                                   Leitsatz
               zum Urteil des Zweiten Senats vom 13. Februar 2008
                                  - 2 BvK 1/07 -
Nur die mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane kann die Fünf-Prozent-Sperrklausel rechtfertigen.




                                        1/35

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT                                       Verkündet
- 2 BVK 1/07 -                                                 am 13. Februar 2008
                                                               Wolf
                                                               Amtsinspektorin
                                                               als Urkundsbeamtin
                                                               der Geschäftsstelle




                              Im Namen des Volkes

                               In dem Verfahren
                                     über
                            den Antrag festzustellen,
dass der Antragsgegner die Rechte der Antragstellerin auf Gleichheit der Wahl aus
Art. 38 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 3 Abs. 1 Verfassung des Landes
Schleswig-Holstein und auf Chancengleichheit als politische Partei aus Art. 21
Abs. 1 GG verletzt hat, indem er in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2006 den Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Änderung des Gemeindeund Kreiswahlgesetzes (GKWG) bezüglich der 5 v.H.-Sperrklausel in § 10 Abs. 1
GKWG ablehnte;

hilfsweise,

festzustellen, dass der Antragsgegner die Rechte der Antragstellerin auf Gleichheit
der Wahl aus Art. 38 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 3 Abs. 1 Verfassung des
Landes Schleswig-Holstein und auf Chancengleichheit als politische Partei aus
Art. 21 Abs. 1 GG verletzt hat, indem er in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2006
bei der Behandlung des Gesetzentwurfs der Fraktion von BÜNDNIS 90/DIE GRÜ-NEN es ablehnte, die 5 v.H.-Sperrklausel in § 10 Abs. 1 GKWG abzumildern,

Antragstellerin: Partei BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN,
                 Landesverband Schleswig-Holstein,
                 vertreten durch den Landesvorstand,
                 dieser vertreten durch die Landesvorsitzende F.,

- Bevollmächtigte: Kanzlei Brunner, Peters, D'Amico,
                   Mühlenstraße 42, 23879 Mölln -




                                         2/35

Beigetreten auf Seiten der Antrag-    Partei DIE LINKE, Landesverband Schleswigstellerin:                            Holstein,
                                      vertreten durch den Landesvorstand,
                                      dieser vertreten durch die Landessprecher J.
                                      und B.,

- Bevollmächtigter: Rechtsanwälte von Appen, Koblitz, Lüeße, Smit,
                    Holtenauer Straße 154, 24105 Kiel -
Antragsgegner: Schleswig-Holsteinischer Landtag,
               vertreten durch den Präsidenten,
               Landeshaus, Düsternbrooker Weg 70, 24105 Kiel,

- Bevollmächtigte:1. Prof. Dr. Dr. h.c. Hans-Peter Schneider,
                     Rominteweg 3, 30559 Hannover,
                     2. Rechtsanwälte Weissleder & Ewer,
                        Walkerdamm 4 - 6, 24103 Kiel -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
                                   Vizepräsident Hassemer,
                                   Broß,
                                   Osterloh,
                                   Di Fabio,
                                   Mellinghoff,
                                   Lübbe-Wolff,
                                   Gerhardt,
                                   Landau

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 28. November 2007
durch

                                        Urteil
für Recht erkannt:

  1. Der Antragsgegner hat die Rechte der Antragstellerin und der Beigetretenen
     aus Artikel 3 Absatz 1 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein und aus
     Artikel 21 Absatz 1 des Grundgesetzes dadurch verletzt, dass er in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2006 den Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/
     DIE GRÜNEN zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes (GKWG)
     bezüglich der Fünf-Prozent-Klausel in § 10 Absatz 1 Gemeinde- und Kreiswahlgesetz abgelehnt hat.
  2. Das Land Schleswig-Holstein hat der Antragstellerin und der Beigetretenen
     die notwendigen Auslagen zu erstatten.



                                         3/35

                                       Gründe:

                                           A.
  Das Landesorganstreitverfahren (Art. 99 GG, § 13 Nr. 10 BVerfGG) betrifft die Frage, ob der Schleswig-Holsteinische Landtag die Rechte der Parteien BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN und DIE LINKE, Landesverbände Schleswig-Holstein, dadurch verletzt hat, dass er bei der Abstimmung in seiner Sitzung am 13. Dezember 2006 den
Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen Kommunalwahlgesetz mit der
Mehrheit seiner Stimmen ablehnte.

                                           I.
  1. Die Sitzverteilung bei den Kommunalwahlen in Schleswig-Holstein ist in §§ 7 ff.    2
des Gesetzes über die Wahlen in den Gemeinden und Kreisen in Schleswig-Holstein
(in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1997, zuletzt geändert durch Artikel 11 des Gesetzes vom 1. Februar 2005, GVOBl S. 57; Gemeinde- und Kreiswahlgesetz, nachfolgend: GKWG) geregelt. Die Vorschriften lauten wie folgt:

                                          §7                                            3

                                   Grundsätzliches                                      4

(1) Die Vertretungen der Gemeinden und der Kreise werden von Vertreterinnen und         5
Vertretern gebildet, die gewählt werden

1. aus den Wahlkreisen der Gemeinden oder der Kreise durch Mehrheitswahl (§ 9           6
Abs. 5)

- unmittelbare Vertreterinnen und Vertreter - und                                       7

2. aus der Gemeinde- oder der Kreisliste des Wahlgebiets durch Verhältnisausgleich (§ 10)

- Listenvertreterinnen und Listenvertreter -.                                           9

(2) In Gemeinden mit bis zu 70 Einwohnerinnen und Einwohnern wird keine Gemeindevertretung gewählt.

(3) Für die Anwendung des Absatzes 2, für die Festlegung der Anzahl der zu wählenden Vertreterinnen und Vertreter (§ 8), der zu bildenden Wahlkreise (§ 9) und für
die Anzahl der einen Wahlvorschlag unterzeichnenden Wahlberechtigten (§ 21
Abs. 1) ist die vom Statistischen Landesamt nach dem Stand vom 31. Dezember
des dritten Jahres vor der Wahl fortgeschriebene Bevölkerungszahl maßgebend. In
den Fällen des Absatzes 2 bleiben bei der Ermittlung der Bevölkerungszahl die Binnenschiffer und Seeleute im Sinne des § 19 des Landesmeldegesetzes unberücksichtigt.

                                          §8                                           12



                                           4/35

                       Anzahl der Vertreterinnen und Vertreter                      13

Die Anzahl der Vertreterinnen und Vertreter beträgt                                 14

                       Zahl der Vertreterinnen und Vertreter:                       15

                                   unmittelbare Vertreterin- Listenvertreterinnen
Einwohnerzahl          insgesamt
                                   nen und Vertreter         und Listenvertreter

1. in kreisangehörigen Gemeinden

mehr als 70 bis zu
                       7           4                            3
200

mehr als 200 bis zu
                       9           5                            4
750

mehr als 750 bis zu
                       11          6                            5
1 250

mehr als 1 250 bis
                       13          7                            6
zu 2 000

mehr als 2 000 bis
                       17          9                            8
zu 5 000

mehr als 5 000 bis
                       19          10                           9
zu 10 000

mehr als 10 000 bis
                       23          12                           11
zu 15 000

mehr als 15 000 bis
                       27          15                           12
zu 25 000

mehr als 25 000 bis
                       31          17                           14
zu 35 000

mehr als 35 000 bis
                       35          19                           16
zu 45 000

mehr als 45 000        39          21                           18

2. in kreisfreien
Städten

bis zu 150 000         43          23                           20

mehr als 150 000       49          27                           22

3. in Kreisen



                                         5/35

bis zu 200 000        45          27                        18

mehr als 200 000      49          29                        20

                                         §9                                             16

  Anzahl der Wahlkreise und Wahl der unmittelbaren Vertreterinnen und Vertreter         17

(1) Gemeinden mit mehr als 70 bis zu 2 000 Einwohnerinnen und Einwohnern bilden einen Wahlkreis.

(2) In Gemeinden mit mehr als 2 000 bis zu 10 000 Einwohnerinnen und Einwohnern sind zu wählen:

1. in Gemeinden mit mehr als 2 000 bis zu 5 000 Einwohnerinnen und Einwohnern           20
in drei Wahlkreisen je drei unmittelbare Vertreterinnen und Vertreter,

2. in Gemeinden mit mehr als 5 000 bis zu 10 000 Einwohnerinnen und Einwohnern          21
in fünf Wahlkreisen je zwei unmittelbare Vertreterinnen und Vertreter.

(3) In Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnerinnen und Einwohnern und in den           22
Kreisen werden so viele Wahlkreise gebildet, wie unmittelbare Vertreterinnen und
Vertreter nach § 8 zu wählen sind. In jedem Wahlkreis wird eine unmittelbare Vertreterin oder ein unmittelbarer Vertreter gewählt.

(4) Jede wahlberechtigte Person hat so viele Stimmen, wie unmittelbare Vertreterinnen und Vertreter im Wahlkreis zu wählen sind. Für eine Bewerberin oder einen Bewerber kann sie nur eine Stimme abgeben.

(5) In den Wahlkreisen sind diejenigen unmittelbaren Bewerberinnen und Bewerber         24
gewählt, die die meisten Stimmen erhalten haben. Bei gleicher Stimmenzahl entscheidet das von der Wahlleiterin oder vom Wahlleiter zu ziehende Los.

                                        § 10                                            25

                                Verhältnisausgleich                                     26

(1) An dem Verhältnisausgleich nimmt jede politische Partei oder Wählergruppe teil,     27
für die ein Listenwahlvorschlag aufgestellt und zugelassen worden ist, sofern für sie
mindestens eine unmittelbare Vertreterin oder ein unmittelbarer Vertreter gewählt
worden ist oder sofern sie insgesamt mindestens 5 v.H. der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erzielt hat. Zur Berechnung der Stimmen für den Verhältnisausgleich werden für jeden Listenwahlvorschlag die Stimmen zusammengezählt,
die die unmittelbaren Bewerberinnen und Bewerber der vorschlagenden politischen
Partei oder Wählergruppe erhalten haben.

(2) Von der nach § 8 zu wählenden Gesamtzahl von Vertreterinnen und Vertretern          28
wird die Anzahl der unmittelbar gewählten Vertreterinnen und Vertreter abgezogen,
deren Stimmen nicht nach Absatz 1 für einen Listenwahlvorschlag mitgezählt worden sind. Die restlichen Sitze werden auf die Listenwahlvorschläge verteilt in der


                                         6/35

Reihenfolge der Höchstzahlen, die sich durch Teilung der für die Listenwahlvorschläge errechneten Gesamtstimmenzahlen durch 1, 2, 3, 4 usw. ergeben (verhältnismäßiger Sitzanteil). Über die Zuteilung des letzten Sitzes entscheidet bei gleicher
Höchstzahl das von der Wahlleiterin oder vom Wahlleiter zu ziehende Los.

(3) Aus jedem Listenwahlvorschlag werden so viele Listenvertreterinnen und Listenvertreter berücksichtigt, wie verbleiben, nachdem die für die vorschlagenden politischen Parteien und Wählergruppen unmittelbar gewählten Bewerberinnen und Bewerber auf ihren verhältnismäßigen Sitzanteil angerechnet sind.

(4) Ist die Anzahl der in den Wahlkreisen für eine politische Partei oder Wählergruppe gewählten Bewerberinnen und Bewerber größer als ihr verhältnismäßiger Sitzanteil, so verbleiben ihr die darüber hinausgehenden Sitze (Mehrsitze). In diesem Fall
sind auf die nach Absatz 2 Satz 2 und 3 noch nicht berücksichtigten nächstfolgenden Höchstzahlen so lange weitere Sitze zu verteilen und nach Absatz 3 zu besetzen, bis der letzte Mehrsitz durch den verhältnismäßigen Sitzanteil gedeckt ist. Die
Anzahl der weiteren Sitze darf dabei jedoch das Doppelte der Anzahl der Mehrsitze
nicht übersteigen.

(5) Die aus den Listen zu verteilenden Sitze werden innerhalb der politischen Parteien und Wählergruppen nach der Reihenfolge verteilt, die sich aus den Listen ergibt.
Entfallen auf eine politische Partei oder Wählergruppe mehr Sitze, als Bewerberinnen und Bewerber auf der Liste vorhanden sind, so bleiben diese Sitze leer.

(6) Aus der Liste scheiden aus                                                           32

1. Bewerberinnen und Bewerber, die in einem Wahl-                                        33

kreis unmittelbar gewählt sind,                                                          34

2. Bewerberinnen und Bewerber, die nach Aufstel-                                         35

lung der Liste aus der politischen Partei                                                36

oder Wählergruppe ausgeschieden oder einer                                               37

anderen politischen Partei oder Wählergruppe                                             38

beigetreten sind.                                                                        39

 Die in § 10 Abs. 1 Satz 1 GKWG geregelte Fünf-Prozent-Sperrklausel besteht im           40
schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht seit Inkrafttreten des Gemeinde- und
Kreiswahlgesetzes am 1. April 1959 (§ 11 GKWG in der Fassung vom 25. März
1959, GVOBl Schl.-H. 1959 S. 13).

 2. Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN legte am 19. Mai 2006 den Entwurf eines Gesetzes über die Wahlen in den Gemeinden und Kreisen in Schleswig-Holstein
vor (LTDrucks 16/794), in dem die Abänderung des schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrechts in wesentlichen Punkten vorgeschlagen wurde. Der Gesetzentwurf
sah unter anderem die Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel des § 10 Abs. 1


                                            7/35

GKWG vor. Nach dem Gesetzentwurf sollte der neue § 10 Abs. 1 GKWG folgenden
Wortlaut erhalten:

Die im Wahlgebiet zu vergebenden Sitze werden den Parteien und Wählergruppen            42
nach Maßgabe des § 9 Absatz 1 zugeteilt.

 Die Verteilung der Sitze sollte in dem neuen § 9 Abs. 1 GKWG wie folgt geregelt        43
werden:

Die Zahl der auf die Parteien und Wählergruppen entfallenden Sitze wird nach dem        44
Verfahren nach Sainte Lague/Schepers berechnet. Erhält bei der Verteilung der Sitze nach Satz 1 der Wahlvorschlag einer Partei oder Wählergruppe, auf den mehr
als die Hälfte der für die Bewerberinnen und Bewerber aller Wahlvorschläge abgegebenen Stimmen entfallen ist, nicht mehr als die Hälfte der zu vergebenden Sitze,
wird ihm abweichend von dem in Satz 1 genannten Verfahren zunächst ein weiterer
Sitz zugeteilt; dies gilt nicht für eine Listenverbindung verschiedener Parteien oder
Wählergruppen. Danach zu vergebende Sitze werden wieder nach dem in Satz 1
genannten Verfahren zugeteilt.

  Nach der Ersten Lesung am 1. Juni 2006 wurde der Gesetzentwurf einstimmig zur         45
weiteren Beratung und Anhörung in den Innen- und Rechtsausschuss des Landtags
überwiesen (Plenarprotokoll 16/32). Der Innen- und Rechtsausschuss gab mehreren
Institutionen die Möglichkeit zur Stellungnahme zu dem Gesetzentwurf und empfahl
dem Landtag am 6. Dezember 2006 die Ablehnung des Gesetzentwurfs (LTDrucks
16/1120). In seiner Sitzung am 13. Dezember 2006 lehnte der Landtag den Gesetzentwurf mit der Mehrheit der Stimmen von CDU und SPD gegen die Stimmen von
FDP, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und SSW (Südschleswigscher Wählerverband) ab
(Plenarprotokoll 16/46).

                                         II.
 Die Antragstellerin hat am 4. April 2007 einen Organstreit anhängig gemacht. Sie       46
macht geltend, der Antragsgegner habe ihr Recht auf Wahlgleichheit und auf Chancengleichheit verletzt, indem er die Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 10 Abs. 1 Satz 1
GKWG aus Anlass der Abstimmung über den Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS
90/DIE GRÜNEN am 13. Dezember 2006 nicht aufgehoben oder abgemildert, sondern ohne hinreichende Begründung beibehalten habe. Nach ihrer Ansicht verstößt
die Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht gegen die Landesverfassung.

 1. Die Antragstellerin ist der Auffassung, der Beschluss des Landtags vom 13. Dezember 2006 stelle eine rechtserhebliche Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1
BVerfGG dar. Mit der Ablehnung des Gesetzentwurfs habe der Gesetzgeber nach
ausführlicher Plenardebatte abschließend zum Ausdruck gebracht, dass er die in
§ 10 Abs. 1 GKWG enthaltene Fünf-Prozent-Sperrklausel beibehalten wolle. Für den
Fall, dass in dem Beschluss des Antragsgegners keine Maßnahme im Sinne des
§ 64 Abs. 1 BVerfGG gesehen werden könne, liege jedenfalls ein gesetzgeberisches


                                         8/35

Unterlassen vor, das ebenfalls mit der Organklage angegriffen werden könne.

  Die Antragstellerin sei antragsbefugt. Die Beibehaltung der Fünf-Prozent-               48
Sperrklausel verletze ihr Recht auf Wahlgleichheit, weil den für sie abgegebenen
Stimmen bei der kommenden Kommunalwahl im Mai 2008 aufgrund der Fünf-Prozent-Sperrklausel kein Erfolgswert zukommen würde, wenn sie in einzelnen Gemeinden nicht mindestens fünf Prozent der Stimmen auf sich vereinigen könnte. Bereits in der Vergangenheit sei sie in Einzelfällen am Einzug in kommunale
Vertretungsorgane gehindert worden. Es bestehe auch die Gefahr einer Verletzung
ihres Rechts auf politische Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 GG, wonach den
politischen Parteien die Mitwirkung an der politischen Willensbildung garantiert sei.
Soweit die Antragstellerin bei der Kommunalwahl 2008 die Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht überwinden sollte, bleibe ihr die wichtige Möglichkeit verwehrt, aus
den jeweiligen Kommunalvertretungen heraus auf die politische Willensbildung Einfluss zu nehmen.

 Der Antrag sei auch rechtzeitig im Sinne des § 64 Abs. 3 BVerfGG eingelegt worden. Angegriffene Maßnahme sei der Beschluss des Landtags vom 13. Dezember
2006, mit dem der Gesetzentwurf zur Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel abgelehnt worden sei. Seither seien noch keine sechs Monate vergangen.

  2. Die Antragstellerin sieht sich durch die Ablehnung des Gesetzentwurfs in ihrem       50
Recht auf Chancengleichheit verletzt. Mit der Fünf-Prozent-Sperrklausel sei eine Ungleichbehandlung derjenigen Wählerstimmen verbunden, die für eine Partei abgegeben werden, die die Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht überwinden könne. Das Bundesverfassungsgericht habe nur unter engen Voraussetzungen Ausnahmen vom
Grundsatz der Wahlgleichheit zugelassen. Ob eine Fünf-Prozent-Sperrklausel mit
dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl vereinbar sei, könne nicht ein für allemal beurteilt werden. Eine allgemeine Vermutung für die Verfassungsmäßigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel bestehe nicht. Vielmehr müsse der Gesetzgeber eine einmal
erlassene Sperrklausel unter ständiger Kontrolle halten, weil sich die ihr zu Grunde
liegenden Umstände ändern könnten. Eine ursprünglich verfassungsgemäß erlassene Sperrklausel könne durch veränderte Rahmenbedingungen verfassungswidrig
werden. Der Gesetzgeber sei dann - insbesondere wie hier auf die Gesetzesinitiative
einer Partei hin - berufen, sich inhaltlich mit der Verfassungsmäßigkeit der Sperrklausel auseinanderzusetzen. Der Gesetzgeber sei verpflichtet, eine Prognose unter Bewertung aller in Betracht kommenden Umstände zu treffen. Entgegen der Ansicht des
Antragsgegners treffe nicht die Antragstellerin, sondern vielmehr den Gesetzgeber
eine besondere Darlegungs- und Nachweisverpflichtung, wenn er die Fünf-Prozent-Sperrklausel beibehalten wolle.

 Diesen Anforderungen an den Prüfungsumfang sei der Antragsgegner nicht gerecht           51
geworden. Die zur Vorbereitung der Beschlussempfehlung des Innen- und Rechtsausschusses vom 6. Dezember 2006 angestellten Ermittlungen und eingeholten
Stellungnahmen seien nicht im Ansatz geeignet gewesen, die Grundlage für eine



                                          9/35

tragfähige, dem Verfassungsrecht genügende Entscheidung über die Beibehaltung
der Fünf-Prozent-Sperrklausel zu bilden. Der Gesetzgeber habe sich bei der Beurteilung der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen nicht damit begnügen dürfen, die für Bundes- und Landtagswahlen entwickelten Grundsätze ohne weiteres
zu übertragen oder festzustellen, dass ohne Sperrklausel bei Bestehen eines Verhältniswahlrechts das Aufkommen kleinerer Parteien und Wählergruppen begünstigt
werde, was eine schwerfälligere Meinungsbildung nach sich ziehe. Hätte der Antragsgegner die verfassungsrechtlich gebotene Überprüfung der Rechtfertigung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel pflichtgemäß durchgeführt, wäre er zu dem Ergebnis gekommen, dass die Klausel nicht mehr mit der Verfassung vereinbar sei und abgeschafft werden müsse.

 Jedenfalls mit der Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte sei die      52
Fünf-Prozent-Sperrklausel entbehrlich geworden. Außerdem wirke sich die Fünf-Prozent-Sperrklausel nur in etwa 200 Gemeinden und den Kreisen aus. Alle übrigen
Gemeinden hätten weniger als 10.000 Einwohner, so dass dort gemäß § 8 GKWG
höchstens 19 Gemeindevertreter zu wählen seien, was eine faktische Sperrklausel
von fünf Prozent zur Folge habe. Die Masse der schleswig-holsteinischen Gemeinden bliebe von der Beibehaltung oder der Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel unberührt. Ferner kandidierten heute in zwei Drittel aller Gemeinden
keine Parteien, sondern nur noch Einheitslisten.

  3. Am 6. Oktober 2007 hat die Partei DIE LINKE, Landesverband Schleswig-                53
Holstein, den Verfahrensbeitritt auf Seiten der Antragstellerin erklärt. Sie sei ebenso
wie die Antragstellerin vom Fortbestand der Fünf-Prozent-Sperrklausel in ihren Rechten verletzt und mache sich deren Vortrag zu Eigen.

                                          III.
  Der Antragsgegner hält die Anträge der Antragstellerin und den Verfahrensbeitritt       54
für offensichtlich unzulässig und im Übrigen für unbegründet.

 1. Es fehle bereits an einem zulässigen Streitgegenstand, weil die Antragstellerin       55
durch die angegriffene Maßnahme des Antragsgegners nicht in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt sein könne und daher kein beide Parteien verbindendes
Verfassungsrechtsverhältnis bestehe. Als Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1
BVerfGG komme nur der Erlass einer Norm in Betracht, nicht hingegen die Ablehnung eines Gesetzentwurfs durch den Landtag. Hierbei handele es sich um einen
rein parlamentsinternen Vorgang, der im Rahmen eines laufenden Gesetzgebungsverfahrens keinerlei Außenwirkung entfalte.

 Wollte man die Ablehnung eines Gesetzentwurfs als organstreitfähige „Maßnahme“           56
im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG qualifizieren, könnte jeder politische Streit über
Fragen der Chancengleichheit von Parteien oder über den Grundsatz der Wahlgleichheit dadurch vor die Verfassungsgerichte getragen werden, dass gezielt die
Ablehnung eines Gesetzentwurfs herbeigeführt und sodann hiergegen ein Organ-


                                         10/35

streitverfahren angestrengt werde.

  Lege man den Antrag dahingehend aus, dass die Antragstellerin sich durch die Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel in ihren Rechten verletzt sieht, so rüge sie
tatsächlich ein gesetzgeberisches Unterlassen. Insoweit sei allerdings die Sechsmonatsfrist eingehalten.

  Jedenfalls fehle es aber an den die Antragsbefugnis begründenden, von der Verfassung ausdrücklich normierten legislativen Handlungspflichten des Gesetzgebers. Es
sei Sache der Antragstellerin, die sich durch ein gesetzgeberisches Unterlassen verletzt sehe, darzulegen, dass und weshalb der Gesetzgeber von Verfassungs wegen
zum Handeln verpflichtet gewesen sei. Die Antragstellerin habe derartige Umstände
nicht vorgetragen. Sie habe weder in ihrer Antragsschrift noch zuvor während der gesamten parlamentarischen Beratungen auf veränderte tatsächliche oder rechtliche
Verhältnisse oder auf eine mögliche Fehlprognose des Gesetzgebers hingewiesen.

 2. Aus denselben Gründen sei auch der Verfahrensbeitritt der Partei DIE LINKE unzulässig, die sich lediglich dem Vortrag der Antragstellerin angeschlossen habe.

  3. Die Anträge seien zudem unbegründet. Die Antragstellerin habe es nicht vermocht darzulegen, dass sich die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse in
Schleswig-Holstein seit der letzten Befassung des Antragsgegners mit der Frage der
Verfassungsmäßigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht so
grundlegend geändert hätten, dass dies eine Abschaffung der Sperrklausel von Verfassungs wegen erfordere.

  a) Die „Darlegungs- und Beweislast“ dafür, dass die Fünf-Prozent-Sperrklausel verfassungsrechtlich nunmehr anders zu beurteilen sei, treffe die Antragstellerin. Das
Bundesverfassungsgericht habe zuletzt mit Beschluss vom 11. März 2003 (BVerfGE
107, 286) die Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel für nicht verfassungswidrig erklärt.

 Die Gründe aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Fünf-               62
Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen vom 23. Januar 1957 (BVerfGE 6, 104) gälten nach wie vor. An dieser Entscheidung habe das
Bundesverfassungsgericht auch in der Folgezeit mehrfach festgehalten und in seiner
Entscheidung vom 30. Mai 1961 ausdrücklich angeführt, dass sich die Sperrklausel
des schleswig-holsteinischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes „in den vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung für zulässig erachteten Grenzen“ halte (vgl. BVerfGE 13, 1 <19>). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts      bestehe     daher     eine    Vermutung    für     die
Verfassungsmäßigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht.

  b) Der Antragstellerin sei es nicht gelungen, veränderte Rahmenbedingungen darzulegen, die die Verfassungsmäßigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel in Frage stellen könnten.



                                        11/35

 aa) Der Antragsgegner sei nicht schon deshalb verpflichtet, die Einführung einer      64
Sperrklausel zu unterlassen oder diese aufzuheben, weil andere Länder ohne sie
auskämen. Aus diesem Grund seien auch die Verweise der Antragstellerin auf die
Rechtsprechung anderer Landesverfassungsgerichte für die allein vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Situation in Schleswig-Holstein zu beurteilende
Rechtsfrage unmaßgeblich. Außerdem bestünde in keinem anderen Land eine vergleichbare Kommunalverfassung und ein vergleichbares Kommunalwahlrecht wie in
Schleswig-Holstein.

  bb) Auch die Einführung der Direktwahl der hauptamtlichen Bürgermeister und der      65
Landräte in Schleswig-Holstein lasse die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht entfallen. Die kommunalen Vertretungskörperschaften besäßen auch nach der Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte in Bezug auf die Verwaltungsspitze weiterhin wichtige Wahlfunktionen. So wählten die Gemeinde- und die Stadtvertretung aus ihrer Mitte die stellvertretenden
Bürgermeister, der Kreistag den stellvertretenden Landrat und die Stadtvertretung
die Stadträte. Im Hinblick auf die Kompetenz- und Machtverteilung zwischen der Verwaltungsspitze und den kommunalen Vertretungsorganen sei sogar - umgekehrt -
festzustellen, dass eine Fünf-Prozent-Sperrklausel unter den Bedingungen der Direktwahl der Bürgermeister noch wichtiger und notwendiger sei. Durch die Direktwahl
erfahre das Amt des Bürgermeisters eine unmittelbare demokratische Legitimation,
die zu einer Stärkung seiner Stellung gegenüber der kommunalen Vertretungskörperschaft führe. Die damit verbundene Machtverschiebung zu Lasten der kommunalen
Vertretungsorgane dürfe nicht dadurch verstärkt werden, dass durch den Wegfall der
Fünf-Prozent-Sperrklausel die Mehrheitsbildung in dem Vertretungsorgan zusätzlich
erschwert werde.

  Andererseits habe die Gemeindevertretung mit dem partiellen Verlust ihrer Wahlfunktion keine so wichtige Aufgabe eingebüßt, dass es auf ihre Fähigkeit zur Bildung
stabiler Mehrheiten nicht mehr ankomme. Im Gegenteil habe der Umfang der der Gemeindevertretung übertragenen Aufgaben in der Vergangenheit quantitativ und qualitativ zugenommen.

  cc) Von besonderer Bedeutung sei die Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Aufrechterhaltung der Arbeitsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane. Die Plenarsitzungen der Gemeindevertretung würden maßgeblich in den Ausschüssen vorbereitet, so
dass deren Akzeptanz in der Gemeindevertretung wichtig sei. Aus diesem Grund dürfe die Mehrheit im Plenum nicht zur Minderheit im Ausschuss werden. Genau diese
Gefahr drohe aber in einigen Städten und Gemeinden.

  c) Der Antragsgegner habe auch nicht dadurch die Rechte der Antragstellerin verletzt, dass er vor der Ablehnung des Gesetzentwurfs keine ausreichende Prüfung der
Rechtslage vorgenommen habe. Zwar sei der Antragsgegner als oberstes Gesetzgebungsorgan verpflichtet, eine Sperrklausel unter Kontrolle zu halten. Jedoch dürften
die Anforderungen an diese Kontrolle nicht überspannt und der gesetzgeberische



                                        12/35

Prognosespielraum bezüglich der zu erwartenden Funktionsstörungen bei einem
Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht übermäßig eingeschränkt werden.

                                        IV.
 Zu dem Verfahren hat sich das Thüringer Justizministerium geäußert. Es hält die      69
Anträge für zulässig, aber unbegründet, weil die Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden sei. Sie diene dem
anerkannten Ziel, die Funktionsfähigkeit und die Gemeinwohlorientierung der kommunalen Vertretungskörperschaften zu sichern.

 Es sei grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, die Erfordernisse der Funktionsfähigkeit und der Gemeinwohlorientierung der kommunalen Vertretungskörperschaften
und die Gebote der Wahlrechtsgleichheit sowie der Chancengleichheit der politischen Parteien zum Ausgleich zu bringen.

  Der Sinn von Sperrklauseln im Kommunalwahlrecht liege darin, die kommunalen         71
Vertretungen vor einem Multiparteiensystem zu schützen, um dadurch die Arbeitsfähigkeit der Kommunalvertretungen zu stärken und die bei Splitterparteien typischerweise auftretenden Einigungs- und Abstimmungsprobleme gar nicht erst auftreten zu
lassen. Kommunalvertretungen könnten nur dann funktionsfähig handeln, wenn die
Beschlüsse dem Willen der Mehrheit tatsächlich entsprächen. Bei Fehlen einer
Sperrklausel wachse aber der Einfluss von Minderheiten auf die Entscheidungen der
Kommunalvertretung unverhältnismäßig stark an. Damit erhöhe sich die Wahrscheinlichkeit, dass Beschlüsse dem Gemeinwohlinteresse zuwiderlaufen.

  Die Anforderungen an das Ausmaß der Gefährdung der Funktionsfähigkeit der           72
Kommunalvertretungen dürften nicht überspannt werden. Der von den Landesverfassungsgerichten Nordrhein-Westfalen und Mecklenburg-Vorpommern angewandte
strenge Maßstab, der den empirisch untermauerten Nachweis einer konkreten Gefährdung voraussetze, sei abzulehnen. Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei vielmehr zu entnehmen, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ausreiche.

  Die Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht sei auch vor dem Hintergrund des Verfassungsgrundsatzes der streitbaren und wertgebundenen Demokratie
nicht zu beanstanden. Der Landesgesetzgeber dürfe durch die Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht die politische Betätigung radikaler Splitterparteien bei Kommunalwahlen einschränken. Unter den Splitterparteien, die an der Fünf-Prozent-Sperrklausel scheiterten, könnten sich auch extremistische Parteien
befinden, denen es allein um die Verbreitung ihrer rückwärtsgewandten und fremdenfeindlichen Ideologie gehe und die die Kommunalvertretungen lediglich als Podium
und Sprungbrett für weitergehende politische Ambitionen benutzen wollten.

                                        V.
 In der mündlichen Verhandlung vom 28. November 2007 haben die Antragstellerin,       74


                                       13/35

die Beigetretene und der Antragsgegner ihren Vortrag vertieft und ergänzt. Das Bundesverfassungsgericht hat Professor Everhard Holtmann und den Geschäftsführer
des Gemeindetages in Schleswig-Holstein, Herrn Jörg Bülow, als sachkundige Auskunftspersonen (§ 27a BVerfGG) gehört.

                                         B.
 Der Hauptantrag ist zulässig.                                                           75

                                          I.
  1. Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht ist gemäß Art. 99 GG, § 13               76
Nr. 10 BVerfGG eröffnet. Das Bundesverfassungsgericht ist gemäß Art. 59c Landesverfassung Schleswig-Holstein in der Fassung des Gesetzes zur Änderung der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein vom 17. Oktober 2006 (GVOBl Schl.-H.
S. 220 ff.) bis zur Errichtung des Landesverfassungsgerichts für das Land Schleswig-Holstein für verfassungsrechtliche Streitigkeiten innerhalb des Landes Schleswig-Holstein zuständig.

  2. Zwischen den Verfahrensbeteiligten besteht ein Rechtsverhältnis, das von Verfassungsrecht geformt ist und aus dem gegenseitige verfassungsrechtliche Rechte
und Pflichten entstehen, über die Streit besteht (vgl. BVerfGE 2, 143 <150 ff.>; 27,
152 <157>; 73, 1 <30>). Im Fall von Einwendungen der Parteien gegen gesetzliche
Regelungen, die die Zusammensetzung der gewählten Volksvertretung betreffen,
steht der verfassungsrechtliche Status der Partei in Rede (vgl. Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 1991, § 7 Rn. 9, 12; Clemens, in: Festschrift für Wolfgang
Zeidler, Band 2, 1987, S. 1261 <1265, 1270>). Der Antragsgegner ist als Gesetzgebungsorgan des Landes Schleswig-Holstein für die Aufrechterhaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel verantwortlich. Damit ist eine Streitigkeit über eine verfassungsrechtliche Frage zwischen den Verfahrensbeteiligten gegeben.

                                          II.
  Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG, der sinngemäß auch für Organstreitigkeiten innerhalb         78
eines Landes gilt (vgl. BVerfGE 27, 44 <51>; 60, 53 <63>), ist ein Antrag im Organstreitverfahren zulässig, wenn der Antragsteller geltend machen kann, dass er durch
eine Maßnahme oder eine Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die
Verfassung übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet
ist. Die zur Nachprüfung gestellte Maßnahme muss rechtserheblich sein oder sich
zumindest zu einem die Rechtsstellung des Antragstellers beeinträchtigenden,
rechtserheblichen Verhalten verdichten können (vgl. BVerfGE 57, 1 <4 f.>; 60, 374
<381>; 97, 408 <414>). Handlungen, die nur vorbereitenden oder bloß vollziehenden
Charakter haben, scheiden als Angriffsgegenstand im Organstreit aus (vgl. BVerfGE
68, 1 <74 f.>).

 1. Die Antragstellerin sieht sich durch die Abstimmung im Landtag am 13. Dezember 2006 und durch die damit verbundene Beibehaltung der Fünf-Prozent-


                                         14/35

Sperrklausel in ihren Rechten verletzt. Bei der Ablehnung des Gesetzentwurfs über
die Kommunalwahlen in Schleswig-Holstein handelt es sich entgegen der Auffassung
des Antragsgegners nicht nur um einen parlamentsinternen Vorgang, der keinerlei
Außenwirkung entfaltet. Vielmehr ist mit der endgültigen Ablehnung des Gesetzentwurfs die unmittelbar nach außen wirkende und die verfassungsrechtlich garantierten
Rechte der Antragstellerin berührende Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel
verbunden.

  2. Der vorliegende Fall zwingt nicht zur Beantwortung der bislang vom Bundesverfassungsgericht noch nicht entschiedenen Frage, unter welchen Voraussetzungen
eine bloße Untätigkeit des Gesetzgebers im Wege des Organstreitverfahrens angreifbar ist (vgl. BVerfGE 92, 80 <87>; 103, 164 <168 f.>; 107, 286 <294>; vgl. auch
VfGH RP, Urteil vom 15. November 1971 - VGH 7/71 -, DVBl 1972, S. 783 <784 f.>;
VfGH NW, Urteil vom 6. Juli 1999 - VerfGH 14/98 und 15/98 -, DVBl 1999, S. 1271;
LVerfG M-V, Urteil vom 14. Dezember 2000 - LVerfG 4/99 -, NordÖR 2001, S. 64
<65>). Anders als in den bisher entschiedenen Fällen handelt es sich hier nicht um
ein schlichtes Unterlassen des Gesetzgebers. Vielmehr hat der Antragsgegner sich
mit der Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen
Kommunalwahlrecht inhaltlich befasst und einen ausdrücklich auf die Abschaffung
der Sperrklausel gerichteten Gesetzentwurf im parlamentarischen Verfahren abgelehnt. Unabhängig davon, ob sich dieses Vorgehen als Maßnahme oder Unterlassen
bewerten lässt, bildet jedenfalls im vorliegenden Fall die Ablehnung des Gesetzesantrags der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel einen zulässigen Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren.

  a) Dem Wortlaut ihres Antrags nach greift die Antragstellerin eine Maßnahme des      81
Antragsgegners an, nämlich die Ablehnung des Gesetzentwurfs der Fraktion BÜND-NIS 90/DIE GRÜNEN durch den Landtag in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2006.
In ihrer Antragsbegründung führt sie weiter aus, dass sie in „der angegriffenen Entscheidung des Antragsgegners vom 13. Dezember 2006“ eine rechtlich verbindliche
Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG sieht. Mit der Ablehnung des Gesetzentwurfs habe der Gesetzgeber abschließend seinen Willen zur Beibehaltung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel zum Ausdruck gebracht. Zugleich gibt die Antragstellerin
aber zu verstehen, dass sie sich gegen das Fortbestehen der Fünf-Prozent-Sperrklausel wendet, und sieht sich durch diese in ihren Rechten auf Wahlgleichheit
und Chancengleichheit als politische Partei verletzt.

  b) Als Gegenstand eines Organstreitverfahrens kommt grundsätzlich der Erlass einer Norm in Betracht (vgl. BVerfGE 2, 143 <177>; 20, 119 <129>; 20, 134 <141>; 99,
332 <337>). Es kann offen bleiben, ob die Ablehnung eines Gesetzentwurfs generell
als Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG gewertet werden kann. Der Antragsgegner hat sich nicht damit begnügt, einen Antrag zur Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht ohne weitere Erörterungen abzulehnen, und er
hat auch nicht Regelungen des Kommunalwahlrechts verabschiedet, die keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Sperrklausel haben. Der Antrag der Fraktion BÜND-


                                        15/35

NIS 90/DIE GRÜNEN vom 19. Mai 2006 war ausdrücklich auf die Abschaffung der
Sperrklausel gerichtet. Nach der Ersten Lesung am 1. Juni 2006 wurde der Gesetzentwurf einstimmig zur weiteren Beratung und Anhörung in den Innen- und Rechtsausschuss des Landtags überwiesen. Dieser gab verschiedenen Institutionen die
Möglichkeit zur Stellungnahme zu dem Gesetzentwurf. So äußerten sich das Hessische Ministerium des Innern und für Sport, das Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern, der Städteverband Schleswig-Holstein, der Schleswig-Holsteinische
Gemeindetag, der Städte- und Gemeindetag Mecklenburg-Vorpommern e.V. und
das Lorenz-von-Stein-Institut für Verwaltungswissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. Der Innen- und Rechtsausschuss befasste sich intensiv
mit der Frage der Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel, und die Mehrheit im
Ausschuss kam zu dem Ergebnis, dem Landtag die Ablehnung des Gesetzentwurfs
zu empfehlen. Damit steht im vorliegenden Fall die Ablehnung des Gesetzentwurfs
dem als Maßnahme zu wertenden Erlass eines Gesetzes gleich. In beiden Fällen befasst sich der Gesetzgeber im parlamentarischen Verfahren inhaltlich mit der Frage
der Sperrklausel im Kommunalwahlrecht und trifft eine Entscheidung, die in die Statusrechte der Antragstellerin eingreift. Sowohl dem Beschluss des Zweiten Senats
des Bundesverfassungsgerichts vom 8. März 2001 (BVerfGE 103, 164) als auch dem
Beschluss vom 11. März 2003 (BVerfGE 107, 286) lag demgegenüber eine bloße
Unterlassung des Gesetzgebers zugrunde. Ausgangspunkt dieser Organstreitverfahren war weder ein konkreter Gesetzentwurf noch eine Debatte über die Beibehaltung
der Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht.

                                         III.
 Die Antragstellerin ist auch im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 4, 144      83
<147 f.>; 27, 44 <51>; 60, 53 <63>) antragsbefugt. Sie hat hinreichend konkret dargelegt, dass der Antragsgegner ihre Rechte, die aus dem verfassungsrechtlichen
Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, durch die beanstandete
rechtserhebliche Maßnahme verletzt oder unmittelbar gefährdet hat.

  Der Antragstellerin fehlt die Antragsbefugnis nicht schon deshalb, weil sie am Gesetzgebungsverfahren nicht beteiligt war. Auch ist für eine „Verletzung“ oder „unmittelbare Gefährdung“ in eigenen Rechten nicht erforderlich, dass der Betroffene der
Adressat des Aktes ist oder die Maßnahme sonstwie zielgerichtet gerade gegen ihn
gerichtet ist (Clemens, in: Festschrift für Wolfgang Zeidler, Band 2, 1987, S. 1261
<1282>). Eine Verletzung oder unmittelbare Gefährdung in eigenen Rechten ist vielmehr schon dann gegeben, wenn der Antragsteller zwangsläufig von der Maßnahme
mitbetroffen ist (vgl. BVerfGE 62, 1 <32>; Clemens, in: Festschrift für Wolfgang Zeidler, Band 2, 1987, S. 1261 <1282>). Die Antragstellerin, die an den Kommunalwahlen
in Schleswig-Holstein teilnimmt, wird durch die Aufrechterhaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel in ihren Rechten auf Chancengleichheit und Gleichheit der Wahl und
damit in ihren statusmäßigen Rechten betroffen.

 Die Antragstellerin hat auch hinreichend dargelegt, dass sie durch die Aufrechter-      85


                                         16/35

haltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 10 Abs. 1 GKWG in ihren Rechten aus
Art. 3 Abs. 1 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein (Gleichheit der Wahl)
sowie aus Art. 21 Abs. 1 GG (Chancengleichheit der politischen Parteien) verletzt
sein könnte.

                                         IV.
 Gemäß § 73 Abs. 2 in Verbindung mit § 64 Abs. 3 BVerfGG muss der Antrag im              86
Landesorganstreitverfahren binnen sechs Monaten, nachdem die beanstandete
Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller bekannt geworden ist, gestellt werden.

 Der Antrag der Antragstellerin ist am 4. April 2007 beim Bundesverfassungsgericht       87
und damit noch innerhalb der ab dem 13. Dezember 2006 zu berechnenden Sechsmonatsfrist eingegangen.

                                         C.
 Der Beitritt der Partei DIE LINKE, Landesverband Schleswig-Holstein, ist in entsprechender Anwendung des § 65 Abs. 1 BVerfGG zulässig.

 Politische Parteien sind, ebenso wie sie im Organstreit parteifähig und berechtigt      89
sind, eine Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status im Bereich des Wahlrechts
im Wege der Organklage zu rügen, auch zum Verfahrensbeitritt berechtigt. Beruft
sich eine politische Partei im Organstreit auf ihren verfassungsrechtlichen Status gegenüber anderen Verfassungsorganen, können ihr andere politische Parteien in der
Regel beitreten (vgl. BVerfGE 20, 18 <24>).

  Die Partei DIE LINKE hat sich dem Antrag und den Ausführungen der Antragstellerin vollumfänglich angeschlossen. Ebenso wie die Antragstellerin kann auch die Beigetretene als Partei durch die angegriffene Fünf-Prozent-Sperrklausel in ihren Rechten verletzt sein. Auch hier berührt die Ablehnung des Gesetzentwurfs, in dem die
Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel vorgeschlagen wurde, die Chancengleichheit der Parteien und damit den Status der Beigetretenen als Partei.

 Da das Organstreitverfahren im Zeitpunkt des Beitritts der Partei DIE LINKE bereits     91
anhängig war, besteht kein Anlass, ihre Beteiligung an dem Verfahren mit den gleichen Anträgen im Hinblick auf die Frist des § 64 BVerfGG zu unterbinden (vgl.
BVerfGE 92, 203 <229>). Vielmehr besteht ein verfassungsrechtliches Interesse an
einer möglichst umfassenden Darstellung und rechtlichen Bewertung des Streitstoffs.

                                         D.
  Die Antragstellerin hat mit ihrem Begehren Erfolg. Der Antragsgegner hat die Rechte der Antragstellerin und der Beigetretenen aus Art. 3 Abs. 1 der Verfassung des
Landes Schleswig-Holstein - im Folgenden Landesverfassung - und Art. 21 GG dadurch verletzt, dass er in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2006 den Gesetzentwurf
der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Änderung des Gemeinde- und Kreis-


                                         17/35

wahlgesetzes bezüglich der Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 10 Abs. 1 GKWG abgelehnt und damit die Sperrklausel ohne hinreichende Gründe beibehalten hat.

                                          I.
  Das Bundesverfassungsgericht wird hier gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 5, Art. 99 GG als      93
Landesverfassungsgericht für das Land Schleswig-Holstein tätig. Prüfungsmaßstab
ist daher die Landesverfassung (vgl. BVerfGE 27, 240 <244>; Löwer, in: Handbuch
des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 70 Rn. 53; Sturm, in: Sachs, Grundgesetz,
4. Aufl. 2007, Art. 99 Rn. 6; Wilke, in: Caspar/Ewer/Nolte/Waack, Verfassung des
Landes Schleswig-Holstein, 2006, Art. 44 Rn. 4). Eine Verletzung des Grundgesetzes kann nur dann geprüft werden, wenn bestimmte Vorschriften des Grundgesetzes
ausnahmsweise als ungeschriebene Bestandteile in die Landesverfassung hineinwirken (vgl. BVerfGE 103, 332 <357 f.>; Sturm, in: Sachs, Grundgesetz, 4. Aufl. 2007,
Art. 99 Rn. 6; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand: Dezember 1995, § 73 Rn. 47 f.).

                                          II.
  1. a) Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ergibt sich für die Kommunalwahlen in      94
Schleswig-Holstein aus Art. 3 Abs. 1 der Landesverfassung, der die bereits nach
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG verbindlichen Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 GG
wiederholt (Wuttke, in: Schmalz/Ewer/von Mutius/Schmidt-Jortzig, Staats- und Verwaltungsrecht für Schleswig-Holstein, 2002, S. 35; Meyer, Kommunales Parteienund Fraktionenrecht, 1990, S. 57). Für seine Auslegung kann auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG zurückgegriffen
werden, da die Wahlrechtsgrundsätze auf Bundes- und auf Landesebene inhaltlich
identisch sind (vgl. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag,
7. Aufl. 2002, § 1 Rn. 18; ders., in: Friauf/Höfling <Hrsg.>, Berliner Kommentar zum
Grundgesetz, Band 3, Stand: Dezember 2007, Art. 38 Rn. 16; Ehlers, in: Verfassungsgerichtsbarkeit in Nordrhein-Westfalen, Festschrift zum 50-jährigen Bestehen
des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 273 f.; Caspar,
in: Caspar/Ewer/Nolte/Waack, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2006,
Art. 3 Rn. 25).

  Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl sichert die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Staatsbürger (vgl. BVerfGE 41, 399 <413>; 51, 222 <234>; 85,
148 <157 f.>; 99, 1 <13>). Die Gleichbehandlung aller Staatsbürger bei der Ausübung des Wahlrechts ist eine der wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung (vgl.
BVerfGE 6, 84 <91>; 11, 351 <360>). Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl gebietet, dass alle Staatsbürger das aktive und passive Wahlrecht möglichst in formal gleicher Weise ausüben können. Er ist im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit
zu verstehen (vgl. BVerfGE 51, 222 <234>; 78, 350 <357 f.>; 82, 322 <337>; 85, 264
<315>).

 Aus dem Grundsatz der Wahlgleichheit folgt für das Wahlgesetz, dass die Stimme          96


                                         18/35

eines jeden Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche
rechtliche Erfolgschance haben muss. Alle Wähler sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis haben.

  b) Die Wahlgleichheit wirkt sich im Mehrheitswahlsystem und im Verhältniswahlsystem jeweils unterschiedlich aus. Dem Zweck der Mehrheitswahl entspricht es, dass
nur die für den Mehrheitskandidaten abgegebenen Stimmen zur Mandatszuteilung
führen. Die auf den Minderheitskandidaten entfallenden Stimmen bleiben hingegen
bei der Vergabe der Mandate unberücksichtigt. Die Wahlgleichheit fordert hier über
den gleichen Zählwert aller Stimmen hinaus nur, dass bei der Wahl alle Wähler auf
der Grundlage möglichst gleich großer Wahlkreise und von daher mit annähernd gleichem Stimmgewicht am Kreationsvorgang teilnehmen können (BVerfGE 95, 335
<353>).

 Hingegen bedeutet Wahlgleichheit bei der Verhältniswahl, dass jeder Wähler mit          98
seiner Stimme den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der Vertretung haben muss (vgl. BVerfGE 1, 208 <246 f.>; 16, 130 <139>; 95, 335 <353>). Ziel des
Verhältniswahlsystems ist es, dass alle Parteien in einem möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis in dem zu wählenden Organ vertreten sind. Zur
Zählwertgleichheit tritt im Verhältniswahlrecht die Erfolgswertgleichheit hinzu.

  c) Die Landesverfassung schreibt für das Kommunalwahlrecht kein bestimmtes             99
Wahlsystem vor. Der Gesetzgeber ist bei der Wahl zwischen der Mehrheits- und der
Verhältniswahl grundsätzlich frei (vgl. BVerfGE 6, 104 <111>; Klein, in: Maunz/Dürig,
Grundgesetz, Stand: März 2007, Art. 38 Rn. 158; von Mutius, in: von Mutius/Wuttke/
Hübner, Kommentar zur Landesverfassung Schleswig-Holstein, 1995, Art. 3 Rn. 2;
Wuttke, in: Schmalz/Ewer/von Mutius/Schmidt-Jortzig, Staats- und Verwaltungsrecht
für Schleswig-Holstein, 2002, S. 22; a.A. Meyer, in: Handbuch des Staatsrechts,
Band III, 3. Aufl. 2005, § 45 Rn. 31). Gleichermaßen steht es dem Gesetzgeber zu,
beide Wahlsysteme miteinander zu verbinden. Der breite Entscheidungsspielraum,
den Grundgesetz und Landesverfassung dem Gesetzgeber bei der Gestaltung des
Wahlrechts einräumen, ist aber nicht unbeschränkt. Der Gesetzgeber ist vielmehr
verpflichtet, das ausgewählte Wahlsystem ungeachtet verschiedener Ausgestaltungsmöglichkeiten in seinen Grundelementen folgerichtig zu gestalten, und er darf
keine strukturwidrigen Elemente einführen (vgl. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts
zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl. 2002, § 1 Rn. 31).

  Das Wahlrecht muss den Wahlrechtsgrundsätzen entsprechen. Der Gesetzgeber             100
ist bei der Gestaltung des Wahlrechts gehalten, die Gleichheit der Wahl innerhalb
des jeweiligen Wahlsystems zu wahren. Er muss, wenn er sich für ein Wahlsystem
entschieden hat, die im Rahmen des jeweiligen Systems geltenden Maßstäbe der
Wahlgleichheit beachten (vgl. BVerfGE 95, 335 <354>).

 2. Der Grundsatz der Chancengleichheit der Wahlbewerber findet für die Parteien        101
seine Grundlage in Art. 21 Abs. 1 GG. Beruht die Demokratie auf der freien Konkurrenz von Meinungen und Interessen, so müssen die Parteien und Gruppen, die sich


                                        19/35

die unterschiedlichen Meinungen zu eigen machen, unter den gleichen Bedingungen,
mit den gleichen Chancen am politischen Wettbewerb teilnehmen können. Das Recht
auf Chancengleichheit der Parteien versteht sich deshalb als Bestandteil der demokratischen Grundordnung von selbst (vgl. BVerfGE 1, 208 <242>). Es ergibt sich
aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt, und aus dem vom Grundgesetz gewollten freien und offenen Prozess der Meinungs- und Willensbildung des Volkes
(Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl. 2002,
§ 1 Rn. 22; Achterberg/Schulte, in: Dolzer/Vogel/Graßhof, Bonner Kommentar zum
Grundgesetz, Stand: Februar 2007, Anh. z. Art. 38: BWahlG Rn. 15).

  Inhaltlich verlangt der Grundsatz der Chancengleichheit, dass jeder Partei, jeder    102
Wählergruppe und ihren Wahlbewerbern grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im
gesamten Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der Verteilung der Sitze
eingeräumt werden. Das Recht der Parteien auf Chancengleichheit bei Wahlen folgt
auf Landesebene aus ihrem in Art. 21 Abs. 1 GG umschriebenen verfassungsrechtlichen Status, der unmittelbar auch für die Länder gilt und Bestandteil der Landesverfassungen ist (vgl. BVerfGE 1, 208 <227>; 6, 367 <375>; 60, 53 <61>; 66, 107
<114>; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand: Dezember 1995, § 73 Rn. 48; Wilke, in: Caspar/Ewer/Nolte/
Waack, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2006, Art. 44 Rn. 4, 16; vgl.
auch SaarlVfGH, Urteil vom 26. März 1980 - Lv 1/80 -, NJW 1980, S. 2181 <2182>;
VfGH NW, Urteil vom 29. September 1994 - VerfGH 7/94 -, NWVBl 1994, S. 453).

  Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit hängt eng mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre Prägung durch
das Demokratieprinzip erfahren. Deshalb ist in diesem Bereich - ebenso wie bei der
durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen
Behandlung der Wähler - Gleichheit in einem strikten und formalen Sinn zu fordern.
Wenn die öffentliche Gewalt in den Parteienwettbewerb in einer Weise eingreift, die
die Chancen der politischen Parteien verändern kann, sind ihrem Ermessen daher
besonders enge Grenzen gezogen (BVerfGE 85, 264 <297>). Eine strenge Prüfung
ist insoweit auch deshalb erforderlich, weil mit Regelungen, die die Bedingungen der
politischen Konkurrenz berühren, die jeweilige parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird.

 3. Schleswig-Holstein hat sich in seinem Gemeinde- und Kreiswahlgesetz auf ein        104
Wahlsystem nach den Grundsätzen der Verhältniswahl festgelegt. Die im schleswigholsteinischen Kommunalwahlrecht bestehende Möglichkeit der Erringung von Direktmandaten stellt keine Durchbrechung des Verhältniswahlsystems dar, weil die
Wählerstimme zugleich als Votum für die Liste gilt und die Mandate unter Anrechnung der errungenen Direktsitze nach der Gesamtstimmenzahl verteilt werden. Mit
der Entscheidung für das Verhältniswahlsystem ist der Gesetzgeber daran gebunden, sowohl die Zähl- als auch die Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen sicherzustellen.


                                        20/35

  Die Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 10 Abs. 1 GKWG bewirkt eine Ungleichgewichtung der Wählerstimmen. Während der Zählwert aller Wählerstimmen von der Fünf-Prozent-Sperrklausel unberührt bleibt, werden die Wählerstimmen hinsichtlich ihres
Erfolgswerts ungleich behandelt, je nachdem, ob die Stimme für eine Partei abgegeben wurde, die mehr als fünf Prozent der Stimmen auf sich vereinigen konnte, oder
für eine Partei, die an der Fünf-Prozent-Sperrklausel gescheitert ist. Diejenigen Wählerstimmen, welche für Parteien abgegeben worden sind, die mehr als fünf Prozent
der Stimmen erhalten haben, haben unmittelbaren Einfluss auf die Sitzverteilung
nach dem Verhältnisausgleich. Dagegen bleiben diejenigen Wählerstimmen, die für
Parteien abgegeben worden sind, die an der Sperrklausel gescheitert sind, ohne Erfolg. Die Fünf-Prozent-Sperrklausel nimmt diesen Stimmen insoweit ihren Erfolgswert.

  Zugleich wird durch die Fünf-Prozent-Sperrklausel das Recht der Antragstellerin auf    106
Chancengleichheit beeinträchtigt (vgl. BVerfGE 6, 104 <112>). Dabei handelt es sich
nicht nur um eine unerhebliche und zu vernachlässigende Benachteiligung. Dies wird
durch den Vortrag der Antragstellerin bestätigt, die unter Vorlage der endgültigen Ergebnisse der Kommunalwahl in Schleswig-Holstein aus dem Jahr 2003 dargelegt
hat, dass sie in verschiedenen Kreisen an der Fünf-Prozent-Sperrklausel gescheitert
ist und damit nicht in gleicher Weise wie andere Parteien, die die Fünf-Prozent-Hürde
überwunden hatten, an der Sitzverteilung teilnehmen konnte.

  4. Der Grundsatz der Wahlgleichheit unterliegt ebenso wie der Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien keinem absoluten Differenzierungsverbot. Allerdings folgt aus dem formalen Charakter der Grundsätze der Wahlgleichheit und
der Chancengleichheit der Parteien, dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des
Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt. Der
Gesetzgeber ist zudem verpflichtet, eine die Wahlgleichheit und die Chancengleichheit berührende Norm des Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern,
wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch neue Entwicklungen in Frage gestellt wird.

 a) Bei der Prüfung, ob eine Differenzierung innerhalb der Wahlrechtsgleichheit gerechtfertigt ist, ist grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE 82,
322 <338>; 93, 373 <377>; 95, 408 <418>; Schreiber, Handbuch des Wahlrechts
zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl. 2002, § 1 Rn. 20; ders., in: Friauf/Höfling
<Hrsg.>, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Stand: Dezember 2007,
Art. 38 Rn. 52, 83). Das Bundesverfassungsgericht geht hierbei seit jeher von dem
Erfordernis eines „zwingenden Grundes“ aus (seit BVerfGE 1, 208 <248 f.>; vgl. auch
BVerfGE 95, 408 <418>). Das bedeutet jedoch nicht, dass sich die Differenzierung
von Verfassungs wegen als zwangsläufig oder notwendig darstellen muss, wie dies
etwa in Fällen der Kollision des Grundsatzes der Wahlgleichheit mit den übrigen
Wahlrechtsgrundsätzen oder anderen Grundrechten der Fall sein kann. Differenzierungen im Wahlrecht sind auch durch Gründe gerechtfertigt, die durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlgleichheit die Waage hal-


                                         21/35

ten kann (vgl. BVerfGE 95, 408 <418>). Es ist nicht erforderlich, dass die Verfassung
diese Zwecke zu verwirklichen gebietet. Vielmehr genügen in diesem Zusammenhang auch „zureichende“, „aus der Natur des Sachbereichs der Wahl der Volksvertretung sich ergebende Gründe“ (vgl. BVerfGE 1, 208 <248>; 6, 84 <92>; 95, 408
<418>). Hierzu zählt insbesondere die Verwirklichung der mit der Wahl verfolgten
Ziele. Dazu gehören die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes und die Gewährleistung der
Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung (BVerfGE 95, 408 <418>).

  Differenzierende Regelungen müssen zur Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich sein. Ihr erlaubtes Ausmaß richtet sich daher auch danach, mit welcher Intensität in das - gleiche - Wahlrecht eingegriffen wird. Ebenso können gefestigte
Rechtsüberzeugung und Rechtspraxis Beachtung finden. Der Gesetzgeber muss
sich bei seiner Einschätzung und Bewertung nicht an abstrakt konstruierten Fallgestaltungen, sondern an der politischen Wirklichkeit orientieren (BVerfGE 95, 408
<418 f.> m.w.N.). Gegen die Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien wird verstoßen, wenn der Gesetzgeber mit der Regelung ein Ziel
verfolgt hat, das er bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nicht verfolgen darf, oder
wenn die Regelung nicht geeignet und erforderlich ist, um die mit der jeweiligen Wahl
verfolgten Ziele zu erreichen.

 b) Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine die Wahlgleichheit und die Chancengleichheit berührende Norm des Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern,
wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch neue Entwicklungen in Frage gestellt wird, etwa durch eine Änderung der vom Gesetzgeber vorausgesetzten tatsächlichen oder normativen Grundlagen oder dadurch, dass sich die
beim Erlass der Norm hinsichtlich ihrer Auswirkungen angestellte Prognose als irrig
erwiesen hat (Klein, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand: März 2007, Art. 38
Rn. 123 unter Hinweis auf BVerfGE 73, 40 <94>; 82, 322 <338 f.>; 107, 286
<294 f.>).

  Das Bundesverfassungsgericht hat schon früh betont, dass die Vereinbarkeit einer         111
Sperrklausel im Verhältniswahlrecht mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit und der
Chancengleichheit der politischen Parteien nicht ein für allemal abstrakt beurteilt werden kann. Eine Wahlrechtsbestimmung kann in dem einen Staat zu einem bestimmten Zeitpunkt gerechtfertigt sein und in einem anderen Staat oder zu einem anderen
Zeitpunkt nicht (BVerfGE 1, 208 <259>; 82, 322 <338>). Eine einmal als zulässig angesehene Sperrklausel darf daher nicht als für alle Zeiten verfassungsrechtlich unbedenklich eingeschätzt werden. Vielmehr kann sich eine abweichende verfassungsrechtliche Beurteilung ergeben, wenn sich innerhalb eines Staates die Verhältnisse
wesentlich ändern. Findet der Wahlgesetzgeber in diesem Sinne veränderte Umstände vor, so muss er ihnen Rechnung tragen.

 Es kann dahinstehen, ob die Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswigholsteinischen Kommunalwahlrecht bei ihrer Einführung im Jahr 1959 verfassungs-



                                          22/35

gemäß war; denn maßgeblich für die weitere Beibehaltung der Sperrklausel sind
allein die aktuellen Verhältnisse. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 11. März 2003 zur Fünf-Prozent-Sperrklausel im
schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht festgestellt, dass der Sperrklausel
durch die Änderung des kommunalen Verfassungsrechts im Jahr 1995 (Einführung
der Direktwahl der hauptamtlichen Bürgermeister und Landräte) möglicherweise die
Rechtfertigung entzogen und eine Überprüfungs- und Nachbesserungspflicht des
Antragsgegners begründet worden sein könnte (vgl. BVerfGE 107, 286 <296>).

                                         III.
 Der mit der Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel verbundene Eingriff in das      113
Recht der Antragstellerin auf Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit ist nach
diesen Maßstäben nicht gerechtfertigt.

  1. Die Fünf-Prozent-Sperrklausel kann nicht damit gerechtfertigt werden, dass sie     114
dem Zweck diene, verfassungsfeindliche oder (rechts-)extremistische Parteien von
der Beteiligung an kommunalen Vertretungsorganen fernzuhalten. Die Bekämpfung
politischer Parteien ist in diesem Zusammenhang ein sachfremdes Motiv (vgl.
BVerfGE 1, 208 <257>). Die Fünf-Prozent-Sperrklausel wirkt nicht nur gegen (unerwünschte) extremistische Parteien, sondern trifft alle Parteien gleichermaßen, ebenso wie kommunale Wählervereinigungen und Einzelbewerber. Für die Bekämpfung
verfassungswidriger Parteien steht das Verfahren nach Art. 21 Abs. 2 GG zur Verfügung. Diese Regelung verbietet zudem die staatliche Bekämpfung einer politischen
Partei, solange das Bundesverfassungsgericht sie nicht durch Urteil für verfassungswidrig erklärt und aufgelöst hat (vgl. BVerfGE 111, 382 <410>). Es steht dem Wahlgesetzgeber nicht zu, über die Einführung oder Beibehaltung einer Sperrklausel bestimmte Parteien gezielt von ihrer Mitwirkung an der politischen Willensbildung
auszuschließen (Ehlers, Jura 1999, S. 660 <665>; Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift
für Josef Isensee, 2007, S. 441 <456>).

 2. Auch in der Sicherung der Gemeinwohlorientierung politischer Kräfte kann gegenwärtig kein zwingender Grund für die Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Wahl der Kommunalvertretungen in Schleswig-Holstein gesehen
werden.

  Der unbegrenzte Proporz erleichtert es im Rahmen des Verhältniswahlrechts zwar,       116
dass auch solche kleinen Gruppen eine Vertretung erlangen, die nicht ein am Gesamtwohl orientiertes politisches Programm, sondern im Wesentlichen nur Partikularinteressen vertreten (vgl. BVerfGE 51, 222 <236>). Daher hat das Bundesverfassungsgericht diesen Gesichtspunkt in der Rechtfertigung einer Fünf-Prozent-Sperrklausel auf Bundes- und auf Europaebene erörtert und die Bedeutung der
großen Parteien für diese Wahlen hervorgehoben (vgl. BVerfGE 6, 84 <92>; 51, 222
<236>).

 Unabhängig davon, ob und inwieweit diese Gesichtspunkte eine Fünf-Prozent-             117


                                        23/35

Sperrklausel auf Bundesebene rechtfertigen könnten, vermögen sie eine solche Regelung jedenfalls auf kommunaler Ebene nicht zu legitimieren. Kommunalverfassungsrecht und -wirklichkeit sind von dem Gedanken des Selbstbestimmungsrechts
der Gemeindebürger geprägt. Auch wenn insbesondere in größeren Gemeinden und
Kreisen die Willensbildung der Bürger überwiegend von den politischen Parteien geformt wird, so folgt doch aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, dass
die Auslese der Kandidaten für die kommunalen Vertretungskörperschaften jedenfalls auch nach partikularen Zielen möglich sein muss und daher nicht ausschließlich den ihrem Wesen und ihrer Struktur nach in erster Linie am Staatsganzen orientierten politischen Parteien vorbehalten werden darf. Es muss auch ortsgebundenen,
lediglich kommunale Interessen verfolgenden Wählergruppen (Rathausparteien oder
Wählervereinigungen) das Wahlvorschlagsrecht und ihren Kandidaten eine chancengleiche Teilnahme an den Kommunalwahlen gewährleistet sein (BVerfGE 11, 266
<276>).

  Zudem wirkt die Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht auch für Parteien, die auf Bundes- und Landesebene seit Jahren aktiv sind. Die Entscheidung, welche Partei oder Wählergemeinschaft die Interessen der Bürger am besten vertritt, obliegt nicht dem Wahlgesetzgeber, sondern dem Wähler (vgl. VfGH NW, DVBl 1999,
S. 1271 <1275>; Ehlers, Jura 1999, S. 660 <665>; Heinig/Morlok, ZG 2000, S. 371
<382>; Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <456 f.>).

 3. Die mit der Fünf-Prozent-Sperrklausel verbundenen Ungleichheiten können zwar         119
grundsätzlich damit gerechtfertigt werden, dass dadurch die Funktionsfähigkeit einer
Volksvertretung sichergestellt wird. Bei Kommunalwahlen sind jedoch die Besonderheiten kommunaler Vertretungsorgane nach den rechtlichen und tatsächlichen
Grundlagen des jeweiligen Landes zu beachten.

  a) Als ein Grund, der Differenzierungen bei der Wahlrechtsgleichheit im System der     120
Verhältniswahl rechtfertigt, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wiederholt die Sicherung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung angesehen worden (vgl. etwa BVerfGE 1, 208 <247 f.>; 4, 31 <40>; 6, 84 <92,
93 f.>; 51, 222 <236>; 82, 322 <338>). Für Wahlen zu gesetzgebenden Körperschaften hat das Bundesverfassungsgericht mehrfach ausgeführt, die Verhältniswahl könne dazu führen, dass im Parlament viele kleine Gruppen vertreten sind und hierdurch
die Bildung einer stabilen Mehrheit erschwert oder verhindert wird. Würde der Grundsatz der getreuen Abbildung der politischen Meinungsschichtung in der Wählerschaft
bis zur letzten Konsequenz durchgeführt, bestünde die Gefahr, dass die gesetzgebenden Körperschaften funktionsunfähig werden, insbesondere nicht mehr in der Lage sind, eine politisch aktionsfähige Regierung zu schaffen (vgl. BVerfGE 1, 208
<248>). Die umfangreiche Gesetzgebungsarbeit im Rechtsstaat erfordert in besonderem Maß ein Zusammenwirken von Regierung und Parlament. Die Regierung
muss möglichst fortlaufend durch das Vertrauen der Mehrheit des Parlaments unterstützt werden, um bei der Verabschiedung von dringlichen Gesetzen nicht ständig
Gefahr zu laufen, ihre Gefolgschaft zu verlieren (BVerfGE 6, 84 <94>). Klare Mehr-


                                         24/35

heiten in einer Volksvertretung sind für eine Bewältigung der ihr gestellten Aufgaben
unentbehrlich. Deshalb darf der Gesetzgeber Differenzierungen in dem Erfolgswert
der Stimmen bei der Verhältniswahl vornehmen, soweit dies zur Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorganges bei der politischen Willensbildung
im Interesse der Einheitlichkeit des ganzen Wahlsystems und zur Sicherung der mit
der Wahl verfolgten Ziele unbedingt erforderlich ist (BVerfGE 51, 222 <236>).

  b) Aus der Erforderlichkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel für Bundestags- oder           121
Landtagswahlen kann nicht ohne weiteres auf die Erforderlichkeit der Sperrklausel
auch für die Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane geschlossen
werden. Zwar kommt auch im Kommunalwahlrecht die Wahrung der Funktionsfähigkeit des zu wählenden Organs als Rechtfertigungskriterium für Differenzierungen hinsichtlich der Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien
grundsätzlich in Betracht (Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007,
S. 441 <452>). Welche Anforderungen insoweit zu stellen und ob diese tatsächlich
erfüllt sind, muss für das Kommunalwahlrecht aber gesondert beurteilt werden. Ob eine Einschränkung der Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit zur
Erhaltung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane erforderlich ist,
lässt sich nur in Bezug auf die konkreten Funktionen des zu wählenden Organs beurteilen (vgl. BVerfGE 6, 104 <115>).

  Dabei ist zu berücksichtigen, dass Gemeindevertretungen und Kreistage nicht Parlamente im staatsrechtlichen Sinne sind (vgl. BVerfGE 65, 283 <289>; 78, 344
<348>; BayVerfGH, Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs mit Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, des
Bayerischen Dienststrafhofs und des Bayerischen Gerichtshofs für Kompetenzkonflikte, 1952, N.F. Band 5, S. 66 <76>; Wurzel, Gemeinderat als Parlament?, 1975,
S. 170 ff.; Waechter, Kommunalrecht, 3. Aufl. 1997, Rn. 284). Die Wahrnehmung der
Aufgaben des örtlich beschränkten Wirkungsbereichs durch die kommunale Vertretungskörperschaft ist mit der Ausübung von Staatsgewalt durch die Parlamente nicht
zu vergleichen. Die Gemeindevertretung ist ein Organ der Verwaltung, dem in erster
Linie verwaltende Tätigkeiten anvertraut sind. Anders als staatliche Parlamente üben
Gemeindevertretungen und Kreistage keine Gesetzgebungstätigkeit aus. Hieran ändern auch die kollegiale Struktur des Vertretungsorgans sowie die Befugnis zur Satzungsgebung nichts (Meyer, Kommunales Parteien- und Fraktionenrecht, 1990,
S. 223 m.w.N.). Die kommunalen Vertretungsorgane haben auch keine Kreationsfunktion für ein der Regierung vergleichbares Gremium. Schließlich unterliegen die
Entscheidungen der kommunalen Vertretungsorgane der Rechtsaufsicht (§ 123 GO
SH).

 4. Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, das mit der Wahl verfolgte Ziel der       123
Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Volksvertretung mit dem Gebot der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit politischer Parteien zum Ausgleich zu bringen.
Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Spielraum zu achten. Es kann insbesondere nicht die Aufgabe des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren übernehmen


                                          25/35

und alle zur Überprüfung der Fünf-Prozent-Sperrklausel relevanten tatsächlichen und
rechtlichen Gesichtspunkte selbst ermitteln und gegeneinander abwägen (vgl. Puhl,
in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <449>).

  Der Einsatz der Sperrklausel basiert auf der Einschätzung des Gesetzgebers von           124
der Wahrscheinlichkeit des Einzugs von Splitterparteien, durch sie künftig zu erwartender Funktionsstörungen und deren Gewichts für die Aufgabenerfüllung der kommunalen Vertretungsorgane. Bei dieser Prognoseentscheidung (vgl. hierzu Wenner,
Sperrklauseln im Wahlrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1986, S. 157 ff.) darf
sich der Gesetzgeber nicht auf die Feststellung der rein theoretischen Möglichkeit einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane zur
Rechtfertigung des Eingriffs beschränken. Gerade bei der Wahlgesetzgebung besteht die Gefahr, dass die jeweilige Parlamentsmehrheit sich statt von gemeinwohlbezogenen Erwägungen vom Ziel des eigenen Machterhalts leiten lässt (vgl. Meyer,
in: Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 45 Rn. 37, § 46 Rn. 30;
Linck, Jura 1986, S. 460 <464>; Becht, Die 5 %-Klausel im Wahlrecht, 1990,
S. 120 f.). Die im Landesparlament vertretenen Parteien könnten an der Fünf-Prozent-Sperrklausel festhalten, um die Konkurrenz durch kleinere Parteien und
kommunale Wählergemeinschaften möglichst klein zu halten (von Arnim, in: Staaten
und Steuern, Festschrift für Klaus Vogel zum 70. Geburtstag, 2000, S. 453 <454>;
Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <449 f.>). Aus diesem Grund unterliegt auch die Ausgestaltung des Wahlrechts einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Der Gesetzgeber darf daher nicht frei darüber befinden,
von welchem Wahrscheinlichkeitsgrad an er Funktionsstörungen in Betracht ziehen
will. Andernfalls würde eine gerichtliche Kontrolle gesetzgeberischer Prognoseentscheidungen, einschließlich deren tatsächlicher Grundlagen, unmöglich gemacht.

  Danach kann jedenfalls die allgemeine und abstrakte Behauptung, durch den Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrklausel werde der Einzug kleinerer Parteien und Wählergemeinschaften in die kommunalen Vertretungsorgane erleichtert und dadurch die
Willensbildung in diesen Organen erschwert, einen Eingriff in die Grundsätze der
Wahlgleichheit und der Chancengleichheit nicht rechtfertigen. Nur die mit einiger
Wahrscheinlichkeit zu erwartende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane kann die Fünf-Prozent-Sperrklausel rechtfertigen (Ehlers, Jura 1999, S. 660 <665>; Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee,
2007, S. 441 <450>; Schmidt-De Caluwe, NVwZ 2001, S. 270 <273>; Caspar, in:
Caspar/Ewer/Nolte/Waack, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2006, Art. 3
Rn. 44).

  Es erscheint zwar durchaus wahrscheinlich, dass mit der Abschaffung der Fünf-            126
Prozent-Sperrklausel mehr Parteien und Wählervereinigungen in die jeweiligen kommunalen Vertretungsorgane einziehen werden. Auch ist es möglich, dass Mehrheitsbildung und Beschlussfassung aus diesem Grund erschwert werden. Beschlüsse
können umso leichter gefasst werden, je weniger Fraktionen aufeinander treffen und
je weniger Standpunkte verarbeitet werden müssen. Andererseits reicht die bloße


                                          26/35

„Erleichterung“ oder „Vereinfachung“ der Beschlussfassung nicht aus, um den mit
der Fünf-Prozent-Sperrklausel verbundenen Eingriff in die Wahlgleichheit und die
Chancengleichheit der politischen Parteien zu rechtfertigen (ebenso BerlVfGH, Urteil
vom 17. März 1997 - VerfGH 90/95 -, LKV 1998, S. 142 <144>; Puhl, in: Staat im
Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <451>; Schmidt-De Caluwe, NVwZ
2001, S. 270 <273>). Denn Demokratie setzt das Aufeinandertreffen verschiedener
Positionen und das Finden von Kompromissen voraus (vgl. BerlVfGH, LKV 1998,
S. 142 <144>; Antoni, ZParl 1980, S. 93 <103>; Schmidt-De Caluwe, NVwZ 2001,
S. 270 <273>). Nicht jeder Konflikt und nicht jede politische Auseinandersetzung in
den Kommunalvertretungen kann als Störung der Funktionsfähigkeit angesehen werden (VfGH NW, DVBl 1999, S. 1271 <1273>; Wenner, Sperrklauseln im Wahlrecht
der Bundesrepublik Deutschland, 1986, S. 200).

 5. Hinreichende Gründe, die die Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen in Schleswig-Holstein
nach den rechtlichen und tatsächlichen Verhältnissen erforderlich machen, sind nicht
ersichtlich. Der Antragsgegner hat solche Gründe weder im Gesetzgebungsverfahren noch im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht deutlich gemacht.

  a) Bei der Prognoseentscheidung des Gesetzgebers kommt der Ausgestaltung des             128
Kommunalverfassungsrechts in Schleswig-Holstein entscheidendes Gewicht zu. Bedeutsam sind vor allem die gesetzlichen Zuständigkeiten der kommunalen Vertretungsorgane sowie das Instrumentarium, um Entscheidungsausfälle zu vermeiden
und Störungen durch kleine Gruppen zu begegnen (vgl. Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <449>).

  Gemäß § 1 Abs. 1 GO SH wird den Gemeinden das Recht der freien Selbstverwaltung in den eigenen Angelegenheiten gewährleistet. Sie sind berechtigt und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, in ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben in
eigener Verantwortung zu erfüllen. Die Gemeindevertretung trifft alle für die Gemeinde wichtigen Entscheidungen in Selbstverwaltungsangelegenheiten (§ 27 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GO SH). Sie hat alle wesentlichen kommunalpolitischen Beschlüsse zu
fassen. Insbesondere ist ausschließlich die Gemeindevertretung für den Erlass, die
Änderung und die Aufhebung von kommunalen Satzungen, die Errichtung oder Auflösung von öffentlichen Einrichtungen der kommunalen Daseinsvorsorge und die
kommunale Wirtschaftsförderung zuständig (§ 28 GO SH). Die Gemeindevertretung
hat zudem eine Kreationsfunktion. Sie ist unter anderem für die Wahl der Ausschussmitglieder (§ 46 Abs. 1 GO SH), der stellvertretenden Ausschussmitglieder (§ 46
Abs. 4 GO SH), der Vorsitzenden der Ausschüsse (§ 46 Abs. 5 GO SH), des Bürgermeisters in ehrenamtlich verwalteten Gemeinden sowie seiner Stellvertreter (§ 52
GO SH) und in hauptamtlich verwalteten Gemeinden für die Wahl des Vorsitzenden
der Gemeindevertretung (§ 33 GO SH) und der Stellvertreter des Bürgermeisters
(§ 52 GO SH) zuständig. Vergleichbare Aufgaben hat der Kreistag.

 b) Eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorga-           130



                                          27/35

ne hätte daher erhebliches Gewicht. Allerdings liegt mit der Wahl des hauptamtlichen
Bürgermeisters oder Landrats eine der wesentlichen Personalentscheidungen nunmehr unmittelbar beim Volk. Darüber hinaus liegt eine gänzliche Funktions- und
Entscheidungsunfähigkeit in Anbetracht der Regelungen der Gemeinde- und der
Kreisordnung fern, die insbesondere die Entscheidungsfähigkeit der Kommunalvertretungen auch dann sicherstellen, wenn das übliche Quorum der Beschlussfähigkeit
(etwa durch Obstruktion) nicht zu erreichen ist. Auch eine Gefährdung der Arbeit in
den Ausschüssen ist nicht ernstlich zu befürchten. Schließlich stellen die Regelungen zur vorläufigen Haushaltsführung (§ 81 GO SH, § 57 KrO SH i.V.m. § 81 GO
SH) und zu über- sowie außerplanmäßigen Ausgaben (§ 82 GO SH, § 57 KrO SH
i.V.m. § 82 GO SH) die Aufrechterhaltung einer geordneten Haushaltswirtschaft sicher, auch wenn es an einer Entscheidung über den Haushaltsplan fehlt (Puhl, in:
Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <455>).

  aa) Mit der Einführung der Direktwahl der Bürgermeister in hauptamtlich verwalteten Gemeinden sowie der Landräte ist das zentrale Element weggefallen, das bislang
die Rechtfertigung der Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht gestützt hat (vgl. auch LVerfG M-V, Urteil vom 14. Dezember 2000
- LVerfG 4/99 -, LKV 2001, S. 270 <274 f.>; VfGH NW, NWVBl 1994, S. 453 <457>;
so auch Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <453>).
Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 23. Januar 1957 zur
Fünf-Prozent-Sperrklausel im nordrhein-westfälischen Kommunalwahlrecht ausgeführt, dass der (Gemeinde-)Rat durch Wahl verschiedene Ausschüsse, voran den
Hauptausschuss, zu bestellen habe; vor allem aber müsse er den Gemeindedirektor
und die Beigeordneten wählen, die die Verwaltungsgeschäfte führen. Nach der Änderung der Kommunalverfassung in Schleswig-Holstein im Jahr 1995 sind für die Wahl
der hauptamtlichen Bürgermeister und der Landräte stabile Mehrheitsverhältnisse,
die durch das Auftreten von Splitterparteien in Kommunalvertretungen und Kreistagen gefährdet werden könnten, nicht mehr notwendig (von Arnim, DVBl 1997, S. 749
<757>; ders., DVBl 1999, S. 417 <420>; ders., in: Staaten und Steuern, Festschrift
für Klaus Vogel zum 70. Geburtstag, 2000, S. 453 <457>; Meyer, in: Mann/Püttner
<Hrsg.>, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, 3. Aufl. 2007, § 20
Rn. 74).

  Der hauptamtliche Bürgermeister und der Landrat sind seit der Einführung ihrer Direktwahl vom Vertrauen der Volksvertretung nicht mehr abhängig. Die unmittelbare
Wahl durch das Volk sichert dem hauptamtlichen Bürgermeister und dem Landrat eine besondere institutionelle Unabhängigkeit. Ihre Abwahl durch das Volk kann - unter
erschwerten Bedingungen - von der Gemeindevertretung oder dem Kreistag zwar
vorbereitet werden, erfolgt jedoch durch einen Bürgerentscheid (§ 57d GO SH, § 47
KrO SH). Ferner ist das Amt nicht an die Wahlperiode des kommunalen Vertretungsorgans gebunden. Die Wahlperiode beträgt für Gemeinde- und Kreisvertretungen
fünf Jahre (§ 1 Abs. 1 Satz 1 GKWG). Der hauptamtliche Bürgermeister und der
Landrat werden hingegen für mindestens sechs und höchstens acht Jahre gewählt



                                        28/35

(§ 57 Abs. 4 Satz 1 GO SH, § 43 Abs. 4 Satz 1 KrO SH). Somit ist bereits in der Gemeinde- und der Kreisordnung vorgesehen, dass der hauptamtliche Bürgermeister
und der Landrat auch mit einem kommunalen Vertretungsorgan zusammenarbeiten
können und müssen, in dem die parteipolitische Mehrheit nicht notwendigerweise
der eigenen Parteizugehörigkeit entspricht. Diese Gesichtspunkte stärken die Stellung des Bürgermeisters und des Landrats gegenüber der Gemeindevertretung beziehungsweise dem Kreistag (Waechter, Kommunalrecht, 3. Aufl. 1997, Rn. 262).

  Die Direktwahl des Bürgermeisters - Entsprechendes gilt für den Landrat - garantiert bereits weitgehend eine funktionierende Gemeindeverwaltung unabhängig von
den Mehrheitsverhältnissen in der Gemeindevertretung (Schmidt-De Caluwe, NVwZ
2001, S. 270 <273>). Denn der Bürgermeister trägt in eigener Zuständigkeit die alleinige umfassende Verantwortung für die Leitung der Gemeindeverwaltung, für die
sachliche und wirtschaftliche Erledigung der Aufgaben und für den Geschäftsgang
der Verwaltung. Er führt die Beschlüsse der Gemeindevertretung und der Ausschüsse aus. Er hat die unentziehbare Zuständigkeit für Personalentscheidungen
beamten-, arbeits- und tarifrechtlicher Art für die Dienstkräfte der Gemeinde. Für dringende Maßnahmen, die sofort ausgeführt werden müssen, hat der Bürgermeister ein
Eilentscheidungsrecht. Bei der Durchführung der Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung (§ 3 GO SH) hat der Bürgermeister eigene Organfunktion. Schließlich ist der
Bürgermeister gesetzlicher Vertreter der Gemeinde (§ 56 GO SH).

  Dagegen ist in ehrenamtlich verwalteten Gemeinden die Gemeindevertretung nach            134
wie vor für die Wahl des Bürgermeisters zuständig (§ 52 Abs. 1 Satz 2 GO SH). Dieser kann von der Gemeindevertretung unter den Voraussetzungen des § 40a Absätze 2 und 3 GO SH wieder abberufen werden. Seine Amtszeit ist an die Wahlzeit der
Gemeindevertretung gekoppelt (§ 48 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GO SH). Gleichwohl
kann dies die Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht rechtfertigen. Denn
in sämtlichen ehrenamtlich verwalteten Gemeinden muss ein Wahlbewerber, um gemäß § 10 Abs. 2 GKWG sicher einen Sitz in der Gemeindevertretung zu erlangen,
ohnehin mindestens fünf Prozent der Wählerstimmen auf sich vereinigen. Diese - ungeachtet möglicher Abweichungen im Einzelfall - so genannte faktische Sperrklausel
(vgl. Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <454>; Sundermann, DVP 2000, S. 26 <29>; BayVerfGH, Sammlung von Entscheidungen des
Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs mit Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, des Bayerischen Dienststrafhofs und des Bayerischen Gerichtshofs für Kompetenzkonflikte, 1952, N.F. Band 5, S. 66 <83>) beruht darauf, dass
sämtliche ehrenamtlich verwalteten Gemeinden in Schleswig-Holstein weniger als
10.000 Einwohner haben, was gemäß § 8 GKWG dazu führt, dass maximal 19 Gemeindevertreter zu wählen sind. Bei einem zu wählenden Gremium mit 19 Sitzen beträgt schon die faktische Sperrklausel fünf Prozent. Bei kleineren Gemeinden ist die
faktische Mindestschwelle höher als fünf Prozent, so dass sich dort die Existenz einer
Fünf-Prozent-Sperrklausel regelmäßig nicht auswirkt. Der Wegfall der in § 10 Abs. 1
GKWG normierten Fünf-Prozent-Sperrklausel würde sich in allen ehrenamtlich ver-



                                          29/35

walteten Gemeinden - und damit in nahezu 95 Prozent aller schleswig-holsteinischen
Gemeinden - praktisch nicht auswirken.

 bb) Auch bei einer größeren Anzahl von Fraktionen oder Einzelvertretern in der Gemeindevertretung oder im Kreistag drohen keine nachhaltigen Gefahren für die Fähigkeit der Kommunalvertretung, Beschlüsse zu fassen und Wahlen erfolgreich
durchzuführen (vgl. Meyer, Kommunales Parteien- und Fraktionenrecht, 1990,
S. 213 f.; Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <454>).

  Für Sachentscheidungen reicht - soweit nicht gesetzlich etwas anderes vorgesehen        136
ist - bereits eine relative Abstimmungsmehrheit aus (§ 39 Abs. 1 Satz 1 GO SH, § 34
Abs. 1 Satz 1 KrO SH). Über Anträge wird durch Stimmen dafür (Ja-Stimmen), Stimmen dagegen (Nein-Stimmen) und Stimmenthaltungen abgestimmt. Ein Beschluss
ist bereits dann zustande gekommen, wenn mehr Stimmen für einen Antrag abgegeben werden als dagegen. Bei der Berechnung der relativen Mehrheit werden Stimmenthaltungen nicht berücksichtigt.

 Bei Wahlen gilt grundsätzlich das Meiststimmenverfahren (§ 40 Abs. 3 Satz 1 GO           137
SH, § 35 Abs. 3 Satz 1 KrO SH), so dass es lediglich auf die für einen Kandidaten abgegebenen Stimmen ankommt. Es ist der Kandidat gewählt, auf den mindestens eine
Stimme mehr entfällt als auf eine andere vorgeschlagene Person. Die Wahl einer
Person kann nur verhindert werden, wenn ein Alternativkandidat vorgeschlagen wird,
der mehr Stimmen erhält. Im Extremfall ist ein Kandidat mit einer Stimme gewählt,
wenn im Übrigen nur Stimmenthaltungen abgegeben worden sind (Dehn, in: Bracker/
Dehn, Gemeindeordnung Schleswig-Holstein, 5. Aufl. 2007, § 40 Anm. 1 zu Abs. 3).
Haben zwei oder mehr Kandidaten die gleiche Stimmenzahl erreicht, so wird die
Wahlentscheidung durch das Los getroffen (§ 40 Abs. 3 Satz 2 GO SH, § 35 Abs. 3
Satz 2 KrO SH).

  Die Wahl der Mitglieder der Ausschüsse der Gemeindevertretung und des Kreistags, die Wahl der Gemeindevorsitzenden und der von Parteien vorgeschlagenen
Personen in Ortsbeiräten können auch nach dem Verhältniswahlverfahren durchgeführt werden, wenn eine Fraktion dies verlangt (§ 40 Abs. 4 Satz 1, § 46 Abs. 1
Satz 1 GO SH, § 35 Abs. 4 Satz 1, § 41 Abs. 1 Satz 1 KrO SH). Dann sind allein die
Fraktionen berechtigt, Wahlvorschläge zu unterbreiten, indem sie Listenwahlvorschläge erstellen. Ziel des Verhältniswahlverfahrens ist es, die politischen Stärkeverhältnisse der Gemeindevertretung spiegelbildlich auf die Ausschüsse zu übertragen,
wobei sich das Verfahren aber zugunsten der kleineren Fraktionen auswirken kann.
Die auf die einzelnen Listen abgegebenen Gesamtstimmenzahlen bilden die Grundlage für die Berechnung der Sitzverteilung nach dem d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren. Wie die Fähigkeit zur erfolgreichen Durchführung von Wahlen durch in der
Kommunalvertretung vorhandene Splitterparteien oder Einzelbewerber verhindert
werden könnte, ist nicht ersichtlich.

 cc) Die Gemeinde- und die Kreisordnung enthalten Sonderregelungen, die die Entscheidungsfähigkeit der Kommunalvertretungen auch dann sicherstellen, wenn das


                                         30/35

übliche Quorum der Beschlussfähigkeit nicht zu wahren ist (vgl. Puhl, in: Staat im
Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <455>).

  Grundsätzlich sind Gemeindevertretung und Kreistag beschlussfähig, wenn die            140
Hälfte der gesetzlichen Zahl der Gemeindevertreter oder der Kreistagsabgeordneten
anwesend ist (§ 38 Abs. 1 Satz 1 GO SH, § 33 Abs. 1 Satz 1 KrO SH). Gemeindeund Kreisordnung sehen nicht nur Regelungen für den Fall des Freiwerdens eines
Sitzes sowie des Vorliegens von Ausschließungsgründen nach § 22 GO SH (§ 38
Abs. 2 Satz 2 GO SH, § 33 Abs. 2 Satz 2 KrO SH), sondern auch für den Fall vor,
dass in einer ersten Sitzung keine Beschlussfähigkeit für einen Antrag hergestellt
werden konnte (§ 38 Abs. 3 GO SH, § 33 Abs. 3 KrO SH; vgl. auch BayVerfGH,
Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs mit Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, des Bayerischen Dienststrafhofs und des Bayerischen Gerichtshofs für Kompetenzkonflikte, 1952, N.F.
Band 5, S. 66 <77>). In der Praxis betrifft dies vor allem die Fälle, in denen die Beschlussunfähigkeit von mehreren Mitgliedern der Gemeindevertretung oder des
Kreistags durch Verlassen einer Sitzung herbeigeführt wird. In der zweiten Sitzung, in
der erneut zur Verhandlung über denselben Gegenstand geladen wurde, gelten die
Beschlussfähigkeitsregelungen des § 38 Abs. 1 GO SH und des § 33 Abs. 1 KrO SH
nicht. Die Gemeindevertretung oder der Kreistag sind ohne Rücksicht auf die Anzahl
der erschienenen Mitglieder beschlussfähig, sofern mindestens drei Gemeindevertreter oder Kreistagsabgeordnete anwesend sind (§ 38 Abs. 3 Satz 1 GO SH, § 33
Abs. 3 Satz 1 KrO SH).

  dd) Eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der einzelnen Ausschüsse ist ferner nicht daraus herleitbar, dass nach Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrklausel die Gemeindevertretungen aus mehr Fraktionen und Einzelbewerbern bestehen könnten.
Zwar gilt auch hier, dass generell eine vorbereitende Willensbildung umso schwerfälliger und komplizierter wird, je größer ein Kollegialgremium ist (Dehn, in: Bracker/
Dehn, Gemeindeordnung Schleswig-Holstein, 5. Aufl. 2007, § 45 Anm. 1 zu Abs. 2).
Die Gemeinde kann allerdings gemäß § 45 Abs. 2 GO SH die ständigen Ausschüsse
(mit Ausnahme des obligatorischen Hauptausschusses in hauptamtlich verwalteten
Gemeinden), ihr Aufgabengebiet und die Zahl ihrer Mitglieder frei bestimmen. Sie
darf sich hierbei ausschließlich von Zweckmäßigkeitserwägungen leiten lassen. Dabei ist nicht von Belang, ob durch die Größe des Ausschusses gewährleistet ist, dass
alle Fraktionen darin mitwirken können. Eine bestimmte Anzahl von Sitzen in der Gemeindevertretung berechtigt Fraktionen nicht, eine Erhöhung der Ausschusssitze zu
verlangen, um dann dort berücksichtigt zu werden (Dehn, in: Bracker/Dehn, Gemeindeordnung Schleswig-Holstein, 5. Aufl. 2007, § 45 Anm. 1 zu Abs. 2). Die Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel würde damit nicht zwangsläufig zu einer Erhöhung der stimmberechtigten Mitglieder in einem Ausschuss führen.

 Zwar haben nach § 46 Abs. 2 Satz 4 GO SH Gemeindevertreter, die keiner Fraktion         142
angehören, das Recht, in einem Ausschuss ihrer Wahl beratendes Mitglied zu werden, so dass sich die Zahl der beratenden Mitglieder mit Antragsrecht durch den


                                         31/35

Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrklausel erhöhen und der Verfahrensgang schwerfälliger werden kann. Jedoch rechtfertigt dieser Umstand die Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht. Vielmehr entspricht die Beteiligung von Minderheiten der
gängigen Übung von Volksvertretungen und dem Sinn der Ausschussarbeit. Die Beschlussvorbereitung durch die Ausschüsse dient gerade auch der Berücksichtigung
der politischen Auffassung von Minderheitsfraktionen. Außerdem ist die Beteiligung
einzelner Personen in den Ausschüssen der Gemeinde- und der Kreisordnung nicht
fremd. So sehen § 46 Abs. 3 GO SH und § 41 Abs. 3 KrO SH - sofern dies in der
jeweiligen Hauptsatzung vorgesehen ist - die Beteiligung einzelner Bürger, die nicht
der Gemeindevertretung angehören, als stimmberechtigte Mitglieder in den Fachausschüssen vor.

  c) Grundsätzlich kommt es für die Beurteilung der Sperrklausel auf die Verhältnisse   143
im Land Schleswig-Holstein an (vgl. BVerfGE 107, 286 <296>; vgl. auch BVerfGE 6,
104 <119 f.>). Gleichwohl können die in anderen Ländern ohne Fünf-Prozent-Sperrklausel gemachten Erfahrungen bei der Prognoseentscheidung nicht gänzlich
außer Betracht gelassen werden (vgl. auch Meyer, Kommunales Parteien- und Fraktionenrecht, 1990, S. 216; von Arnim, DVBl 1997, S. 749 <757>; ders., DVBl 1999,
S. 417 <420>; Ehlers, in: Verfassungsgerichtsbarkeit in Nordrhein-Westfalen, Festschrift zum 50-jährigen Bestehen des Verfassungsgerichtshofs für das Land
Nordrhein-Westfalen, 2002, S. 273 <292>; Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <453 f., 457>; Meyer, in: Mann/Püttner <Hrsg.>, Handbuch
der kommunalen Wissenschaft und Praxis, 3. Aufl. 2007, § 20 Rn. 74). So ist es für
die verfassungsrechtliche Beurteilung von Bedeutung, wenn mit einem anderen
Land, dessen Kommunalwahlrecht keine Sperrklausel kennt, wesentliche Übereinstimmungen in den Kommunalverfassungen (Aufgabenverteilung zwischen der Kommunalvertretung, dem Hauptverwaltungsbeamten und den Ausschüssen), in den
Kommunalwahlgesetzen, in der Struktur der Kommunen, in der Parteienlandschaft
und im bürgerschaftlichen Engagement in Wählergruppen oder als Einzelbewerber
bestehen (vgl. BVerfGE 107, 286 <296>).

  Für die Begründung der Sperrklausel sind wesentliche Unterschiede in der Kommunalstruktur - trotz aller Unterschiede in den Kommunalverfassungen und der Landesstrukturen – heute kaum mehr feststellbar (vgl. Meyer, in: Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 46 Fn 158; Ehlers, Jura 1999, S. 660 <666>).
Vielmehr bestehen seit der Reformierung der Kommunalverfassungen in nahezu allen Flächenländern wesentliche Übereinstimmungen in den Kommunalverfassungen
(von Arnim, DVBl 1997, S. 749 <749, 752 f.>). Daher spielt für die Würdigung der
Prognose, dass die Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen ohne die Fünf-Prozent-Sperrklausel erheblich eingeschränkt werde, auch eine Rolle, dass schwerwiegende Störungen der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen aus anderen
Ländern ohne Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht bekannt geworden sind (vgl. Meyer,
in: Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 46 Rn. 42; Heinig, NWVBl
2000, S. 121 <123 f.>; Nordrhein-Westfalen LTDrucks 12/2455, S. 22).



                                        32/35

  d) Zudem wird die Zahl der Gruppierungen in den kommunalen Vertretungsorganen         145
weniger durch die Fünf-Prozent-Sperrklausel als vielmehr durch die Größe der jeweiligen Gemeinde oder des jeweiligen Kreises beeinflusst. Wie die sachverständige
Auskunftsperson Professor Holtmann in der mündlichen Verhandlung ausführte, hat
der Vergleich der Länder Hessen, Nordrhein-Westfalen und Mecklenburg-Vorpommern, die die Sperrklausel im Kommunalwahlrecht in den Jahren zwischen
1990 und 2006 abgeschafft haben, mit den Ländern Rheinland-Pfalz und Thüringen,
in denen noch eine Sperrklausel existiert, ergeben, dass die Existenz einer Sperrklausel im Kommunalwahlrecht keine nachweisbaren Auswirkungen auf die Wahlbeteiligung und die Anzahl der Wahlbewerber hat. Dagegen wirkt sich die Existenz einer Fünf-Prozent-Sperrklausel nur auf sehr niedrigem Niveau restriktiv auf die Anzahl
der in dem jeweiligen kommunalen Vertretungsorgan repräsentierten Gruppierungen
aus. Eine Aufschlüsselung der erhobenen Daten nach Ortsgrößenklassen zeigt, dass
die Anzahl der in den kommunalen Vertretungsorganen repräsentierten Gruppierungen mit der Größe der Gemeinde zunimmt, und zwar unabhängig von der Existenz
einer Sperrklausel. Die Ortsgröße hat danach den größten Effekt auf die Anzahl der
in den kommunalen Vertretungsorganen repräsentierten Gruppierungen.

                                         IV.
 Danach hat der Antragsgegner die Rechte der Antragstellerin und der Beigetretenen aus Art. 3 Abs. 1 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein und aus Art. 21
Abs. 1 GG dadurch verletzt, dass er in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2006 den
Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes bezüglich der Fünf-Prozent-Klausel in § 10 Abs. 1 GKWG
abgelehnt hat.

  Gemäß § 72 Abs. 2 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Organstreitverfahren lediglich feststellen, ob die streitige Maßnahme oder Unterlassung gegen
eine bestimmte Vorschrift der Landesverfassung verstößt (Umbach/Dollinger, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, § 72 Rn. 9; Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 1991, § 7 Rn. 44). Es kann dagegen nicht feststellen,
dass eine Norm - hier § 10 Abs. 1 Satz 1 GKWG - gegen Vorschriften der Landesverfassung Schleswig-Holstein oder des Grundgesetzes verstößt und damit nichtig ist.

                                         E.
  Die Antragstellerin und die Beigetretene haben durch die Vorbereitung und Durchführung des Verfahrens zur Klärung von Fragen grundsätzlicher Bedeutung beigetragen. Es ist daher angemessen, die Erstattung der Auslagen gemäß § 34a Abs. 3
BVerfGG anzuordnen.




                                        33/35

                                      F.
Diese Entscheidung ist zu B. und C. mit 7 : 1 Stimmen ergangen.      149

            Hassemer                 Broß                Osterloh

             Di Fabio             Mellinghoff          Lübbe-Wolff

             Gerhardt                                    Landau




                                     34/35

Bundesverfassungsgericht, Urteil des Zweiten Senats vom 13. Februar 2008 -
2 BvK 1/07

Zitiervorschlag BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 13. Februar 2008 - 2 BvK 1/07 -
                Rn. (1 - 149), http://www.bverfg.de/e/ks20080213_2bvk000107.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2008:ks20080213.2bvk000107




                                      35/35

Der Antragsgegner hat die Rechte der
        Antragstellerin und der Beigetretenen aus Artikel 3
        Absatz 1 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein
        und aus Artikel 21 Absatz 1 des Grundgesetzes
        dadurch verletzt, dass er in seiner Sitzung vom
        13. Dezember 2006 den Gesetzentwurf der Fraktion
        BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Änderung des Gemeinde- und
        Kreiswahlgesetzes (GKWG) bezüglich der Fünf-Prozent-Klausel
        in § 10 Absatz 1 Gemeinde- und Kreiswahlgesetz
        abgelehnt hat.|Das Land Schleswig-Holstein hat der
        Antragstellerin und der Beigetretenen die notwendigen
        Auslagen zu erstatten.
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom
      28. November 2007 
      durch|für Recht erkannt:
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 13. Februar 2008
- 2 BvK 1/07 -, Rn. 1-149,
                    https://www.bverfg.de/e/ks20080213_2bvk000107
Pressemitteilung - Nr. 16/2008 vom 13. Februar 2008