BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BVL 13/04 -

                                In dem Verfahren
                      zur verfassungsrechtlichen Prüfung,
ob § 72a des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung des Versorgungsreformgesetzes vom 29. Juni 1998 (BGBl I S. 1666) mit und ohne die Änderung durch das
Gesetz vom 14. Dezember 2001 (BGBl I S. 3702) insoweit mit dem Grundgesetz
vereinbar ist, als einem Beamten, dessen Arbeitszeit entsprechend seiner begrenzten Dienstfähigkeit auf die Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit herabgesetzt worden
ist, Dienstbezüge nur in Höhe des Ruhegehalts gewährt werden, das er bei Versetzung in den Ruhestand erhalten würde (hier nach einem Ruhegehaltssatz von 56,18
v.H.),

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 9. November 2004 - 5 LC 415/03 -

hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
                                  den Vizepräsidenten Hassemer,
                                  die Richter Di Fabio
                                  und Landau

gemäß § 81a Satz 1 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August
1993 (BGBl I S. 1473) am 27. Juli 2006 einstimmig beschlossen:

Die Vorlage ist unzulässig.

                                      Gründe:

                                         A.
 Das Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob § 72a des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar ist.

                                          I.
  § 72a BBesG ist Teil des gesetzgeberischen Programms "Rehabilitation vor Versorgung", das in den vergangenen Jahren zu einer mehrfachen Reform des Rechts der
Beamtenversorgung führte. War der Beamte zuvor auch bei einer nur eingeschränkten Dienstfähigkeit in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit zu versetzen, so führte der Bundestag mit dem Gesetz vom 29. Juni 1998 in § 26a des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) und § 42a des Bundesbeamtengesetzes (BBG) eine
begrenzte Dienstfähigkeit (Teildienstfähigkeit) ein. Danach soll von der Versetzung
des Beamten in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit abgesehen werden, wenn
er unter Beibehaltung seines Amtes seine Dienstpflichten noch während mindestens
der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit erfüllen kann. Die Arbeitszeit des Beamten ist
entsprechend der begrenzten Dienstfähigkeit herabzusetzen.


                                          1/8

  § 72a BBesG regelt die besoldungsrechtlichen Folgen der Teildienstfähigkeit. Danach werden die Dienstbezüge des teildienstfähigen Beamten im gleichen Verhältnis
wie die Arbeitszeit gekürzt. Sie werden jedoch mindestens in Höhe des Ruhegehaltes gewährt, das der Beamte bei der Versetzung in den Ruhestand erhalten würde.
Absatz 2 der Vorschrift ermächtigt die Bundesregierung und – nach der Änderung der
Regelung durch das Gesetz vom 14. Dezember 2001 (BGBl I S. 3702) – die Landesregierungen, jeweils für ihren Bereich zusätzlich zu den Dienstbezügen nach Absatz
1 durch Rechtsverordnung die Gewährung eines nicht ruhegehaltfähigen Zuschlags
zu regeln. Von dieser Ermächtigung hat bislang nur das Land Hessen Gebrauch gemacht. § 6 Abs. 1 Satz 6 BeamtVG ordnet schließlich an, dass die Zeiten der eingeschränkten Verwendung wegen begrenzter Dienstfähigkeit nur zu dem Teil ruhegehaltfähig sind, der dem Verhältnis der ermäßigten zur regelmäßigen Arbeitszeit
entspricht, mindestens jedoch im Umfang des § 13 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG.

                                         II.
  1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens stand zuletzt als Bibliotheksoberinspektor      4
(Besoldungsgruppe A 10) im Dienst des beklagten Landes. Mit Bescheid vom 23. November 2000 stellte die Bezirksregierung seine begrenzte Dienstfähigkeit mit 50 v.H.
fest und reduzierte in dieser Höhe seine Arbeitszeit. Unter dem 27. Dezember 2000
setzte das Niedersächsische Landesamt für Bezüge und Versorgung gemäß § 72a
Abs. 1 Satz 2 BBesG die Besoldung des Klägers unter Zugrundelegung des fiktiven
Ruhegehalts mit einem Ruhegehaltssatz von 56,18 v.H. fest. Seine nach erfolgloser
Durchführung des Widerspruchsverfahrens hiergegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Oldenburg mit Urteil vom 19. November 2003 mit der Begründung
ab, er habe den Bescheid, mit welchem die begrenzte Dienstfähigkeit festgestellt
worden sei, nicht angefochten. Bereits durch diesen Bescheid und nicht erst durch
denjenigen vom 27. Dezember 2000 sei die Rechtsfolge des § 72a BBesG ausgelöst
worden. Den vom Kläger erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen diese
Vorschrift könne das Gericht deshalb nicht nachgehen. Bereits während des gerichtlichen Verfahrens, nämlich zum 1. August 2002, war der Kläger wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt worden.

 2. Mit Aussetzungs- und Vorlagebeschluss vom 9. November 2004 hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur
Entscheidung vorgelegt,

ob § 72a BBesG i.d.F. des Versorgungsreformgesetzes vom 29. Juni 1998 (BGBl I          6
S. 1666) mit und ohne die Änderung durch das Gesetz vom 14. Dezember 2001
(BGBl I S. 3702) insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als einem Beamten,
dessen Arbeitszeit entsprechend seiner begrenzten Dienstfähigkeit auf die Hälfte
der regelmäßigen Arbeitszeit herabgesetzt worden ist, Dienstbezüge nur in Höhe
des Ruhegehalts gewährt werden, das er bei Versetzung in den Ruhestand erhalten
würde (hier nach einem Ruhegehaltssatz von 56,18 v.H.).




                                         2/8

  Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 72a BBesG entscheidungserheblich. Die Feststellung der Teildienstfähigkeit und die Festsetzung der Besoldung seien gesondert gerichtlich überprüfbar.
§ 72a BBesG verstoße gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Das Alimentationsprinzip verpflichte
den Dienstherrn zur Gewährung eines an Dienstrang, Bedeutung und Verantwortung
des Amtes orientierten Lebensunterhalts, der somit die Dienstverpflichtung und -
leistung des Beamten angemessen berücksichtigen müsse. Abgesehen vom Fall der
freiwilligen Teilzeitbeschäftigung dürfe dem Beamten nicht ein wesentlicher Teil des
vom Gesetzgeber selbst für amtsangemessen angesehenen Lebensunterhalts vorenthalten werden. Durch einen solchen aufgezwungenen Verzicht auf Vollalimentation werde die Sicherung des Lebensunterhalts und der gebotenen wirtschaftlichen
Unabhängigkeit des Beamten in einer Weise beeinträchtigt, die weder mit dem verfassungsrechtlich geschützten Interesse des Beamten selbst noch mit dem öffentlichen Interesse an der Unabhängigkeit und Leistungsfähigkeit des Berufsbeamtentums zu vereinbaren sei. Der Senat halte deshalb in Übereinstimmung mit der
einhelligen Literaturmeinung § 72a BBesG für mit dem Alimentationsprinzip nicht vereinbar. Bei der Bemessung der Versorgungsbezüge gehe der Gesetzgeber davon
aus, dass der Empfänger dieser Bezüge nicht mehr einer Diensttätigkeit nachgehe.
Die Besoldung sei gegenüber derjenigen eines aktiven Beamten gemindert, weil es
einerseits an der Dienstleistung als Gegenleistung fehle und weil andererseits nicht
die mit einer beruflichen Tätigkeit verbundenen Aufwendungen entstünden. Ein teildienstfähiger Beamter könne zwar aus Art. 33 Abs. 5 GG keinen Anspruch auf die
volle Alimentation herleiten, er könne aber verlangen, besser gestellt zu werden, als
wenn er sich bereits im Ruhestand befinde. Der Gesetzgeber dürfe es deshalb nicht
in das Ermessen der Exekutive stellen, einen Zuschlag zu gewähren, sondern müsse
selbst sicherstellen, dass der zur Teilzeitbeschäftigung gezwungene Beamte höhere
Bezüge als diejenigen erhalte, die ihm als Ruhestandsbeamten zustünden.

                                         B.
 Die Vorlage ist unzulässig.                                                            8

                                         I.
 Nach Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss das          9
Gericht in seiner Begründung angeben, inwiefern von der Gültigkeit der Rechtsvorschrift die Entscheidung des Gerichts abhängig und mit welcher übergeordneten
Rechtsnorm sie unvereinbar ist. Das Gericht hat seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Norm näher darzulegen und deutlich zu machen, mit welchem
verfassungsrechtlichen Grundsatz sie seiner Ansicht nach nicht vereinbar ist. Es
muss sich mit den nahe liegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten
auseinandersetzen sowie die Rechtslage eingehend und unter Einbeziehung von
Rechtsprechung und Schrifttum darstellen (vgl. BVerfGE 86, 71 <77>; 88, 198
<201>; 89, 329 <336 f.>). Das Gericht darf sich nicht auf die Benennung des verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstabes beschränken, sondern muss auch die für sei-


                                         3/8

ne Überzeugung maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar und umfassend darlegen (vgl. BVerfGE 88, 70 <74>).

                                          II.
 Diesen Anforderungen wird die Vorlage in mehreren Hinsichten nicht gerecht.              10

 1. Die Vorlage lässt bereits nicht erkennen, inwiefern sie § 72a BBesG für mit           11
Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar hält.

  a) Nach Absatz 1 der Vorschrift reduziert sich die Besoldung des Beamten entsprechend dem Umfang seiner Teildienstfähigkeit, höchstens jedoch auf den Betrag der
fiktiven Versorgungsbezüge. Dass mit der Herabsetzung der Arbeitszeit eine Absenkung der Bezüge einhergeht, stellt das vorlegende Gericht nicht grundsätzlich in Frage. Es sieht es lediglich als erforderlich an, dass die modifizierte Besoldung über dem
(fiktiven) Ruhegehalt liegt. Selbst wenn dies verfassungsrechtlich geboten wäre, folgte hieraus jedoch nicht automatisch die Verfassungswidrigkeit des § 72a Abs. 1
BBesG. Denn die Vorschrift ermächtigt in Absatz 2 die Bundesregierung und die Landesregierungen, den betroffenen Beamten durch Rechtsverordnung einen Zuschlag
zuzusprechen. Sie bezweckt hiermit, begrenzt dienstfähigen Beamten einen besoldungsrechtlichen Anreiz für ihre Dienstleistung zu bieten. Der Gesetzgeber sah hierin
eine von drei Stufen der besoldungsrechtlichen Ausgestaltung der Teildienstfähigkeit
(vgl. BTDrucks 13/9527, S. 34).

  b) Der Vorlage ist nicht zu entnehmen, gegen welche Verfassungsnorm die Verordnungsermächtigung in § 72a Abs. 2 BBesG nach Ansicht des Gerichts verstößt. Es
behauptet zwar, der Gesetzgeber habe es nicht in das Ermessen der Exekutive stellen dürfen, einen Zuschlag zu gewähren. Woraus diese Pflicht resultiert, bleibt jedoch
offen. Daraus, dass die Besoldung und Versorgung der Angehörigen des öffentlichen
Dienstes gemäß Art. 74a Abs. 1 GG der konkurrierenden Gesetzgebung zugewiesen
ist, folgt im Umkehrschluss, dass die Verfassung selbst von der Möglichkeit besoldungsrechtlicher Regelungen durch die Länder ausgeht. Der Umstand, dass – im Fall
des Klägers – dem Land Niedersachsen die Zuständigkeit zum Erlass von Besoldungsvorschriften übertragen wurde, widerspricht folglich nicht von vornherein dem
Grundgesetz. Dies schließt nicht aus, dass die Verordnungsermächtigung nicht aus
anderen Gründen – beispielsweise nach der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts – verfassungswidrig ist; hierzu enthält der Vorlagebeschluss jedoch
keine Ausführungen.

  c) Ihm ist des Weiteren nicht zu entnehmen, ob er eine Verfassungswidrigkeit nicht      14
vielmehr darin erblickt, dass die niedersächsische Landesregierung von der Ermächtigung in § 72a Abs. 2 BBesG keinen Gebrauch gemacht hat. In diesem Fall würde
nicht die Verfassungswidrigkeit gesetzgeberischen, sondern exekutiven Handelns
geltend gemacht. Dieses unterfällt jedoch nicht der Vorlagepflicht nach Art. 100 Abs.
1 GG, weshalb eine solche Vorlage unzulässig wäre (vgl. BVerfG, RzW 1970, S.
279). Dementsprechend hat nunmehr das Bundesverwaltungsgericht (vgl. BVerwG,


                                          4/8

DVBl 2005, S. 1520) die Rechtswidrigkeit der Besoldung teildienstfähiger Beamter
mit der Begründung festgestellt, aus § 72a Abs. 2 BBesG folge bei verfassungskonformer Auslegung eine Pflicht zum Erlass einer Rechtsverordnung, in der teildienstfähigen Beamten ein Zuschlag gewährt wird. Warum das Gericht diese Möglichkeit
nicht auch für den zur Entscheidung stehenden Fall bedacht hat, führt es nicht aus.

 2. Der Vorlagebeschluss setzt sich des Weiteren nicht hinreichend mit der Rechtslage auseinander. Das Gericht rügt eine besoldungsrechtliche Gleichbehandlung bzw.
Schlechterstellung des Klägers, ohne die besoldungsrechtlichen Folgen des § 72a
BBesG darzulegen und ohne sich mit der Frage der Vergleichbarkeit von Versorgungsempfängern und teildienstfähigen Beamten sowie mit deren Verhältnis zu Teilzeitbeschäftigten eingehend auseinanderzusetzen.

  a) § 72a Abs. 1 BBesG garantiert, dass teildienstfähige Beamte bei gleicher Arbeitsleistung wenigstens ebenso und oftmals – wie auch im Fall des Klägers – besser besoldet werden als Teilzeitkräfte. Die fehlende Freiwilligkeit des Übertritts in den Status der Teildienstfähigkeit mag eine Besserstellung im Vergleich zu Teilzeitkräften
rechtfertigen. Das sowie die Frage, ob dies und ob Unterschiede gegenüber dienstunfähigen Versorgungsempfängern eine besoldungsrechtliche Anhebung erzwingen,
bedarf jedoch der näheren Darlegung.

  b) Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts erörtert zudem nicht, dass zwar der         17
teildienstfähige Beamte – anders als der Versorgungsempfänger – zur Dienstleistung
verpflichtet ist, dass aber die Qualifizierung der Besoldung als Lohn für geleistete Arbeit dem Alimentationsprinzip widerspricht. Aus dem Umstand der "Mehrarbeit" eines
Beamten folgt deshalb nicht ohne Weiteres ein Anspruch auf eine höhere Besoldung
(vgl. BVerwG, NVwZ 2004, S. 1255 f.). Die Vorlage hätte sich deshalb mit der Frage
auseinandersetzen müssen, ob dennoch allein der Umstand, dass der teildienstfähige Beamte noch Dienst leistet, eine finanzielle Besserstellung gegenüber dem Versorgungsempfänger nicht nur rechtfertigen kann, sondern erzwingt.

 c) Darüber hinaus berücksichtigt das Gericht nicht, dass – anders als im Fall seiner      18
Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit – der für die Berechnung der Versorgungsbezüge des Beamten maßgebliche Ruhegehaltssatz gemäß § 6 Abs. 1 BeamtVG
weiter ansteigt. Schreibt man die nach § 72a Abs. 1 Satz 2 BBesG anzustellende
Vergleichsberechnung für die fortschreitende Dienstverrichtung fort, so folgt hieraus
unter Umständen sogar ein weiteres Anwachsen der Dienstbezüge (vgl. von Roetteken/Rothländer, Hessisches Bedienstetenrecht, § 51a HBG Rn. 44), jedenfalls für die
Zeit nach Vollendung des 60. Lebensjahrs sowie bei einer Teildienstfähigkeit, deren
Vomhundertsatz über dem für die Zurechnungszeit nach § 13 Abs. 1 BeamtVG maßgeblichen Satz liegt. Gegen ein Fortschreiben spricht hierbei nicht, dass es dem Wesen des Ruhegehalts entspricht, dass es der Höhe nach auf einen bestimmten Zeitpunkt festgesetzt wird (so aber Sander, in: Schwegmann/Summer, BBesG, § 72a Rn.
4d). Denn bei den Bezügen nach § 72a BBesG handelt es sich nicht um Versorgung,
sondern um Besoldung (vgl. Summer, in: Fürst, Gesamtkommentar öffentliches



                                           5/8

Dienstrecht - GKÖD, K § 42a BBG Rn. 13).

 d) Ebenso befasst sich der Vorlagebeschluss nicht mit der Frage, ob die Versorgung einschränkende Maßnahmen wie beispielsweise der Versorgungsabschlag
nach § 14 Abs. 3 BeamtVG auch bei der Berechnung des fiktiven Ruhegehalts zu berücksichtigen sind (vgl. BVerwG, DVBl. 2005, S. 1520 <1521>; ablehnend Sander, in:
Schwegmann/Summer, BBesG, § 72a Rn. 4b; kritisch auch Mende/Summer, ZBR
2005, S. 122 <124>). Sollte dies nicht der Fall sein, stünde sich der Beamte ebenfalls
besser als in dem Fall, in dem er sofort in den Ruhestand versetzt worden wäre. In
Anbetracht dessen, dass mit dem Versorgungsabschlag ein Ausgleich für die im Fall
des vorzeitigen Eintritts in den Ruhestand längere Versorgungsdauer geschaffen und
der Anreiz zur Frühpensionierung verringert werden sollte, beide Gesichtspunkte auf
den teildienstfähigen Beamten jedoch nicht zutreffen, erscheint eine einschränkende
Auslegung des Verweises in § 72a Abs. 1 Satz 2 BBesG jedenfalls vertretbar (vgl.
VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25. November 2003 - 4 S 1542/02 -, juris,
Rn. 16).

  3. Die Vorlage genügt schließlich auch deshalb nicht den an einen Vorlagebeschluss zu stellenden Begründungsanforderungen, weil sich das Gericht nicht ansatzweise mit den Gründen auseinandergesetzt hat, die den Gesetzgeber dazu bewogen haben, die angegriffene Vorschrift zu erlassen (vgl. Beschluss der 2. Kammer
des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Mai 1994 - 2 BvL 12/94
-, NJW 1995, S. 772 <774>). Der Grundgedanke des Art. 100 Abs. 1 GG, die Autorität des parlamentarischen Gesetzgebers im Verhältnis zur Rechtsprechung zu wahren, gebietet es, dass sich das Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Norm in Auseinandersetzung insbesondere mit den Erwägungen des
Gesetzgebers bildet, bevor es das Bundesverfassungsgericht anruft (vgl. BVerfGE
86, 71 <77>).

 Die Einführung der Teildienstfähigkeit einschließlich der besoldungs- und versorgungsrechtlichen Folgeregelungen war Teil des Konzepts zur Umsetzung des Versorgungsberichts der Bundesregierung vom 17. Oktober 1996 (BTDrucks 13/5840).
Darin wurde als wichtiger Beitrag zur Dämpfung der Kostenentwicklung unter anderem die Verlängerung der Lebensarbeitszeit durch die Verringerung frühzeitiger Pensionierungen empfohlen. Hieran anknüpfend diente das Versorgungsreformgesetz
1998 dem Zweck, die Tendenz zu Frühpensionierungen zu durchbrechen, die Lebensarbeitszeit zu verlängern und die Versorgungskosten zu senken (vgl. BTDrucks
13/9527, S. 28). Darüber hinaus sollte – auch aus Gründen der Fürsorgepflicht (vgl.
Ganser-Hillgruber, ZBR 2000, S. 115 <121>) – mit der Einführung der Teildienstfähigkeit den betroffenen Beamten die Möglichkeit eingeräumt werden, weiterhin in das
aktive Arbeitsleben integriert zu bleiben. Der Gesetzgeber hat diesem Gesichtspunkt
neben der Kostenersparnis eigenständiges Gewicht beigemessen (vgl. BTDrucks 13/
9527, S. 29; s. a. BTDrucks 14/7681, S. 75). Allerdings wollte er mit § 72a BBesG
dem Umstand Rechnung tragen, dass der teildienstfähige Beamte nicht mehr seinen
vollen Dienst leistet (vgl. BTDrucks 13/9527, S. 34), ohne ihn jedoch schlechter zu


                                          6/8

stellen als den dienstunfähigen Beamten (s. a. BTDrucks 13/10322, S. 72). Vor dem
Hintergrund der beabsichtigten Dämpfung des Anstiegs der Versorgungskosten diente die besoldungsrechtliche Ausgestaltung der Teildienstfähigkeit deren größtmöglicher Kostenneutralität.

  Auf diese aus den Gesetzesmaterialien ersichtlichen Überlegungen geht das Gericht nicht ein. Vor der Feststellung eines Verstoßes der angegriffenen Norm gegen
Art. 33 Abs. 5 GG hätte es sich hiermit auseinandersetzen müssen.

  4. Der bloße Verweis auf Stimmen aus der Literatur, die die Verfassungswidrigkeit    23
des § 72a BBesG bejahen, genügt den Begründungsanforderungen nicht. Abgesehen davon, dass sich auch die vom Gericht zitierten Literaturmeinungen nicht mit allen vorstehend aufgeworfenen Fragen befassen, bedarf es der eigenständigen Auseinandersetzung des vorlegenden Gerichts mit den für die Beurteilung der
Verfassungsmäßigkeit maßgeblichen Gesichtspunkten.

 Diese Entscheidung ist unanfechtbar.                                                  24

              Hassemer               Di Fabio               Landau




                                         7/8

Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom
27. Juli 2006 - 2 BvL 13/04

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 27. Juli 2006 - 2 BvL 13/04 - Rn. (1 - 24), http://www.bverfg.de/e/
                lk20060727_2bvl001304.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2006:lk20060727.2bvl001304




                                      8/8

gemäß § 81a Satz 1 BVerfGG in der
      Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
      S. 1473) am 27. Juli 2006 einstimmig beschlossen:
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 27. Juli 2006
- 2 BvL 13/04 -, Rn. 1-24,
                    https://www.bverfg.de/e/lk20060727_2bvl001304