BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BVC 7/10 -




                              Im Namen des Volkes

                               In dem Verfahren
                                     über
                         die Wahlprüfungsbeschwerde
des Herrn R …,

gegen a) den Beschluss des Deutschen Bundestages vom 8. Juli 2010 - EuWP
         40/09 - (BTDrucks 17/2200, Anlage 16),

      b) das Europawahlgesetz und die Europawahlordnung, soweit sie die Briefwahl ermöglichen

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
                                 Präsident Voßkuhle,
                                 Lübbe-Wolff,
                                 Gerhardt,
                                 Landau,
                                 Huber,
                                 Hermanns,
                                 Müller,
                                 Kessal-Wulf

am 9.Juli 2013 beschlossen:

Die Wahlprüfungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

                                     Gründe:
 Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die Gültigkeit der Europawahl 2009. Er       1
beanstandet den Verzicht auf das Begründungserfordernis für die Teilnahme an der
Briefwahl und rügt die aus seiner Sicht mangelnde Fälschungssicherheit und das erhöhte Risiko der ungewollten Abgabe ungültiger Stimmen bei der Briefwahl.

                                        I.
 1. a) Die Wahl zum Europäischen Parlament fand am 7. Juni 2009 statt. Der Beschwerdeführer begründete seinen am 5. August 2009 beim Deutschen Bundestag


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eingelegten Wahleinspruch wie folgt: Seit 2008 könnten die Wähler in der Bundesrepublik Deutschland die Briefwahl ohne Angabe von Gründen in Anspruch nehmen.
Bei der Briefwahl seien die Wahlfreiheit und das Wahlgeheimnis nicht gleichermaßen
gewährleistet wie bei der Urnenwahl im Wahllokal. Der Grundsatz der Öffentlichkeit
der Wahl werde nicht gewahrt. Werde die Wahl öffentlich abgehalten, sei es den Bürgern möglich, den Wahlvorgang nachzuvollziehen. Hierdurch könnten sie Vertrauen in den ordnungsgemäßen Ablauf der Wahl aufbauen. Bei der Briefwahl könnten
die Wahlbürger die Übermittlung und das Ausfüllen der Wahlunterlagen nicht überwachen. Für das Bundesverfassungsgericht sei es bisher wesentlich gewesen, dass
der Gesetzgeber die Teilnahme an der Briefwahl an das Vorliegen von Gründen geknüpft habe, die den Betreffenden davon abgehalten hätten, das Wahllokal aufzusuchen. Hieran halte sich der Gesetzgeber nicht mehr. Dennoch nehme die Wahlbeteiligung weiter ab. Das fortbestehende Antragserfordernis könne den Gefahren der
Briefwahl nicht entgegenwirken. Stimmen könnten weitgehend risikofrei manipuliert
oder vernichtet werden. Postbedienstete und kommunale Mitarbeiter hätten Zugang
zu Wahlbriefen und könnten sie gezielt zur Seite schaffen. Möglichkeiten einer unzulässigen Einwirkung gebe es auch im häuslichen Bereich, in Altenheimen und ähnlichen Wohneinrichtungen. Wahlberechtigte könnten ihre unausgefüllten Briefwahlunterlagen zudem verschenken oder veräußern. Das Strafrecht könne dies kaum
verhindern. Das Aufdeckungsrisiko sei für die Täter gering. Bei verschiedenen Wahlen seien Briefwahlunterlagen gefälscht oder beseitigt worden. Es könne auch zur
Verwechselung von Wahlunterlagen kommen, wenn mehrere Wahlen zeitgleich abgehalten würden und die Wahlberechtigten sich jeweils Briefwahlunterlagen zusenden ließen.

 b) Das Bundesministerium des Innern nahm zum Einspruch Stellung. Intention des         3
Gesetzgebers sei es gewesen, möglichst allen Staatsbürgern die Wahlteilnahme zu
eröffnen. Es komme nicht darauf an, ob infolge des Wegfalls des Begründungserfordernisses eine weitere Förderung des Grundsatzes der Allgemeinheit der Wahl zu erwarten sei. Entscheidend sei, dass ein Bedarf an der Briefwahl bestehe. Das Bedürfnis nach Mobilität sei gestiegen und verbinde sich mit dem Wunsch, in der Gestaltung
der freien Zeit nicht durch einen Gang zum Wahllokal gebunden zu sein. Durch die
höhere Lebenserwartung sei zudem die Zahl älterer Wähler gewachsen, die gesundheitsbedingt nicht mehr zum Wahllokal gehen könnten oder dies nicht wollten. Die
Verfassungsmäßigkeit der Briefwahl sei nicht davon abhängig, wie hoch der Briefwähleranteil sei, sofern, wovon wegen der Antragsbindung nicht auszugehen sei, die
Briefwahl nicht zum Regelfall werde. Wer die Freigabe der Briefwahl kritisiere, müsse
berücksichtigen, dass eine auch nur einigermaßen verlässliche Kontrolle der in den
Briefwahlanträgen angeführten Gründe in zeitlicher Hinsicht und wegen begrenzter
Personalressourcen nicht möglich sei. Die Durchführung einer Wahl sei ein Massengeschäft. Das Begründungserfordernis sei ohne tatsächlichen Nutzen geblieben. Die
Verfassungsmäßigkeit der Briefwahlregelungen werde durch die verschiedenen
denkbaren Möglichkeiten der Stimmenverfälschung oder -beseitigung nicht in Frage
gestellt. Die rechtlichen Regelungen einschließlich der Strafrechtsbestimmungen zur


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Wahrung des Brief- und Postgeheimnisses garantierten den Schutz der Wahlfreiheit
und des Wahlgeheimnisses. In seinem häuslichen Bereich könne der Briefwahlteilnehmer selbst für den gebotenen Schutz sorgen. Sehe er sich hierzu nicht in der Lage, könne er auf die Briefwahl verzichten. Die Gefahr der Abgabe ungewollt ungültiger Stimmen sei bei der Briefwahl nicht größer als bei der Urnenwahl.

  c) Der Beschwerdeführer trat dem Argument entgegen, das Begründungserfordernis habe keinen praktischen Nutzen gehabt, weil Kontrollen nicht möglich gewesen
seien. Mit einem Vollzugsdefizit könne der Verzicht auf eine Voraussetzung nicht gerechtfertigt werden. Im Briefwahlantrag könne vorgesehen werden, dass der Betreffende die Richtigkeit des Umstands, den er als Hinderungsgrund für seine Teilnahme
an der Urnenwahl nenne, an Eides Statt versichere. Außerdem könnten etwa in Altenheimen Sonderwahlbezirke oder bewegliche Wahlvorstände eingerichtet werden.

 d) Der Wahlprüfungsausschuss empfahl, den Einspruch zurückzuweisen. Er merkte             5
ergänzend zu den Ausführungen des Bundesministeriums des Innern an, die Freigabe der Briefwahl vereinfache das Antragsverfahren und eröffne auch denjenigen die
Wahlteilnahme, die bislang mangels ausreichender Gründe gehindert gewesen seien, einen Wahlschein zu beantragen. Das Antragserfordernis wahre den Ausnahmecharakter der Briefwahl (BTDrucks 17/2200, Anlage 16).

 e) Der Deutsche Bundestag wies den Einspruch des Beschwerdeführers unter Bezugnahme auf die Empfehlung des Wahlprüfungsausschusses durch Beschluss vom
8. Juli 2010 zurück.

 2. Mit der gegen diesen Beschluss gerichteten Wahlprüfungsbeschwerde begehrt              7
der Beschwerdeführer, die Wahl der deutschen Abgeordneten zum Europäischen
Parlament solle, soweit die Briefwahl eingesetzt worden sei, für ungültig erklärt und
wiederholt werden, hilfsweise solle das Bundesverfassungsgericht die Grundgesetzwidrigkeit der Freigabe der Briefwahl und der Vorschriften feststellen, die keinen ausreichenden Schutz vor den Missbrauchsmöglichkeiten, die bei der Briefwahl eröffnet
seien, vermittelten. Zur Begründung wiederholt und vertieft der Beschwerdeführer
seinen Vortrag im Einspruchverfahren.

 3. Die Wahlprüfungsbeschwerde ist dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat,                 8
der Bundesregierung, den Länderregierungen, dem Bundesministerium des Innern,
den Bundesverbänden der im Deutschen Bundestag und im Europäischen Parlament
vertretenen deutschen Parteien und dem Bundeswahlleiter zugestellt worden. Geäußert hat sich lediglich das Bundesministerium des Innern im Namen der Bundesregierung unter Bezugnahme auf die im Einspruchverfahren abgegebene Stellungnahme.

                                          II.
 Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet.                                             9

 1. Die Teilnahme an der Briefwahl ist an die Ausstellung eines Wahlscheins gebunden (§ 6 Abs. 5 Buchstabe b Europawahlgesetz). Einen Wahlschein erhielt nach frü-



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herer Rechtslage, wer sich am Wahltage während der Wahlzeit aus wichtigem Grunde außerhalb seines Wahlbezirks aufhielt, seine Wohnung in einen anderen Wahlbezirk verlegt hatte und nicht in das Wählerverzeichnis des neuen Wahlbezirks eingetragen worden war oder aus beruflichen Gründen oder wegen Krankheit, hohen
Alters, einer körperlichen Beeinträchtigung oder sonst seines körperlichen Zustandes
wegen den Wahlraum nicht oder nur unter nicht zumutbaren Schwierigkeiten aufsuchen konnte (§ 24 Abs. 1 Europawahlordnung - EuWO - in der Fassung der Bekanntmachung der Neufassung der Europawahlordnung vom 2. Mai 1994 <BGBl I
S. 957>, geändert durch Art. 1 Nr. 18 der Vierten Verordnung zur Änderung der Europawahlordnung vom 12. Dezember 2003 <BGBl I S. 2551>). Gemäß § 26 Abs. 2
EuWO 1994 waren die Gründe für die Erteilung eines Wahlscheines glaubhaft zu
machen. Durch Art. 2 Nr. 7 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Bundeswahlordnung und der Europawahlordnung vom 3. Dezember 2008 (BGBl I S. 2378) ist
§ 24 Abs. 1 EuWO dahingehend neu gefasst worden, dass ein Wahlberechtigter,
der in das Wählerverzeichnis eingetragen ist, auf Antrag einen Wahlschein erhält.
Nach dem durch Art. 2 Nr. 8 der Verordnung vom 3. Dezember 2008 geänderten
§ 26 Abs. 2 EuWO muss ein Wahlberechtigter beim Antrag auf Erteilung eines Wahlscheines Familiennamen, Vornamen, Geburtsdatum und seine Wohnanschrift angeben. Damit bedarf die Erteilung eines Wahlscheines als Voraussetzung insbesondere der Briefwahl nicht mehr der Glaubhaftmachung von Gründen.

 2. Die Neuregelung der Teilnahme an der Europawahl durch Briefwahl ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Grundsätze der freien und geheimen Wahl
sowie der Öffentlichkeit der Wahl werden nicht verletzt.

  a) Das Europawahlgesetz und die Europawahlordnung sind deutsches Bundesrecht          12
und als solche - vorbehaltlich unionsrechtlicher Vorgaben, die hier jedoch nicht bestehen - am Grundgesetz und den darin enthaltenen Wahlrechtsgrundsätzen zu
messen (vgl. BVerfGE 129, 300 <317>). Die Wahl der Volksvertretung stellt in der repräsentativen Demokratie den grundlegenden Legitimationsakt dar (vgl. BVerfGE
123, 39 <68>). Die Stimmabgabe bei der Wahl bildet dabei das wesentliche Element
des Prozesses der Willensbildung vom Volk zu seinen Repräsentanten und ist damit
die Grundlage der politischen Integration. Die Beachtung der hierfür geltenden Wahlgrundsätze und das Vertrauen in ihre Beachtung sind daher Voraussetzungen funktionsfähiger Demokratie (vgl. BVerfGE 123, 39 <68 f.>). Die Wahlrechtsgrundsätze
haben, soweit sie hier in Rede stehen, ihre verfassungsrechtliche Grundlage in
Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG (vgl. zur unmittelbaren Geltung der Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 GG ausschließlich für Bundestagswahlen sowie zu ihrer objektivrechtlichen Geltung in den Ländern auf der Grundlage des Art. 28 Abs. 1 Satz 2
GG BVerfGE 99, 1 <7 f.>). Der Grundsatz der Freiheit der Wahl ist unmittelbar im Demokratieprinzip verankert. Wahlen vermögen demokratische Legitimation nur zu verleihen, wenn sie frei sind (vgl. BVerfGE 44, 125 <139>; 99, 1 <13>). Die Geheimheit
der Wahl stellt den wichtigsten institutionellen Schutz der Wahlfreiheit dar (BVerfGE
99, 1 <13>) und wurzelt ebenso wie diese im Demokratieprinzip. Für den Grundsatz



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der Öffentlichkeit der Wahl bilden die verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen
für Demokratie, Republik und Rechtsstaat die verfassungsrechtlichen Grundlagen.
Die Öffentlichkeit der Wahl sichert die Ordnungsgemäßheit und Nachvollziehbarkeit
der Wahlvorgänge und ist Grundvoraussetzung für eine demokratische politische
Willensbildung (vgl. BVerfGE 123, 39 <68 ff.>).

  b) Bei der Briefwahl ist die öffentliche Kontrolle der Stimmabgabe zurückgenommen     13
(vgl. BVerfGE 123, 39 <75>). Auch ist die Integrität der Wahl nicht gleichermaßen gewährleistet wie bei der Urnenwahl im Wahllokal (vgl. BVerfGE 59, 119 <127>). Die
Zulassung der Briefwahl dient aber dem Ziel, eine möglichst umfassende Wahlbeteiligung zu erreichen und damit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl Rechnung
zu tragen. Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl stellt jedenfalls im Zusammenhang mit der Briefwahl eine zu den Grundsätzen der Freiheit, Geheimheit und Öffentlichkeit der Wahl gegenläufige verfassungsrechtliche Grundentscheidung dar, die
grundsätzlich geeignet ist, Einschränkungen anderer Grundentscheidungen der Verfassung zu rechtfertigen. In diesem Zusammenhang ist es zwar in erster Linie Sache
des Gesetzgebers, bei der Ausgestaltung des Wahlrechts die kollidierenden Grundentscheidungen einem angemessenen Ausgleich zuzuführen. Dabei muss er jedoch
dafür Sorge tragen, dass keiner der vor allem das Demokratieprinzip konkretisierenden Wahlrechtsgrundsätze unverhältnismäßig eingeschränkt wird oder in erheblichem Umfang leer zu laufen droht (vgl. BVerfGE 59, 119 <125>). Das ist derzeit jedoch offenkundig nicht der Fall. Der Senat hat die Briefwahl daher wiederholt als
verfassungsrechtlich gerechtfertigt angesehen (BVerfGE 59, 119 <125>; 123, 39
<75>).

 c) Dies wird durch den Verzicht auf die Angabe und Glaubhaftmachung bestimmter         14
Gründe für die Erteilung eines Wahlscheines nicht in Frage gestellt. Dieser Verzicht
beruht auf nachvollziehbaren Erwägungen und hält sich noch in dem dem Normgeber von Verfassungs wegen zustehenden Gestaltungsraum.

  Der Verordnungsgeber hat mit der Änderung des Europawahlrechts in Übereinstimmung mit dem Gesetzgeber bei der entsprechenden Änderung des Wahlrechts zum
Deutschen Bundestag (Art. 1 Nr. 6 des Gesetzes zur Änderung des Wahl- und Abgeordnetenrechts vom 17. März 2008 <BGBl I S. 394>, Art. 1 Nrn. 6, 7 und 26 der Verordnung vom 3. Dezember 2008 <BGBl I S. 2378>) auf die zunehmende Mobilität in
der heutigen Gesellschaft und eine verstärkte Hinwendung zu individueller Lebensgestaltung reagiert. Dabei hat er sich von dem Ziel leiten lassen, eine möglichst umfassende Wahlbeteiligung zu erreichen (vgl. BTDrucks 16/7461, S. 17). Die Pflicht
zur Glaubhaftmachung von Gründen, die die Teilnahme an der Urnenwahl hinderten,
hatte sich nach seiner Einschätzung als praktisch nutzlos und, da aufgrund der Antragsbindung der Briefwahl der Charakter der Urnenwahl als Leitbild erhalten bleibe,
letztendlich auch verzichtbar erwiesen (vgl. BTDrucks 16/7461, S. 16 f.). Abgesehen
davon, dass nach der realitätsgerechten Beurteilung des Normgebers eine auch nur
stichprobenartige Prüfung der angegebenen Gründe nicht möglich war, ist die Einschätzung, jeder Versuch, dem Begründungserfordernis höhere praktische Geltung


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zu verschaffen oder den Zugang zur Briefwahlteilnahme auf eine andere Weise zu
regulieren, sei angesichts der schwindenden Bereitschaft zur Stimmabgabe im Wahllokal mit dem Risiko einer weiter zurückgehenden Wahlbeteiligung behaftet, nachvollziehbar und verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

  Der Normgeber hat auch in den Blick genommen, dass eine deutliche Zunahme der          16
Briefwähler mit dem verfassungsrechtlichen Leitbild der Urnenwahl, die die repräsentative Demokratie in besonderer Weise sichtbar und erfahrbar macht (vgl. BVerfGE
123, 39 <68 ff.>), in Konflikt geraten könnte. Dass ein erheblicher Anstieg der Briefwahlbeteiligung durch den Wegfall der Glaubhaftmachung von Antragsgründen jedoch nicht zu befürchten ist, hat der Gesetzgeber für die Bundestagswahl insbesondere mit Erfahrungen bei Landtagswahlen begründet (vgl. zum Ganzen BTDrucks 16/
7461, S. 16 f.). Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Einschätzung in verfassungsrechtlich relevanter Weise verfehlt oder auf die Wahlen zum Europäischen Parlament nicht übertragbar sein könnte.

 3. Entgegen dem Vorbringen des Beschwerdeführers ist gegenwärtig auch nicht erkennbar, dass die geltenden wahlrechtlichen Bestimmungen keine ausreichende Gewähr für den Schutz vor Gefahren bieten, die bei der Durchführung der Briefwahl für
die Integrität der Wahl, das Wahlgeheimnis und die Wahlfreiheit entstehen können
und die der Beschwerdeführer hervorhebt (vgl. BTDrucks 17/2200, Anlage 16). Der
Verordnungsgeber hat den diesbezüglichen verfassungsrechtlichen Vorgaben (vgl.
BVerfGE 59, 119 <127 f.>) bei der Neuregelung des Europawahlrechts Rechnung
getragen. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang namentlich auf die Regelungen
der Bevollmächtigung zur Entgegennahme von Briefwahlunterlagen in § 27 Abs. 5
EuWO (Art. 2 Nr. 9 Buchstabe c der Verordnung vom 3. Dezember 2008 <BGBl I
S. 2378>).

              Voßkuhle              Lübbe-Wolff              Gerhardt

               Landau                  Huber                Hermanns

                Müller              Kessal-Wulf




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Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 9. Juli 2013 -
2 BvC 7/10

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 9. Juli 2013 - 2 BvC 7/10 -
                Rn. (1 - 17), http://www.bverfg.de/e/cs20130709_2bvc000710.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2013:cs20130709.2bvc000710




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am 9.Juli 2013 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 9. Juli 2013
- 2 BvC 7/10 -, Rn. 1-17,
                    https://www.bverfg.de/e/cs20130709_2bvc000710
Pressemitteilung - Nr. 48/2013 vom 26. Juli 2013