                           Leitsätze
      zum Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2002
                         - 2 BvR 329/97 -

1. Das Bundesverfassungsgericht entscheidet über Verfassungsbeschwerden von Gemeinden und Gemeindeverbänden gegen eine landesrechtliche Rechtsverordnung, wenn das Landesverfassungsgericht seine Prüfung auf formelle Landesgesetze beschränkt.
2. Eine ordnungsgemäße Anhörung der von einer Kommunalreform betroffenen Gemeinde setzt voraus, dass diese von Art und Umfang sowie den wesentlichen Grundlagen des Gesetzesvorhabens so rechtzeitig Kenntnis erhält, dass sie ihre Einwendungen als amtliche
   Stellungnahme vortragen kann.
3. Die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften in
   Sachsen-Anhalt auf der Grundlage des § 4a GKG-LSA ist mit Art. 28
   Abs. 2 GG vereinbar.




                                1/22

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BVR 329/97 -




                              Im Namen des Volkes

                               In dem Verfahren
                                     über
                         die Verfassungsbeschwerden

1. der Gemeinde M ..., vertreten durch den Bürgermeister B...,

2. der Gemeinde L..., vertreten durch den Bürgermeister O...,

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Friedrich Graf von Westphalen und Koll.,
                   Poststraße 9a, 20354 Hamburg -
gegen § 19 Abs. 1 und 2 der Verordnung des Ministeriums des Innern des Landes
      Sachsen-Anhalt über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften vom 23. März 1994 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das
      Land Sachsen-Anhalt vom 29. März 1994, S. 495)

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
                                 Vizepräsident Hassemer,
                                 Sommer,
                                 Jentsch,
                                 Osterloh,
                                 Di Fabio,
                                 Mellinghoff,
                                 Lübbe-Wolff

am 19. November 2002 beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

                                     Gründe:

                                        A.
 Die Beschwerdeführerinnen sind Gemeinden in Sachsen-Anhalt. Sie wenden sich         1
mit ihren Kommunalverfassungsbeschwerden gegen eine Rechtsverordnung des
Landes, mit der sie zwangsweise Verwaltungsgemeinschaften zugeordnet werden.



                                        2/22

                                          I.
  1. Im Zuge der Wiedervereinigung wurde die Kommunalverwaltung in den neuen             2
Ländern neu aufgebaut und strukturiert. Bereits mit dem Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR vom 17. Mai 1990 (Kommunalverfassung - KomVerf, GBl DDR I S. 255) war den Gemeinden die Erfüllung der
Selbstverwaltungsaufgaben übertragen worden. Die Gemeinden hatten nunmehr das
Recht und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit die Pflicht, alle Angelegenheiten der
örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln (§ 2 Abs. 1 KomVerf). Um
in Sachsen-Anhalt die Verwaltungskraft der überwiegend kleinen Gemeinden zu stärken, hatte der Landtag mit Beschluss vom 24. Mai 1991 die Landesregierung beauftragt, im Vorfeld einer dringend notwendigen kommunalen Gebietsreform, freiwillige
Gemeindezusammenschlüsse oder Verwaltungsgemeinschaften zu fördern (LT-Drucks 1/16/442 B).

 2. Mit dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 9. Oktober 1992                3
(GVBl LSA S. 730, im Folgenden GKG-LSA) wurde das Recht der Verwaltungsgemeinschaft umfassend neu geregelt und das Übergangsrecht der DDR-Kommunalverfassung insoweit abgelöst. Gemäß § 3 Abs. 1 GKG-LSA können benachbarte      Gemeinden      zur    Stärkung     ihrer    Verwaltungskraft  eine
Verwaltungsgemeinschaft bilden, wenn diese die zur Durchführung ihrer Aufgaben
erforderliche Leistungsfähigkeit aufweist (§ 4 Abs. 1 Satz 1 GKG-LSA). Hiervon ist
nach der gesetzlichen Regelung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GKG-LSA regelmäßig auszugehen, wenn die Einwohnerzahl der Mitgliedsgemeinden 5000 erreicht.

 3. Dem damit statuierten Leitbild leistungsfähiger Verwaltungseinheiten auf Gemeindeebene entsprachen im Mai 1993 192 von insgesamt 211 Verwaltungsgemeinschaften in Sachsen-Anhalt. Daneben gab es 73 Gemeinden, die diese Vorgaben
nicht erfüllten (vgl. LT Sachsen-Anhalt, Plenarprotokoll 1/47 vom 13. Mai 1993, S.
5449). Um den Gemeinden die Notwendigkeit einer Gemeinschaftsbildung vor Augen
zu halten, die dem politischen Ziel entspricht, veröffentlichte der Innenausschuss des
Landtags Sachsen-Anhalt im Herbst 1993 eine Presseerklärung: Um die flächendeckende Bildung von Verwaltungsgemeinschaften in Sachsen-Anhalt bis zum Ende
des Jahres 1993 abzuschließen, soweit sie nicht auf freiwilligem Wege zustande gekommen seien, solle dem Landtag vorgeschlagen werden, dem Innenministerium eine entsprechende Ermächtigung zu erteilen (vgl. LT Sachsen-Anhalt, Plenarprotokoll
1/56 vom 16. Dezember 1993, S. 6623).

  a) Dementsprechend wurde durch Gesetz zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 3. Februar 1994 ein neuer § 4a GKG-LSA eingefügt (GVBl LSA S. 164). Diese Vorschrift lautet:

"(1) Um die Leistungsfähigkeit der kommunalen Verwaltung auf der Gemeindeebene sicherzustellen, wird das Ministerium des Innern ermächtigt, aus Gründen des öffentlichen Wohls durch Verordnung nach Maßgabe des § 3 Abs. 1 und 2 Satz 1 und
§ 4 Abs. 1 und 2 Gemeinden, die über eine hinreichende Verwaltungskraft nicht ver-


                                         3/22

fügen, zu einer leistungsfähigen Verwaltungsgemeinschaft zusammenzufassen oder
sie einer solchen zuzuordnen, wenn öffentlich-rechtliche Vereinbarungen bis zum
31. Dezember 1993 nicht zustandegekommen sind, und dabei

1. das Ausscheiden eines Mitglieds aus einer Verwaltungsgemeinschaft gegen den        7
Willen der Mitgliedsgemeinden bis zum 31. März 1994 anzuordnen

und                                                                                   8

2. den Sitz der Verwaltungsgemeinschaft festzulegen, wenn eine Vereinbarung hierüber nicht getroffen worden ist,

oder                                                                                 10

3. eine Gemeinde als Trägergemeinde im Sinne von § 10 zu bestimmen, wenn diese Gemeinde im Verhältnis zu den anderen Gemeinden über eine hinreichend leistungsfähige Gemeindeverwaltung verfügt.

Die angrenzenden Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften sowie die Landkreise, denen diese angehören, sind vorher zu hören. Bei der Feststellung der hinreichenden Leistungsfähigkeit im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1, die insbesondere an
der Einwohnerzahl und an der wirtschaftlichen Entwicklung zu messen ist, sind die
Unterschiede zwischen Verwaltungsgemeinschaften einerseits und Gemeinden, die
keiner Verwaltungsgemeinschaft angehören, andererseits zu berücksichtigen.

(2) ..."                                                                             13

 b) Das Innenministerium hat von der Ermächtigung durch die Verordnung über die      14
Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften vom 23. März 1994 Gebrauch gemacht (GVBl LSA S. 495). § 19 Abs. 1 und 2 dieser Verordnung betrifft die
Beschwerdeführerinnen und lautet:

"(1) Die Gemeinde Lagendorf wird der Verwaltungsgemeinschaft Diesdorf-Dähre zugeordnet.

(2) Die Gemeinde Mechau wird der Verwaltungsgemeinschaft Salzwedel-Land zugeordnet.

(3) ..."                                                                             17

  c) Vor Erlass der Verordnung waren die Beschwerdeführerinnen ebenso wie sämtliche Gemeinden und Landkreise in Sachsen-Anhalt in einem Schreiben vom 16. Dezember 1993 über das Zuordnungsverfahren informiert worden. Darin wurde darauf
hingewiesen, der Gesetzgeber habe beschlossen, das Innenministerium zu ermächtigen, flächendeckend die Bildung von Verwaltungsgemeinschaften abzuschließen
und hierfür die - nicht über hinreichende Verwaltungskraft verfügenden - Gemeinden
zuzuordnen, die bis zum 31. Dezember 1993 nicht Mitglied einer genehmigten Verwaltungsgemeinschaft seien. Der im Landtag bereits beschlossene Gesetzestext lag
dem Schreiben bei. Gleichzeitig wurde angekündigt, dass im Rahmen des Zuordnungsverfahrens die beteiligten Gemeinden und Landkreise sowie alle angrenzen-


                                       4/22

den Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften angehört würden. Wegen des engen Zeitrahmens, der unter anderem durch die Wahltermine des Jahres 1994 beeinflusst werde, sei eine entweder schriftliche oder mündliche Anhörung vorgesehen.

 Dem Schreiben war ein Rücksendebogen beigefügt. Aus ihm ging hervor, dass eine          19
Anhörung über die konkrete Zuordnung stattfinden solle. Beide Beschwerdeführerinnen teilten dem Innenministerium schriftlich mit, dass sie sich für eine mündliche Anhörung entschieden hätten. Das Schreiben der Beschwerdeführerin zu 1. ging am
4. Januar 1994 beim Innenministerium ein, das der Beschwerdeführerin zu 2. am
30. Dezember 1993. Beide wurden per Telefax vom Donnerstag, den 13. Januar
1994, zur mündlichen Anhörung am Dienstag, den 18. Januar 1994, geladen. Nach
dem Protokoll über die mündliche Anhörung haben sich die Beschwerdeführerinnen
wie folgt geäußert:

"Die Gemeinde Lagendorf gehörte ehemals zur Verwaltungsgemeinschaft Diesdorf.            20
Nunmehr habe man aber den Beschluß gefasst, keiner Verwaltungsgemeinschaft
anzugehören. Dies sei für die Gemeinde erheblich kostengünstiger. Der Bürgermeister bringt deutlich zum Ausdruck, dass er starke Bedenken gegen die Bildung
von Verwaltungsgemeinschaften überhaupt habe. Seine Gemeinde wolle in jedem
Falle alleine bleiben.

Die Gemeinde Mechau hat ebenfalls den Beschluß gefasst, alleine zu bleiben. Man          21
werde eine Zuordnung, wohin auch immer, nicht akzeptieren."

                                          II.
  Nach Inkrafttreten der Verordnung am 31. März 1994 leiteten die Beschwerdeführerinnen Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO beim Oberverwaltungsgericht des
Landes Sachsen-Anhalt ein. Das Gericht lehnte die Anträge mit Beschlüssen vom
21. Dezember 1994 als unbegründet ab. Die zwangsweise Einbindung in eine Verwaltungsgemeinschaft sei nicht unter Verletzung der gemeindlichen Anhörungsrechte erfolgt und von der Ermächtigungsgrundlage des § 4a GKG-LSA gedeckt. Die Beschwerdeführerinnen hätten bereits lange vor ihrer zwangsweisen Zuordnung
wiederholt Gelegenheit gehabt, sich dazu zu äußern, mit welchen Gemeinden sie eine Verwaltungsgemeinschaft bilden wollten. Die Gemeinde- und Gebietsreform sei
seit Inkrafttreten des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Jahr 1992
in der breiten Öffentlichkeit diskutiert worden und in ihren Grundzügen bekannt gewesen.

  Die Zuordnung der Beschwerdeführerinnen zu den Verwaltungsgemeinschaften sei           23
auch aus Gründen des öffentlichen Wohls i.S. von § 4a Abs. 1 Satz 1 GKG-LSA gerechtfertigt. Die Beschwerdeführerin zu 1. habe 223 und die Beschwerdeführerin zu
2. 360 Einwohner. Ihre Zuordnung zu einer Verwaltungsgemeinschaft sei durch überörtliche Gesichtspunkte veranlasst und wahre auch unter Berücksichtigung der situationsgebundenen Besonderheiten den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.




                                         5/22

                                        III.
  Nach Abschluss des Normenkontrollverfahrens erhoben die Beschwerdeführerinnen Verfassungsbeschwerden zum Bundesverfassungsgericht (2 BvR 399/95 und
400/95). Die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts nahm
mit Beschluss vom 24. März 1995 die Verfassungsbeschwerden nicht zur Entscheidung an. Es sei nicht ausgeschlossen, dass die Beschwerdeführerinnen gegen die
angegriffenen Regelungen der Rechtsverordnung Verfassungsbeschwerde zum
Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt erheben könnten. Dies zu versuchen,
könne ihnen nach dem Grundsatz der Subsidiarität zugemutet werden. Halte das
Landesverfassungsgericht kommunale Verfassungsbeschwerden gegen Rechtsverordnungen nach Landesrecht für unzulässig, so stehe es den Beschwerdeführerinnen frei, sich binnen der Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG nach Abschluss des
landesverfassungsgerichtlichen Verfahrens erneut an das Bundesverfassungsgericht zu wenden.

                                        IV.
 Im Anschluss hieran erhoben die Beschwerdeführerinnen Verfassungsbeschwerde          25
beim Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt, das mit Urteil vom 22. Februar
1996 die Verfassungsbeschwerde als unzulässig verwarf. Die Kommunalverfassungsbeschwerde könne nach Art. 75 Nr. 7 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt (VerfLSA) nur gegen förmliche Gesetze, nicht gegen untergesetzliche Rechtsvorschriften erhoben werden. Die Landesverfassung unterscheide für die in Art. 75
geregelten Verfahrensarten zwischen "Landesrecht" und "Landesgesetzen". Die
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei für die Auslegung der landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen über die Kommunalverfassungsbeschwerde
nicht maßgeblich.

                                        V.
 Nach der landesverfassungsgerichtlichen Entscheidung haben die Beschwerdeführerinnen erneut beim Bundesverfassungsgericht Kommunalverfassungsbeschwerde
gegen § 19 Abs. 1 und Abs. 2 der Verordnung des Innenministeriums über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften eingelegt.

  Zur Begründung tragen sie vor, sie seien durch die Zuordnung zu einer Verwaltungsgemeinschaft gezwungen, ihre Verwaltungen hinsichtlich der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises vollständig auf die Verwaltungsgemeinschaften zu übertragen. Zwar sehe § 5 Abs. 7 GKG-LSA ein Weisungsrecht zugunsten der Gemeinden
vor. Ohne eigene Verwaltung und ohne eigene Kassenführung hätten sie aber faktisch nicht mehr die Möglichkeit, die originär gemeindlichen Aufgaben mit örtlichem
Bezug eigenverantwortlich zu erfüllen.

 Die Zuordnung zu den Verwaltungsgemeinschaften verstoße gegen Art. 28 Abs. 2         28
GG, denn sie diene nicht dem öffentlichen Wohl. Der Verordnungsgeber habe nicht
geprüft, ob die Beschwerdeführerinnen die ihnen obliegenden Verwaltungsaufgaben


                                        6/22

erfüllen könnten, sondern sich schematisch und ohne weitere Differenzierung von
der Vorgabe leiten lassen, Gemeinden mit einer Einwohnerzahl von zusammen unter
5000 müssten in jedem Fall einer Verwaltungsgemeinschaft zugeordnet werden. Im
Falle leistungsstarker Gemeinden wie der Beschwerdeführerinnen bewirke die Zuordnung zu einer Verwaltungsgemeinschaft eine unzulässige Hochzonung gemeindlicher Aufgaben, die nicht mit Zweckmäßigkeits- und Effektivitätserwägungen gerechtfertigt werden könne.

 Außerdem seien die Anhörungsrechte der Beschwerdeführerinnen verletzt worden.          29
Wegen der kurzfristig angesetzten Anhörung seien sie nicht in der Lage gewesen,
das Anhörungsrecht wirksam zu nutzen. Auch vor dieser Anhörung hätten die Beschwerdeführerinnen keine Gelegenheit gehabt, in Kenntnis aller entscheidungserheblichen Umstände ihren Rechtsstandpunkt geltend zu machen. Die öffentliche Diskussion im Vorfeld sei an der Idee eines freiwilligen Zusammenschlusses
kommunaler Gebietskörperschaften zu Verwaltungsgemeinschaften ausgerichtet gewesen. Erst mit § 4a GKG-LSA sei im Februar 1994 die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die zwangsweise Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften geschaffen worden. Erst ab diesem Zeitpunkt hätten sie mit der
zwangsweisen Zuordnung rechnen müssen.

                                         VI.
 Der Deutsche Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung und die Landesregierungen hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

                                         B.
 Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.                                              31

                                         I.
 Die Beschwerdeführerinnen wenden sich gegen eine Rechtsverordnung und damit            32
gegen ein "Gesetz" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 Satz 1 BVerfGG. Mit
der Kommunalverfassungsbeschwerde können nicht nur Gesetze im formellen Sinne, sondern auch Rechtsverordnungen angegriffen werden (vgl. BVerfGE 26, 228
<236>; 56, 298 <309>; 71, 25 <34>). Die Beschwerdeführerinnen sind durch die angegriffene Rechtsnorm selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Sie werden
durch § 19 Abs. 1 und 2 der Verordnung Verwaltungsgemeinschaften zugeordnet.
Mit ihren Verfassungsbeschwerden haben sie auch einen Sachverhalt dargelegt, aufgrund dessen der Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 GG betroffen sein könnte (vgl.
BVerfGE 71, 25 <36 f.>; 76, 107 <116>).

 Die Verfassungsbeschwerden sind schließlich auch fristgerecht erhoben worden.          33
Für die Kommunalverfassungsbeschwerde gilt wie für alle Rechtssatzverfassungsbeschwerden die Fristvorschrift des § 93 Abs. 3 BVerfGG. Die angegriffene Rechtsverordnung ist zwar bereits am 31. März 1994 in Kraft getreten. Die Jahresfrist des § 93
Abs. 3 BVerfGG beginnt bei Durchführung des nach § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG ge-


                                         7/22

botenen verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO aber
erst mit dessen Abschluss zu laufen (vgl. BVerfGE 76, 107 <115 f.>). Entsprechendes gilt, wenn die Kommune auf Veranlassung des Bundesverfassungsgerichts eine
Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhebt (vgl. BVerfGE 79, 127 <142>).
Die Beschwerdeführerinnen haben nach Abschluss des landesverfassungsgerichtlichen Verfahrens, auf das sie das Bundesverfassungsgericht verwiesen hatte, erneut
und innerhalb der Jahresfrist Kommunalverfassungsbeschwerde erhoben.

                                         II.
 Die Kommunalverfassungsbeschwerden scheitern nicht an der Subsidiaritätsklausel des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b letzter Halbsatz GG, § 91 Satz 2 BVerfGG.

  1. Das Bundesverfassungsgericht entscheidet über Verfassungsbeschwerden von          35
Gemeinden und Gemeindeverbänden, welche die Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit Art. 28 GG rügen, nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG nur, soweit nicht Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann. Die Beschwerdeführerinnen können eine Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts durch die
angegriffene Rechtsverordnung nicht vor dem Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt geltend machen. Dieses hat sich hinsichtlich einer verfassungsgerichtlichen
Prüfung untergesetzlicher Rechtsnormen für unzuständig erklärt.

 2. Soweit sich die Beschwerdeführerinnen wegen einer Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts durch ein formelles Landesgesetz an ihr Landesverfassungsgericht
wenden können, führt diese beschränkte Rechtsschutzmöglichkeit nicht zum Ausschluss der bundesrechtlichen Kommunalverfassungsbeschwerde gegen eine das
Landesgesetz konkretisierende Rechtsverordnung. Würde weder das Landesverfassungsgericht noch das Bundesverfassungsgericht geltend gemachte Verletzungen
der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie durch untergesetzliches Landesrecht
prüfen, entstünde eine mit der Funktion des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG unvereinbare
Lücke im verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz.

  a) Durch Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG soll eine möglichst umfassende       37
verfassungsgerichtliche Kontrolle von gesetzlichen Gestaltungen des kommunalen
Selbstverwaltungsrechts gewährleistet werden. Eine Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts ist nicht nur gegeben, wenn das Landesrecht für Streitigkeiten über
die legislative Ausgestaltung des Selbstverwaltungsrechts überhaupt keine Beschwerde der Kommunen zum Landesverfassungsgericht vorsieht, sondern auch soweit der zulässige Verfahrensgegenstand durch das Landesrecht enger gefasst wird
als nach der die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts begründenden und
von ihm auszulegenden Vorschrift des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG. Die
Gemeinden und Gemeindeverbände können eine nach Landesrecht nicht angreifbare Norm dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung stellen, wenn sie nach Bundesrecht ein Gesetz und damit zulässiger Beschwerdegegenstand der bundesrechtlichen Kommunalverfassungsbeschwerde ist. Da der Begriff des Gesetzes i.S. von
Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 Satz 1 BVerfGG auch untergesetzliche Rechtsnormen


                                        8/22

umfasst, erweitert sich die Entscheidungszuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts, wenn und soweit die angegriffene Norm nicht Gegenstand verfassungsgerichtlicher Prüfung im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde nach dem
jeweiligen Landesrecht sein kann. Die Kommunen könnten im Vergleich zum Rechtsschutz durch das Bundesverfassungsgericht ansonsten einen gleichwertigen Rechtsschutz nicht erlangen. Die Überprüfung untergesetzlichen Landesrechts im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO kann die von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG geforderte
verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht ersetzen.

 b) Eine solche Auslegung der Subsidiaritätsklausel beeinträchtigt nicht die Verfassungsautonomie der Länder und ihrer Verfassungsgerichtsbarkeit.

  Bei der Abgrenzung der Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts von der Zuständigkeit der Landesverfassungsgerichte ist davon auszugehen, dass im Bundesstaat des Grundgesetzes die Verfassungsbereiche des Bundes und der Länder
grundsätzlich selbständig nebeneinander stehen. Entsprechendes gilt für die Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes und der Länder (vgl. BVerfGE 4, 178 <189>; 6, 376
<381 f.>; 22, 267 <270>; 41, 88 <118>; 60, 175 <209>; 96, 231 <242>). Daraus folgt,
dass der Bereich der Verfassungsgerichtsbarkeit der Länder vom Bundesverfassungsgericht möglichst unangetastet bleiben soll und die Landesverfassungsgerichtsbarkeit nicht in größere Abhängigkeit gebracht werden darf, als es nach dem
Bundesverfassungsrecht unvermeidbar ist (vgl. BVerfGE 36, 342 <357>; 41, 88
<119>; 60, 175 <209>; 96, 231 <242>).

  Die Subsidiaritätsklausel in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG weist den Landesverfassungsgerichten einen prinzipiellen Vorrang beim Rechtsschutz der Kommunen gegen Landesrecht zu. Der Vorrang der Landesverfassungsgerichtsbarkeit reicht aber nur soweit als die Kommunen im Land einen im Vergleich zur bundesrechtlichen
Kommunalverfassungsbeschwerde gleichwertigen Rechtsschutz erlangen können.
Insoweit ist auch der von bundesverfassungsgerichtlicher Einflussnahme geschützte
Freiraum des Landes begrenzt.

  Das Grundgesetz eröffnet den Kommunen bei legislativen Eingriffen in ihr Selbstverwaltungsrecht mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG den Weg zum Bundesverfassungsgericht. Damit sichert das Bundesverfassungsrecht zur Gewährleistung der Garantie
des Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden und Gemeindeverbänden verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz auch gegen untergesetzliches Landesrecht. Ein insoweit
eingeschränkter landesverfassungsgerichtlicher Rechtsschutz begründet die Reservezuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts.

                                        C.
 Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet. Die zwangsweise Zuordnung der            42
Beschwerdeführerinnen zu Verwaltungsgemeinschaften verletzt Art. 28 Abs. 2 GG
nicht.




                                        9/22

                                          I.
  1. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die Gewährleistung kommunaler Selbstverwaltung sichert den Gemeinden einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
umfassenden Aufgabenbereich sowie die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung
der Geschäfte in diesem Bereich (vgl. BVerfGE 21, 117 <128 f.>; 23, 353 <365>; 26,
228 <237 f.>; 50, 195 <201>; 56, 298 <312>; 59, 216 <226>; 79, 127 <143>; 83, 363
<382>; 91, 228 <236>).

  Der Gesetzgeber hat bei der Ausgestaltung und Formung der Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung die grundgesetzliche Entscheidung für eine dezentral organisierte und bürgerschaftlich getragene Verwaltung zu berücksichtigen. Art. 28 GG
konstituiert die Gemeinden als einen wesentlichen Bestandteil der staatlichen Gesamtorganisation; sie sind selbst ein Teil des Staates, in dessen Aufbau sie integriert
und innerhalb dessen sie mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Indem der Verfassungsgeber die Institution gemeindlicher Selbstverwaltung in den Aufbau des politischen Gemeinwesens eingefügt hat, hat er ihr eine spezifische Funktion beigemessen. Für die örtliche Ebene der Gemeinden fordert Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG eine mit
wirklicher Verantwortlichkeit ausgestattete Einrichtung der Selbstverwaltung, durch
die den Bürgern eine wirksame Teilnahme an den Angelegenheiten des Gemeinwesens ermöglicht wird (vgl. BVerfGE 79, 127 <150>; 91, 228 <238>). Hierfür gewährleistet Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden einen eigenen Aufgabenbereich sowie die Eigenverantwortlichkeit ihrer Aufgabenwahrnehmung und sichert so die
notwendigen Wirkungsbedingungen einer gemeindlichen Selbstverwaltung.

 Beide Garantieelemente des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts unterliegen             45
dem Gesetzesvorbehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 22, 180
<204 ff.>; 23, 353 <365 f.>; 50, 195 <201>; 79, 127 <146>). Aufgabenkreis und Organisationsbefugnisse, die den Gemeinden zustehen, werden durch die Vorgaben des
Gesetzgebers bestimmt. Die Gewährleistungsbereiche des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und
3 GG stellen je nach Art und Umfang ihrer gesetzlichen Gestaltung unterschiedliche
Anforderungen an die Verfassungsmäßigkeit staatlicher Regelungen.

 a) Dabei setzt zunächst der Kernbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG dem Gesetzgeber eine Grenze (vgl. BVerfGE 1, 167 <175>; 22, 180 <205>; 26, 172 <180>; 79,
127 <146>). Dieser darf die identitätsbestimmenden Merkmale gemeindlicher Selbstverwaltung weder faktisch noch rechtlich beseitigen (vgl. BVerfGE 17, 172 <182>;
23, 353 <366>; 59, 216 <226>; 76, 107 <118>; 83, 363 <381>). Zum Kernbereich des
gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts in seiner Ausprägung als Recht auf einen
grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich gehört kein gegenständlich bestimmter oder nach feststehenden Merkmalen bestimmbarer Aufgabenkatalog. Zu ihm gehört aber die Befugnis, sich aller
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen
Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel


                                         10/22

anzunehmen (vgl. BVerfGE 79, 127 <146>).

  Das Recht zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte im gegebenen Aufgabenbereich bedeutet allgemein die Freiheit vor staatlicher Reglementierung hinsichtlich der Art und Weise der Aufgabenerledigung (vgl. BVerfGE 83, 363 <382>). Die
Gemeinden sind befugt, für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten im Einzelnen festzulegen. Zum Kernbereich dieser Befugnis
gehört allerdings nicht die grundsätzlich freie Bestimmung über die Organisation der
Gemeinden überhaupt. Insbesondere die Entscheidung über die äußeren Grundbedingungen der Gemeindeverwaltung wurde in allen Ländern stets als Sache des Gesetzgebers angesehen. Art. 28 Abs. 2 GG verpflichtet ihn, auch insoweit der verfassungsrechtlichen Verbürgung einer mit wirklicher Verantwortlichkeit ausgestatteten
dezentralen Verwaltungsebene Rechnung zu tragen und die Gemeinden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu befähigen. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verbietet daher Regelungen, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommunen im Ergebnis ersticken würden (vgl. BVerfGE 91, 228 <238 f.>). Dies wäre etwa
der Fall bei einer Regelungsdichte, die den Gemeinden die Möglichkeit nähme, eigenverantwortlich eine Hauptsatzung zu erlassen. Eine umfassende Steuerung der
kommunalen Organisation durch staatliche Instanzen widerspräche der durch Art. 28
Abs. 2 GG gesicherten dezentralen und eigenverantwortlichen Wahrnehmung kommunaler Aufgaben.

  b) Dem Gesetzgeber ist nicht nur durch den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie eine Grenze gesetzt. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG enthält hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft auch außerhalb seines Kernbereichs ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden, das der
zuständigkeitsverteilende Gesetzgeber zu berücksichtigen hat (vgl. BVerfGE 79, 127
<152 ff.>; 83, 363 <382>). Der Vorrang einer dezentralen Aufgabenverteilung verbürgt den Gemeinden einen Aufgabenbereich, der grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfasst (vgl. BVerfGE 26, 228 <237 f.>; 56, 298
<312>; 59, 216 <226>; 79, 127 <150>). Eine Aufgabe mit relevantem örtlichen Charakter darf der Gesetzgeber den Gemeinden nur aus Gründen des Gemeininteresses
entziehen (vgl. BVerfGE 79, 127 <153>).

  Auch hinsichtlich der Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte            49
muss der Gesetzgeber den prinzipiellen Vorrang einer dezentralen vor einer zentralen und damit staatlich determinierten Aufgabenwahrnehmung berücksichtigen (vgl.
BVerfGE 83, 363 <382>). Die Gemeinden sind keine beliebigen dezentralen Verwaltungsuntergliederungen, sondern selbständige Gemeinwesen, die auch in der Eigenverantwortlichkeit ihrer Aufgabenerfüllung ihren Bürgern ein überzeugender Anlass
für ihre lokale politische Identifikation sein sollen. Für den Umkreis der örtlichen Angelegenheiten schützt Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG die Gemeinden vor staatlichen Reglementierungen, die die Art und Weise der Aufgabenerledigung betreffen. Darüber
hinaus gilt das Recht zur Organisation der Gemeindeverwaltung nicht nur bezüglich
bestimmter Sachaufgaben, sondern für die gesamte Verwaltung (vgl. BVerfGE 83,


                                          11/22

363 <382>). Die Garantie der Eigenverantwortlichkeit schützt die Gemeinden auch in
einem der Aufgabenerfüllung vorgelagerten gemeindeinternen Bereich.

  c) Die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte besteht nur nach        50
Maßgabe der Gesetze, wobei der Gesetzgeber durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gebunden ist. Inhaltliche Vorgaben müssen durch Gründe des gemeinen Wohls gerechtfertigt sein, etwa durch das Ziel, eine ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung
sicherzustellen (vgl. BVerfGE 79, 127 <153>; 83, 363 <382>). Sie sind auf dasjenige
zu beschränken, was der Gesetzgeber zur Wahrung des jeweiligen Gemeinwohlbelangs für geboten halten darf. Dabei steht ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 79, 127 <152 ff.>; 83, 363 <383>). Die unterschiedliche Ausdehnung und Einwohnerzahl sowie voneinander abweichende Sozial- und
Wirtschaftsbedingungen der Gemeinden können zu differenzierten Lösungen bei der
Gestaltung der für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung notwendigen Strukturen
führen. Insoweit darf der Gesetzgeber typisieren. Er braucht nicht der spezifischen
Situation jeder einzelnen Gemeinde und grundsätzlich auch nicht der jeder unbedeutenden Gruppe von Gemeinden Rechnung zu tragen. Dies folgt schon aus dem notwendigerweise generellen Charakter seiner Regelung (vgl. BVerfGE 79, 127 <154>;
83, 363 <382 f.>; 91, 228 <241>). Die gesetzgeberische Entscheidung für einen bestimmten Organisationstyp gemeindlicher Aufgabenwahrnehmung muss aber eine
vertretbare Ausfüllung des Rahmens darstellen, den das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
normierte Prinzip einer eigenverantwortlichen gemeindlichen Verwaltungsebene vorgibt. Indem Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden eine eigenverantwortliche Aufgabenerledigung verbürgt, verpflichtet er den Gesetzgeber, bei der Ausgestaltung des
Kommunalrechts den Gemeinden eine Mitverantwortung für die organisatorische Bewältigung ihrer Aufgaben einzuräumen. Seine Vorgaben dürfen die Gemeinden aus
der ihnen von der Verfassung zugewiesenen Verantwortung nicht verdrängen (vgl.
BVerfGE 91, 228 <241>).

  2. a) Der Begriff "Gesetze" in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfasst nicht nur Gesetze im   51
förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen, die auf einer mit Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG übereinstimmenden Ermächtigung beruhen (vgl. BVerfGE 26, 228 <237>;
56, 298 <309>). Grundsätzlich scheidet zwar eine unmittelbare Anwendung des
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG auf die Landesgesetzgebung aus. Die Schutzfunktion des
Art. 28 Abs. 2 GG gebietet aber eine Ausdehnung der Anwendung des Begriffs "Gesetze" auch auf Rechtsverordnungen, die auf einer dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
entsprechenden Ermächtigung beruhen. Die Landesgesetzgebung ist, soweit sie auf
die kommunale Selbstverwaltung einwirkt, an die Grundsätze des Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG gebunden. Das Bundesverfassungsgericht prüft im Rahmen der gegen eine Rechtsverordnung gerichteten Verfassungsbeschwerde auch deren gesetzliche
Ermächtigungsgrundlage (vgl. BVerfGE 71, 25 <36>).

 b) Die landesverfassungsgerichtliche Zuständigkeit für die Prüfung förmlicher Landesgesetze begrenzt die Kontrollkompetenz des Bundesverfassungsgerichts im
Rahmen der Kommunalverfassungsbeschwerde nicht auf untergesetzliches Landes-


                                         12/22

recht. Mit einer Kontrolle auch des ermächtigenden Landesgesetzes missachtet
das Bundesverfassungsgericht nicht die Möglichkeit einer landesverfassungsgerichtlichen Entscheidung zum selben Prüfungsgegenstand.

 Eine Entscheidung des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt zum selben             53
Prüfungsgegenstand kann es nicht geben, weil weder die angegriffene Verordnung
noch das ermächtigende Gesetz Gegenstand einer landesverfassungsgerichtlichen
Entscheidung in einem kommunalen Beschwerdeverfahren sein können.

  c) Die Notwendigkeit einer umfassenden Prüfung ergibt sich vorliegend auch daraus, dass die vom Bundesverfassungsgericht zu schließende Rechtsschutzlücke
nicht nur hinsichtlich der konkretisierenden Rechtsverordnung besteht, sondern auch
bezüglich des ermächtigenden Gesetzes. Die Gemeinden und Gemeindeverbände
können in Sachsen-Anhalt gegen ein Gesetz, das noch der Konkretisierung durch eine Rechtsverordnung bedarf, keine kommunale Verfassungsbeschwerde erheben.
Ihnen steht insoweit kein verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz offen. Nach der
Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt ist die kommunale
Verfassungsbeschwerde nach Art. 75 Nr. 7 VerfLSA, § 51 LVerfGG LSA nur zulässig, wenn die Gemeinde oder der Gemeindeverband durch das angegriffene Landesgesetz selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sind (vgl. LVerfG LSA, LKV
1997, S. 411; LVerfGE 10, 413 <414 ff.>).

                                         II.
 1. Die zwangsweise Zuordnung der Beschwerdeführerinnen zu Verwaltungsgemeinschaften auf der Grundlage des § 4a GKG-LSA genügt den Anforderungen aus
Art. 28 Abs. 2 GG.

 a) Die Vorschrift ermächtigt das Innenministerium, aus Gründen des öffentlichen       56
Wohls und nach Maßgabe des § 3 Abs. 1 und 2 Satz 1 sowie § 4 Abs. 1 und 2 GKG-LSA, Verwaltungsgemeinschaften zu gründen oder Gemeinden gegen ihren Willen
Verwaltungsgemeinschaften zuzuordnen. Die mit der Einbindung der betroffenen
Gemeinden in eine Verwaltungsgemeinschaft einhergehende Beschränkung ihres
Selbstverwaltungsrechts ergibt sich nicht unmittelbar aus der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage in § 4a GKG-LSA, sondern aus den weiteren Vorschriften über Verwaltungsgemeinschaften. Art und Intensität des durch § 4a GKG-LSA legitimierten
Eingriffs können daher nur anhand der landesrechtlichen Ausgestaltung des Rechts
der Verwaltungsgemeinschaften festgestellt und geprüft werden. Maßgeblich sind die
Parallelbestimmungen der §§ 3 bis 13 GKG-LSA und §§ 75 bis 85 Gemeindeordnung
des Landes Sachsen-Anhalt (GO LSA) in ihrer Fassung durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit und anderer kommunalrechtlicher Vorschriften vom 3. Februar 1994.

 b) Die identitätsbestimmenden Merkmale gemeindlicher Selbstverwaltung werden          57
durch die Zuordnung der Beschwerdeführerinnen zu Verwaltungsgemeinschaften
nicht beseitigt. Die Verwaltungsgemeinschaft ist keine der Mitgliedsgemeinde über-


                                        13/22

geordnete Organisationsstufe im Verwaltungsaufbau des Landes Sachsen-Anhalt
mit eigenem Aufgabenzugriffsrecht im Bereich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Die Mitgliedsgemeinden von Verwaltungsgemeinschaften bleiben eigenständige Gebietskörperschaften. Betroffen ist in erster Linie die administrative, nicht
die bürgerschaftlich-demokratische Dimension kommunaler Selbstverwaltung. Die
Universalität des gemeindlichen Wirkungskreises bleibt den Mitgliedsgemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft erhalten. Der Gesetzgeber gibt den Mitgliedsgemeinden für die Erfüllung ihrer Verwaltungsaufgaben vielmehr einen neuen Rechtsrahmen vor.

 Die Verwaltungsgemeinschaften haben eine wichtige eigenständige Funktion im              58
Verwaltungsaufbau des Landes Sachsen-Anhalt. Sie sind das strukturbestimmende
Merkmal der durchgeführten gemeindlichen Verwaltungsreform, mit der das Land
Sachsen-Anhalt die Existenz kleiner Gemeinden erhalten wollte, um eine sonst notwendige Gemeindegebietsreform mit größeren Einheitsgemeinden zu vermeiden.
Das Schwergewicht ihrer Zuständigkeiten liegt auf verwaltungstechnischem Gebiet
und auf den ihnen kraft Gesetzes übertragenen staatlichen Aufgaben. Im Bereich der
Selbstverwaltungsangelegenheiten nehmen sie neben der verwaltungstechnischen
Abwicklung lediglich im Fall der freiwilligen Übertragung durch die Mitgliedsgemeinden Aufgaben des eigenen Wirkungskreises wahr.

  aa) Die Gemeindeordnung von Sachsen-Anhalt unterscheidet Aufgaben des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises und ordnet sie mit Blick auf die Verwaltungsgemeinschaft den verschiedenen Wahrnehmungsformen der "Erfüllung" und
"Besorgung" zu. Zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinden (freiwillige Aufgaben
und Pflichtaufgaben) gehören alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sowie die Aufgaben, die den Gemeinden als eigene zugewiesen sind (§ 4 Abs. 1 Satz 1
GO LSA). Dieser Aufgabenbereich wird von der Verwaltungsgemeinschaft grundsätzlich nur besorgt (vgl. § 3 Abs. 3 Satz 1, § 5 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 GKG-LSA
und § 75 Abs. 2 Satz 1, § 77 Abs. 5 und 6 GO LSA). Die Verwaltungsgemeinschaft
handelt als "Dienstleister" im Namen und im Auftrag der Mitgliedsgemeinden; sie ist
dabei an die Beschlüsse und Weisungen der Organe der Mitgliedsgemeinden gebunden (§ 5 Abs. 7 Satz 2 GKG-LSA, § 77 Abs. 7 Satz 2 GO LSA).

  Der nur dienenden Zuständigkeit der Verwaltungsgemeinschaft im Bereich des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden entspricht § 5 Abs. 7 Satz 3 GKG-LSA (§ 77
Abs. 7 Satz 3 GO LSA), wonach der Verwaltungsgemeinschaft nicht die Repräsentation der Mitgliedsgemeinden obliegt. Diese bleiben eigenständige Rechtsträger, denen - anders als der Verwaltungsgemeinschaft - das Recht der kommunalen Selbstverwaltung zusteht. Nur soweit alle oder einzelne Mitgliedsgemeinden Aufgaben des
eigenen Wirkungskreises der Verwaltungsgemeinschaft zur Erfüllung übertragen (§ 5
Abs. 2 GKG-LSA, § 77 Abs. 2 GO LSA), besteht eine eigene Zuständigkeit der Verwaltungsgemeinschaft.

 Bei den Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises, d.h. den durch Gesetz den             61



                                         14/22

Gemeinden zur Erfüllung nach Weisung übertragenen staatlichen Aufgaben (§ 5
Abs. 1 GO LSA), handelt die Verwaltungsgemeinschaft im eigenen Namen und aufgrund eigener Zuständigkeit. Insoweit wird das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nicht berührt, weil sie einen Rechtsanspruch, diese staatlichen Aufgaben wahrzunehmen, nicht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ableiten können.

 bb) Die Zuordnung der Beschwerdeführerinnen zu Verwaltungsgemeinschaften berührt nicht den Kernbereich ihrer Eigenverantwortlichkeit. Die Beschwerdeführerinnen werden durch ihre zwangsweise Eingliederung in eine Verwaltungsgemeinschaft
nicht zu einer staatlich fremdgesteuerten Verwaltungseinheit ohne substantielle Freiräume. Im Bereich der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises haben sie weiterhin
das Entscheidungs- und Weisungsrecht. Der Verwaltungsgemeinschaft sind nur im
Bereich der Finanzhoheit und bei der Vorbereitung von Beschlüssen des Gemeinderats sowie seiner Ausschüsse partielle Mitwirkungsrechte eingeräumt (§ 5 Abs. 5 und
6 GKG-LSA, § 77 Abs. 5 und 6 GO LSA). Die Verwaltungsgemeinschaft ist dabei
aber ebenso wie die Gemeinde selbst Träger kommunaler Selbstverwaltung. Eine
umfassende Steuerung der Verwaltungsgemeinschaft und ihrer Mitgliedsgemeinden
durch übergeordnete staatliche Behörden ist nach der gesetzlichen Regelung ausgeschlossen.

 Die Übertragung der verwaltungsmäßigen Besorgung gemeindlicher Aufgaben begründet für sich genommen keine Verletzung des Kernbereichs eigenverantwortlicher Aufgabenerledigung. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG berechtigt den Gesetzgeber, den
Gemeinden Vorgaben zu ihrer Organisation zu machen, und verschafft ihm daher
mittelbar auch Einfluss auf die Aufgabenerledigung. Dies ist mit der Regelungskompetenz des Gesetzgebers zur Organisation der Gemeinden unausweichlich verbunden und auch gewollt. Durch die Möglichkeit organisatorischer Rahmensetzung soll
der Gesetzgeber auf eine effektive Aufgabenerledigung durch die Gemeinden hinwirken können (vgl. BVerfGE 91, 228 <240 f.>).

  Soweit den Beschwerdeführerinnen aufgrund ihrer Einbindung in die Verwaltungsgemeinschaft das Vorhalten einer eigenen hauptamtlichen Verwaltung verwehrt ist,
liegt hierin keine Aushöhlung des Selbstverwaltungsrechts, die in ihren Auswirkungen einer von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG untersagten staatlich gesteuerten Verwaltung
gleichkäme und die Gemeinden nur noch als bloße Verwaltungseinheiten ohne substantielle Spielräume erscheinen ließe. Eine eigene Gemeindeverwaltung ist nur ein
Aspekt der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung unter vielen. Gemindert ist
in erster Linie die Kompetenz des nur noch ehrenamtlichen Bürgermeisters (§ 57
Abs. 1 Satz 1 GO LSA), dessen umfassende Kontroll- und Gestaltungsfunktion als
Leiter der Gemeindeverwaltung im engeren Sinne (§ 63 Abs. 1 GO LSA) durch ein
Stimmrecht im Gemeinschaftsausschuss - einem der beiden Organe der Verwaltungsgemeinschaft (vgl. §§ 75 Abs. 2, 79 GO LSA) - ersetzt wird. Er hat jedoch weiterhin das Recht und die Pflicht, seine Gemeinde nach außen rechtlich wie repräsentativ zu vertreten (§ 57 Abs. 2 GO LSA) sowie die Sitzungen des Gemeinderats und
seiner Ausschüsse zu leiten (§§ 57 Abs. 1 Satz 1, 45 ff. GO LSA). Die Kompetenzen


                                        15/22

des Gemeinderats nach § 44 GO LSA bleiben unberührt.

 Ein Eingriff in den Kernbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts liegt in       65
dieser Verlagerung der Verwaltungsaufgaben im engeren Sinne auf Verwaltungsgemeinschaften vor allem deshalb nicht, weil gerade sie es ermöglicht, die politischdemokratische Eigenständigkeit und Identität kleiner Gemeinden im Übrigen zu bewahren. Zudem wird der Verlust einer eigenständigen Aufgabenerfüllung im Bereich
der örtlichen Angelegenheiten durch effektive Weisungs- und Mitwirkungsrechte der
Gemeinden auf der Ebene der Verwaltungsgemeinschaft kompensiert.

 c) Die Zuordnung der Beschwerdeführerinnen genügt auch den Anforderungen, die         66
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG an gesetzliche Gestaltungen im Vorfeld des Kernbereichs
stellt.

  aa) Mit der Einbindung in eine Verwaltungsgemeinschaft werden einer Gemeinde         67
keine durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Aufgaben im Bereich der örtlichen Angelegenheiten entzogen. Eine eigene Zuständigkeit der Verwaltungsgemeinschaft für
Aufgaben des eigenen Wirkungskreises kann nur durch gemeinsamen Beschluss aller Mitgliedsgemeinden begründet werden (§ 5 Abs. 2 Satz 1 GKG-LSA, § 77 Abs. 2
Satz 1 GO LSA). Was zum eigenen Wirkungskreis (§ 4 Abs. 1 GO LSA) oder zu den
staatlichen Aufgaben (§ 5 Abs. 1 GO LSA) gehört, bestimmt der Gesetzgeber außerhalb der Organisationsvorschriften über die Verwaltungsgemeinschaft, mit denen lediglich über Art und Umfang der Aufgabenwahrnehmung entschieden wird.

 bb) Trotz der verbleibenden Aufgabenzuständigkeit der Beschwerdeführerinnen für       68
den eigenen Wirkungskreis liegt in der Verlagerung der Aufgabenwahrnehmung auf
eine gemeinschaftliche Verwaltung ein erheblicher Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerinnen. Die Mitgliedsgemeinde einer Verwaltungsgemeinschaft ist nicht mehr uneingeschränkte Herrin ihrer Selbstverwaltungsaufgaben. Der
Gesetzgeber nimmt den Gemeinden weitgehend die Möglichkeit, ihre Aufgaben
durch eine eigene Verwaltung zu erfüllen und die Aufgabenwahrnehmung nach eigenen Vorstellungen zu organisieren.

  Der Zwang zur Gemeinschaft und die Trennung von Aufgaben- und Vollzugszuständigkeit kann die gemeindliche Selbstverwaltung in ihrer Umsetzungskraft schwächen.
Ebenso wie eine Eingemeindung führt auch die Bildung von Verwaltungsgemeinschaften zu einer Konzentration von Verwaltungstätigkeiten am Sitz der Verwaltungsgemeinschaft. Sie kann eine bürgerschaftliche Teilhabe in entfernten Gemeinden unter Umständen schwächen.

 Das Land Sachsen-Anhalt hat den Konflikt zwischen dem Ziel einer möglichst bürgernahen und dem Ziel einer möglichst wirtschaftlichen Selbstverwaltung zu Gunsten
einer Zwischenstufe in Form von Verwaltungsgemeinschaften gelöst. Die damit einhergehende Beschränkung des Selbstverwaltungsrechts der Beschwerdeführerinnen ist durch Gemeinwohlgründe gerechtfertigt. Dabei kommt es nicht nur auf die
Verhältnisse in einer einzelnen Gemeinde an. Der Gesetzgeber darf bei seinen orga-



                                        16/22

nisatorischen Vorgaben typisieren. Es ist daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber bei der Bildung von Verwaltungsgemeinschaften deren Leistungsfähigkeit bei einer Einwohnerzahl von 5000 als gegeben angesehen
hat. Mit der Festlegung der Zahl von 5000 Einwohnern für die Größe hinreichend
leistungsfähiger Verwaltungsgemeinschaften wollte der Gesetzgeber den Gemeinden die Verwaltungsgemeinschaft als Alternative zu einer ansonsten unvermeidlichen Gemeindegebietsreform mit Einheitsgemeinden eröffnen. Im Juni 1990 hatten
von insgesamt 1345 Gemeinden in Sachsen-Anhalt 1288 Gemeinden weniger als
5000 Einwohner, davon 948 Gemeinden weniger als 1000 Einwohner. Ziel der Regierung war es deshalb, bis zu den Kommunalwahlen im Juli 1994 eine Gebietsund Verwaltungsreform durchzuführen, welche auch die Gemeindestruktur "durchgreifend verbessern" sollte (vgl. LT LSA, Drucks 1/1107). Soweit es bei den kleinen
Gemeinden einerseits an der notwendigen Verwaltungskraft fehlte, andererseits die
Identifikation der Bürger mit ihrer politisch funktionstüchtigen Heimatgemeinde erhalten bleiben sollte, sollten die kleinen Gemeinden durch das Verwaltungsamt einer
Verwaltungsgemeinschaft von Verwaltungsarbeiten entlastet werden. Hierbei handelt es sich um eine vertretbare Ausfüllung des Rahmens, den das in Art. 28 Abs. 2
Satz 1 GG normierte Aufgaben- und Verantwortungsverteilungsprinzip vorgibt.

 d) Die Beschwerdeführerinnen sind ferner in ihrer durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3     71
GG geschützten Finanzhoheit nicht verletzt. Das gilt auch, soweit die Kassen- und
Rechnungsführung von der Verwaltungsgemeinschaft besorgt wird (§ 5 Abs. 5
Satz 1 GKG-LSA, § 77 Abs. 5 Satz 1 GO LSA) und diese ein Mitwirkungsrecht bei
der Vorbereitung, Aufstellung und Durchführung der Haushaltspläne der Mitgliedsgemeinden besitzt (§ 5 Abs. 5 Satz 3 GKG-LSA, § 77 Abs. 5 Satz 3 GO LSA). Hierdurch wird die gemeindliche Selbstverwaltung zwar für einen Teilbereich eingeschränkt, aber nicht substantiell geschwächt oder gar ausgehöhlt. Die
eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft der Gemeinden bleibt bestehen (vgl. BVerfGE 71, 25 <36>; 83, 363 <386>).

 2. § 4a Abs. 1 GKG-LSA genügt den Anforderungen, die aus den Grundsätzen des            72
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG abzuleiten sind. Die gesetzliche Ermächtigung ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt.

  a) Die Ermächtigung geht dahin, dass das Innenministerium mehrere Gemeinden            73
zu einer Verwaltungsgemeinschaft zusammenfassen oder einer solchen zuordnen
kann. Wesen und Struktur einer Verwaltungsgemeinschaft und damit auch die Bedeutung der Zuordnung oder Zusammenfassung von Gemeinden zu einer Verwaltungsgemeinschaft sind durch die §§ 3 bis 13 GKG-LSA (§§ 75 bis 85 GO LSA) festgelegt. Damit ist der Inhalt der Ermächtigung genau bestimmt.

  b) Die Ermächtigung soll die Leistungsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung        74
auf der Gemeindeebene sicherstellen. Zu diesem Zweck sollen Gemeinden, die über
eine hinreichende Verwaltungskraft nicht verfügen, zu einer leistungsfähigen Verwaltungsgemeinschaft zusammengefasst oder einer solchen zugeordnet werden. Der



                                         17/22

Begriff der hinreichenden Verwaltungskraft ist durch den Sinnzusammenhang der Ermächtigungsnorm mit anderen Vorschriften und durch das Ziel, das die gesetzliche
Regelung insgesamt verfolgt, näher bestimmt.

  c) Das Ausmaß der Ermächtigung ist ebenfalls hinreichend bestimmt. Die Regelungsgegenstände sind in der Ermächtigung genannt. Die Exekutive ist in ihrer Befugnis dadurch beschränkt, dass die Ermächtigungsgrundlage konkrete normative
Vorgaben macht. Nach § 4a Abs. 1 Satz 3 GKG-LSA sind bei der Feststellung der
hinreichenden Leistungsfähigkeit im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 GKG-LSA, die insbesondere an der Einwohnerzahl und der wirtschaftlichen Entwicklung zu messen ist,
die Unterschiede zwischen Verwaltungsgemeinschaften einerseits und Gemeinden,
die keiner Verwaltungsgemeinschaft angehören, andererseits zu berücksichtigen.
Daneben sollen bei Abgrenzung der Verwaltungsgemeinschaft Gesichtspunkte der
Raumordnung und Landesplanung sowie die örtlichen Zusammenhänge, insbesondere die Schul-, Wirtschafts- und Verkehrsverhältnisse, aber auch kirchliche, kulturelle und geschichtliche Beziehungen berücksichtigt werden (§ 4 Abs. 2 GKG-LSA).

  3. § 19 Abs. 1 und 2 der Verordnung des Innenministeriums über die Zuordnung            76
von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften vom 23. März 1994 hält sich im Rahmen der Verordnungsermächtigung und ist auch im Übrigen mit der Selbstverwaltungsgarantie vereinbar.

 a) Die Verordnung trägt den Bedürfnissen einer Effektuierung der Verwaltungskraft        77
Rechnung.

  Die Beschwerdeführerin zu 1. hat 223 und die Beschwerdeführerin zu 2. 360 Einwohner. Angesichts dieser Zahlen, die nicht annähernd die vom Gesetzgeber typisierend vorgegebene Sollgröße erreichen, durfte der Verordnungsgeber annehmen,
dass die Beschwerdeführerinnen nicht über hinreichende Leistungsfähigkeit verfügen. Hat sich der Gesetzgeber in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise für ein an objektiven Kriterien ausgerichtetes Leitbild der kommunalen Organisation entschieden, so können sich die örtlichen Gegebenheiten gegenüber einer
generellen gesetzlichen Regelung erst durchsetzen, wenn offenkundige und gewichtige Gründe dafür sprechen, dass die gesetzliche Leitvorstellung, wie sie in der delegierenden Norm Ausdruck gefunden hat, im Einzelfall zurücktreten muss. Anhaltspunkte hierfür sind nicht ersichtlich.

  b) Die angegriffene Rechtsverordnung verletzt die Beschwerdeführerinnen schließlich nicht in ihrem in Art. 28 Abs. 2 GG verankerten Anhörungsrecht.

  aa) Zum Schutz des Kernbereichs kommunaler Selbstverwaltung gehört, dass Bestands- und Gebietsänderungen nur aus Gründen des öffentlichen Wohls und nach
Anhörung der betroffenen Gebietskörperschaften zulässig sind (vgl. BVerfGE 50, 50
<50>; 50, 195 <202>; 86, 90 <107>). Das Bundesverfassungsgericht überprüft die
Entscheidung über kommunale Neugliederungen darauf hin, ob der Gesetzgeber den
für seine Maßnahmen erheblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt



                                         18/22

und dem Gesetz zu Grunde gelegt hat, ob er alle Gemeinwohlgründe sowie die Vorund Nachteile der gesetzlichen Regelung in die vorzunehmende Abwägung eingestellt hat und ob der gesetzgeberische Eingriff geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sowie frei von willkürlichen Erwägungen ist (vgl. BVerfGE 50, 50 <51>; 50, 195
<203>; 86, 90 <108 f.>). Gleiches gilt, wenn in das Selbstverwaltungsrecht einer einzelnen Gemeinde eingegriffen und ihr hierdurch im Vergleich zu anderen Gemeinden
ein Sonderopfer auferlegt wird (vgl. BVerfGE 56, 298 <313, 319 ff.>; 76, 107 <119,
122 f.>).

 Die Anhörung dient der prozeduralen Absicherung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts. Sie soll eine umfassende Ermittlung des Sachverhalts gewährleisten
und ist geboten, weil die Gemeinden nicht zum bloßen Objekt staatlichen Handelns
werden dürfen (vgl. BVerfGE 50, 195 <202>; 59, 216 <227 f.>). Sie ermöglicht den
Gemeinden, vor einer Entscheidung, die ihre Rechte betrifft, zu Wort zu kommen, um
Einfluss auf das Verfahren und dessen Ergebnis nehmen zu können, und dient damit
der bestmöglichen Verwirklichung ihrer materiell-rechtlichen Rechtsposition.

 Die Anhörung von Gemeinden entfaltet ihren verfahrenssichernden Schutz auch             82
dort, wo das Gesetz dem Verordnungsgeber zur Ausfüllung der beschlossenen Leitvorstellung noch Spielräume lässt. Sie soll es den Gemeinden ermöglichen, durch ihren Vortrag die beabsichtigte Maßnahme in eine ihre Interessen wahrende Richtung
zu lenken oder durch eigene Initiative selbst dafür Sorge zu tragen, dem gesetzlichen
Leitbild zu entsprechen. Sie muss es den Gemeinden daher ermöglichen, ihre Vorstellungen sachgerecht zu äußern.

  Die Anhörung ist zwar von Verfassungs wegen nicht an eine bestimmte Form gebunden; sie kann bis zum Abschluss des Rechtssetzungsverfahrens erfolgen. Doch
setzt eine ordnungsgemäße Anhörung der Gemeinden voraus, dass diese von Art
und Umfang sowie den wesentlichen Grundlagen des Gesetzesvorhabens so rechtzeitig Kenntnis erhalten, dass sie ihre Einwendungen als amtliche Stellungnahme
vortragen können. Die Erörterung der allgemeinen Konzeption einer Kommunalreform ersetzt die konkrete Anhörung der betroffenen Gemeinden nicht.

  bb) Die Anhörung der Beschwerdeführerinnen genügt noch den Anforderungen des           84
Art. 28 Abs. 2 GG an eine effektive Anhörung. Zwar war der Zeitraum von der Benachrichtigung über die Anhörung bis zu deren Durchführung für sich betrachtet zu
kurz, um den Beschwerdeführerinnen eine sachgerechte Stellungnahme unter Beteiligung des Gemeinderats zu ermöglichen. Die Prüfung der Frage, ob die Anhörung
einer Gemeinde die verfassungsrechtlichen Anforderungen erfüllt, kann jedoch nicht
allein auf die Anhörungsfrist abstellen. Die Anhörung der Gemeinden ist kein streng
formalisiertes Verfahren. Der Gesetz- und Verordnungsgeber kann die Modalitäten
der Anhörung nach seinem Ermessen frei gestalten, solange das Anhörungsverfahren insgesamt geeignet ist, den gemeindlichen Belangen angemessen Rechnung zu
tragen. Das ist hier der Fall.

 Die Beschwerdeführerinnen waren ebenso wie sämtliche Gemeinden und Landkrei-            85


                                         19/22

se in Sachsen-Anhalt mit Schreiben vom 16. Dezember 1993 über das Zuordnungsverfahren informiert worden. Darin wurde darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber
beschlossen habe, das Innenministerium zu ermächtigen, flächendeckend die Bildung von Verwaltungsgemeinschaften abzuschließen und hierfür die Zuordnung
nicht hinreichend verwaltungskräftiger Gemeinden durchzuführen, die bis zum
31. Dezember 1993 nicht Mitglied einer genehmigten Verwaltungsgemeinschaft seien. Gleichzeitig wurde angekündigt, dass im Rahmen des Zuordnungsverfahrens die
beteiligten Gemeinden und Landkreise sowie alle angrenzenden Gemeinden und
Verwaltungsgemeinschaften angehört würden. Wegen des engen Zeitrahmens, der
unter anderem durch die Wahltermine des Jahres 1994 beeinflusst werde, sei eine
schriftliche oder mündliche Anhörung vorgesehen.

 Aufgrund dieses Schreibens mussten die Beschwerdeführerinnen damit rechnen,          86
dass auch ihre Zuordnung geplant war. Dem Schreiben war ein individueller Rücksendebogen beigefügt, aus dem hervorging, dass eine Anhörung über ihre konkrete
Zuordnung stattfinden solle. Beide Beschwerdeführerinnen haben sich für eine
mündliche Anhörung entschieden, bei der sie erklärten, keiner Verwaltungsgemeinschaft angehören zu wollen. Zu diesem Zeitpunkt war ihre Willensbildung bereits abgeschlossen; sie wurde nicht durch die Kürze der Anhörungsfrist verhindert oder gestört. Die Beschwerdeführerinnen waren sich über ihre konkrete Interessenlage
ebenso wie über den Inhalt der geplanten Verwaltungsreform im Klaren.

 Sie können sich nicht darauf berufen, § 4a GKG-LSA sei erst im Februar 1994 in       87
Kraft getreten, weshalb sie erst ab diesem Zeitpunkt ernsthaft mit einer zwangsweisen Zuordnung hätten rechnen müssen. Angesichts der schon im Vorfeld bekannten
politischen Gestaltungsabsichten, die mit der individuellen Bekanntgabe des vom
Landesparlament bereits beschlossenen Normtextes bestätigt wurde, hatten die Beschwerdeführerinnen genügend Anlass und Gelegenheit, sich bereits im Dezember
1993 und Anfang Januar 1994 ernsthaft mit der Frage ihrer zwangsweisen Zuordnung zu beschäftigen und eine Position zu entwickeln.

  Eine Verletzung des Anhörungsrechts in seiner Ausprägung als Ermittlungspflicht     88
liegt ebenfalls nicht vor. Die Anhörung dient insofern dazu, dem gestaltenden Normgeber die notwendige Sach- und Rechtskenntnis für seine Entscheidung zu verschaffen. Für eine Verletzung der Ermittlungspflicht fehlen aber konkrete Anhaltspunkte.
Zur Vorbereitung der angegriffenen Verordnung wurden alle betroffenen Landkreise
vom Innenministerium im Dezember 1993 angeschrieben. Die Landkreise sollten unter anderem mitteilen, welche Gemeinden unter 5000 Einwohnern aus ihrer Sicht aufgrund der vorhandenen Verwaltungs- und Veranstaltungskraft selbständig bleiben
könnten. Neben den Beschwerdeführerinnen wurden im Januar 1994 auch die betroffenen Verwaltungsträger gehört. Der Landkreis Salzwedel vertrat die Auffassung,
dass die Beschwerdeführerin zu 1. der Verwaltungsgemeinschaft Salzwedel-Land
und die Beschwerdeführerin zu 2. der Verwaltungsgemeinschaft Diesdorf-Dähre zugeordnet werden sollte. In diesem Sinne wurde vom Verordnungsgeber dann auch
verfahren.


                                       20/22

  Welche konkreten Umstände der Sachverhaltsermittlung die Beschwerdeführerinnen vermissen, ist weder vorgetragen noch erkennbar. Außer dem Wunsch, hauptamtliche Gemeinde zu bleiben, haben die Beschwerdeführerinnen keine substantiellen Einwendungen gegen ihre Zuordnungen vorgebracht. Angesichts ihrer geringen
Einwohnerzahl hätte es besonderer Gründe bedurft, warum sie gleichwohl und entgegen der gesetzlichen Vermutung, die von einer hinreichenden Verwaltungskraft
erst ab einer Einwohnerzahl von 5000 ausgeht, in der Lage sein sollten, ihre gesamten Verwaltungsaufgaben eigenständig zu erfüllen. Anhaltspunkte dafür, dass die Zuordnung der Beschwerdeführerinnen zur Umsetzung der gesetzlichen Zielvorstellung
ungeeignet, nicht erforderlich oder unverhältnismäßig sein könnte, bestehen nicht.

              Hassemer               Sommer                Jentsch

              Osterloh                                     Di Fabio

             Mellinghoff                                 Lübbe-Wolff




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Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2002
- 2 BvR 329/97

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2002 -
                2 BvR 329/97 - Rn. (1 - 89), http://www.bverfg.de/e/
                rs20021119_2bvr032997.html

ECLI           ECLI:DE:BVerfG:2002:rs20021119.2bvr032997




                                    22/22

am 19. November 2002 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2002
- 2 BvR 329/97 -, Rn. 1-89,
                    https://www.bverfg.de/e/rs20021119_2bvr032997
Pressemitteilung - Nr. 21/2003 vom 14. März 2003