                                   Leitsätze


          zum Ur
              Urteil
                 teil des ZZweiten
                            weiten Senats vvom
                                            om 15. No
                                                   Novvember 2023

                                 - 2 BvF 1/22 -

                   Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2021

1. a) Über den WWor
                  ortlaut
                    tlaut vvon
                            on Ar
                                Art.
                                   t. 109 Abs. 3 Satz 2 und Ar
                                                            Art.
                                                               t. 115 Abs. 2 Satz 6 GG
   hinaus ist ein sachlicher VVer
                                eranlassungszusammenhang
                                  anlassungszusammenhang zwischen der Naturkatastr
    atastrophe
           ophe oder außer
                      außergewöhnlichen
                             gewöhnlichen Notsituation und der Über   Überschr
                                                                           schreitung
                                                                                eitung
   der Kr
       Kreditober
          editobergr
                   grenzen
                     enzen ererffor
                                 orderlich.
                                    derlich. Bei dessen Beur
                                                         Beurteilung
                                                             teilung kkommt
                                                                       ommt dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Beur  Beurteilungsspielr
                                               teilungsspielraum
                                                             aum zu.

   b) Diesem Einschätzungs- und Beur
                                Beurteilungsspielr
                                     teilungsspielraum
                                                   aum k
                                                       korr
                                                         orrespondier
                                                            espondiertt eine
   Darlegungslast im Gesetzgebungsv
                     Gesetzgebungsvererfahr
                                       fahren.
                                            en.

2. a) Die Gel
          Geltung
              tung der Grundsätze der Jährlichkeit, Jährigkeit und FFäl älligkeit
                                                                          ligkeit im
   Staatsschuldenr
    taatsschuldenrecht
                     echt er
                          erstr
                             streckt
                                eckt sich auf die A
                                                  Ausnahmer
                                                    usnahmeregelung
                                                              egelung des ArArt.
                                                                              t. 109
   Abs. 3 Satz 2 in V
                    Verbindung
                     erbindung mit Ar  Art.
                                         t. 115 Abs. 2 Satz 6 GG für Naturk
                                                                     Naturkatastr
                                                                            atastroo-
   phen und außer
               außergewöhnliche
                     gewöhnliche Notsituationen.

   b) Sie k
          können
            önnen nicht dadur
                         dadurch
                              ch außer Kr
                                       Kraft
                                          aft gesetzt wer
                                                       werden,
                                                           den, dass der Haushal
   haltsgesetzgeber
       tsgesetzgeber eine Gestal
                            Gestaltungsf
                                  tungsform
                                         orm wwähl
                                                ählt,
                                                   t, bei der Kr
                                                              Kreditermächtiguneditermächtigungen für ein juristisch unselbständiges Sonder
                                           Sondervvermögen nutzbar gemacht
   wer
   werden.
        den.

3. Das Gebot der V
                 Vorherigkeit
                  orherigkeit ist grundsätzlich auch bei der A
                                                             Aufstel
                                                               ufstellung
                                                                     lung vvon
                                                                            on
   Nachtr
   Nachtragshaushal
          agshaushalten
                    ten zu be
                           beachten.
                              achten. Ein Nachtr
                                          Nachtragsentwur
                                                 agsentwurff ist demnach bis
   zum Jahr
        Jahresende
            esende parlamentarisch zu beschließen.




                                       1/62

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvF 1/22 -                                                    Verkündet
                                                                  am 15. November 2023
Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2021
                                                                  Fischböck
                                                                  Amtsinspektorin
                                                                  als Urkundsbeamtin
                                                                  der Geschäftsstelle




                                 IM NAMEN DES V
                                              VOLKES
                                                OLKES

                                    In dem V
                                           Ver
                                            erfahr
                                               fahren
                                                   en
                         zur vver
                               erfassungsr
                                  fassungsrechtlichen
                                           echtlichen Prüfung,

   ob Artikel 1 und Artikel 2 des Gesetzes über die Feststellung eines Zweiten Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2021 (Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2021) vom 18. Februar 2022 (BGBl I 2022, S. 194) mit Artikel 109
   Absatz 3, Artikel 110 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2 Satz 1 sowie Artikel 115 Absatz 2
   Grundgesetz unvereinbar und nichtig sind,


Antragsteller:         Mitglieder des Deutschen Bundestages

                 1.    Knut Friedrich Alexander Abraham,

                 2.    Stephan Albani,

                 3.    Norbert Altenkamp,

                 4.    Philipp Amthor,

                 5.    Artur Auernhammer,

                 6.    Peter Aumer,

                 7.    Dorothee Bär,

                 8.    Thomas Bareiß,

                 9.    Dr. André Berghegger,




                                            2/62

10.   Peter Beyer,

11.   Marc Biadacz,

12.   Steffen Bilger,

13.   Simone Borchardt,

14.   Michael Brand,

15.   Dr. Reinhard Brandl,

16.   Prof. Dr. Helge Braun,

17.   Silvia Breher,

18.   Sebastian Brehm,

19.   Heike Brehmer,

20.   Michael Breilmann,

21.   Ralph Brinkhaus,

22.   Dr. Carsten Brodesser,

23.   Marlon Bröhr,

24.   Yannick Bury,

25.   Gitta Connemann,

26.   Mario Czaja,

27.   Astrid Damerow,

28.   Alexander Dobrindt,

29.   Michael Donth,

30.   Catarina dos Santos Firnhaber,

31.   Hansjörg Durz,

32.   Ralph Edelhäußer,

33.   Alexander Engelhardt,



                           3/62

34.   Martina Englhardt-Kopf,

35.   Thomas Erndl,

36.   Hermann Färber,

37.   Uwe Feiler,

38.   Enak Ferlemann,

39.   Thorsten Frei,

40.   Dr. Hans-Peter Friedrich,

41.   Michael Frieser,

42.   Ingo Gädechens,

43.   Thomas Gebhart,

44.   Jonas Geissler,

45.   Fabian Gramling,

46.   Ingeborg Gabriele Gräßle,

47.   Hermann Gröhe,

48.   Michael Grosse-Brömer,

49.   Markus Grübel,

50.   Manfred Grund,

51.   Oliver Grundmann,

52.   Prof. Monika Grütters,

53.   Serap Güler,

54.   Fritz Güntzler,

55.   Olav Gutting,

56.   Christian Haase,

57.   Florian Hahn,



                          4/62

58.   Jürgen Hardt,

59.   Matthias Hauer,

60.   Stefan Heck,

61.   Mechthild Heil,

62.   Thomas Heilmann,

63.   Mark Helfrich,

64.   Michael Hennrich,

65.   Marc Henrichmann,

66.   Ansgar Heveling,

67.   Susanne Hierl,

68.   Christian Hirte,

69.   Alexander Hoffmann,

70.   Hendrik Hoppenstedt,

71.   Franziska Christina Brigitte Hoppermann,

72.   Hubert Hüppe,

73.   Erich Irlstorfer,

74.   Anne Janssen,

75.   Thomas Jarzombek,

76.   Andreas Jung,

77.   Ingmar Jung,

78.   Anja Karliczek,

79.   Ronja Kemmer,

80.   Michael Kießling,

81.   Roderich Kiesewetter,



                          5/62

82.   Dr. Georg Kippels,

83.   Volkmar Klein,

84.   Ottilie Paola Klein,

85.   Julia Klöckner,

86.   Axel Knoerig,

87.   Jens Koeppen,

88.   Anne König,

89.   Markus Koob,

90.   Carsten Körber,

91.   Gunther Krichbaum,

92.   Dr. Günther Krings,

93.   Tilman Kuban,

94.   Ulrich Lange,

95.   Armin Laschet,

96.   Dr. Silke Launert,

97.   Jens Lehmann,

98.   Paul Lehrieder,

99.   Dr. Katja Leikert,

100. Dr. Andreas Lenz,

101. Andrea Lindholz,

102. Dr. Carsten Linnemann,

103. Patricia Lips,

104. Bernhard Loos,

105. Dr. Jan Marco Luczak,



                             6/62

106. Daniela Ludwig,

107. Klaus Mack,

108. Yvonne Magwas,

109. Andreas Mattfeldt,

110. Stephan Mayer,

111. Volker Mayer-Lay,

112. Dr. Michael Meister,

113. Friedrich Merz,

114. Jan Metzler,

115. Dr. Mathias Middelberg,

116. Dietrich Monstadt,

117. Maximilian Mörseburg,

118. Carsten Müller,

119. Sepp Müller,

120. Axel Müller,

121. Florian Müller,

122. Stefan Müller,

123. Stefan Nacke,

124. Petra Nicolaisen,

125. Wilfried Oellers,

126. Moritz Oppelt,

127. Florian Oßner,

128. Josef Oster,

129. Henning Otte,



                            7/62

130. Stephan Pilsinger,

131. Dr. Christoph Ploß,

132. Martin Plum,

133. Thomas Rachel,

134. Kerstin Radomski,

135. Alexander Radwan,

136. Alois Rainer,

137. Dr. Peter Ramsauer,

138. Henning Rehbaum,

139. Markus Alexander Reichel,

140. Josef Rief,

141. Lars Rohwer,

142. Dr. Norbert Röttgen,

143. Stefan Rouenhoff,

144. Thomas Röwekamp,

145. Erwin Rüddel,

146. Albert Rupprecht,

147. Dr. Wolfgang Schäuble,

148. Christiane Schenderlein,

149. Andreas Scheuer,

150. Jana Schimke,

151. Patrick Schnieder,

152. Nadine Schön,

153. Felix Schreiner,



                           8/62

154. Armin Schwarz,

155. Detlef Seif,

156. Thomas Silberhorn,

157. Björn Simon,

158. Tino Sorge,

159. Jens Spahn,

160. Katrin Staffler,

161. Dr. Wolfgang Stefinger,

162. Albert Stegemann,

163. Johannes Steiniger,

164. Christian von Stetten,

165. Dieter Stier,

166. Diana Stöcker,

167. Gero Storjohann,

168. Stephan Stracke,

169. Max Straubinger,

170. Christina Stumpp,

171. Dr. Hermann-Josef Tebroke,

172. Hans-Jürgen Thies,

173. Alexander Throm,

174. Antje Tillmann,

175. Astrid Timmermann-Fechter,

176. Markus Uhl,

177. Dr. Volker Ullrich,



                           9/62

               178. Kerstin Vieregge,

               179. Oliver Vogt,

               180. Christoph Vries,

               181. Johann David Wadephul,

               182. Marco Wanderwitz,

               183. Nina Warken,

               184. Dr. Anja Weisgerber,

               185. Sabine Weiss,

               186. Maria Lena Weiss,

               187. Kai Whittaker,

               188. Annette Widmann-Mauz,

               189. Klaus Wiener,

               190. Klaus-Peter Willsch,

               191. Elisabeth Winkelmeier-Becker,

               192. Tobias Winkler,

               193. Mechthilde Wittmann,

               194. Mareike Lotte Wulf,

               195. Emmi Zeulner,

               196. Paul Ziemiak,

               197. Nicolas Zippelius,

                      Platz der Republik 1, 11011 Berlin,

- Bevollmächtigte:   1. Prof. Dr. Hanno Kube,

                     2. Prof. Dr. Karsten Schneider -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat -

unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter


                                          10/62

                                    Vizepräsidentin König,

                                    Müller,

                                    Kessal-Wulf,

                                    Maidowski,

                                    Langenfeld,

                                    Wallrabenstein,

                                    Fetzer,

                                    Offenloch

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 21. Juni 2023 durch

                                          Ur
                                          Urteil
                                             teil
für Recht erkannt:

        Ar
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           tikel 1 und Ar
                       Artikel
                          tikel 2 des Gesetzes über die FFeststel
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                                                           Haushaltsjahr
                                                                    tsjahr 2021 (Z
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                                                                                   weites
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        Nachtragshaushal
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                                               om 18. Februar 2022 (Bundesgesetzblatt
        Teil I Seite 194) sind mit Ar
                                   Artikel
                                      tikel 109 Absatz 3, Ar
                                                           Artikel
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                tikel 115 Absatz 2 Grundgesetz un  unvver
                                                       ereinbar
                                                          einbar und nichtig.

                                         Gründe:

                                              A.
 Das abstrakte Normenkontrollverfahren richtet sich gegen die rückwirkende Änderung           1
des Haushaltsgesetzes 2021 und des Bundeshaushaltsplans 2021 nach Ablauf des Haushaltsjahres 2021 durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 vom 18. Februar
2022 (BGBl I S. 194).

                                               I.
  1. Zahlreiche Maßnahmen zur Eindämmung der Corona-Pandemie und zur Milderung                2
ihrer Folgen seit dem Frühjahr des Jahres 2020 brachten erhebliche Belastungen für den
Staatshaushalt mit sich.

 a) Ursprünglich hatte das Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für          3
das Haushaltsjahr 2020 (Haushaltsgesetz 2020) vom 21. Dezember 2019 (BGBl I S. 2890)
noch keine Nettokreditaufnahme vorgesehen.

 b) In Reaktion auf die einsetzende Corona-Pandemie stellte der Deutsche Bundestag            4
am 25. März 2020 erstmals das Bestehen einer außergewöhnlichen Notsituation gemäß
Art. 115 Abs. 2 Satz 6 und 7 GG fest (vgl. BTDrucks 19/18108 i.V.m. BTDrucks 19/18131).

 c) In der Folge wurden Kreditaufnahmen des Bundes durch das Nachtragshaushaltsgesetz 2020 vom 27. März 2020 (BGBl I S. 556) und das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz


                                              11/62

2020 vom 14. Juli 2020 (BGBl I S. 1669) ermöglicht. Für das Haushaltsjahr 2020 wurde
der Bund hierdurch zu einer Nettokreditaufnahme in Höhe von insgesamt etwa 218 Milliarden Euro ermächtigt.

 d) Die Feststellung einer außergewöhnlichen Notsituation wurde mit Beschlüssen des        6
Deutschen Bundestages vom 2. Juli 2020 (vgl. BTDrucks 19/20128 i.V.m. BTDrucks 19/
20716) und vom 8. Dezember 2020 (vgl. BTDrucks 19/22887 i.V.m. BTDrucks 19/24940)
bestätigt und angepasst.

 2. Der Bundeshaushalt 2021 sah ursprünglich Kreditermächtigungen in Höhe von etwa         7
180 Milliarden Euro vor (vgl. Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für
das Haushaltsjahr 2021 vom 21. Dezember 2020, BGBl I S. 3208).

 a) Mit dem Nachtragshaushaltsgesetz 2021 wurden die Kreditermächtigungen für das          8
Haushaltsjahr 2021 um weitere 60 Milliarden Euro auf insgesamt 240.175.714.000 Euro
aufgestockt (Gesetz über die Feststellung eines Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für
das Haushaltsjahr 2021 <Nachtragshaushaltsgesetz 2021> vom 3. Juni 2021, BGBl I
S. 1410). Ermöglicht wurde diese Erhöhung durch einen weiteren Beschluss des Deutschen Bundestages gemäß Art. 115 Abs. 2 Satz 6 und 7 GG vom 23. April 2021 (vgl. BT-Drucks 19/28464 i.V.m. BTDrucks 19/28740).

 b) Im Verlauf des Haushaltsjahres 2021 zeigte sich, dass die im Nachtragshaushaltsgesetz vorgesehenen Aufstockungen nicht benötigt wurden. Vor diesem Hintergrund kam
im politischen Raum die Vorstellung auf, die mit dem Nachtragshaushaltsgesetz 2021
eingeräumten Kreditermächtigungen in der vollen Höhe von 60 Milliarden Euro durch
eine Zuführung an den „Energie- und Klimafonds“ (nachfolgend: EKF), ein unselbständiges Sondervermögen des Bundes (vgl. Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens
„Energie- und Klimafonds“ <EKFG> vom 8. Dezember 2010, BGBl I S. 1807), nutzbar zu
machen.

  3. Aufgrund von Art. 1 des Gesetzes über die Feststellung eines Zweiten Nachtrags zum   10
Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2021 vom 18. Februar 2022 (Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2021, BGBl I S. 194) wurden das Gesamtvolumen des Bundeshaushalts 2021 von 547.725.714.000 auf 572.725.714.000 Euro und das Volumen des EKF
von 42.694.600.000 auf 102.694.600.000 Euro erhöht. Insoweit wurde der Bundeshaushaltsplan 2021 entsprechend angepasst. Nach Art. 2 des Gesetzes trat die Änderung
mit Wirkung vom 1. Januar 2021 und damit rückwirkend in Kraft.

 Im Bundeshaushalt wurden eine globale Mehreinnahme in Höhe von 25 Milliarden Euro und eine globale Minderausgabe in Höhe von 35 Milliarden Euro angesetzt (Einzelplan 60 Kapitel 6002).

 Die auf der Basis des ersten Nachtragshaushaltsgesetzes vom 3. Juni 2021 bestehende      12
Ermächtigung zur Nettokreditaufnahme in Höhe von 240.175.714.000 Euro blieb durch
das Gesetz unverändert.

 4. Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 hat folgenden Wortlaut:                      13



                                         12/62

          Ar
          Artikel
             tikel 1

          Das Haushaltsgesetz 2021 vom 21. Dezember 2020 (BGBl. I S. 3208),
         das durch Artikel 1 des Gesetzes vom 3. Juni 2021 (BGBl. I S. 1410) geändert worden ist, wird wie folgt geändert:

          1. § 1 wird wie folgt geändert:

          a) In Absatz 1 wird die Angabe „547 725 714 000“ durch die Angabe
         „572 725 714 000“ ersetzt.

          b) In Absatz 3 wird die Angabe „42 694 600 000“ durch die Angabe
         „102 694 600 000“ ersetzt.

          2. Der Bundeshaushaltsplan 2021 wird nach Maßgabe des diesem
         Gesetz als Anlage beigefügten Nachtrags geändert.

          Ar
          Artikel
             tikel 2

          Dieses Gesetz tritt mit Wirkung vom 1. Januar 2021 in Kraft.

  a) In ihrem Gesetzentwurf vom 13. Dezember 2021 verweist die Bundesregierung darauf, dass zur Abmilderung der sozialen und wirtschaftlichen Folgen der Pandemie und
angesichts des massiven wirtschaftlichen Einbruchs im Jahr 2020 weiterhin umfangreiche angebots- und nachfrageseitige Maßnahmen notwendig seien, um die deutsche
Volkswirtschaft wieder auf einen langfristig nachhaltigen Wachstumspfad führen zu
können (vgl. BTDrucks 20/300, S. 4 f.). Dabei bedürfe es erheblicher zukunftsgerichteter
Impulse „zum Beispiel für den Klimaschutz“. Ein wesentliches Element zur Bewältigung
der Pandemie seien konjunkturunterstützende erhöhte staatliche Investitionen sowie
die Förderung privatwirtschaftlicher Investitionen. Eine verlässliche staatliche Finanzierung und eine Förderung privatwirtschaftlicher Ausgaben für bedeutende Zukunfts- und
Transformationsaufgaben etwa in den Bereichen Klimaschutz und Digitalisierung seien
unter den besonderen Bedingungen der Pandemiebewältigung eine wesentliche Voraussetzung, um die Folgen der Krise schnell zu überwinden, die Wettbewerbsfähigkeit
der Volkswirtschaft zu sichern und damit das wirtschaftliche Wachstum anzuregen und
nachhaltig zu stärken. Viele diesbezügliche Investitionen seien unter dem Einfluss der
Pandemie nicht erfolgt. Deshalb bedürfe es einer weiteren Steigerung öffentlicher Investitionen, um gezielt private Investitionen in Zukunftsbereichen zu aktivieren und einen entsprechenden Nachholprozess anzustoßen.

  Gemäß der Herbstprojektion der Bundesregierung zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung falle das Wachstum im Jahr 2021 aufgrund bestehender Lieferengpässe geringer aus als im Frühjahr erwartet. Eine erneut steigende Infektionsdynamik und die Unsicherheiten über eine neu aufgetretene Virusvariante stellten zudem ein hohes Risiko für
die weitere Entwicklung dar. Dem Klimaschutz und dem Ausstieg aus der Nutzung fossiler Energiequellen komme zur nachhaltigen Stärkung der Volkswirtschaft auf ihrem Weg
aus der Pandemie eine besondere Qualität zu. Das Bundesverfassungsgericht habe diesbezüglich eine explizite verfassungsrechtliche Schutzpflicht des Staates festgestellt.


                                            13/62

  Mit dem Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 würden dem EKF in Anknüpfung an               16
die bereits im Jahr 2020 in Zusammenhang mit dem Konjunktur- und Zukunftspaket erfolgte und zur Pandemiebewältigung gewährte Zuweisung erneut zusätzliche Mittel in
Höhe von 60 Milliarden Euro zugeführt. Diese Zuweisung an den EKF sei angesichts sich
im Haushaltsvollzug abzeichnender Mehreinnahmen und Minderausgaben möglich und
erforderlich, um nachhaltige Finanzierungsmöglichkeiten zur „Überwindung des Klimawandels bzw. zur Transformation der deutschen Volkswirtschaft im Rahmen der Bewältigung der Folgen der Corona-Pandemie“ zu schaffen. Die Bundesregierung beabsichtige, den Energie- und Klimafonds zu einem Klima- und Transformationsfonds (KTF)
weiterzuentwickeln.

 Die Ermächtigung zur Nettokreditaufnahme werde hierdurch nicht erhöht. Die Kreditaufnahme selbst werde – im Unterschied zum bisher beschlossenen Bundeshaushalt –
erst in den Folgejahren kassenwirksam werden, wenn der zukünftige KTF die mit dem
zweiten Nachtragshaushalt 2021 zusätzlich erhaltenen Mittel einsetze.

  Zwar stelle sich der Haushaltsvollzug des Jahres 2021 besser dar, als es ursprünglich bei   18
der Verabschiedung des Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 vom 3. Juni 2021 zu erwarten gewesen sei. Gleichwohl könnten die in der aktuellen Krisensituation erforderlichen
Ausgaben weiterhin nicht aus den laufenden Einnahmen im Rahmen der Regelgrenze
der Schuldenbremse finanziert werden. Steuererhöhungen oder Ausgabenkürzungen
stünden dem notwendigen Kurs einer nachhaltigen Stabilisierung entgegen. Insgesamt
ergebe sich daraus, dass die geplante Zuweisung zum EKF geeignet, erforderlich und angemessen sei, um zur Überwindung der Folgen der Pandemie beizutragen.

 b) Hinsichtlich der Grenzen für Kreditaufnahmen gemäß Art. 115 GG finden sich in der         19
Begründung des Gesetzentwurfs Erläuterungen, die sich auf die Vorgaben in § 4 der Verordnung über das Verfahren zur Bestimmung der Konjunkturkomponente nach § 5 des
Artikel 115-Gesetzes (Gesetz zur Ausführung von Artikel 115 des Grundgesetzes <Artikel
115-Gesetz – G 115> vom 9. Juni 2010, BGBl I S. 790, zuletzt geändert durch Artikel 245
der Verordnung vom 31. August 2015, BGBl I S. 1474) beziehen (vgl. BTDrucks 20/300,
S. 6). Hierbei erfolgt insbesondere eine Anpassung und Neuberechnung der Konjunkturkomponente. Im Ergebnis wird danach die Regelgrenze der zulässigen Nettokreditaufnahme, also der zulässigen strukturellen Nettokreditaufnahme unter Berücksichtigung
der Konjunkturkomponente, um 207,007 Milliarden Euro überschritten.

 c) Zudem ist der Entwurfsbegründung eine rückwirkende Änderung der Buchungs-systematik im Hinblick auf Sondervermögen zu entnehmen (vgl. BTDrucks 20/300, S. 6):

          Im Unterschied zur bisherigen an den Finanzierungssalden der Sondervermögen orientierten Buchungssystematik, bei der ein Überschuss eines Sondervermögens aus der Zuweisung aus dem Kernhaushalt das entsprechende Defizit bzw. die Nettokreditaufnahme des
         Kernhaushalts ausgleicht, werden künftig im Ergebnis an Stelle der Finanzierungssalden der Sondervermögen die Zuführungen des Kernhaushalts an die Sondervermögen berücksichtigt. Mit dem künftigen


                                           14/62

        Verfahren werden einerseits Planungsunsicherheiten bei der Aufstellung des Haushalts beseitigt. Im Rahmen der bisherigen Haushaltsaufstellungen mussten Schätzungen zu den Finanzierungssalden der Sondervermögen vorgenommen werden, die sich oft als nicht zutreffend
        herausgestellt haben. Andererseits werden systematische Inkonsistenzen beseitigt, da damit die Buchungstechnik bei den Sondervermögen der Buchungstechnik beim Kernhaushalt angeglichen wird. Konkret wird die Rücklagenzuführung bei den Sondervermögen in Zukunft
        genauso gebucht wie bisher schon im Kernhaushalt. Damit diese Umstellung systemgerecht erfolgt und auch die Zuführungen der Vergangenheit korrekt erfasst werden, wird die Umstellung rückwirkend berücksichtigt.

 d) Der Bundesrat verzichtete mit Beschluss vom 17. Dezember 2021 auf eine Stellungnahme zu dem Regierungsentwurf (vgl. BTDrucks 20/351, S. 1).

 e) Nachdem der Haushaltsausschuss am 10. Januar 2022 eine Sachverständigenanhörung zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung durchgeführt hatte, empfahl er mit
Beschluss vom 14. Januar 2022 die Annahme des Gesetzentwurfs mit wenigen Änderungen (vgl. BTDrucks 20/400, S. 1 und BTDrucks 20/401). Der Entwurf wurde insbesondere
um folgende „Verbindliche Erläuterungen“ zum Haushaltstitel über die Zuweisung an
den EKF (Titel 614 01) ergänzt (vgl. BTDrucks 20/400, S. 3):

         Die mit dem Zweiten Nachtragshaushalt 2021 zur Überwindung der
        Pandemiefolgen zusätzlich zugewiesenen Mittel dienen kurz- und
        mittelfristig der Finanzierung von Ausgaben zur Abfederung und Überwindung der durch die COVID-19-Pandemie verursachten Notsituation
        und werden hierbei für zusätzliche Maßnahmen zur Bewältigung des
        Klimawandels, Maßnahmen zur Transformation der deutschen Wirtschaft und nachholende Investitionen verwendet:

         1. Stärkung von Investitionen in Maßnahmen der Energieeffizienz
        und erneuerbarer Energien im Gebäudebereich,

         2. Förderung von Investitionen für eine CO2-neutrale Mobilität,

          3. Förderung von Investitionen in neue Produktionsanlagen in Industriebranchen mit emissionsintensiven Prozessen über Klimaschutzverträge (carbon contracts for difference),

         4. Förderung von Investitionen zum Ausbau einer Infrastruktur einer
        CO2-neutralen Energieversorgung,

         5. Stärkung der Nachfrage privater Verbraucher und des gewerblichen Mittelstands durch Abschaffung der EEG-Umlage.

         Der Titel wird durch BMF [Bundesministerium der Finanzen] bewirtschaftet.


                                        15/62

 Der Haushaltsausschuss berechnete die Zahlen zur Überschreitung der Regelgrenze         23
der zulässigen Nettokreditaufnahme neu und kam hierbei auf eine Überschreitung in
Höhe von 208,865 Milliarden Euro (vgl. BTDrucks 20/400, S. 13).

 f) Vor dem Hintergrund der Beschlussempfehlung und des Berichts sowie der ergänzenden Beschlussempfehlung (vgl. BTDrucks 20/530) des Haushaltsausschusses nahm
der Deutsche Bundestag in seiner Sitzung am 27. Januar 2022 den Gesetzentwurf mit
den aus einer der Beschlussdrucksache beigefügten Zusammenstellung des „Einzelplans 60“ ersichtlichen Änderungen und den sich daraus ergebenden Änderungen der
Abschlusssummen sowie der in der Ergänzungsdrucksache aufgeführten Titel an. Der
Zweite Nachtrag zum Gesamtplan des Bundeshaushaltsplans 2021 ist der Beschlussdrucksache als Anlage beigefügt (vgl. BRDrucks 33/22).

 g) Am 11. Februar 2022 beschloss der Bundesrat, einen Antrag nach Art. 77 Abs. 2 GG     25
auf Einberufung des Vermittlungsausschusses nicht zu stellen (vgl. BRDrucks 33/22 <Beschluss>).

 h) Nach Ausfertigung durch den Bundespräsidenten am 18. Februar 2022 wurde das          26
Gesetz am 25. Februar 2022 im Bundesgesetzblatt verkündet (vgl. BGBl I S. 194).

  5. Der EKF wurde ursprünglich durch das Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens    27
„Energie- und Klimafonds“ vom 8. Dezember 2010 (BGBl I S. 1807) als wesentlicher Beitrag zur Umsetzung des langfristigen Energiekonzepts der Bundesregierung errichtet.
Das Sondervermögen sollte zusätzliche Programmausgaben zur Förderung einer umweltschonenden, zuverlässigen und bezahlbaren Energieversorgung sowie zum Klimaschutz ermöglichen. Rechtlich und wirtschaftlich sind die Mittel des Sondervermögens
vom Bundeshaushalt getrennt zu halten. Die Veranschlagung der EKF-Mittel erfolgt im
Wirtschaftsplan des EKF, der jährlich zusammen mit dem Haushaltsgesetz festgestellt
wird.

  Angesichts der andauernden Corona-Pandemie und wegen der daraus resultierenden         28
Risiken für die Erholung der Wirtschaft und der Staatsfinanzen beschloss der Bundestag
am 23. Juni 2022 das Zweite Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Errichtung eines Sondervermögens „Energie- und Klimafonds“ vom 12. Juli 2022 (vgl. BGBl I S. 1144). Zweck
des Gesetzes ist die Weiterentwicklung des EKF zu einem „Klima- und Transformationsfonds“ (KTF). Das Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens „Energie- und Klimafonds“ wurde in Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens „Klima- und Transformationsfonds“ (Klima- und Transformationsfondsgesetz – KTFG) umbenannt (vgl. BTDrucks
20/1598, S. 2).

  Infolge der Änderung sollen zusätzliche Klimaschutzmaßnahmen und Maßnahmen zur         29
nachhaltigen Transformation der deutschen Wirtschaft finanziert werden, die geeignet
sind, die wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie zu bekämpfen, und die gleichzeitig dazu beitragen, die Klimaschutzziele des Klimaschutzgesetzes zu erreichen. Daneben wurden in § 2a KTFG die vom Haushaltsausschuss eingefügten „Verbindlichen Erläuterungen“ zum Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 ausdrücklich in die



                                        16/62

Zweckbestimmung des Sondervermögens überführt (vgl. BGBl I 2022 S. 1144 f.).

                                            II.
  Die Antragstellerinnen und Antragsteller, 197 Mitglieder des Deutschen Bundestages,         30
haben das Normenkontrollverfahren mit am 7. April 2022 beim Bundesverfassungsgericht eingegangenem Schriftsatz vom 18. März 2022 eingeleitet und beantragen festzustellen, dass Art. 1 und Art. 2 des Gesetzes über die Feststellung eines Zweiten Nachtrags
zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2021 (Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2021) vom 18. Februar 2022 (BGBl I S. 194) mit Art. 109 Abs. 3, Art. 110 Abs. 1 Satz 1
und Abs. 2 Satz 1 sowie Art. 115 Abs. 2 GG unvereinbar und nichtig sind.

 Sie machen geltend, die im zu prüfenden Gesetz vorgesehene Zuführung der Kreditermächtigungen an den EKF verstoße gegen Art. 109 Abs. 3, Art. 115 Abs. 2 GG (1.). Zudem
verfehle die Vorhaltung von Kreditermächtigungen im EKF die verfassungsrechtlichen
Anforderungen an die Ausgestaltung und den Einsatz von Sondervermögen (2.). Die Ansätze einer globalen Mehreinnahme und einer globalen Minderausgabe seien zu hoch
und verstießen gegen das parlamentarische Budgetrecht gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1
GG (3.). Schließlich trage die Verkündung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021
erst nach Abschluss des Haushaltsjahres 2021 den verfassungsrechtlichen Haushaltsgrundsätzen nicht Rechnung (4.).

 1. Die Zuführung der im Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 vorgesehenen Kreditermächtigungen an den EKF genüge nicht den verfassungsrechtlichen Maßstäben der
notlagenbedingten Kreditaufnahme des Bundes aus Art. 109 Abs. 3, Art. 115 Abs. 2 GG.

  a) Zwar sei COVID-19 als Massenerkrankung eindeutig eine Naturkatastrophe im Sinne          33
von Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG. Für den Klimawandel gelte dies hingegen nicht. Dabei handele es sich nicht um den Fall eines „exogenen Schocks“, den der
verfassungsändernde Gesetzgeber 2009 im Blick gehabt habe, als er die Möglichkeit der
notlagenbedingten Kreditaufnahme ausgestaltet habe. Es sei hierbei um den budgetären Ausgleich plötzlich auftretender, nicht vorauszusehender Notsituationen gegangen.
Der Klimawandel sei seit langem bekannt, erfordere langfristig und weitgreifend angelegtes Staatshandeln und stelle sich deshalb als im Rahmen der regulären Haushaltswirtschaft zu bewältigende strukturelle Zukunftsherausforderung dar. Begriffe man den
Klimawandel als Notsituation im Sinne von Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6
GG, käme dies einer faktischen Abschaffung der Schuldenbremse gleich. Dementsprechend richteten sich auch die im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. März
2021 (vgl. BVerfGE 157, 30 – Klimaschutz) aus den Freiheitsgrundrechten abgeleiteten
Handlungspflichten des Gesetzgebers an die allgemeine Bundes- und Landespolitik. Es
bestehe kein dogmatischer Ansatzpunkt dafür, die grundrechtlich fundierten Handlungspflichten zu einer die Verschuldungsgrenzen ausweitenden Umdeutung der
grundgesetzlichen Schuldenbremse heranzuziehen.

 b) Veranlasst durch die Corona-Pandemie habe der Haushaltsgesetzgeber auf der Basis          34
entsprechender Bundestagsbeschlüsse nach Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG sowohl für 2020


                                           17/62

wie auch für 2021 zu einer notlagenbedingten Kreditaufnahme in ganz erheblicher Höhe ermächtigt. Die Bestimmung des genauen Umfangs der Ermächtigung falle in seinen
Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum. Diesbezügliche Darlegungen und Begründungen seien in den jeweiligen Gesetzentwürfen enthalten.

  c) Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 betreffe dagegen einen ganz spezifischen Vorgang, der eigenständig zu prüfen sei. Ausgangspunkt sei das zu Ende gehende
Haushaltsjahr 2021. Es habe sich gezeigt, dass Notlagenkreditmittel (jedenfalls) im Umfang von 60 Milliarden Euro nicht zur Krisenbewältigung gebraucht worden seien. Sie
seien dem EKF zugeführt worden, um erst in Zukunft eingesetzt zu werden. Die Bundesregierung begründe diesen Schritt mit geringerem Wachstum im Jahr 2021, mit einer erneut steigenden Infektionsdynamik und den Unsicherheiten hinsichtlich einer neu auftretenden Virusvariante. Nach Ansicht der Bundesregierung müsse die Finanzpolitik
deshalb weiterhin ihren Beitrag leisten, um die sozialen und wirtschaftlichen Folgen der
Pandemie zu lindern; dem Klimaschutz und dem Ausstieg aus der Nutzung fossiler Energiequellen komme dabei gerade zur nachhaltigen Stärkung der Volkswirtschaft auf ihrem Weg aus der Pandemie eine besondere Qualität zu.

 aa) Dass Investitionen nachzuholen seien, deren Umfang in den letzten zwei Jahren          36
unterhalb einer bestimmten Prognose aus der Zeit vor der Pandemie geblieben sei, tauge als Argument nicht. Unabhängig davon sei festzustellen, dass staatliche Investitionen, die zur Stimulierung privater Investitionen und der Wirtschaft insgesamt wünschenswert sein könnten, nicht spezifisch zur Bewältigung einer Pandemie und damit
auch nicht spezifisch zur Bewältigung der Corona-Pandemie dienten, sondern das Gemeinwesen allgemein ertüchtigen sollten.

  Dementsprechend spiele der Investitionsaspekt im Rahmen der Regelungen in Art. 109        37
Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG von vornherein keine Rolle. Die Regelungen erlaubten die notlagenbedingte Kreditaufnahme in genau dem Umfang, der zur Bewältigung einer bestimmten Notlage erforderlich sei.

  Im Übrigen sei zu beachten, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber das vormalige        38
Investitionsjunktim der verfassungsrechtlichen Kreditaufnahmeregelung im Jahr 2009
ausdrücklich und sehr bewusst aufgegeben habe, weil es sich nicht bewährt habe. Dies
sei bei der Auslegung der notlagenbezogenen Bestimmungen der Art. 109 Abs. 3 Satz 2,
Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG zu berücksichtigen.

 bb) Ebenso müsse bei der Auslegung von Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG   39
bedacht werden, dass konjunkturbedingte Effekte einer Notsituation auf den Staatshaushalt bereits durch die konjunkturbedingte Modifikation der zulässigen Kreditaufnahme aufgefangen würden. Soweit die Begründung des Gesetzentwurfs des Zweiten
Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 auf die Entwicklung des wirtschaftlichen Wachstums
und diesbezügliche Zielvorstellungen rekurriere, sei mithin die erforderliche Unterscheidung zwischen der konjunkturbedingten und der notlagenbedingten Kreditaufnahme zu wahren.



                                          18/62

  cc) Besonders weit entferne sich die Gesetzesbegründung von den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Begründung von Notlagenkrediten, wenn sie die Bedeutung
des Klimaschutzes und des dem Klimaschutz dienenden Ausstiegs aus der Nutzung fossiler Energiequellen in den Vordergrund rücke. Es sei zwar sinnvoll, wachstumsfördernde und die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft unterstützende transformative Zukunftsinvestitionen in Klimaschutzmaßnahmen und zur Unterstützung der
Energiewende vorzunehmen. Die Ziele des Klimaschutzes und der Energiewende, die
die Ziele des bereits 2011 eingerichteten EKF seien, hätten mit der Bewältigung der Anfang 2020 aufgetretenen Corona-Pandemie jedoch nichts zu tun.

 Zudem komme der Gesetzgeber seiner Darlegungs- und Begründungspflicht schon                 41
deshalb nicht nach, weil er die genannten Maßnahmen nicht auf die in Art. 109 Abs. 3
Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG tatbestandliche Naturkatastrophe, also die Corona-Pandemie, beziehe, sondern auf die „durch die COVID-19-Pandemie verursachte Notsituation“. Der Gesetzgeber lege also von vornherein eine verfassungsrechtlich nicht vorgesehene „mittelbare Notlage“ zugrunde.

 dd) Darüber hinaus seien die in den EKF transferierten Kreditermächtigungen durch Art.      42
109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG in temporaler Hinsicht nicht gedeckt. Es sei
völlig offen, wann EKF-Mittel eingesetzt würden. Also sei es gerade nicht so, dass die
Mittel, wie im Einleitungssatz der „Verbindlichen Erläuterung“ behauptet, „kurz- und
mittelfristig“ zur Pandemiebekämpfung genutzt würden. Vielmehr deute das „Parken“
der Mittel in einem Sondervermögen eher auf eine – zumindest teilweise – längerfristige Vorhaltung hin.

 Eine solche Vorhaltung sei mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen in Art. 109         43
Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG nicht vereinbar. Diese zugleich dem parlamentarischen Budgetrecht entsprechenden Anforderungen, auch konkretisiert in den Haushaltsgrundsätzen der Jährlichkeit, der zeitlichen Spezialität und der Fälligkeit, beschränkten
die Notlagenkreditermächtigungen, die in einem bestimmten Haushaltsjahr ausgebracht würden, auf die Deckung von Ausgaben, die für Maßnahmen zur Notlagenbekämpfung in diesem Haushaltsjahr entstünden. Der in Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG vorausgesetzte „Fall“ sei jährlich festzustellen und zu verantworten.

 d) Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der hier gegenständlichen Zuführung von         44
Kreditermächtigungen scheitere – hilfsweise – auch an der Erforderlichkeit. Nicht nur
seien im Jahr 2021 Notlagenkreditermächtigungen in Höhe von 60 Milliarden Euro ursprünglich nicht benötigt worden. Vielmehr sei die Neuverschuldung im Jahr 2021 um
rund 25 Milliarden Euro geringer geblieben als ursprünglich vorgesehen. Zugleich hätten die gesamtstaatlichen Steuereinnahmen Rekordwerte erreicht. Schließlich sei die
vormalige Asylrücklage im Umfang von mehr als 48 Milliarden Euro, deren Zweckbindung durch das Nachtragshaushaltsgesetz 2020 aufgehoben worden sei, nicht angetastet worden (unter Verweis auf das Nachtragshaushaltsgesetz 2020 vom 27. März 2020,
BGBl I S. 556).

 Wären weitere Mittel zur Krisenbewältigung notwendig gewesen, hätte nach dem                45


                                          19/62

Maßstab der Erforderlichkeit zunächst die Rücklage eingesetzt werden müssen und erst
nachrangig zur (fortgesetzten) Notlagenkreditaufnahme ermächtigt werden dürfen.
Die Bundesregierung habe keine hinreichende Begründung dafür gegeben, warum auf
den Einsatz der Rücklage verzichtet worden sei.

 2. Unabhängig vom fehlenden Notlagenbezug der in den EKF verbrachten Kreditermächtigungen sei deren Vorhaltung im EKF als solche verfassungswidrig. Sie verstoße
gegen die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ausgestaltung und den Einsatz
unselbständiger Sondervermögen.

 a) Verfassungsrechtlich problematisch sei bereits die Ausgestaltung des EKF im Ganzen.     47
Nachdem der Fonds 2011 mit Einnahmen in Höhe von 300 Millionen Euro gestartet sei,
ergebe sich infolge des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 ein Volumen des
Fonds von insgesamt über 100 Milliarden Euro. Die zeitlichen Perspektiven der Verwendung dieser Mittel seien weitgehend offen. Dies bedeute, dass ein Betrag in Höhe von
knapp einem Fünftel des gesamten Bundeshaushalts dem jährlichen Prozess der parlamentarischen Prioritätensetzung durch Budgetentscheidungen und dem regulären
Haushaltskreislauf entzogen sei.

 b) Durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 würden Kreditermächtigungen im           48
Umfang von 60 Milliarden Euro in den EKF überführt, um dort für zukünftige Ausgaben
vorgehalten, gleichsam „geparkt“ zu werden. Dies sei offenbar mit Blick darauf erfolgt,
dass künftig möglicherweise keine neuen notlagenbedingten Kreditermächtigungen
mehr erteilt werden könnten.

  Schließlich und insbesondere verstoße die Vorhaltung von Kreditermächtigungen in          49
periodenübergreifenden Rücklagen gegen die Jahresbezogenheit der Anforderungen
aus Art. 109 Abs. 3, Art. 115 Abs. 2 GG. Es sei absehbar, dass die im Jahr 2021 wegen der
Corona-Pandemie verfassungsrechtlich gegebenen Möglichkeiten der notlagenbedingten Kreditaufnahme in Zukunft nicht mehr eröffnet seien. Diese zeitsensiblen verfassungsrechtlichen Grenzziehungen würden unterlaufen, wäre es möglich, Kreditermächtigungen durch Bildung einer Rücklage in einem Sondervermögen „über die Zeit zu
retten“.

 c) Während sich die Buchungssystematik bislang an den Finanzierungssalden der Sondervermögen orientiert habe und der Überschuss eines Sondervermögens aufgrund der
Zuweisung aus dem Kernhaushalt das entsprechende Defizit oder die Nettokreditaufnahme des Kernhaushalts ausgeglichen habe, würden künftig an Stelle der Finanzierungssalden der Sondervermögen die Zuführungen des Kernhaushalts an die Sondervermögen berücksichtigt werden. In der Folge erhielten einzelne Zuführungen aus dem
Kernhaushalt an Sondervermögen unmittelbar Ausgabenrelevanz.

  Zwar lasse Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG verschiedene Buchungsvarianten im Verhältnis zwischen Kernhaushalt und Sondervermögen zu. Die Buchungssystematik finde
jedoch in der unter staatsschuldenrechtlichen Gesichtspunkten erforderlichen Einheitsbetrachtung von Kernhaushalt und unselbständigen Sondervermögen ihre Grenze. Für



                                          20/62

die zeitliche Zuordnung von Kreditermächtigungen und tatsächlichen Kreditaufnahmen
wie auch für die Berücksichtigung des Vollzugs auf dem Kontrollkonto könne es keinen
Unterschied machen, ob eine Kreditermächtigung im Kernhaushalt oder in einem Sondervermögen angesiedelt sei. Dies entspreche zugleich den EU-rechtlichen, auf den
volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR) aufsetzenden Fiskalregeln. Daraus folge, dass die Verlagerung einer Kreditermächtigung vom Kernhaushalt in ein Sondervermögen staatsschuldenrechtlich neutral, also als solche ohne (Ausgaben-)Relevanz bleiben müsse.

 Durch die Buchungssystematik dürfe die tatsächliche Kreditaufnahme nicht künstlich        52
vorgezogen werden, um die zu einem bestimmten Zeitpunkt bestehenden verfassungsrechtlichen Bedingungen der Kreditaufnahme missbräuchlich auszunutzen.

 Die Zahlen, von denen im Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 ausgegangen werde, beruhten auf Berechnungen nach Maßgabe der neuen Buchungssystematik. Dies
gelte insbesondere für die Ansätze des Kontrollkontos. Die veränderte Buchungssystematik sei demnach der Türöffner für die Verschiebung der Kreditermächtigungen. Aus
diesem Grund sei das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 auch wegen der verfassungsrechtlich unzulässigen neuen Buchungssystematik verfassungswidrig.

  3. Durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 würden eine globale Mehreinnahme in Höhe von 25 Milliarden Euro und eine globale Minderausgabe in Höhe von 35 Milliarden Euro neu ausgebracht (Einzelplan 60 Kapitel 6002), um Haushaltsspielraum für
die Zuführung von Kreditermächtigungen an den EKF zu schaffen. Zusammen hätten diese globalen Titel ein Volumen von 60 Milliarden Euro. Dies entspreche mehr als 10 % des
gesamten Haushaltsvolumens.

 Gemäß den haushaltsverfassungsrechtlichen Vorgaben für den Einsatz globaler Haushaltstitel sei der Ansatz globaler Minderausgaben demgegenüber höchstens in Höhe
von etwa 2 % des Haushaltsvolumens akzeptabel. Für den Ansatz globaler Mehreinnahmen gelte Entsprechendes. Im Fall eines Nachtragshaushalts seien die Anforderungen
an die Titeldetaillierung eher noch strenger.

 Vor diesem Hintergrund seien die Globalansätze im Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz        56
2021 viel zu hoch. Sie verstießen deshalb gegen das parlamentarische Budgetrecht gemäß Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG, namentlich gegen die im parlamentarischen Budgetrecht
verankerten Haushaltsgrundsätze der sachlichen Spezialität sowie der Haushaltsklarheit
und -wahrheit.

  4. Nach den haushaltsverfassungsrechtlichen Maßgaben führe die Verkündung eines          57
Nachtragshaushaltsgesetzes erst nach Abschluss des betreffenden Haushaltsjahres zur
Verfassungswidrigkeit des Gesetzes. Das parlamentarische Budgetrecht gemäß Art. 110
Abs. 2 Satz 1 GG begründe die verfassungsrechtlichen Haushaltsgrundsätze der Vorherigkeit des Haushalts und der Fälligkeit der Titelansätze. Das erst im Februar 2022 verkündete Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 verstoße hiergegen und sei auch deshalb verfassungswidrig.



                                         21/62

                                           III.
 Von der gemäß § 77 Nr. 1 BVerfGG dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und allen Landesregierungen gewährten Möglichkeit zur Stellungnahme
hat nur die Bundesregierung Gebrauch gemacht. Sie erachtet den Antrag für unbegründet.

 1. Die kreditfinanzierte Zuweisung der 60 Milliarden Euro an den EKF sei mit den Vorgaben der sogenannten Schuldenbremse aus Art. 115 Abs. 2 GG vereinbar.

  a) Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG ermögliche im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entzögen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigten, eine Überschreitung der Regelobergrenze
des Art. 115 Abs. 2 GG. Von dieser Möglichkeit habe der Bundesgesetzgeber angesichts
der andauernden Pandemie im Bundeshaushalt 2021 Gebrauch gemacht. Dass die Corona-Pandemie auch im Haushaltsjahr 2021 eine solche Notsituation dargestellt habe,
werde von keiner Seite bestritten. Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG ermächtige zwar prinzipiell
zu einer betragsmäßig nicht limitierten Überschreitung der Regelobergrenze. Allerdings
werde nach überwiegender Ansicht verlangt, dass die über die Regelobergrenze hinausgehende Staatsverschuldung entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 115 GG a.F. dazu bestimmt und geeignet sein müsse, die Notsituation zu beseitigen. Es müsse ein finaler Veranlassungszusammenhang zwischen
Kreditaufnahme und Beseitigung der konkreten Notsituation, eine sogenannte Krisenkonnexität, gegeben sein. Das Vorliegen einer Notsituation ermächtige den Haushaltsgesetzgeber daher nicht zu einer grenzenlosen Verschuldung. Damit ergebe sich aus Art.
115 Abs. 2 Satz 6 GG zwar keine absolute, jedoch eine – von der Art der jeweiligen Krise
abhängige – relative Verschuldungsgrenze.

  Maßgeblich seien stets die Eigenarten der konkreten Notsituation, die in einer wertenden Gesamtbetrachtung ergäben, wann unter Beachtung der Zwecke des Art. 115 Abs. 2
GG eine hinreichende Krisenkonnexität anzunehmen sei. Zweck der Ausnahmeklausel
des Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG sei es, die Handlungsfähigkeit des Staates zur Krisenbewältigung zu gewährleisten, dies gerade auch im Kontrast zu den engen Grenzen für die
Kreditaufnahme in der Normallage. Der Verfassungsgeber habe sich als Korrektiv für die
weite Krisenermächtigung nicht für eine tatbestandliche Einengung der möglichen
Maßnahmen entschieden, sondern für eine umfassende Tilgungsregelung, die sicherstelle, dass es nicht zu einer dauerhaften Erhöhung der Staatsverschuldung komme.

 Vor diesem teleologischen Hintergrund seien bei der Ermittlung der geforderten Krisenkonnexität die Art der Krise und ihre konkreten Auswirkungen (aa), die gesamtwirtschaftliche Verantwortung des Bundes (bb) sowie die Vereinbarkeit der kreditfinanzierten Ausgaben mit den Zwecken des Art. 115 Abs. 2 GG (cc) in den Blick zu nehmen. Keine
Voraussetzungen seien demgegenüber die Erforderlichkeit und Angemessenheit der
Kreditaufnahme für die Beseitigung der Krise und deren Verhältnismäßigkeit (dd). Dem
Haushaltsgesetzgeber komme im Hinblick auf die Eignung der gewählten Maßnahmen
im Übrigen ein weitreichender Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu; gericht-


                                          22/62

lich überprüfbar sei allein die Vertretbarkeit und Nachvollziehbarkeit seiner Entscheidung (ee).

  aa) Im Grundsatz seien zwei Krisenszenarien zu betrachten, die im Hinblick auf die         63
durch Kredite finanzierbaren Folgen zu unterscheiden seien: zum einen regional und
zeitlich begrenzte Krisen (Typ 1-Krisen) und zum anderen zeitlich langanhaltende, die
ökonomische Entwicklung im gesamten Bundesgebiet (und darüber hinaus) beeinträchtigende Krisen (Typ 2-Krisen). Im Jahr 2021 seien beide Krisentypen aufgetreten:
zum einen die Hochwasserkatastrophe Mitte Juli (Typ 1-Krise), zum anderen die bereits
seit Anfang 2020 andauernde Corona-Pandemie (Typ 2-Krise). Die erste Krise habe nur
wenige Tage gedauert, aber gleichwohl Schäden in Milliardenhöhe verursacht, die jedoch regional eng begrenzt gewesen seien und die ökonomische Entwicklung in anderen Regionen kaum tangiert hätten. Demgegenüber sei die Corona-Pandemie noch immer nicht überwunden. Die ökonomischen Auswirkungen der Pandemie seien nicht
regional begrenzt, sondern beträfen das gesamte Bundesgebiet oder gar die gesamte
Welt. Damit aber unterschieden sich auch die Maßnahmen, die zur Überwindung dieser
beiden Krisentypen nach Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG kreditfinanziert werden könnten.

  Bei dieser Betrachtungsweise liege keine unzulässige Überschneidung mit der in             64
Art. 115 Abs. 2 Satz 3 GG normierten Konjunkturkomponente vor. Beide Regelungen seien vielmehr unabhängig voneinander und hätten unterschiedliche Tatbestandsvoraussetzungen und Zwecke. Während Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG auf die möglichst effektive
Überwindung der Krisenfolgen abziele, strebe die Konjunkturkomponente eine symmetrische Berücksichtigung automatischer Stabilisatoren in der Finanzpolitik außerhalb
von erheblichen Krisensituationen an. Die Ausnahme der notlagenbedingten Kreditaufnahme setze auf die zulässige Kreditaufnahme einschließlich der Konjunkturkomponente auf.

  bb) Im Haushalts- und Finanzsystem des Grundgesetzes werde an verschiedenen Stellen deutlich, dass dem Bund eine gesamtwirtschaftliche Verantwortung zukomme. Das
zeige sich unter anderem in der Regelung des Art. 104b GG zu möglichen Finanzhilfen
des Bundes für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden. Auch
Art. 115 Abs. 2 GG gehe von einer solchen Verantwortung des Bundes für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung aus. Diese wirke sich zwar nicht in allen Fällen des Art. 115
Abs. 2 Satz 6 GG aus, offenkundig aber jedenfalls in den Konstellationen, in denen es sich
um eine Krise des Typs 2 handele und es daher gerade um die Beseitigung krisenbedingter fundamentaler und bundesweit wirksamer ökonomischer Beeinträchtigungen gehe.
In diesen Fällen müsse deshalb die gesamtwirtschaftliche Verantwortung des Bundes
bei der Auslegung des Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG berücksichtigt werden. In der Konsequenz
seien dem Bund in weit größerem Maße allgemeine Maßnahmen zur Ankurbelung der
bundesweiten Wirtschaft zuzugestehen als bei Krisen des Typs 1.

 cc) Eine Herabsetzung der Konnexitätsanforderungen könne sich im Einzelfall zudem           66
daraus ergeben, dass Sinn und Zweck der mit der Kreditaufnahme ermöglichten Ausgaben dem Sinn und Zweck des Art. 115 Abs. 2 GG und seiner Ausnahmeregelung nicht ent-



                                          23/62

gegenstünden oder mit diesen sogar gleichlaufend seien. Der allgemeine Zweck des
Art. 115 Abs. 2 GG werde in diesem Zusammenhang in der Verhinderung einer übermäßigen finanziellen Belastung künftiger Generationen gesehen. Sofern die angestrebten
kreditfinanzierten Maßnahmen aus verfassungsrechtlicher Sicht ihrerseits dazu beitrügen, entsprechende finanzielle Belastungen der zukünftigen Generation explizit zu reduzieren, förderten sie den Zweck des Art. 115 Abs. 2 GG. Genauso verhalte es sich bei
finanziellen Investitionen in die Bekämpfung des Klimawandels zur Überwindung der
Folgen der Corona-Pandemie. Die besondere Bedeutung eines effektiven Klimaschutzes
gerade im Hinblick auf zukünftige Generationen und daraus resultierende Emissionsminderungspflichten seien vom Bundesverfassungsgericht in seinem Klimabeschluss
explizit betont worden. Eine systematische Auslegung des Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG müsse diese gleichrangige verfassungsrechtliche Verpflichtung daher aufnehmen und angemessen verarbeiten. Das führe zwar nicht dazu, dass entsprechende kreditfinanzierte Ausgaben von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG generell nicht mehr erfasst würden. Es führe
aber zu einer Absenkung der Anforderungen an die notwendige Krisenkonnexität im
Vergleich zu Ausgaben, bei denen ein solcher Gleichlauf der Zwecke nicht gegeben sei.

  Eine Absenkung der Konnexitätsanforderungen scheide auch nicht deshalb aus, weil        67
der verfassungsändernde Gesetzgeber das vormalige Investitionsjunktim bei der Neufassung des Art. 115 GG aufgegeben habe. Hintergrund dieser Entscheidung sei gewesen, dass sich die damalige Norm nicht als geeignet erwiesen habe, die Staatsverschuldung außerhalb realer Krisenzeiten effektiv zu begrenzen. Damit sei aber nicht die
Aussage verknüpft gewesen, dass zwischen Investitionen und sonstigen Ausgaben im
Hinblick auf die Zweckmäßigkeit ihrer Kreditfinanzierung generell nicht mehr differenziert werden dürfe.

  dd) Über die Finalität und Geeignetheit der ergriffenen Maßnahmen zur Beseitigung       68
der Krisen hinaus enthalte Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG keine weiteren materiellen Beschränkungen für eine krisenbedingte Kreditaufnahme des Bundes. Insbesondere müsse sich diese nicht zugleich als erforderlich und angemessen erweisen; eine entsprechende Bindung des Haushaltsgesetzgebers an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
bestehe nicht. Dies entspreche der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur ehemaligen Schuldenregelung des Art. 115 GG. Teleologische und funktionell-rechtliche Überlegungen führten ebenfalls dazu, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit jedenfalls bei Krisen des Typs 2 keine Anwendung finden könne. Die
Einhaltung der Regelobergrenze für die Neuverschuldung und deren Aussetzung zur
Überwindung von Krisensituationen seien nach der Wertung des verfassungsändernden
Gesetzgebers gleichrangig. Auch bei der Entscheidung, wie einer Krise des Typs 2 zu begegnen sei, handele es sich um eine hochpolitische Entscheidung, da sie in einem engen Zusammenhang mit der Gewährleistung der staatlichen Handlungsfähigkeit insgesamt und der allgemeinen Wirtschaftspolitik des Bundes stehe. Schon deshalb verbiete
sich eine mit der Geltung des Verhältnismäßigkeitsprinzips einhergehende pauschale
Privilegierung einer möglichst geringen Verschuldung bei der Anwendung des Art. 115
Abs. 2 Satz 6 GG.



                                         24/62

 ee) Im Hinblick auf das Vorliegen der relevanten Tatbestandsmerkmale des Art. 115 GG       69
sowie insbesondere auf die Eignung der zur Krisenbeseitigung ergriffenen Maßnahmen
gewähre das Bundesverfassungsgericht dem Haushaltsgesetzgeber seit jeher einen
weiten Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum (unter Verweis auf BVerfGE 79, 311
<343>; 119, 96 <140>).

  Gerichtlich überprüfbar seien nur die äußeren Grenzen dieses Einschätzungs- und Beurteilungsspielraums, mithin das „natur-, finanz- und wirtschaftswissenschaftlich Vertretbare und Nachvollziehbare“. Zur Ermöglichung einer solchen gerichtlichen Plausibilitätskontrolle     träfen      den      Haushaltsgesetzgeber      korrespondierende
Darlegungspflichten dahingehend, dass er eine eigene Beurteilung vorzunehmen und
die Eignung der kreditfinanzierten Maßnahmen in ausreichender Form einzuschätzen
habe. Dies entspreche ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (unter
Verweis auf BVerfGE 119, 96 <140>).

 b) Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe erweise sich die Zuführung an den EKF als        71
mit Art. 115 Abs. 2 GG vereinbar.

 aa) Die Bundesregierung bezwecke mit der Zuführung an den EKF eine Überwindung             72
der dramatischen ökonomischen Auswirkungen der Corona-Pandemie und damit einer
Krise des Typs 2, die zu einer zusätzlichen Kreditaufnahme nach Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG
ermächtige. Diese finale Ausrichtung werde in der Begründung des Gesetzentwurfs ausführlich dargelegt. Dass mit den zugeführten Mitteln zugleich der Klimawandel oder
dessen Folgen hätten abgeschwächt werden sollen, stehe dem nicht entgegen. Die Pandemie habe als Krise des Typs 2 erhebliche Auswirkungen auf die allgemeine ökonomische Entwicklung im gesamten Bundesgebiet, sodass der Versuch, diese durch die Stimulierung privater Investitionen wiederzubeleben, durchaus der Beseitigung
spezifischer Pandemiefolgen diene. Ähnlich wie bei der Finanzkrise, der von staatlicher
Seite teilweise mit rein konsumtiven Ausgaben in völlig anderen Wirtschaftsbereichen
wie der Automobilwirtschaft begegnet worden sei („Abwrackprämie“), werde man die
gesamtgesellschaftlichen Verwerfungen durch die Corona-Pandemie, die praktisch keinen Wirtschaftsbereich verschont hätten, in einer solchen Konstellation nicht zu „mittelbaren“ Folgen erklären können, denen der Haushaltsgesetzgeber nicht im Wege der
notlagenbedingten Kreditaufnahme begegnen könne.

 Dieser Einschätzung einer final auf die Beseitigung der Folgen der Corona-Pandemie         73
gerichteten Maßnahme stehe nicht entgegen, dass die zugeführten Mittel kassenwirksam erst zu einem späteren Zeitpunkt ausgezahlt würden, in dem eine erweiterte Kreditaufnahme nach Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG gegebenenfalls nicht mehr möglich wäre.
Dies folge zum einen aus den Besonderheiten der Corona-Pandemie als einer Krise des
Typs 2 sowie zum anderen daraus, dass die Bundesregierung bereits gegenwärtig notwendige und in der Zukunft zu Auszahlungen führende Verpflichtungen gegenüber Dritten nur mit einer entsprechenden finanziellen Unterlegung eingehen könne. Die erteilten Kreditermächtigungen verblieben nicht jahrelang „ungenutzt“ im EKF, wie dies bei
gewöhnlichen Rücklagen der Fall sei. Sie seien vielmehr die schon jetzt notwendige



                                          25/62

Grundlage für das Eingehen von Verpflichtungen und damit für die verbindlichen, zum
Teil mehrjährigen Zusagen gegenüber Dritten zur Anregung der zur Pandemiebewältigung erforderlichen privaten Investitionen. Jedenfalls sei zur Überwindung der weltweiten Corona-Pandemie, die bereits über zwei Jahre andauere und deren Ende aufgrund steter Mutationen weiterhin nicht konkret absehbar sei, eine länger dauernde
Kreditfinanzierungsoption von Ausgaben zulässig.

  bb) Die durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 eingeräumten Kreditermächtigungen seien – hilfsweise – auch erforderlich und angemessen. Hierbei sei nur eine
Vertretbarkeitskontrolle durchzuführen.

 (1) Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 sei erforderlich, weil die ökonomischen        75
Auswirkungen der Krise ohne seine Maßnahmen, also unter alleiniger Inanspruchnahme der sonstigen haushaltsrechtlichen Möglichkeiten, bei Anspannung aller Konsolidierungskräfte nicht ebenso effektiv bewältigt werden könnten. Der Gesetzgeber habe in
der Begründung ausdrücklich dargelegt, dass die Zuweisung an den EKF zur Überwindung der pandemiebedingten Notsituation erforderlich sei. Die Zuführung an den Fonds
sei notwendig, damit in der anhaltenden pandemischen Notsituation Planungssicherheit für die Folgejahre bestehe und zusätzliche private Investitionstätigkeit angeregt
werde.

  (2) Die notlagenbedingte Kreditaufnahme und kreditfinanzierten Maßnahmen zur               76
Notlagenbewältigung stünden angesichts der Schwere der durch die Pandemie ausgelösten Krise auch in einem angemessenen Verhältnis zum Ausmaß der Notlage. Die unvermeidliche vorübergehende Erhöhung des Schuldenstands korrespondiere mit den
positiven finanziellen Wirkungen einer stabilen wirtschaftlichen Entwicklung sowie der
Tilgungspflicht, die die Rückführung der zusätzlichen Kreditaufnahme in einem angemessenen Zeitraum sicherstelle.

 2. Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 sei auch im Übrigen mit dem Grundgesetz vereinbar und verstoße insbesondere nicht gegen sonstige verfassungsrechtlich
fundierte Haushaltsvorgaben und -grundsätze.

 a) Der in Art. 110 Abs. 2 GG wurzelnde Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit verlange         78
nach § 11 Bundeshaushaltsordnung (BHO) die Aufstellung eines Haushaltsplans (nicht
eines Haushaltsgesetzes) für jedes Haushaltsjahr. Im Grundsatz träten damit auch die Ermächtigungen des Haushaltsplans mit Ende des Haushaltsjahres automatisch außer
Kraft (Grundsatz der zeitlichen Spezialität). Mit der Nutzung der bisher nicht in Anspruch
genommenen Kreditermächtigungen für die Zuweisung der zusätzlichen Mittel an die
Rücklage im EKF solle die Möglichkeit eröffnet werden, die korrespondierenden Ausgaben erst zu einem späteren Zeitpunkt kassenwirksam zu tätigen. Das könne für einen
Konflikt mit dem Grundsatz der Jährlichkeit sprechen. Dieser Grundsatz beanspruche jedoch keine absolute Geltung, sondern lasse Ausnahmen zu. Solche Ausnahmen sehe die
Bundeshaushaltsordnung etwa in § 19 BHO ausdrücklich vor. So könnten insbesondere
Kreditermächtigungen über das Haushaltsjahr hinaus gelten (§ 18 Abs. 3 BHO). Zudem
könne das Haushaltsgesetz bestimmen, dass Ermächtigungen zur Kreditaufnahme erst


                                          26/62

zu einem späteren Zeitpunkt außer Kraft träten (Art. 110 Abs. 4 Satz 2 GG). Zu den zulässigen Ausnahmen vom Jährlichkeitsprinzip zähle ebenfalls die Möglichkeit, Rücklagen
und Sondervermögen zu bilden und diese in Anspruch zu nehmen. Beide Instrumente
seien haushaltsrechtlich zulässig und durch den Haushaltsgesetzgeber gebilligt. Sie seien sowohl in der Bundeshaushaltsordnung abstrakt vorgesehen als auch durch den jeweiligen Haushaltsgesetzgeber konkret im Haushaltsgesetz (vgl. § 1 Abs. 2 und 3 Haushaltsgesetz 2021), in den Titeln im Bundeshaushalt zur Etatisierung der Zuführungen
und Entnahmen sowie in den im Haushaltsplan zum Bundeshaushalt als Anlage beigefügten Wirtschaftsplänen rechtlich verankert.

  b) Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 sei nicht verspätet verabschiedet worden. Nach § 33 Satz 2 BHO sei der Entwurf eines Nachtragshaushaltsgesetzes bis zum Ende des jeweiligen Haushaltsjahres im Bundestag einzubringen. Das sei hier am 13. Dezember 2021 geschehen. Soweit in der Literatur teilweise vertreten werde, dass darüber
hinaus auch eine verfassungsrechtliche Pflicht bestehe, den Nachtragshaushalt im laufenden Haushaltsjahr zu verabschieden, vermöge dies nicht zu überzeugen. Das Bundesverfassungsgericht habe die Frage, ob aus der Verfassung ein Gebot rechtzeitiger
Feststellung eines Nachtragshaushalts folge, bisher nicht entschieden, sondern ausdrücklich offengelassen (unter Verweis auf BVerfGE 119, 96 <123>). Es habe diesbezüglich zu Recht betont, dass es weniger auf einen konkreten Zeitpunkt als vielmehr auf die
Achtung der Verfassungsorgantreue ankomme.

  Darüber hinaus rechtfertigten drei Gründe eine späte Einbringung und Verabschiedung: Erstens sei eine frühere Einbringung schon deshalb nicht möglich gewesen, weil
die neue Bundesregierung ihr Amt erst zum 8. Dezember 2021 angetreten habe. Zweitens sei die Ausarbeitung des Haushalts mitten in einer Pandemiesituation erfolgt. Drittens spreche für die Einbringung gerade als Nachtragshaushalt der Umstand, dass es der
Bundesregierung um eine umgehende Bekämpfung der Pandemiefolgen und das umgehende Aktivieren der notwendigen privaten Investitionen durch Gewährleistung der
erforderlichen Planungssicherheit gegangen sei. Eine Zuweisung erst im Haushalt des
Jahres 2022 hätte eine mehrmonatige Verzögerung nach sich gezogen.

 c) Auch die Finanzierung von Ausgaben im EKF durch Kreditermächtigungen begegne            81
keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der EKF genüge den verfassungsrechtlichen
Vorgaben. Die Höhe der Kreditermächtigungen ergebe sich aus den zur vollständigen
Überwindung der Krise erforderlichen Finanzmitteln. Vor dem Hintergrund der Besonderheiten der Corona-Pandemie als einer Krise des Typs 2 und des Ziels, Planungssicherheit für private Investitionen zu gewährleisten, sei auch die über das Haushaltsjahr hinausreichende Finanzierungsermächtigung gerechtfertigt.

 d) Die (rückwirkende) Einführung einer neuen Buchungspraxis im Hinblick auf die Behandlung von Kreditermächtigungen unselbständiger Sondervermögen ohne eigene
Kreditermächtigung erweise sich ebenfalls als verfassungsgemäß. Im Haushaltsjahr
2021 sei die bisherige Buchungspraxis zur Berücksichtigung der unechten Sondervermögen im Rahmen der Schuldenregel umgestellt worden. Es seien seitdem nicht mehr



                                          27/62

wie bisher die jeweiligen Finanzierungssalden der Sondervermögen und damit die Mittelabflüsse aus den befüllten Sondervermögen, sondern bereits die Zuführungen des
Bundes an die Sondervermögen wirksam für die strukturelle Nettokreditaufnahme im
Rahmen der Schuldenregel. Dies führe dazu, dass sich der Zeitpunkt der Berücksichtigung für die Schuldenregel auf den Zeitpunkt der Zuführung (vor-)verschiebe. Die bisherige Buchungspraxis bei den Sondervermögen habe sich an den kassenmäßigen Zahlungsströmen und am Finanzierungssaldo orientiert. Dabei habe ein Überschuss eines
Sondervermögens aus einer kreditfinanzierten Zuweisung vom Kernhaushalt die Nettokreditaufnahme des Kernhaushalts ausgeglichen. Somit habe im Ergebnis zum Zeitpunkt der Befüllung des Sondervermögens eine Nettokreditaufnahme von Null beim
Bund einschließlich Sondervermögen bestanden. Wenn in Folge von Mittelabflüssen bei
einem unechten Sondervermögen ein Finanzierungsdefizit entstanden sei, sei eine Nettokreditaufnahme gebucht worden. Hierfür seien im Rahmen der bisherigen Haushaltsaufstellungen Schätzungen zu den Finanzierungssalden der Sondervermögen vorgenommen worden, die sich im Nachhinein oft als falsch herausgestellt hätten.

 Gemäß der neuen Buchungspraxis werde nunmehr bereits die Befüllung des Sondervermögens als Nettokreditaufnahme im Sinne der Schuldenbremse gewertet. Wenn das
Sondervermögen Mittel ausgebe, würden diese entsprechend der Systematik beim
Kernhaushalt durch Entnahme aus der Rücklage finanziert und werde somit eine Wirkung auf die Nettokreditaufnahme vermieden. Damit werde auch das Problem gelöst,
dass in der Vergangenheit bei Sondervermögen eine „Nettokreditaufnahme“ gebucht
worden sei, obwohl diese gar keine Kreditermächtigungen gehabt hätten. Die Neuregelung der Buchungspraxis führe damit zu einer Erhöhung der Transparenz und beseitige wenig überzeugende systematische Inkonsistenzen. Für die vorgenommene Änderung der bisherigen Buchungspraxis spreche darüber hinaus, dass sie eine Anpassung an
die schon bisher praktizierte Buchungssystematik der Länder im Rahmen der Prüfung
der Einhaltung der Schuldenbremse im Stabilitätsrat bedeute, die im Kompendium des
Stabilitätsrats zur Überwachung der Einhaltung der Schuldenbremse nach Art. 109a Abs.
2 GG aus dem Jahr 2018 festgelegt sei.

                                         IV
                                         IV..
 Die Antragstellerinnen und Antragsteller hatten das mit Schriftsatz vom 18. März 2022   84
eingeleitete Normenkontrollverfahren mit dem Antrag verbunden,

          im Wege der einstweiligen Anordnung zu regeln, dass die durch Artikel 1 und Artikel 2 des Gesetzes über die Feststellung eines Zweiten
        Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2021
        (Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2021) vom 18. Februar 2022
        (BGBl. I 2022, S. 194) erhöhte Rücklage des Sondervermögens „Energie- und Klimafonds“ bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache nur
        in Anspruch genommen werden darf, wenn und soweit der Deutsche
        Bundestag entsprechende Ausgaben zur Finanzierung einer Zuführung zum Sondervermögen im Bundeshaushaltsplan für das Haus-


                                        28/62

         haltsjahr 2022 beschließt.

  Der Senat hat diesen Antrag mit Beschluss vom 22. November 2022 abgelehnt. Der Antrag sei in der Hauptsache zwar weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich
unbegründet. Die anzustellende Folgenabwägung ergebe jedoch, dass die Nachteile,
die sich aus dem Erlass der einstweiligen Anordnung ergäben, die Nachteile deutlich
überwögen, die bei einer Ablehnung des Antrags zu besorgen seien (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 22. November 2022 - 2 BvF 1/22 -, Rn. 217 ff. – Zweites
Nachtragshaushaltsgesetz 2021 - e.A.).

                                            V.
 Die Beteiligten haben ihr Vorbringen in der mündlichen Verhandlung am 21. Juni 2023         86
vertieft und ergänzt. Als sachkundige Dritte im Sinne von § 27a BVerfGG sind Herr Prof.
Dr. Thiess Büttner, Vorsitzender des Unabhängigen Beirats des Stabilitätsrats, Universität
Erlangen-Nürnberg, Prof. Dr. Jens Südekum, Mitglied im Wissenschaftlichen Beirat des
Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz, Universität Düsseldorf, der Vertreter
des Bundesrechnungshofs Ministerialrat Dr. Jan Keller und Prof. Dr. Henning Tappe, Universität Trier, angehört worden.

                                           B.
  Der Antrag auf abstrakte Normenkontrolle ist zulässig. Die Antragstellerinnen und Antragsteller sind antragsbefugt (I.), der Antrag ist auf einen tauglichen Gegenstand gerichtet (II.), ein objektives Klarstellungsinteresse liegt vor (III.).

                                            I.
  Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 6 und § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG    88
kann ein Viertel der Mitglieder des Bundestages einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle stellen, wenn es Bundes- oder Landesrecht wegen seiner förmlichen oder sachlichen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz für nichtig hält. Für die Berechnung des
Quorums ist – in Anknüpfung an Art. 121 GG – die sich aus § 1 Abs. 1 Satz 1 Bundeswahlgesetz (BWahlG) ergebende gesetzliche Mitgliederzahl des Deutschen Bundestages
zum Zeitpunkt der Antragstellung maßgebend (vgl. BVerfGE 157, 223 <248 f.> – Berliner
Mietendeckel; Graßhof, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2. Aufl. 2022, § 76
Rn. 13; Rozek, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 76 Rn. 11 <Juli 2021>).

  Die 197 Antragstellerinnen und Antragsteller repräsentieren mehr als ein Viertel der       89
insgesamt 736 Mitglieder des 20. Deutschen Bundestages. Sie werden durch dieselben
Bevollmächtigten vertreten und haben denselben Sachantrag gestellt.

                                           II.
  Mit Artikel 1 und Artikel 2 des Gesetzes über die Feststellung eines Zweiten Nachtrags     90
zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2021 vom 18. Februar 2022 liegt ein
tauglicher Antragsgegenstand vor.



                                          29/62

  Tauglicher Gegenstand einer abstrakten Normenkontrolle ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2       91
GG, § 13 Nr. 6, § 76 Abs. 1 BVerfGG Bundes- oder Landesrecht. Die Regelungen des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes machen hierbei keinerlei Einschränkungen, etwa hinsichtlich des Ranges, des Zeitpunkts des Entstehens (vgl. BVerfGE
2, 124 <131>; 24, 174 <179 f.>; 103, 111 <124>) oder des Inhalts (vgl. BVerfGE 1, 396
<410>; 2, 307 <312 f.>; 20, 56 <91 ff.>; 79, 311 <326>; 119, 96 <117 f.>) der zur Prüfung
gestellten Norm. Entscheidend ist allein, dass das zur Prüfung Gestellte seiner äußeren
Form nach einen schon existenten (vgl. BVerfGE 1, 396 <405 ff.>; 10, 20 <54>) und noch
Rechtswirkungen entfaltenden (vgl. BVerfGE 5, 25 <28>; 20, 56 <93 f.>; 79, 311 <326
ff.>; 97, 198 <213 f.>; 100, 249 <257>; 110, 33 <45>; 119, 394 <410>; 127, 293 <319>)
Rechtssatz darstellt (vgl. BVerfGE 2, 307 <312>; 20, 56 <90>).

  Eine abstrakte Normenkontrolle ist auch gegen ein Haushaltsgesetz zulässig (vgl.            92
BVerfGE 20, 56 <89 ff.>; 79, 311 <326>; 119, 96 <117>). Zwar entfaltet dieses nach Abschluss des Haushaltsjahres grundsätzlich keine Rechtswirkungen mehr, da es regelmäßig (nur) zu Ausgaben im laufenden Haushaltsjahr ermächtigt (vgl. § 3 HGrG, § 3 BHO).
Es hat aber jedenfalls so lange Bedeutung, bis im Laufe des nachfolgenden Rechnungsjahres – hier im Jahr 2022, in dem auch der Antrag auf abstrakte Normenkontrolle gestellt worden ist – die Entlastung im Sinne des Art. 114 GG abgeschlossen ist (vgl. BVerfGE
20, 56 <93 f.>). Vorliegend wurde der entsprechende Prüfbericht des Bundesrechnungshofs (vgl. BTDrucks 20/4880, S. 11 f.) dem Bundestag gemäß § 97 Abs. 1 BHO am 6. Dezember 2022 zugeleitet. Der Antrag im Normenkontrollverfahren ist bereits mit Schriftsatz vom 18. März 2022 gestellt worden. Ist der Antrag jedoch einmal zulässig erhoben,
bleibt er – aufgrund des objektiven Charakters des Verfahrens – zulässig, auch wenn die
Entscheidung erst zu einem Zeitpunkt ergeht, zu dem von dem Haushaltsgesetz keine
Rechtswirkungen mehr ausgehen (vgl. BVerfGE 79, 311 <328>; 119, 96 <116 f.>; Tappe/
Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, 2. Aufl. 2019, Rn. 772). Auf die Frage, ob von Artikel 1 und Artikel 2 des Gesetzes über die Feststellung eines Zweiten Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2021 vom 18. Februar 2022 auch deshalb noch
Rechtswirkungen ausgehen, weil mit diesen Vorschriften die entsprechenden Kreditermächtigungen für eine Zuführung an ein Sondervermögen genutzt und damit dem Verfall gemäß § 18 Abs. 3 BHO entzogen worden sind, kommt es mithin nicht an.

                                            III.
 Die Antragstellerinnen und Antragsteller bringen vor, dass Artikel 1 und Artikel 2 des       93
Gesetzes über die Feststellung eines Zweiten Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für
das Haushaltsjahr 2021 mit Art. 109 Abs. 3, Art. 110 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 sowie
Art. 115 Abs. 2 GG unvereinbar seien.

  Damit ist das für eine abstrakte Normenkontrolle notwendige objektive Klarstellungsinteresse (vgl. BVerfGE 6, 104 <110>; 52, 63 <80>; 88, 203 <334>; 96, 133 <137>; 100,
249 <257>; 101, 1 <30>; 103, 111 <124>; 106, 244 <250>; 108, 169 <178>; 110, 33 <44
f.>; 113, 167 <193>; 119, 394 <409>; 127, 293 <319>; 128, 1 <32>; 157, 223 <249 Rn.
66>) an der Gültigkeit der Norm im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG


                                           30/62

zu bejahen. Es ist indiziert, wenn ein auf das Grundgesetz in besonderer Weise verpflichtetes Organ oder ein Organteil von der Unvereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Bundesrecht überzeugt ist und eine diesbezügliche Feststellung beim Bundesverfassungsgericht beantragt (vgl. BVerfGE 6, 104 <110>; 39, 96 <106>; 52, 63 <80>; 96,
133 <137>; 103, 111 <124>; 119, 394 <409>; 127, 293 <319>; 150, 1 <77 f. Rn. 138>;
157, 223 <249 Rn. 66>). Es entfällt lediglich, wenn von der zur Prüfung gestellten Norm
unter keinem denkbaren Gesichtspunkt mehr Rechtswirkungen ausgehen können (vgl.
BVerfGE 97, 198 <213 f.>; 100, 249 <257>; 110, 33 <45>; 133, 241 <259 Rn. 45>; 150, 1
<77 f. Rn. 138>; 151, 152 <161 f. Rn. 27> – Wahlrechtsausschluss Europawahl - Eilantrag;
157, 223 <249 Rn. 66>), was hier zu verneinen ist (vgl. Rn. 208). Eines subjektiven allgemeinen Rechtsschutzinteresses bedarf es dagegen nicht (vgl. BVerfGE 103, 111 <124>).

                                            C.
 Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 entspricht nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die notlagenbedingte Kreditaufnahme aus Art. 109 Abs. 3 Satz 1
und 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 1 und 6 GG (I.). Daneben verstößt es im Hinblick auf den Zeitpunkt seines Erlasses gegen Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG (II.). Auf einen möglichen Verstoß
gegen die Grundsätze der Haushaltsklarheit und -wahrheit gemäß Art. 110 Abs. 1 Satz 1
GG kommt es demnach nicht mehr an (III.).

                                            I.
  1. Art. 115 Abs. 2 Satz 1 GG sieht in Konkretisierung des – an Bund und Länder gerichteten – grundsätzlichen Verbots der strukturellen Neuverschuldung aus Art. 109 Abs. 3
Satz 1 GG („Schuldenbremse“) vor, dass im Rahmen der Haushaltswirtschaft des Bundes
Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen
sind. Nach Art. 109 Abs. 3 Satz 4, Art. 115 Abs. 2 Satz 2 GG ist diesem Gebot für den Bund
Genüge getan, wenn die Einnahmen aus Krediten 0,35 vom Hundert im Verhältnis zum
nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten.

  Hinzu tritt nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 3 GG eine   97
sogenannte „Konjunkturkomponente“ (vgl. zu diesem Begriff § 2 Abs. 2, § 5 des G 115),
wonach bei einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung die
Auswirkungen auf den Haushalt im Auf- und Abschwung symmetrisch berücksichtigt
werden können. Die Einzelheiten der Berücksichtigung der konjunkturellen Entwicklung regelt nach Art. 115 Abs. 2 Satz 5 GG ein Bundesgesetz (vgl. § 2 Abs. 2, § 5 G 115).

  Der hier im Zentrum stehende Art. 109 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2      98
Satz 6 GG gibt dem Bundestag das Recht zu beschließen, dass die sich aus den dargestellten Maßgaben ergebenden Kreditobergrenzen im Falle von Naturkatastrophen oder
außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und
die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, überschritten werden dürfen. Dabei handelt es sich um eine abschließende Ausnahmeregelung (vgl. BTDrucks 16/12410,
S. 11; Heintzen, in: von Münch/Kunig, GG, 7. Aufl. 2021, Art. 109 Rn. 37; Henneke, in:
Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 15. Aufl. 2022, Art. 109 Rn. 144; Heun, in:


                                          31/62

Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 109 Rn. 39).

 Neben den geschriebenen Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 bis 8                99
GG (a) ist ein Veranlassungszusammenhang zwischen der Notsituation und der Überschreitung der Kreditobergrenzen erforderlich (b). Weiter sind bei der notlagenbedingten Kreditaufnahme die Prinzipien der Jährlichkeit und Jährigkeit zu beachten, welche
auch der Schuldenbremse zugrunde liegen (c).

  a) Art. 115 Abs. 2 Satz 6 bis 8 GG formuliert formelle (aa) und materielle (bb) Voraussetzungen für die Überschreitung der Kreditobergrenze bei Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen, deren Einhaltung einer abgestuften verfassungsgerichtlichen Überprüfungsdichte unterliegt (cc).

  aa) In formeller Hinsicht verlangt Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG für die Überschreitung der          101
Kreditobergrenze bei Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen einen
Beschluss der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages gemäß Art. 121 GG. In dem qualifizierten Mehrheitserfordernis kommt die Tragweite der parlamentarischen Entscheidung, eine Ausnahme von der Schuldenbremse zu beschließen, zum Ausdruck. Ob der
Bundestag den Beschluss nach Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG in Gestalt eines Gesetzesbeschlusses oder eines schlichten Parlamentsbeschlusses fasst, ist ihm anheimgestellt (vgl.
BTDrucks 16/12410, S. 13; vgl. auch Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 109 Rn. 208
<Mai 2011>; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, 2014,
S. 376).

  bb) In materieller Hinsicht setzt Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG eine Naturkatastrophe oder eine außergewöhnliche Notsituation voraus (1), die sich der Kontrolle des Staates entzieht (2) und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigt (3). Zudem verlangt
Art. 115 Abs. 2 Satz 7 und 8 GG einen Tilgungsplan zur Kreditrückführung in einem angemessenen Zeitraum (4).

  (1) Der Anlass für die Ausnahme von der regelmäßigen Kreditobergrenze muss in einer              103
Naturkatastrophe oder einer außergewöhnlichen Notsituation liegen. Das Begriffsverständnis von einer „Naturkatastrophe“ im Sinne von Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2
Satz 6 GG kann im Wesentlichen an die Auffassungen anknüpfen, die sich zu Art. 35
Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 GG entwickelt haben (vgl. BTDrucks 16/12410, S. 11, 13; vgl.
auch Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 109 Rn. 43). Art. 35 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3
Satz 1 GG setzt den verfassungsrechtlichen Rahmen für die bundesstaatliche Hilfe zwischen Bund und Ländern oder unter Ländern „bei einer Naturkatastrophe oder bei einem
besonders schweren Unglücksfall“. Der Begriff der „Naturkatastrophe“ bezeichnet dabei
unmittelbar drohende Gefahrenzustände oder Schädigungen von erheblichem Ausmaß,
die durch Naturereignisse ausgelöst werden, wie etwa Erdbeben, Hochwasser, Unwetter, Dürre oder Massenerkrankungen (vgl. BTDrucks 16/12410, S. 11, 13; vgl. auch Heun,
in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 109 Rn. 44).

 Demgegenüber ist der Begriff der „außergewöhnlichen Notsituation“ im Sinne von                    104
Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG abweichend von dem Tatbestandsmerk-



                                             32/62

mal des „besonders schweren Unglücksfalls“ aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 GG
zu bestimmen. Unter Letzterem wird nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein Schadensereignis von großem Ausmaß verstanden, das – wie ein schweres
Flugzeug- oder Eisenbahnunglück, ein Stromausfall mit Auswirkungen auf lebenswichtige Bereiche der Daseinsvorsorge oder ein Unfall in einem Kernkraftwerk – wegen seiner Bedeutung in besonderer Weise die Öffentlichkeit berührt und auf menschliches
Fehlverhalten oder technische Unzulänglichkeiten zurückgeht (BVerfGE 115, 118
<143>).

  Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat im Jahr 2009 bei der Schaffung der geltenden Fassung von Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG darauf verzichtet, neben
dem Begriff der „Naturkatastrophe“ auch denjenigen des „besonders schweren Unglücksfalls“ aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 GG als Tatbestandsmerkmal der Ausnahmevorschrift zum grundsätzlichen Verbot struktureller Neuverschuldung aufzugreifen. Der stattdessen verwendete Begriff der „außergewöhnlichen Notsituation“ ist im
Kontext des Staatsschuldenrechts haushaltsrechtsspezifisch zu interpretieren und daher
nicht auf die Anwendungsfälle eines „besonders schweren Unglücksfalls“ beschränkt,
wenngleich er bei haushaltswirtschaftlicher Relevanz auch diesen umfassen kann.

  Im Hinblick auf Sinn und Zweck von Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG, die   106
haushalts- und finanzpolitische Handlungsfähigkeit des Staates zur Krisenbewältigung
zu gewährleisten (vgl. BTDrucks 16/12410, S. 11), sind unter einer „außergewöhnlichen
Notsituation“ auch außergewöhnliche Störungen der Wirtschafts- und Finanzlage zu
fassen. Dieses Begriffsverständnis entspricht demjenigen der Fraktionen im Deutschen
Bundestag, welche den Gesetzentwurf für die Änderung von Art. 109, Art. 115 GG in den
verfassungsändernden Prozess eingebracht haben. Danach soll eine „außergewöhnliche Notsituation“ auch bei einer plötzlichen Beeinträchtigung der Wirtschaftsabläufe in
einem extremen Ausmaß aufgrund eines „exogenen Schocks“ vorliegen, falls deshalb
aus Gründen des Gemeinwohls aktive Stützungsmaßnahmen des Staates zur Aufrechterhaltung und Stabilisierung der Wirtschaftsabläufe geboten sind (vgl. BTDrucks 16/
12410, S. 11). Daneben soll ein „Ereignis von positiver historischer Tragweite“ wie die
deutsche Wiedervereinigung, das einen erheblichen Finanzbedarf auslöst, einen Anwendungsfall von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG bilden (vgl. BTDrucks 16/12410, S. 11).

  Durch das Attribut der Außergewöhnlichkeit der Notsituation kommt zugleich zum Ausdruck, dass nicht jede Beeinträchtigung der Wirtschaftsabläufe der Ausnahmeklausel
des Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG unterfällt. Insbesondere sind Beeinträchtigungen der Finanz- und Wirtschaftslage nicht schon dann ein Anwendungsfall dieser Norm, wenn es
sich um bloße Auf- und Abschwungbewegungen eines zyklischen Konjunkturverlaufs
handelt (vgl. BTDrucks 16/12410, S. 11). Dem Regelungszusammenhang von Art. 115
Abs. 2 Satz 3, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG lässt sich vielmehr entnehmen, dass solche Entwicklungen abschließend im Rahmen der Konjunkturkomponente des grundsätzlichen
Verbots struktureller Neuverschuldung Niederschlag finden sollen und keine weitergehende Durchbrechung desselben rechtfertigen können (vgl. BTDrucks 16/12410, S. 11;
Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 15. Aufl. 2022, Art. 109 Rn. 150;


                                           33/62

zustimmend auch Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 109 Rn. 45).

 (2) Die Naturkatastrophe oder außergewöhnliche Notsituation, welche den Anlass für               108
die Ausnahme vom grundsätzlichen Verbot der strukturellen Neuverschuldung geben
soll, muss sich nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG der Kontrolle des Staates entziehen.

 Dieses zusätzliche Merkmal findet eine unionsrechtliche Entsprechung in Art. 122                 109
Abs. 2 AEUV, wonach die Europäische Union einem Mitgliedstaat im Fall von Schwierigkeiten aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich
seiner Kontrolle entziehen, finanziellen Beistand leisten kann (vgl. Heun, in: Dreier, GG,
Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 109 Rn. 45). Maßgeblich ist insoweit ein Moment der Unbeherrschbarkeit des Ereignisses, wodurch mittel- oder längerfristige Entwicklungen, etwa eine schleichende Anhäufung von Staatsschulden, ausgeschlossen werden sollen
(vgl. Herrmann/Dausinger, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/
GRC/AEUV, 2017, Art. 122 <AEUV> Rn. 17). Die Folgen von Krisen, die lange absehbar waren oder gar von der öffentlichen Hand verursacht worden sind, dürfen nicht mit Notkrediten finanziert werden (vgl. G. Kirchhof, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 7. Aufl.
2018, Art. 109 Rn. 100).

 (3) Darüber hinaus muss die Naturkatastrophe oder außergewöhnliche Notsituation                  110
gemäß Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG eine „erhebliche Beeinträchtigung“ der staatlichen Finanzlage zur Folge haben. Dieses Tatbestandsmerkmal stellt einen Bezug zwischen dem von der Notlage ausgelösten Finanzbedarf und der staatlichen
Haushaltswirtschaft her. Nach dem Verständnis der Fraktionen im Deutschen Bundestag,
welche den Gesetzentwurf für die Änderung von Art. 109, Art. 115 GG eingebracht haben, soll sich der relevante Finanzbedarf aus dem Aufwand für die Schadensbeseitigung
wie auch aus dem etwaigen Aufwand für vorbeugende Maßnahmen ergeben können
(vgl. BTDrucks 16/12410, S. 11; daran anschließend auch Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz,
GG, Art. 109 Rn. 207 <Mai 2011>).

 (a) Zwischen der Notsituation und dem Neuverschuldungsbedarf muss eine kausale                   111
Beziehung bestehen (vgl. Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 15.
Aufl. 2022, Art. 109 Rn. 151; Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 115 Rn. 188 <Okt.
2009>; R. Wendt, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 7. Aufl. 2018, Art. 115 Rn. 51;
Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 109 Rn. 45). Erforderlich ist, dass die Notsituation ursächlich zu einer Reaktion des Staates führt, die sich in einer erheblichen Weise auf die „Finanzlage“ des Bundes auswirkt und gerade deshalb die Rechtfertigung für
eine Neuverschuldung bietet. Der Finanzbedarf, der durch die Reaktion des Staates auf
die Naturkatastrophe oder die außergewöhnliche Notlage sowie durch mögliche vorbeugende Maßnahmen entsteht, muss den Gesamthaushalt spürbar belasten (vgl. BT-Drucks 16/12410, S. 11; G. Kirchhof, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 7. Aufl. 2018,
Art. 109 Rn. 100).

  (b) Eine Notsituation, die nur „unerhebliche“ Folgen für die Finanzlage des Staates mit         112
sich bringt, kann keine notlagenbedingte Neuverschuldung tragen. In solchen Fällen


                                             34/62

muss ein plötzlich auftretender Finanzbedarf ohne zusätzliche Kreditaufnahme, beispielsweise durch Haushaltsumschichtungen, Ausgabenkürzungen oder Steuererhöhungen, gedeckt werden (vgl. Christ, NVwZ 2009, S. 1333 <1336>). Das Tatbestandsmerkmal der „erheblichen“ Beeinträchtigung der staatlichen Finanzlage stellt damit in
allgemeiner Weise auf den Einfluss der äußeren Krise auf die staatlichen Finanzen in
ihrer Gesamtheit ab. Weitere Anforderungen ergeben sich aus dem Merkmal der Erheblichkeit nicht (a.A. Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 15. Aufl.
2022, Art. 109 Rn. 151 f.; Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 109 Rn. 46).

  (4) Der Beschluss zur Überschreitung der regulären Verschuldungsgrenzen in Notlagen        113
ist nach Art. 109 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 7 GG mit einem Tilgungsplan zu verbinden. Hierfür genügt ein einfacher Parlamentsbeschluss. Ein förmlicher Gesetzesbeschluss ist nicht notwendig (a.A. Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG,
Art. 115 Rn. 190 <Okt. 2009>; Reimer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 115 Rn. 47
<Aug. 2023>). Dem steht bereits der Wortlaut des Art. 115 Abs. 2 Satz 7 GG entgegen,
wonach der Tilgungsplan mit dem zuvor oder gleichzeitig zu fassenden „Beschluss“ über
die Feststellung der Notlage nach Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG und nicht etwa mit dem Haushaltsgesetz zu verbinden ist. Gegen das Erfordernis eines Tilgungsplans in Form eines
Bundesgesetzes im Sinne des Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG spricht zudem die Gesetzesbegründung (vgl. BTDrucks 16/12410, S. 13). Danach soll die Feststellung einer Notlage nach
Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG ausdrücklich auch durch einfachen Parlamentsbeschluss möglich sein. Auch die Verwendung der Begrifflichkeit des (Tilgungs)„Plans“, der im Vergleich
zum Begriff der Regelung in Art. 109 Abs. 3 Satz 3 GG („Tilgungsregelung“) lediglich ein
gewisses Mindestmaß an Verbindlichkeit anklingen lässt, deutet in diese Richtung (vgl.
Meickmann, NVwZ 2021, S. 97 <98>). Richtigerweise folgt die Verbindlichkeit des Tilgungsplans nicht erst aus der rechtlichen Bindungswirkung eines förmlichen Gesetzesbeschlusses, sondern unmittelbar aus der Verfassung, die auch einem einfachen Parlamentsbeschluss Verbindlichkeit zusprechen kann (vgl. Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl.
2018, Art. 115 Rn. 44).

 Materielle Anforderung an den Tilgungsplan ist nach Art. 115 Abs. 2 Satz 8 GG, dass die     114
darin vorgesehene Rückführung der notlagenbedingt aufgenommenen Kredite binnen
eines angemessenen Zeitraums zu erfolgen hat. Nach dem Willen der Fraktionen im
Deutschen Bundestag, die den Gesetzentwurf für die Änderung von Art. 109, Art. 115 GG
eingebracht haben, soll diese Rückführungspflicht dazu beitragen, ein weiteres Anwachsen der Staatsschulden zu verhindern (vgl. BTDrucks 16/12410, S. 13).

  cc) Die geschriebenen Tatbestandsvoraussetzungen für die notlagenbedingte Ausnahme vom grundsätzlichen Verbot der strukturellen Neuverschuldung nach Art. 109 Abs. 3
Satz 2 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG sind grundsätzlich verfassungsgerichtlich voll überprüfbar (1). Einschränkungen der Überprüfungsdichte gelten allerdings für
das Erfordernis einer erheblichen Beeinträchtigung der staatlichen Finanzlage (2) und
für die Ausgestaltung der Rückführung der aufgenommenen Kredite binnen eines angemessenen Zeitraums (3).



                                          35/62

  (1) Ob eine Naturkatastrophe oder außergewöhnliche Notsituation vorliegt, die sich         116
der Kontrolle des Staates entzieht, unterliegt vollumfänglicher verfassungsgerichtlicher
Prüfung. Durchgreifende Gründe für eine Einschränkung der Justiziabilität dieser Voraussetzungen sind nicht ersichtlich. Obschon die denkbaren Anwendungsfälle von Naturkatastrophen und Notsituationen äußerst vielfältig sind, handelt es sich um Rechtsbegriffe, deren Auslegung und Anwendung nach den oben dargestellten Maßstäben
gerichtlicher Kontrolle zugänglich sind (vgl. Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 109
Rn. 235 <Mai 2011>; G. Kirchhof, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 7. Aufl. 2018,
Art. 109 Rn. 98; vgl. im Wesentlichen auch Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018,
Art. 109 Rn. 43).

  (a) Eine Einschränkung der Prüfungsdichte des Bundesverfassungsgerichts lässt sich         117
nicht daraus herleiten, dass Auslegung und Anwendung von Normen des Haushaltsverfassungsrechts in Rede stehen. Wie bei den Vorschriften des bundesstaatlichen Finanzverfassungsrechts handelt es sich bei dem Haushaltsverfassungsrecht und insbesondere
bei dem Staatsschuldenrecht nicht um „minder verbindlich[e] Regelungen“ im Sinne
von „soft law“ (vgl. zur bundesstaatlichen Finanzverfassung BVerfGE 72, 330 <388>)
oder um „Normen minderer Geltungskraft“ (vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit
Haushaltsverfassungsrecht, 2014, S. 388).

  (b) Die Annahme der vollen gerichtlichen Überprüfbarkeit dieser Tatbestandsmerkmale wird durch die Entstehungsgeschichte von Art. 109 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit
Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG gestützt. Die bis zur Einfügung dieser Vorschriften im Wege der
Verfassungsänderung im Jahr 2009 (vgl. Art. 1 Nr. 4 und 6 des Gesetzes zur Änderung des
Grundgesetzes <Artikel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d> vom 29. Juli 2009, BGBl I
S. 2248) bestehende Verfassungsrechtslage zur Zulässigkeit von Krediteinnahmen durch
den Bund war nach der Rechtsprechung des Zweiten Senats durch einen Einschätzungsund Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers und eine erhebliche Einschränkung der
verfassungsgerichtlichen Prüfungsdichte auf eine Kontrolle der Nachvollziehbarkeit und
Vertretbarkeit der Darlegungen des Gesetzgebers gekennzeichnet. Daran ist nach der
Neuregelung von Art. 109, Art. 115 GG nicht festzuhalten.

  (aa) Nach Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG a.F. durften die Einnahmen aus Krediten die Summe      119
der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten.
Ausnahmen waren nur zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zulässig. Dabei führen die konkreten Anwendungsvoraussetzungen des Art. 115
Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 GG a.F. zu einer verfassungsgerichtlich nur begrenzt kontrollierbaren Abwägung. Nur wenn das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ernsthaft und
nachhaltig gestört war oder eine solche Störung unmittelbar drohte, durfte von der Ausnahmevorschrift Gebrauch gemacht werden. Dem Haushaltsgesetzgeber stand bei der
Prüfung, ob eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorlag oder unmittelbar drohte, ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Damit korrespondierte eine Darlegungslast im Gesetzgebungsverfahren. Dem Bundesverfassungsgericht
oblag im Streitfall die Prüfung, ob die im Gesetzgebungsverfahren dargelegte Beurteilung und Einschätzung des Gesetzgebers nachvollziehbar und vertretbar war (vgl.


                                          36/62

BVerfGE 79, 311 <343>; 119, 96 <140 f.>).

  (bb) Diese Einschränkung der gerichtlichen Prüfungsdichte bei der Überprüfung der            120
Einhaltung der Vorgaben des Staatsschuldenrechts alter Fassung blieb nicht ohne Kritik.
Sie verwies darauf, dass die Begrenzungen der Kreditaufnahme gerade auch mangels
Justiziabilität ineffektiv seien (vgl. das Sondervotum der Richter Di Fabio und Mellinghoff, BVerfGE 119, 155 <162 f.>). Der Zweite Senat führte in der zitierten Entscheidung
aus, dass sich die von ihm insoweit anzuwendenden Vorschriften des Staatsschuldenrechts in der Vergangenheit als nicht hinreichend steuerungskräftig erwiesen hätten
(vgl. BVerfGE 119, 96 <142 f., 146>). Die Schaffung ausreichend konkreter Direktiven zur
sachgerechten Begrenzung der Staatsverschuldung sei allerdings nicht dem Bundesverfassungsgericht aufgegeben, sondern dem verfassungsändernden Gesetzgeber vorbehalten (vgl. BVerfGE 119, 96 <143>).

 (cc) Die Verfassungsänderung des Jahres 2009 schuf neben dem grundsätzlichen Verbot struktureller Neuverschuldung in Art. 109 Abs. 3 Satz 1, Art. 115 Abs. 2 Satz 1 GG n.F.
auch Vorgaben für die Zulässigkeit von Überschreitungen der regulären Grenzen für die
Kreditaufnahme des Bundes in außergewöhnlichen Notsituationen in Art. 109 Abs. 3
Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG n.F. Soweit der notlagenbezogene Ausnahmetatbestand
nunmehr auf einen „Fall von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen“, abstellt, enthält er Voraussetzungen,
welche einer gerichtlichen Überprüfung – gegenüber dem Tatbestandsmerkmal „Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ nach der alten Rechtslage – besser zugänglich sind (vgl. Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 109 Rn. 235 <Mai 2011>;
Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 109 Rn. 43; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, 2014, S. 389). Insoweit korrespondiert mit dem
grundlegenden Anliegen des verfassungsändernden Gesetzgebers, die Grenzen für die
Kreditaufnahme des Bundes enger und handhabbarer zu fassen, eine erhöhte verfassungsgerichtliche Kontrolldichte (vgl. BTDrucks 16/12410, S. 7: „Die Ausnahmeregel
wird deutlich enger gefasst“; vgl. auch Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 115
Rn. 48: „Verrechtlichung“; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, 2014, S. 389).

  (2) Das in Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG weiter vorgesehene Erfordernis einer „erheblichen Beeinträchtigung“ der staatlichen Finanzlage ist demgegenüber
nur eingeschränkt verfassungsgerichtlich kontrollierbar. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht zu prüfen, ob die außergewöhnliche Notsituation zu einem außerordentlich – also nicht nur unerheblich – erhöhten Finanzbedarf geführt hat und damit grundsätzlich geeignet war, die staatliche Finanzlage erheblich zu beeinträchtigen. Für die
Frage, ab welcher konkreten Höhe des finanziellen Mehrbedarfs eine erhebliche Beeinträchtigung der Finanzlage vorliegt, kommt dem Gesetzgeber aber ein Einschätzungsund Beurteilungsspielraum zu (vgl. – bezogen auf „die Höhe des Bedarfs“ – Heun, in:
Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 109 Rn. 46).

 (3) Die Ausgestaltung der Rückführung der aufgenommenen Kredite binnen eines an-              123



                                            37/62

gemessenen Zeitraums gemäß Art. 109 Abs. 3 Satz 3, Art. 115 Abs. 2 Satz 8 GG unterliegt
gleichfalls einer eingeschränkten verfassungsgerichtlichen Überprüfbarkeit. Hinsichtlich der Angemessenheit des Rückführungszeitraums steht dem Gesetzgeber insoweit
ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu (vgl. Wendt, in: v. Mangoldt/Klein/
Starck, GG, Kommentar, Bd. 3, 7. Aufl. 2018, Art. 115 Rn. 56; G. Kirchhof, in: v. Mangoldt/
Klein/Starck, GG, Bd. 3, 7. Aufl. 2018, Art. 109 Rn. 101; Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl.
2018, Art. 115 Rn. 48). Zur Beurteilung, welcher Zeitraum als angemessen für die Rückführung anzusehen ist, ist das Parlament aufgerufen; es hat darüber bei der Aufstellung
des Tilgungsplans in Ansehung der Größenordnung der erhöhten Kreditaufnahme sowie
der konkreten konjunkturellen Situation zu entscheiden (vgl. BTDrucks 16/12410, S. 13).

 b) Sind die geschriebenen Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt, „können diese Kreditobergrenzen […] überschritten werden“ (Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG). Dem Wortlaut der Vorschrift ist – jedenfalls unmittelbar – keine quantitative oder qualitative, absolute oder
relative Grenze der zulässigen Neuverschuldung zu entnehmen (vgl. Gröpl, NJW 2020,
S. 2523 <2525>; Korioth, JZ 2009, S. 729 <733> „exzeptionelle Verschuldungsmöglichkeit“).

  Über den Wortlaut hinaus ist jedoch ein sachlicher Veranlassungszusammenhang zwischen der Naturkatastrophe oder außergewöhnlichen Notsituation und der Überschreitung der Kreditobergrenzen erforderlich (aa), bei dessen Beurteilung dem Gesetzgeber
ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zukommt (bb). Eine verfassungsgerichtliche Überprüfung der Verhältnismäßigkeit der notlagenbedingten Kreditaufnahme
scheidet indes aus (cc), insbesondere eine Überprüfung von deren Erforderlichkeit und
Angemessenheit (dd). Allerdings ergeben sich Darlegungslasten des Gesetzgebers, um
eine verfassungsrechtliche Überprüfung der Nachvollziehbarkeit und Vertretbarkeit der
gesetzgeberischen Entscheidungen über die Kreditaufnahme zu ermöglichen (ee).

  aa) Bereits nach dem geschriebenen Tatbestand des Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG ist zu prüfen, ob gerade die Naturkatastrophe oder außergewöhnliche Notsituation die staatliche
Finanzlage erheblich beeinträchtigt, ob also eine Kausalbeziehung zwischen der Notlage, dem erhöhten Finanzbedarf und der Störung der Lage der staatlichen Finanzen besteht.

  Die Verfassungsgemäßheit der Überschreitung der Kreditobergrenzen ist jedoch weitergehend davon abhängig, dass die konkreten Verschuldungsermächtigungen in einem sachlichen Veranlassungszusammenhang mit der Notsituation stehen (vgl. Gröpl,
NJW 2020, S. 2523 <2525> „notlagenspezifisches Konnexitätsprinzip“; Meickmann,
NVwZ 2021, S. 97 <100 f.>). Während das Tatbestandsmerkmal der erheblichen Beeinträchtigung der staatlichen Finanzlage in allgemeiner Weise auf den Einfluss der äußeren Krise auf die staatlichen Finanzen abstellt, verlangt das Erfordernis des sachlichen
Veranlassungszusammenhangs einen konkreten Bezug zu den außerregulären Kreditermächtigungen und fragt inhaltlich danach, ob diese – auch der Höhe nach – gerade
auf die Notlage als Anlass rückführbar sind.

 (1) Dieses zusätzliche Erfordernis eines Veranlassungszusammenhangs findet keine                 128


                                             38/62

ausdrückliche Stütze im Wortlaut von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG. Gleichwohl lässt sich insoweit an die Präposition „für“ („Ausnahmeregelung für Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen“) in Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG anknüpfen. Hinzu kommt,
dass Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG die notlagenbedingte Überschreitung der Kreditobergrenze ausdrücklich nur „im Falle“ der Notsituation zulässt.

  (2) Das Erfordernis eines Veranlassungszusammenhangs ergibt sich zudem im Wege            129
der Auslegung von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG unter Berücksichtigung von dessen Regelungsumfeld. Der Systematik der Art. 109, 115 GG lässt sich das allgemeine Verbot der
strukturellen Neuverschuldung gemäß Art. 109 Abs. 3 Satz 1, Art. 115 Abs. 2 Satz 1 GG als
Grundsatz und im Falle außergewöhnlicher Notlagen nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115
Abs. 2 Satz 6 GG eine tatbestandlich klar konturierte Ausnahme entnehmen (vgl. Gröpl,
NJW 2020, S. 2523 <2525>), welche eine gewichtige Grundentscheidung des Haushaltsverfassungsrechts durchbricht. Daraus folgt, dass – selbst wenn die geschriebenen Voraussetzungen von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG vorliegen – eine grenzen- und maßstabslose
Kreditaufnahme verfassungsrechtlich nicht zulässig ist. Es bestehen zwar keine absoluten betragsmäßigen Grenzen der Kreditaufnahme, wohl aber relative sachliche Grenzen
(vgl. Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 115 Rn. 38; Meickmann, NVwZ 2021,
S. 97 <99 f.>). Um den Charakter von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG als notlagenspezifische
Ausnahmevorschrift zu wahren, muss die Kreditaufnahme im Einzelnen sachlich gerade
auf die konkrete Notsituation und den Willen des Gesetzgebers, diese zu bewältigen,
rückführbar sein (vgl. Gröpl, NJW 2020, S. 2523 <2525>).

  (a) Ausgangspunkt dieser Begrenzung ist die parlamentarische Feststellung (Art. 115       130
Abs. 2 Satz 6 und 7 GG), welche die Kreditüberschreitung mit den Kosten der zur Bewältigung der außerordentlichen Notlage notwendigen Maßnahmen verknüpft. Zugleich
definiert diese Feststellung diejenige Notlage, die aus Sicht des Bundestages die Handlungsfähigkeit des Staates herausfordert und als Krise bewältigt werden muss. Mit der
genauen Bezeichnung der Notlage wird, wie die Antragsteller zutreffend formulieren,
für die Öffentlichkeit die „Identität des geschichtlichen Vorgangs“ klargestellt und zugleich in transparenter Weise verdeutlicht, zur Bewältigung welcher Krise von der Ausnahmeregelung Gebrauch gemacht wird. Aus dem Beschluss des Bundestages folgt damit eine Umgrenzungsfunktion, die der demokratischen Öffentlichkeit eine Kontrolle
ermöglicht.

 (b) Zudem führt der Beschluss dem Haushaltsgesetzgeber den Ausnahmecharakter der           131
Überschreitung der Kreditobergrenzen vor Augen und veranlasst ihn damit, sowohl die
Feststellung der Notlage als auch die Überschreitung der Kreditobergrenzen im Blick zu
behalten und mit besonderer Sorgfalt zu prüfen. An der mit dieser Regelungssystematik
eingerichteten „Warnfunktion“ wird nicht zuletzt der hohe Stellenwert erkennbar, der
einer grundsätzlichen Einhaltung der Kreditobergrenze aus Sicht des verfassungsändernden Gesetzgebers zukommt (vgl. BVerfGE 132, 195 <245 Rn. 120>).

 (3) Bereits zu der nach der alten Verfassungsrechtslage bestehenden staatsschuldenrechtlichen Ausnahmevorschrift bei Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichge-



                                          39/62

wichts in Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 GG a.F. hat der Senat ein dem Veranlassungszusammenhang bei Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG n.F. strukturähnliches Erfordernis statuiert und
dabei das Element der Finalität gefordert (vgl. Meickmann, NVwZ 2021, S. 97 <100, dort
in Fn. 49>). Die ausnahmsweise erhöhte Kreditaufnahme musste demzufolge „nach
Umfang und Verwendung geeignet sein, die Störung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts abzuwehren“, wobei es gerade nicht ausreichte, „dass eine erhöhte Kreditaufnahme durch eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts veranlasst“
war; sie musste darüber hinaus auch final auf die Abwehr dieser Störung bezogen sein
(vgl. BVerfGE 79, 311 <339>; 119, 96 <140>).

 Ein solcher Veranlassungszusammenhang muss nach der nunmehr geltenden strengeren Regelungssystematik erst recht vorliegen. Überschreitungen der regulären Kreditobergrenze können verfassungsrechtlich nur gedeckt sein, wenn der Haushaltsgesetzgeber mit ihnen zweckgerichtet Maßnahmen zur Überwindung oder Vorbeugung einer
Naturkatastrophe oder außergewöhnlichen Notsituation finanziert (vgl. Meickmann,
NVwZ 2021, S. 97 <100>). Nicht erfasst sind dagegen Neukredite für allgemeinpolitische
Maßnahmen, die allenfalls anlässlich der vermeintlich günstigen Gelegenheit des Aussetzens der Schuldenbremse ergriffen werden, aber nicht auf die Überwindung der Krisensituation zielen (vgl. Meickmann, NVwZ 2021, S. 97 <100>; Gröpl, NJW 2020, S. 2523
<2525>).

  (4) Die kreditfinanzierten Maßnahmen müssen als Folge des zu überprüfenden Veranlassungszusammenhangs geeignet sein, den Zweck der Überwindung oder Vorbeugung
einer Naturkatastrophe oder außergewöhnlichen Notsituation zu fördern (vgl. Meickmann, NVwZ 2021, S. 97 <100>; Schwarz, COVID-19 und Recht <COVuR> 2020, S. 74
<77>; Tappe/Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, 2. Aufl. 2019, Rn. 457; zur alten
Rechtslage BVerfGE 119, 96 <140>). Die Eignung bezieht sich dabei auf die Gesamtheit
der Maßnahmen und nicht auf jede einzelne Maßnahme, denn die einzelnen Maßnahmen können sich gegenseitig verstärken, unterstützen oder überhaupt erst zur Wirkung
bringen (vgl. Meickmann, NVwZ 2021, S. 97 <100>; BVerfGE 79, 311 <340>). Es ist daher
„nicht Aufgabe der Eignungsprüfung […], einzelne Ausgabenansätze aus diesem Gefüge
herauszubrechen und isoliert auf ihre Eignung, auf gegebene Einsparungsmöglichkeiten o.ä. zu untersuchen“ (BVerfGE 79, 311 <340>).

 (5) Welche Anforderungen an die Kreditermächtigungen aus diesem Erfordernis eines           135
Veranlassungszusammenhangs im Einzelnen abzuleiten sind, ist von der Art der Notsituation und den zu ihrer Bekämpfung sowie zur Anpassung und Nachsorge gebotenen
Maßnahmen abhängig. Denn die Überschreitung der regulären Kreditaufnahmegrenzen ist nur im Hinblick auf diese spezifisch notlagenbezogenen Maßnahmen zulässig.

  (6) Noch strengere Anforderungen sind – anders als die Antragstellerinnen und Antragsteller meinen – an das Erfordernis des Veranlassungszusammenhangs hingegen nicht
zu stellen. Es ist insbesondere nicht ersichtlich, dass die notlagenbedingte Kreditaufnahme auf die Beseitigung der unmittelbaren Folgen einer etwaigen Notlage beschränkt
sein könnte. Dem verfassungsändernden Gesetzgeber stand bei der Neufassung der



                                          40/62

Art. 109, 115 GG als „Notlage“ auch eine „plötzliche Beeinträchtigung der Wirtschaftsabläufe in einem extremen Ausmaß aufgrund eines exogenen Schocks, wie beispielsweise der aktuellen Finanzkrise“ vor Augen, „die aus Gründen des Gemeinwohls aktive
Stützungsmaßnahmen des Staates zur Aufrechterhaltung und Stabilisierung der Wirtschaftsabläufe gebietet“ (vgl. BTDrucks 16/12410, S. 11). Ebenfalls vor Augen hatte der
Gesetzgeber das (positive) Ereignis der Deutschen Einheit. Die in der Gesetzesbegründung genannte Finanz- und Bankenkrise der Jahre 2007 bis 2009 führte mittelbar zu einer weltweiten Wirtschaftskrise mit weitreichenden Folgen. Eine randscharfe Abgrenzung zwischen unmittelbaren und mittelbaren Krisenfolgen dürfte überdies praktisch
nicht durchführbar sein.

  bb) Sowohl für die Diagnose der Art und des Ausmaßes der Notsituation als insbesondere auch für die Ausgestaltung der Maßnahmen zur Bekämpfung, Anpassung und gegebenenfalls Nachsorge kommt dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu (vgl. G. Kirchhof, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 7. Aufl. 2018,
Art. 109 Rn. 98; Meickmann, NVwZ 2021, S. 97 <100>; Reimer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 109 Rn. 67 <Aug. 2023>; Schwarz, COVuR 2020, S. 74 <77>; Christ, NVwZ
2009, S. 1333 <1336>). Dies gilt namentlich für die Höhe der für die finanzielle Absicherung dieser Maßnahmen vorgesehenen Kreditermächtigungen (vgl. für die Höhe des
Bedarfs auch Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 109 Rn. 46). Dem Bundesverfassungsgericht obliegt die Prüfung, ob die Beurteilung und Einschätzung des Gesetzgebers auch vor dem Hintergrund der Auffassungen in Volkswirtschaftslehre und Finanzwissenschaft nachvollziehbar und vertretbar ist (vgl. BVerfGE 79, 311 <343>; 119, 96
<147 ff.>).

 Je weiter allerdings das auslösende Ereignis in der Vergangenheit liegt, je mehr Zeit        138
zur Entscheidungsfindung gegeben ist und je entfernter die Folgen sind, desto stärker
wird sich der Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers
verengen, weil die Folgen seines Handelns mit der Zeit besser abzuschätzen sind und so
verhindert werden kann, dass die Ausnahme der Überschreitung der Kreditobergrenzen
zur Regel wird, wie es bei der grundgesetzlichen Vorgängerregelung bemängelt wurde
(vgl. Oebbecke, NVwZ 2019, S. 1173 <1175>; Meickmann, NVwZ 2021, S. 97 <100>).

  (1) Der Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers hinsichtlich des          139
Vorliegens eines Veranlassungszusammenhangs findet eine Parallele in der nach der alten Verfassungsrechtslage bestehenden staatsschuldenrechtlichen Ausnahmevorschrift
bei Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 GG a.F. Die hierzu ergangene Rechtsprechung (vgl. BVerfGE 79, 311 <343>; 119, 96
<140>) ist daher auf die neue Verfassungsrechtslage grundsätzlich übertragbar. Dem
steht nicht entgegen, dass Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG n.F. gegenüber Art. 115 Abs. 1 Satz 2
Halbsatz 2 GG a.F. tatbestandlich konkreter gefasst ist, da sich der Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum nicht auf die Anwendung der geschriebenen Tatbestandsmerkmale, sondern auf das zusätzliche Erfordernis des Veranlassungszusammenhangs bezieht.
Unter diesem Gesichtspunkt bleibt die neue mit der alten Verfassungsrechtslage vergleichbar.


                                           41/62

  (2) Hinzu kommt, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber durch die tatbestandliche Konkretisierung und sachliche Verschärfung der Regeln für die Kreditaufnahme von
Bund und Ländern (insb. Art. 109 Abs. 3 und 5, Art. 109a, Art. 115, Art. 143d Abs. 1 GG)
klargestellt hat, dass eine Selbstbindung der Parlamente und die damit einhergehende
fühlbare Beschränkung ihrer haushaltspolitischen Handlungsfähigkeit gerade im Interesse einer langfristigen Erhaltung der demokratischen Gestaltungsfähigkeit notwendig
sein können (vgl. BVerfGE 129, 124 <170>). „Mag eine derartige Bindung die demokratischen Gestaltungsspielräume in der Gegenwart auch beschränken, so dient sie doch
zugleich deren Sicherung für die Zukunft. Zwar stellt auch eine langfristig besorgniserregende Entwicklung des Schuldenstandes keine verfassungsrechtlich relevante Beeinträchtigung der Kompetenz des Gesetzgebers zu einer situationsabhängigen diskretionären Fiskalpolitik dar. Dennoch führt sie zu einer faktischen Verengung von
Entscheidungsspielräumen […]. Deren Vermeidung ist ein legitimes (verfassungs-)gesetzgeberisches Ziel“ (BVerfGE 135, 317 <403 f. Rn. 169>).

  Es ist dabei in erster Linie Sache des Gesetzgebers, abzuwägen, ob und in welchem           141
Umfang zur Erhaltung demokratischer Gestaltungs- und Entscheidungsspielräume auch
für die Zukunft Bindungen in Bezug auf das Ausgabeverhalten geboten und deshalb
– spiegelbildlich – eine Verringerung des Gestaltungs- und Entscheidungsspielraums in
der Gegenwart hinzunehmen ist. Das Bundesverfassungsgericht kann sich hier nicht mit
eigener Sachkompetenz an die Stelle der dazu zuvörderst berufenen Gesetzgebungskörperschaften setzen (vgl. BVerfGE 129, 124 <183>; 135, 317 <404 f. Rn. 173>).

 Mit diesem Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers korrespondiert eine eingeschränkte verfassungsgerichtliche Kontrolldichte, welche sich auf eine
Prüfung der Nachvollziehbarkeit und Vertretbarkeit der Einschätzungen und Beurteilungen des Gesetzgebers zum sachlichen Veranlassungszusammenhang beschränkt (vgl.
Meickmann, NVwZ 2021, S. 97 <100>).

  (3) Für eine solche eingeschränkte Überprüfung spricht zudem, dass auch die Landesverfassungsgerichte bei den strukturähnlichen Vorschriften zur notlagenbedingten Kreditaufnahme durch die Länder von einem entsprechenden Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum des (Landes)Gesetzgebers ausgehen (vgl. Hessischer StGH, Urteil vom
27. Oktober 2021 - P.St. 2783, P.St. 2827 -, juris, Rn. 248; VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil
vom 1. April 2022 - VGH N 7/21 -, juris, Rn. 110).

 cc) Die Vorschrift des Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG sieht darüber hinaus keine weiteren materiellen Beschränkungen für eine krisenbedingte Kreditaufnahme des Bundes vor. Insbesondere ist der Haushaltsgesetzgeber nicht an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
gebunden. Vielmehr ist die konkrete Abwägung zwischen den geeigneten Mitteln zur
Abwehr der außergewöhnlichen Notsituation eine Aufgabe des Haushaltsgesetzgebers,
die er auch politisch zu verantworten hat. Für politisches Handeln räumt das Grundgesetz dem Gesetzgeber, soweit es sich nicht um – hier nicht gegebene – Eingriffe in
Rechts- oder Freiheitsbereiche handelt, einen Gestaltungsspielraum ein, dem es nur einen Rahmen setzt. Innerhalb dieses Rahmens ist der Gesetzgeber frei, politische Ent-



                                           42/62

scheidungen zu treffen.

 dd) Das bedeutet im vorliegenden Zusammenhang, dass die Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers zwar geeignet zur Krisenbewältigung sein muss, unter mehreren geeigneten Mitteln jedoch keine Abstufung im Sinne einer Erforderlichkeit oder Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne zu treffen ist (vgl. BVerfGE 79, 311 <342 f.>; vgl. auch jüngst
VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. April 2022 - VGH N 7/21 -, juris, Rn. 112). Die krisenbedingte Kreditaufnahme ist deshalb verfassungsgerichtlich nicht darauf zu überprüfen, ob sie sich als erforderlich und angemessen erweist (vgl. Meickmann, NVwZ
2021, S. 97 <101>; Korioth, JZ 2009, S. 729 <733> kein „die Kredithöhe begrenzendes
Kriterium“; wohl auch Siekmann, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 115 Rn. 53; a.A. Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 15. Aufl. 2022, Art. 109 Rn. 153;
Wendt, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 7. Aufl. 2018, Art. 115 Rn. 53a; Pünder, in:
Berliner Kommentar, Art. 115 Rn. 145 f. <Juli 2010>; Reimer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 109 Rn. 67, 67a, 67b <Aug. 2023>; Schwarz, COVuR 2020, S. 74 <77>).

  (1) Vor der Inanspruchnahme einer notlagenbedingten Kreditaufnahme nach Art. 115             146
Abs. 2 Satz 6 GG ist der Gesetzgeber insbesondere nicht von Verfassungs wegen zur Ausschöpfung anderer Konsolidierungsspielräume gehalten (Erforderlichkeit der notlagenbedingten Kreditaufnahme). Es ist allein Sache des Parlaments, entsprechende (politische) Grundentscheidungen zu treffen und hierbei alternativ bestehende
Finanzierungsmöglichkeiten wie Steuererhöhungen, andere haushaltspolitische
Schwerpunktsetzungen und eventuelle Rücklagen in die Abwägung miteinzubeziehen.
Eine „Subsidiarität der Kreditaufnahme“ lässt sich Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG gerade nicht
entnehmen (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. April 2022 - VGH N 7/21 -, juris,
Rn. 113; a.A. Schmidt, JZ 2021, S. 382 <386>; Gröpl, NJW 2020, S. 2523 <2526>).

  Gegen ein Erforderlichkeitskriterium spricht zudem die in Art. 115 Abs. 2 Satz 8 GG geregelte Tilgungsverpflichtung für krisenbedingte Kreditaufnahmen. Das Grundgesetz
unterscheidet insoweit zwischen der eigentlichen Krisensituation und der Zeit nach
Überwindung der Krise, in welcher der Gesetzgeber zumindest an einen angemessenen
Pfad der Schuldenrückführung gebunden ist. Damit wird das Erfordernis zur Ausschöpfung etwaiger Konsolidierungsmöglichkeiten wesentlich in die Tilgungsphase, also in
die Zeit, in der die Krise überwunden ist, verlagert. Erst in der Zeit nach der Naturkatastrophe oder der außergewöhnlichen Notsituation besteht eine verfassungsrechtliche
Konsolidierungspflicht, während in der akuten Notsituation die Krisenbewältigung im
Vordergrund steht. Der Erweiterung des Handlungsspielraums durch die Inanspruchnahme notlagenbedingter Kreditmittel in Krisenzeiten folgt dessen anschließende Verengung in den folgenden Haushaltsjahren (vgl. Meickmann, NVwZ 2021, S. 97 <102>).

 (2) Die Angemessenheit der notlagenbedingten Kreditaufnahme unterliegt im Weiteren keiner verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Ein Grundsatz der „haushaltsverfassungsrechtlichen Angemessenheit“ lässt sich der Verfassung gerade nicht entnehmen (a.A.
Hessischer StGH, Urteil vom 27. Oktober 2021 - P.St. 2783, P.St. 2827 -, juris, Rn. 252 zur
Hessischen Landesverfassung; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG,



                                           43/62

15. Aufl. 2022, Art. 109 Rn. 154; Wendt, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 7. Aufl.
2018, Art. 115 Rn. 53a). Der Verzicht auf eine Verhältnismäßigkeitsprüfung im engeren
Sinne führt auch nicht zu einer – der Zielrichtung des Art. 115 Abs. 2 GG widersprechenden – Eröffnung der Möglichkeit unkontrollierbarer Erhöhung der Staatsverschuldung.
Die notlagenbedingte Kreditaufnahme ist von den Tatbestandsmerkmalen des Art. 115
Abs. 2 Satz 6 GG abhängig, deren Vorliegen grundsätzlich vollumfänglich verfassungsgerichtlich überprüfbar ist. Erst auf der Ebene der Rechtsfolge beschränkt sich der Prüfungsmaßstab auf das Kriterium der Vertretbarkeit und Nachvollziehbarkeit, insbesondere im
Hinblick auf die Annahme des Veranlassungszusammenhangs. Die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG führen demnach schon für sich genommen zu einem vom verfassungsändernden Gesetzgeber gewollten Schutz vor ungerechtfertigter
Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung zur Schuldenbremse.

  ee) Dem Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers entspricht eine            149
Darlegungslast im Gesetzgebungsverfahren (vgl. BVerfGE 119, 96 <140>). Dies ermöglicht dem Bundesverfassungsgericht im Streitfall die Prüfung, ob die entsprechende Beurteilung und Einschätzung des Gesetzgebers anhand der von ihm gegebenen Begründung nachvollziehbar und vertretbar ist (vgl. BVerfGE 79, 311 <343>; 119, 96 <140 f.>).

  (1) Im Gesetzgebungsverfahren darzulegen sind die Diagnose der Naturkatastrophe              150
oder der außergewöhnlichen Notsituation sowie ihrer Ursachen, die Absicht, durch die
erhöhte Kreditaufnahme diese Notlage abzuwehren oder zu überwinden, und die begründete Prognose, dass und wie durch die erhöhte Kreditaufnahme dieses Ziel erreicht
werden kann, sie also zur Beseitigung der Notlage geeignet erscheint (vgl. Henneke, in:
Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 15. Aufl. 2022, Art. 109 Rn. 153; Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 109 Rn. 214 <Mai 2011>; Wendt, in: v. Mangoldt/Klein/
Starck, GG, Bd. 3, 7. Aufl. 2018, Art. 115 Rn. 52; ähnlich Gröpl, NJW 2020, S. 2523 <2525>).
Dabei wird gegebenenfalls die Koordination der Haushaltsplanung mit flankierenden
gesetzgeberischen Maßnahmen und der längerfristigen Politik darzulegen sein. Falls
der Haushaltsgesetzgeber entgegen der bisherigen Finanzplanung handelt, hat er dies
zu begründen (vgl. im Hinblick auf die alte Rechtslage BVerfGE 79, 311 <345>). Welche
Anforderungen an die im Einzelfall geforderten Darlegungspflichten des Gesetzgebers
bestehen, bestimmt sich nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalles und ist insbesondere von der Art der jeweiligen Krisensituation – und der Vielschichtigkeit von Lösungen zur Krisenüberwindung – abhängig. Dabei müssen stets Sinn und Zweck der Ausnahmeregelung des Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG im Blick behalten werden, denn diese soll die
Handlungsfähigkeit des Staates zur Krisenbewältigung gewährleisten (vgl. BTDrucks 16/
12410, S. 11).

 (2) Macht der Gesetzgeber wiederholt innerhalb eines Haushaltsjahres oder innerhalb           151
aufeinander folgender Haushaltsjahre von der Möglichkeit notlagenbedingter Kreditmittel Gebrauch, so wachsen auch die Anforderungen an seine Darlegungslasten. Je länger die Krise dauert und je umfangreicher der Gesetzgeber notlagenbedingte Kredite in
Anspruch genommen hat, desto detaillierter hat er die Gründe für das Fortbestehen der
Krise (Krisendiagnose) und die aus seiner Sicht weiter gegebene Geeignetheit der von


                                           44/62

ihm geplanten Maßnahmen zur Krisenbewältigung darzulegen.

 (3) Dies gilt, bezogen auf die Höhe der Kreditermächtigungen, insbesondere dann,           152
wenn notlagenbedingte Kreditmittel entgegen der ursprünglichen Haushaltsplanung
und dem konstitutiven Beschluss nach Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG nicht oder nicht in voller
Höhe benötigt worden sind und nunmehr für andere als die ursprünglich avisierten
Maßnahmen zur Krisenbewältigung genutzt werden sollen.

 (4) Besondere Anforderungen an die Darlegungslast des Gesetzgebers ergeben sich            153
vor dem Hintergrund der notwendigen Abgrenzung einer notlagenbedingten Kreditaufnahme gemäß Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG vom Anwendungsbereich der erweiterten Kreditaufnahmemöglichkeiten gemäß Art. 115 Abs. 2 Satz 3 GG wegen einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung, bei der die Auswirkungen auf
den Haushalt im Auf- und Abschwung symmetrisch zu berücksichtigen sind. Der Verfassungstext verdeutlicht damit, dass nicht schon jede wirtschaftliche Krisensituation mit
einer außergewöhnlichen Notsituation gleichzusetzen ist. Demgemäß hat auch der
Haushaltsgesetzgeber diese Abgrenzung nachvollziehbar darzulegen.

 (5) Die insoweit im Gesetzgebungsverfahren dargelegte Beurteilung und Einschätzung des Gesetzgebers ist verfassungsgerichtlich daraufhin zu überprüfen, ob sie nachvollziehbar und vertretbar ist (vgl. BVerfGE 79, 311 <342>; 119, 96 <140 f.>; Meickmann,
NVwZ 2021, S. 97 <101>). Diese Aufgabenverteilung zwischen parlamentarischer Gesetzgebung und verfassungsgerichtlicher Kontrolle ist bei der Wahrnehmung der verfassungsrechtlichen Ermächtigung und Verpflichtung zu einer situationsgebundenen, auf
dynamische Entwicklungen reagierenden Kreditaufnahme sachlich geboten (vgl.
VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. April 2022 - VGH N 7/21 -, juris, Rn. 106; vgl. zur
alten Rechtslage BVerfGE 79, 311 <342>).

  c) Dem systematischen Gefüge der verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Kreditaufnahme des Bundes nach den Art. 109 Abs. 3, Art. 115 GG sind darüber hinaus die haushaltsrechtlichen Prinzipien der Jährlichkeit und Jährigkeit – flankiert vom Haushaltsgrundsatz
der Fälligkeit – zu entnehmen, welche dem grundsätzlichen Verbot der strukturellen
Neuverschuldung zugrunde liegen (aa). Diese Prinzipien gelten auch für die Ausnahmeregelung zur Schuldenbremse bei Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG (bb) und können nicht
durch den Einsatz von Sondervermögen umgangen werden (cc). Die Einhaltung der
Prinzipien der Jährlichkeit und Jährigkeit unterliegen einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle (dd).

 aa) Die vom grundsätzlichen Verbot der strukturellen Neuverschuldung nach Art. 109         156
Abs. 3 Satz 1, Art. 115 Abs. 2 Satz 1 GG unter Berücksichtigung der Auswirkungen einer
von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung in Art. 109 Abs. 3
Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 3 bis 5 GG vorgesehene Regelungsmöglichkeit unterliegt den
Geboten der Jährlichkeit und Jährigkeit. Dies folgt aus einer systematischen Auslegung
der verfassungsrechtlichen Vorgaben und ihres normativen Umfelds.



                                          45/62

  (1) Ein erster gewichtiger Anhaltspunkt dafür, dass die Vorgaben aus Art. 109 Abs. 3,          157
Art. 115 GG auf Jährlichkeit und Jährigkeit angelegt sind, ergibt sich aus der Formulierung der Grundentscheidung zum Verbot struktureller Neuverschuldung in Art. 109
Abs. 3 Satz 1 GG: Indem Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG statuiert, dass die Haushalte von Bund
und Ländern grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind, verknüpft
er die Begrenzung der staatlichen Kreditaufnahme mit der staatlichen Haushaltswirtschaft und auf diese Weise auch mit dem allgemeinen Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG (a) sowie mit den damit in Verbindung stehenden Prinzipien der Jährigkeit (b) und Fälligkeit (c).

  (a) Das Prinzip der Jährlichkeit (vgl. zum Begriff Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, 2008, S. 64 ff.; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht,
2014, S. 328 f.; vgl. ferner Gröpl, in: Bonner Kommentar, Art. 110 Rn. 257 <Sept. 2015>)
des Haushalts des Bundes nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG geht dahin, dass der Haushaltsplan für ein oder mehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten
Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festzustellen ist. Das allgemeine Jährlichkeitsprinzip, welches Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG enthält, dient der Sicherung des Budgetrechts des Parlaments, insbesondere im Hinblick darauf, dass das Budget bei längeren
Haushaltsperioden seine Aussagekraft und Verbindlichkeit verlöre (vgl. nur Heun, in:
Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 110 Rn. 13 i.V.m. Rn. 28). Das Parlament könnte zudem mangels eines entsprechenden Gesetzesinitiativrechts von sich aus keine Nachtragshaushalte initiieren (vgl. Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, 2008, S. 64;
Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, 2014, S. 329).

  (b) In einem engen funktionalen Zusammenhang zu dem in Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG               159
ausdrücklich verankerten Prinzip der Jährlichkeit der Haushaltsaufstellung steht das
Prinzip der Jährigkeit des Haushaltsvollzugs; während Ersteres Anforderungen an die
Periodizität der Aufstellung des Haushalts stellt, adressiert Letzteres die Frage nach dem
Geltungszeitraum der Ermächtigungen in den Haushaltsplänen (vgl. Gröpl, in: Bonner
Kommentar, Art. 110 Rn. 257 <Sept. 2015>). Das Jährigkeitsprinzip betrifft die Begrenzung des beplanten Zeitraums in materieller (inhaltlicher) Hinsicht, mithin also eine
zeitliche Beschränkung der Ausgaben- und Kreditermächtigungen (vgl. Tappe, in: Gröpl,
BHO/LHO, 2. Aufl. 2019, § 11 Rn. 10). Es ist einfach-rechtlich in § 27 Abs. 1 Satz 1 HGrG,
§ 45 Abs. 1 Satz 1 BHO niedergelegt. Danach dürfen Ermächtigungen nur zu im Haushaltsplan bezeichneten Zwecken und Leistungen, soweit und solange sie fortdauern,
und nur bis zum Ende des Haushaltsjahres geleistet oder in Anspruch genommen werden. Anschließend verfallen sie ersatzlos, soweit nichts anderes bestimmt ist (vgl. Gröpl,
in: Bonner Kommentar, Art. 110 Rn. 257 <Sept. 2015>; Tappe, Das Haushaltsgesetz als
Zeitgesetz, 2008, S. 102).

 (aa) Das Prinzip der Jährigkeit gilt nicht absolut. So sehen § 27 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 bis 4   160
HGrG und § 45 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 bis 4 BHO Durchbrechungen dieses Grundsatzes vor,
unter anderem im Hinblick auf die Bildung von Ausgaberesten, die unter näheren Voraussetzungen für die jeweilige Zweckbestimmung über das Haushaltsjahr hinaus bis
zum Ende des auf die Bewilligung folgenden zweitnächsten Haushaltsjahres verfügbar


                                            46/62

bleiben dürfen. Eine weitere Ausnahme stellt die wegen Art. 110 Abs. 4 Satz 2 GG in
Verbindung mit § 18 Abs. 3 BHO vorgesehene vorläufige „Weitergeltung“ von Kreditermächtigungen dar.

  (bb) Damit adressiert das Jährigkeitsprinzip in erster Linie die Exekutive in der Phase       161
des Haushaltsvollzugs. Es begrenzt daneben aber auch den Entscheidungsspielraum des
Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des Haushaltsplans. Aus ihm folgt die Verpflichtung
des Haushaltsgesetzgebers, Ausgabe- und Verpflichtungsermächtigungen jedenfalls
grundsätzlich nicht überjährig übertragbar auszuweisen. Die Möglichkeiten der Übertragbarkeit können im Einzelfall, etwa im Hinblick auf den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit verfassungsrechtlicher Rechtfertigung zugänglich sein, müssen jedoch auf Ausnahmen reduziert bleiben (vgl. Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, 2008, S. 102 f.).

  (cc) Das inhaltliche Prinzip der Jährigkeit ergänzt das äußerliche Prinzip der Jährlichkeit   162
in seiner Schutzwirkung zugunsten des parlamentarischen Budgetrechts, indem es verhindert, dass der Entscheidungsspielraum künftiger Haushaltsgesetzgeber durch fortwirkende Vorfestlegungen aus früheren Haushalten eingeschränkt wird (vgl. Gröpl, in:
Bonner Kommentar, Art. 110 Rn. 257 <Sept. 2015>). Es verhindert damit eine Lastenverschiebung in die Zukunft (vgl. Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, 2008, S. 111).
Wegen dieses engen funktionalen Zusammenhangs zum Jährlichkeitsprinzip gemäß Art.
110 Abs. 2 Satz 1 GG kommt auch dem Grundsatz der Jährigkeit Verfassungsrang zu (vgl.
Siekmann, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 110 Rn. 62; Gröpl, in: Bonner Kommentar,
Art. 110 Rn. 257 <Sept. 2015>; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, 2014, S. 331; implizit auch Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, 2008,
S. 103).

 (c) Das Prinzip der kassenwirksamen Fälligkeit findet keine ausdrückliche Erwähnung            163
im Text des Grundgesetzes, ist jedoch der Sache nach in § 8 Abs. 2 Nr. 1 und 2 HGrG und
§ 11 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BHO einfach-rechtlich normiert. Der Fälligkeitsgrundsatz betrifft
die zeitliche Zuordnung der Haushaltsmittel, wobei auf die voraussichtliche Kassenwirksamkeit, also die tatsächlichen Ein- und Auszahlungen von Finanzmitteln abgestellt
wird (vgl. Gröpl, in: Bonner Kommentar, Art. 110 Rn. 258 <Sept. 2015>). Im Haushaltsplan dürfen demnach nur diejenigen Einnahmen und Ausgaben veranschlagt werden,
die im Haushaltsjahr voraussichtlich kassenwirksam werden (vgl. Tappe, in: Gröpl, BHO/
LHO, 2. Aufl. 2019, § 11 Rn. 32).

  (2) Indem Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG als Grundnorm des grundgesetzlichen Staatsschuldenrechts festlegt, dass die Haushalte von Bund und Ländern grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind, verknüpft er – über seine Bezugnahme auf die
Verpflichtung zur formellen Ausgeglichenheit des Haushalts gemäß Art. 110 Abs. 1
Satz 2 GG – die Vorgaben zur Kreditaufnahme mit den vorstehend dargestellten allgemeinen Haushaltsgrundsätzen der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit (vgl. Kloepfer,
Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, 2014, S. 335 f.). Auf diese Weise
wird dem Gebot der formellen Ausgeglichenheit gemäß Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG das
staatsschuldenrechtliche Gebot der materiellen Ausgeglichenheit des Haushalts in Ge-



                                            47/62

stalt eines Verbots struktureller Neuverschuldung gemäß Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG zur
Seite gestellt (vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht,
2014, S. 336). Aus dieser Bezugnahme ist zu folgern, dass auch die Vorgaben zur Kreditaufnahme des Bundes aus Art. 109 Abs. 3, Art. 115 GG grundsätzlich den Prinzipien der
Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit folgen müssen, was indes spezifische Modifikationen unter Rücksicht auf die sachlichen und funktionalen Besonderheiten der Vorschriften zur Kreditaufnahme nicht ausschließt.

  (3) Auch aus der Ausgestaltung der Regeln über die Begrenzung der Neuverschuldung             165
des Bundes in Art. 109 Abs. 3, Art. 115 GG ergibt sich, dass die Grundsätze der Jährlichkeit,
Jährigkeit und Fälligkeit im Staatsschuldenrecht Geltung beanspruchen. Denn nach der
Konzeption der Art. 109 Abs. 3, Art. 115 GG stellt das Staatsschuldenrecht auf einen jährlichen Bezugsrahmen ab. Dies zeigt sich besonders deutlich an der in Art. 115 Abs. 2
Satz 5 GG verwendeten Formulierung, wonach in einem Bundesgesetz die „Berechnung
der Obergrenze der jährlichen Nettokreditaufnahme“ zu regeln ist.

 (a) Jährlichkeit im Bereich der Vorgaben über die Kreditaufnahme des Bundes bedeutet, dass die zulässige Höhe der Kreditaufnahme nach Jahren getrennt zu ermitteln ist.
Nach Ablauf eines Jahres ist die zulässige Nettokreditaufnahme für das Folgejahr neu zu
ermitteln.

 (b) Jährigkeit erfordert, dass Kreditermächtigungen, die in den Rahmen der zulässigen          167
Nettokreditaufnahme für ein bestimmtes Jahr fallen und auf die zulässige Kreditaufnahme in diesem Jahr angerechnet werden, grundsätzlich auch in eben diesem Jahr tatsächlich genutzt werden müssen, die Kredite also aufzunehmen sind.

 (c) Schließlich folgt aus der Formulierung „Obergrenze der jährlichen Nettokreditaufnahme“ in Art. 115 Abs. 2 Satz 5 GG, dass im Sinne des Fälligkeitsprinzips für die zeitliche
Zuordnung der Kreditermächtigungen in Bezug auf einzelne Jahre und die entsprechenden Obergrenzen für die Kreditaufnahme die tatsächliche Aufnahme der Kredite maßgeblich sein soll.

  (4) Ein weiterer normativer Anhaltspunkt für diese Sichtweise folgt aus Art. 115              169
Abs. 1 GG, soweit es dort heißt, dass Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen
Rechnungsjahren führen können, einer bundesgesetzlichen Ermächtigung bedürfen.
Durch das Abstellen auf mögliche „Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren“ hat der verfassungsändernde Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass die Begrenzungen im
Staatsschuldenrecht eine zeitliche, nach Rechnungsjahren gestaffelte Schutzwirkung
zugunsten späterer Haushalte entfalten sollen.

  (5) Schließlich wird das Ergebnis, wonach die Regelungsmechanik der sogenannten               170
Schuldenbremse aus Art. 109 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 1 GG den
Prinzipien der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit unterliegt, durch teleologische Erwägungen weiter gefestigt. Die Ziele, die Staatsverschuldung des Bundes effektiv zu begrenzen und Belastungen künftiger Haushalte durch Rückführungsverpflichtungen gering zu halten, sind in die Zukunft gerichtet und verfügen damit ebenfalls über eine



                                            48/62

spezifisch zeitbezogene Dimension.

  bb) Die Geltung der Grundsätze der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit im Staatsschuldenrecht erstreckt sich auch auf die Ausnahmeregelung des Art. 109 Abs. 3 Satz 2 in
Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG für Naturkatastrophen und außergewöhnliche
Notsituationen. Zwar rechtfertigen diese Normen gerade die Überschreitung der Obergrenze der jährlichen Nettokreditaufnahme. In ihrem auf die Durchbrechung der regulären Grenze gerichteten Ausnahmecharakter bleiben die Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115
Abs. 2 Satz 6 GG aber eng auf das jährliche Berechnungssystem der Schuldenbremse bezogen.

  (1) Demgemäß hat auch der Beschluss des Bundestages nach Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG,        172
die Kreditobergrenzen zu überschreiten, für ein konkretes Rechnungsjahr zu ergehen.
Schon die Berechnung der jeweiligen für den Regelfall geltenden regulären Verschuldungsgrenze bezieht sich auf das einzelne Haushaltsjahr. Sollten eine Notsituation oder
ihre Wirkungen über den Zeitraum eines Jahres anhalten und fortdauernden Kreditbedarf veranlassen, so haben Beschlüsse nach Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG nach Jahren getrennt zu ergehen. Es entspricht im Übrigen der Staatspraxis, dass sich Beschlüsse nach
Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG auf Haushalts- oder Rechnungsjahre beziehen; sie ergehen unter Hinweis auf ein entsprechendes Haushaltsgesetz oder Nachtragshaushaltsgesetz
(vgl. den Beschluss des Deutschen Bundestages gemäß Art. 115 Abs. 2 Satz 6 und 7 GG
vom 25. März 2020, BTDrucks 19/18108, 19/18131; den Beschluss des Deutschen Bundestages gemäß Art. 115 Abs. 2 Satz 6 und 7 GG vom 23. April 2021, BTDrucks 19/28464,
19/28740; den Beschluss des Deutschen Bundestages gemäß Art. 115 Abs. 2 Satz 6 und
7 GG vom 3. Juni 2022, BTDrucks 20/2036). Auf diese Weise wird dem – äußerlichen –
Prinzip der Jährlichkeit im Rahmen der Ausnahmeregelung nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2,
Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG Rechnung getragen.

  (2) Das – stärker vollzugsgerichtete – Prinzip der Jährigkeit fordert im Zusammenspiel     173
mit dem Grundsatz der kassenwirksamen Fälligkeit weiter, dass die auf ein bestimmtes
Rechnungsjahr bezogenen notlagenbedingten Kreditermächtigungen, soll von ihnen
Gebrauch gemacht werden, unmittelbar in dem betreffenden Jahr tatsächlich kassenwirksam werden müssen. Die Kredite sind deshalb in dem der Ermächtigung zugrundeliegenden Jahr tatsächlich aufzunehmen, weil sie in diesem Jahr zur Bewältigung der
Notlage gebraucht werden. Nach dem Ablauf des Rechnungsjahres verfallen die entsprechenden Kreditermächtigungen, denn im Unterschied zu „gewöhnlichen“ Kreditermächtigungen (Art. 110 Abs. 4 Satz 2 GG i.V.m. § 18 Abs. 3 BHO) existiert für notlagenbedingte Kreditermächtigungen keine normierte Ausnahme von den Grundsätzen der
Jährigkeit und Jährlichkeit. Anderenfalls würden die durch den Beschluss des Bundestages festgestellte Notsituation und die tatsächliche Kreditaufnahme in unzulässiger Weise voneinander getrennt, obwohl sie inhaltlich aufeinander bezogen sind.

 cc) Die Prinzipien der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit können nicht dadurch außer   174
Kraft gesetzt werden, dass der Gesetzgeber eine Gestaltungsform wählt, bei der Kreditermächtigungen für ein juristisch unselbständiges Sondervermögen (Nebenhaushalte)



                                          49/62

nutzbar gemacht werden. Auch juristisch unselbständige Nebenhaushalte werden von
dem Verbot der Neuverschuldung nach Art. 109 Abs. 3 Satz 1, Art. 115 Abs. 2 GG umfasst
(1), weshalb die allgemeinen Anforderungen aus dem Zeitbezug der Schuldenbremse
bei dem Einsatz eines Sondervermögens im Grundsatz anwendbar bleiben (2).

  (1) Das Verbot struktureller Neuverschuldung nach Art. 109 Abs. 3 Satz 1, Art. 115 Abs. 2   175
GG umfasst auch juristisch unselbständige Nebenhaushalte (vgl. Kube, in: Dürig/Herzog/
Scholz, GG, Art. 109 Rn. 117 <Mai 2011>; vgl. zu Art. 109 Abs. 3 GG i.V.m. der Landesverfassung von Rheinland-Pfalz: VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. April 2022 - VerfGH
N 7/21-, juris, Rn. 51).

 (a) Dies legt bereits der Wortlaut von Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG nahe, wonach die Haushalte von Bund und Ländern umfassend dem Staatsschuldenrecht des Art. 109 Abs. 3 GG
unterworfen sind.

  (b) Auch aus teleologischer Sicht ist es angezeigt, zum Zwecke einer effektiven Begrenzung der Nettoneuverschuldung unselbständige Nebenhaushalte von der Schuldenbremse zu erfassen, da anderenfalls erhebliches Umgehungspotential bestünde (vgl. –
in Auseinandersetzung mit der alten Verfassungsrechtslage bis 2009 nach Art. 115 Abs. 2
GG a.F. – Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 115 Rn. 51 <Okt. 2009>).

  (c) Dieses Ergebnis wird gestützt durch eine Auslegung der Art. 109 Abs. 3 Satz 1,          178
Art. 115 Abs. 2 GG unter Berücksichtigung der bis zur Reform des Staatsschuldenrechts im
Jahr 2009 geltenden Verfassungsrechtslage sowie des Vorgehens des verfassungsändernden Gesetzgebers des Jahres 2009: Während Art. 115 Abs. 2 GG a.F. noch ausdrücklich vorsah, dass für Sondervermögen des Bundes durch Bundesgesetz Ausnahmen von
den Grenzen für die Kreditaufnahme des Bundes aus Art. 115 Abs. 1 GG a.F. zugelassen
werden können, fehlt eine solche Klausel im 2009 neu geschaffenen Staatsschuldenrecht. Hieraus lässt sich schließen, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber bewusst
davon absehen wollte, (weiterhin) Ausnahmen für Sondervermögen zu ermöglichen.
Zugleich verdeutlicht die alte Verfassungsrechtslage, dass unselbständige Sondervermögen des Bundes grundsätzlich den Vorgaben zur Kreditaufnahmebegrenzung unterfielen, da anderenfalls die frühere ausdrückliche Ausnahmeermächtigung ins Leere gelaufen wäre.

 (d) Für dieses Verständnis spricht schließlich auch der Wortlaut von Art. 143d Abs. 1 Satz   179
2 GG. Nach dieser Regelung ist eine Neuverschuldung über die (zum damaligen Zeitpunkt bestehenden) Kreditermächtigungen für bereits eingerichtete Sondervermögen
hinaus seit dem 1. Januar 2011 nicht mehr möglich.

 (2) (a) Dem Umstand, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber bei der Reform des             180
Staatsschuldenrechts im Jahr 2009 darauf verzichtet hat, eine Art. 115 Abs. 2 GG a.F. entsprechende Ausnahmeermächtigung für Sondervermögen beizubehalten, lässt sich entnehmen, dass er beabsichtigte, die Durchsetzung der neu geschaffenen Schuldenbremse gerade auch gegenüber finanzrechtlichen Gestaltungsformen sicherzustellen, die mit
der Einrichtung und Beschickung von Sondervermögen arbeiten (vgl. BTDrucks 16/



                                           50/62

12410, S. 7; ferner Lenz/Burgbacher, NJW 2009, S. 2561 <2565>). Folglich müssen auch
bei solchen Gestaltungsformen die besonderen zeitbezogenen Restriktionen der (notlagenbedingten) Kreditaufnahme des Bundes nach den Prinzipien der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit gelten, welche die Wirksamkeit der Schuldenbremse erst garantieren.

  (b) Demgemäß führt die unter Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung für Notsituationen kreditfinanzierte Zuführung an ein Sondervermögen nach dem Grundsatz der
Jährlichkeit verfassungsrechtlich dazu, dass die dem Sondervermögen zugeführten Mittel grundsätzlich nur in demjenigen Rechnungsjahr, für welches sie durch den Beschluss
nach Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG bereitgestellt sind, eingesetzt werden können.

 Im Rahmen der grundgesetzlichen Schuldenbremse und der Berechnung der zulässigen Neuverschuldung sind der Kernhaushalt und unselbständige Sondervermögen als
Einheit zu betrachten. Eine kreditfinanzierte Zuführung an ein Sondervermögen kann
deshalb – unbeschadet der buchungstechnischen Vorgehensweise – nicht von den Begrenzungen der staatlichen Kreditaufnahme für das jeweils betroffene Haushaltsjahr
entbinden.

  Anderenfalls könnte der Bund in Haushaltsjahren, in denen aus ganz bestimmten, zeitund umstandsbezogenen Gründen Kreditaufnahmespielräume bestehen, diese Spielräume weit über den Bedarf hinaus wahrnehmen und notlagenbedingte Kreditermächtigungen für Zuführungen an Sondervermögen nutzen, um sie gleichsam „anzusparen“.
In späteren Jahren, für die die grundgesetzliche Schuldenbremse wiederum neue sachund zeitgerechte eigenständige Vorgaben macht, könnte der Bund die so für die Zukunft
nutzbar gemachten (ursprünglich) notlagenbedingten Kreditermächtigungen nach freiem Belieben einsetzen, ohne dass diese auf die Schuldenbremse angerechnet würden.
Dem stehen Art. 109 Abs. 3, Art. 115 Abs. 2 GG entgegen, die es nicht zulassen, dass die
notlagenbedingten Kreditermächtigungen und das Haushaltsjahr, in welchem die Notlage festgestellt wurde, staatsschuldenrechtlich durch buchhalterische Maßnahmen
voneinander entkoppelt werden.

  dd) Die zeitbezogenen Anforderungen in Gestalt der Prinzipien der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit an die Ausnahmeregelung zur Schuldenbremse für den Fall von Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2,
Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG, die auch im Fall des Einsatzes von Sondervermögen gelten, unterliegen einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Dies entspricht dem Anliegen des verfassungsändernden Gesetzgebers, durch die Reform des Jahres 2009 die Effektivität des Staatsschuldenrechts zu verwirklichen. Angesichts der eindeutigen
Schutzrichtung der neugeschaffenen Vorgaben in Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2
Satz 6 GG sowie der Klarheit der zeitbezogenen Begrenzungen für Kreditermächtigungen ist ein diesbezüglicher Einschätzungs-, Beurteilungs- oder Gestaltungsspielraum
des Gesetzgebers nicht gegeben.

 2. Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 muss sich an Art. 109 Abs. 3 Satz 2,           185
Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG messen lassen (a), mit deren geschriebenen Tatbestandsvoraussetzungen es in Einklang steht (b). Der Gesetzgeber hat jedoch den notwendigen Veran-


                                          51/62

lassungszusammenhang zwischen den notlagenbedingten Kreditermächtigungen und
den ergriffenen Maßnahmen zur Krisenbewältigung jedenfalls nicht ausreichend dargelegt (c). Zudem entspricht die im Rahmen des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes
2021 vorgenommene Zuführung an den KTF nicht den verfassungsrechtlichen Vorgaben
an die notlagenbedingte Kreditaufnahme des Bundes im Hinblick auf die Prinzipien der
Jährlichkeit und Jährigkeit (d).

  a) Zentraler Regelungsbestandteil des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 ist            186
die rückwirkende Erhöhung des Volumens des Sondervermögens EKF (heute KTF) von
42.694.600.000 auf 102.694.600.000 Euro. Der hierfür erforderliche Haushaltsspielraum wurde durch den Ansatz einer globalen Mehreinnahme in Höhe von 25 Milliarden
Euro und einer globalen Minderausgabe in Höhe von 35 Milliarden Euro geschaffen. Unverändert geblieben sind dabei die auf der Basis des (Ersten) Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 erteilten Ermächtigungen zur Nettokreditaufnahme in Höhe von
240.175.714.000 Euro. Diese aufgrund des Beschlusses des Deutschen Bundestages gemäß Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG vom 23. April 2021 zur Bewältigung der Corona-Pandemie
bereits durch das (Erste) Nachtragshaushaltsgesetz 2021 ausgebrachten Kreditermächtigungen, die nicht in vollem Umfang zur Bekämpfung der Pandemiefolgen entsprechend der im Nachtragshaushaltsgesetz 2021 erteilten Ermächtigung verwandt worden
waren, sind die Grundlage der Zuführung von weiteren 60 Milliarden Euro an den KTF.
Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 unterliegt demzufolge ebenfalls den Maßstäben der Art. 109 Abs. 3 Satz 1 und 2 GG sowie Art. 115 Abs. 2 Satz 1, 2 und 6 GG.

 b) Die geschriebenen Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 bis Satz 8         187
GG sind erfüllt.

 aa) Die Corona-Pandemie stellte mit ihren vielfältigen Folgen in gesundheitlicher und         188
wirtschaftlicher Hinsicht eine Notsituation im Sinne von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG dar (vgl.
Henneke, DVBl. 2020, S. 725 <728>).

  bb) Diese entzog sich der Kontrolle des Staates. Die Schwierigkeiten einer weltweit          189
grassierenden Pandemie mit ihren vielschichtigen Auswirkungen haben das staatliche
Gemeinwesen von Beginn der Pandemie an vor Herausforderungen gestellt, die sich
insbesondere aus ihrer immanenten Unberechenbarkeit ergaben. Dabei war die Corona-Pandemie in ihrer Entwicklung weder absehbar, noch ist sie von der öffentlichen
Hand verursacht worden.

  cc) Die Bekämpfung der Corona-Pandemie war von Beginn der Krise an mit einem außerordentlichen Bedarf an Haushaltsmitteln verknüpft und beeinträchtigte die staatliche Finanzlage demnach erheblich. Schon vor Ergreifen der ersten Maßnahmen im Jahr
2020 musste der Gesetzgeber davon ausgehen, dass eine weltweit ausgebrochene Pandemie spürbare Folgen für den Gesamthaushalt haben werde. An der Dimension der
Herausforderungen, die mit der staatlichen Pandemiebekämpfung verbunden waren
und sind, hatte sich zum Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses und der abermaligen Feststellung der Notlage durch den Deutschen Bundestag im April 2021 nichts geändert. Ein
kausaler Zusammenhang zwischen der Krise und einer erheblichen Beeinträchtigung


                                           52/62

des Bundeshaushalts bestand fort.

  dd) Mit dem Beschluss des Deutschen Bundestages vom 23. April 2021 gemäß Art. 115               191
Abs. 2 Satz 6 und 7 GG erfolgte die zur Aufnahme von notlagenbedingten Krediten erforderliche Feststellung einer Notlage für das Haushaltsjahr 2021 (vgl. BTDrucks 19/28464
i.V.m. BTDrucks 19/28740). Eine erneute Feststellung für das Haushaltsjahr 2021 ist nicht
erfolgt und war verfassungsrechtlich auch nicht geboten.

 ee) Mit dem Beschluss war ein entsprechender Tilgungsplan im Sinne des Art. 115                  192
Abs. 2 Satz 7 GG verbunden (vgl. BTDrucks 19/28464 i.V.m. BTDrucks 19/28740).

 (1) Der Wirksamkeit dieses Tilgungsplans steht schon mit Blick auf den Wortlaut des              193
Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG nicht entgegen, dass er in der Form eines einfachen Parlamentsbeschlusses gefasst und nicht als Gesetz erlassen wurde (vgl. Rn. 113).

 (2) Schließlich ist nicht ersichtlich, dass sich der Gesetzgeber im Hinblick auf die Angemessenheit des vorgesehenen Rückführungszeitraums außerhalb des ihm zustehenden
Einschätzungs- und Beurteilungsspielraums bewegte (vgl. Wendt, in: v. Mangoldt/
Klein/ Starck, GG, Bd. 3, 7. Aufl. 2018, Art. 115 Rn. 56; G. Kirchhof, in: v. Mangoldt/Klein/
Starck, GG, Bd. 3, 7. Aufl. 2018, Art. 109 Rn. 101; Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018,
Art. 115 Rn. 48).

 c) Den Veranlassungszusammenhang zwischen der festgestellten Notsituation und                    195
den durch die notlagenbedingte Kreditaufnahme finanzierten Maßnahmen zur Krisenbewältigung hat der Gesetzgeber dagegen nicht ausreichend dargelegt.

 aa) Im Ausgangspunkt nachvollziehbar ist die Krisendiagnose des Gesetzgebers: So                 196
wird in der Gesetzesbegründung eine Bestandsaufnahme der volkswirtschaftlichen Lage in Folge der Corona-Pandemie zum Ende des Jahres 2021 vorgenommen (vgl. BT-Drucks 20/300, S. 4). Gemäß der Herbstprojektion der Bundesregierung zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung falle das Wachstum im Jahr 2021 aufgrund der
pandemiebedingt bestehenden Lieferengpässe geringer aus als noch im Frühjahr erwartet. Die erneut steigende Infektionsdynamik und die Unsicherheiten wegen einer
neu aufgetretenen Virusvariante stellten zudem ein hohes Risiko für die weitere Entwicklung dar. Es bedürfe demnach zur Abmilderung der sozialen und wirtschaftlichen
Folgen der Pandemie und angesichts des massiven wirtschaftlichen Einbruchs im Jahr
2020 weiterhin umfangreicher angebots- und nachfrageseitiger Maßnahmen, um die
deutsche Volkswirtschaft wieder auf einen langfristig nachhaltigen Wachstumspfad führen zu können. Ein wesentliches Element zur Bewältigung der Folgen der Pandemie seien konjunkturunterstützende erhöhte staatliche Investitionen sowie die Förderung privatwirtschaftlicher Investitionen. Steuererhöhungen oder Ausgabenkürzungen stünden
demgegenüber dem notwendigen Kurs einer nachhaltigen Stabilisierung massiv entgegen.

 bb) Hingegen hat der Gesetzgeber die Notwendigkeit der konkret ergriffenen Maßnahmen nicht dargelegt.



                                             53/62

  (1) Die Bundesregierung verweist hierzu auf ihre Absicht, die Förderung der pandemiebedingt geschwächten Wirtschaft mit einem weiteren politischen Anliegen – der
Förderung von Klimaschutz, Transformation und Digitalisierung – zu verbinden: Eine verlässliche staatliche Finanzierung und eine Förderung privatwirtschaftlicher Ausgaben
für bedeutende Zukunfts- und Transformationsaufgaben in den Bereichen Klimaschutz
und Digitalisierung seien unter den besonderen Bedingungen der Pandemiebewältigung wesentliche Voraussetzungen, um die Folgen der Krise schnell zu überwinden, die
Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaft zu sichern und damit das wirtschaftliche
Wachstum anzuregen und nachhaltig zu stärken. Viele diesbezügliche Investitionen seien unter dem Einfluss der Pandemie nicht erfolgt. Deshalb bedürfe es einer weiteren
Steigerung öffentlicher Investitionen, um gezielt private Investitionen in Zukunftsbereichen zu aktivieren und einen entsprechenden Nachholprozess anzustoßen. Dem Klimaschutz und dem Ausstieg aus der Nutzung fossiler Energiequellen komme zur nachhaltigen Stärkung der Volkswirtschaft auf ihrem Weg aus der Pandemie eine besondere
Qualität zu (vgl. zu den hierzu in den „Verbindlichen Erläuterungen“ genannten Einzelmaßnahmen BTDrucks 20/400, S. 3).

  (2) Diese Begründung erweist sich als nicht ausreichend tragfähig. Zum Zeitpunkt der       199
Gesetzesberatungen dauerte die Corona-Pandemie bereits fast zwei Jahre an. Je länger
das auslösende Krisenereignis in der Vergangenheit liegt, je mehr Zeit dem Gesetzgeber
deshalb zur Entscheidungsfindung gegeben ist und je mittelbarer die Folgen der ursprünglichen Krisensituation sind, desto stärker wird der Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers eingeengt (vgl. Rn. 138). Hiermit geht eine
Steigerung der Anforderungen an die Darlegungslast des Gesetzgebers einher (vgl.
Rn. 149 ff.). Dies gilt umso mehr, wenn der Gesetzgeber – wie hier – wiederholt innerhalb eines Haushaltsjahres oder innerhalb aufeinander folgender Haushaltsjahre von
der Möglichkeit der Aufnahme notlagenbedingter Kreditmittel Gebrauch macht.

  (3) Je länger die von ihm diagnostizierte Krise anhält und je umfangreicher der Gesetzgeber notlagenbedingte Kredite in Anspruch genommen hat, desto detaillierter hat er
die Gründe für das Fortbestehen der Krise und die aus seiner Sicht fortdauernde Geeignetheit der von ihm geplanten Maßnahmen zur Krisenbewältigung aufzuführen. Er
muss insbesondere darlegen, ob die von ihm in der Vergangenheit zur Überwindung der
Notlage ergriffenen Maßnahmen tragfähig waren und ob er hieraus Schlüsse für die Geeignetheit künftiger Maßnahmen gezogen hat. Dies gilt insbesondere dann, wenn notlagenbedingte Kreditmittel entgegen der ursprünglichen Haushaltsplanung und dem
konstitutiven Beschluss nach Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG nicht oder nicht in voller Höhe benötigt worden sind.

 (a) Eine solche Evaluation und Einordnung der bisherigen Krisenbewältigungsmaßnahmen findet sich in der Gesetzesbegründung allenfalls im Ansatz. Hierzu heißt es, es
werde an die bereits im Jahr 2020 im Zusammenhang mit dem Konjunktur- und Zukunftspaket erfolgten und „zur Pandemiebewältigung bewährten“ Zuweisungen an
den EKF „angeknüpft“ (vgl. BTDrucks 20/300, S. 4 f.). Die hiesigen Mittel ergänzten damit
die bereits im Jahr 2020 zur Pandemiebewältigung dem EKF zugeführten Mittel und


                                          54/62

dienten damit weiterhin der Pandemiebewältigung. Die Entwicklung zeige, dass die
bislang zur Überwindung der außergewöhnlichen Notsituation ergriffenen staatlichen
Maßnahmen wirkten. Sie seien geeignet, erforderlich und angemessen, um die akuten
wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemie abzufedern und somit Arbeitsplätze und
Einkommen zu sichern. Nach dem wirtschaftlichen Einbruch im Jahr 2020 steige das
deutsche Bruttoinlandsprodukt im laufenden und in den kommenden Jahren wieder an.
Deutschland komme bisher vergleichsweise gut durch die Krise. Ohne die ergriffenen
umfangreichen Stabilisierungs- und Unterstützungsmaßnahmen oder mit einem geringeren Mitteleinsatz wären der wirtschaftliche Einbruch und damit die sozialen und gesellschaftlichen Auswirkungen der Pandemie weitaus tiefgreifender.

  (b) Welche konkreten Maßnahmen der EKF schon aufgrund der ersten Zuweisung ergriffen und welche (messbaren) Folgen diese Maßnahmen hatten, bleibt jedoch unerörtert. Es ist deshalb schon unklar, ob durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021
letztlich die gleichen Maßnahmen finanziert werden sollen wie mit der ursprünglichen
notlagenbedingten Kreditermächtigung im Jahr 2020. Nicht weiter ausgeführt wird
auch die Annahme, wonach das Bruttoinlandsprodukt wegen der ergriffenen Maßnahmen wieder ansteige.

  (c) Eine Begründung, weshalb die noch im (Ersten) Nachtragshaushaltsgesetz 2021 für        203
erforderlich erachteten Kreditermächtigungen in Höhe von 60 Milliarden Euro zum Ende
des Haushaltsjahres 2021 entgegen der ursprünglichen Planung nicht zur Krisenbewältigung verwendet worden sind, gibt der Gesetzgeber – obwohl die Gesetzesbegründung selbst auf die Erforderlichkeit der bisherigen Mittelhöhe abstellt – nicht. Eine solche Begründung war hier umso mehr angezeigt, als zwischen der Feststellung einer
Notlage für das Haushaltsjahr 2021 gemäß Art. 115 Abs. 2 Satz 6 und 7 GG durch Beschluss vom 23. April 2021 (vgl. BTDrucks 19/28464 i.V.m. BTDrucks 19/28740) und dem
Zeitpunkt der Beschlussfassung über das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 fast ein
Jahr vergangen war.

  (d) Anlass zu einer vertieften argumentativen Auseinandersetzung bestand auch mit          204
Blick auf den Umstand, dass der EKF bereits sehr viel früher errichtet worden und die
Zielsetzung der durch ihn finanzierten Programme bereits zum damaligen Zeitpunkt
festgelegt worden war, ohne dass die bereits laufenden Programme den Eintritt der Krisenfolgen verhindert oder ihre Folgen begrenzt hätten (vgl. Gesetz zur Errichtung eines
Sondervermögens „Energie- und Klimafonds“ <EKFG> vom 8. Dezember 2010 <BGBl I
S. 1807>). Daher ist die Geeignetheit der vom Sondervermögen finanzierten Programme zur Krisenbewältigung nicht indiziert.

 (e) Schließlich lässt die Gesetzesbegründung die notwendige Abgrenzung einer notlagenbedingten Kreditaufnahme aus Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG vom Anwendungsbereich
der erweiterten Kreditaufnahmemöglichkeiten aus Art. 115 Abs. 2 Satz 3 GG wegen einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung, bei welcher die
Auswirkungen auf den Haushalt im Auf- und Abschwung symmetrisch zu berücksichtigen sind, nicht deutlich werden. Die Notwendigkeit dieser Abgrenzung folgt schon dar-



                                          55/62

aus, dass auch für den Rückgriff auf die Konjunkturkomponente aus Art. 115 Abs. 2
Satz 3 GG die Wirkungen der geplanten konjunkturpolitischen Maßnahmen durch den
Bundestag hinreichend ermittelt und dargelegt werden müssen (vgl. G. Kirchhof, in:
v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 7. Aufl. 2018, Art. 109 Rn. 96). Zyklische Konjunkturverläufe im Sinne von Auf- und Abschwung sind demgegenüber gerade keine außergewöhnlichen Ereignisse im Sinne von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG (vgl. BTDrucks 16/12410, S.
11).

 d) Die Zuführung an den KTF durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 widerspricht zudem den sich aus Art. 109 Abs. 3, Art. 115 Abs. 2 GG ergebenden Verfassungsgeboten der Jährlichkeit und Jährigkeit:

  aa) Die nach der Gesamtkonzeption des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021               207
vorgesehene faktische Vorhaltung von Kreditermächtigungen in periodenübergreifenden Rücklagen verstößt gegen die Maßgaben aus Art. 109 Abs. 3, Art. 115 Abs. 2 GG als
jahresbezogene Anforderungen. Der vom Deutschen Bundestag gemäß Art. 115 Abs. 2
Satz 6 GG zu fassende Beschluss im Hinblick auf die Feststellung einer Notlage bezieht
sich auf ein konkretes Haushaltsjahr (vgl. Art. 115 Abs. 1 GG: „Rechnungsjahr“) und ist
deshalb für jedes Haushaltsjahr gesondert zu treffen. Eine Entkoppelung der notlagenbedingten Kreditermächtigungen von der tatsächlichen Verwendung der Kreditmittel ist
mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen in Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2
Satz 6 GG nicht vereinbar, wonach Kreditermächtigungen, die in einem bestimmten
Haushaltsjahr ausgebracht werden, sich auf die Deckung von Ausgaben beschränken
müssen, die für Maßnahmen zur Notlagenbekämpfung in eben diesem Haushaltsjahr
anfallen. Der in Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG vorausgesetzte „Fall“ ist jährlich festzustellen
und zu verantworten. Die Mittel sind entsprechend in dem betreffenden Jahr zu verwenden.

  bb) Mit dem Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 werden dem KTF als unselbständigem Sondervermögen des Bundes kreditfinanzierte Mittel in Höhe von 60 Milliarden
Euro zugeführt, die sich auf die Berechnung der zulässigen Kreditaufnahme für das Jahr
2021 auswirken, während die vom Gesetzgeber zur Krisenbewältigung ins Auge gefassten Maßnahmen, deren Finanzierung die Kreditermächtigungen dienen sollen, für kommende Haushaltsjahre geplant sind. Tatsächlich wirksame Verschuldung entsteht für
den Bund nach dieser Konzeption vor allem in den kommenden Jahren und voraussichtlich über die dann für das jeweilige Haushaltsjahr geltende verfassungsrechtliche Verschuldungsgrenze hinaus. Dabei werden die jetzt geschaffenen Kreditermächtigungen
ohne Anrechnung auf die Verschuldungsgrenze des dann aktuellen Haushaltsjahres
nutzbar gemacht, weil die Anrechnung bereits mit der Ermächtigung im Ausnahmejahr
2021, nicht aber mit der späteren Kreditaufnahme selbst erfolgen soll. Dies ist mit dem
Grundsatz der Jährigkeit in Verbindung mit dem Grundsatz der Fälligkeit bei Anwendung
der Art. 109 Abs. 3, Art. 115 Abs. 2 GG nicht zu vereinbaren.

 cc) Eine Rechtfertigung des Verstoßes gegen die Maßgaben der Art. 109 Abs. 3 Satz 2,         209
Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG ergibt sich – entgegen der Ansicht der Bundesregierung – weder



                                           56/62

aus den Besonderheiten der Corona-Pandemie als solcher noch daraus, dass die Bundesregierung „bereits gegenwärtig notwendige und in der Zukunft zu Auszahlungen
führende Verpflichtungen gegenüber Dritten nur mit einer entsprechenden finanziellen
Unterlegung“ eingehen könnte.

  (1) Der Bundesregierung ist zwar zuzugestehen, dass die Corona-Pandemie aufgrund             210
ihrer weltweiten Tragweite und ihres ungewissen zeitlichen Verlaufs Besonderheiten
aufweist. Daraus lassen sich jedoch keine Ausnahmen von den zeitlichen Maßgaben der
Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG ableiten, die eine länger wirkende Kreditfinanzierungsoption zu ihrer Krisenüberwindung erlaubten.

  (2) Wenn und soweit auch in den Folgejahren die Tatbestandsvoraussetzungen einer             211
notlagenbedingten Kreditaufnahme (erneut) erfüllt sein sollten, wäre eine solche Kreditaufnahme in der zum jeweiligen Zeitpunkt tatsächlich gebotenen Höhe zulässig. Es
besteht daher mit Blick auf das verfassungsgemäße Ziel der gegenwärtigen und künftigen Pandemiebewältigung weder hinsichtlich des „Ob“ noch hinsichtlich des „Wieviel“
ein sachlicher Grund dafür, auf Kreditermächtigungen aus dem Jahr 2021 zurückzugreifen.

  (3) Dies gilt auch mit Blick auf das von der Bundesregierung vorgebrachte Argument,          212
verbindliche finanzielle Verpflichtungen durch die Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen durch die Bundesregierung seien in der hiesigen spezifischen
Notlagensituation notwendig, um die erwünschten privaten Investitionen anzustoßen
und für sie Planungssicherheit zu gewährleisten. Insoweit ist nicht ersichtlich, wieso der
langfristig angenommenen Krisensituation nicht mit jährlich wiederholten Feststellungen im Sinne der Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG ausreichend begegnet
werden könnte.

                                            II.
 Schließlich entspricht das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 nicht den Anforderungen an den Zeitpunkt des Erlasses eines Nachtragshaushaltsgesetzes aus Art. 110
Abs. 2 Satz 1 GG.

 1. Der Haushaltsplan ist aufgrund des Gebots der Vorherigkeit gemäß Art. 110 Abs. 2           214
Satz 1 GG grundsätzlich vor Beginn des Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festzustellen.

  a) Das Gebot der Vorherigkeit gemäß Art. 110 Abs. 2 GG dient der wirksamen Ausgestaltung des parlamentarischen Budgetrechts. Dieser Grundsatz zielt auf die Sicherung der
Budgethoheit des Parlaments in zeitlicher Hinsicht und will insbesondere die Leitungsfunktion des Haushalts für das gesamte Haushaltsjahr gewährleisten (vgl. BVerfGE 119,
96 <120>). Wenngleich sich der Vorherigkeitsgrundsatz nach seinem Wortlaut in erster
Linie an den Gesetzgeber richtet, ist Verpflichtungsadressat dieses Grundsatzes nicht nur
das Parlament. Alle am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Verfassungsorgane sind
gehalten, an der Erfüllung des Vorherigkeitsgebots mitzuwirken (vgl. BVerfGE 45, 1
<33>; 66, 26 <38>). Dies gilt auch für die Bundesregierung, der das alleinige Initiativ-


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recht zur Einbringung eines (Nachtrags-)Haushaltsgesetzes zusteht (vgl. BVerfGE 45, 1
<46>). Von dieser ausschließlichen haushaltsgesetzlichen Initiativkompetenz sind das
Recht und die Pflicht zur rechtzeitigen Einbringung und damit auch zum rechtzeitigen
Abschluss der Vorbereitungsarbeiten zu den Entwürfen der Einzelpläne und des Gesamthaushaltsplans umfasst (vgl. BVerfGE 119, 96 <120 f.>).

  b) Das Gebot der Vorherigkeit gilt grundsätzlich auch bei der Aufstellung von Nachtragshaushalten (noch offenlassend BVerfGE 119, 96 <122 f.>). Zwar bezieht sich Art. 110
Abs. 2 Satz 1 GG nach seinem Wortlaut nicht unmittelbar auf Nachtragshaushalte, die
wesensgemäß erst während des laufenden Haushaltsjahres eingebracht werden können. Im Hinblick auf den Schutzzweck des Vorherigkeitsgebots, das im Zusammenspiel
mit den Grundsätzen der Vollständigkeit und Wahrheit des Haushalts auf die Gewährleistung der Lenkungs- und Kontrollfunktionen des Haushaltsgesetzes und damit auf die
Wirksamkeit der Budgethoheit des Parlaments zielt, ist jedoch eine entsprechende Anwendung auf die Einbringung eines Nachtragshaushalts geboten. Das Vorherigkeitsgebot wird dann zu einem Verfassungsgebot rechtzeitiger, nicht willkürlich verzögerter
Korrektur oder Anpassung ursprünglich oder nachträglich realitätsfremder Haushaltsansätze (vgl. BVerfGE 119, 96 <122>).

  c) Der Senat hat die Frage, ob dem Vorherigkeitsgebot im Zusammenhang mit dem Erlass eines Nachtragshaushalts Verfassungsrang zukommt und welche Folge ein Verstoß
gegen das Vorherigkeitsgebot beim Erlass eines Nachtragshaushalts nach sich zieht, bislang offengelassen (vgl. BVerfGE 119, 96 <123 f.>). Ausgangspunkt der damaligen Entscheidung war eine Konstellation, bei der „erst Mitte Oktober 2004 statt zu einem bereits
wesentlich früheren Zeitpunkt“ ein Nachtragshaushaltsgesetz für das Haushaltsjahr
2004 eingebracht worden war. Verfassungsrechtlicher Maßstab für diese Konstellation
sei die (Verfas- sungs-)Organtreue, das heißt die Verpflichtung zu gegenseitiger Rücksichtnahme, und die Beachtung von Sorgfaltspflichten bei der Kompetenzwahrnehmung der beteiligten Organe (vgl. BVerfGE 119, 96 <124 f.>). Im Zentrum des Verfahrens
stand deshalb die Problematik, ob organschaftliche Pflichtverletzungen im Wege einer
Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) geltend gemacht werden können, das heißt,
ob die betreffenden Pflichten als verfassungsrechtliche Anforderungen zu qualifizieren
sind und deshalb auf das Haushaltsgesetz als solches durchschlagen oder ob hierfür
nicht allein das Organstreitverfahren (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG) berufen ist (vgl. BVerfGE
119, 96 <122 f.>). Eine entsprechende Pflichtverletzung der Bundesregierung vermochte der Senat nicht festzustellen, weshalb er die Frage dahinstehen lassen konnte.

 d) Im vorliegenden Fall geht es dagegen nicht um eine organschaftliche Pflichtverletzung, weil ein Nachtragshaushalt nicht im laufenden Haushaltsjahr „verspätet“ verabschiedet wurde, sondern darum, dass ein Nachtragshaushaltsgesetz für das Jahr 2021
überhaupt erst nach Ablauf des Haushaltsjahres 2021 beschlossen wurde.

 aa) Einfachrechtlich folgt aus § 33 Satz 2 BHO, dass ein Nachtragsentwurf bis zum Ende     219
des Haushaltsjahres einzubringen ist. In der Literatur besteht jedoch die einhellige Meinung, diese Vorschrift verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass ein Nach-



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tragsentwurf bis zum Jahresende parlamentarisch zu beschließen ist, weil er anderenfalls nichtig wäre (vgl. v. Lewinski/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, 1. Aufl. 2013, § 33
Rn. 7; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG Rn. 77 <Mai 2020> und § 33
BHO Rn. 1 <Juli 2012>; Mayer, in: Heuer/Scheller, Kommentar zum Haushaltsrecht, § 33
BHO, Rn. 31-35 <Dez. 2019>; Tappe, in: Gröpl, BHO/LHO, 2. Aufl. 2019, § 33 BHO Rn.
31-33; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, 2008, S. 205; Dittrich, in: Bundeshaushaltsordnung, § 33 BHO Rn. 5 <Juli 2020>; Reimer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG,
Art. 110 Rn. 18 <Aug. 2023>).

  bb) Für diese Auffassung spricht, dass ein Nachtragshaushalt die ursprüngliche Planung     220
den neuen oder geänderten Bedürfnissen anpassen soll und aus diesem Grunde selbst –
wie § 33 Satz 1 BHO und § 45 Abs. 1 BHO zeigen – planenden Charakter für den Rest des
laufenden Haushaltsjahres haben muss (vgl. Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz,
2008, S. 205). Dieser Planungscharakter entfällt bei der Verabschiedung eines Nachtragshaushalts erst nach Ablauf des Haushaltsjahres. Der Haushaltsvollzug ist dann abgeschlossen und kann nicht mehr beeinflusst werden (vgl. Tappe, Das Haushaltsgesetz
als Zeitgesetz, 2008, S. 206). Die parlamentarische Beschlussfassung über einen Nachtragsentwurf nach Abschluss eines Haushaltsjahres widerspricht damit der Funktion eines Haushaltsplans als Planungsinstrument. Ein nach Ablauf seiner Geltungsdauer im
Folgejahr beschlossener Nachtragshaushalt ist deshalb kein zulässiges und zielführendes Instrument, um den abgeschlossenen Haushaltsvollzug im Nachhinein zu verändern
(vgl. Stellungnahme des Bundesrechnungshofs zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 7). Haushaltsgesetze und die dazugehörigen Haushaltspläne sollen die
staatliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft für das jeweilige Haushaltsjahr steuern.
Nach dessen Ablauf ist eine Steuerung grundsätzlich aber nicht mehr möglich, denn
„Ausgaben können rückwirkend nicht mehr getätigt und Verpflichtungen rückwirkend
nicht mehr eingegangen werden“ (vgl. Gröpl, ZG 2022, S. 141 <150>). Es besteht demnach kein Grund, solche Maßnahmen rückwirkend durch Kreditermächtigungen zu decken oder durch aufgenommene Kredite zu finanzieren.

 cc) Während Verstöße gegen das Vorherigkeitsgebot beim Erlass des Stammhaushalts            221
mit Blick auf die Systematik von Art. 111 GG sanktionslos bleiben, kann dies nicht auf einen verspäteten Nachtragshaushalt übertragen werden. Art. 111 GG erlaubt der Bundesregierung für eine etatlose Zeit eine vorläufige Haushalts- und Wirtschaftsführung über
die Einräumung gewisser Nothaushaltskompetenzen. Für den Fall eines verspäteten
Nachtragshaushaltes gibt es jedoch keine dem Art. 111 GG entsprechende Vorschrift (vgl.
Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, 2008, S. 214 f.).

 2. An diesen Maßstäben gemessen ist das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 mit            222
Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG unvereinbar.

  a) Die Verabschiedung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes für das Jahr 2021 nach        223
Ablauf des Haushaltsjahres 2021 – das Gesetz wurde vom Deutschen Bundestag am 27.
Januar 2022 beschlossen und am 25. Februar 2022 im Bundesgesetzblatt verkündet –
widerspricht damit dem verfassungsrechtlich in Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG wurzelnden



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Haushaltsgrundsatz der Vorherigkeit. Bei diesem Grundsatz handelt es sich nicht nur um
einen Ausdruck organschaftlicher Pflichten, sondern um eine verfassungsrechtlich justiziable Maßgabe an ein Nachtragshaushaltsgesetz.

 b) Dass die rückwirkende Änderung des Haushaltsgesetzes 2021 durch das Zweite            224
Nachtragshaushaltsgesetz die Funktion eines Haushaltsgesetzes als Planungsinstrument verfehlt, ergibt sich im Übrigen aus der Gesetzesbegründung selbst. Dort weist die
Bundesregierung darauf hin, dass staatliche Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung für
das Haushaltsjahr 2021 nicht mehr umsetzbar seien (vgl. BTDrucks 20/300, S. 5).

 c) Unabhängig von der Frage, ob eine Rechtfertigung dieses Verstoßes überhaupt in        225
Betracht kommt, sind Gründe hierfür weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

 aa) Dem Gesetzentwurf sind keine Ausführungen hierzu zu entnehmen. Dabei bestand         226
für den Erlass eines Nachtragshaushaltsgesetzes kein zwingendes sachliches Erfordernis, denn notwendige nachträgliche Korrekturen nach Abschluss eines Haushaltsjahres
gehören nicht in einen Nachtragshaushalt, sondern sind im Haushaltsplan des Folgejahres zu berücksichtigen (vgl. Mayer, in: Heuer/Scheller, Kommentar zum Haushaltsrecht,
§ 33 BHO, Rn. 35 <Dez. 2019>). Dies kann entweder durch die Aktualisierung des noch in
der parlamentarischen Beratung befindlichen Entwurfs für das Haushaltsgesetz des Folgejahres oder durch Einbringung eines Nachtragshaushaltsgesetzes für das bereits beschlossene Haushaltsgesetz des Folgejahres geschehen.

  bb) Etwas anderes folgt – entgegen der Ansicht der Bundesregierung – nicht daraus,      227
dass in Anbetracht der hiesigen Verfahrensabläufe eine Beeinträchtigung des parlamentarischen Budgetrechts des Deutschen Bundestages fernliegen würde. Das Vorherigkeitsgebot zielt im Zusammenspiel mit den Grundsätzen der Vollständigkeit und Wahrheit des Haushalts auf die Gewährleistung der Lenkungs- und Kontrollfunktionen des
Haushaltsgesetzes und damit auf die Wirksamkeit der Budgethoheit des Parlaments ab.
Im Falle eines Nachtragshaushaltsgesetzes wird der Vorherigkeitsgrundsatz zu einem
Verfassungsgebot rechtzeitiger, nicht willkürlich verzögerter Korrektur oder Anpassung
ursprünglich oder nachträglich realitätsfremder Haushaltsansätze (vgl. BVerfGE 119, 96
<122>). Der Verabschiedung eines Nachtragshaushalts nach Ablauf des Haushaltsjahres
kann gedanklich schon keine Lenkungs- und Kontrollfunktion mehr zukommen.

 cc) Die von der Bundesregierung angeführte Planungssicherheit für private Investoren     228
hätte sich – wenn auch mit einer gewissen Verzögerung – mit einer Aufnahme in den ohnehin bereits in der Planung befindlichen Jahreshaushalt 2022 realisieren lassen.

                                          III.
 Ob in Anbetracht des weitreichenden Gebrauchs sogenannter globaler Ansätze zugleich ein Verstoß gegen den Grundsatz der Haushaltsklarheit und -wahrheit gemäß Art.
110 Abs. 1 Satz 1 GG gegeben ist, brauchte der Senat nicht mehr zu entscheiden.




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                                              D.
 Die Unvereinbarkeit von Art. 1 und Art. 2 des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes mit             230
Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 und Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG führt zur Nichtigkeit des Gesetzes.

 Für eine von der grundsätzlichen Regelung in § 95 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 78           231
Satz 1 BVerfGG abweichende Unvereinbarkeitserklärung besteht mangels Vorliegens der
nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hierfür erforderlichen Voraussetzungen (vgl. BVerfGE 105, 73 <133>) kein Anlass.

                     König                           Müller                       Kessal-Wulf

                   Maidowski                       Langenfeld                   Wallrabenstein

                             Fetzer                                        Offenloch




                                             61/62

Bundesv
Bundesver
        erfassungsgericht,
          fassungsgericht, Ur
                           Urteil
                              teil des ZZweiten
                                         weiten Senats vvom
                                                         om 15. No
                                                                Novvember 2023 - 2 BvF 1/22

Zitier
Zitiervvor
        orschlag
           schlag BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 15. November 2023 - 2 BvF 1/22 -
                  Rn. (1 - 231), http://www.bverfg.de/e/fs20231115_2bvf000122.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2023:fs20231115.2bvf000122




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Artikel 1 und Artikel 2 des Gesetzes über die Feststellung eines Zweiten Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2021 (Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2021) vom 18. Februar 2022 (Bundesgesetzblatt Teil I Seite 194) sind mit Artikel 109 Absatz 3, Artikel 110 Absatz 2 Satz 1 sowie Artikel 115 Absatz 2 Grundgesetz unvereinbar und nichtig.
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 21. Juni 2023 durch|für Recht erkannt:
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 15. November 2023
- 2 BvF 1/22 -, Rn. 1-231,
                    https://www.bverfg.de/e/fs20231115_2bvf000122
Pressemitteilung - Nr. 101/2023 vom 15. November 2023