                           Leitsätze
         zum Beschluss des Ersten Senats vom 10. März 2008
                         - 1 BvR 2388/03 -

1. Gegen die bei dem Bundeszentralamt für Steuern auf der Grundlage
   von § 88a AO in Verbindung mit § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG geführte Datensammlung über steuerliche Auslandsbeziehungen bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.
2. Zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ablehnung eines Antrags, mit dem ein Einzelner Auskunft über ihn betreffende Daten begehrt, die in dieser Datensammlung enthalten sind.




                                1/22

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BVR 2388/03 -




                              Im Namen des Volkes

                                In dem Verfahren
                                      über
                          die Verfassungsbeschwerde
des Herrn S...

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Seifert & Richter,
                   Sächsische Straße 7, 10707 Berlin -
gegen a) das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 30. Juli 2003 - VII R 45/02 -,

       b) das Urteil des Finanzgerichts Köln vom 15. Mai 2002 - 2 K 1781/99 -

und    Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung der Richterin
und Richter
                                 Präsident Papier,
                                 Hohmann-Dennhardt,
                                 Hoffmann-Riem,
                                 Bryde,
                                 Gaier,
                                 Eichberger,
                                 Schluckebier,
                                 Kirchhof

am 10. März 2008 beschlossen:

Dem Beschwerdeführer wird wegen der Versäumung der Frist zur Einlegung und
Begründung der Verfassungsbeschwerde Wiedereinsetzung in den vorigen Stand
gewährt.
Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

                                     Gründe:

                                        A.
 Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen finanzgerichtliche Urteile, durch die   1


                                        2/22

eine Klage auf Auskunft über eine behördliche Datensammlung abgewiesen wurde.

                                         I.
  Im finanzbehördlichen Verfahren gilt nach § 88 der Abgabenordnung (im Folgenden: AO) der Amtsermittlungsgrundsatz. Die Möglichkeiten der Finanzbehörden, den
Sachverhalt umfassend aufzuklären, sind jedoch bei Sachverhalten mit Auslandsbezug begrenzt. Diesen Schwierigkeiten trägt zum einen § 90 Abs. 2 und 3 AO Rechnung, der den Steuerpflichtigen bei Auslandssachverhalten eine gesteigerte Mitwirkungspflicht auferlegt. Daneben wird den Ermittlungsschwierigkeiten bei steuerlichen
Auslandssachverhalten unter anderem auch durch die bei dem Bundeszentralamt für
Steuern, dem früheren Bundesamt für Finanzen (im Folgenden: Bundesamt), geführte Informationszentrale für steuerliche Auslandsbeziehungen (im Folgenden: Informationszentrale) begegnet. Die Aufgaben des Bundesamts sind in § 5 des Gesetzes
über die Finanzverwaltung (FVG) geregelt. Zu ihnen gehört nach § 5 Abs. 1 Nr. 6
FVG

„die zentrale Sammlung und Auswertung von Unterlagen über steuerliche Auslandsbeziehungen nach näherer Weisung des Bundesministeriums der Finanzen“.

 Die Aufgabenzuweisung in § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG wird durch die verfahrensrechtliche      4
Norm des § 88a AO ergänzt. Diese Vorschrift lautet:

                                    § 88a                                               5
                        Sammlung von geschützten Daten

Soweit es zur Sicherstellung einer gleichmäßigen Festsetzung und Erhebung der           6
Steuern erforderlich ist, dürfen die Finanzbehörden nach § 30 geschützte Daten
auch für Zwecke künftiger Verfahren im Sinne des § 30 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe a
und b, insbesondere zur Gewinnung von Vergleichswerten, in Dateien oder Akten
sammeln und verwenden. Eine Verwendung ist nur für Verfahren im Sinne des § 30
Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe a und b zulässig.

  Der von § 88a AO in Bezug genommene § 30 AO, der das Steuergeheimnis regelt,          7
lautet auszugsweise:

                                       § 30                                             8
                                 Steuergeheimnis

(1) Amtsträger haben das Steuergeheimnis zu wahren.                                     9

(2) Ein Amtsträger verletzt das Steuergeheimnis, wenn er                               10

1. Verhältnisse eines anderen, die ihm                                                 11

a) in einem Verwaltungsverfahren, einem Rechnungsprüfungsverfahren oder einem          12
gerichtlichen Verfahren in Steuersachen,

b) in einem Strafverfahren wegen einer Steuerstraftat oder einem Bußgeldverfahren      13
wegen einer Steuerordnungswidrigkeit,


                                         3/22

c) aus anderem Anlass durch Mitteilung einer Finanzbehörde oder durch die gesetzlich vorgeschriebene Vorlage eines Steuerbescheids oder einer Bescheinigung über
die bei der Besteuerung getroffenen Feststellungen

bekannt geworden sind, oder                                                              15

2. ein fremdes Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis, das ihm in einem der in Nummer         16
1 genannten Verfahren bekannt geworden ist,

unbefugt offenbart oder verwertet oder                                                   17

3. nach Nummer 1 oder Nummer 2 geschützte Daten im automatisierten Verfahren             18
unbefugt abruft, wenn sie für eines der in Nummer 1 genannten Verfahren in einer
Datei gespeichert sind.

...                                                                                      19

  Die in § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG angesprochene nähere Weisung des Bundesministeriums ist in dem Schreiben betreffend die zentrale Sammlung und Auswertung von Unterlagen über steuerliche Auslandsbeziehungen, dem sogenannten IZA-Erlass vom
29. April 1997 (BStBl I S. 541), enthalten. Nach Nr. 1.1 IZA-Erlass erfasst die Informationszentrale alle sachdienlichen Informationen, die für die Tätigkeit der Steuerverwaltungen von Bund und Ländern von Bedeutung sein können. Dazu zählen unter
anderem Informationen über juristische Personen im Ausland. Nach Nr. 2.1 IZA-Erlass erteilt die Informationszentrale Auskünfte auf Anfrage oder auch unaufgefordert. Sie bietet nach Nr. 2.2 IZA-Erlass den anfragenden Stellen unter anderem Informationen über Rechtsträger im Ausland sowie allgemeine Auskünfte zu
wirtschaftlichen und steuerrechtlich relevanten Verhältnissen im Ausland an. Nach
Nr. 3.1 IZA-Erlass sollen die Finanzbehörden des Bundes und der Länder die Informationszentrale laufend und vollständig über sachdienliche Beobachtungen und
Feststellungen unterrichten.

  Nach dem im Ausgangsverfahren festgestellten Sachverhalt legt das Bundesamt Informationen, die aus im Ausland öffentlich zugänglichen Quellen, etwa Telefon- und
Telefaxbüchern oder Handelsregistern, sowie aus Anfragen oder Mitteilungen von Finanzbehörden stammen, in Akten ab. Um die Daten auffinden zu können, bedient es
sich einer computergestützten Sammlung von Namen der Personen, über die Akten
angelegt wurden. Mit dieser Datenbank können die Akten weder umsortiert noch ausgewertet werden.

                                          II.
  Im Ausgangsverfahren machte der Beschwerdeführer erfolglos gegen das Bundesamt einen Anspruch auf Auskunft über die ihn betreffenden Daten geltend, die in der
Informationszentrale vorhanden waren.

  1. Zum Zeitpunkt des Ausgangsverfahrens lagen dem Bundesamt dreizehn umfangreiche Aktenordner vor, in denen der Name des Beschwerdeführers im Zusam-



                                         4/22

menhang mit mittelbaren und unmittelbaren Beziehungen zu ausländischen Gesellschaften vorkam. Das Bundesamt leitete Daten über den Beschwerdeführer an Finanzämter weiter. Dies führte zu Entscheidungen zum Nachteil des Beschwerdeführers.

 Der Beschwerdeführer beantragte, ihm Auskunft über die ihn betreffenden erhobenen und gespeicherten Daten zu erteilen. Er kündigte an, er werde anschließend gegebenenfalls eine Löschung der Daten beantragen. Zur Begründung seines Auskunftsanspruchs berief er sich auf § 19 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG).
Diese Vorschrift lautet auszugsweise:

                                       § 19                                           25
                            Auskunft an den Betroffenen

(1) Dem Betroffenen ist auf Antrag Auskunft zu erteilen über                          26

1. die zu seiner Person gespeicherten Daten, auch soweit sie sich auf die Herkunft    27
dieser Daten beziehen,

2. die Empfänger oder Kategorien von Empfängern, an die die Daten weitergegeben werden, und

3. den Zweck der Speicherung.                                                         29

...                                                                                   30

(4) Die Auskunftserteilung unterbleibt, soweit                                        31

1. die Auskunft die ordnungsgemäße Erfüllung der in der Zuständigkeit der verantwortlichen Stelle liegenden Aufgaben gefährden würde,

2. ...                                                                                33

3. ...                                                                                34

und deswegen das Interesse des Betroffenen an der Auskunftserteilung zurücktreten muss.

…                                                                                     36

  Das Bundesamt lehnte die Auskunft unter Hinweis darauf ab, dass durch eine Auskunftserteilung die ordnungsgemäße Erfüllung der in seinem Zuständigkeitsbereich
liegenden Aufgaben gefährdet würde.

  2. Der Beschwerdeführer erhob Klage auf Verpflichtung zur Auskunftserteilung. Die   38
Klage blieb vor dem Finanzgericht und vor dem Bundesfinanzhof erfolglos. In ihren
inhaltlich weitgehend übereinstimmenden Urteilen führen die Gerichte aus, der Auskunftsanspruch aus § 19 Abs. 1 BDSG sei im vorliegenden Fall nach § 19 Abs. 4 Nr.
1 BDSG ausgeschlossen.

 Zu der Aufgabe des Bundesamts aus § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG gehörten Hinweise an          39
Finanzämter, ob es sich bei ausländischen Gesellschaften um sogenannte Domizil-


                                          5/22

gesellschaften handle, die im Ausland ihren Sitz hätten, ohne dort geschäftliche
oder kommerzielle Tätigkeiten auszuüben. Ein wichtiges Indiz dafür sei, dass als geschäftsführendes Organ eine Person benannt werde, die in einer Vielzahl von Gesellschaften, welche häufig noch in sehr verschiedenen Branchen tätig seien, diese
Funktion ausübe. Eine Auskunftserteilung würde dem Betroffenen offenbaren, über
welche seiner unterschiedlichen Funktionen im Ausland das Bundesamt bereits informiert sei und über welche nicht. Der Betroffene könnte in der Folge sein Verhalten
auf den Kenntnisstand des Bundesamts einstellen und sich etwa aus Domizilgesellschaften zurückziehen, die als solche bereits erfasst seien, oder in Domizilgesellschaften tätig werden, die dem Bundesamt noch nicht bekannt seien. Das würde die
gesammelten Daten weitgehend wertlos machen.

  Die von dem Bundesamt erhobenen Daten erfüllten ihren Zweck jeweils nur in konkreten Besteuerungsverfahren. In diesem Rahmen müssten sie von der Finanzbehörde offenbart und gegebenenfalls bewiesen werden. Spätestens im Einspruchsverfahren seien die Inhalte von Kontrollmitteilungen und von Amtshilfemitteilungen dem
Beteiligten inhaltlich zur Kenntnis zu bringen. Falls die Tatsachenfeststellungen im
Einzelfall unrichtig seien, habe der Steuerpflichtige die Möglichkeit, sich gegen sie in
gleicher Weise zu wehren wie gegen anderes Sachverhaltsvorbringen der jeweils zuständigen Finanzbehörde. Der Beschwerdeführer müsse dabei nicht etwa die Unrichtigkeit dieser Daten nachweisen, da ihn nach § 90 Abs. 2 AO lediglich eine gesteigerte Mitwirkungspflicht treffe.

                                          III.
 1. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung             41
seiner Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 sowie aus
Art. 19 Abs. 4 GG.

  Die Ausschlusstatbestände des § 19 Abs. 4 BDSG könnten nur für rechtmäßig geführte Datensammlungen gelten. Für die Datensammlung durch das Bundesamt fehle es jedoch an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage. § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG
stelle keine Befugnisnorm, sondern eine bloße Aufgabenzuweisung dar. § 88a AO
enthalte eine Ermächtigung nur für das Sammeln bereits vorhandener Daten, nicht
jedoch für das originäre Gewinnen von Informationen etwa aus allgemein zugänglichen Quellen.

  Der Verweigerungsgrund des § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG liege zudem nicht vor. Das             43
Bundesamt beziehe seine Informationen aus allgemein zugänglichen Quellen, so
dass die Auskunftserteilung seine Aufgabenerfüllung nicht gefährden könne. Die Argumentation mit möglichen Domizilgesellschaften beruhe auf dem unrichtigen
Grundverständnis, jeder, der mit ausländischen, aber im Inland aktiven Gesellschaften zusammenarbeite, sei ein potentieller Steuerhinterzieher.

 Es sei unrichtig, dass der Betroffene aufgrund einer Auskunft sein Verhalten auf den      44
Kenntnisstand des Bundesamts einstellen könne. Eine Verhaltensänderung mit Wir-


                                          6/22

kung für die Vergangenheit sei nicht möglich. Ziehe sich ein Betroffener nach der
Auskunftserteilung aus Domizilgesellschaften zurück, unterstütze das die Ziele der
Finanzbehörden.

 Der Auskunftsanspruch sei im Zusammenhang mit der gesteigerten Mitwirkungspflicht nach § 90 Abs. 2 AO zu sehen. Danach gingen Unklarheiten zulasten des
Steuerpflichtigen. Der Betroffene müsse daher im Vorfeld konkreter finanzbehördlicher Maßnahmen in der Lage sein, falsche Daten zu berichtigen.

 Eine Auskunft dürfe lediglich im Einzelfall verweigert werden. Weder das Bundesamt noch die Gerichte hätten die im Einzelfall konkret betroffenen Interessen abgewogen. Die über den Beschwerdeführer gesammelten Daten stammten aus den Jahren bis 1997. Es sei nicht nachvollziehbar, dass noch im Jahr 2003 ein
Geheimhaltungsinteresse bestanden haben solle.

  2. Das angegriffene Urteil des Bundesfinanzhofs wurde dem Bevollmächtigten des       47
Beschwerdeführers am 30. September 2003 zugestellt. Der am 29. Oktober 2003 bei
dem Bundesverfassungsgericht eingegangenen Verfassungsbeschwerdeschrift haben die angegriffenen Urteile nicht beigelegen, obwohl sie als Anlagen genannt sind.
Der Beschwerdeführer hat insoweit Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beantragt und unter Beifügung einer eidesstattlichen Versicherung der Mitarbeiterin seines Bevollmächtigten dargelegt, warum die fristgemäße Vorlage der Unterlagen unterblieben ist.

                                        IV.
  Zu der Verfassungsbeschwerde haben sich die Bundesregierung, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit sowie die Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen geäußert.

 1. Die Bundesregierung hält die angegriffenen Entscheidungen für verfassungsgemäß. Dem Beschwerdeführer stehe ein Auskunftsanspruch nach pflichtgemäßem Ermessen der Behörde zu. Die Entscheidung, ihm keine Auskunft zu erteilen, sei frei
von Ermessensfehlern.

  § 88a AO genüge als Rechtsgrundlage der Datensammlung des Bundesamts den             50
verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die Datensammlung diene der gleichmäßigen Festsetzung und Erhebung von Steuern und damit einem Allgemeingut von herausgehobener Bedeutung. Insbesondere werde durch sie die Anwendung von § 42
und § 160 AO bei ausländischen Domizilgesellschaften ermöglicht. Die inländische
Finanzverwaltung besitze in der Regel keine anderen Anhaltspunkte zur Qualifizierung ausländischer Unternehmen als „Briefkastengesellschaften“ als die aus den Dateien des Bundesamts. Soweit sich die von dem Bundesamt gespeicherten Daten für
die konkrete Festsetzung und Erhebung von Steuern tatsächlich als erheblich erwiesen, würden sie dem Betroffenen mitgeteilt. Hier und im finanzgerichtlichen Verfahren könne der Betroffene die Unrichtigkeit der Daten geltend machen.



                                        7/22

  Das Geheimhaltungsinteresse der Behörde überwiege das Auskunftsinteresse des          51
Beschwerdeführers. Bei Erteilung einer Auskunft könnte der Betroffene sein Verhalten am Kenntnisstand des Bundesamts ausrichten und so den Einsatz ausländischer
Gesellschaften ohne Gefährdung der steuerlichen Anerkennung lenken. Die zentrale
Datensammlung des Bundesamts würde dadurch weitgehend entwertet.

 2. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit und die      52
Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen
sind der Auffassung, die angegriffenen Urteile würden den verfassungsrechtlichen
Anforderungen nicht gerecht.

  Das Auskunftsrecht sei einer der zentralen Bestandteile des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und besitze damit selbst Verfassungsrang. Der Ausnahmetatbestand des § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG erfordere angesichts dessen eine konkrete
Gefährdung der Aufgabenerfüllung der Behörde. Dazu bedürfe es konkreter Anhaltspunkte, deren Benennung und Prüfung die Gerichte unterlassen hätten. So wäre detailliert zu prüfen gewesen, ob etwa unrichtige Daten im Datenbestand vorhanden
seien, ob alle Daten noch für die aktuelle Aufgabenerfüllung von Relevanz sein könnten und ob zumindest diejenigen öffentlichen Register und allgemein zugänglichen
Quellen, aus denen Daten gesammelt worden seien, sowie die aus ihnen gewonnenen Informationen über den Beschwerdeführer zu benennen gewesen wären. Auch
die notwendige Abwägung zwischen dem Geheimhaltungs- und dem Auskunftsinteresse habe so gut wie nicht stattgefunden.

 Zudem sei zweifelhaft, ob die durch das Bundesamt vorgenommenen Datenerhebungen und -verarbeitungen auf einer verfassungsgemäßen Rechtsgrundlage basierten.

                                         B.
 Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Der Senat gewährt wegen der verfristeten       55
Einreichung von Unterlagen Wiedereinsetzung in den vorigen Stand.

  Sie ist jedoch nicht begründet. Die angegriffenen Urteile verletzen den Beschwerdeführer nicht in seinen Grundrechten. Der von den Gerichten des Ausgangsverfahrens
als streitentscheidende Norm herangezogene § 19 BDSG konkretisiert die grundrechtlichen Vorgaben für die Informationsmöglichkeiten desjenigen, der von einer
staatlichen Datensammlung betroffen ist, in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise (I). Die Auffassung der Gerichte, im vorliegenden Fall sei der nach dieser Norm grundsätzlich bestehende Auskunftsanspruch wegen eines überwiegenden
öffentlichen Geheimhaltungsinteresses ausgeschlossen, begegnet gleichfalls keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken (II).

                                         I.
  Grundrechtliche Anforderungen an die Information des Beschwerdeführers über die       57
ihn betreffenden gesammelten Daten ergeben sich im vorliegenden Fall aus Art. 2


                                         8/22

Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 sowie aus Art. 19 Abs. 4 GG (1). Es ist in erster
Linie Aufgabe des Gesetzgebers, diesen Anforderungen bei der Gestaltung der einfachrechtlichen Informationsordnung Rechnung zu tragen (2). Der von den Gerichten im Ausgangsverfahren als Entscheidungsmaßstab herangezogene § 19 BDSG
ordnet, jedenfalls soweit er entscheidungserheblich geworden ist, das Informationsinteresse des Betroffenen den gegenläufigen Geheimhaltungsinteressen in nicht zu
beanstandender Weise zu (3).

 1. Das Interesse des Beschwerdeführers, von den ihn betreffenden informationsbezogenen Maßnahmen des Staates Kenntnis zu erlangen, wird grundrechtlich durch
sein in Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG gewährleistetes Grundrecht
auf Schutz der Persönlichkeit in der Ausprägung als Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung geschützt (a), ferner durch den Anspruch auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG; dazu siehe unter b).

  a) Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung trägt Gefährdungen und            59
Verletzungen der Persönlichkeit Rechnung, die sich für den Einzelnen aus informationsbezogenen Maßnahmen, insbesondere unter den Bedingungen moderner Datenverarbeitung, ergeben (vgl. BVerfGE 65, 1 <42>; 113, 29 <45 f.>; 115, 166 <188>;
115, 320 <341 f.>). Es flankiert und erweitert den grundrechtlichen Schutz von Verhaltensfreiheit und Privatheit, indem es ihn schon auf der Stufe der Persönlichkeitsgefährdung beginnen lässt. Eine derartige Gefährdungslage kann bereits im Vorfeld
konkreter Bedrohungen benennbarer Rechtsgüter entstehen, so insbesondere, wenn
personenbezogene Informationen in einer Art und Weise genutzt und verknüpft werden, die der Betroffene weder überschauen noch beherrschen kann. Aus solchen Informationen können weitere Informationen erzeugt und so Schlüsse gezogen werden, die sowohl die grundrechtlich geschützten Geheimhaltungsinteressen des
Betroffenen beeinträchtigen als auch Eingriffe in seine Verhaltensfreiheit mit sich
bringen können (vgl. BVerfGE 65, 1 <42>; 115, 320 <342>; 118, 168 <184 f.>).

  aa) Der durch das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung vermittelte            60
Grundrechtsschutz erschöpft sich nicht in einem Abwehrrecht gegen staatliche Datenerhebung und Datenverarbeitung. Dieses Grundrecht schützt auch das Interesse
des Einzelnen, von staatlichen informationsbezogenen Maßnahmen zu erfahren, die
ihn in seinen Grundrechten betreffen.

  Wer nicht mit hinreichender Sicherheit überschauen kann, welche ihn betreffenden         61
Informationen in bestimmten Bereichen seiner sozialen Umwelt bekannt sind, und
wer das Wissen möglicher Kommunikationspartner nicht abzuschätzen vermag, kann
in seiner Freiheit wesentlich gehemmt werden, aus eigener Selbstbestimmung zu
planen und zu entscheiden (vgl. BVerfGE 65, 1 <43>). Nur wenn der Einzelne, der
möglicherweise von einem Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung betroffen ist, eine Möglichkeit hat, von diesem Eingriff zu erfahren, kann er die
für die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit wichtige Orientierung und Erwartungssicherheit erlangen.



                                          9/22

 Eine Informationsmöglichkeit für den von einem Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung Betroffenen ist ferner Voraussetzung dafür, dass er die
Rechtswidrigkeit der Informationsgewinnung oder etwaige Rechte auf Löschung oder
Berichtigung geltend machen kann. Insoweit ist der Anspruch auf die Kenntniserlangung ein Erfordernis effektiven Grundrechtsschutzes im Bereich sowohl des behördlichen als auch des gerichtlichen Verfahrens (vgl. BVerfGE 100, 313 <361>; 109, 279
<363 f.>).

  bb) Das Informationsinteresse des Beschwerdeführers wird nach diesen Maßgaben          63
von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschützt. Die den Beschwerdeführer betreffende Datensammlung des Bundesamts kann in sein Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung eingreifen.

 (1) Ein Eingriff ist zunächst anzunehmen, soweit in die Sammlung Daten aufgenommen werden, die bereits für sich genommen sensibel sind und deshalb dem Schutz
dieses Grundrechts unterfallen (vgl. BVerfGE 118, 168 <185>). Das kann für Daten
zutreffen, die unter das in § 30 AO geregelte Steuergeheimnis fallen. Nicht nur in der
Erhebung, sondern auch in der Speicherung solcher Daten liegt ein Grundrechtseingriff (vgl. BVerfGE 65, 1 <43>).

 (2) Werden Daten, die aus im Ausland öffentlich zugänglichen Quellen gewonnen           65
werden, in die Sammlung aufgenommen, liegt zwar noch nicht in der Erhebung dieser Daten ein Grundrechtseingriff, wohl aber kann er in ihrer Sammlung und systematischen Erfassung bestehen.

  Es ist dem Staat nicht verwehrt, von jedermann zugänglichen Informationsquellen        66
unter denselben Bedingungen wie jeder Dritte Gebrauch zu machen (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2008 - 1 BvR 370/07, 1 BvR 595/07 -, unter C II 4 b aa; Di Fabio,
in: Maunz/Dürig, GG, Stand: Juli 2001, Art. 2 Abs. 1 Rn. 176). Jedoch kann auch der
staatliche Umgang mit personenbezogenen Daten, die für sich genommen keine besondere Relevanz für die Freiheit und Privatheit des Betroffenen haben, je nach seinem Ziel und den bestehenden Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten
grundrechtserhebliche Auswirkungen auf die Privatheit und Verhaltensfreiheit des
Betroffenen haben. Ein Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ist anzunehmen, wenn die aus öffentlich zugänglichen Quellen stammenden
Daten durch ihre systematische Erfassung, Sammlung und Verarbeitung einen zusätzlichen Aussagewert erhalten, aus dem sich die für das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung spezifische Gefährdungslage für die Freiheitsrechte oder die
Privatheit des Betroffenen ergibt. So kann es etwa liegen, wenn diese Daten mit anderen Daten verbunden werden, die bereits für sich genommen dem Grundrechtsschutz unterfallen, und dadurch der Aussagegehalt der verknüpften Daten insgesamt
zunimmt.

 b) Der von der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG vermittelte Anspruch          67
auf eine wirksame gerichtliche Kontrolle in Fällen, in denen eine Verletzung subjektiver Rechte durch die öffentliche Gewalt möglich erscheint, beschränkt sich nicht auf


                                         10/22

die Durchführung der gerichtlichen Kontrolle und das gerichtliche Verfahren. Zur Gewährleistung eines tatsächlich effektiven Rechtsschutzes gehört auch, dass der von
einem Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung Betroffene
von diesem Eingriff Kenntnis erhalten kann (vgl. BVerfGE 65, 1 <70>). In derartigen
Fällen kann auch Art. 19 Abs. 4 GG einen Informationsanspruch begründen.

 Das Informationsinteresse des Beschwerdeführers wird unter diesen Voraussetzungen nicht nur durch das Grundrecht auf Schutz der Persönlichkeit, sondern auch
durch Art. 19 Abs. 4 GG geschützt (vgl. zur Benachrichtigung des Betroffenen nach
Eingriffen in Art. 10 und Art. 13 GG BVerfGE 100, 313 <364>; 109, 279 <364>). Sowohl im Ausgangsverfahren als auch in seiner Verfassungsbeschwerde hat der Beschwerdeführer ausgeführt, er wolle im Anschluss an eine Auskunftserteilung gegebenenfalls Löschungsansprüche geltend machen, die sich gleichfalls aus dem
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ergeben können (vgl. BVerfGE 65,
1 <46>). Insbesondere hat er sich eine gerichtliche Geltendmachung ausdrücklich
vorbehalten.

  2. a) Soweit die Grundrechte die Möglichkeit des Einzelnen schützen, von einer ihn   69
betreffenden informationsbezogenen Maßnahme des Staates Kenntnis zu erlangen,
gibt das Grundgesetz nicht vor, wie dies im Einzelnen gesetzlich auszugestalten ist
(vgl. BVerfGE 100, 313 <361>; 109, 279 <363>). Der Gesetzgeber hat unter Beachtung der Grundrechte der Betroffenen eine hinreichende Kenntnischance zu gewährleisten. Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung gewährt allerdings
keinen Anspruch auf eine bestimmte Art der Informationserlangung.

  b) Dem Interesse des Einzelnen, den ihn betreffenden Informationsstand des Staates überschauen zu können, dienen auf abstrakt-genereller Ebene zunächst die
Rechtsgrundlagen für die Erhebung, Speicherung und Verarbeitung personenbezogener Daten, die den Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit von Normen
auch im Interesse des Einzelnen zu genügen haben (vgl. BVerfGE 110, 33 <52 ff.>;
113, 348 <375 ff.>; 118, 168 <186 ff.>).

  Der Einzelne hat darüber hinaus Kenntnis der ihn konkret betreffenden Informationen, über die der Staat verfügt, wenn er an der Datenerhebung oder Datenverarbeitung beteiligt wird. So liegt es, wenn Daten offen erhoben werden oder dem Betroffenen eine rechtlich gesicherte Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt wird. Auch
können Kenntnisrechte auf Initiative des Betroffenen vorgesehen werden, wie sie etwa durch Ansprüche auf Auskunft oder Akteneinsicht vermittelt werden. Bei heimlichen Datenerhebungen kann demgegenüber eine aktive Benachrichtigung des Betroffenen grundrechtlich geboten sein, wenn es sich um einen Grundrechtseingriff
von erheblichem Gewicht handelt und andere Kenntnismöglichkeiten den Interessen
des Betroffenen nicht hinreichend Rechnung tragen (zur Kenntnismöglichkeit vgl.
BVerfGE 100, 313 <361, 364>; 109, 279 <363 f.>; 118, 168 <208 ff.>).

 c) Bei der weiteren Ausgestaltung des Zugangs zu Informationen hat der Gesetzgeber zu berücksichtigen, welche Bedeutung ihm für den Grundrechtsschutz des Be-


                                        11/22

troffenen zukommt. Hierfür sind insbesondere die Art und die Eingriffsintensität der
jeweiligen informationsbezogenen Maßnahme von Bedeutung, über die oder über
deren Ergebnisse der Betroffene informiert werden will.

  aa) Ist eine staatliche Stelle zu informationsbezogenen Eingriffen berechtigt, deren   73
Vornahme oder Umfang der Betroffene nicht sicher abschätzen kann, da er in den Informationsverarbeitungsprozess nicht oder nicht stets einbezogen wird, und besteht
zudem keine Pflicht dieser Stelle zur aktiven Benachrichtigung des Betroffenen,
kommt einem Informationsrecht auf eigene Initiative zentrale Bedeutung für den
Grundrechtsschutz zu.

 Das Bundesamt sammelt in der Informationszentrale Daten, die entweder von vornherein ohne Mitwirkung des Betroffenen erhoben worden sind oder deren Speicherungszweck von dem Erhebungszweck gelöst wurde. Dementsprechend sind für den
Betroffenen bei der Datenerhebung Zweck und Umfang einer späteren Speicherung
und ihrer möglichen Verknüpfung mit weiteren Datensammlungen nicht absehbar. Eine Benachrichtigung des Betroffenen oder eine andere rechtlich gesicherte Möglichkeit der Kenntnisnahme sind nicht vorgesehen.

 Gegenüber einer Datensammlung wie der hier umstrittenen ist, soweit in ihr ein          75
Grundrechtseingriff liegt, ein Informationsrecht des Betroffenen auf eigene Initiative
zentraler Baustein einer staatlichen Informationsordnung, die den grundrechtlichen
Vorgaben genügt. Der Gesetzgeber ist folglich verpflichtet, ein derartiges Informationsrecht zu schaffen.

  bb) Für ein behördliches Ermessen bei der Entscheidung über die Auskunftserteilung ist in derartigen Fällen verfassungsrechtlich kein Raum. Soweit gegenläufige
Geheimhaltungsinteressen des Staates oder Dritter der Information entgegenstehen
können, ist es Aufgabe des Gesetzgebers, geeignete Ausschlusstatbestände zu
schaffen, die den einander gegenüberstehenden Interessen Rechnung tragen (vgl.
Globig, in: Festschrift für Walter Rudolf, 2001, S. 441 <455 ff.>).

  Da Einschränkungen des Informationsrechts in Fällen wie dem vorliegenden den           77
Schutz vor unbegrenzter staatlicher Datenerhebung und Datenverarbeitung, den das
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet, vereiteln oder zumindest erheblich erschweren können, sind sie nur zulässig, wenn sie gegenläufigen
Interessen von größerem Gewicht dienen. Gesetzliche Ausschlusstatbestände müssen sicherstellen, dass die betroffenen Interessen einander umfassend und auch mit
Blick auf den Einzelfall zugeordnet werden (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer
des Ersten Senats vom 10. Oktober 2000 - 1 BvR 586/90, 1 BvR 673/90 -, NVwZ
2001, S. 185 <186>).

  3. Gegen § 19 BDSG bestehen, soweit die im Ausgangsverfahren erkennenden Gerichte diese Norm als Grundlage des Auskunftsanspruchs des Beschwerdeführers
herangezogen haben, nach diesen Maßstäben keine verfassungsrechtlichen Bedenken.



                                         12/22

  § 19 Abs. 1 BDSG sieht grundsätzlich einen weitreichenden Anspruch des Betroffenen auf Auskunft vor. Dies entspricht den grundrechtlichen Vorgaben. Der in § 19
Abs. 4 Nr. 1 BDSG enthaltene Ausschlusstatbestand dient der ordnungsgemäßen Erfüllung der Aufgaben der jeweils betroffenen Behörde. Grundsätzlich kann die Sicherung der ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung staatlicher Stellen eine Einschränkung des Auskunftsrechts rechtfertigen. Ob im Einzelfall eine Auskunftserteilung
ausgeschlossen werden darf oder nicht, richtet sich insbesondere nach der Bedeutung des Auskunftsrechts für die Grundrechte des Betroffenen, nach dem Gewicht
der jeweiligen behördlichen Aufgabe und nach den Auswirkungen einer Auskunft auf
die Aufgabenerfüllung. Die in § 19 Abs. 4 BDSG am Ende enthaltene Abwägungsklausel stellt sicher, dass eine Auskunft nur dann unterbleiben darf, wenn das Interesse an der ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung dem Informationsinteresse des
Betroffenen vorgeht.

                                          II.
  Die Annahme der im Ausgangsverfahren erkennenden Gerichte, dass im vorliegenden Fall das Auskunftsinteresse des Beschwerdeführers hinter dem Interesse des
Bundesamts an einer ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung zurückstehen musste,
ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Gerichte durften ein Geheimhaltungsinteresse des Bundesamts ohne Verfassungsverstoß bejahen (1). Auch die in
der Folge von den Gerichten angestellte Abwägung der gegenläufigen Interessen genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen (2).

  1. Die Gerichte mussten der Klage des Beschwerdeführers nicht bereits deshalb          81
von Verfassungs wegen stattgeben, weil ein öffentliches Interesse an der Erfüllung
der Aufgabe des Bundesamts, Unterlagen über steuerliche Auslandsbeziehungen
zentral zu sammeln und auszuwerten, nicht bestünde. Die datensammelnde Tätigkeit
des Bundesamts ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Speicherung von Informationen in der Datensammlung kann zwar in das Grundrecht des Betroffenen auf informationelle Selbstbestimmung eingreifen (vgl. oben B I 1 a bb). Für derartige Eingriffe
enthält jedoch § 88a AO eine hinreichende gesetzliche Grundlage.

 a) § 88a AO genügt dem verfassungsrechtlichen Gebot der Normenbestimmtheit              82
und Normenklarheit.

  aa) Dieses Gebot soll sicherstellen, dass die gesetzesausführende Verwaltung für       83
ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass
die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können; ferner erlauben die Bestimmtheit und Klarheit einer Norm, dass der betroffene Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen kann (vgl. BVerfGE 110, 33 <52 ff.>; 113, 348 <375 ff.>).

 Ermächtigt eine gesetzliche Regelung zu einem Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, so hat das Gebot der Bestimmtheit und Klarheit auch
die spezifische Funktion, eine hinreichend präzise Umgrenzung des Verwendungszwecks der betroffenen Informationen sicherzustellen. Auf diese Weise wird das ver-


                                         13/22

fassungsrechtliche Gebot der Zweckbindung der erhobenen Informationen verstärkt
(vgl. BVerfGE 118, 168 <187 f.>). Dem Gebot der Zweckbindung kommt für die Bestimmung der Anforderungen, die an die Bestimmtheit einer Befugnisnorm zu stellen
sind, insbesondere dann herausgehobene Bedeutung zu, wenn - wie hier - die Norm
eine Datensammlung zum Gegenstand hat, deren Zwecksetzung vom Zweck der Datenerhebung abweicht. Sieht der Gesetzgeber eine den ursprünglichen Erhebungsoder Speicherungszweck ändernde Sammlung von Daten vor, muss er daher den -
neuen - Zweck der Datensammlung möglichst präzise festlegen (vgl. BVerfGE 100,
313 <360>).

 bb) Nach diesen Maßgaben steht § 88a AO mit dem Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit in Einklang.

 Die Vorschrift regelt hinreichend deutlich, welche Behörden welche Daten zu welchem Zweck sammeln dürfen. Insbesondere grenzt die Norm die Zweckbestimmung
der Datensammlung in doppelter Hinsicht ein: Zum einen dürfen Daten nur zur Sicherstellung einer gleichmäßigen Festsetzung und Erhebung der Steuern gespeichert werden. Dies erfordert eine auf die Eignung der Daten für den Sammlungszweck bezogene Prognoseentscheidung der speichernden Behörde zum Zeitpunkt
der Datenspeicherung. Hinsichtlich der aufgrund einer solchen Prognoseentscheidung gesammelten Daten wird die Zweckbestimmung dadurch eingegrenzt, dass sie
nach § 88a Satz 2 AO nur in bestimmten behördlichen Verfahren genutzt werden
dürfen. Diese Beschränkung der Datenverwendung wirkt wiederum auf die Entscheidung darüber zurück, welche Daten gespeichert werden sollen.

  Der Zweck der im Ausgangsverfahren umstrittenen Datensammlung des Bundesamts wird zudem durch § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG weiter präzisiert. Diese Vorschrift weist
dem Bundesamt die Aufgabe zu, Unterlagen über steuerliche Auslandsbeziehungen
zentral zu sammeln und auszuwerten. Sie vermittelt dem Bundesamt nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Auslegung der im Ausgangsverfahren erkennenden Gerichte dabei keine eigene Befugnis zur Datensammlung. Wohl aber
grenzt die Norm die Zweckbestimmung der nach § 88a AO vorgesehenen Datenspeicherung weiter ein.

 b) § 88a AO genügt auch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.                            88

 aa) Die Vorschrift dient der gleichmäßigen Festsetzung und Erhebung von Steuern       89
und damit einem verfassungsrechtlich legitimen Ziel, das aufgrund des aus Art. 3
Abs. 1 GG folgenden Gebots steuerlicher Belastungsgleichheit selbst Verfassungsrang hat (vgl. BVerfGE 84, 239 <268 ff.>; 110, 94 <112 ff.>; 118, 168 <196>).

  bb) Die in § 88a AO vorgesehenen Datenspeicherungen sind geeignet und erforderlich, um dieses Ziel zu erreichen. Eine gleichmäßige Festsetzung und Erhebung von
Steuern setzt häufig Kenntnisse über komplexe tatsächliche Zusammenhänge voraus. Dies gilt insbesondere für die Datensammlung, die das Bundesamt in Erfüllung
seiner Aufgabe nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG führt. Diese Datensammlung dient der



                                        14/22

zentralen Erfassung des behördlichen Wissens, um insbesondere den Missbrauch
rechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten zu verhindern, durch den Steuern rechtswidrig
verkürzt werden sollen. Dazu sollen insbesondere Informationen über ausländische
Domizilgesellschaften zusammengetragen werden, um zum Beispiel die steuerliche
Absetzbarkeit von Zahlungen an derartige Gesellschaften beurteilen zu können. Eine
solche Beurteilung setzt weitreichende Kenntnisse über die im Ausland allgemein
bestehenden rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten sowie über Zweck und Struktur
zahlreicher einzelner Gesellschaften voraus. Diese Kenntnisse können nur mit erheblichem Aufwand zusammengetragen werden und lassen sich daher im Rahmen
eines konkreten Besteuerungsverfahrens kaum gewinnen. Zumindest wäre es in
höchstem Maße ineffizient, wenn sich Finanzbehörden im Rahmen jedes einzelnen
Besteuerungsverfahrens diese Kenntnisse neu beschaffen müssten.

 cc) § 88a AO genügt als Rechtsgrundlage für die Datensammlung des Bundesamts            91
auch den aus dem Übermaßverbot folgenden Anforderungen an Regelungen, die eine Änderung des Verwendungszwecks erhobener Daten vorsehen.

  (1) Die Speicherung und die Verwendung erlangter Daten sind grundsätzlich an den       92
Zweck gebunden, den das zur Kenntnisnahme ermächtigende Gesetz festgelegt hat.
§ 88a AO ermöglicht demgegenüber, Daten, die im Rahmen eines bestimmten finanzbehördlichen Verfahrens zu dem jeweiligen konkreten Verfahrenszweck erhoben wurden, zu speichern und in weiteren finanzbehördlichen Verfahren zu verwenden, deren konkreter Gegenstand zum Zeitpunkt der Datenspeicherung noch nicht
feststehen muss.

  Allerdings schließt der verfassungsrechtliche Grundsatz der Zweckbindung Zweckänderungen nicht stets aus. Sie bedürfen jedoch ihrerseits einer gesetzlichen Grundlage, die mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Dazu gehört, dass die Zweckänderungen durch Allgemeinbelange gerechtfertigt sind, die die grundrechtlich geschützten
Interessen überwiegen. Weiter dürfen der Verwendungszweck, zu dem die Erhebung
erfolgt ist, und der veränderte Verwendungszweck nicht miteinander unvereinbar
sein (vgl. BVerfGE 65, 1 <51, 62>; 100, 313 <360>; 109, 279 <375 f.>). Eine Unvereinbarkeit in diesem Sinne liegt etwa vor, wenn mit der Zweckänderung grundrechtsbezogene Beschränkungen des Einsatzes bestimmter Erhebungsmethoden umgangen würden, die Informationen also für den geänderten Zweck nicht oder nicht in
dieser Art und Weise hätten erhoben werden dürfen (vgl. BVerfGE 109, 279 <377>).

 (2) Nach diesem Maßstab sind die in § 88a AO vorgesehenen Datenspeicherungen            94
angemessen.

 (a) Soweit die Vorschrift Grundlage der hier umstrittenen Datensammlung des Bundesamts ist, stellt sie in erster Linie Daten, die im Rahmen eines konkreten finanzbehördlichen Verfahrens im Sinne des § 30 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe a AO bekannt geworden sind, für weitere gleichartige Verfahren zur Verfügung. Die gesetzlich
geregelte Gleichartigkeit des Verfahrens, in dessen Rahmen die Daten gewonnen
wurden, mit den Verfahren, für die sie zur Verfügung gestellt werden, bewirkt zumin-


                                         15/22

dest im Regelfall, dass die jeweiligen Verwendungszwecke miteinander vereinbar
sind und dass die Zweckänderung auch ansonsten den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt. Sollte im konkreten Einzelfall eine Zweckkollision
entstehen, könnte ihr im Rahmen der Anwendung des Gesetzes abgeholfen werden.

 (b) Soweit § 88a AO daneben auch die Sammlung von Daten ermöglicht, die aus            96
Steuerstrafverfahren stammen, oder die Nutzung der gesammelten Daten für solche
Verfahren erlaubt, kann es auf ihrer Grundlage zu einer weitergehenden Zweckänderung der Daten kommen.

  Die Zwecke des Besteuerungs- und des Steuerstrafverfahrens sind allerdings            97
grundsätzlich miteinander vereinbar. Sowohl das Recht der Besteuerung als auch
das Steuerstrafrecht haben zum Ziel, das öffentliche Interesse an einer gleichmäßigen Besteuerung praktisch durchzusetzen. Das Steuerstrafrecht sanktioniert insoweit ein Fehlverhalten des Einzelnen, das im Zusammenhang mit der Steuerpflicht
steht. Die Finanzbehörden verfügen nach §§ 92 ff. AO über weitreichende Ermittlungsbefugnisse, die hinter den Befugnissen der Strafverfolgungsbehörden im Hinblick auf Steuerstraftaten nicht generell zurückbleiben.

 Dementsprechend bestehen keine grundsätzlichen Bedenken dagegen, dass nach             98
§ 88a AO Daten, die im Rahmen eines steuerstrafrechtlichen Verfahrens im Sinne
des § 30 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe b AO gewonnen wurden, auch für finanzbehördliche
Verfahren im Sinne des § 30 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe a AO zur Verfügung stehen. Soweit im Einzelfall die Daten durch einen intensiven Grundrechtseingriff gewonnen
wurden, zu dem die Finanzbehörden im Rahmen eines Verfahrens im Sinne des § 30
Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe a AO nicht befugt gewesen wären, kann dem auf der Ebene
der Normanwendung hinreichend Rechnung getragen werden.

  Werden Daten, die aus finanzbehördlichen Verfahren im Sinne des § 30 Abs. 2 Nr.       99
1 Buchstabe a AO stammen, gemäß § 88a Satz 2 AO in Verbindung mit § 30 Abs. 2
Nr. 1 Buchstabe b AO für ein Steuerstrafverfahren genutzt, kann der persönlichkeitsrechtliche Schutz vor einem Zwang zur Selbstbezichtigung berührt sein (vgl. dazu
BVerfGE 56, 37 <41 f.>; 95, 220 <241>). Ihm trägt die Abgabenordnung indes in anderen Normen Rechnung. Nach § 103 AO können Zeugen die Auskunft zu solchen
Fragen verweigern, deren Beantwortung sie selbst oder einen ihrer Angehörigen der
Gefahr strafgerichtlicher Verfolgung aussetzen würde. Der Steuerpflichtige selbst
wird durch § 393 Abs. 1 Satz 2 AO in dem jeweiligen Verfahren hinreichend geschützt; danach ist der Einsatz von Zwangsmitteln im Besteuerungsverfahren verboten, wenn der Steuerpflichtige dadurch gezwungen würde, sich selbst wegen einer
von ihm begangenen Steuerstraftat oder Steuerordnungswidrigkeit zu belasten.

  c) Schließlich bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, dass die      100
Gerichte § 88a AO als Ermächtigungsgrundlage für die Aufnahme von Daten in die
Sammlung herangezogen haben, die das Bundesamt ohne Bezug zu einem konkreten finanzbehördlichen Verfahren aus allgemein zugänglichen Quellen im Ausland
gewonnen hat.


                                        16/22

  Eine besondere Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung derartiger Daten ist entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht erforderlich, da die Erhebung öffentlich zugänglicher Daten nicht in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung eingreift (vgl. oben B I 1 a bb <2>). Soweit in der systematischen Sammlung
solcher Daten und insbesondere in ihrer Verknüpfung mit Daten, die unter das in § 30
AO geregelte Steuergeheimnis fallen, ein Grundrechtseingriff liegt, kann die Befugnis
zu diesem Eingriff der Regelung des § 88a AO im Wege eines Erst-recht-Schlusses
entnommen werden. Durch die Tatbestandsvoraussetzungen des § 88a AO und die
Aufgabenzuweisung in § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG wird im Übrigen gewährleistet, dass das
Bundesamt nicht zur Sammlung und Verknüpfung beliebiger Daten befugt ist, sondern nur Informationen mit einem hinreichenden Bezug zu dem Ziel der gleichmäßigen Festsetzung und Erhebung von Steuern in Sachverhalten mit Auslandsbezug zusammentragen darf.

  2. Die Gerichte haben bei der Anwendung des in § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG geregelten Ausschlusstatbestands das grundrechtlich geschützte Auskunftsinteresse des
Beschwerdeführers mit dem gegenläufigen öffentlichen Interesse an der Aufgabenerfüllung des Bundesamts in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise abgewogen. Gegen die Annahme der Gerichte, dass im Ergebnis der Auskunftsanspruch des Beschwerdeführers hier ausgeschlossen ist, bestehen gleichfalls keine
verfassungsrechtlichen Bedenken.

  a) Das Auskunftsinteresse des Beschwerdeführers hat allerdings erhebliches verfassungsrechtliches Gewicht. Sein Auskunftsanspruch darf nur dann zurückgestellt
werden, wenn ein gegenläufiges Geheimhaltungsinteresse das Auskunftsinteresse
im Rahmen einer Abwägung aller wesentlichen Umstände überwiegt. Eine solche
Abwägung sieht § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG vor (vgl. oben B I 3).

  b) Die in den angegriffenen Urteilen vorgenommene Abwägung der betroffenen Interessen genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen.

  aa) In den Urteilen wird im Einzelnen herausgearbeitet, weswegen die Aufgabenerfüllung des Bundesamts durch eine Auskunftserteilung über die gesammelten Daten
gefährdet werden kann. Hierzu wird ausgeführt, der Zweck der Aufgabe, Informationen über Domizilgesellschaften zu sammeln, die im Ausland lediglich ihren Sitz hätten, ohne geschäftliche oder kommerzielle Tätigkeiten auszuüben, würde ansonsten
vereitelt. Eine Auskunftserteilung würde dem Betroffenen offenbaren, über welche
seiner unterschiedlichen Funktionen im Ausland das Bundesamt bereits informiert
sei. Der Betroffene könnte sein Verhalten dementsprechend auf den Kenntnisstand
des Bundesamts einstellen.

 In den Urteilen wird auch begründet, weshalb das öffentliche Interesse an der Aufgabenerfüllung des Bundesamts dem Informationsinteresse desjenigen, über den
Daten gesammelt worden sind, vorgeht. Hierzu wird auf die weitgehende Wertlosigkeit der gesammelten Daten nach einer Auskunftserteilung und damit auf die Erschwerung oder Unmöglichkeit der Aufgabenerfüllung der Behörde verwiesen. Auf


                                        17/22

der anderen Seite wird als bedeutsam angesehen, dass die Daten in den jeweiligen
Besteuerungsverfahren dem Betroffenen offenbart würden, soweit sie für die Festsetzung und Erhebung von Steuern erheblich seien. Der Beschwerdeführer könne
die behauptete Unrichtigkeit der Daten im Einspruchs- und im Klageverfahren geltend machen.

 bb) Gegen diese Abwägung der widerstreitenden Interessen bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

 (1) Das mit der Geheimhaltung verfolgte Ziel der gleichmäßigen Festsetzung und          108
Erhebung von Steuern hat hohes, auch verfassungsrechtliches Gewicht (vgl. oben
B II 1 b aa). Die Einschätzung der Gerichte, das Informationsinteresse des Beschwerdeführers wiege vergleichsweise geringer, ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden.

  (a) Nach den Ausführungen der Gerichte ist sichergestellt, dass aus dem Unterlassen einer Auskunft dem Beschwerdeführer keine irreparablen Nachteile entstehen
können. Der gegen die Datensammlung zu gewährleistende Rechtsschutz wird nicht
faktisch ausgeschlossen, sondern auf einen späteren Zeitpunkt in dem staatlichen Informationsverarbeitungsprozess verlagert, zu dem die Belange des Beschwerdeführers noch hinreichend gewahrt werden können. Der Beschwerdeführer hat die Möglichkeit, die Zulässigkeit der Datenspeicherung und die Richtigkeit der jeweils
betroffenen Informationen umfassend zur Überprüfung zu stellen, sobald diese mit
für ihn nachteiligen Folgen genutzt werden, also im Rahmen eines konkreten Besteuerungs- oder Steuerstrafverfahrens.

 Dem Beschwerdeführer entstehen durch diese zeitliche Verlagerung keine prozessualen Nachteile, die es gebieten, das Geheimhaltungsinteresse der Behörde zurückzustellen. Die Gerichte haben insoweit ausgeführt, ein Finanzgericht habe in einem Verfahren über eine konkrete Besteuerungsmaßnahme die Erkenntnisse des
Bundesamts in gleicher Weise zu würdigen wie tatsächliche Angaben und Erkenntnisse des Steuerpflichtigen. § 90 Abs. 2 AO erlege dem Steuerpflichtigen lediglich eine gesteigerte Mitwirkungspflicht auf, kehre aber - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - nicht die Beweislast um.

 (b) Allerdings wird das gleichfalls grundrechtlich geschützte Interesse des Beschwerdeführers beeinträchtigt, Gewissheit über die ihn betreffenden Informationen
zu erlangen. Ein vollständiger Überblick über die gesammelten Daten bleibt dem Beschwerdeführer dauerhaft versagt. Dies ist jedoch angesichts des hohen Gewichts
der Ziele der Datensammlung verfassungsrechtlich hinnehmbar.

  Das reine Kenntnisinteresse des Beschwerdeführers wiegt auch deshalb weniger           112
schwer, weil er zu einer allgemeinen Abschätzung der gesammelten Informationen
ihrer Art nach bereits aufgrund der gesetzlichen Regelungen über die Datensammlung und des allgemein zugänglichen IZA-Erlasses in der Lage ist. Der Tätigkeitskreis
des Bundesamts wird durch die gesetzlichen Grundlagen seiner Tätigkeit so eng be-



                                         18/22

grenzt, dass aufgrund des Ausbleibens einer umfassenden Auskunft keine erheblichen Einschüchterungseffekte zu besorgen sind (vgl. zu dem grundrechtlichen Gewicht solcher Effekte BVerfGE 113, 29 <46>).

 Das Bundesamt hat zudem im Ausgangsverfahren schriftsätzlich ausgeführt, es seien in der Informationszentrale insgesamt dreizehn Aktenordner vorhanden, in denen
die Beziehungen des Beschwerdeführers zu ausländischen Domizilgesellschaften
dokumentiert seien. Der Beschwerdeführer hat damit in den Grundzügen erfahren, in
welchem Umfang und mit welcher Zielsetzung ihn betreffende Daten gesammelt wurden. Auch wenn er die Datensammlung aufgrund dessen nicht im Einzelnen abschätzen kann, wurde ihm so zumindest ein grober Überblick verschafft.

  (2) Die Gerichte waren verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, die widerstreitenden   114
Interessen über die vorgenommene Abwägung hinaus auch im Hinblick gerade auf
den konkreten Fall des Beschwerdeführers zu würdigen. Aus den Besonderheiten
der von dem Bundesamt nach § 88a AO in Verbindung mit § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG geführten Datensammlung folgt, dass eine Auskunftserteilung über die gesammelten
Informationen, soweit es um sogenannte Domizilgesellschaften geht, grundsätzlich
ungeachtet der Umstände des Einzelfalls nicht in Betracht kommt, weil eine Auskunft
im Einzelfall stets zu einer Vereitelung der Aufgabenerfüllung des Bundesamts führt.

  (a) Soweit das Bundesamt Informationen über Domizilgesellschaften sammelt, hat         115
seine Datensammlung den Zweck, einen Wissensvorsprung desjenigen auszugleichen, der mittels solcher Gesellschaften Steuern verkürzen will. Domizilgesellschaften können dazu genutzt werden, Steuern rechtswidrig zu verkürzen, indem beispielsweise Geschäfte mit einer solchen Gesellschaft vorgetäuscht werden, um
Zahlungen an die Gesellschaft als Betriebsausgaben steuerlich absetzen zu können,
die tatsächlich an den Steuerpflichtigen zurückgeleitet werden. Werden derartige Betriebsausgaben geltend gemacht, kann das Finanzamt nach § 160 AO verlangen,
Auskunft über den mittelbaren Zahlungsempfänger - also den letztlich wirtschaftlich
Begünstigten - zu erhalten. Diese Auskunftsbefugnis setzt jedoch voraus, dass das
Finanzamt hinreichende Anhaltspunkte dafür hat, dass die unmittelbare Zahlungsempfängerin eine Domizilgesellschaft ist (vgl. Cöster, in: Pahlke/Koenig, AO, 2004,
§ 160 Rn. 25 ff.; beispielsweise zu einem derartigen Sachverhalt BFHE 187, 211).

 Belege, aus denen sich Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Domizilgesellschaft        116
ergeben, kann das Finanzamt im Einzelfall oftmals nicht oder nur unter erheblichen
Schwierigkeiten beschaffen. Auch kann ein einzelner Steuerpflichtiger mit einer Vielzahl solcher Gesellschaften operieren. Der Betroffene seinerseits hat einen Überblick
darüber, auf welche Domizilgesellschaften er gegebenenfalls zurückgreifen kann.
Hält er diese gegenüber den Finanzbehörden geheim, kann die Datensammlung des
Bundesamts den Finanzbehörden einschlägige Hinweise geben. Regelmäßig kann
so allerdings lediglich Wissen über eine Teilmenge des Gesamtbestands an Domizilgesellschaften vermittelt werden.

 Dieses Wissen verliert in dem Zeitpunkt für die Zukunft seinen Nutzen, in dem der       117


                                         19/22

Betroffene erfährt, welche seiner Domizilgesellschaften den Finanzbehörden bekannt sind. In der Folge kann er Transaktionen auf weitere, bislang unbekannte Gesellschaften verlagern oder zu diesem Zweck neue Gesellschaften gründen. Die bei
dem Bundesamt geführte Datensammlung wird daher, soweit sie Informationen über
ihn betreffende Domizilgesellschaften enthält, mit einer Auskunftserteilung an den
Betroffenen für die Zukunft wertlos. Im Umfang der Auskunftserteilung über solche
Informationen wird die Aufgabenerfüllung des Bundesamts nicht lediglich nach Maßgabe des Einzelfalls mehr oder weniger stark erschwert, sondern in jedem Fall vereitelt.

 Dies ist bei anderen behördlichen Datensammlungen, wie sie etwa von                    118
Strafverfolgungs-, Polizei- oder Sicherheitsbehörden für repressive oder präventive
Zwecke geführt werden, nicht der Fall, soweit die in ihnen enthaltenen Erkenntnisse
weiterhin aussagekräftig bleiben oder der Betroffene bestimmte Ermittlungsmaßnahmen nicht zuverlässig verhindern kann, obwohl er aufgrund der gewährten Auskunft
weiß, dass entsprechende Maßnahmen gegen ihn bereits getroffen wurden. Wie sich
eine Auskunftserteilung über eine Datensammlung mit präventiver oder repressiver
Zielsetzung für die behördliche Aufgabenerfüllung auswirkt, ist insoweit eine Frage
des jeweiligen Einzelfalls. Hinsichtlich derartiger Datensammlungen setzt eine Versagung des Auskunftsrechts eine Abwägung aller wesentlichen Umstände voraus, die
im konkreten Fall nach Maßgabe der jeweiligen Normen für und gegen eine Auskunftserteilung sprechen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - BVerwG
6 A 2.07 -, JURIS, Rn. 26 ff.).

  (b) Die Gerichte waren verfassungsrechtlich nicht gehalten, das Bundesamt zumindest zur Auskunft über die Daten zu verpflichten, die aus öffentlich zugänglichen
Quellen erlangt wurden. Diese Daten würden durch eine Auskunftserteilung für die
Aufgabenerfüllung gleichfalls wertlos. Maßgeblich für das Geheimhaltungsinteresse
ist nicht die Herkunft der gesammelten Daten, sondern der Umstand, dass der Sinn
der Datensammlung gerade darin liegt, einem Informationsvorsprung des Betroffenen zu begegnen.

 (c) Schließlich waren die Gerichte verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, die bei    120
dem Bundesamt vorhandenen Informationen einzeln darauf zu überprüfen, ob sie inhaltlich zutreffen und für die Aufgabenerfüllung noch benötigt werden, um das Bundesamt anschließend zur Auskunft über unrichtige und unaktuelle Informationen zu
verpflichten.

  Unrichtige oder nicht mehr benötigte Daten sind von Amts wegen zu berichtigen         121
oder zu löschen (§ 20 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 2 BDSG). Eine gerichtliche Prüfung
kann lediglich dazu dienen, im Rahmen darauf gerichteter Verfahren Fehler oder
rechtlich erhebliche tatsächliche Veränderungen festzustellen, die der Behörde entgangen sind. Es ist jedoch nicht Aufgabe der Gerichte, eine solche Prüfung aus Anlass eines Auskunftsbegehrens nach § 19 BDSG vorzunehmen. Wären die über eine
bestimmte Person gesammelten Daten im Rahmen eines Klageverfahrens über ein



                                        20/22

allgemein gehaltenes Auskunftsbegehren umfassend zu sichten und auf ihre Richtigkeit und die Rechtmäßigkeit ihrer fortdauernden Speicherung zu überprüfen, so
drohte schon durch eine vergleichsweise kleine Zahl von Auskunftsklagen eine erhebliche, kaum zu bewältigende Belastung der Finanzgerichtsbarkeit. Wenn etwa im
Ausgangsverfahren die Gerichte dreizehn Aktenordner hätten vollständig überprüfen
müssen, ohne konkrete Anhaltspunkte für denkbare Unrichtigkeiten oder Rechtsverstöße zu haben, hätte das Verfahren einen praktisch nicht zu leistenden Aufwand erfordert.

  Keiner Entscheidung bedarf hier, ob eine gerichtliche Prüfung im Einzelfall erforderlich werden kann, wenn der Betroffene konkrete Umstände nennt, die Zweifel an der
Richtigkeit oder Aktualität der möglicherweise vorhandenen Daten begründen. Daran
fehlt es im vorliegenden Fall. Der Beschwerdeführer hat sein Vorbringen, in der Vergangenheit seien bereits unrichtige Auskünfte über ihn erteilt worden, im Rahmen
seiner Verfassungsbeschwerde nicht substantiiert.

  c) Dem Umstand, dass der Beschwerdeführer infolge des Ausschlusses seines               123
Auskunftsanspruchs derzeit die Richtigkeit der gesammelten Daten und die Rechtmäßigkeit ihrer fortdauernden Speicherung nicht wirkungsvoll überprüfen lassen
kann, ist Rechnung zu tragen, wenn die Daten in einem konkreten steuerbehördlichen Verfahren zum Nachteil des Beschwerdeführers herangezogen werden. Dabei
ist sicherzustellen, dass dem Beschwerdeführer keine Nachteile aus der zeitlichen
Verlagerung des Rechtsschutzes erwachsen. Der Beschwerdeführer muss in dem
späteren Verfahren in die Lage versetzt werden, seine Einwände gegen die Sammlung der betreffenden Informationen uneingeschränkt geltend zu machen.

                                      Hohmann-Papier                                    Hoffmann-Riem
                                      Dennhardt

                Bryde                   Gaier                Eichberger

             Schluckebier                                     Kirchhof




                                         21/22

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Ersten Senats vom 10. März 2008 -
1 BvR 2388/03

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 10. März 2008 - 1 BvR 2388/
                03 - Rn. (1 - 123), http://www.bverfg.de/e/rs20080310_1bvr238803.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2008:rs20080310.1bvr238803




                                      22/22

am 10. März 2008 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 10. März 2008
- 1 BvR 2388/03 -, Rn. 1-123,
                    https://www.bverfg.de/e/rs20080310_1bvr238803
Pressemitteilung - Nr. 42/2008 vom 28. März 2008