4 Satz 1 des Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege (Altenpflegegesetz -
AltPflG) sowie zur Änderung des Krankenpflegegesetzes i.V.m. Art. 1 AltPflG vom
17. November 2000 (BGBl I S. 1513) und gegebenenfalls auch Art. 4 Satz 2 dieses
Gesetzes bis zum Erlass einer Hauptsacheentscheidung im Normenkontrollverfahren außer Vollzug zu setzen,

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
                                    Präsidentin Limbach,
                                    Sommer,
                                    Jentsch,
                                    Hassemer,
                                    Broß,
                                    Osterloh,
                                    Di Fabio,
                                    Mellinghoff

am 22. Mai 2001 beschlossen:

  1. Artikel 1 § 4 Abs. 6 und § 9 des Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege
     (Altenpflegegesetz - AltPflG) sowie zur Änderung des Krankenpflegegesetzes
     vom 17. November 2000 wird bis zur Entscheidung über die Vereinbarkeit dieses Gesetzes mit dem Grundgesetz, längstens für die Dauer von sechs Monaten, einstweilen außer Kraft gesetzt.



                                            1/13

  2. Im Übrigen wird das Inkrafttreten von Artikel 1, Artikel 3 und Artikel 4 des Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege (Altenpflegegesetz - AltPflG) sowie
     zur Änderung des Krankenpflegegesetzes vom 17. November 2000 bis zur
     Entscheidung über die Vereinbarkeit dieses Gesetzes mit dem Grundgesetz,
     längstens für die Dauer von sechs Monaten, einstweilen ausgesetzt.
  3. Die Entscheidungsformel zu Nummern 1. und 2. ist im Bundesgesetzblatt zu
     veröffentlichen.

                                      Gründe:

                                          A.

                                          I.
 Das Gesetz über die Berufe in der Altenpflege (Altenpflegegesetz - AltPflG) sowie        1
zur Änderung des Krankenpflegegesetzes vom 17. November 2000 (BGBl I S. 1513)
regelt in seinem Artikel 1 erstmals länderübergreifend die Ausbildung in der Altenpflege. So sollen bundesweit ein einheitliches Ausbildungsniveau sichergestellt und das
Berufsbild attraktiver gestaltet werden. Das Gesetz will bisherige, sich aus der Vielzahl der unterschiedlichen Landesregelungen ergebende Defizite ausgleichen und
den Fachkräftemangel beseitigen (vgl. die Gesetzesbegründung, BTDrucks 14/1578
S. 11 f.).

 In seiner Struktur lehnt sich das Gesetz an das Gesetz über die Berufe in der Krankenpflege vom 4. Juni 1985 (BGBl I S. 893) an, dem es in den Bestimmungen über
die dreijährige Regelausbildung, über die Zugangsvoraussetzungen, den Schutz der
Berufsbezeichnung, die Gestaltung des Ausbildungsverhältnisses und den Anspruch
auf Ausbildungsvergütung folgt. Dies soll dem langfristigen Ziel einer einheitlichen
Ausbildung in Alten-, Kranken- und Kinderpflege (Berufsfeld Pflege) dienen. Zur Bekräftigung dieses Ziels ist auf Antrag des Bundesrats (Drucks 14/1578 S. 21 zu 11.)
§ 4 Abs. 6 AltPflG eingefügt worden, der Modellversuche in den Ländern ermöglicht.
Die bundesweite Einführung einer Erstausbildung zu den Altenpflegeberufen und die
dreijährige Dauer der Ausbildung sollen - neben Veränderungen und Erweiterungen
der Ausbildungsinhalte - ebenso wie die finanzielle Absicherung der Auszubildenden
die Attraktivität des Berufs erhöhen und eine Angleichung an andere Gesundheitsberufe erreichen. Einzelheiten werden nach § 9 AltPflG in einer Bundesverordnung zu
regeln sein.

 Für die Ausbildung zum Berufsfeld der Altenpflegehilfe enthält das Gesetz nur eine       3
Rahmenvorgabe.

                                          II.
 1. a) Die Bayerische Staatsregierung begehrt mit ihrem Normenkontrollantrag vom          4
2. März 2001 die Feststellung, Art. 1 AltPflG sei wegen fehlender Gesetzgebungskompetenz des Bundes mit Art. 70, hilfsweise mit Art. 72, des Grundgesetzes unver-



                                          2/13

einbar und daher nichtig.

 Zur Begründung trägt die Antragstellerin vor, dem Altenpflegegesetz fehle die Kompetenzgrundlage, der Bund sei für die Altenpflege nicht zuständig. Mangels einer
ausschließlichen Bundeskompetenz habe sich der Bund in erster Linie auf Art. 74
Abs. 1 Nr. 19 GG berufen. Das Altenpflegegesetz habe jedoch keine Heiltätigkeiten
zum Gegenstand. Die in § 3 AltPflG aufgeführten Ausbildungsziele zeichneten ein
Berufsbild, in dem die pflegerischen Elemente, die nicht der Heilung dienten, deutlich
überwögen. Das Gesetz lasse sich darüber hinaus Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG auch
deshalb nicht zuordnen, weil es nicht die Zulassung zu den Berufen in der Altenpflege regle, sondern die Erlaubnis, eine bestimmte Berufsbezeichnung zu führen, und
deren Voraussetzungen (§§ 1, 2 AltPflG).

  Die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG lägen, unabhängig von Art. 74 GG,             6
nicht vor, da eine bundesgesetzliche Regelung nicht "erforderlich" sei. Die Uneinheitlichkeit der bestehenden Landesregelungen reiche als Argument nicht hin. Zur legitimen Rechtsvielfalt müsse Weiteres hinzukommen, damit man den Zugriff des Bundes auf diese Grundlage stellen dürfe. Das Gesetz diene weder der Herstellung
gleichwertiger Lebensverhältnisse, noch gehe es um die Wahrung der Wirtschaftseinheit. Selbst wenn man unterstelle, es gehe um die Wahrung der Rechtseinheit, liege noch kein gesamtstaatliches Interesse vor.

 b) Die Antragstellerin beantragt, den Vollzug des angegriffenen Gesetzes im Wege         7
der einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren auszusetzen. Eine einstweilige Anordnung sei erforderlich, um von den durch das Gesetz
betroffenen Schulen, Altenpflegeeinrichtungen und Bewerbern für eine Ausbildung in
der Altenpflege schwer wiegende, nicht reparable Nachteile abzuwenden. Zugleich
seien im Interesse des gemeinen Wohls der Bestand der in ihrer Existenz bedrohten
Schulen und die Verwirklichung der bisherigen Ausbildungsmöglichkeiten bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Hauptsache sicherzustellen.

  Der schnelle Erlass der beantragten Anordnung könne verhindern, dass die Reform, die einen weitgehenden Umbau der Ausbildung im Bereich der Altenpflegeberufe erfordere, mit großem materiellen und immateriellen Aufwand unnütz und zum
Teil irreparabel umgesetzt werde.

 2. Nach Auffassung der Bundesregierung ist der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung unbegründet.

 Sollte das Gesetz sich als verfassungsgemäß erweisen, greife eine vorläufige Maßnahme in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ein und verkürze eine verfassungsrechtlich begründete Kompetenz. Zudem beeinträchtige sie das gesamtstaatliche Interesse, das dem Bund nach Art. 72 Abs. 2 GG zur Wahrung übertragen sei.
Auch das Altenpflegegesetz selbst sei grundgesetzlich vorgegebenen Zielen verpflichtet; werde die Durchführung des Gesetzes ausgesetzt, würden die Bemühungen um diese Zielvorgaben für die Dauer der Aussetzung gestoppt. Dadurch blieben



                                         3/13

nicht nur die qualitativen Defizite der bisherigen Ausbildung bestehen; auch würde es
durch die Verzögerung zur Verschärfung des Fachkräftemangels kommen, dem das
Gesetz entgegen treten wolle.

  Die Antragstellerin habe ihre Befürchtungen, ein Teil der Altenpflegeschulen müsse    11
schließen, nicht nachvollziehbar dargelegt. Zudem beruhten sie auf Prämissen, deren Gestaltung in der Hand des Freistaats Bayern liege, wie insbesondere die Zuschusspolitik. Die Situation für die Bewerber um eine Erstausbildung sei zwar problematisch; auch hier könne jedoch der Freistaat selber Übergangsregelungen schaffen.
Bewerber, die die strengeren Zugangsvoraussetzungen des Altenpflegegesetzes
nicht erfüllten oder an einer Vollzeitausbildung nicht interessiert seien, wären zwar
rechtlich oder faktisch gehindert, die ihnen nach dem bisherigen Recht mögliche Ausbildung anzutreten. Angesichts ihrer persönlichen Umstände sei aber kaum damit zu
rechnen, dass sie vor Abschluss des Normenkontrollverfahrens anderweitig geeignete Ausbildungsplätze anstrebten und so auf Dauer für die Altenpflege verloren wären.

 Würde eine einstweilige Anordnung erlassen, so müssten nach der Ansicht der            12
Bundesregierung die meisten anderen Länder die laufenden und bereits weitgehend
geförderten Bemühungen für eine Umstellung auf das neue Bundesrecht wieder einstellen, um sie nach einer abweisenden Entscheidung zur Hauptsache erneut aufzugreifen. Dies führte zu einem zusätzlichen Verwaltungs- und Kostenaufwand in allen
anderen beteiligten Ländern.

 Die nach Erlass einer einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung in der Hauptsache vorherrschende Rechtsunsicherheit würde den erforderlichen Strukturwandel
bremsen.

                                          B.
 Der Antrag ist zulässig und begründet.                                                 14

                                          I.
 Nach § 32 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand        15
durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer
Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen
Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist.

  Wegen der meist weit tragenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung in einem       16
verfassungsrechtlichen Verfahren auslöst, gilt für die Beurteilung der Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein strenger Maßstab. Soll der Vollzug eines Gesetzes
ausgesetzt werden, so erhöht sich diese Hürde noch. Müssen die für eine vorläufige
Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwer wiegen, dass sie den
Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen, so darf das Bundesverfassungsgericht in Sonderheit von seiner Befugnis, den Vollzug eines Gesetzes auszusetzen, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen (vgl. BVerfGE 82, 310
<313>; BVerfGE 96, 120 <128 f.>; stRspr). Denn der Erlass einer einstweiligen An-


                                          4/13

ordnung gegen ein Gesetz ist stets ein erheblicher Eingriff in die Gestaltungsfreiheit
des Gesetzgebers. Die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts darf nicht zu einem
Mittel werden, mit dem Beteiligte, die im Gesetzgebungsverfahren unterlegen sind,
das Inkrafttreten des Gesetzes verzögern können. Die Gründe, die für den Erlass einer einstweiligen Anordnung sprechen, müssen daher im Vergleich zu Anordnungen,
die weniger schwer in die Interessen der Allgemeinheit eingreifen, bei Gesetzen besonderes Gewicht haben.

  Dabei haben die Gründe, welche für die Verfassungswidrigkeit des mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen Gesetzes sprechen, grundsätzlich außer Betracht
zu bleiben. Der Maßstab für den Erlass einer vorläufigen Maßnahme kann also im
vorliegenden Fall nicht danach bestimmt werden, ob und wie intensiv die Regelungsmacht des Bundesgesetzgebers durch die Regelungsmacht der Landesgesetzgebung begrenzt wird. Erst im Hauptsacheverfahren wird zu prüfen sein, ob der Bundesgesetzgeber seine Kompetenz überschritten und unzulässigerweise in die
Kompetenz der Länder eingegriffen hat. Nicht erheblich ist in diesem Zusammenhang auch, dass der Bund aus seiner Sicht zur "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet" oder zur "Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse" gesetzgebend tätig geworden ist. Denn diese
Merkmale des Art. 72 Abs. 2 GG sind Voraussetzungen einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes und verschaffen ihr jedenfalls kein zusätzliches Gewicht.

 Für eine einstweilige Anordnung ist freilich kein Raum, wenn der in der Hauptsache      18
gestellte Antrag sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet
erweist oder das Bundesverfassungsgericht die Hauptsache so rechtzeitig zu entscheiden vermag, dass hierdurch die absehbaren schweren Nachteile vermieden
werden können. Die einstweilige Anordnung kann also gerade deshalb nötig werden,
weil dem Gericht die erforderliche Zeit fehlt für eine gewissenhafte und vollständige
Prüfung der Rechtsfragen, die für die Entscheidung der Hauptsache erheblich sind;
gerade dann wäre es nicht vertretbar, den Erlass einer einstweiligen Anordnung von
einer summarischen Abschätzung der Erfolgschancen in der Hauptsache abhängig
zu machen (vgl. BVerfGE 7, 367 <371>; BVerfGE 12, 36 <40>).

  Ist der Antrag in der Hauptsache weder unzulässig noch offensichtlich begründet        19
oder unbegründet, so wägt das Bundesverfassungsgericht die Nachteile, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Maßnahme aber später für
verfassungswidrig erklärt würde, gegen diejenigen Nachteile ab, die entstünden,
wenn die Maßnahme nicht in Kraft träte, sie sich aber im Hauptsacheverfahren als
verfassungsgemäß erwiese (vgl. BVerfGE 88, 173 <179 f.>; stRspr).

                                          II.
 1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Dem steht nicht entgegen, dass das am         20
24. November 2000 verkündete Altenpflegegesetz - mit Ausnahme der §§ 4 Abs. 6
und 9 AltPflG - erst am 1. August 2001 in Kraft treten soll. Denn auch verkündetes,
noch nicht in Kraft getretenes Bundesrecht kann Gegenstand einer abstrakten Nor-


                                         5/13

menkontrolle sein (vgl. BVerfGE 1, 396 <410>).

  2. Der Normenkontrollantrag ist weder offensichtlich begründet noch offensichtlich       21
unbegründet. Dies gilt sowohl im Hinblick auf die von der Antragstellerin vorgetragenen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Gesetzgebungskompetenz des
Bundes aus Art. 74 GG als auch mit Blick auf die Frage, ob die Regelungen des Altenpflegegesetzes den Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 GG genügen.

  a) Mangels einer ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art.             22
73 GG wird zu klären sein, ob für den Bund eine Zuständigkeit insbesondere aus Art.
74 Abs. 1 Nr. 19 GG folgt. Die Fragen, ob die Berufe in der Altenpflege "andere Heilberufe" sind und ob das Altenpflegegesetz die "Zulassung" zu diesen Berufen regelt,
lassen sich weder anhand verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung noch mit Hilfe
von Stellungnahmen des rechtswissenschaftlichen Schrifttums eindeutig und ohne
Weiteres beantworten.

  Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung keine allgemein gültige Definition des Heilberufs vorgegeben (vgl. BVerfGE 4, 74 <83>; 7, 59
<60>; 17, 287 <292 f.>; 33, 125 <152 ff.>). Auf die Frage, ob die Berufe in der Altenpflege den "anderen Heilberufen" zuzuordnen sind, findet sich bislang keine Antwort
des Gerichts. Ob nach den zu Art. 74 GG (a. F.) ergangenen Entscheidungen (vgl.
BVerfGE 33, 125 <152 ff.>; 61, 149 <174 ff.>; 68, 319 <327 ff.>) der Begriff des "anderen Heilberufs" vollständig und verlässlich erfasst werden kann, ist zweifelhaft. Insbesondere stellt sich die verfassungsrechtlich bedeutsame und bislang nicht geklärte
Frage, inwiefern neben dem Wortlaut auch systematisch und teleologisch ausgerichtete Überlegungen den Inhalt der Kompetenznorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG bestimmen.

  Offen ist auch, ob das Altenpflegegesetz sich in einem bloßen Schutz der Berufsbezeichnung "Altenpflegerin/Altenpfleger" erschöpft und dann nicht von Art. 74 Abs. 1
Nr. 19 GG erfasst wäre (vgl. Kunig in: von Münch/Kunig, GG Bd. 3, 3. Auflage, Art. 74
Rn. 91; Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG, 5. Auflage, Art. 74 Rn. 44; Gallwas in: Wege
und Verfahren des Verfassungslebens, Festschrift für Peter Lerche zum 65. Geburtstag, 1993, S. 411 ff. <420>) oder ob es darüber hinaus Zulassungsregelungen enthält. Des Weiteren wird zu entscheiden sein, ob unter den Begriff der "Zulassung" im
Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG (vgl. hierzu BVerfGE 4, 74 <83>; 7, 18 <25>; 7, 59
<60>; 17, 287 <292>; 33, 125 <154 f.>; 68, 319 <331 f.>) auch die Befugnis des Bundes fällt, die Anforderungen an die theoretische und praktische Ausbildung (§§ 3 bis
12 AltPflG) zu regeln.

 b) Bei der Prüfung des Altenpflegegesetzes am Maßstab des durch das 42. Gesetz            25
zur Änderung des Grundgesetzes neu gefassten und am 15. November 1994 in Kraft
getretenen Art. 72 Abs. 2 GG stellt sich gegebenenfalls im Hauptsacheverfahren die
verfassungsrechtlich bedeutsame und bislang noch nicht entschiedene Frage, ob, in
welcher Richtung und in welchem Umfang die in Art. 72 Abs. 2 GG normierten Voraussetzungen für das Gesetzgebungsrecht des Bundes justitiabel sind.


                                          6/13

  Hier wäre zu erörtern, ob und inwieweit trotz der Änderung des Art. 72 Abs. 2 GG,      26
die nach dem Willen des Gesetzgebers (vgl. den Schlussbericht der Gemeinsamen
Verfassungskommission, BTDrucks 12/6000) die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebung verschärfen und die Justitiabilität
des Art. 72 Abs. 2 GG verbessern sollte (vgl. Begründung der Gesetzesentwürfe, BT-Drucks 12/6633, S. 8 und BRDrucks 886/93, S. 16), an die bisherige Rechtsprechung
zur verfassungsrechtlichen Überprüfbarkeit der Bedürfnisklausel des Art. 72 Abs. 2
GG a. F. (vgl. BVerfGE 2, 213 <224 f.>; 4, 115 <127 f.>; 10, 234 <245 f.>; 13, 230
<233 f.>; 33, 224 <229>; 34, 9 <39>; 65, 1 <63>; 67, 299 <327>; 78, 249 <270>) angeknüpft werden kann. Soweit Schranken einer Überprüfung der gesetzgeberischen
Entscheidung nicht mehr zu rechtfertigen wären, müsste ein Kontrollmaßstab entwickelt werden, der das Spannungsverhältnis zwischen gerichtlicher Konkretisierung
der in Art. 72 Abs. 2 GG verwendeten Rechtsbegriffe einerseits und freier, einer gerichtlichen Überprüfung nicht zugänglicher Politikgestaltung andererseits in einen angemessenen Ausgleich bringt.

                                         III.
 Bei offenem Ausgang des Normenkontrollverfahrens sind die jeweiligen Folgen gegeneinander abzuwägen.

 1. Ergeht die einstweilige Anordnung nicht, erweist sich aber das Altenpflegegesetz     28
später im Hauptsacheverfahren als verfassungswidrig und nichtig, so drohen dem
gemeinen Wohl schwere Nachteile.

 a) Insbesondere für drei Bewerbergruppen um eine Ausbildung in der Altenpflege          29
würde die Ablehnung einer einstweiligen Anordnung mit folgenden Konsequenzen in
deren Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG eingreifen:

 (1) Die Berufsanfänger, die sich dazu entschließen, zum 1. August 2001 mit einer        30
Ausbildung in der Altenpflege in solchen Ländern zu beginnen, die eine Erstausbildung bislang nicht vorsehen, hätten die Zeit bis zur Entscheidung in der Hauptsache
vergebens investiert und müssten erhebliche Einschränkungen ihrer Berufs- und Lebensperspektive hinnehmen (Verlust an Statusvorteilen, Arbeitsplatzverlust, Ausbildungswechsel, Wechsel in ein anderes Land). Würde das Altenpflegegesetz im
Hauptsacheverfahren für verfassungswidrig erklärt, dann würde für diese Bewerbergruppe der Zugang zu den Berufen in der Altenpflege nachträglich gesperrt, ohne
dass den Auszubildenden durch bestandssichernde Vorschriften geholfen würde.

  Die Möglichkeit einer Fortsetzung der Ausbildung hinge, ebenso wie der Wechsel in      31
eine andere Ausbildung, von entsprechenden Stellenangeboten ab, die nicht garantiert sind; also wäre auch Arbeitslosigkeit die mögliche Folge. Selbst dann aber, wenn
es Bewerbern gelingen sollte, die Ausbildung in der Altenpflege in einem anderen
Land fortzusetzen, brächte dies weitere Nachteile mit sich. Der Status der Auszubildenden würde sich ändern, da es sich nicht mehr um einen bundeseinheitlich geregelten und anerkannten Lehrberuf handelte. Aufstiegschancen und Flexibilität im Be-


                                         7/13

rufsleben wären mithin Beschränkungen unterworfen. Die Gleichstellung mit den
Krankenpflegeberufen und die durch das Bundesgesetz angestrebte Erhöhung der
Attraktivität der Altenpflegeberufe entfielen. Zudem wäre nicht sichergestellt, dass die
Bewerber eine Ausbildungsvergütung erhielten.

 Als Konsequenz für die Praxis der Altenpflege ist zudem zu befürchten, dass qualifizierte Bewerber um eine Erstausbildung in der Altenpflege in andere Bereiche abwandern und sich einem Lehrberuf zuwenden, in dem sie die gewünschten Statusvorteile und Aufstiegschancen erhalten. Für die Altenpflege wären sie mithin auf
Dauer verloren.

 (2) Den Bewerbern für eine Teilzeitausbildung und den vormaligen Umschülern, die          33
die Zugangsvoraussetzungen des § 6 AltPflG erfüllen, wären faktische Hindernisse in
den Weg gelegt, die ebenfalls zu einem zumindest zeitweiligen Verlust der beruflichen Perspektive führen müssten. Der Wegfall der Umschulungsmöglichkeiten und
die Verlängerung der Teilzeit-Ausbildungsdauer von in Bayern bis zu dreieinhalb Jahren (§ 3 Abs. 1 der Schulordnung für die Fachschulen für Altenpflege, für Altenpflegehilfe und für Familienpflege) auf nunmehr bis zu fünf Jahren (§ 4 Abs. 5 AltPflG) sind
Umstände, die vormalige Umschüler und Teilzeitbewerber möglicherweise davon abhalten, sich für die Ausbildung in der Altenpflege zu entscheiden. Dies hätte in der
Phase der Ungewissheit über den Ausgang des Normenkontrollverfahrens voraussichtlich einen weiteren Rückgang der Schülerzahlen zur Folge.

  Sollten sich Bewerber aus dieser Gruppe gleichwohl für eine Ausbildung zu den Altenpflegeberufen entscheiden, würden für den Fall, dass sich der Normenkontrollantrag später als begründet erwiese, die landesrechtlichen Regelungen zwar wieder
aufleben. Ob und inwieweit aber die bis dahin nach dem Bundesrecht absolvierte
Ausbildungszeit angerechnet werden könnte, ist wegen der grundlegend unterschiedlichen Ausbildungsstrukturen und wegen Fehlens entsprechender Überleitungsregelungen ungewiss.

 (3) Ein zeitweiliger Verlust der Berufsperspektive träfe auch diejenige Bewerbergruppe, der der Zugang zu den Altenpflegeberufen bislang eröffnet, nach dem Altenpflegegesetz des Bundes aber nicht mehr gewährt wird, weil sie weder über den nach
§ 6 Nr. 1 AltPflG erforderlichen Schulabschluss noch über eine berufliche Ausbildung
(§ 6 Nr. 2 AltPflG) verfügen.

 Dass sie möglicherweise wegen ihrer mangelnden Qualifizierung bis zur Entscheidung in der Hauptsache ohnehin keine anderweitige Ausbildungschance hätten,
kann dem nicht entgegen gehalten werden; auch die nur phasenweise Einschränkung der Berufswahl ist ein Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG.

 b) Wenngleich das Altenpflegegesetz für die vorhandenen Altenpflegeschulen bestandssichernde Übergangsregelungen enthält (§ 30 AltPflG), hat die notwendige
Umstrukturierung faktische Auswirkungen der Art, dass zumindest kleinere, einzügig
geführte Schulen (53 von 81 Schulen in Bayern) und insbesondere Schulen, die le-



                                          8/13

diglich eine Teilzeitausbildung anbieten (12 von 81 Schulen in Bayern), in ihrem Bestand gefährdet wären.

  Die Schwere der zu erwartenden Nachteile geht mit dem Umfang und der Tragweite         38
der erforderlichen Umstrukturierungsmaßnahmen einher. Durch das Altenpflegegesetz wird - auch insoweit dem Krankenpflegegesetz ähnlich - das quasi-duale Ausbildungssystem eingeführt. Nach dem Schulrecht Bayerns wären die Altenpflegeschulen demnach nicht mehr als Fachschulen, sondern als Berufsfachschulen
einzurichten (Art. 13 des Bayerischen Gesetzes über das Erziehungs- und Unterrichtswesen - BayEUG, in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Mai 2000,
GVBl S. 414).

  (1) Diese Umstellung hätte für die Schulträger finanzielle Einbußen zur Folge. Denn    39
die privaten Fachschulen (alle 81 in Bayern existierenden Altenpflegeschulen stehen
in nichtstaatlicher Trägerschaft) fallen nach der bayerischen Rechtslage in die höchste Kategorie der staatlichen Zuschüsse (Art. 41 Abs. 1 Nr. 3 des Bayerischen Schulfinanzierungsgesetzes - BaySchFG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 31.
Mai 2000, GVBl S. 455); sie erhalten einen Betriebszuschuss von 90 %, Berufsfachschulen hingegen nur von 70 % (Art. 41 Abs. 1 Nr. 1 BaySchFG). Nach den Berechnungen der Antragstellerin würde auf die privaten Schulträger demzufolge eine Mehrbelastung von 20.000 DM pro Klasse und Jahr zukommen.

  (2) Weitere Konsequenz der Umstellung ist die Verlagerung des Schwerpunkts der         40
Ausbildung vom - in Bayern - theoretischen auf einen nunmehr praktischen Ausbildungsanteil. Die Schwere der durch eine Rückabwicklung entstehenden Nachteile
hängt mit der konkreten Ausbildungsreihenfolge zusammen. Im Entwurf der nach § 9
AltPflG zu erlassenden Bundesverordnung ist vorgesehen (§ 1 Abs. 3), dass die Ausbildung im Wechsel zwischen Abschnitten des Unterrichts und der Praxis durchgeführt wird; das Nähere bleibt den durch die Länder zu erlassenden Schulordnungen
überlassen. Bei der beabsichtigten Angleichung an die Krankenpflegeausbildung
wird sich ein System von Blockunterricht im Wechsel mit wöchentlichem Unterricht
herausbilden. Für die Fachschulen in Bayern hat dies zur Konsequenz, dass der bislang über einen Zeitraum von eineinhalb (in der Vollzeitform) und zweieinhalb Jahren
(in der Teilzeitform) durchgehende theoretische und fachpraktische Unterricht an den
Schulen in mehrere Phasen aufgeteilt und unterbrochen wird von längeren Zeiten der
Ausbildung in den Pflegeeinrichtungen; für diese Phasen sind also "Leerzeiten" des
Lehrpersonals zu befürchten. Dies gilt in besonderem Maße für die - in Bayern überwiegenden - einzügig geführten Schulen.

 Diese Umstrukturierungsmaßnahmen dürften sich auf das Lehrpersonal, soweit es           41
sich um Fachkräfte für die Spezialfächer des Unterrichts handelt, die bislang nur nebenberuflich tätig sind (Ärzte, Juristen, Psychologen), nicht nachhaltig negativ auswirken. Anders ist es hingegen bei den Pflegefachkräften. Hier sind personelle Veränderungen (Verringerung der Lehrstundenzahl bis zu Entlassungen) zu befürchten,
die einen erheblichen Eingriff in das Berufs- und Privatleben der Lehrkräfte bedeute-



                                         9/13

ten. Erwiese sich der Normenkontrollantrag später als begründet, würden die Lehrkräfte zwar wieder im gleichen Umfang wie zuvor benötigt. Die zwischenzeitlich eingetretenen persönlichen Einbußen ließen sich aber typischerweise nicht rückgängig
machen. Ob im Übrigen das Lehrpersonal für einen Schulbetrieb im ursprünglichen
System wieder gewonnen und so das alte Fachschulsystem in vollem Umfang wieder belebt werden könnte, ist angesichts möglicher Umorientierungen der Lehrkräfte
fraglich.

  (3) Die veränderten Zugangsvoraussetzungen zur Ausbildung in der Altenpflege          42
und die verlängerte Ausbildungsdauer haben zusätzliche Auswirkungen auf die Altenpflegeschulen. Denn wie (oben zu a) ausgeführt, wird zum einen bestimmten Bewerbergruppen der Zugang zur Ausbildung verwehrt, und zum anderen muss als faktische Auswirkung der Rechtsunsicherheit in Bezug auf die Dauer der Ausbildung
und den Status der Auszubildenden ein Abwarten oder Abwandern der Berufsanfänger und Bewerber um eine Teilzeitausbildung befürchtet werden. Dies wiederum
führte zu einem Rückgang der Schülerzahlen und damit möglicherweise auch zu einer Reduzierung des Lehrpersonals, was im Fall des Obsiegens in der Hauptsache
nur zum Teil rückgängig gemacht werden könnte.

 (4) Die wirtschaftlichen Nachteile für die Ausbildungsträger erreichen zwar für sich   43
genommen noch nicht den erforderlichen Schweregrad eines im Rahmen von § 32
BVerfGG berücksichtigungsfähigen Nachteils (vgl. BVerfGE 7, 175 <182>). In die
Gesamtschau sind sie aber ebenso einzustellen wie die Veränderungen auf Grund
der Einführung des quasi-dualen Systems und der voraussichtliche Rückgang der
Bewerberzahlen in der Interimsphase. Konsequenz wären dann der Verlust an Ausbildungsplätzen sowie an Arbeitsplätzen für überflüssig werdende Lehrkräfte und ein
Abbau der in Bayern bislang gesicherten wohnortnahen Beschulung.

 c) Zwar sind Ausgleichsmöglichkeiten zur Minderung der entstehenden Nachteile          44
denkbar, über die vor allem die Landesgesetzgeber verfügen. Dies in die Abwägung
einzustellen, führte im Ergebnis aber zu einer Verpflichtung der Länder, trotz entgegenstehender eigener Gesetzgebungskompetenz zeitweise eine Parallelausbildung
mit allen Folgen und Folgekosten durchzuführen, die sie einer verfassungswidrigen
Bundesregelung verdankten. Eine solche Verpflichtung kann auch aus dem Grundsatz der Bundestreue nicht hergeleitet werden und würde die Zumutbarkeitsgrenze
deutlich überschreiten.

 2. Würde dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung statt gegeben und         45
hätte der Normenkontrollantrag in der Hauptsache keinen Erfolg, so bliebe die gegenwärtige Rechtslage länger als geplant in Kraft; die Ausbildung zu den Berufen in
der Altenpflege könnte und müsste dann nach den länderrechtlichen Regelungen
einstweilen fortgesetzt werden. Zwar würden dabei die mit dem Bundesgesetz angestrebten Qualitätsstandards nicht erreicht; gleichwohl wäre nach einer abweisenden
Entscheidung in der Hauptsache die Beendigung der Ausbildung und die nachfolgende Verwendung der Auszubildenden in den Berufen der Altenpflege auf Grund der



                                        10/13

Übergangsregelungen des Altenpflegegesetzes gesichert (§ 29 AltPflG). Eine Verschärfung des Fachkräftemangels wäre in der Interimsphase mithin ebenso wenig zu
erwarten wie die Schließung von Schulen.

  Würde das Inkrafttreten des Altenpflegegesetzes hinausgeschoben, so wären weitere erhebliche Nachteile nicht zu befürchten, die über die verzögerte Verwirklichung
des hinter der gesetzlichen Regelung stehenden Pflegekonzepts hinaus gehen. So
ist eine Beeinträchtigung etwa des Gesundheitsschutzes der pflegebedürftigen Menschen nicht zu erwarten. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass dieser
Schutz ungeachtet beanstandeter Unzulänglichkeiten etwa im Hinblick auf den Einsatz von - im Verständnis des Altenpflegegesetzes - "unqualifizierten Pflegekräften"
nach den geltenden Ländermodellen nicht gewährleistet sei.

  Von Nachteil wäre hingegen die Situation für die Berufsanfänger in denjenigen Ländern, die keine Erstausbildung vorsehen. Sie müssten sich um eine anderweitige
Ausbildungsmöglichkeit kümmern oder, sollten sie nach wie vor in die Altenpflegeberufe streben, das Land wechseln oder die Entscheidung in der Hauptsache abwarten.

  Ebenso wäre von Nachteil, dass den Bemühungen derjenigen Länder, die mit der           48
Umsetzung des Bundesgesetzes bereits begonnen haben, mit dem Erlass einer
einstweiligen Anordnung vorläufig die Grundlage entzogen wäre. Zwar lässt sich
nicht feststellen, dass bei späterem Erfolg in der Hauptsache - wie die Bundesregierung vorträgt - faktisch eine "zweite Umstellung" erfolgen müsste; doch ist nicht auszuschließen, dass jedenfalls ein Teil der jetzt getroffenen Vorbereitungen vergeblich
gewesen wäre. Verlässliche Informationen über den Umsetzungsstand in den Ländern liegen freilich nicht vor, so dass der exakte Umfang des nutzlosen Verwaltungsaufwands nicht abzuschätzen ist. Er wird jedoch deutlich unter dem Aufwand liegen,
der entstünde, müsste man nach Inkrafttreten des Altenpflegegesetzes und nach erfolgter Umstrukturierung im Falle eines Erfolgs in der Hauptsache den alten Rechtszustand wieder herstellen.

 3. Auch angesichts des hier geltenden strengen Maßstabs wiegen die Nachteile, die       49
bei einem Inkrafttreten des Altenpflegegesetzes und späterem Erfolg in der Hauptsache einträten, schwerer als die Nachteile, die durch das Aussetzen des Vollzugs des
Gesetzes entstünden. Die persönlichen Folgen für die unterschiedlichen Bewerbergruppen haben für sich genommen bereits ein ungleich schwereres Gewicht als die
bei einer zeitlichen Verzögerung des Inkrafttretens eintretenden Nachteile, bei der so
einschneidende Konsequenzen für Ausbildungsbewerber nicht zu befürchten sind.
Hinzu kommen mögliche Schulschließungen und Entlassungen von Lehrpersonal.

 Demgegenüber erweisen sich die mit einer Suspendierung verbundenen Folgen als           50
weniger gewichtig. Zwar würde eine Verwirklichung des bundesgesetzlichen Ziels,
die Qualitätsstandards in der Ausbildung zu erhöhen und dadurch verbesserte Pflegebedingungen zu erreichen, um die Zeit bis zur Entscheidung in der Hauptsache
hinausgeschoben. Angesichts der bestehenden länderrechtlichen Einrichtungen ist


                                         11/13

jedoch eine Pflegesituation gewährleistet, die eine Verzögerung des Inkrafttretens
des Altenpflegegesetzes hinnehmbar macht.

  Der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung erweist sich wegen der Nachteile im Falle eines Obsiegens in der Hauptsache ohne vorheriges Eingreifen des
Bundesverfassungsgerichts als dringend geboten.

                                           IV.
 Wenngleich die Antragstellerin nur beantragt hat, die Regelung des Art. 4 Satz 1            52
des angegriffenen Gesetzes außer Vollzug zu setzen, ist, dem Ziel des Antrags folgend, das Inkrafttreten von Art. 1 des Gesetzes - das Altenpflegegesetz -, soweit er
nicht bereits in Kraft ist (§§ 4 Abs. 6, 9 AltPflG), bis zur Entscheidung über die Vereinbarkeit dieses Gesetzes mit dem Grundgesetz, längstens für die Dauer von sechs
Monaten, einstweilen auszusetzen.

 Im Interesse der Rechtsklarheit ist es zudem geboten, auch die bereits am Tage              53
nach der Verkündung in Kraft getretenen Vorschriften des Altenpflegegesetzes - Art.
1 § 4 Abs. 6 und § 9 - vorläufig außer Kraft zu setzen sowie das Inkrafttreten von Art.
3 und 4 des angegriffenen Gesetzes hinauszuschieben, zumal diese Regelungen ohne den übrigen Gesetzesinhalt keinen Sinn haben.

  Etwas anderes gilt hingegen für Art. 2 des Gesetzes, durch den das Krankenpflegegesetz geändert werden soll. Diese Änderung hat keine Auswirkungen auf die Regelungen für den Bereich der Altenpflege. Den Ländern ist es unbenommen, Ausbildungsmodelle zur Weiterentwicklung der Pflegeberufe als Kombination von
Bundesermächtigung im Krankenpflegebereich und Landesermächtigung im Altenpflegebereich zu entwickeln.

                                           C.
 Dieser Beschluss ist mit 7: 1 Stimmen ergangen.                                             55

                Limbach                                         Sommer

                Jentsch                Hassemer                   Broß

                Osterloh                Di Fabio               Mellinghoff




                                          12/13

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 22. Mai 2001 -
2 BvQ 48/00

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 22. Mai 2001 - 2 BvQ 48/
                00 - Rn. (1 - 55), http://www.bverfg.de/e/qs20010522_2bvq004800.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2001:qs20010522.2bvq004800




                                      13/13

Artikel 1 § 4 Abs. 6 und § 9 des
        Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege
        (Altenpflegegesetz - AltPflG) sowie zur Änderung des
        Krankenpflegegesetzes vom 17. November 2000 wird bis zur
        Entscheidung über die Vereinbarkeit dieses Gesetzes mit dem
        Grundgesetz, längstens für die Dauer von sechs Monaten,
        einstweilen außer Kraft gesetzt.|Im Übrigen wird das Inkrafttreten von
        Artikel 1, Artikel 3 und Artikel 4 des Gesetzes über die
        Berufe in der Altenpflege (Altenpflegegesetz - AltPflG)
        sowie zur Änderung des Krankenpflegegesetzes vom 17.
        November 2000 bis zur Entscheidung über die Vereinbarkeit
        dieses Gesetzes mit dem Grundgesetz, längstens für die
        Dauer von sechs Monaten, einstweilen ausgesetzt.|Die Entscheidungsformel zu Nummern 1. und 2.
        ist im Bundesgesetzblatt zu veröffentlichen.
am 22. Mai 2001 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 22. Mai 2001
- 2 BvQ 48/00 -, Rn. 1-55,
                    https://www.bverfg.de/e/qs20010522_2bvq004800
Pressemitteilung - Nr. 55/2001 vom 29. Mai 2001