                                  Leitsatz
            zum Beschluss des Ersten Senats vom 29. Oktober 2002
                                 - 1 BvL 16/95 -
                                 - 1 BvL 17/95 -
                                 - 1 BvL 16/97 -
Zur Gleichbehandlung unterschiedlicher Familienformen im Kindergeldrecht




                                       1/14

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BVL 16/95 -
- 1 BVL 17/95 -
- 1 BVL 16/97 -




                             Im Namen des Volkes

                                In den Verfahren
                      zur verfassungsrechtlichen Prüfung
des § 3 Abs. 3 Satz 1 des Bundeskindergeldgesetzes (BKGG) in der Fassung des
Ersten Gesetzes zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms (1. SKWPG) vom 21. Dezember 1993 (BGBl I S. 2353)

- Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse

a) des Sozialgerichts Magdeburg vom 31. Mai 1995 (S 5 Kg 31/94)

- 1 BVL 16/95 -,

b) des Sozialgerichts Magdeburg vom 31. Mai 1995 (S 5 Kg 33/94)

- 1 BVL 17/95 -,

c) des Bundessozialgerichts vom 28. Mai 1997 (14/10 RKg 22/95)

- 1 BVL 16/97 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung
                                des Präsidenten Papier,
                                der Richterinnen Jaeger,
                                Haas,
                                der Richter Hömig,
                                Steiner,
                                der Richterin Hohmann-Dennhardt
                                und der Richter Hoffmann-Riem, Bryde

am 29. Oktober 2002 beschlossen:

§ 3 Absatz 3 Satz 1 des Bundeskindergeldgesetzes (BKGG) in der Fassung des
Ersten Gesetzes zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms (1. SKWPG) vom 21. Dezember 1993 (Bundesgesetzblatt I Seite 2353) war
mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar.


                                       2/14

Falls der Gesetzgeber die verfassungswidrige Regelung nicht spätestens bis zum 1.
Januar 2004 durch eine Neuregelung ersetzt, ist stattdessen auf noch nicht abgeschlossene Verfahren das bis zum 31. Dezember 1993 geltende Recht anzuwenden.

                                      Gründe:

                                         A.
  Die Verfahren betreffen die Frage der Verfassungsmäßigkeit einer von 1994 bis         1
1995 geltenden Regelung des Bundeskindergeldgesetzes, nach der nur miteinander
verheiratete und zusammenlebende Eltern bestimmen durften, wem von ihnen Kindergeld zu gewähren war. Eltern, die diese Voraussetzungen nicht erfüllten, konnten
diese "Berechtigtenbestimmung" nicht vornehmen, wodurch ihnen Vorteile hinsichtlich der Höhe des Kindergeldes verloren gehen konnten. Die vorlegenden Gerichte
halten diese Regelung für unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 GG, das Sozialgericht auch
mit Art. 6 Abs. 1 und 5 GG.

                                         I.
 1. Seit In-Kraft-Treten des Bundeskindergeldgesetzes (BKGG) vom 14. April 1964         2
(BGBl I S. 265) am 1. Juli 1964 ist in § 3 Abs. 1 BKGG geregelt, dass Kindergeld jeweils nur einem der Anspruchsberechtigten gewährt wird, also nicht teilbar ist. Für
den Fall, dass mehrere Personen - in der Regel Mutter und Vater - die Anspruchsvoraussetzungen erfüllten, mussten deshalb Anspruchskonkurrenzen gelöst werden. So
bestimmte der Gesetzgeber in § 3 Abs. 2 BKGG den Vorrang von Pflegeeltern, Großeltern und Geschwistern sowie Stiefeltern vor den Eltern. In § 3 Abs. 3 BKGG regelte
er das Verhältnis zwischen den Eltern.

 Bis zum 31. Dezember 1993 hatte § 3 Abs. 3 BKGG (i.d.F. des Einigungsvertrages         3
vom 31. August 1990 <BGBl II S. 889, 1093>) folgenden Wortlaut:

(3) Erfüllen für ein Kind Vater und Mutter die Anspruchsvoraussetzungen, so wird        4
das Kindergeld demjenigen gewährt, den sie zum Berechtigten bestimmen. Solange
sie diese Bestimmung nicht getroffen haben, wird das Kindergeld demjenigen gewährt, der das Kind überwiegend unterhält; es wird jedoch dem Elternteil gewährt,
dem die Sorge für die Person des Kindes oder das elterliche Erziehungsrecht für
das Kind allein zusteht.

  2. Durch das Erste Gesetz zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms (1. SKWPG) vom 21. Dezember 1993 (BGBl I S. 2353) erhielt § 3
Abs. 3 BKGG die Fassung, die Gegenstand der Vorlageverfahren ist. Die Vorschrift
lautete vom 1. Januar 1994 bis zum 31. Dezember 1995 wie folgt:

(3) Erfüllen für ein Kind Ehegatten, die nicht dauernd getrennt leben, die Anspruchsvoraussetzungen, so wird das Kindergeld demjenigen gewährt, den sie zum Berechtigten bestimmen. Solange eine Bestimmung nicht vorliegt, wird das Kindergeld



                                         3/14

demjenigen gewährt, der das Kind überwiegend unterhält; es wird jedoch dem Elternteil gewährt, dem die Sorge für die Person des Kindes oder das elterliche Erziehungsrecht für das Kind allein zusteht.

 Diese Neufassung beruhte auf einem Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-                7
Drucks 12/5502). Zur Begründung hieß es unter anderem (a.a.O., S. 45):

Es entspricht dem Grundsatz der Kindergeldzahlung entsprechend der tatsächlichen Unterhaltsbelastung, wenn unter nicht verheirateten Eltern das Kindergeld
demjenigen gezahlt wird, der das Kind überwiegend unterhält oder dem die Sorge
für die Person des Kindes allein zusteht. Die bisher zulässige Berechtigtenbestimmung auch unter nicht verheirateten Eltern ermöglicht eine Erhöhung des Kindergeldanspruchs durch die Berücksichtigung von nicht gemeinschaftlichen Kindern eines Elternteils auch dann, wenn dieser keines seiner Kinder überwiegend unterhält
und ihm auch nicht die Sorge für die Person eines Kindes zusteht. Auch von verheirateten, aber dauernd von ihren Ehegatten getrennt lebenden Berechtigten können
bisher derartige Vorteile in Anspruch genommen werden.

  Eltern konnten daran interessiert sein, den Anspruchsberechtigten frei zu bestimmen, wenn bei ihnen nicht gleiche, sondern unterschiedliche Lebensumstände vorlagen, die sich auf die Höhe des Kindergeldes auswirkten. So konnte der so genannte
Zählkindervorteil die Höhe des Kindergeldes wesentlich beeinflussen. Dieser Zählkindervorteil ergab sich aus § 10 BKGG, wonach die Höhe des Kindergeldes nach
der Ordnungszahl des Kindes gestaffelt war. In den Jahren 1992 bis 1995 betrug das
Kindergeld für das erste Kind 70 DM, für das zweite Kind 130 DM, für das dritte Kind
220 DM und für das vierte sowie jedes weitere Kind 240 DM monatlich. Ab einem bestimmten Jahreseinkommen des Berechtigten verringerte sich der Betrag für das
zweite Kind auf 70 DM und für jedes weitere Kind auf 140 DM. Bei der Berechnung
der Ordnungszahl des Kindes wurden gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 BKGG alle Kinder
des Anspruchsberechtigten (als "Zählkinder") mitgezählt, auch wenn eine andere berechtigte Person für ein solches Kind vorrangig Kindergeld bezog. Hatte nur ein Elternteil Zählkinder, so war es von Vorteil, diesen Elternteil zum Berechtigten zu bestimmen. Die zur verfassungsrechtlichen Prüfung vorgelegte Regelung beseitigte
diese bis dahin allen Eltern offen stehende Möglichkeit der Bestimmung des Kindergeldberechtigten für nicht verheiratete Eltern und für verheiratete, aber getrennt lebende Eltern, hielt sie aber für verheiratet zusammenlebende Eltern aufrecht.

  3. Durch das Jahressteuergesetz 1996 vom 11. Oktober 1995 (BGBl I S. 1250) erfolgte eine umfassende Neuregelung des Kindergeldrechts. Seit dem 1. Januar 1996
war für unbeschränkt Steuerpflichtige § 64 Abs. 2 Satz 1 bis 3 Einkommensteuergesetz (EStG) maßgeblich:

(2) Bei mehreren Berechtigten wird das Kindergeld demjenigen gezahlt, der das            11
Kind in seinen Haushalt aufgenommen hat. Ist ein Kind in den gemeinsamen Haushalt von Eltern, einem Elternteil und dessen Ehegatten, Pflegeeltern oder Großeltern aufgenommen worden, so bestimmen diese untereinander den Berechtigten.


                                         4/14

Wird eine Bestimmung nicht getroffen, so bestimmt das Vormundschaftsgericht auf
Antrag den Berechtigten.

 Für nicht unbeschränkt Steuerpflichtige galt ab dem 1. Januar 1996 die Regelung         12
des § 3 Abs. 2 Satz 1 bis 3 BKGG:

(2) Erfüllen für ein Kind mehrere Personen die Anspruchsvoraussetzungen, so wird         13
das Kindergeld derjenigen Person gewährt, die das Kind in ihren Haushalt aufgenommen hat. Ist ein Kind in den gemeinsamen Haushalt von Eltern, einem Elternteil
und dessen Ehegatten, Pflegeeltern oder Großeltern aufgenommen worden, bestimmen diese untereinander den Berechtigten. Wird eine Bestimmung nicht getroffen,
bestimmt das Vormundschaftsgericht auf Antrag den Berechtigten.

                                          II.
 Die Kläger der Ausgangsverfahren sind Väter mit mehreren Kindern, deren Kindergeldbewilligungen von der beklagten Bundesanstalt für Arbeit aufgrund der in den
Jahren 1994 und 1995 geltenden Regelung des § 3 Abs. 3 BKGG aufgehoben wurden und deren Familien dadurch den Zählkindervorteil verloren.

 1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens im Normenkontrollverfahren 1 BvL 16/95 hat         15
vier Kinder. Die beiden älteren Kinder stammen aus einer inzwischen geschiedenen
Ehe des Klägers und lebten bei ihrer Mutter. Die beiden jüngeren Kinder sind nichtehelich. Sie lebten mit ihrer Mutter und dem Kläger in einem Haushalt. Der zum Berechtigten bestimmte Kläger erhielt vor der Änderung von § 3 Abs. 3 BKGG für sein
drittes Kind, den Sohn S., unter Berücksichtigung seiner beiden älteren Kinder aus
der geschiedenen Ehe monatlich 220 DM Kindergeld. Der sorgeberechtigten Mutter
von S. hätte für ihn, ihr erstes Kind, dagegen nur ein Kindergeldanspruch in Höhe von
70 DM zugestanden. Die Beklagte hob die Bewilligung des Kindergeldes für S. mit
Ablauf des Monats August 1994 unter Hinweis auf die Neufassung des § 3 Abs. 3
BKGG auf; eine Berechtigtenbestimmung unter nicht verheirateten Eltern sei danach
nicht mehr möglich.

  Das Sozialgericht hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 3 Abs. 3 Satz 1 BKGG in der ab 1.
Januar 1994 gültigen Fassung mit Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG
sowie Art. 6 Abs. 1 und 5 GG vereinbar ist.

  Nach Auffassung des Sozialgerichts ist dies nicht der Fall. Die Neuregelung sei        17
nach Wortlaut, Gesetzessystematik und erklärter Absicht des Gesetzgebers eindeutig und daher einer verfassungskonformen Auslegung nicht zugänglich. Die unterschiedliche Behandlung der Eltern sei willkürlich, führe zu zufälligen Ergebnissen und
verhindere für einen nicht unerheblichen Teil der Familien die Realisierung des
höchstmöglichen Kindergeldes. Aufgrund des gesellschaftlichen Wandels handele es
sich bei dem betroffenen Personenkreis um eine nicht unerheblich große Gruppe, deren finanzielle Situation zudem im Durchschnitt schlechter sei als die der bevorzugten
Gruppe von Eltern. Die Ungleichbehandlung lasse sich weder mit dem Finanzbedarf


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des Staates noch mit einer minderen Rechtsstellung der Betroffenen rechtfertigen.
Alle Gemeinschaften von Erwachsenen mit (ihren) Kindern stünden unabhängig von
ihrer Rechtsform gleichermaßen unter dem Schutz von Art. 6 Abs. 1 GG. Nach Art
oder Qualität der Beziehung der Eltern dürfe nicht differenziert werden. Der Missbrauchsgedanke, den der Gesetzgeber nach der Begründung in den Vordergrund
stelle, sei nicht geeignet, eine ungleiche Behandlung der zwei Gruppen zu rechtfertigen.

  2. Der Kläger des Ausgangsverfahrens im Normenkontrollverfahren 1 BvL 17/95 ist       18
Vater von fünf Kindern. Drei ältere Kinder stammen aus einer früheren Ehe des Klägers und lebten bei ihrer Mutter. Die beiden jüngeren Kinder S. und St. sind gemeinsame Kinder des Klägers und seiner Lebensgefährtin. Vor der Neufassung von § 3
Abs. 3 BKGG bezog der zum Berechtigten bestimmte Kläger für S. und St. Kindergeld in Höhe von zusammen 480 DM monatlich, weil sie kindergeldrechtlich als sein
viertes und fünftes Kind behandelt wurden. Für die allein sorgeberechtigte Mutter von
S. und St. hätte sich dagegen nur ein Kindergeldanspruch in Höhe von zusammen
200 DM ergeben. Die Beklagte hob die Kindergeldbewilligung für den Kläger mit Ablauf des Monats August 1994 auf, da nach der Neufassung des Bundeskindergeldgesetzes eine Berechtigtenbestimmung unter nicht verheirateten Eltern nicht mehr zulässig sei.

 Das Sozialgericht hat das Verfahren mit der unter II 1 wiedergegebenen Begründung ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung
vorgelegt, ob § 3 Abs. 3 Satz 1 BKGG in der ab 1. Januar 1994 gültigen Fassung mit
Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG sowie Art. 6 Abs. 1 und 5 GG vereinbar ist.

  3. Der Kläger des Ausgangsverfahrens im Normenkontrollverfahren 1 BvL 16/97           20
lebte mit der Mutter seines Sohnes M. in nichtehelicher Lebensgemeinschaft. Ferner
lebte seine Tochter K., ein Kind aus einer früheren Ehe, für das dem Kläger das Sorgerecht zustand, in diesem Haushalt. Der Kläger hat noch zwei weitere Kinder aus
seiner früheren Ehe, die nicht in seinem Haushalt lebten. Das Ausgangsverfahren
betrifft das Kindergeld für den Sohn M., für den der zum Berechtigten bestimmte Kläger bis Februar 1994 Kindergeld in Höhe von 140 DM monatlich erhielt, weil M. als
viertes Kind des Klägers behandelt wurde. Der Mutter hätte nur ein Kindergeldanspruch in Höhe von 70 DM zugestanden, weil M. für sie das erste Kind war. Die Beklagte hob die M. betreffende Kindergeldbewilligung ab März 1994 wegen der Änderung des § 3 Abs. 3 BKGG auf, weil nunmehr nicht verheiratete Eltern eine
Berechtigtenbestimmung nicht mehr vornehmen dürften. Widerspruchs-, Klage- und
Berufungsverfahren hatten keinen Erfolg.

 Das Bundessozialgericht hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 3 Abs. 3 BKGG in der ab 1.
Januar 1994 gültigen Fassung mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist.

 Nach Auffassung des Bundessozialgerichts ist dies zu verneinen. Die Regelung sei       22


                                         6/14

willkürlich und führe zu einer Differenzierung zwischen zusammenlebenden Ehepaaren einerseits und getrennt lebenden Ehepaaren sowie nichtehelichen Lebensgemeinschaften andererseits, die mit Art. 6 Abs. 1 GG nicht zu vereinbaren sei. Diese
Differenzierung sei evident unsachlich. Schon der Ausgangspunkt der gesetzgeberischen Begründung, wonach es ein Grundsatz der Kindergeldzahlung sei, dass unter
nicht verheirateten Eltern derjenige bezugsberechtigt sei, der das Kind überwiegend
unterhalte oder dem die Personensorge allein zustehe, sei unrichtig. Vielmehr spiegele die Bezugsberechtigung für kindbezogene staatliche Leistungen die grundsätzliche Gleichrangigkeit der verschiedenen Formen des Unterhalts (Betreuung oder
finanzielle Zuwendungen) wider. Die Bezugsberechtigung nur eines Elternteils mit
Vorrang des Sorgeberechtigten sei nur dann als zulässig anzusehen, wenn es sich
lediglich um eine vorläufige Zuordnung handele, die sich nicht auf die Höhe des Kindergeldes auswirke. Bei Eltern mit Kindern aus einer früheren Verbindung entscheide
die Bezugsberechtigung aber wegen der Ausnutzung des Zählkindervorteils über die
Höhe des Kindergeldes.

  Das Ziel des Gesetzgebers, "ungerechtfertigte" Zählkindervorteile zu vermeiden,         23
könne mit der Neuregelung nur für die Gruppe der nicht verheirateten Eltern erreicht
werden. Die Regelung schieße aber in den Fällen über das Ziel hinaus, in denen
Zählkinder nicht nur mitgerechnet, sondern auch unterhalten würden. Dies sei der
Fall beim Kläger, der seine Tochter K. in seinen Haushalt aufgenommen habe und für
ihren Unterhalt sorge. Umgekehrt profitierten verheiratete Eltern mit Kindern aus früheren Beziehungen nach wie vor auch dann noch vom Zählkindervorteil, wenn weder
Unterhaltspflichten bestünden noch die Sorge ausgeübt werde. Das Ziel, den Zählkindervorteil in den Fällen auszuschalten, in denen gegenüber einem Kind weder Unterhalts- noch Sorgerechtsbeziehungen bestünden, hätte der Gesetzgeber nach Ansicht des Bundessozialgerichts nur durch eine Begrenzung des Zählkindervorteils in
§ 10 BKGG auf Kinder erreichen können, für die tatsächlich Unterhalt geleistet werde
oder gegenüber denen ein Sorgerecht bestehe.

 Der verfassungsrechtliche Schutz von Art. 6 Abs. 1 GG gelte nicht nur für intakte        24
Ehen, sondern beziehe sich in gleicher Weise auf die Gemeinschaft von Eltern und
Kindern und erfasse auch die Lebensgemeinschaft nichtehelicher Kinder mit ihren
nicht miteinander verheirateten Eltern oder nur mit einem Elternteil. Zwar lasse Art. 6
Abs. 1 GG womöglich eine Privilegierung der Ehe gegenüber der nichtehelichen Lebensgemeinschaft zu. Eine Besserstellung der so genannten Normalfamilie gegenüber der aus nicht verheirateten Eltern und ihren Kindern bestehenden Familie sei
aber nicht zulässig. Eine verfassungskonforme Auslegung der Neuregelung sei nicht
möglich.

                                          III.
  Zu den Vorlagen Stellung genommen haben das Bundesministerium für Familie,              25
Senioren, Frauen und Jugend namens der Bundesregierung, das Bundessozialgericht (in den Verfahren 1 BvL 16/95 und 1 BvL 17/95), die Bundesanstalt für Arbeit (in


                                          7/14

den Verfahren 1 BvL 16/95 und 1 BvL 17/95) sowie der Kläger des Ausgangsverfahrens im Verfahren 1 BvL 17/95.

 1. Das Bundesministerium hält die zur Prüfung vorgelegte Vorschrift für verfassungsgemäß.

  Der Grund für die Differenzierung ergebe sich aus dem Zweck des nach der Ordnungszahl des Kindes gestaffelten Kindergeldes, kinderreiche Familien besonders zu
fördern. Eine überproportionale Belastung trete jedoch nur bei Familienhaushalten
mit entsprechend vielen Kindern ein. Lebten die Kinder in verschiedenen Familienhaushalten, so bildeten sie verschiedene Familien. Die Förderungswürdigkeit bestimme sich dann nach den Verhältnissen der jeweiligen Einzelfamilie. Deshalb sei es
dem Gesetzgeber nicht verwehrt gewesen, Berechtigtenbestimmungen unter Eltern,
die zwei verschiedenen Haushalten angehörten, generell auszuschließen.

  Die Beschränkung der Berechtigtenbestimmung auf in einem Haushalt zusammenlebende verheiratete Eltern sei zulässig, weil die finanziellen und rechtlichen Verhältnisse von verheiratet und nicht verheiratet zusammenlebenden Eltern kindergeldrechtlich so erheblich unterschiedlich seien, dass sie die divergierenden Regelungen
rechtfertigten.

 Es habe dem Gesetzgeber zwar offen gestanden, Unverheiratete und Ehepaare                 29
gleich zu behandeln, wie das im Erziehungsgeldrecht und im Kindergeldrecht ab dem
Jahre 1996 auch geschehen sei. Das sei aber problematisch gewesen, weil das Kindergeld nach § 10 Abs. 2 und 3 BKGG einkommensabhängig gewährt werde. Die
Höhe des Kindergeldes wäre dann vom Einkommen eines Partners abhängig gewesen, der unter Umständen gar nicht kindergeldberechtigt gewesen wäre. Der Gesetzgeber habe sich bei der Rechtsänderung zum Januar 1994 daher von der Überlegung leiten lassen, dass nichteheliche Lebensgemeinschaften nicht als
Wirtschaftsgemeinschaften anzusehen seien.

 Auch sorgerechtliche Überlegungen rechtfertigten eine Differenzierung. Die Zuordnung zu dem allein sorgeberechtigten Elternteil sei nicht willkürlich, denn sie knüpfe
an die unterschiedlich engen rechtlichen Beziehungen zwischen dem Kind und seinen Eltern an.

 Wenn das Bundessozialgericht in dem regelmäßigen Ausschluss von Vätern nichtehelicher Kinder vom Zählkindervorteil eine Benachteiligung sehe, so blende es die
sonstigen unterschiedlichen Regelungen des Familienlastenausgleichs und der Einkommensbesteuerung aus. Die Behandlung verheirateter und nicht verheirateter
Paare sei im streitbefangenen Zeitraum so unterschiedlich gewesen, dass die sich
zufällig ergebende geringere Höhe des Kindergeldanspruchs nicht gleichheitswidrig
sei.

 2. Das Bundessozialgericht hat auf seine Urteile nach früherem Recht verwiesen,           32
im Übrigen jedoch wegen der damals noch nicht aufgetretenen Befassung mit der
Problematik keine Stellungnahme abgegeben.


                                          8/14

  3. Die Bundesanstalt für Arbeit hält die Vorlagen in den Verfahren 1 BvL 16/95 und 1    33
BvL 17/95 für unzulässig, da § 3 Abs. 3 BKGG nicht entscheidungserheblich gewesen sei. Der Kläger habe den Vorrang beim Kindergeldanspruch auch mit einem Antrag beim Vormundschaftsgericht erreichen können.

  Die Neufassung von § 3 Abs. 3 Satz 1 BKGG sei mit dem Grundgesetz vereinbar.            34
Nach Art. 6 Abs. 1 GG stünden Ehe und Familie unter dem besonderen Schutz der
staatlichen Ordnung. Eine nichteheliche Lebensgemeinschaft mit Kindern sei aber
keine Familie im Sinne von Art. 6 Abs. 1 GG, sondern bilde zwei unvollkommene Familien. Unter dem Aspekt der Förderung von Ehe und Familie sei eine Privilegierung
in dem Sinne sachlich vertretbar, dass grundsätzlich nur bei verheirateten, in intakter
Ehe lebenden Elternteilen eine Gestaltungsmöglichkeit zur Ausschöpfung des höchsten Kindergeldsatzes eingeräumt werden solle. Die in § 3 Abs. 4 Satz 2 BKGG vorgesehene Möglichkeit der Berechtigtenbestimmung durch das Vormundschaftsgericht
stelle die Vermeidung von Unbilligkeiten und Härten im Einzelfall sicher.

 4. Der Kläger des Ausgangsverfahrens im Verfahren 1 BvL 17/95 betont die Gleichheit von Mann und Frau.

                                          B.

                                          I.
 § 3 Abs. 3 Satz 1 BKGG in der angegriffenen Fassung war mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.

  1. Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebietet, alle Menschen vor        37
dem Gesetz gleich zu behandeln. Dem Gesetzgeber ist damit allerdings nicht jede
Differenzierung verwehrt. Dabei kommt dem Gesetzgeber im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit für die Abgrenzung der begünstigten Personenkreise ein Gestaltungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 99, 165 <178>). Für ihn ergeben sich aber aus dem
allgemeinen Gleichheitssatz umso engere Grenzen, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfGE 82, 126 <146>; 88, 87 <96>). Bei einer Ungleichbehandlung
von unter dem Schutz des Art. 6 Abs. 1 GG stehenden Familien, zu denen auch nicht
verheiratete Eltern mit ihren Kindern gehören, ist daher zu prüfen, ob für die vorgesehene Differenzierung Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass
sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 88, 87 <97>).

 2. Die Neufassung des § 3 Abs. 3 Satz 1 BKGG führte zu einer Ungleichbehandlung          38
zwischen zusammenlebenden Ehegatten und ihren Familien einerseits und anderen
Eltern und deren Familien andererseits hinsichtlich der Möglichkeit, beim Kindergeldbezug einen so genannten Zählkindervorteil zu erlangen.

 Nach § 10 Abs. 1 BKGG stieg das Kindergeld mit höherer Kinderzahl überproportional an. Bei der Berechnung der Ordnungszahl des Kindes wurden nach § 10 Abs. 1
Satz 2 BKGG alle Kinder des Anspruchsberechtigten als "Zählkinder" mitgezählt,


                                          9/14

auch wenn eine andere anspruchsberechtigte Person für ein solches Kind vorrangig
Kindergeld bezog. Es war deshalb für Eltern von Vorteil, denjenigen Elternteil zum
Berechtigten zu bestimmen, der die meisten Zählkinder hatte.

  Die zur Prüfung vorgelegte Regelung beseitigte diese bis dahin allen Eltern offen        40
stehende Möglichkeit der Bestimmung des Kindergeldberechtigten für nicht miteinander verheiratete Eltern und für getrennt lebende Ehegatten, hielt sie aber für verheiratet zusammenlebende Eltern aufrecht (§ 3 Abs. 3 Satz 1 BKGG). § 3 Abs. 3 Satz 2
BKGG, der die Folgen des Fehlens einer solchen Bestimmung regelte, scheint sich
zwar seinem Wortlaut nach nur auf die in Satz 1 genannten Eltern zu beziehen, die
keine Berechtigtenbestimmung getroffen hatten. Wird § 3 Abs. 3 Satz 2 BKGG aber
mit seiner Vorgängerregelung verglichen und außerdem die Gesetzesbegründung
der Bundesregierung berücksichtigt (vgl. BTDrucks 12/5502, S. 45), kann Satz 2 mit
der fachgerichtlichen Rechtsprechung so verstanden werden, dass er alle übrigen
Fälle erfassen sollte, also sowohl verheiratet zusammenlebende Eltern, die keine Berechtigtenbestimmung getroffen hatten, als auch alle anderen Eltern, weil sie von der
Möglichkeit der Berechtigtenbestimmung des Satzes 1 generell ausgeschlossen waren.

 Damit bewirkte die Neuregelung, wie in den Ausgangsverfahren für unterschiedliche Familienkonstellationen deutlich wird, eine Verringerung des Familieneinkommens für Familien, in denen die Eltern nicht verheiratet waren oder getrennt lebten,
während Familien mit verheiratet zusammenlebenden Eltern von der Änderung unberührt blieben. Eine Beschränkung dieser Wirkung auf Fälle, in denen nicht bereits eine frühere Bestimmung vorlag, oder eine analoge Anwendung von § 3 Abs. 3 Satz 1
BKGG auf nichteheliche Lebensgemeinschaften kommt gegen den Willen des Gesetzgebers nicht in Betracht.

 3. Diese Ungleichbehandlung ist sachlich nicht gerechtfertigt.                            42

 a) Ungleichbehandlung und rechtfertigender Grund müssen in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen. Daran fehlte es - auch in Anerkennung eines Gestaltungsspielraums für den Gesetzgeber - bei der Regelung des § 3 Abs. 3 Satz 1
BKGG in der angegriffenen Fassung, denn es sind keine Gründe ersichtlich, die geeignet wären, die unterschiedliche Behandlung der Elterngruppen durch den Kindergeldgesetzgeber in den Jahren 1994 und 1995 zu rechtfertigen.

 b) Die Zielsetzung der Neuregelung war allerdings im Ansatz verfassungsgemäß.             44

 Das Erste Gesetz zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms zielte auf Einsparungen im Sozialbereich (vgl. BTDrucks 12/5502, S. 1 f.).
Zu diesem Zweck sollte der Zählkindervorteil im Wege der Berechtigtenbestimmung
begrenzt werden. Das ist grundsätzlich zulässig.

 Dem Gesetzgeber steht Gestaltungsfreiheit bei der Entscheidung darüber zu, auf            46
welche Weise er den ihm aufgetragenen Schutz der Familie verwirklichen will (vgl.
BVerfGE 43, 108 <124>; 82, 60 <81>). Er hat neben der Familienförderung auch an-


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dere Gemeinschaftsbelange zu berücksichtigen und dabei vor allem auf die Funktionsfähigkeit und das Gleichgewicht des Ganzen zu achten (vgl. BVerfGE 82, 60
<82>; 87, 1 <35 f.>; 103, 242 <259>). Demgemäß lässt sich aus der Wertentscheidung des Art. 6 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip zwar die allgemeine Pflicht des Staates zu einem Familienlastenausgleich entnehmen, nicht aber
die Entscheidung darüber, in welchem Umfang und in welcher Weise ein solcher sozialer Ausgleich vorzunehmen ist (vgl. BVerfGE 87, 1 <36>; 103, 242 <259>).

 Der Gesetzgeber ist daher nicht gehalten, einen Zählkindervorteil zu gewähren.         47
Lässt er das Kindergeld mit höherer Kinderzahl progressiv ansteigen, kann er diese
Wirkung auf die Fälle beschränken, in denen die älteren Kinder tatsächlich überwiegend unterhalten werden, im Haushalt des Berechtigten leben oder der Berechtigte
die Personensorge für sie hat.

  c) Auch die Anknüpfung an den Ehestatus bei der Lösung von Konkurrenzen zwischen mehreren Kindergeldberechtigten ist verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen. Da verheiratet zusammenlebende Eltern in der Regel Unterhalt und Personensorge teilen, ist es nahe liegend, die Berechtigung regelmäßig durch gemeinsame
Bestimmung vorzunehmen. Bei anderen Eltern kann der Gesetzgeber eine Zuordnung vornehmen, die sich in erster Linie an der Personensorge orientiert. Insbesondere allein erziehende Elternteile können damit unmittelbar die Leistung erhalten und
werden nicht auf deren Ausgleich erst im Rahmen von Unterhaltsleistungen verwiesen. Die unterschiedliche Lage der verschiedenen Elterngruppen rechtfertigt es jedoch nicht, die gesetzlich eingeräumte Möglichkeit, durch einvernehmliche Berechtigtenbestimmung die gesetzliche Zuordnung zu ändern, auf verheiratet
zusammenlebende Eltern zu beschränken. Der Sinn des Ausschlusses aller anderen
Eltern durch die zur Prüfung vorgelegte Neuregelung lag nach der Intention des Gesetzgebers auch nicht in der unterschiedlichen Situation verschiedener Familientypen, sondern im Ausschluss des Zählkindervorteils, wenn die älteren Kinder weder
überwiegend unterhalten wurden noch Personensorge für sie bestand (vgl. BTDrucks
12/5502, S. 45). An dieser Zielsetzung muss sich die Vereinbarkeit mit dem Gleichheitssatz messen lassen.

 d) Für die Erreichung dieses gesetzgeberischen Ziels ist die Unterscheidung nach       49
Familienformen ungeeignet.

 Es besteht kein erkennbarer Zusammenhang zwischen der Beziehung eines Kindergeldberechtigten zu seinen älteren Kindern aus anderen Verbindungen einerseits
und der Form seines Zusammenlebens mit Mutter oder Vater des Kindes, für das
Kindergeld gezahlt wird, andererseits.

 Für verheiratet zusammenlebende Eltern blieben das Bestimmungsrecht und damit          51
der Zählkindervorteil auch dort erhalten, wo der Gesetzgeber diesen gerade abbauen
wollte, wenn nämlich der Empfänger des erhöhten Kindergeldes für die Zählkinder
weder überwiegend Unterhalt zahlte noch die Personensorge inne hatte. Umgekehrt
ging der Zählkindervorteil anderen Eltern selbst dann verloren, wenn - wie im Aus-


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gangsfall zum Verfahren 1 BvL 16/97 - Kinder aus der früheren Verbindung in den
Haushalt aufgenommen waren und Personensorge für sie bestand.

  e) Dieses Ergebnis lässt sich auch nicht mit der Befugnis des Gesetzgebers zur          52
Pauschalisierung bei Massenerscheinungen (vgl. BVerfGE 96, 1 <6>; 101, 297
<309>) rechtfertigen. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die Situation, in der aus
der Sicht des Gesetzgebers der Zählkindervorteil abzubauen ist, bei nicht verheirateten oder getrennt lebenden Eltern regelmäßiger eintritt als bei verheiratet zusammenlebenden.

  Eine verfassungsrechtlich vertretbare Regelung hätte, wie das Bundessozialgericht       53
richtig feststellt, am Zählkindervorteil direkt ansetzen können. Die vom Gesetzgeber
geschaffene Begrenzung der Berechtigtenbestimmung auf verheiratet zusammenlebende Eltern war hingegen zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels ungeeignet.

  f) Die Ungleichbehandlung wird auch nicht durch den besonderen Schutz der Ehe in        54
Art. 6 Abs. 1 GG gerechtfertigt. Wenn das Bundesministerium zur Rechtfertigung der
Aufrechterhaltung der Bestimmungsmöglichkeit bei Ehepaaren auf die Unterhaltsbelastung des Ehegatten durch Zählkinder verweist, die der Partner zumindest durch
Verzicht mitzutragen habe, widerspricht dies der Gesetzesbegründung, den Zählkindervorteil gerade nicht allein wegen Unterhaltspflichten zu gewähren. Lässt man aber
das Bestehen solcher Unterhaltspflichten als Rechtfertigung für den Zählkindervorteil
ausreichen, wie es der Gesetzgeber bis zur Neuregelung getan hat, gilt dies wiederum für alle Familien, denn auch ein nichteheliches Kind ist indirekt dadurch betroffen,
dass ein Elternteil Unterhaltspflichten für Kinder aus anderen Beziehungen hat.

  g) Die Ungleichbehandlung wird schließlich auch nicht dadurch gerechtfertigt, dass      55
die Berechtigtenbestimmung bei nicht verheirateten Eltern neben dem Zählkindervorteil weitere Vorteile haben konnte, die für Ehepaare nicht zu erzielen waren.

  Die Höhe des Kindergeldes bestimmte sich nicht nur durch die Ordnungszahl der           56
Kinder und den Zählkindervorteil nach § 10 Abs. 1 Satz 1 und 2 BKGG, sondern auch
durch das Einkommen des Anspruchsberechtigten gemäß § 10 Abs. 2 und 3 BKGG.
Danach wurde das Kindergeld für das zweite und jedes folgende Kind schrittweise
bis auf Sockelbeträge verringert, wenn das Jahreseinkommen des Berechtigten bestimmte Freibeträge überstieg. Ein geringeres Einkommen bewirkte also im Regelfall
ein höheres Kindergeld. Eine Berechtigtenbestimmung konnte daher auch wegen
dieser Einkommensgrenzen zu einem höheren Kindergeld führen. Da die Einkommen von verheiratet zusammenlebenden Ehegatten bei der Bemessung der Freibeträge zusammengerechnet wurden, war diese Möglichkeit für sie ohne Interesse,
während bei anderen Eltern die Bestimmung des Elternteils mit geringerem Einkommen oder ohne Einkommen zum Berechtigten den Kindergeldanspruch erhöhen
konnte.

 Dieser denkbare Vorteil für nicht verheiratete Eltern wurde allerdings schon durch       57
die deutlich höheren Freibeträge für Verheiratete ausgeglichen. Außerdem bestimm-



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te das Gesetz mit dem Sorgeberechtigten, und das heißt im Regelfall mit der Mutter,
denjenigen Elternteil zum Berechtigten, der in der Lebenswirklichkeit, insbesondere
bei mehreren Kindern - und nur dann waren die Einkommensgrenzen des § 10 Abs.
2 und 3 BKGG von Bedeutung -, typischerweise auch das niedrigere Einkommen hat.
Anders als die Berechtigtenbestimmung wegen des Zählkindervorteils hat diejenige
wegen unterschiedlicher Einkommen in der Praxis daher kaum Bedeutung gehabt
und hat auch als Argument im Gesetzgebungsverfahren keine Rolle gespielt. Unter
Gleichheitsgesichtspunkten kann jedenfalls ein eher seltener und atypischer Vorteil
für eine Gruppe ihre Benachteiligung in einer sehr viel häufigeren und typischeren
Konstellation nicht ausgleichen.

                                        II.
  Da der Gesetzgeber bei Verstößen gegen den Gleichheitssatz verschiedene Möglichkeiten hat, den verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen, ist die zur Prüfung
vorgelegte Norm für unvereinbar mit dem Grundgesetz zu erklären. Die Ausgangsverfahren bleiben ausgesetzt, bis der Gesetzgeber die verfassungswidrige Norm
durch eine mit der Verfassung vereinbare Regelung ersetzt hat (vgl. BVerfGE 28, 324
<363>). Falls der Gesetzgeber bis zum 1. Januar 2004 keine Regelung trifft, ist auf
noch nicht abgeschlossene Verfahren das bis zum 31. Dezember 1993 geltende
Recht anzuwenden.

               Papier                 Jaeger                 Haas

                                                          Hohmann-Hömig                 Steiner
                                                          Dennhardt

           Hoffmann-Riem                                    Bryde




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Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Ersten Senats vom 29. Oktober 2002 -
1 BvL 16/95

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 29. Oktober 2002 -
                1 BvL 16/95 - Rn. (1 - 58), http://www.bverfg.de/e/
                ls20021029_1bvl001695.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2002:ls20021029.1bvl001695




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am 29. Oktober 2002 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 29. Oktober 2002
- 1 BvL 16/95 -, Rn. 1-58,
                    https://www.bverfg.de/e/ls20021029_1bvl001695
Pressemitteilung - Nr. 110/2002 vom 12. Dezember 2002