BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BVR 1161/03 -

                                    In dem Verfahren
                                          über
                              die Verfassungsbeschwerde

1.         des Herrn H....,

2.         des Herrn S...,

3.         des Herrn D...,

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Christoph Messerschmidt und Koll.,
                   Prinzregentenplatz 21, 81675 München -
1. unmittelbar gegen

a) den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. April 2003 - BVerwG 7
   BN 4.02 -,

b) das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Juni 2002 - 22 N
   01.2625 -,

2. mittelbar gegen

a) die Verordnung des Landratsamtes M... über das Wasserschutzgebiet "M... H..."
   in der Gemeinde V... (Landkreis M...) für die öffentliche Wasserversorgung der
   Landeshauptstadt München vom 29. September 2000 (Amtsblatt für den Landkreis M... Nr. 20/2000),

b) § 19 des Wasserhaushaltsgesetzes; Art. 74 und Art. 87 des Bayerischen Wassergesetzes

hat die 3. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
                                   den Präsidenten Papier
                                   und die Richter Steiner,
                                   Gaier

gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 6. September 2005 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

                                       Gründe:

                                          I.
 Die Verfassungsbeschwerde betrifft eine wasserrechtliche Schutzgebietsauswei-      1


                                          1/12

sung und deren Auswirkung auf das Grundeigentum.

  1. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens vor den Verwaltungsgerichten war            2
die Wasserschutzgebietsverordnung des Landratsamts M. vom 29. September 2000.
Die Gesamtfläche des - bislang nur durch Bescheid ausgewiesenen - Wasserschutzgebiets beträgt circa sechs Quadratkilometer. Es gliedert sich in den Fassungsbereich (Zone I), die engere Schutzzone (Zone II) und die weitere Schutzzone (Zone
III). § 3 Abs. 1 Nr. 6.1 der am 12. Oktober 2000 in Kraft getretenen Wasserschutzgebietsverordnung verbietet die Errichtung oder die Erweiterung baulicher Anlagen im
Fassungsbereich und in der engeren Schutzzone; in der weiteren Schutzzone ist die
Errichtung oder die Erweiterung baulicher Anlagen nur dann verboten, wenn Abwässer nicht in eine dichte Sammelentwässerung eingeleitet werden oder wenn die
Gründungssohle tiefer als zwei Meter über dem höchsten Grundwasserstand liegt.
§ 3 Abs. 1 Nr. 6.2 der Wasserschutzgebietsverordnung (im Folgenden: Verordnung)
verbietet die Ausweisung neuer Baugebiete im Rahmen der Bauleitplanung im gesamten Schutzgebiet. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung ist in der engeren
Schutzzone die Errichtung und Erweiterung von Straßen, Wegen und sonstigen Verkehrsflächen verboten, ausgenommen Eigentümerwege und Privatwege bei breitflächigem Versickern des abfließenden Wassers. In der weiteren Schutzzone gilt dieses
Verbot, sofern nicht die Richtlinien für die Anlage von Straßen in Wassergewinnungsgebieten beachtet werden. § 4 der Verordnung regelt die Zulassung von Ausnahmen
unter bestimmten Voraussetzungen. Hinsichtlich etwaiger Entschädigungs- und Ausgleichszahlungen verweist § 8 der Verordnung auf § 19 Abs. 3 und 4 des Wasserhaushaltsgesetzes - WHG - und Art. 74 des Bayerischen Wassergesetzes- BayWG -
.

 2. Die Beschwerdeführer sind Eigentümer von in der Schutzzone II und III belegenen Grundstücken.

  a) Der Beschwerdeführer zu 1 ist Vollerwerbslandwirt und bewirtschaftet insgesamt      4
circa 20 Hektar landwirtschaftliche Nutzfläche, wovon 14 Hektar in seinem Eigentum
stehen. Eines seiner Grundstücke mit einer Fläche von 2,7 Hektar fällt in die Zone II.
Weitere Grundstücke liegen in der Schutzzone III. Der Beschwerdeführer zu 1 machte im Normenkontrollverfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof geltend,
insbesondere bezüglich seiner Hofstelle, aber auch im Außenbereich, wo dem landwirtschaftlichen Betrieb dienende bauliche Anlagen aufgrund der Verordnung unzulässig seien, werde er massiven Beschränkungen unterworfen.

 b) Auch der Beschwerdeführer zu 2 ist Eigentümer eines in der Zone II belegenen         5
bebauten Grundstücks. Auf diesem, früher als Brauerei genutzten Grundstück, werden heute mehrere genehmigte Nutzungen verwirklicht. Fünf Teilflächen des Grundstücks sind noch unbebaut. Der Beschwerdeführer zu 2 machte im Normenkontrollverfahren geltend, durch die Verordnung würden notwendige und sinnvolle
Erhaltungs- und Modernisierungsmaßnahmen unmöglich gemacht. Außerdem seien
bereits kostspielige Auflagen zu seinen Lasten verfügt worden.



                                         2/12

 c) Das dem Beschwerdeführer zu 3 gehörende Grundstück wird zu (eigenen)                6
Wohnzwecken genutzt. Es liegt ebenfalls in Schutzzone II der Verordnung. Die Anschaffungskosten wurden großteils kreditfinanziert und sind mit einer banküblichen
Grundschuld belastet. Der Beschwerdeführer zu 3 machte im fachgerichtlichen Normenkontrollverfahren geltend, sein Grundstück erfahre durch das generelle Verbot,
bauliche Anlagen zu errichten und zu erweitern, eine erhebliche Wertminderung.
Auch könne die Zufahrtsstraße - eine Privatstraße - nicht asphaltiert werden, was auf
Dauer kostspielig sei.

  d) Die Beschwerdeführer trugen im Normenkontrollverfahren außerdem vor, das           7
Verbot der Ausweisung von Baugebieten im Rahmen der Bauleitplanung im gesamten Schutzgebiet verstoße gegen das Übermaßverbot. Die Ermächtigungsgrundlagen in § 19 WHG und die Regelungen in Art. 74, 87 BayWG entsprächen nicht den
verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG.

 3. Der Verwaltungsgerichtshof lehnte die Anträge mit Urteil vom 26. Juni 2002 ab.      8
Die angegriffene Verordnung verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Das Wohl
der Allgemeinheit erfordere den Erlass der Verordnung zum Schutz des Grundwassers im Interesse der derzeit bestehenden öffentlichen Wasserversorgung der Landeshauptstadt. Die Ermächtigungsgrundlage des § 19 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 1
WHG in Verbindung mit Art. 35 Abs. 1 BayWG verstoße auch nicht gegen Art. 14
Abs. 1 GG. Regelungen in einer Verordnung, die die Nutzbarkeit von Grundstücken
einschränken, seien keine Enteignungen im Sinn von Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinn von Art. 14 Abs. 1 Satz 2
GG. Als eine eigentumsrechtliche Regelung in diesem Sinn stellten sich § 19 Abs. 3
und 4 WHG, Art. 74 und Art. 87 Abs. 2 und 3 BayWG dar.

  Die Ermächtigungsgrundlage halte den verfassungsrechtlichen Anforderungen des         9
Art. 14 Abs. 1 GG stand. Danach müssten Normen, die Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen, grundsätzlich auch ohne Ausgleichsregelungen die Substanz
des Eigentums wahren und dem Gleichheitssatz entsprechen. Dies sei bei Einschränkungen der Grundstücksnutzung der Fall, die mit der Festsetzung eines Wasserschutzgebiets verbunden seien. Derartige Regelungen zielten auf den Schutz der
natürlichen Lebensgrundlagen ab (Art. 20 a GG), der besonderer Ausdruck der Sozialbindung im Sinn von Art. 14 Abs. 2 GG sei. Stünden Grundstücke im Zusammenhang mit einer erforderlichen Trinkwasserversorgung, so könne man dies als eine Situationsgebundenheit       dieser    Grundstücke      ansehen.   Gebots-       und
Verbotsregelungen, die sich darin erschöpften, die vorhandene Nutzung festzuschreiben, spiegelten die Situationsgebundenheit des Grundstückseigentums wider.
Sie seien grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmende Bestimmungen des Eigentums, welche die Sozialpflichtigkeit konkretisierten. Unzumutbare Belastungen
seien nur ausnahmsweise zu erwarten. Von einer unangemessenen Beschränkung
der Eigentümerbefugnisse könne erst dann die Rede sein, wenn ohne finanziellen
oder sonstigen Ausgleich eine Nutzung unterbunden werde, die bisher ausgeübt worden sei oder die sich nach Lage der Dinge objektiv anbiete.


                                         3/12

  Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer brauche die Ermächtigungsgrundlage auch nicht die Vorgabe zu enthalten, dass durch besondere Vorschriften eine im
Ausnahmefall unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers so weit wie möglich
real zu vermeiden sei. Dieser Grundsatz sei ebenfalls aus Art. 14 Abs. 1 GG abzuleiten. Die Ermächtigungsgrundlage verstoße schließlich auch nicht deshalb gegen
Art. 14 Abs. 1 GG, weil sie das vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Gebot
nicht beachte, dass der Gesetzgeber für die Aktualisierung der Eigentumsbeschränkung durch Verwaltungsakt durch ergänzende Verfahrensvorschriften sicherzustellen habe, dass die Behörde gleichzeitig zumindest dem Grunde nach über Entschädigungs- oder Ausgleichszahlungen entscheide. Ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG
sei hier deshalb zu verneinen, weil das genannte Gebot bei Ermächtigungsgrundlagen für den Erlass von Rechtsverordnungen nicht voll zum Tragen komme, insbesondere keine Anfechtungslast wie bei Verwaltungsakten bestehe. Vielmehr könne die
Nichtigkeit auch über die Zwei-Jahres-Frist des § 47 Abs. 2 VwGO hinaus inzident
geltend gemacht werden.

  4. Die Beschwerdeführer beantragten die Zulassung der Revision gegen dieses Urteil. Diesen Antrag lehnte das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 15. April
2003 ab. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verlange, dass in erster
Linie Vorkehrungen getroffen würden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermieden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhielten. Als Instrumente stünden dem Gesetzgeber hierfür Übergangsregelungen, Ausnahme- und Befreiungsvorschriften sowie der Einsatz sonstiger
administrativer und technischer Vorkehrungen zur Verfügung. Sei ein solcher Ausgleich im Einzelfall nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich, könne
für diesen Fall ein finanzieller Ausgleich in Betracht kommen, oder es könne geboten
sein, dem Eigentümer einen Anspruch auf Übernahme durch die öffentliche Hand
zum Verkehrswert einzuräumen.

  Bestimme erst der Verordnungsgeber Inhalt und Schranken des Eigentums, reiche        12
es aus, wenn er in der Rechtsverordnung beispielsweise durch Ausnahme- und Befreiungsvorschriften Vorkehrungen treffe, die eine unverhältnismäßige Belastung des
Eigentümers real vermieden. Die Verwaltung müsse zwar bei der Aktualisierung der
Eigentumsbeschränkung durch Verwaltungsakt zugleich über den gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich zumindest dem Grunde nach entscheiden. Diese Anforderung
komme bei der Ausweisung eines Wasserschutzgebietes jedoch nicht in vollem Umfang zum Tragen. Die Beschränkung des Eigentums werde zum einen nicht durch
Verwaltungsakt, sondern durch Rechtsverordnung aktualisiert. Zum anderen werde
eine mögliche Entschädigung in Geld nicht durch die Verwaltungsbehörde festgesetzt, sondern sei nach der hier einschlägigen landesrechtlichen Norm vor den ordentlichen Gerichten geltend zu machen (Art. 87 Abs. 2 Satz 1 BayWG).

 5. Die Beschwerdeführer haben gegen den ihnen am 7. Mai 2003 zugestellten Beschluss am 10. Juni 2003, dem Dienstag nach Pfingsten, Verfassungsbeschwerde
erhoben und rügen eine Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG. Sie


                                        4/12

machen geltend, weder der Bundes- noch der Landesgesetzgeber noch das Landratsamt M. als Verordnungsgeber noch die Fachgerichte hätten die sich aus der
"Denkmalentscheidung" des Bundesverfassungsgerichts ergebenden Anforderungen hinreichend beachtet.

  Allen Beschwerdeführern würden durch die Schutzgebietsfestsetzung Eigentumsbelastungen auferlegt, die sich als unverhältnismäßig und gleichheitswidrig darstellten, so dass die Belastungen nur durch die Gewährung eines Ausgleichs zulässig
seien. Die gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen für die Wasserschutzgebietsverordnung gewährten den nach Art. 14 Abs. 1 GG gebotenen Ausgleich nicht in der
verfassungsrechtlich erforderlichen Art und Weise. So sei die salvatorische Entschädigungsregelung in § 19 Abs. 3 WHG verfassungsrechtlich ungenügend. Die Grundsätze der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum rheinland-pfälzischen
Denkmalschutzrecht (BVerfGE 100, 226 ff.) seien auch im vorliegenden Fall anzuwenden. Kompensatorische Entschädigungsansprüche könnten und müssten durch
ein Gesetz begründet werden. Diesen Anforderungen genüge § 19 Abs. 3 WHG weder für sich allein noch im Zusammenspiel mit dem bayerischen Landeswasserrecht.
Auch die Rechtsverordnung selbst räume die verfassungsrechtlichen Mängel nicht
aus. Die Ausnahmeregelung in § 4 der Verordnung sei zum einen relativ unbestimmt,
zum anderen enthalte sie ihrerseits eine nur salvatorische Regelung. § 8 der Verordnung sei nicht nur sprachlich missglückt. Denn auch diese Vorschrift bestimme die
ausgleichspflichtigen Verbote des § 3 Abs. 1 der Verordnung in keiner Weise.

 Die verfassungswidrigen Normen seien durch die Fachgerichte in verfassungswidriger Weise angewandt worden. Rechtsirrig gingen Verwaltungsgerichtshof und Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass das Gleichzeitigkeitsgebot (gleichzeitige Entscheidung über Eigentumsbeschränkung und Ausgleich) für den Erlass von
Rechtsverordnungen nicht gelte. Schon aus kompetenziellen Gründen müsse der
Verordnungsgeber gleichzeitig mit dem Erlass der Rechtsverordnung die rechtlichen
Anspruchsgrundlagen für zu erteilende Ausnahmen und Befreiungen sowie den finanziellen Ausgleich schaffen. Hierfür genügten keine salvatorischen Regelungen.
Ohne einen gesetzlich vorgegebenen Ausgleichsrahmen könne der Ausgleich zwischen privaten und öffentlichen Belangen nicht in verfassungsmäßiger Weise herbeigeführt werden.

                                         II.
 Die Voraussetzungen für eine Annahme der Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung liegen nicht vor (vgl. dazu BVerfGE 90, 22 <24 ff.>). Die Verfassungsbeschwerde wirft keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Fragen auf (§ 93 a Abs. 2
Buchstabe a BVerfGG). Sowohl die Frage der Verfassungsmäßigkeit von Inhaltsund Schrankenbestimmungen des Eigentums als auch die verfassungsrechtlichen
Anforderungen an gesetzliche Ausgleichsregelungen sind in der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts geklärt (vgl. BVerfGE 58, 137 <149 f.>; 79, 174
<192>; 83, 201 <212>; 100, 226 <242 ff.>). Die Annahme ist auch nicht zur Durchset-


                                         5/12

zung des als verletzt gerügten Grundrechts der Beschwerdeführer angezeigt, weil die
Verfassungsbeschwerde keine hinreichende Aussicht auf Erfolg hat (§ 93 a Abs. 2
Buchstabe b BVerfGG).

 1. Soweit die Beschwerdeführer mit ihrer Verfassungsbeschwerde Bedenken gegen          17
die Ermächtigungsgrundlage des § 19 WHG deshalb geltend machen, "weil § 19
Abs. 3 WHG nicht die Voraussetzungen dafür schaffe, dass die Verwaltung bei der
Ablehnung eines Antrags auf Befreiung von den Verboten der Verordnung zugleich
über den gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich in Geld zumindest dem Grunde
nach entscheide", genügt ihr Vorbringen nicht dem Grundsatz der Subsidiarität der
Verfassungsbeschwerde.

  Die Beschwerdeführer haben ein auf die Erteilung von Ausnahmen nach § 4 der           18
Verordnung gerichtetes Verfahren bislang nicht durchlaufen. Für das Normenkontrollverfahren vor den Fachgerichten war dies auch nicht erforderlich. Der auf § 90
Abs. 2 Satz 1 BVerfGG gründende Grundsatz der Subsidiarität macht jedoch für das
Verfassungsbeschwerdeverfahren eine vorherige Klärung der tatsächlichen Betroffenheit der Beschwerdeführer erforderlich. Sich stellende Rechtsfragen über die Verfassungsmäßigkeit von Hoheitsakten sollen erst dann einer verfassungsgerichtlichen
Klärung zugeführt werden, wenn feststeht, dass und inwieweit ein Beschwerdeführer
tatsächlich durch den Hoheitsakt betroffen ist. Dies ist hier auch nach Erschöpfung
des Rechtswegs im Normenkontrollverfahren gemäß § 47 VwGO nicht der Fall.

 Die Beschwerdeführer haben nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung ein mindestens         19
auf ermessensfehlerfreie Entscheidung gerichtetes subjektiv-öffentliches Recht in
Bezug auf die Erteilung einer Ausnahme von den Verboten der angegriffenen Verordnung, wenn diese im Einzelfall zu einer unbilligen Härte führen würden und das Gemeinwohl der Ausnahme nicht entgegen steht. Sollte den Beschwerdeführern etwa
mit Blick auf eine besonders gewichtige Betroffenheit ihres Eigentumsrechts eine solche Ausnahme erteilt werden, wäre der aus Art. 14 Abs. 1 GG folgenden Bestandsgarantie des Eigentums hinreichend Rechnung getragen; die bislang abstrakt zur
Prüfung gestellte Frage würde sich nicht stellen.

  Sollte eine Ausnahme hingegen aus wasserwirtschaftlichen Gründen nicht in Betracht kommen, würde sich für die Verwaltung die von den Beschwerdeführern aufgeworfene Frage stellen, ob - wie es das Bundesverfassungsgericht im Verfahren über
die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit denkmalrechtlicher Vorschriften angenommen hat (vgl. BVerfGE 100, 226 <246>) - zugleich mit der endgültigen Aktualisierung
der Eigentumsbeschränkung durch Verwaltungsakt über den gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich zumindest dem Grunde nach entschieden werden muss. Das
Bundesverfassungsgericht hat dies seinerzeit mit der Begründung bejaht, der Betroffene müsse sich entscheiden, ob er den die Eigentumsbeschränkung aktualisierenden Eingriffsakt hinnehmen oder anfechten wolle. Diese Entscheidung könne er sinnvoll nur dann treffen, wenn er wisse, ob ihm ein Ausgleich zustehe. Es sei dem
Betroffenen nicht zuzumuten, einen Verwaltungsakt, den er für unvereinbar mit der



                                         6/12

Eigentumsgarantie des Grundgesetzes halte, in der unsicheren Erwartung eines
nachträglich in einem anderen Verfahren zu bewilligenden Ausgleichs bestandskräftig werden zu lassen (vgl. BVerfGE 100, 226 <246>). Das für die Entscheidung nach
§ 4 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung zuständige Landratsamt wird daher bei einer eventuell erforderlich werdenden Entscheidung über einen von den Beschwerdeführern
noch zu stellenden Antrag auf Erteilung einer Ausnahme zu prüfen haben, ob die soeben genannten Grundsätze auch zu gelten haben, wenn eine Ausnahme von den
Verbotsnormen nicht gewährt werden kann. Solange ein solches Verfahren indes
nicht durchgeführt und deshalb gänzlich unklar ist, ob - erstens - den Beschwerdeführern eine Ausnahme nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung erteilt werden wird
und - zweitens -, sollte dies nicht möglich sein, das Landratsamt zugleich mit der Ablehnung über einen finanziellen Ausgleich mindestens dem Grunde nach entscheiden wird, sowie - drittens - der gegen diese Entscheidungen eröffnete Rechtsweg
nicht erschöpft ist, genügt das Vorbringen der Beschwerdeführer insoweit nicht dem
Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde.

 2. Soweit die Verfassungsbeschwerde jenseits dieser Frage einen Verstoß der angegriffenen Normen gegen Art. 14 Abs. 1 GG mit der Begründung geltend macht, die
Vorschriften genügten nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Vermeidung und den Ausgleich von Eigentumsbeeinträchtigungen, ist sie mindestens
unbegründet.

  a) Der Gesetzgeber muss bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein
ausgewogenes Verhältnis bringen. Er muss sich dabei im Einklang mit allen anderen
Verfassungsnormen halten; insbesondere ist er an den verfassungsrechtlichen
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die
dem Eigentum aufzuerlegenden Belastungen. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weiter gehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung
dient. Der Kernbereich der Eigentumsgarantie darf dabei nicht ausgehöhlt werden.
Zu diesem gehört sowohl die Privatnützigkeit, also die Zuordnung des Eigentumsobjekts zu einem Rechtsträger, dem es als Grundlage privater Initiative von Nutzen sein
soll, als auch die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand (vgl. BVerfGE 70, 191 <200>; 79, 174 <198>; 87, 114 <138 f.>; 91, 294 <308>;
100, 226 <241>).

 Der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers sind unterschiedliche Schranken gezogen. Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz (vgl.
BVerfGE 42, 263 <294>; 50, 290 <340>; 70, 191 <201>; 95, 64 <84>). Demgegenüber ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers umso größer, je stärker der soziale
Bezug des Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und Funktion von entscheidender Bedeutung (vgl. BVerfGE 53, 257 <292>). Begrenzungen der Eigentü-


                                         7/12

merbefugnisse sind in diesem Rahmen als Ausfluss der Sozialgebundenheit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen. Überschreitet der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums die dargelegten Grenzen, so ist die gesetzliche Regelung unwirksam (vgl.
BVerfGE 52, 1 <27 f.>), hierauf gestützte Beschränkungen oder Belastungen sind
rechtswidrig und können im Wege des Primärrechtsschutzes abgewehrt werden.

  Jedoch kann der Gesetzgeber unzumutbare Auswirkungen einer den Inhalt des Eigentums bestimmenden Regelung grundsätzlich durch Ausgleichsmaßnahmen verhindern. Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die für sich genommen unzumutbar
wären, aber vom Gesetzgeber mit Ausgleichsmaßnahmen verbunden sind, können
folglich ausnahmsweise mit Art. 14 Abs. 1 GG im Einklang stehen. Ausgleichsregelungen sind freilich nicht generell ein verfassungsrechtlich zulässiges Mittel, unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkungen mit Art. 14 Abs. 1 GG in Einklang zu bringen. Normen, die Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen, müssen
grundsätzlich auch ohne Ausgleichsregelungen die Substanz des Eigentums wahren
und dem Gleichheitsgebot entsprechen. Ausgleichsregelungen, die den Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit in besonderen Härtefällen wahren sollen, sind unzulänglich,
wenn sie sich darauf beschränken, dem Betroffenen einen Entschädigungsanspruch
in Geld zuzubilligen. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt,
dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so
weit wie möglich erhalten. Als Instrumente stehen dem Gesetzgeber hierfür Übergangsregelungen, Ausnahme- und Befreiungsvorschriften sowie der Einsatz sonstiger administrativer und technischer Vorkehrungen zur Verfügung. Ist ein solcher Ausgleich im Einzelfall nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich, kann
für diesen Fall ein finanzieller Ausgleich in Betracht kommen, oder es kann geboten
sein, dem Eigentümer einen Anspruch auf Übernahme durch die öffentliche Hand
zum Verkehrswert einzuräumen (vgl. BVerfGE 100, 226 <245 f.>).

  b) Gemessen an diesen Grundsätzen verstoßen die angegriffenen Regelungen               25
nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Insoweit verbietet sich allerdings eine isolierte Betrachtung des § 19 Abs. 3 WHG. Neben dem unmittelbaren Kontext der Vorschrift ist
nämlich deren rahmenrechtlicher Charakter und damit die Ergänzung des Bundesrechts durch Gesetzes- und Verordnungsrecht des Landes von Bedeutung.

 Schon § 19 Abs. 1 WHG bindet Eigentumsbeschränkungen an das Allgemeinwohlerfordernis. Insbesondere der Rechtsbegriff der Erforderlichkeit begründet einen
strikten und justitiablen Rechtfertigungszwang. Folglich dürfen in eine Wasserschutzgebietsverordnung nur die Grundstücke einbezogen werden, von denen Einwirkungen auf das zu schützende Gewässer ausgehen können (vgl. Breuer, Öffentliches
und privates Wasserrecht, 3. Aufl., 2004, Rn. 865). Auch Schutzanordnungen nach
§ 19 Abs. 2 WHG sind auf ihre Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit in Bezug auf das betroffene Grundeigentum hin zu untersuchen. Beide Vorschriften ermöglichen somit bereits auf der Ebene der Normsetzung eine strikte Beachtung des


                                         8/12

Übermaßverbotes (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 8. Aufl., 2003, § 19 Rn. 48).
Soweit Grundstückseigentümer trotzdem durch Verbote und Beschränkungen im
Einzelfall unzumutbar betroffen sein sollten, trifft die Wasserschutzgebietsverordnung - etwa in Gestalt von Ausnahmeklauseln - Vorkehrungen, durch die unzumutbare Belastungen real zu vermeiden sind (vgl. zur Erforderlichkeit solcher Befreiungsvorschriften: OVG Rheinland-Pfalz, NuR 1985, S. 118 <119>; Breuer, a.a.O., Rn. 876
m.w.N.). Erst wenn eine solche Ausnahme im Einzelfall nicht in Betracht kommt, ist
Raum für eine finanzielle Entschädigung nach § 19 Abs. 3 WHG. Die verfassungsrechtliche Prüfung des § 19 Abs. 3 WHG anhand von Art. 14 Abs. 1 GG darf diesen
Kontext nicht aussparen.

 Ebenso wenig darf der rahmenrechtliche Charakter der Vorschrift verkannt werden.      27
Der Bund hat gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GG das Recht, unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung der Länder
über den Wasserhaushalt, also die haushälterische Bewirtschaftung des in der Natur
vorhandenen Wassers nach Menge und Güte (vgl. BVerfGE 15, 1 <15>), zu erlassen. Von daher bringt es bereits die beschränkte kompetenzielle Zuständigkeit des
Bundes mit sich, dass seine bundesrechtlichen Regelungen ausfüllungsfähig und
ausfüllungsbedürftig sind und dem Landesgesetzgeber Raum für Willensentscheidungen in der sachlichen Rechtsgestaltung übrig lassen (vgl. BVerfGE 36, 193
<202>). Dem rahmenrechtlichen Charakter des Wasserhaushaltsgesetzes würde es
nicht gerecht, die bundesrechtlichen Vorschriften völlig gelöst vom jeweiligen Landesrecht einer verfassungsrechtlichen Prüfung zu unterziehen.

  Der zur Ausfüllung des bundesrechtlichen Rahmens kompetenziell berufene bayerische Gesetzgeber hat in Art. 74 BayWG ein das Bundesrahmenrecht ergänzendes
Konfliktlösungsprogramm speziell mit Blick auf §§ 19 und 20 WHG normiert. Eine
Entschädigung ist zunächst nicht in Geld, sondern durch wasserwirtschaftliche oder
andere Maßnahmen zu leisten (Absatz 2). Die Vorschrift wird dahingehend verstanden, dass mit ihr unzumutbare Belastungen real vermieden werden können (vgl.
Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahme, Wasserhaushaltsgesetz, Band 1, Loseblattslg.
<Stand August 1999>, § 19 Rn. 45). Als sonstige Maßnahme in diesem Sinne kommt
etwa die Ersatzlandbeschaffung in Betracht (vgl. Sieder/Zeitler/Dahme, Bayerisches
Wassergesetz, Loseblattslg. <Stand März 1978>, Art. 74 Rn. 6; Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahme, a.a.O., § 19 Rn. 43). Zu konstatieren ist daher, dass § 19 Abs. 1 und 2
WHG jedenfalls in Verbindung mit Art. 74 BayWG und den Befreiungsvorbehalten
der Rechtsverordnung geeignet ist, eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real zu vermeiden. Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen insoweit nicht.

 Ist die Bestandserhaltung im Einzelfall nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich, kommt für diesen Fall ein finanzieller Ausgleich nach § 19 Abs. 3
WHG in Verbindung mit Art. 74 Abs. 4 BayWG in Betracht, oder es kann geboten
sein, dem Eigentümer nach der letztgenannten Vorschrift einen Anspruch auf Übernahme durch die öffentliche Hand zum Verkehrswert einzuräumen (vgl. BVerfGE
100, 226 <245 f.>). Solche Übernahmeansprüche stellen eine den Anforderungen


                                        9/12

des Art. 14 Abs. 1 GG genügende Kompensation dar. Jedenfalls bei einer solchen
Ausgestaltung durch den Landesgesetzgeber wird den Anforderungen des Art. 14
Abs. 1 GG an eine Ausgleichsregelung Genüge getan.

 c) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Ermächtigungsgrundlage des § 19             30
WHG machen die Beschwerdeführer schließlich deshalb geltend, weil nicht zugleich
mit dem In-Kraft-Treten der Verordnung über den gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich in Geld zumindest dem Grunde nach entschieden wird. Auch insoweit hat die
Verfassungsbeschwerde keine hinreichende Aussicht auf Erfolg.

  Art. 14 Abs. 1 GG erfordert nicht, bereits auf der abstrakt-generellen Ebene einer     31
Rechtsverordnung über eine finanzielle Entschädigung zu entscheiden. In diesem
Stadium der Rechtsbeeinträchtigung ist regelmäßig nicht absehbar, welche Auswirkungen die Schutzanordnungen auf das einzelne Grundstück konkret haben werden.
Denkbar ist anstelle eines finanziellen Ausgleichs zum einen, dass dem Eigentümer
eine Ausnahme von den Schutzanordnungen und Verbotsnormen gewährt werden
kann, so dass sich die Entschädigungsfrage nicht stellen würde. Zum anderen kommt
in Betracht, dass die Betrachtung der konkreten Situation des Grundeigentümers ergibt, dass die Inhalts- und Schrankenbestimmung der Wasserschutzgebietsverordnung auch ohne finanziellen Ausgleich Bestand haben kann. Diese Umstände des
Einzelfalls und damit die Betroffenheit des Einzelnen zu ermitteln und - schon - auf
der Ebene der Rechtsverordnung zu berücksichtigen, ist von Verfassungs wegen
nicht erforderlich.

  Etwas anderes lässt sich auch aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum rheinland-pfälzischen Denkmalschutzrecht (BVerfGE 100, 226 ff.) nicht
herleiten. Das dort entwickelte Gebot, mit einem die Eigentumsbeschränkung aktualisierenden Verwaltungsakt zugleich über die Gewährung eines Ausgleichs zu entscheiden (vgl. dazu BVerfGE 100, 226 <245 ff.>), soll einem unzumutbaren Rechtsschutzrisiko des Eigentümers entgegen wirken. Der Betroffene muss angesichts der
ihn belastenden konkret-individuellen Maßnahme entscheiden können, ob er sie als
rechtmäßig hinnehmen will, oder ob sie ihn in seinem Grundrecht auf Eigentum verletzt und er sich dagegen vor Gericht zur Wehr setzen muss, wenn er seines Rechtes
nicht verlustig gehen will. Erst die Zusammenschau von Eigentumsbeschränkung
und Ausgleichsmaßnahme auf dieser letzten Stufe der Aktualisierung des Eingriffs
erlaubt eine abschließende Beurteilung der Verhältnismäßigkeit.

 Die Unklarheiten in Bezug auf den Rechtsschutz bestehen naturgemäß aber nur             33
dann, wenn die Eigentumsbeschränkung durch Verwaltungsakt aktualisiert wird.
Denn in diesem Fall ist der Eigentümer gehalten, den Eintritt der Bestandskraft des
Verwaltungsakts zu verhindern. Hingegen ist er im Falle einer Eigentumsbeschränkung durch Rechtsverordnung keiner Anfechtungslast ausgesetzt. Beruht die Wasserschutzgebietsverordnung auf einer Verletzung der Pflicht zur angemessenen Berücksichtigung der betroffenen Eigentümerbelange, ist sie nichtig. Auf die Nichtigkeit
kann sich der Eigentümer – im Unterschied zur Aktualisierung durch Verwaltungsakt -



                                         10/12

jederzeit und jenseits der Frist des § 47 Abs. 2 VwGO berufen. Will er (nur) eine Befreiung von den Verbotsnormen erhalten oder einen Entschädigungsanspruch geltend machen und muss er demzufolge von der Gültigkeit der Rechtsverordnung
ausgehen, so sieht er sich auch insoweit einem unzumutbaren Rechtsschutzrisiko
nicht ausgesetzt (vgl. ebenso zur Naturschutzgebietsfestsetzung: BVerwGE 112, 373
<379>). Die Fristen des Art. 87 Abs. 2 BayWG sind dabei verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass diese durch die Erhebung von Rechtsbehelfen des Primärrechtsschutzes gehemmt oder unterbrochen werden (vgl. BVerfG, 1. Kammer des
Ersten Senats, NVwZ 1999, S. 1329 <1330>). Eine andere – hier aus den oben genannten Gründen nicht zu entscheidende – Frage ist die, ob zugleich mindestens
dem Grunde nach über eine Entschädigung nach § 19 Abs. 3 WHG, Art. 74 Abs.
4 BayWG entschieden werden muss, wenn sich die unzumutbare Eigentumsbeeinträchtigung real nicht durch Befreiungen oder andere Maßnahmen vermeiden lässt
(vgl. hierzu auch Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahme, a.a.O., § 19 Rn. 45).

   Diese Entscheidung ist unanfechtbar.                                                 34

                Papier                Steiner                 Gaier




                                        11/12

Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom
6. September 2005 - 1 BvR 1161/03

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 6. September 2005 - 1 BvR 1161/03 - Rn. (1 - 34), http://www.bverfg.de/e/
                rk20050906_1bvr116103.html

ECLI           ECLI:DE:BVerfG:2005:rk20050906.1bvr116103




                                    12/12

gemäß § 93 b in Verbindung mit
      § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
      vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am
      6. September 2005 einstimmig beschlossen:
BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 6. September 2005
- 1 BvR 1161/03 -, Rn. 1-34,
                    https://www.bverfg.de/e/rk20050906_1bvr116103