BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 413/88 -

- 2 BvR 1300/93 -

                              IM NAMEN DES VOLKES

                                 In den Verfahren

                                       über

                         die Verfassungsbeschwerden

1.   B ... AG,

- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Dieter Birk, Borkumweg 43, Münster/Westfalen

gegen     das Gesetz zur Änderung des Wassergesetzes für Baden-Württemberg
          (Entgelt für Wasserentnahmen) vom 27. Juli 1987 (GBl S. 224)

- 2 BvR 413/88 -,

2.    a) D ... AG,

b)      R ... GmbH,

c)      C ... GmbH & Co. KG,

d)      E ... GmbH & Co. KG,

e)      O ... GmbH,

f)      J ... GmbH & Co. KG

- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Ferdinand Kirchhof, Panoramastraße 95, Reutlingen

gegen     das Hessische Gesetz über die Erhebung einer Abgabe für Grundwasserentnahmen (Hessisches Grundwasserabgabengesetz - HGruwAG) vom
          17. Juni 1992 (GBl I S. 209)

- 2 BvR 1300/93 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

                                 Präsidentin Limbach,



                                        1/29

                                 Böckenförde,

                                 Klein,

                                 Graßhof,

                                 Kruis,

                                 Winter,

                                 Seibert,

                                 Sommer

am 7. November 1995 beschlossen:

        Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

                                   Gründe:

                                          A.

 Gegenstand der zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfahren ist die             1
Frage, ob die Erhebung einer Abgabe auf die Entnahme von Wasser durch die Länder Baden-Württemberg und Hessen mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

                                            I.

  1. Seit Ende der achtziger Jahre haben die meisten Bundesländer eine Abgabe auf      2
Wasserentnahmen eingeführt. Baden-Württemberg erhebt eine solche Abgabe seit
1988, Hessen seit 1992. In beiden Ländern wird das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser mit einer Abgabe belegt (§ 17 a Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 Wassergesetz für Baden-Württemberg in der Fassung des Gesetzes zur
Änderung des Wassergesetzes für Baden-Württemberg <Entgelt für Wasserentnahmen> vom 27. Juli 1987, GBl S. 224 <WG BaWü>, § 1 Abs. 1 Hessisches Gesetz
über die Erhebung einer Abgabe für Grundwasserentnahmen <Hessisches Grundwasserabgabengesetz - HGruwAG> vom 17. Juni 1992, GVBl I S. 209). In Baden-Württemberg ist darüber hinaus auch das Entnehmen oder Ableiten von Wasser aus
oberirdischen Gewässern abgabenbelastet (§ 17 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WG BaWü).
Liegen bestimmte - in Baden-Württemberg und Hessen im einzelnen unterschiedliche - Ausnahmetatbestände vor, entfällt die Entgeltpflicht (§ 17 a Abs. 2 WG BaWü, §
1 Abs. 2 bis 4 HGruwAG). In beiden Ländern gehören dazu erlaubnisfreie Wasserentnahmen (§ 17 a Abs. 2 Nr. 1 WG BaWü, § 1 Abs. 2 Nr. 1 a und b HGruwAG); außerdem besteht eine Bagatellgrenze (§ 17 a Abs. 2 Nr. 6 WG BaWü, § 1 Abs. 4 HGruwAG).

 Die Höhe des Entgelts bestimmt sich nach Menge und Verwendungszweck, in               3
Baden-Württemberg zudem nach der Herkunft des Wassers. In Baden-Württemberg
beträgt der niedrigste Satz DM 0,01 je Kubikmeter, der höchste DM 0,10 je Kubikme-


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ter (Verzeichnis über das Entgelt für Wasserentnahmen, Anlage zu § 17 a Abs. 3 WG
BaWü). In Hessen waren in den Jahren 1992 und 1993 zwischen DM 0,10 und DM
0,50 je Kubikmeter zu entrichten; seit dem Jahr 1994 hat sich der Höchstsatz verdoppelt (§ 3 HGruwAG). In Härtefällen besteht die Möglichkeit der Ermäßigung oder der
vollen oder teilweisen Befreiung (§ 17 f WG BaWü, § 1 Abs. 5 und 6 HGruwAG).

 Das Entgelt wird jährlich festgesetzt. Der Abgabepflichtige hat zweimal jährlich zu    4
im Gesetz festgelegten Zeitpunkten Vorauszahlungen zu entrichten; diese betragen
grundsätzlich die Hälfte des zuletzt festgesetzten Jahresbetrages (§ 17 c WG BaWü,
§ 5 HGruwAG).

  In Baden-Württemberg fließt das Aufkommen aus der Abgabe ohne Zweckbindung            5
in den Landeshaushalt (§ 17 a Abs. 3 Satz 2 WG BaWü). In Hessen wird es dagegen
zweckgebunden zur Verringerung von Grundwasserentnahmen sowie zum Schutz,
zur Sicherung und Verbesserung der Grundwasservorkommen verwendet (§ 6 HGruwAG). Nicht verausgabte Mittel werden einer Rücklage zugeführt (§ 6 Abs. 4 HGruwAG). Außerdem ist nach § 11 HGruwAG die Ministerin oder der Minister verpflichtet,
dem Landtag alle drei Jahre einen Bericht über den Vollzug des Gesetzes vorzulegen.

 Das Aufkommen aus der Abgabe belief sich in Baden-Württemberg auf zwischen             6
145 und 165 Mio. DM pro Jahr. In Hessen erreichte das Aufkommen 1992 ca. 25 Mio.
DM, 1993 knapp 80 Mio. DM und im Jahr 1994 knapp 160 Mio. DM.

 2. Im einzelnen lauten die für dieses Verfahren relevanten Vorschriften des Wassergesetzes für Baden-Württemberg:

                                        § 17 a                                          8

                           Entgelt für Wasserentnahmen                                  9

         (1) Das Land erhebt von dem Benutzer eines Gewässers ein Entgelt für folgende Benutzungen, soweit sie der Wasserversorgung
        dienen:

         1. Entnehmen und Ableiten von Wasser aus oberirdischen Gewässern,

         2. Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von                    12
        Grundwasser.

          Bei der Erhebung des Entgelts gilt Grundwasser, das im Zusammenhang mit dem Abbau oder der Gewinnung von Kies, Sand, Mergel, Ton, Lehm, Torf, Steinen oder anderen Bodenbestandteilen
        freigelegt worden ist, als oberirdisches Gewässer.

         (2) Ein Entgelt wird nicht erhoben für                                        14

         1. erlaubnisfreie Benutzungen im Sinne von §§ 17 a, 23, 24 und 33             15
        WHG und §§ 26, 27 und 36 Abs. 2 dieses Gesetzes,


                                         3/29

  2. das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von           16
 Wasser aus Heilquellen, soweit das Wasser nicht im Zusammenhang mit dem Abfüllen von Mineralwasser verwendet wird,

  3. das Entnehmen und Ableiten von Wasser aus oberirdischen Gewässern, um aus ihm unmittelbar Wärme zu gewinnen,

  4. das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von           18
 Grundwasser, um aus ihm unmittelbar Wärme zu gewinnen, wenn
 die Benutzung vor dem 1. Januar 1988 zugelassen worden ist,

  5. das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von           19
 Wasser für Zwecke der Fischerei,

  6. Benutzungen, sofern die Wassermenge nicht mehr als 2.000              20
 Kubikmeter im Kalenderjahr beträgt.

  (3) Das Entgelt bemißt sich nach Herkunft, Menge und Verwendungszweck des Wassers. Maßgebend für die Höhe des Entgelts ist
 das anliegende Verzeichnis (Verzeichnis über das Entgelt für Wasserentnahmen). Das Entgelt steht dem Land zu.

                                 § 17 c                                    22

Festsetzung des Wasserentnahmeentgelts, Vorauszahlungen, Fälligkeit        23

  (1) Das Entgelt wird jährlich durch Bescheid festgesetzt (Festsetzungsbescheid). Vorauszahlungen nach Absatz 3 werden angerechnet.

   (2) Die Festsetzungsfrist beträgt zwei Jahre, bei Überschreitung        25
 der Frist für die Abgabeerklärung nach § 17 b Abs. 3 fünf Jahre. Sie
 verlängert sich auf zehn Jahre, wenn ein Entgelt hinterzogen oder
 leichtfertig verkürzt worden ist. Die Festsetzungsfrist beginnt jeweils
 mit Ablauf des auf die Benutzung nach § 17 a folgenden Kalenderjahres.

   (3) Der Entgeltpflichtige hat am 1. Juni und am 1. Dezember Vorauszahlungen für den laufenden Veranlagungszeitraum zu entrichten. Jede Vorauszahlung beträgt die Hälfte des zuletzt festgesetzten
 Jahresbetrages, ist noch kein Festsetzungsbescheid erlassen worden, die Hälfte des zu erwartenden Jahresbetrages. Der Entgeltpflichtige hat die Vorauszahlung selbst zu berechnen und bei Fälligkeit zu entrichten. Die Wasserbehörde kann den Entgeltpflichtigen
 auf Antrag von den Vorauszahlungen ganz oder teilweise befreien,
 wenn zu erwarten ist, daß die Entgeltpflicht für den laufenden Veranlagungszeitraum entfällt oder erheblich geringer sein wird als im
 vorausgegangenen Veranlagungszeitraum.



                                   4/29

            (4) Das Entgelt ist einen Monat nach Bekanntgabe des Festsetzungsbescheids, die Vorauszahlungen sind sofort zur Zahlung fällig.

                                          § 17 f                                          28

                       Ermäßigung des Wasserentnahmeentgelts                              29

           (1) Die Wasserbehörde kann unbeschadet der §§ 17 d und 17 e in                 30
          Verbindung mit §§ 163 und 227 der Abgabenordnung im Einzelfall
          das Wasserentnahmeentgelt auf Antrag um bis zu 90 vom Hundert
          des sich aus § 17 a Abs. 3 ergebenden Betrages ermäßigen, wenn
          der Entgeltpflichtige für gewerbliche, landwirtschaftliche oder forstwirtschaftliche Zwecke in unverhältnismäßig großem Umfang Wasser benötigt (wasserintensive Produktion) und sich bei ungekürzter
          Erhebung des Entgelts seine Gestehungskosten so stark erhöhen
          würden, daß er erheblich und nicht nur vorübergehend in seiner
          Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigt wäre. In den Fällen des § 17 a
          Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 darf die Ermäßigung nur gewährt werden, wenn
          die Verwendung von Wasser aus oberirdischen Gewässern unzumutbar ist.

           (2) In gleicher Weise kann das Wasserentnahmeentgelt ermäßigt                  31
          werden, wenn ohne Ermäßigung wichtige wasserwirtschaftliche,
          ökologische oder sonstige öffentliche Belange gefährdet wären.

    Anlage zu § 17 a Abs. 3:                                                              32

    Verzeichnis über das Entgelt für Wasserentnahmen                                      33

                                                                             Entgelt      34
 Nr.                           Gewässerbenutzung                           (DM je Kubikmeter)

1       Öffentliche Wasserversorgung                                               0,10

2       Entnahme, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von
        Grundwasser, um aus ihm unmittelbar Wärme zu gewinnen                      0,01

3       Sonstige Wasserversorgung

3.1     Entnahme und Ableiten von Wasser aus oberirdischen Gewässern                                                                    0,10

3.1.1 zum Zweck der Kühlung                                                        0,01

3.1.2 zum Zweck der Beregnung oder Berieselung                                     0,01

3.1.3 zu sonstigen Zwecken                                                         0,04




                                           5/29

3.2   Entnahme, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von
      Grundwasser                                                         0,10

4     Ermäßigung
      Das gemäß Nummern 1 und 3.2 festzusetzende Entgelt wird bei Entnahmen
      von mehr als 2.000 bis 3.000 Kubikmeter um 50 vom Hundert ermäßigt.

 3. Die für das Verfahren wesentlichen Vorschriften des Hessischen Grundwasserabgabengesetzes lauten im einzelnen:

                                       §1

                       Abgabe für Grundwasserentnahmen                            36

        (1) Zur Verringerung von Grundwasserentnahmen sowie zum                   37
       Schutz, zur Sicherung und Verbesserung der Grundwasservorkommen erhebt das Land eine Abgabe für das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser (Grundwasserentnahme).

         (2) Die Abgabe wird nicht erhoben, wenn                                  38

         1. die Grundwasserentnahme                                               39

        a) nach § 17 a des Wasserhaushaltsgesetzes in der Fassung der             40
       Bekanntmachung vom 23. September 1986 (BGBl I S. 1530, 1654),
       geändert durch Gesetz vom 12. Februar 1990 (BGBl I S. 205), oder

        b) nach § 33 des Wasserhaushaltsgesetzes in Verbindung mit                41
       § 44 des Hessischen Wassergesetzes in der Fassung vom 22. Januar 1990 (GVBl I S. 114), geändert durch Gesetz vom 26. Juni
       1990 (GVBl I S. 197), erlaubnisfrei ist oder

        c) von der zuständigen Wasserbehörde nach § 16 oder § 77                  42
       Abs. 2 des Hessischen Wassergesetzes angeordnet oder genehmigt wurde oder die zuständige Wasserbehörde ihr zugestimmt hat,

         2. die Grundwasserentnahme                                               43

         a) der unmittelbaren Wärmegewinnung dient,                               44

         b) zum Zwecke der Bodenentwässerung oder                                 45

 c) zum Zwecke des Abbaus von Bodenschätzen erfolgt und das entnommene            46
Grundwasser wieder dem Grundwasserleiter zugeführt wird.

         3. die Grundwasserentnahme zum Zwecke der Beregnung von                  47
       landwirtschaftlich oder gartenbaulich genutzten Flächen erfolgt,

         4. die Grundwasserentnahme aus staatlich anerkannten Heilquellen nach § 46 des Hessischen Wassergesetzes erfolgt,


                                      6/29

  5. natürliches Mineralwasser, Quellwasser, Tafelwasser und sonstiges Trinkwasser im Sinne der Mineral- und Tafelwasserverordnung vom 1. August 1984 (BGBl I S. 1036), geändert durch Verordnung vom 5. Dezember 1990 (BGBl I S. 2600), oder sonstiges
Grundwasser entnommen und als Getränk oder als Bestandteil von
Getränken oder Lebensmitteln genutzt wird,

 6. eine Zulassung nach wasserrechtlichen Vorschriften zur Vorsorge für den Verteidigungsfall auf Grund einer Leistungspflicht nach
§ 5 des Wassersicherstellungsgesetzes vom 24. August 1965
(BGBl I S. 1225, 1817), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Dezember 1990 (BGBl I S. 2809), erteilt worden ist.

 (3) Ist in den Fällen des Abs. 2 Nr. 2 die Wiederzuführung des entnommenen Wassers in das Grundwasser aus tatsächlichen Gründen nicht oder nur mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand
möglich, bleibt die Grundwasserentnahme ebenfalls abgabenfrei,
wenn das entnommene Wasser direkt oder indirekt in ein Oberflächengewässer eingeleitet wird.

 (4) Die Abgabe wird ferner nicht erhoben, soweit der vom Abgabepflichtigen nach § 4 Abs. 1 im Veranlagungszeitraum zu entrichtende Betrag die Summe von 100 Deutsche Mark nicht überschreitet.

  (5) Auf Antrag kann die zuständige Stelle im Einzelfall von der Zahlung der Abgabe ganz oder teilweise befreien. Die Befreiung setzt
voraus, daß die Abgabeerhebung für den Abgabepflichtigen eine
besondere Härte bedeuten würde. Hierzu kann die zuständige Stelle vom Abgabepflichtigen die Vorlage einer Bescheinigung eines
Wirtschaftsprüfers verlangen.

 (6) Die Ministerin oder der Minister, die oder der für die Wasserwirtschaft zuständig ist, wird ermächtigt, einzelne Gruppen von Abgabepflichtigen ganz oder teilweise von der Abgabepflicht zu befreien, wenn sich die Abgabenlast als wirtschaftlich unzumutbar
erweist.

                                  §2

                       Bemessungsgrundlage                               55

 (1) Die Abgabe bemißt sich nach der tatsächlich entnommenen             56
Jahresmenge an Grundwasser.

 ...

                                  §3

                             Abgabesatz                                  57


                                 7/29

         Die Höhe der Grundwasserabgabe beträgt für Entnahmen von                      58
        Grundwasser

         1.   für die öffentliche Wasserversorgung                                     59

              ab 1. Juli 1992                                   0,20 DM/m³,

              ab 1. Januar 1994                                 0,40 DM/m³,

         2.   zum Zwecke der betrieblichen Kühlwasserversorgung

              ab 1. Juli 1992                                   0,50 DM/m³,

              ab 1. Januar 1994                                 1,00 DM/m³,

         3.   zum Zwecke der gewerblichen Fischhaltung

              0,10 DM/m³                                        1,00 DM/m³,

         4.   zu sonstigen Zwecken der betrieblichen Wasserversorgung

              ab 1. Juli 1992                                   0,40 DM/m³,

              ab 1. Januar 1994                                 0,80 DM/m³,

         5.   zu sonstigen Zwecken

              ab 1. Juli 1992                                   0,20 DM/m³,

              ab 1. Januar 1994                                 0,40 DM/m³.

                                         §5

                       Festsetzung, Vorauszahlung, Fälligkeit                          60

         (1) Die Abgabe wird von der zuständigen Stelle jährlich festgesetzt. Vorauszahlungen nach Abs. 4 werden dabei angerechnet,
        überzahlte Beträge zurückerstattet.

         (2) Die Festsetzungsfrist beträgt zwei Jahre und beginnt mit dem              62
        Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Grundwasserentnahme vorgenommen wird. ...

         (3) Die Abgabe ist einen Monat nach Bekanntgabe des Festsetzungsbescheides fällig.

  (4) Der Abgabepflichtige hat am 1. April und am 1. Oktober eines jeden Jahres Vorauszahlungen für das laufende Kalenderjahr, in dem er abgabepflichtige Grundwasserentnahmen vornimmt, zu entrichten. Die einzelne Vorauszahlung beträgt die Hälfte des für das Vorjahr festgesetzten Jahresbetrages. ...

                                         §6

                                    Verwendung                                         65



                                        8/29

         (1) Das Aufkommen aus der Grundwasserabgabe wird zweckgebunden zur Erreichung der in § 1 Abs. 1 genannten Ziele verwendet. Aus dem Abgabeaufkommen wird vorweg der mit dem Vollzug
        dieses Gesetzes entstehende Verwaltungsaufwand gedeckt.

         (2) Aus dem Abgabeaufkommen sind im Rahmen der Zweckbindung nach Abs. 1 Satz 1 vorrangig folgende Maßnahmen zu finanzieren:

         1. Förderung von Vorhaben, die einer sparsamen und rationellen            68
        Verwendung von Grundwasser dienen,

         2. wasserbehördliche Maßnahmen zum vorbeugenden Schutz und                69
        zur gefahrenabwehrenden Sanierung der Grundwasservorkommen
        auf der Grundlage der §§ 74, 77 und 78 Abs. 2 des Hessischen
        Wassergesetzes, soweit hierfür staatliche Mittel erforderlich sind,

         3. landesweite Überwachung der Grundwassermengen und der                  70
        Grundwasserbeschaffenheit im Rahmen des wasserwirtschaftlichen
        Landesdienstes nach § 78 Abs. 2 des Hessischen Wassergesetzes,

         4. Grundwasserbewirtschaftungsmaßnahmen zur allgemeinen Sicherung des ökologischen Gleichgewichts, soweit diese nicht im
        Rahmen wasserrechtlicher Zulassungen den Grundwassernutzern
        auferlegt werden können, und

         5. Entschädigungsleistungen für den Entzug von Grundwasserentnahmerechten nach §§ 12 und 15 des Wasserhaushaltsgesetzes.

         (3) Im übrigen kann das Abgabeaufkommen im Rahmen der                     73
        Zweckbindung nach Abs. 1 Satz 1 insbesondere zur

         1. Förderung von Vorhaben, die eine Entsiegelung des Bodens               74
        zum Ziel haben, sowie zur

 2. Unterstützung einer gewässerschutzorientierten Beratung der Land- und Forstwirtschaft verwendet werden.

         (4) Nicht verausgabte Mittel werden einer Rücklage zugeführt.             76

                                         §7

                                  Zuständigkeiten                                  77

         (1) Der Vollzug dieses Gesetzes obliegt den Regierungspräsidien,          78
        soweit nichts anderes bestimmt ist.

         (2) Entscheidungen über die Verwendung des Abgabeaufkommens nach § 6 trifft die für die Wasserwirtschaft zuständige oberste
        Landesbehörde. § 41 des Finanzausgleichsgesetzes in der Fassung vom 3. April 1992 (GVBl I S. 142) bleibt unberührt.


                                        9/29

         (3) Die Landesregierung kann durch Rechtsverordnung, abweichend von Abs. 1, andere Behörden, andere öffentliche Stellen sowie private Dritte beauftragen, Aufgaben nach diesem Gesetz wahrzunehmen.

                                        § 11

                                       Bericht                                         81

         Die Ministerin oder der Minister, die oder der für die Wasserwirtschaft zuständig ist, legt dem Hessischen Landtag alle drei Jahre,
        erstmals zum 30. Juni 1994, einen Bericht über den Vollzug des Gesetzes vor. Im Bericht sind insbesondere die Abgabeeinnahmen,
        deren zweckgebundene Verwendung sowie die Auswirkungen der
        Abgabenerhebung auf die Entwicklung der Grundwasserentnahmemengen und die Grundwassergütesituation darzulegen. Der Bericht
        hat eine Empfehlung zur künftigen Gestaltung der Abgabesätze
        nach § 3 zu enthalten.

                                         II.

  Die Beschwerdeführerin zu 1. ist für ihre in Baden-Württemberg gelegenen Werke       83
zur Entrichtung des Wasserentnahmeentgelts nach § 17 a WG BaWü verpflichtet. Ihre Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen die gesetzlichen Vorschriften über die Erhebung eines Wasserentnahmeentgelts in Baden-Württemberg.

 1. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1    84
und Art. 3 Abs. 1 GG. Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig. Die besonderen Voraussetzungen einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz lägen vor. Die Beschwerdeführerin sei selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Das Gesetz verpflichte die Entnehmer von Wasser unmittelbar zur Zahlung des Entgelts und
überlasse ihnen die Berechnung der Vorauszahlungen; einen Vorauszahlungsbescheid sehe das Gesetz nicht vor.

 a) Die Beschwerdeführerin werde in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt,    85
da dem Land die Gesetzgebungskompetenz zur Erhebung einer Abgabe auf die
Wasserentnahme fehle.

  aa) Bei der Abgabe handele es sich - entgegen der Annahme des badenwürttembergischen Gesetzgebers - nicht um eine Gebühr, so daß sich die Kompetenz nicht aus Art. 70 ff. GG ergeben könne. Die Gebühr sei eine öffentliche Abgabe,
die für die unmittelbare Inanspruchnahme einer Leistung eines Hoheitsträgers erhoben werde. Sie unterscheide sich von der Steuer dadurch, daß sie als Gegenleistung
für eine dem Pflichtigen gewährte und ihm unmittelbar zurechenbare Leistung erhoben werde. Bei den Gebühren unterscheide man herkömmlicherweise zwischen Verwaltungsgebühren, Benutzungsgebühren und - als weitaus seltenerer Form - den
Verleihungsgebühren.


                                        10/29

  Eine Qualifikation der Abgabe als Verwaltungsgebühr scheide aus, da das Entgelt      87
nicht für Amtshandlungen erhoben werde. Auch eine Benutzungsgebühr liege nicht
vor. Die Benutzung der Ressource Wasser schaffe keinen Benutzungstatbestand,
der die Erhebung einer Gebühr rechtfertigen könne. Die Nutzung natürlicher Ressourcen wie Luft und Wasser könne allenfalls dann als zu entgeltende staatliche
Leistung angesehen werden, wenn das Land Eigentümer des entnommenen Wassers sei. Dies sei aber nicht stets der Fall. Auch eine Einordnung als Sondernutzungsgebühr, die den Aufwand für die durch Sondernutzung in Anspruch genommene Staatsleistung in den Kosten der Wasserbewirtschaftung sehe, treffe nicht zu.
Leistungen der Unterhaltung und Reinigung der Gewässer erbringe das Land gegenüber der Allgemeinheit und nicht gegenüber einzelnen Gewässerbenutzern. Dementsprechend fehle es an einer besonderen, individuell zurechenbaren Gegenleistung.
Die Individualisierbarkeit der Leistungen fehle nicht nur auf der Benutzer-, sondern
auch auf der Betreiberseite. Denn die staatlichen Leistungen für die Gewässerreinhaltung würden von Bund, Land und Gemeinden gemeinsam getragen und ließen
sich nicht auf die verschiedenen Leistungsträger aufteilen. Schließlich komme auch
eine Verleihungsgebühr nicht in Betracht, wobei dahingestellt bleiben könne, ob Verleihungsgebühren überhaupt zulässig seien. Sie scheitere hier jedenfalls daran, daß
das Entgelt nicht für die Übertragung eines Benutzungsrechts, sondern für die Benutzung des Wassers selbst erhoben werde.

  bb) Bei dem Wasserentnahmeentgelt handele es sich auch nicht um eine Sonderabgabe. Eine Qualifikation als Sonderabgabe scheitere bereits daran, daß die erzielten Einnahmen zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben verwendet würden und
dementsprechend in den allgemeinen Landeshaushalt flössen.

 b) In materieller Hinsicht verstoße die Abgabe gegen Art. 3 Abs. 1 GG.                89

  Qualifiziere man das Wasserentnahmeentgelt als Gebühr, stehe es mit dem Äquivalenzprinzip nicht in Einklang. Gebühren dürften nicht völlig unabhängig von den
Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung festgesetzt werden. Solle mit der Gebühr die Inanspruchnahme des Wassers entgolten werden, fehle jede Abhängigkeit
zwischen Entgelt und staatlicher Leistung. Wasser als natürliche Ressource habe
bisher keinen wirtschaftlichen Preis, so daß die Festsetzung eines Preises nur politisch entschieden werden könne. Solle mit der Gebühr die staatliche Gewässerunterhaltung und -reinigung abgegolten werden, fehle es an einer sachgemäßen Verknüpfung zwischen den Kosten der Staatsleistung und den dafür auferlegten Gebühren.
Schon der Anteil des Landes an den Unterhaltungsmaßnahmen, die von Bund, Land
und Gemeinden gemeinsam getragen würden, könne kaum bestimmt werden. Auch
würden diese Leistungen gegenüber der Allgemeinheit erbracht, so daß die Abgabepflichtigen einen Sonderbeitrag zur Finanzierung der allgemeinen Staatsaufgabe Gewässerreinhaltung leisteten, den andere nicht tragen müßten. Damit würden sie ohne
Sachgrund zur allgemeinen Staatsfinanzierung herangezogen. Solle mit der Gebühr
die Verleihung des Förderrechts entgolten werden, so gel- te das vorstehend Ausgeführte entsprechend. Zudem sei willkürlich, daß gerade die Tatbestände des § 17 a


                                        11/29

Abs. 2 Nr. 2 bis 6 WG BaWü, die einer Erlaubnis oder Bewilligung bedürften, wie etwa das Fördern von Wasser aus Heilquellen u. a., und Entnahmen innerhalb einer
Freimenge von 2000 m³ im Kalenderjahr von einer Gebührenpflicht ausgenommen
würden.

 2. Nach Auffassung der Regierung des Landes Baden-Württemberg ist die Verfassungsbeschwerde nicht begründet.

 Das Land Baden-Württemberg sei zur Gesetzgebung zuständig, da das Wasserentnahmeentgelt eine Gebühr sei und sich die Gesetzgebungszuständigkeit dafür nach
den Art. 70 ff. GG bestimme.

  a) Der verfassungsrechtliche Gebührenbegriff sei weiter zu fassen, als vielfach angenommen werde. Insbesondere lasse sich ein numerus clausus der Gebührenarten
nicht aus dem Gebührenbegriff, somit auch nicht aus dem Verfassungsrecht, herleiten. Die Gebührenpraxis habe seit jeher - entgegen verengenden Interpretationen im
Schrifttum - einen weiten Begriff zugrunde gelegt. Gebühren könnten an Staatsverhalten jeder Art anknüpfen. Gegenüber dem Prinzip des Steuerstaates ließen sich
Gebühren rechtfertigen, wenn sie entweder auf die Erlangung eines Vorteils oder auf
eine besondere Verantwortlichkeit für die Kosten gestützt werden könnten.

 Das Wasserentnahmeentgelt erfülle alle Merkmale einer Gebühr im Sinne des              94
Grundgesetzes. Es werde für die Duldung bestimmter Gewässerbenutzungen erhoben. Eine solche Duldung sei eine gebührenfähige Leistung. Sie sei auch ein dem
Benutzer individuell zurechenbares "Staatsverhalten". Denn wer keine Erlaubnis
oder Bewilligung zur Wasserentnahme habe, könne von der Entnahme nach § 82
Abs. 1 WG BaWü ausgeschlossen werden. Die besondere Rechtfertigung der Gebührenerhebung liege in dem jedem Pflichtigen durch die Wasserentnahme erwachsenden Vorteil. Wenn der Gebührencharakter des Wasserentnahmeentgelts verneint
werde, beruhe dies auf verengenden Interpretationen des Gebührenbegriffs oder einzelner seiner Merkmale, die verfassungsrechtlich nicht zu begründen seien.

 b) Selbst angenommen, daß Gebühren dazu bestimmt sein müßten, in Anknüpfung            95
an die individuell zurechenbare Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken, stelle das Wasserentnahmeentgelt eine zulässige Form der Gebühr dar. Der
Aufwand des Landes für Unterhaltung und Reinhaltung der Gewässer überschreite
das Aufkommen aus dem Wasserentnahmeentgelt bei weitem. Dieser Aufwand des
Landes wäre nicht vonnöten, wenn das Wasser nicht genutzt würde; es handele sich
daher um Gemein- kosten der Wassernutzung.

 c) Die Gebührenansätze, Ausnahmetatbestände und Befreiungsmöglichkeiten nach           96
der Anlage zu § 17 a Abs. 3, §§ 17 a Abs. 2 und 17 f WG BaWü seien, wie näher dargelegt wird, sachgerecht und entsprächen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

  3. In Erwiderungen und ergänzenden Stellungnahmen haben die Beschwerdeführerin und die Regierung des Landes Baden-Württemberg ihre Auffassungen präzisiert
und vertieft. Insbesondere rügt die Beschwerdeführerin, daß das Wasserentnahme-


                                        12/29

entgelt nicht dazu diene, eine Sonderleistung der Verwaltung an den Gewässerbenutzer abzugelten, sondern die Entschädigungszahlungen an Landwirte aufgrund der
Düngungsbeschränkungen nach § 19 Abs. 4 WHG zu finanzieren. Dieser Zweck ergebe sich eindeutig aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes.

                                         III.

  Die Beschwerdeführerinnen zu 2. entnehmen in Hessen Grundwasser. Ihre Verfassungsbeschwerden richten sich gegen das Hessische Grundwasserabgabengesetz
insgesamt.

  1. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, das Grundwasserabgabengesetz               99
verletze sie in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG. Die papierproduzierenden Beschwerdeführerinnen zu 2. d) bis f) rügen darüber hinaus eine
Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG. Die Verfassungsbeschwerden seien zulässig, da die Beschwerdeführerinnen vom Hessischen
Grundwasserabgabengesetz selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen würden
und der Grundsatz der Subsidiarität nicht entgegenstehe. Auch die Voraussetzungen
für eine Vorabentscheidung nach § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG seien erfüllt.

  a) Das Hessische Grundwasserabgabengesetz belaste die Abgabeschuldner mit einer unzulässigen Sonderabgabe und verletze daher die Beschwerdeführerinnen in
ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG.

  aa) Die Grundwasserabgabe sei nach ihrem materiellen Gehalt eine Sonderabgabe; sie sei zudem vom hessischen Gesetzgeber ausdrücklich als solche konzipiert.
Sie sei nicht als Steuer ausgestaltet. Denn sie belaste weder die Allgemeinheit aller
Wasserentnehmer noch bezwecke sie eine Belastung des Wassernutzers als Endverbraucher nach seiner finanziellen Leistungsfähigkeit. Die Grundwasserabgabe sei
auch keine Gebühr. Ihr stehe keine individuell zurechenbare staatliche Leistung gegenüber; mit der Nutzung der Naturressource Wasser werde keine staatliche Leistung in Anspruch genommen. Zu den Verleihungsgebühren könne die Grundwasserabgabe deshalb nicht gezählt werden, weil die Abgabepflicht die tatsächliche
Grundwasserentnahme, nicht die Verleihung einer Entnahmebefugnis belaste.

 bb) Die Grundwasserabgabe genüge keinem der vom Bundesverfassungsgericht                102
entwickelten Kriterien für die Zulässigkeit einer Sonderabgabe mit Finanzierungszweck. Dies wird im einzelnen dargelegt.

  cc) Die Grundwasserabgabe genüge auch nicht den Kriterien, die an eine lenkende        103
Sonderabgabe zu stellen seien. Es fehle an einer speziellen Lenkungsverantwortung
der Abgabeschuldner; das Lenkungsziel und die Rechtstechnik seiner Umsetzung
seien unsachlich. Lenkungsziele der Grundwasserabgabe seien das generelle Wassersparen sowie die Verlagerung der Wasserentnahmen vom Grund- auf das Oberflächenwasser. Im Hinblick auf dieses Lenkungsziel sei die Adressatenauswahl unsachlich, weil die Grundwasserabgabe alle Wassernutzer dem Lenkungsbefehl



                                         13/29

unterwerfe, ohne Rücksicht darauf, ob sie überhaupt Einspar- oder Substitutionsmöglichkeiten hätten. Dies gelte insbesondere, wenn man den Lenkungsbefehl als
an den Endverbraucher gerichtet ansehe; dieser habe keinen Einfluß darauf, ob
Grund- oder Oberflächenwasser entnommen werde. Generell sei eine Abgabe als
Lenkungsmittel nur dann unbedenklich, wenn sie ordnungsrechtliche Vorgaben ersetze oder lediglich allgemein gehaltene Gebote ergänze. Ungeeignet seien Lenkungsabgaben aber dort, wo das Ordnungsrecht selbst exakt regele. Dies sei vorliegend der Fall.

 b) Die Höhe und Staffelung der Abgabesätze sei mit dem allgemeinen Gleichheitssatz unvereinbar.

 Die Grundwasserabgabe stelle die hessischen Unternehmen gegenüber vergleichbaren Unternehmen in anderen Bundesländern und im Ausland erheblich schlechter,
weil sie dort mit weitaus niedrigeren oder überhaupt nicht mit Wasserabgaben belegt
würden. Zwar gelte der Gleichheitssatz grundsätzlich nur innerhalb des Bereichs eines Normgebers. Die föderale Begrenzung des Gleichheitssatzes ende aber dort, wo
es um einen Lebenssachverhalt gehe, der seiner Natur nach über die Ländergrenzen
hinaus greife und eine für alle Staatsbürger in allen Bundesländern gleichermaßen
gewährleistete Rechtsposition berühre.

  Gleichheitswidrig sei die unterschiedliche Höhe der Grundwasserabgabe bei betrieblicher und öffentlicher Wasserversorgung nach § 3 Nr. 1 und Nr. 4 HGruwAG.
Die in den Gesetzesmaterialien genannten Gründe beruhten auf nicht belegten Vermutungen des Gesetzgebers. Die Privilegierung der öffentlichen Wasserversorger
sei auch sachlich nicht tragfähig. Denn dadurch werde nur die betriebliche Grundwassernutzung mit einer höheren Abgabe belegt, die auf Eigenförderung beruhe,
nicht aber diejenige, die durch die öffentliche Wasserversorgung vermittelt werde.

 Ungerechtfertigt sei auch die Belastung der betrieblichen Kühlwasserversorgung           107
mit dem höchsten Abgabesatz (§ 3 Nr. 2 HGruwAG). Weshalb diese Nutzung "ökologisch nicht vertretbar" (so die Gesetzesbegründung) sei, werde nicht näher begründet. Zu einer näheren Begründung sei der Gesetzgeber bei lenkenden Sonderabgaben aber verpflichtet.

 Die Privilegierung der gewerblichen Fischhaltung (§ 3 Nr. 3 HGruwAG) und die Exemtionen des § 1 Abs. 2 und 3 HGruwAG ließen sich im Hinblick auf das Lenkungsziel nicht rechtfertigen; ein Subventionswunsch allein reiche zur Rechtfertigung nicht
aus.

 c) Die Grundwasserabgabe verstoße für die papierproduzierenden Beschwerdeführerinnen zu 2. d) bis f) als erdrosselnde Abgabe auch gegen Art. 12 GG. Die Papierproduktion sei zwingend auf große Mengen Wasser angewiesen; sie könne weder
den Wasserverbrauch weiter mindern noch in größerem Umfang auf Oberflächenwasser ausweichen. Die Abgabe verringere den Jahresgewinn der Beschwerdeführerin zu 2. d) erheblich und führe bei den Beschwerdeführerinnen zu 2. e) und f) gar in



                                         14/29

die "roten Zahlen". Beeinträchtigungen der Berufsfreiheit seien unzulässig, wenn der
Beruf dadurch in aller Regel wirtschaftlich unmöglich gemacht werde oder sich nicht
mehr ökonomisch sinnvoll ausüben lasse. Dies sei hier der Fall. Die gesamte Papierbranche arbeite seit Jahren mit Gewinnmargen, die an der Grenze dessen lägen,
was den Kapital- und Arbeitseinsatz noch rentierlich mache. Das Gesetz hätte die
Papierindustrie oder einzelne Zweige von der Abgabenlast befreien müssen, die Ermessensvorschrift des § 1 Abs. 6 HGruwAG, die die Entscheidung der Verwaltung
überlasse, reiche dafür verfassungsrechtlich nicht aus.

 d) Die Grundwasserabgabe verletze die beschwerdeführenden Papierhersteller            110
auch in ihrem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG, weil sie aus der Substanz gezahlt
werden müsse, die Unternehmen übermäßig belaste und die Privatnützigkeit des Eigentums an den Produktionsanlagen beseitige.

  e) Durch die Haushaltsflüchtigkeit der Grundwasserabgabe würden die Beschwerdeführerinnen in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Die Haushaltsflüchtigkeit verstoße ferner gegen die Grundsätze der parlamentarischen Demokratie, was
die Beschwerdeführerinnen über Art. 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG rügen
könnten, und gegen den Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans, der nach
Art. 109 Abs. 3 GG und § 8 Haushaltsgrundsätzegesetz auch in den Ländern gelte. §
7 Abs. 2 Satz 1 HGruwAG räume der für die Wasserwirtschaft zuständigen obersten
Landesbehörde die Entscheidungsbefugnis über die Verwendung des Aufkommens
ein. Das Aufkommen der Grundwasserabgabe werde so dem allgemeinen Staatshaushalt entzogen und dafür ein Sonderhaushalt eingerichtet. Dies sei verfassungswidrig. Die Flucht aus dem Haushalt bringe Verluste an Transparenz und Öffentlichkeit des Haushaltsverfahrens, nehme dem Parlament das Budgetrecht, verringere
die Koordination der Gesamtfinanzen und verschleiere die Staatsverschuldung.

 2. Nach Auffassung der Hessischen Landesregierung ist die Verfassungsbeschwerde nicht begründet.

  a) Die Grundwasserabgabe stelle ein ökonomisches Instrument des Umweltschutzes dar, das die bisherigen regulativen Instrumente der Bewirtschaftung des Grundwassers ergänze. Sie diene dazu, die externen Kosten des bislang unentgeltlich in
Anspruch genommenen Naturgutes zu internalisieren. Die "klassische" Antwort des
Staates auf das Marktversagen im Bereich der Beeinträchtigung und Nutzung von
Umweltgütern bestehe in der Statuierung von Ge- und Verboten. Seit langem wiesen
aber Ökonomen und Umweltrechtler darauf hin, daß dieses System staatlicher Regulierung nur eine begrenzte Leistungsfähigkeit aufweise. Umweltschutzabgaben besäßen mit ihrer Anreizstruktur einen wichtigen Vorteil gegenüber direkten staatlichen
Kontrollen. Angesichts des bekannten Vollzugsdefizits im Wasserrecht sei der Einsatz eines ökonomischen Instruments zur Schonung des Grundwasservorkommens
sinnvoll.

 b) Die Sachkompetenz des Landesgesetzgebers ergebe sich aus Art. 70 GG. Der           114
Bund besitze zwar gemäß Art. 75 Nr. 4 GG für die Regelung des Wasserhaushalts ei-


                                        15/29

ne Rahmenkompetenz. Von dieser Kompetenz habe er aber hinsichtlich des hier in
Rede stehenden Regelungsgegenstandes keinen Gebrauch gemacht.

 c) Das Hessische Grundwasserabgabengesetz verstoße auch nicht gegen die finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften der Art. 104a ff. GG.

  aa) Die Einführung der Grundwasserabgabe sei allein aufgrund der Sachkompetenz zulässig, ohne daß sie einer besonderen Rechtfertigung gegenüber den finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften bedürfe. Eine Sachkompetenz könne eine Legitimation für die Abgabeerhebung dann bieten, wenn sich die Abgabeerhebung - wie
hier - als geeignetes Instrument zur Wahrnehmung einer Sachregelungskompetenz
erweise.

  bb) Die Grundwasserabgabe sei aber auch unabhängig hiervon vor Art. 104a ff. GG        117
gerechtfertigt. Zwar werde die Grundwasserabgabe wie die Steuer voraussetzungslos erhoben, da die Duldung der Wasserentnahme keine öffentliche Leistung darstelle. Doch sei sie als Sonderabgabe zulässig. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen      müßten    nicht  alle Sonderabgaben        die Kriterien    der
Finanzierungssonderabgaben erfüllen. Stehe bei einer Abgabe - wie der Grundwasserabgabe - ihre Lenkungsfunktion im Vordergrund, so erscheine die Anwendung der
Kriterien für Finanzierungsabgaben wenig sachgerecht. Gelte das politische Lenkungsziel der gesamten Bevölkerung, könne sich das Abgabengesetz nicht lediglich
an eine von der Allgemeinheit abgrenzbare homogene Gruppe wenden. Dementsprechend könnten auch die weiteren Kriterien der Sachnähe und der gruppennützigen Verwendung von einer solchen Lenkungsabgabe nicht erfüllt werden.

 Die Grundwasserabgabe diene dem legitimen Lenkungsziel, einen ökonomischen              118
Anreiz für den Verzicht auf die Entnahme von Grundwasser zu schaffen. Dadurch
solle der wasserwirtschaftlich und ökologisch bedenklichen Übernutzung des Grundwasserschatzes entgegengewirkt und das nutzbare Grundwasserdargebot so weit
wie möglich und vertretbar der öffentlichen Wasserversorgung vorbehalten werden.
Die Grundwasserabgabe sei auch zur Lenkung geeignet. Zum einen bilde sie einen
Anreiz für den direkten Verbraucher, weniger Grundwasser in Anspruch zu nehmen.
Zum anderen könne ein Anreizeffekt wegen erhöhter Kosten beim Nachfrager grundwasserintensiv hergestellter Produkte eintreten.

 Die Finanzierungsfunktion der Grundwasserabgabe trete hinter der Lenkungsfunktion zurück. Dies zeige sich daran, daß die Finanzierungsfunktion ganz in den Dienst
des Lenkungszwecks gestellt werde. Die Regelung der Verwendung des Abgabeaufkommens intensiviere das mit der Abgabe verfolgte Ziel, einen Anreiz zur Reduzierung des Grundwasserverbrauchs zu schaffen.

  d) Das Hessische Grundwasserabgabengesetz verstoße nicht gegen die Grundrechte der Art. 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG. Diese Grundrechte verliehen keinen Anspruch auf Grundwasserentnahme. Der Bundesgesetzgeber habe
bereits durch die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes die Grundwassernut-



                                         16/29

zung aus dem privaten Verfügungs- und Nutzungsbereich ausgegliedert. Dadurch sei
das Grundwasser zur öffentlichen Sache geworden. Die dem Staat damit zukommende Bewirtschaftungs- oder Verteilungsfunktion schließe einen originären Leistungsanspruch des einzelnen aus.

 e) Die Erhebung der Grundwasserabgabe verstoße auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1          121
GG. Die Höhe der Abgabesätze sei, wie näher dargelegt wird, gleichheitskonform
ausgestaltet.

  f) Das Hessische Grundwasserabgabengesetz genüge ferner den Anforderungen             122
an ein Prognosegesetz. Im Gesetzgebungsverfahren hätten bereits die Ergebnisse
dreier Fachstudien vorgelegen. Die Bedenken hinsichtlich der Einhaltung der gesetzgeberischen Kontrollpflichten könnten nicht überzeugen. Der Gesetzgeber habe
durch § 11 HGruwAG die Grundlage für die verfassungsrechtlich gebotene Überprüfung der Wirksamkeit des Gesetzes geschaffen.

 g) Ein Grundrechtsverstoß wegen erdrosselnder Wirkung der Abgabe sei nicht gegeben. Zu einer Erdrosselung durch die Grundwasserabgabe könne es gar nicht
kommen. § 1 Abs. 5 und 6 HGruwAG sähen für den Fall einer besonderen Härte oder
wirtschaftlicher Unzumutbarkeit die Möglichkeit der Befreiung von der Abgabepflicht
vor.

  h) Auch der Vorwurf der Haushaltsflüchtigkeit sei nicht berechtigt. Die Beschwerdeführerinnen gingen offenbar davon aus, daß der Haushaltsgesetzgeber über das Abgabenaufkommen nicht verfügen dürfe, weil gemäß § 7 Abs. 2 HGruwAG die zuständige oberste Landesbehörde über dessen Verwendung entscheide. § 7 Abs. 2
HGruwAG betreffe aber nicht die Aufgabenverteilung zwischen Verwaltung und Parlament, sondern allein die verwaltungsinterne Zuständigkeit für die Verausgabung
des im Landeshaushalt in besonderen Titelgruppen ausgewiesenen Aufkommens.

  3. In ihrer Erwiderung vertreten die Beschwerdeführerinnen die Auffassung, daß es     125
verfassungsrechtlich verfehlt sei, für Umweltabgaben wie die Grundwasserabgabe
wegen ihres Umweltschutzziels und ihrer angeblich fehlenden Finanzierungsfunktion
einen Sonderstatus anzunehmen, der sie von den finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften freistelle. Eine Exemtion von finanzverfassungsrechtlichen Regeln wegen
ihres Zieles kenne das deutsche Verfassungsrecht nicht.

  4. Das Umweltministerium Baden-Württemberg hat sich für die Regierung des Landes dahin geäußert, daß es in Anbetracht der vielfältigen Nutzungen und Gefährdungen, denen die Gewässer ausgesetzt seien, dem Gebot vorsorgender, auf Schonung
des vorhandenen, nutzbaren Wasservorkommens angelegter Politik entspreche,
stärker als bisher auf einen haushälterischen Umgang mit Wasser hinzuwirken. Umweltschäden lediglich zu reparieren, genüge den Anforderungen an eine verantwortungsvolle Politik nicht. Es gelte vielmehr, Beeinträchtigungen der naturgegebenen
Güter von vornherein, soweit möglich, zu vermeiden. Die Schaffung eines nach
marktwirtschaftlichen Regeln funktionierenden Anreizsystems sei eines der Anliegen



                                        17/29

auch bei der Einführung des baden-württembergischen Wasserentnahmeentgelts
gewesen. Das Wasserentnahmeentgelt stelle ein wichtiges ökonomisches Instrument des Umweltschutzes dar.

                                         B.

 Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.                                              127

 Die Beschwerdeführerinnen werden durch die angegriffenen Gesetze selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen (vgl. zuletzt BVerfGE 75, 108 <144 f.>). Die
Durchführung der angegriffenen Vorschriften setzt weder rechtsnotwendig noch nach
der tatsächlichen Verwaltungspraxis einen besonderen Vollzugsakt voraus (vgl.
BVerfGE 1, 97 <102>; 72, 39 <43>). Die Pflicht zu Vorauszahlungen ergibt sich unmittelbar aus den angegriffenen Gesetzen.

  Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden steht der Grundsatz der Subsidiarität nicht entgegen. Dieser Grundsatz greift zwar auch in Fällen unmittelbarer Betroffenheit durch eine Norm ein (vgl. BVerfGE 74, 69 <74>; 84, 90 <116>). Ungeachtet
der Frage, ob den Beschwerdeführerinnen eine Anrufung der Fachgerichte zumutbar
wäre, ist nach dem insoweit sinngemäß anwendbaren § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG
eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aber jedenfalls möglich, wenn
der Verfassungsbeschwerde allgemeine Bedeutung zukommt (vgl. BVerfGE 84, 90
<116>; 90, 128 <136 f.>). Dies ist vorliegend der Fall.

                                         C.

 Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet.                                           130

                                         I.

 Den Ländern steht die Kompetenz zur Erhebung von Wasserentnahmeabgaben zu;             131
die Beschwerdeführerinnen sind insofern in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG
nicht verletzt. Die Auferlegung von Wasserentnahmeabgaben stellt eine Regelung im
Bereich der Wasserbewirtschaftung und Umweltpolitik dar (1.). Die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder ist weder durch Bundesrecht gemäß Art. 75 Abs. 1 Nr. 4
GG (Wasserhaushalt) (2.) noch durch die Finanzverfassung des Grundgesetzes
(Art. 104a ff. GG) (3.) ausgeschlossen.

 1. Die Erhebung einer Abgabe auf die Entnahme von Wasser in Baden-                     132
Württemberg und Hessen verfolgt Lenkungszwecke. Sie soll - ausweislich der Gesetzesbegründungen - stärker als bisher auf einen "haushälterischen" oder "sparsameren und rationellen" Umgang mit Wasser hinwirken (Baden-Württemberg: LTDrucks
9/4237, S. 13; Hessen: LTDrucks 13/1075, S. 9). Dabei sollen vor allem die Grundwasservorkommen geschützt werden. In Hessen wird die Abgabe überhaupt nur für
die Entnahme von Grundwasser erhoben, in Baden-Württemberg werden Grundwasserentnahmen mit dem Höchstsatz belegt.



                                        18/29

 a) Die Nutzung des Wassers unterliegt in Deutschland seit langem einer öffentlichrechtlichen Regelung. Diese findet sich derzeit im Wasserhaushaltsgesetz des Bundes und in den Wassergesetzen der Länder. Nach § 1 a Abs. 1 WHG sind die Gewässer als Bestandteil des Naturhaushalts so zu bewirtschaften, daß sie dem Wohl
der Allgemeinheit und im Einklang mit ihm auch dem Nutzen einzelner dienen und
daß jede vermeidbare Beeinträchtigung unterbleibt. Nach § 2 WHG bedürfen Nutzungen von Gewässern grundsätzlich einer Erlaubnis oder Bewilligung. Ein Anspruch auf
Erteilung einer Erlaubnis oder Bewilligung besteht nicht. Gemeingebrauch am Wasser ist heute fast ausschließlich auf traditionelle, minder bedeutsame Arten der Nutzung beschränkt (Breuer, Umweltschutzrecht, in: v. Münch/Schmidt-Aßmann (Hg.),
Besonderes Verwaltungsrecht, 1992, S. 391 <462>). Wegen der vielfältigen und teilweise miteinander konkurrierenden Nutzungsinteressen ist eine geordnete Wasserbewirtschaftung sowohl für die Bevölkerung als auch für die Gesamtwirtschaft lebensnotwendig; sie ist verfassungsrechtlich grundsätzlich unbedenklich (vgl.
BVerfGE 10, 89 <113>; 58, 300 <341>).

  b) Die Wasserbewirtschaftung, wie sie in den genannten Gesetzen geregelt ist, bedient sich des Instrumentariums verwaltungsrechtlicher Ge- und Verbote. Daneben
besteht jedoch die Möglichkeit, die Schonung des Wasserhaushalts durch eine Verteuerung des Wassers, also vermittels der Erhebung von Abgaben zu bewirken. Dies
wird in der Umweltökonomie und der Literatur zum Umweltrecht vielfach als notwendig angesehen, um einen Anreiz zum sparsamen Einsatz dieser natürlichen Ressource und zur Verbesserung der technischen Möglichkeiten hierfür zu schaffen. In diesem Sinne hat der Gesetzgeber des Landes Hessen die Erhebung der
Grundwasserabgabe ausdrücklich mit der nicht ausreichenden Wirksamkeit des ordnungsrechtlichen Instrumentariums begründet (Hess. LTDrucks 13/1915, S. 6). Auch
die Regierung des Landes Baden-Württemberg hält das Wasserentnahmeentgelt für
ein "wichtiges ökonomisches Instrument des Umweltschutzes" (Stellungnahme des
Umweltministeriums namens der Regierung des Landes Baden-Württemberg vom
18. April 1994 zum Verfahren 2 BvR 1300/93, S. 3).

 c) Mit der Erhebung von Abgaben für die Nutzung von Wasser wird ein lange Zeit         135
übliches Regelungsinstrument wieder aufgegriffen. Sie war in der Form der Ausübung des Wasserregals über lange Zeiträume selbstverständlich

         vgl. Kloess, Das deutsche Wasserrecht und das Wasserrecht der                  136
        Bundesstaaten des Deutschen Reiches, 1908, S. 2 ff.; Wüsthoff,
        Einführung in das deutsche Wasserrecht, 3. Aufl. 1962, S. 14 ff.

 Erst einige der um die Jahrhundertwende erlassenen Wassergesetze schlossen die         137
Erhebung von Wasserregalzinsen ausdrücklich aus

         vgl. § 54 Preußisches Wassergesetz vom 7. April 1913 (PrGS S.                  138
        53); Art. 119 Württembergisches Wassergesetz vom 1. Dezember 1900 (RegBl S. 921).



                                        19/29

 Das in Bayern und Baden geltende Recht sah hingegen weiterhin die Möglichkeit eines Entgelts für bestimmte Wassernutzungen vor

         vgl. Art. 73 Abs. 1 Bayerisches Wassergesetz vom 23. März 1907                 140
        (GVBl S. 157); § 41 Badisches Wassergesetz vom 26. Juni 1899
        (GVBl S. 309); § 43 in der Fassung der Neubekanntmachung des
        Badischen Wassergesetzes vom 12. April 1913 (GVBl S. 250).

 2. Der Zuständigkeit der Länder zur gesetzlichen Regelung eines Wasserentnahmeentgelts als einer Maßnahme im Bereich des Wasserrechts stehen bundesrechtliche Regelungen nicht entgegen.

 Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit das         142
Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Dem Bund steht
nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG eine Rahmenkompetenz für den Wasserhaushalt zu.
Der Bund hat von dieser Kompetenz nicht in einer Weise Gebrauch gemacht, daß die
Erhebung von Wasserentnahmeentgelten durch die Länder ausgeschlossen wäre.

  Das Wasserhaushaltsgesetz verbietet die Erhebung von Wasserentnahmeentgelt            143
nicht ausdrücklich. Ein Verbot kann auch nicht daraus hergeleitet werden, daß das
Gesetz sich über die Zulässigkeit einer solchen Abgabe verschweigt. Rahmenvorschriften sind im Zweifel auf Ausfüllung hin angelegt und sollen die Gesetzgebungskompetenz der Länder nicht weiter einschränken, als dies ihr Wortlaut zwingend erfordert (vgl. BVerfGE 25, 142 <151 f.>; 80, 137 <158>; vgl. jetzt auch Art. 75 Abs. 2
GG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 <BGBl I S. 3146>).

 Besondere Anhaltspunkte im Gesetz, denen trotz des Schweigens des Gesetzgebers eine Verbotswirkung für die Länder entnommen werden könnte, fehlen. Insbesondere lassen sich der Gesetzgebungsgeschichte solche Anhaltspunkte nicht entnehmen. Im Regierungsentwurf für ein Wasserhaushaltsgesetz aus dem Jahre 1956
war die Einführung eines Wasserzinses vorgesehen. Der damals vorgeschlagene §
19 Abs. 1 WHG sollte lauten:

 Wenn ein Gewässer aufgrund einer Erlaubnis oder einer Bewilligung benutzt werden darf, ist hierfür ein Wasserzins zu erheben, der im Rahmen der wirtschaftlichen
Zumutbarkeit den in der Benutzung liegenden Vorteil angemessen berücksichtigt.

         (BTDrucks II/2072 S. 8)                                                        146

 Diese Vorschrift entfiel im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens vor allem wegen          147
des Widerstandes der Länder, die sich vom Bund nicht die Erhebung eines Wasserzinses als "Zwangspflicht der Länder" (BTDrucks II/2072, S. 29) vorschreiben lassen
wollten (BTDrucks II/2072, S. 41). Die Landeskompetenz sollte mithin bewahrt und
gesichert, nicht hingegen beseitigt werden.

 3. Aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) ergeben sich Grenzen für die Auferlegung von Abgaben in


                                        20/29

Wahrnehmung einer dem Gesetzgeber zustehenden Sachkompetenz. Die Erhebung
nicht-steuerlicher Abgaben ist insofern nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig (a); diese sind für die in Frage stehenden Wasserentnahmeentgelte gegeben
(b).

  a) Die Finanzordnung des Grundgesetzes soll sicherstellen, daß der Gesamtstaat         149
und die Gliedstaaten am Gesamtertrag der Volkswirtschaft sachgerecht beteiligt werden; Bund und Länder müssen im Rahmen der verfügbaren Gesamteinnahmen so
ausgestattet werden, daß sie die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlichen
Ausgaben leisten können. Der Finanzverfassung liegt die Vorstellung zugrunde, daß
die Finanzierung der staatlichen Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der
Gemeinden in erster Linie aus dem Ertrag der in Art. 105 ff. GG geregelten Einnahmequellen erfolgt (Prinzip des Steuerstaates; vgl. u. a. BVerfGE 78, 249 <266 f.>; 82,
159 <178>). Nicht-steuerliche Abgaben verschiedener Art sind allerdings nicht ausgeschlossen; die Finanzverfassung des Grundgesetzes enthält keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabetypen (vgl. BVerfGE 82, 159 <181>; P. Kirchhof, Staatliche Einnahmen, in: Isensee/Kirchhof <Hg.>, Handbuch des Staatsrechts der
Bundesrepublik Deutschland, Bd. IV, 1990, § 88 Rn. 269).

 aa) Die Voraussetzungen, unter denen die Erhebung nicht-steuerlicher Abgaben            150
nur zulässig ist, ergeben sich aus drei grundlegenden Prinzipien der Finanzverfassung (vgl. BVerfGE 91, 186 <202 f.>).

 (1) Die grundgesetzliche Finanzverfassung (Art. 104a bis Art. 108 GG) verlöre ihren     151
Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern daneben beliebig Abgaben unter Umgehung der bundesstaatlichen Verteilung der Gesetzgebungs- und Ertragskompetenz für das Steuerwesen erhoben werden könnten (vgl. BVerfGE 55, 274 <300 ff.>). Nicht-steuerliche
Abgaben bedürfen daher - über die Einnahmeerzielung hinaus oder an deren Stelle -
einer besonderen sachlichen Rechtfertigung (vgl. BVerfGE 78, 249 <266 f.>). Sie
müssen sich zudem ihrer Art nach von der Steuer, die voraussetzungslos auferlegt
und geschuldet wird (vgl. BVerfGE 55, 274 <298 f.>), deutlich unterscheiden.

  (2) Die Erhebung einer nicht-steuerlichen Abgabe muß der Belastungsgleichheit der      152
Abgabepflichtigen Rechnung tragen. Der Schuldner einer nicht-steuerlichen Abgabe
ist regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger und wird als solcher schon zur Finanzierung
der die Gemeinschaft treffenden Lasten herangezogen (vgl. BVerfGE 55, 274
<302>). Neben dieser steuerlichen Inanspruchnahme bedürfen nicht-steuerliche Abgaben, die den Einzelnen zu einer weiteren Finanzleistung heranziehen, einer besonderen Rechtfertigung aus Sachgründen.

 (3) Der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans ist berührt,        153
wenn der Gesetzgeber Einnahme- und Ausgabekreisläufe außerhalb des Budgets
organisiert. Der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans zielt darauf ab,
das gesamte staatliche Finanzvolumen der Budgetplanung und -entscheidung von
Parlament und Regierung zu unterstellen. Dadurch soll gewährleistet werden, daß


                                         21/29

das Parlament in regelmäßigen Abständen den vollen Überblick über das dem Staat
verfügbare Finanzvolumen und damit auch über die dem Bürger auferlegte Abgabenlast erhält. Nur so können Einnahmen und Ausgaben vollständig den dafür vorgesehenen Planungs-, Kontroll- und Rechenschaftsverfahren unterworfen werden (vgl.
BVerfGE 82, 159 <179>; 91, 186 <202>).

  bb) Aus der Beachtung dieser Schutz- und Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung erklärt sich die bisherige verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zu nichtsteuerlichen Abgaben. Das Bundesverfassungsgericht hat seit jeher verschiedene
Formen von Abgaben, die sich von der Steuer als voraussetzungslos geschuldeter
Abgabe hinreichend deutlich unterscheiden, für verfassungsrechtlich zulässig gehalten, für sie jedoch jeweils eine besondere sachliche Rechtfertigung gefordert.

  (1) Keinen grundsätzlichen Bedenken unterliegen die herkömmlichen nichtsteuerlichen Abgaben, die Gebühren und Beiträge (vgl. BVerfGE 82, 159 <181>; 92,
91 <113>). Die Erhebung dieser sogenannten Vorzugslasten wird durch ihre Ausgleichsfunktion legitimiert. So empfängt, wer eine öffentliche Leistung in Anspruch
nimmt, einen besonderen Vorteil, der es rechtfertigt, ihn zur Tragung der Kosten der
öffentlichen Leistung heranzuziehen oder die durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile ganz oder teilweise abzuschöpfen.

  (2) Unbedenklich sind auch Abgaben, die auf der Inanspruchnahme eines Kompetenztitels beruhen, der bereits aus sich heraus - wie etwa Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG -
auch auf die Regelung der Finanzierung der in ihm bezeichneten Sachaufgaben bezogen ist. Der Gesetzgeber kann sich seiner nicht bedienen, um dadurch Mittel für
die Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben aufzubringen (vgl. BVerfGE 75, 108
<148>).

  (3) Strenge Anforderungen stellt das Bundesverfassungsgericht vor allem an die         157
verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Sonderabgaben, da diese eine große Ähnlichkeit mit Steuern aufweisen (vgl. BVerfGE 55, 274 <300 ff.>; 67, 256 <275 ff.>; 82,
159 <179 ff.>). Die Auferlegung einer Sonderabgabe rechtfertigt sich letztlich aus einer spezifischen Sachnähe der Abgabepflichtigen zu einer zu finanzierenden Sachaufgabe. Dies kommt sowohl in der Notwendigkeit einer besonderen Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen für die Aufgabe als auch der einer
gruppennützigen Verwendung der Abgabe zum Ausdruck.

  (4) Schließlich hat das Bundesverfassungsgericht weitere Abgaben für mit der Verfassung vereinbar gehalten. So hat es die Zulässigkeit der Abgabe nach dem
Schwerbehindertengesetz mit deren Antriebs- und Ausgleichsfunktion begründet
(vgl. BVerfGE 57, 139 <169>; 67, 256 <277>). Die Zulässigkeit der Abgabe nach dem
Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionen im Wohnungswesen (sogenannte
Fehlbelegungsabgabe) ergab sich daraus, daß diese Abgabe der Rückabwicklung
von Subventionsvorteilen dient, die von der öffentlichen Hand gewährt wurden; sie
steht mit diesen Subventionsvorteilen in einem unlösbaren sachlichen Zusammenhang und wird mithin nicht voraussetzungslos als selbständig belastende Abgabe er-


                                         22/29

hoben (vgl. BVerfGE 78, 249 <267 f.>).

  cc) Diese Rechtsprechung zeigt, daß es für die kompetenzrechtliche Zulässigkeit einer nicht-steuerlichen Abgabe nicht auf deren begriffliche Zuordnung, sondern allein
darauf ankommt, ob sie den Anforderungen standhält, die sich aus der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben. So ist die Zulässigkeit einer Abgabe nicht davon
abhängig, ob sie sich den gebräuchlichen Begriffen etwa der Gebühr oder des Beitrags einfügt. Es gibt, worauf der Senat schon in seinem Beschluß vom 6. Februar 1979 (BVerfGE 50, 217 <225 f.>) hingewiesen hat, keinen verfassungsrechtlichen
Gebührenbegriff, der abschließend die als nicht-steuerliche Abgabe zulässigen Abgabearten definiert. Die in dem genannten Beschluß (a. a. O., S. 226) vorgenommene Umschreibung des Begriffs der Gebühr ist auf den zu entscheidenden Fall einer
Verwaltungsgebühr zugeschnitten und nicht als eine abschließende verfassungsrechtliche Definition zu verstehen. Fragen der Systematisierung und Katalogbildung
aufgrund bestehender Gesetze sind keine Verfassungsfragen.

 b) Die Erhebung der Wasserentnahmeabgabe in Baden-Württemberg und Hessen                160
genügt den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an eine nicht-steuerliche
Abgabe.

 aa) Wasserentnahmeentgelte der hier zu prüfenden Art gefährden nicht die Ordnungsfunktion der Finanzverfassung.

 (1) Die Erhebung von Wasserentnahmeentgelten ist gegenüber dem Prinzip des              162
Steuerstaates sachlich legitimiert. Es kann dahinstehen, ob dies bereits aus der Lenkungsfunktion dieser Abgaben folgt. Jedenfalls ergibt sich die sachliche Legitimation
aus ihrem Charakter als Vorteilsabschöpfungsabgaben im Rahmen einer öffentlichrechtlichen Nutzungsregelung. Knappe natürliche Ressourcen, wie etwa das Wasser, sind Güter der Allgemeinheit. Wird Einzelnen die Nutzung einer solchen, der Bewirtschaftung unterliegenden Ressource (vgl. oben 1.), eröffnet, wird ihnen die
Teilhabe an einem Gut der Allgemeinheit verschafft (vgl. Murswiek, NuR 1994, 170
<175>). Sie erhalten einen Sondervorteil gegenüber all denen, die das betreffende
Gut nicht oder nicht in gleichem Umfang nutzen dürfen. Es ist sachlich gerechtfertigt,
diesen Vorteil ganz oder teilweise abzuschöpfen. Dieser Ausgleichsgedanke liegt
auch der herkömmlichen Rechtfertigung der Gebühr zugrunde (vgl. auch oben 3. a.
bb. <1>).

 (2) Wasserentnahmeentgelte lassen sich hinreichend scharf von Steuern unterscheiden, so daß die Regelungen in Art. 105 und 106 GG nicht durch ein "Wahlrecht"
zwischen der Einführung von Steuern oder nicht-steuerlichen Abgaben zur Disposition des Gesetzgebers gestellt werden (vgl. BVerfGE 55, 274 <302>).

 Das Grundgesetz verwendet in den Art. 105 ff. den Begriff der Steuer, ohne ihn          164
selbst zu definieren. Das Bundesverfassungsgericht geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, daß das Grundgesetz für den Begriff "Steuer" an die Definition der
Abgabenordnung anknüpft (vgl. zuletzt BVerfGE 67, 256 <282> m. w. N.). Nach § 3



                                         23/29

Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz AO - insoweit entsprechend § 1 Abs. 1 Satz 1 RAO - ist die
fehlende Abhängigkeit von einer Gegenleistung für den Steuerbegriff konstitutiv.

 Wasserentnahmeentgelte sind demgegenüber gegenleistungsabhängig. Sie werden für eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung, die Eröffnung der Möglichkeit der Wasserentnahme, erhoben. Die Wasserentnahmeentgelte in Baden-Württemberg und Hessen werden allerdings nach der tatsächlich entnommenen
Wassermenge berechnet. Diese Konstruktion der Abgabe bewirkt aber für die rechtliche Beurteilung keinen Unterschied: Abgeschöpft wird der in der Eröffnung der Nutzungsmöglichkeit liegende Vorteil nicht nach seinem rechtlichen, sondern nach seinem tatsächlichen Umfang. Da die Wasserentnahmeentgelte in Baden-Württemberg
und Hessen allein für erlaubnispflichtige Wassernutzungen erhoben werden (erlaubnisfreie Nutzungen sind abgabenfrei: § 17 a Abs. 2 Nr. 1 WG BaWü, § 1 Abs. 2 Nr. 1
a und b HGruwAG), bedarf es keiner Erörterung, ob Abgaben auch für Nutzungen erhoben werden dürften, die nicht erlaubnispflichtig sind. Der Gegenleistungsbezug der
Wasserentnahmeentgelte ergibt sich auch eindeutig aus dem Abgabetatbestand. Die
Abgaben auf die Entnahme von Wasser unterscheiden sich daher klar von der Steuer
und lassen deshalb die Finanzverfassung unberührt.

  (3) Die für die Abgrenzung zur Steuer unerläßliche Abhängigkeit der Wasserentnahmeentgelte von einer Gegenleistung bleibt allerdings nur erhalten, wenn deren Höhe
den Wert der öffentlichen Leistung nicht übersteigt. Andernfalls würde die Abgabe insoweit - wie die Steuer - "voraussetzungslos" erhoben. Sie diente dann nicht mehr
nur der Abschöpfung eines dem Abgabeschuldner zugewandten Vorteils, sondern
griffe zugleich auf seine allgemeine Leistungsfähigkeit im Blick auf die Finanzierung
von Gemeinlasten zu. Das Heranziehen des Einzelnen zur Finanzierung von Gemeinlasten ist jedoch allein im Wege der Steuer zulässig. Daß die Höhe der Wasserentnahmeentgelte den Wert der öffentlichen Leistung übersteigen könnte, ist - selbst
für den höchsten Satz der Grundwasserabgabe von DM 1,- je Kubikmeter (§ 3 Nr. 2
HGruwAG) - von den Beschwerdeführerinnen nicht behauptet worden; es ist auch
nicht ersichtlich.

  (4) Die Rüge der Beschwerdeführerin zu 1., das baden-württembergische Wasserentnahmeentgelt diene in Wahrheit nicht der Vorteilsabschöpfung, sondern der Finanzierung der Entschädigungszahlungen an die Landwirte wegen Düngemittelbeschränkungen in Wasserschutzgebieten nach § 19 Abs. 4 WHG, läßt die
finanzverfassungsrechtliche Rechtfertigung der Abgabe nicht entfallen. Dies mag ein
politisches Motiv für die Erhebung der Abgabe gewesen sein. Da die Abgabe rechtlich nicht zweckgebunden ist, kommt es auf die Motive für ihre Einführung nicht an.

  bb) Wasserentnahmeentgelte verletzen die Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen - vorbehaltlich ihrer gleichheitskonformen Ausgestaltung im einzelnen - nicht,
wenn, wie hier, mit ihrer Erhebung lediglich der dem Abgabepflichtigen durch die
Möglichkeit der Wasserentnahme zugewandte Vorteil (teilweise) abgeschöpft wird.

 cc) Der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans wird durch          169


                                         24/29

die Erhebung der Wasserentnahmeentgelte nicht berührt. Das Aufkommen aus den
Wasserentnahmeabgaben fließt sowohl in Baden-Württemberg als auch in Hessen
in den jeweiligen Landeshaushalt.

  Zwar ist in § 6 Abs. 1 Satz 1 HGruwAG eine Zweckbindung des Aufkommens vorgesehen. Doch entbindet dies nicht von der Pflicht, das Aufkommen in den Haushalt
einzustellen. In der Praxis wird auch so verfahren (vgl. Bericht des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten an den Hessischen Landtag nach § 11 HGruwAG, Juli 1994, Tabelle 17).

  Die Zweckbindung von Einnahmen ist - jedenfalls in Einzelfällen - zulässig. Allgemein wird davon ausgegangen, daß dem Grundsatz der Gesamtdeckung des Haushalts Verfassungsrang nicht zukommt (Vogel/Walter, Bonner Kommentar <1971>,
Art. 105 Rn. 44; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 2,
1980, S. 1244; Kisker, Staatshaushalt, in: Isensee/ Kirchhof <Hg.>, Handbuch des
Staatsrechts, Bd. IV, 1990, § 89 <Rn. 77>; vgl. auch BVerfGE 7, 244 <254>; 9, 291,
<300>). Es kann dahinstehen, ob diese Auffassung uneingeschränkt zutrifft. Eine
- möglicherweise verfassungswidrige - Einengung der Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers könnte allenfalls dann angenommen werden, wenn Zweckbindungen in unvertretbarem Ausmaß stattfänden. Dafür ist nichts ersichtlich.

                                           II.

 Die Erhebung von Wasserentnahmeabgaben durch die Länder Baden-Württemberg                 172
und Hessen verletzt die Beschwerdeführerinnen auch materiell nicht in ihren Grundrechten aus Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG.

 1. Die Ausgestaltung der Abgabesätze verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.               173

  a) Der Gleichheitssatz verbietet, wesentlich Gleiches ungleich, und gebietet, wesentlich Ungleiches entsprechend seiner Eigenart ungleich zu behandeln. Dabei liegt
es grundsätzlich in der Zuständigkeit des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte
auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinn als
gleich ansehen will. Der Gesetzgeber muß allerdings seine Auswahl sachgerecht
treffen (vgl. BVerfGE 53, 313 <329>). Was dabei in Anwendung des Gleichheitssatzes sachlich vertretbar oder sachfremd ist, läßt sich nicht abstrakt und allgemein feststellen, sondern stets nur in bezug auf die Eigenart des konkreten Sachbereichs, der
geregelt werden soll (vgl. BVerfGE 17, 122 <130>; 75, 108 <157>; 90, 145 <195 f.>;
stRspr). Der normative Gehalt der Gleichheitsbindung erfährt daher seine Präzisierung jeweils im Hinblick auf die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs. Der Gleichheitssatz verlangt, daß eine vom Gesetz vorgenommene unterschiedliche Behandlung sich - sachbereichsbezogen - auf einen vernünftigen oder sonstwie
einleuchtenden Grund zurückführen läßt (BVerfGE 75, 108 <157>).

 b) Die Staffelung der Abgabesätze und die vorgesehenen Freistellungen von der             175
Abgabe im hessischen Grundwasserabgabengesetz genügen diesen Anforderun-



                                          25/29

gen.

  aa) Die unterschiedliche Höhe der Abgabesätze für die öffentliche Wasserversorgung (seit 1994: 0,40 DM/m3) gegenüber der betrieblichen Wasserversorgung (seit
1994: 0,80 DM/m3) nach § 3 Nr. 1 und Nr. 4 HGruwAG wird mit der Erwartung gerechtfertigt, daß das qualitativ hochwertige Grundwasser schon um seiner selbst willen geschützt und vorrangig der durch die öffentliche Wasserversorgung wahrgenommenen Trinkwasserversorgung vorbehalten werden solle (LTDrucks 13/1915, S. 8).
Da die Trinkwasserversorgung auf hochwertiges Wasser angewiesen ist, ist es sachgerecht, ihr das Grundwasser in erster Linie vorzubehalten.

 Die Privilegierung der öffentlichen Wasserversorgung in der Abgabenhöhe führt         177
auch nicht zu einer ungerechtfertigten Bevorzugung der Unternehmen, die das Wasser für ihre betrieblichen Zwecke von der öffentlichen Wasserversorgung beziehen.
Zwar benötigen diese Unternehmen möglicherweise ebensowenig wie die
gewerblich-industriellen Eigenförderer hochwertiges Wasser. Die Letztgenannten erzielen jedoch - nach der Einschätzung des Gesetzgebers - durch die Grundwasserentnahme erhebliche wirtschaftliche Vorteile, da die Kosten der eigenen Grundwasserförderung nur einen Bruchteil der öffentlichen Wassergebühren betragen. Auch
einschließlich der Grundwasserabgabe liegen die Gestehungskosten für die Grundwassereigenförderung erheblich niedriger als die Gebühren für den Trinkwasserbezug aus öffentlichen Netzen (LTDrucks 13/1915, S. 8, 9). Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerinnen zu 2. ist der Staat nicht von Verfassungs wegen verpflichtet,
Standortvorteile, die auf einem ökologisch bedenklichen Umgang mit Gütern der Allgemeinheit beruhen, auf Dauer zu erhalten.

  bb) Die Belastung der Grundwasserentnahme zum Zwecke der betrieblichen Kühlwasserversorgung mit dem Höchstsatz (seit 1994: 1,00 DM/m3) nach § 3 Nr. 2 HGruwAG ist sachlich gerechtfertigt. Der Gesetzgeber wollte die Verwendung von Grundwasser für betriebliche Kühlwasserversorgung zurückdrängen, weil er sie für
"ökologisch nicht vertretbar" ansieht (vgl. LTDrucks 13/1075, S. 9). Diese Einschätzung ist nicht zu beanstanden. An Kühlwasser sind in der Regel keine hohen Qualitätsanforderungen zu stellen, so daß die Nutzung hochwertigen Grundwassers für
diesen Zweck unnötig ist. Auch scheidet die Wiedereinleitung von Kühlwasser in den
Grundwasserleiter in der Regel aus. Es ist daher sachgerecht, durch einen hohen
Abgabensatz einen besonders starken Anreiz dafür zu geben, diese Nutzung zu unterlassen oder doch einzuschränken.

  cc) Die Begünstigung der gewerblichen Fischzucht durch einen besonders niedrigen Abgabesatz (0,10 DM/m3) nach § 3 Nr. 3 HGruwAG stellt eine Subvention dar. In
der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen, ist der Gesetzgeber weitgehend
frei. Zwar darf der Staat seine Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten,
nicht "willkürlich" verteilen: Subventionen müssen sich gemeinwohlbezogen rechtfertigen lassen, sollen sie vor dem Gleichheitssatz Bestand haben (vgl. BVerfGE 78,



                                        26/29

249 <277 f.>). Sachbezogene Gesichtspunkte stehen jedoch dem Gesetzgeber in
sehr weitem Umfang zu Gebote; solange die Regelung sich auf eine der Lebenserfahrung nicht geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist, kann sie verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden (vgl.
BVerfGE 17, 210 <216>; 22, 100 <103>). Die "generell problematische Wettbewerbssituation" (LTDrucks 13/1915, S. 9) der gewerblichen Fischzucht ist ein hinreichender
Grund, um die Subventionsentscheidung zu rechtfertigen.

  dd) Bei der völligen Freistellung der Grundwasserentnahme zum Zwecke der Beregnung von landwirtschaftlich oder gartenbaulich genutzten Flächen von der Erhebung der Grundwasserabgabe nach § 1 Abs. 2 Nr. 3 HGruwAG handelt es sich ebenfalls um eine zulässige Subventionsentscheidung des Gesetzgebers, der insoweit "in
verstärktem Maße" eine problematische Wettbewerbs- situation gegeben sieht (LT-Drucks 13/1915, S. 9).

 ee) Daß in anderen Bundesländern kein oder ein geringeres Wasserentnahmeentgelt erhoben wird, führt schließlich ebenfalls nicht zu einem Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Der Landesgesetzgeber ist innerhalb seines Kompetenzbereiches prinzipiell nicht gehindert, von der Gesetzgebung anderer Länder
abweichende Regelungen zu treffen, auch wenn dadurch die Einwohner seines Landes im praktischen Ergebnis mehr belastet oder begünstigt werden. Dadurch allein
wird - wie das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung ausgesprochen hat (vgl. BVerfGE 32, 346 <360>; 33, 224 <231> jew. m. w. N.) - der Gleichheitssatz nicht verletzt. Dieser verpflichtet den Landesgesetzgeber grundsätzlich nur
dazu, innerhalb des Landes auf Gleichbehandlung zu achten. Anlaß für eine Ausnahme von diesem Grundsatz (vgl. BVerfGE 33, 303 <352>) besteht hier nicht.

 c) Die Ausgestaltung der Abgabesätze und die Freistellungen von der Abgabe in           182
Baden-Württemberg sind mit dem allgemeinen Gleichheitssatz aus den nämlichen
Gründen vereinbar.

 aa) Die besonders hohe Belastung der Grundwasserentnahme gegenüber der Entnahme von Oberflächenwasser berücksichtigt die besondere Schutzwürdigkeit des
Grundwassers (LTDrucks 9/4237, S. 16).

 bb) Die Freistellungen von der Erhebung des Wasserentnahmeentgelts nach § 17 a          184
Abs. 2 Nr. 2 bis 5 WG BaWü stellen zulässige Subventionsentscheidungen dar.

 cc) Die Freistellung von Benutzungen, sofern die Wassermenge nicht mehr als             185
2000 Kubikmeter im Kalenderjahr beträgt (§ 17 a Abs. 2 Nr. 6 WG BaWü), ist im Hinblick auf den Verwaltungsaufwand gerechtfertigt.

 2. Eine Verletzung der papierproduzierenden Beschwerdeführerinnen zu 2. d), 2. e)       186
und 2. f) in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG durch die gesetzliche Regelung scheidet schon deshalb aus, weil nach Maßgabe des § 1 Abs. 6
HGruwAG einzelne Gruppen von Abgabepflichtigen ganz oder teilweise von der Ab-


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gabepflicht befreit werden können. Das Gesetz hat damit Vorsorge getroffen, daß die
Abgabenlast gemindert oder aufgehoben werden kann, soweit sie sich als unzumutbar erweist. Für den Fall, daß die Abgabeerhebung für einen einzelnen Abgabepflichtigen eine besondere Härte bedeuten würde, kann nach § 1 Abs. 5 HGruwAG von
der Zahlung der Abgabe ganz oder teilweise befreit werden.

              Limbach              Böckenförde               Klein

               Graßhof                Kruis                 Winter

                     Seibert                         Sommer




                                       28/29

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 7. November 1995 -
2 BvR 413/88, 2 BvR 1300/93

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 7. November 1995 -
                2 BvR 413/88, 2 BvR 1300/93 - Rn. (1 - 186), http://www.bverfg.de/e/
                rs19951107_2bvr041388.html

ECLI             ECLI:DE:BVerfG:1995:rs19951107.2bvr041388




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Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.
am 7. November 1995 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 7. November 1995
- 2 BvR 413/88 -, Rn. 1-186,
                    https://www.bverfg.de/e/rs19951107_2bvr041388