                              Leitsätze


      zum Urteil des Zweiten Senats vom 19. September 2018

                             2 BvF 1/15

                             2BvF 2/15

1. Eine staatliche Volkszählung durch Auswertung vorhandener Register
   und ergänzende Individualbefragungen fällt unter Art. 73 Abs. 1 Nr. 11
   GG. (145)

2. Soweit das Grundgesetz unmittelbar an die Zahl der Einwohner anknüpft, muss der Gesetzgeber ihre realitätsgerechte Ermittlung sicherstellen. (166)

3. Bei der Regelung des Erhebungsverfahrens verfügt der Gesetzgeber
   über einen Gestaltungs- und Entscheidungsspielraum. Er muss den
   an eine „gültige“ Prognose zu stellenden Anforderungen genügen.
   Weitergehende prozedurale Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren bestehen hingegen nicht. (170)

4. Soweit Rechtsstellung, Finanzkraft und Finanzbedarf der Kommunen
   von ihrer Einwohnerzahl beeinflusst werden, beruht dies typischerweise auf landesrechtlichen Regelungen des Kommunal- oder Kommunalfinanzverfassungsrechts. Ein dem Bund zurechenbarer Eingriff in ihre
   Rechtsstellung liegt darin nicht. (184)

5. Das Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) und die Garantie der
   kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) in Verbindung mit
   dem Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) verpflichten den Gesetzgeber grundsätzlich zu einer Gleichbehandlung
   nachgeordneter Hoheitsträger. Für den Bund gilt in Bezug auf die Länder insoweit ein föderatives, für Bund und Länder hinsichtlich der
   Kommunen ein interkommunales Gleichbehandlungsgebot. (210) Gegen Beeinträchtigungen ihrer Rechtspositionen durch den Bund sind
   Ländern und Kommunen grundsätzlich Rechtsschutzmöglichkeiten eröffnet.

6. Da es zum Wesen der Statistik gehört, dass die Daten nach einer statistischen Aufbereitung für die verschiedensten, nicht von vornherein
   bestimmbaren Aufgaben verwendet werden, gelten für Volkszählungen Ausnahmen von den Erfordernissen einer konkreten Zweckumschreibung, vom Verbot, personenbezogene Daten auf Vorrat zu sammeln, sowie von den Anforderungen für Weitergabe und Verwertung
   (vgl. BVerfGE 65, 1 <47>). (223)


                                1/124

7. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erfordert die Prüfung, ob aufgrund der Fortentwicklung der statistischen Wissenschaft Möglichkeiten einer grundrechtsschonenderen Datenerhebung bestehen. (226)




                               2/124

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvF 1/15 -                                               Verkündet
                                                             am 19. September 2018
- 2 BvF 2/15 -
                                                             Fischböck
                                                             Amtsinspektorin
                                                             als Urkundsbeamtin
                                                             der Geschäftsstelle




                             IM NAMEN DES VOLKES

                                 In den Verfahren

                       zur verfassungsrechtlichen Prüfung,

                         I. über den Antrag festzustellen,

 1. dass § 7 Absatz 1 und Absatz 2 des Gesetzes über den registergestützten
    Zensus im Jahre 2011 (Zensusgesetz 2011) vom 8. Juli 2009 (BGBl I
    S. 1781) sowie § 2 Absatz 2 und Absatz 3 der Verordnung über Verfahren
    und Umfang der Haushaltsbefragung auf Stichprobenbasis zum Zensusgesetz 2011 (Stichprobenverordnung Zensusgesetz 2011) vom 25. Juni 2010
    (BGBl I S. 830) mit Artikel 80 Absatz 1 Satz 1, Satz 2 und Satz 4 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 1, Absatz 2 Satz 2 und Absatz 3, Artikel 19 Absatz
    4 Satz 1, Artikel 103 Absatz 1, Artikel 28 Absatz 2 Satz 1, Artikel 3 Absatz 1
    und Artikel 107 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig sind,

 2. dass § 19 des Gesetzes über den registergestützten Zensus im Jahre 2011
    (Zensusgesetz 2011) vom 8. Juli 2009 (BGBl I S. 1781) mit Artikel 19 Absatz
    4 Satz 1 in Verbindung mit Artikel 103 Absatz 1, Artikel 28 Absatz 2 Satz 1,
    Artikel 3 Absatz 1 und Artikel 107 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig
    ist.


Antragsteller:   Senat von Berlin,
                 vertreten durch den Regierenden Bürgermeister, Senatskanzlei,
                 Jüdenstraße 1, 10178 Berlin,

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Reiner Geulen und Dr. Remo Klinger,
                   Schaperstaße 15, 10719 Berlin -



                                        3/124

- 2 BvF 1/15 -,

                          II. über den Antrag festzustellen,

 1. dass § 7 Absatz 1 und Absatz 2 des Gesetzes über den registergestützten
    Zensus im Jahre 2011 (Zensusgesetz 2011) vom 8. Juli 2009 (BGBl I
    S. 1781) mit Artikel 20 Absatz 1, Absatz 2 Satz 2, Absatz 3, Artikel 80 Absatz
    1 Satz 1 und Satz 2, Artikel 28 Absatz 2 Satz 1 und Satz 3, Artikel 84 Absatz
    2, Artikel 106 Absatz 5 bis Absatz 7, Artikel 107 Absatz 1 Satz 4 und Absatz
    2, Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig ist,

 2. dass § 2 Absatz 2 und Absatz 3 und § 3 Absatz 2 der Verordnung über Verfahren und Umfang der Haushaltsbefragung auf Stichprobenbasis zum Zensusgesetz 2011 (Stichprobenverordnung Zensusgesetz 2011) vom 25. Juni
    2010 (BGBl I S. 830) mit Artikel 20 Absatz 1 und Absatz 3, Artikel 80 Absatz 1
    des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig sind,

 3. dass § 19 und § 8 Absatz 3 des Gesetzes über den registergestützten Zensus
    im Jahre 2011 (Zensusgesetz 2011) vom 8. Juli 2009 (BGBl I S. 1781), ferner
    § 15 des Gesetzes zur Vorbereitung eines registergestützten Zensus einschließlich einer Gebäude- und Wohnungszählung 2011 (Zensusvorbereitungsgesetz 2011) vom 8. Dezember 2007 (BGBl I S. 2808) mit Artikel 20 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 107 Absatz 1 Satz 4, Absatz 2 Sätze 1 bis 3,
    Artikel 28 Absatz 2 Satz 1 und Satz 3 in Verbindung mit Artikel 106 Absatz 5
    bis Absatz 7, Artikel 107 Absatz 2 Satz 1 und Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig sind,

 4. dass § 15 Absatz 2 und Absatz 3 des Gesetzes über den registergestützten
    Zensus im Jahre 2011 (Zensusgesetz 2011) vom 8. Juli 2009 (BGBl I
    S. 1781) mit Artikel 20 Absatz 1 und Artikel 28 Absatz 2 Satz 1 des Grundgesetzes, jeweils in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes, unvereinbar und nichtig ist.


Antragsteller:    Senat der Freien und Hansestadt Hamburg,
                  vertreten durch den Ersten Bürgermeister, Senatskanzlei,
                  Rathausmarkt 1, 20095 Hamburg,

- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Stefan Korioth,
                    Himmelreichstraße 2, 80538 München -
- 2 BvF 2/15 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat -

unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

                                   Präsident Voßkuhle,


                                         4/124

                              Huber,

                              Hermanns,

                              Müller,

                              Kessal-Wulf,

                              König

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 24. Oktober 2017 durch

                                   Urteil
für Recht erkannt:

    1. Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

    2. § 7 Absätze 1 bis 3, § 8 Absatz 3, § 15 Absätze 2 und 3 und § 19 des
       Gesetzes über den registergestützten Zensus im Jahre 2011 (Zensusgesetz 2011) vom 8. Juli 2009 (BGBl I S. 1781) sowie § 15 des Gesetzes
       zur Vorbereitung eines registergestützten Zensus einschließlich einer
       Gebäude- und Wohnungszählung 2011 (Zensusvorbereitungsgesetz
       2011) vom 8. Dezember 2007 (BGBl I S. 2808) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

    3. § 2 Absätze 2 und 3 und § 3 Absatz 2 der Verordnung über Verfahren
       und Umfang der Haushaltsbefragung auf Stichprobenbasis zum Zensusgesetz 2011 (Stichprobenverordnung Zensusgesetz 2011) vom 25.
       Juni 2010 (BGBl I S. 830) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

    4. Die einstweilige Anordnung vom 26. August 2015, zuletzt verlängert
       durch Beschluss des Senats vom 14. Mai 2018, wird damit gegenstandslos.


                             Inhaltsverzeichnis

                                                                         Rn.

  A. Sachbericht                                                         1

   I. Sachverhalt                                                        2

    1. Hintergrund                                                       2

    2. Zensustest                                                        5

      a) Rechtsgrundlage                                                 6

      b) Ergebnisse                                                      7

      c) Untersuchung                                                    10



                                      5/124

 d) Bewertung                                                       11

  aa) Vergleich der Modellvarianten                                 12

  bb) Berechnungen zur Belastung der Bevölkerung                    16

  cc) Empfehlungen der amtlichen Statistik                          19

 e) Weitere Aufklärung                                              21

 f) Entscheidung für registergestützten Zensus / Zensuskommission   23

3. Zensusvorbereitungsgesetz 2011                                   24

 a) Gegenstand und Begründung                                       25

 b) Vorschriften                                                    27

 c) Nicht aufgegriffener Änderungsvorschlag                         28

4. Relevante Vorschriften des Unionsrechts                          29

5. Zensusgesetz 2011                                                30

 a) Vorschriften                                                    31

 b) Gesetzesbegründung                                              32

  aa) Haushaltsstichprobe, § 7 ZensG 2011                           33

    (1) Allgemeine Vorgaben, Zufallsfehler                          33

    (2) Stichprobenumfang                                           37

    (3) Stichprobenverfahren                                        40

  bb) Mehrfachfallprüfung.                                          41

  cc) Löschungsvorschriften                                         42

 c) Nicht aufgegriffene Änderungsvorschläge                         43

6. Stichprobenforschungsprojekt                                     45

7. Stichprobenverordnung                                            54

 a) Ergebnisse des Forschungsprojekts                               55

 b) Regelungen                                                      56

 c) Begründung                                                      57

8. Ausführungsgesetze der Länder                                    61

9. Vollzug                                                          62




                                   6/124

  a) Ablauf der Haushaltsstichprobe, Befragung zur Klärung von Unstimmigkeiten

  b) Ergebnis                                                            72

    aa) Berlin                                                           73

    bb) Hamburg                                                          74

    cc) Erläuternder Inhalt der Feststellungsbescheide                   75

    dd) Fehlende Einhaltung der Prognose zum Stichprobenzufallsfehler.   76

II. Anträge                                                              77

 1. Antragsteller zu I.                                                  77

  a) § 7 Abs. 1 und Abs. 2 ZensG 2011                                    78

  b) § 19 ZensG 2011                                                     81

  c) StichprobenV                                                        82

 2. Antragsteller zu II.                                                 86

  a) § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 in Verbindung mit § 2 Abs. 2 und 3      87
  StichprobenV

  b) Ungleichbehandlung durch die Mehrfachfallprüfung.                   91

  c) Rechtsschutzbeeinträchtigungen durch § 8 Abs. 3, § 19 ZensG 2011; 92
  § 15 ZensVorbG 2011

  d) Verfassungswidrigkeit der StichprobenV                              93

III. Stellungnahmen                                                      94

 1. Bundesregierung                                                      94

  a) Allgemeine Ausführungen                                             95

  b) Wesentlichkeitsdoktrin, Art. 80 Abs. 1 GG, Bestimmtheitsgebot       98

  c) Stichprobenverfahren und StichprobenV: Bestimmtheitsgebot und       103
  Art. 80 Abs. 1 GG

  d) Gleichbehandlung der Länder und Gemeinden                           105

    aa) Rechtfertigung der Methodendifferenzierung                       106

    bb) Unbedenklichkeit der Differenzierung in § 15 ZensG 2011          109

    cc) Transparenzgebot                                                 110

  e) Vorgaben der Finanzverfassung sowie von Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und   111
  Art. 84 Abs. 2 GG


                                    7/124

    f) Löschungsregelungen                                                     112

     aa) Eingriffstiefe der Haushaltsstichprobe und Erforderlichkeit von Löschungsregelungen

     bb) Kein Rechtsschutz durch Neufeststellung möglich                       115

     cc) Kein Leerlauf der Rechtsschutzinteressen von Länder und Kommunen

  2. Statistisches Bundesamt                                                   117

    a) Zensustest                                                              118

    b) Nachträgliche Qualitätsbeurteilungen                                    120

    c) Zensusregelungen in der EU                                              121

    d) Reversibilität von Löschungen, Nachvollziehbarkeit der Ergebnisse       124

    e) Nach § 15 ZensVorbG zu löschende Daten                                  128

  3. Weitere Schriftsätze der Antragsteller und der Bundesregierung            129

 IV. Einstweilige Anordnung                                                    130

 V. Mündliche Verhandlung                                                      131

B. Besetzung des Senats                                                        132

C. Zulässigkeit                                                                134

 I. Auslegung der Anträge                                                      135

 II. Zulässigkeitsvoraussetzungen                                              137

  1. Antragsberechtigung                                                       137

  2. Objektives Klarstellungsinteresse                                         138

D. Begründetheit                                                               142

 I. Formelle Verfassungsmäßigkeit                                              143

 II. Materielle Verfassungsmäßigkeit - Maßstäbe                                149

  1. Verfassungsrechtliche Ermittlungspflicht für Einwohnerzahlen der Länder

    a) Verfassungsunmittelbare Bedeutung der Einwohnerzahlermittlung           151

     aa) Stimmenanzahl im Bundesrat, Art. 51 Abs. 2 GG                         152

     bb) Finanzverfassung                                                      154

       (1) Ausgangspunkt des örtlichen Aufkommens                              155



                                      8/124

    (2) Umsatzsteuerverteilung                                           156

    (3) Länderfinanzausgleich i.e.S.                                     158

    (4) Ergänzungszuweisungen des Bundes                                 161

    (5) Verteilung der Lasten aus unionsrechtlichen Sanktionen           162

  cc) Neugliederungen nach Art. 29 GG                                    163

 b) Verfassungsauftrag zur Regelung eines Zensusverfahrens               164

 c) Gestaltungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers                  170

  aa) Sachgebietsbedingter weiter Einschätzungsspielraum                 171

  bb) Prognosecharakter der Verfahrensgestaltung                         174

  cc) Keine besonderen prozeduralen Anforderungen                        178

 d) Keine verfassungsrechtliche Vorwirkung einfachgesetzlicher Anknüpfungen

  aa) Grundsätze, Wahlkreiseinteilung                                    180

  bb) Keine besonderen Anforderungen aus Art. 28 Abs. 2 GG               182

    (1) Primäre Länderverantwortlichkeit für kommunale Finanzausstattung

    (2) Keine Relevanz der Feststellungsbescheide und Anknüpfung         186

  cc) Getrennte Bestimmung des Eingriffscharakters im Verhältnis zum     189
  Land

2. Demokratie- (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) und Rechtsstaatsprinzip (Art.   190
20 Abs. 3 GG).

 a) Wesentlichkeitsdoktrin                                               191

  aa) Voraussetzungen                                                    192

  bb) Rechtsfolgen                                                       195

  cc) Begrenzung durch funktionale Zuweisung und Komplexität             197

 b) Bestimmtheitsgebote, Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG                        198

  aa) Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG als Konkretisierung von Wesentlichkeitsdoktrin und Allgemeinem Bestimmtheitsgebot

  bb) Anforderungen hinreichender Bestimmtheit                           201

 c) Weitere Anforderungen an delegierte Rechtsetzung                     206

  aa) Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG, Subdelegation                            207


                                   9/124

    bb) Grenzen der Ermächtigungsgrundlage                                 209

 3. Föderative und interkommunale Gleichbehandlung                         210

  a) Gebot föderativer Gleichbehandlung                                    211

  b) Gebot interkommunaler Gleichbehandlung                                213

 4. Akzessorische Rechtsschutzgarantien für Länder und Kommunen            215

  a) Länder                                                                216

  b) Kommunen                                                              217

 5. Recht auf informationelle Selbstbestimmung                             218

  a) Gewährleistungsgehalt                                                 219

  b) Schranken                                                             220

  c) Organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen bei automatisierter Datenverarbeitung

  d) Bereichsspezifika amtlicher Statistik                                 223

  e) Prüfungspflicht hinsichtlich grundrechtsschonenderer Volkszählungsmethoden

III. Materielle Verfassungsmäßigkeit - Subsumtion ZensG 2011 und Zens-     228
VorbG 2011

 1. § 7 ZensG 2011: Wesentlichkeitsdoktrin, Bestimmtheitsgrundsatz;        229
 Art. 80 Abs. 1 GG

  a) Bereichsspezifische Maßstäbe.                                         230

    aa) Bedeutung der Regelung und Eingriffstiefe der Haushaltsstichprobe

    bb) Bereichsspezifische Besonderheiten amtlicher Statistik             233

     (1) Projektcharakter der Erhebung                                     234

     (2) Beurteilungsspielraum und Pfadabhängigkeit.                       235

     (3) Fachliche Komplexität und Erforderlichkeit im Verfahren verfügbar 237
     werdender Daten

    cc) Unionsrechtliche Verpflichtung; Zeitdruck                          239

     (1) Keine Absenkung der Maßstäbe durch selbst verursachten Zeitdruck

     (2) Keine Anhaltspunkte für unvertretbares Ausmaß zurechenbarer       241
     Verzögerungen


                                    10/124

  dd) Funktionalitätsbezogene Aspekte; technische Komplexität          242

 b) Regelung der wesentlichen Fragen                                   244

  aa) Regelungszusammenhang mit ZensVorbG 2011                         245

  bb) Regelungszweck, Erhebungsgebiete, Erhebungsmerkmale              246

  cc) Verfahrensdetermination durch Regelungen zum Stichprobenumfang und -fehler

  dd) Weitere begrenzende inhaltliche Vorgaben                         251

 c) Verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit verbleibender Spielräume    256

  aa) Behandlung von Sonderbereichen und Verhältnis zur Mehrfachfallprüfung

  bb) Regelung nur „angestrebter“ Genauigkeit, Qualitätsvorgaben       259

  cc) Regelungsdichte zu Schichtung und Verteilung des Stichprobenumfangs

  dd) Regelung zum Auswahlverfahren                                    267

  ee) Hinreichende Regelungsdichte zum Hochrechnungsverfahren          268

  ff) Ergänzende Stichprobe                                            270

  gg) Verfahrensregelungen                                             271

  hh) Delegation der Schlussfestlegung des Stichprobenumfangs zulässig

  ii) Kein Verstoß gegen Art. 84 Abs. 2 GG                             274

  jj) Gesamtbetrachtung: Hinreichende Regelungsdichte und Bestimmtheit

2. Anforderungen an die Verfahrensgestaltung für Zensusverfahren       278

 a) Maßstab: Zur Wahrung der Zwecke verfassungsunmittelbarer Anknüpfungen geeignetes Verfahren

 b) Abwägungsgesichtspunkte und Gestaltungsspielraum                   284

 c) Gültigkeit der Prognose des Gesetzgebers ex ante                   288

  aa) Umfang der Ermittlungen kein Anzeichen für Fehlprognose          289

  bb) Anknüpfung der Prognose zum Verfahren                            291

  cc) Vertretbarkeit der Einschätzung der Registerkorrekturverfahren   293

 d) Keine Ungültigkeit der Prognose aufgrund nachträglicher Umstände   296



                                 11/124

  e) Überprüfungspflichten des Gesetzgebers                                300

 3. Gleichbehandlungsgrundsätze nicht verletzt                             301

  a) Maßstab                                                               302

  b) Ungleichbehandlung                                                    304

  c) Rechtfertigung.                                                       308

    aa) § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und § 16 ZensG 2011                        309

     (1) Erwägungen des Gesetzgebers auf Grundlage des Zensustests         310

     (2) Sachliche Nachvollziehbarkeit                                     312

     (3) Einhaltung des Beurteilungsspielraums                             315

    bb) § 15 Abs. 2 und Abs. 3 ZensG 2011                                  321

    cc) Schwelle für die Methodendifferenzierung                           324

  d) Kein strukturelles Vollzugsdefizit; ausreichende Kontrollmöglichkeiten 329
  der Länder

  e) Überprüfungspflichten des Gesetzgebers                                334

 4. Kein Verstoß gegen Recht auf informationelle Selbstbestimmung          335

 5. Rechtsschutzinteressen nicht verletzt                                  339

  a) Länder                                                                340

    aa) Keine Berührung von Länderinteressen durch Löschungsvorschriften und Verfahrensgestaltung

    bb) Kein subjektiv-rechtlicher allgemeiner Gesetzesvollziehungsanspruch

    cc) Kein verfassungsrechtliches Erfordernis verwaltungsgerichtlichen   345
    Rechtsschutzes für die Länder

  b) Kommunen                                                              346

IV. Materielle Verfassungsmäßigkeit - Subsumtion StichprobenV              350

 1. Einhaltung der Ermächtigungsgrundlage.                                 351

 2. Delegation                                                             356

 3. Kein Verstoß gegen Gebot der Klarheit und Widerspruchsfreiheit         357




                                   12/124

                                    Gründe:

                                         A.
 Die Normenkontrollanträge richten sich gegen Vorschriften, die die Vorbereitung         1
und Durchführung der zum Stand vom 9. Mai 2011 erhobenen Bevölkerungs-, Gebäude- und Wohnungszählung (Zensus 2011), insbesondere die Feststellung der
amtlichen Einwohnerzahlen, zum Gegenstand haben. Mit diesem Zensus wurde ein
Methodenwechsel von einer traditionellen Volkszählung im Wege der Vollerhebung
hin zu einer maßgeblich auf vorhandene Registerdaten gestützten Erhebung vorgenommen. Dieser Methodenwechsel steht im Mittelpunkt der durch die Antragsteller
geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken.

                                          I.
  1. Der Zensus (Volkszählung) dient der Ermittlung von Basisdaten zu Bevölkerung,       2
Erwerbstätigkeit und Wohnsituation als Grundlage der amtlichen Statistik; eine zentrale Aufgabe solcher Erhebungen ist die statistische Ermittlung der amtlichen Einwohnerzahlen (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 19).

 Mit zunehmendem zeitlichen Abstand zu einer Volkszählung nimmt die Genauigkeit          3
der auf ihrer Grundlage fortgeschriebenen Bevölkerungszahlen (vgl. § 5 Abs. 1 Bevölkerungsstatistikgesetz - BevStatG) und anderer auf ihr aufbauenden Statistiken
immer weiter ab, so dass in regelmäßigen Intervallen neue Erhebungen durchgeführt
werden müssen, um verlässliche Bevölkerungszahlen und weitere Grunddaten für
politische und wirtschaftliche Entscheidungen und Planungen sowie wissenschaftliche Untersuchungen zu erhalten (vgl. BRDrucks 222/07, S. 1, 11; BTDrucks 14/
5736, S. 10; BTDrucks 16/12219, S. 1, 19; Statistisches Bundesamt, Neue Methode
der Volkszählung. Der Test eines registergestützten Zensus, Wirtschaft und Statistik,
5/2001, S. 333 <333 f.>; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse
des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <813>). Die letzte Vollerhebung fand in der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik im Jahre 1981
und in der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 1987 statt (vgl. BTDrucks 16/12219,
S. 1, 19). Vor allem letztere war politisch umstritten und Gegenstand des Urteils des
Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Dezember 1983 (BVerfGE
65, 1 ff. - Volkszählungsurteil 1983).

 Vor der hier verfahrensgegenständlichen Erhebung waren unter Einbeziehung des           4
Statistischen Bundesamtes (vgl. Statistisches Bundesamt, Volkszählung 2000 - oder
was sonst?, Schriftenreihe Forum der Bundesstatistik, Bd. 21, 1992, S. 103 ff.) und
im Rahmen einer Anfang der 1990er Jahre eingerichteten Arbeitsgruppe der statistischen Ämter des Bundes und der Länder Alternativen zu einer Volkszählung in der
bisherigen Form der Vollerhebung durch individuelle Befragungen untersucht worden, die zunächst nicht als überlegen eingeschätzt wurden (vgl. Eppmann, Von der
Volkszählung 1987 zum registergestützten Zensus 2010?, Statistische Analysen und
Studien NRW, Bd. 17, S. 3 <3>). Vor dem Hintergrund des Volkszählungsurteils so-



                                        13/124

wie aus Kosten- und Akzeptanzgründen wurde die Suche nach Alternativen gleichwohl fortgesetzt (Statistisches Bundesamt, Neue Methode der Volkszählung. Der
Test eines registergestützten Zensus, Wirtschaft und Statistik, 5/2001, S. 333 <335>;
Anding/Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709 <710>; kritisch etwa: Wiegert, in: Grohmann/
Sahner/Wiegert <Hrsg.>, Volkszählung 2001, 1999, S. 9 <11 f.>). So beauftragte die
Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder (Innenministerkonferenz - IMK) am 21. November 1997 eine Arbeitsgruppe beim Statistischen Bundesamt („Gemeinschaftsweiter Zensus 2001“), die mit Statistikexperten aus Bund und
Ländern besetzt sein sollte, damit, ein Konzept für einen registergestützten Zensus
zu entwickeln (Beschlussniederschrift über die 150. Sitzung der Ständigen Konferenz
der Innenminister und -senatoren der Länder am 21. November 1997 in Schwerin,
zitiert nach Eppmann, Von der Volkszählung 1987 zum registergestützten Zensus
2010?, Statistische Analysen und Studien NRW, Bd. 17, S. 3 <4>). Auf der Basis der
von der Arbeitsgruppe entwickelten Alternativmodelle beschloss die Innenministerkonferenz am 19./20. November 1998 für künftige Zensus einen Wechsel von der primärstatistischen Vollerhebung zu hauptsächlich registergestützter Datengewinnung
(Beschlussniederschrift über die 153. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder am 19./20. November 1998 in Bonn, zitiert nach
Eppmann, Von der Volkszählung 1987 zum registergestützten Zensus 2010?, Statistische Analysen und Studien NRW, Bd. 17, S. 3 <4>; vgl. BTDrucks 14/5736,
S. 10). Dieser angekündigte Methodenwechsel wurde vom Bundestag begrüßt (vgl.
BTDrucks 13/11168, S. 3).

 2. Zur Vorbereitung der Umstellung wurde in den Jahren 2001 bis 2003 ein sogenannter Zensustest durchgeführt, mit dem die Methode eines registergestützten Zensus erprobt und weiterentwickelt werden sollte (vgl. Statistische Ämter des Bundes
und der Länder, Das registergestützte Verfahren beim Zensus 2011, 2011, S. 6; BT-Drucks 14/5736, S. 10).

  a) Rechtsgrundlage hierfür war das Gesetz zur Erprobung eines registergestützten      6
Zensus (Zensustestgesetz - ZensTeG) vom 27. Juli 2001 (BGBl I S. 1882). Wesentliche Ziele des Zensustests waren die Überprüfung der Qualität der Register und der
Validität der ihnen zu entnehmenden Daten (Registertest), die Bewertung verschiedener statistischer Verfahren (Verfahrenstest) und der Möglichkeiten, Mehrfachmeldungen zu überprüfen (vgl. BTDrucks 14/5736, S. 1, 11 f.; Statistisches Bundesamt,
Neue Methode der Volkszählung. Der Test eines registergestützten Zensus, Wirtschaft und Statistik, 5/2001, S. 333 <336 ff.>; Statistische Ämter des Bundes und der
Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <815
f.>; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Zensus 2011. Methoden und Verfahren, 2015, S. 10). Hierzu wurden die Daten von Registern mit den Ergebnissen
verschiedener Interviewbefragungen und einer postalisch durchgeführten Gebäudeund Wohnungsstichprobe verglichen und ausgewertet (Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S.
813 <816>; Anding/Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709 <711>). Die Ergebnisse des Zen-



                                       14/124

sustests sind vom Statistischen Bundesamt aufbereitet worden (zitiert als: Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests).

  b) Der Zensustest ergab bei den Melderegistern unterschiedliche Fehlerquoten             7
durch Über- und Untererfassungen und - bei typisierender Betrachtung - einen Zusammenhang zwischen der Qualität der Registerdaten und der Gemeindegröße (vgl.
Anding/Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709 <711>). So waren Über- und Untererfassungen in kleinen Gemeinden - auch prozentual gesehen - seltener als in großen, wobei
es generell mehr sogenannte „Karteileichen“ (Übererfassungen) als Fehlbestände
(Untererfassungen) gab (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests,
S. I, 40, 42 f., 56, 58, 60, 91, 96; Berg/Bihler, Das Stichprobendesign der Haushaltsstichprobe des Zensus 2011, Wirtschaft und Statistik, April 2011, S. 317 <318>;
dies., Das Hochrechnungsverfahren zur Ermittlung der Einwohnerzahl im Zensus
2011, Wirtschaft und Statistik, April 2014, S. 229 <229>; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S.
813 <816, 817>; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Zensus 2011. Methoden und Verfahren, 2015, S. 27). Ohne Berücksichtigung der im Rahmen des
Zensustests als zusätzliches Korrekturinstrument erprobten Befragungen im Zuge
der Haushaltegenerierung ergab sich folgendes Bild (vgl. Statistisches Bundesamt,
Ergebnisse des Zensustests, S. 40, 42, 91; Statistische Ämter des Bundes und der
Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <816
ff.>):
Gemeindegröße Fehlbestände: „Karteileichen“ „Karteileichen“ Durch Mehrfachfall- Verbleibende S
(Einwohner):                (insgesamt): ohne „tempo- prüfung geklärte          „Karteileichen“: g
                                            räre“:          „Karteileichen“:

<10.000          1,3%           2,8%             2,0%          0,7%                 1,4%        0

10.000 - 50.000 1,3%            3,5%             2,5%          0,6%                 1,9%        0

50.000 -         2,1%           Keine            2,4%          0,7%                 1,7%        -
100.000                         Angabe

50.000 -         2,1%           4,9%             3,4%          0,6%                 2,8%        0
800.000

alle >100.000    2,4%           Keine            4,3%          0,6%                 3,7%        1
                                Angabe

nur >800.000     3,0%           7,6%             6,0%          0,6%                 5,4%        2

Berlin           2,7%           8,1%             6,3%          0,5%                 5,8%        3

Hamburg          2,9%           7,1%             6,0%          0,7%                 5,4%        2

Bundesweit       1,7%           4,1%             2,9%          0,6%                 2,3%        0




                                        15/124

  Nach Auffassung der statistischen Ämter des Bundes und der Länder hatte der Zensustest die Durchführbarkeit eines registergestützten Zensus in Deutschland bestätigt. Zudem stellte man fest, dass

   •     Übererfassungen durch Aussonderung von (temporären) „Karteileichen“ mittels Auswertung einer zweiten (Register-)Datenlieferung zu einem späteren
       Stichtag (Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 41, 60,
       107) und durch eine Mehrfachfallprüfung in Form einer Befragung der mehrfach
       erfassten Personen (Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests,
       S. 65, 75, 84) schrittweise reduziert werden können, wobei es mit den vorhandenen Instrumenten möglich wäre, 95,02% der primärstatistisch bereinigten
       Mehrfachfälle maschinell und damit ohne Belastung der Bürger sowie mit deutlich reduziertem Kostenaufwand zu bereinigen (Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 100);

   •     zur Aufdeckung von Registerfehlern die Nutzung der Angaben der Gebäudeund Wohnungserhebung im Rahmen der sogenannten Haushaltegenerierung
       (d.h. insbesondere der Zuordnung der im Melderegister erfassten Personen zu
       einem Haushalt, vgl. Münnich/Gabler u.a., Stichprobenoptimierung und Schätzung im Zensus 2011, Statistik und Wissenschaft, Bd. 21, 2012, S. 18) in Betracht komme und dabei unplausible Fälle mit einer (weiteren) Befragung geklärt werden könnten;

   •     sich für Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern der Anteil der „Karteileichen“ mit diesem Verfahren (Registerauswertung und Befragung bei fehlender Plausibilität) auf 0,7% reduzieren ließe (vgl. Statistische Ämter des Bundes
       und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004,
       S. 813 <818>; Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung, Unterlage für die Sitzung der Arbeitsgruppe 4 „Haushaltegenerierung“ vom 18. Juli
       2006, S. 1). Simulationsrechnungen ergaben jedoch, dass dieses Verfahren
       nur für den Bereich der Ein- und Zweifamilienhäuser die gewünschte Effektivität
       aufweise, im Mehrfamilienhausbereich demgegenüber Kosten-Nutzen-Erwägungen dagegen sprächen (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des
       Zensustests, S. 247 ff.; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <818>). In Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern ließe sich der durchschnittliche
       Anteil an „Karteileichen“ so am deutlichsten, auf 1,1%, reduzieren, da dort ein
       großer Teil der Bevölkerung in Ein- und Zweifamilienhäusern lebt (Statistisches
       Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 253, 271);




                                         16/124

   •      die Registernutzung - zusätzlich zu Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität der Melderegister (vgl. dazu Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <821,
       832>; Hin, EU-weite Volkszählung 2010/11: Stand der Vorbereitungsarbeiten
       in Deutschland und auf europäischer Ebene, Statistisches Monatsheft Baden-Württemberg 4/2006, S. 3 <8>) - um primärstatistische Verfahren ergänzt
       werden müsse, wenn sie als Grundlage der Ermittlung belastbarer amtlicher
       Einwohnerzahlen dienen solle (Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 58 f., 254, 312).

  Die Erkenntnisse aus dem Zensustest deuteten zudem darauf hin, dass die in der          9
Bevölkerungsfortschreibung ermittelte Einwohnerzahl der Bundesrepublik Deutschland um mehr als 1,3 Millionen Personen überhöht gewesen sein dürfte (BTDrucks
16/12219, S. 19, 21; Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 88).

  c) Auf der Grundlage der gewonnenen Erkenntnisse wurden in der Arbeitsgruppe           10
„Konzeption möglicher Modellvarianten“ neben den Basisbausteinen eines registergestützten Zensus (insbesondere Abfrage und Verarbeitung von Daten der Melderegister, postalische Gebäude- und Wohnungszählung, primärstatistische Erhebung in
Sondergebäuden, Mehrfachfallprüfung) verschiedene Modelle von Ergänzungen
durch Stichprobenerhebungen diskutiert (vgl. Statistische Ämter des Bundes und der
Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <824
ff.>). Dabei wurde auch untersucht, ob mit der Stichprobe zusätzliche Merkmale erhoben werden könnten und ob dies in allen Gemeinden geschehen sollte (a.a.O., S.
827 f.). Der Umfang der Stichprobe sollte daran ausgerichtet werden, dass der Saldo
von „Karteileichen“ und Fehlbeständen im Durchschnitt der Gemeinden bei einer
Wahrscheinlichkeit von 95% mit einem maximalen Fehler von +/- 1,0% ermittelt werden könne. Sofern mit der Stichprobe weitere Merkmale erhoben würden, sollte der
absolute Standardfehler auf allen Ebenen maximal 1,0 Prozentpunkte betragen (vgl.
Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 303 f., 315).

 d) Vor diesem Hintergrund wurden die verglichenen Varianten wie folgt bewertet:         11

  aa) Bei einer herkömmlichen Volkszählung im Wege der Vollerhebung, die Referenzmodell war, würden die amtlichen Einwohnerzahlen zwar nach einem einheitlichen Verfahren durch flächendeckende Befragung und Zählung ermittelt. Falsche Ergebnisse könnten sich insoweit nur durch eine fehlerhafte Handhabung des
Verfahrens ergeben; allerdings wäre eine herkömmliche Vollerhebung deutlich teurer
als die anderen Varianten (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 322 ff.; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <830 f.>).

 Ein Kombinationsmodell aus registergestütztem Zensus für Gemeinden mit weniger          13
als 100.000 Einwohnern und herkömmlicher Zählung für Gemeinden mit 100.000 und
mehr Einwohnern wurde zwar als deutlich kostengünstiger als eine herkömmliche
Vollerhebung eingestuft. Die Vorteile des herkömmlichen Zensus könnten allerdings


                                         17/124

nur für einen kleinen Teil der Gemeinden (82 Großstädte von 13.811 Gemeinden mit
einem Anteil von knapp 31% der Gesamtbevölkerung) genutzt werden. Zudem würden für die Ermittlung der Einwohnerzahlen unterschiedliche Verfahren angewandt,
mit der Folge, dass die für Gemeinden mit weniger als 100.000 Einwohnern festgestellten Einwohnerzahlen eine deutlich niedrigere Genauigkeit aufwiesen. Außerdem
befürchtete man in Großstädten Akzeptanzprobleme (vgl. Statistisches Bundesamt,
Ergebnisse des Zensustests, S. 321 f., 325; Statistische Ämter des Bundes und der
Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <831>).

  Bei einem registergestützten Zensus mit Stichproben in allen Gemeinden würden         14
die amtlichen Einwohnerzahlen unter Anwendung einheitlicher mathematischstatistischer Verfahren hingegen auch mit gleicher Genauigkeit ermittelt (Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 318, 325). Würde ausschließlich
das Stichprobenverfahren zur Korrektur der Melderegister genutzt, wäre dafür ein
Stichprobenumfang von 10,1 Millionen Personen erforderlich, davon 6,2 Millionen
Personen in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern (a.a.O., S. 317 f.). In
kleinen Gemeinden wäre bei diesem Modell ein hoher Auswahlsatz erforderlich, der
in gut 2.000 Gemeinden (nahe) bei 100% der Einwohner läge und einer Vollerhebung
annähernd gleichkäme (a.a.O., S. 318).

  Die statistischen Ämter des Bundes und der Länder empfahlen daher, Stichproben        15
nur in Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern durchzuführen. Da knapp 90%
der Gemeinden in Deutschland weniger als 10.000 Einwohner aufwiesen, wäre die
Anwendung von ergänzenden Stichproben in diesen Gemeinden mit einem beträchtlichen Kostenaufwand und mit einer weiteren Belastung der Bevölkerung verbunden.
Zudem wiesen diese kleinen Gemeinden die geringsten „Karteileichen“- und Fehlbestandsraten auf. Auch sei hier die korrigierende Wirkung von Befragungen (im Einund Zweifamilienhausbereich) im Fall von konkreten Unstimmigkeiten am größten
(Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 254 f.).

  bb) Mit Blick auf die Erstreckung der Stichprobe auf weitere Merkmale und eine Einbeziehung der (in den Registern der Bundesagentur für Arbeit nicht erfassten) sonstigen Erwerbstätigen ergab sich folgendes Bild: Mit einer Erhöhung des Stichprobenumfangs auf in diesem Falle 11,8 Millionen statt 10,1 Millionen Personen könnten
belastbare Ergebnisse für alle Gemeinden ab 10.000 Einwohnern nachgewiesen
werden (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 318 f., 326).
Wollte man die zusätzlichen Informationen nur für größere Gemeinden (ab 10.000
Einwohnern) gewinnen, so wäre auch nur ein verhältnismäßig geringer Mehraufwand
erforderlich, sollte dies für alle Gemeinden geschehen, müsste der Stichprobenumfang auf 20,4 Millionen Personen in etwa verdoppelt werden, da eine Stichprobe von
550 Adressen je Gemeinde benötigt wird (vgl. a.a.O., S. 318). Das hätte nach damaliger Einschätzung einen finanziellen Mehraufwand von insgesamt 78 Millionen Euro
erfordert (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 319, 326;
Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <831>: 464 Millionen statt 386 Millionen Euro).


                                       18/124

  Soweit die ergänzende Stichprobe lediglich zur statistischen Bereinigung von Registerfehlern eingesetzt wird, reichte bei einer Stichprobe nur in Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern ein Stichprobenumfang von 3,9 Millionen Personen aus.
Hinzu kämen etwa 1,7 Millionen Personen (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse
des Zensustests, S. 310; Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung, Unterlage für die Sitzung der Arbeitsgruppe 4 „Haushaltegenerierung“ vom 18.
Juli 2006, S. 1), die in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern leben und bei
denen im Rahmen der Haushaltegenerierung wegen vom Melderegister abweichender Angaben bei der Gebäude- und Wohnungszählung Rückfragen durchgeführt
werden müssten. Der Umfang der Befragung läge bei dieser Variante mit rund 5,6
Millionen Personen immer noch deutlich unter der Variante von Stichproben in allen
Gemeinden. Allerdings könnten bei dieser Variante die Einwohnerzahlen nur für Gemeinden mit 10.000 und mehr Einwohnern (rund 1.500 Gemeinden mit einem Anteil
von 72% an der Gesamtbevölkerung) mit vergleichbarer (statistischer) Genauigkeit
ermittelt werden, während für Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern nur eine beschränkte Vergleichbarkeit der Genauigkeit zu erzielen wäre. Insgesamt ging
man davon aus, dass es in diesem Fall zu einer leichten Unterschätzung der Einwohnerzahlen der kleinen Gemeinden (durchschnittliche „Karteileichen“-Rate: 0,7%;
Fehlbestandsrate: 1,3%) kommen würde (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse
des Zensustests, S. 320, 327; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <818>), weil mit den
im Zensustest erprobten Bereinigungsverfahren vor allem die Übererfassungen in
den Melderegistern deutlich reduziert werden könnten, die Untererfassungen dagegen kaum. Daher müssten für Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern Verfahren zur Reduzierung der Fehlbestände entwickelt werden (vgl. Statistisches Bundesamt, Zusammenfassung der Ergebnisse des Zensustests, S. III f., 259 f., 327;
Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <832>; Bayerisches Landesamt für Statistik und
Datenverarbeitung, Unterlage für die Sitzung der Arbeitsgruppe 4 „Haushaltegenerierung“ vom 18. Juli 2006, S. 2).

  Für die Erhebung und den Nachweis weiterer Merkmale ging man davon aus, dass          18
der Stichprobenumfang der ergänzenden Stichprobe um 2 Millionen Personen auf
5,9 Millionen Personen erhöht werden müsste, zuzüglich der 1,7 Millionen Personen
für die Befragung im Rahmen der Haushaltegenerierung in Gemeinden mit weniger
als 10.000 Einwohnern (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests,
S. 320, 327). Für eine flächendeckende Bereitstellung insoweit hinreichend zuverlässiger Ergebnisse für Kreise, Regierungsbezirke und Länder sollten zusätzlich 0,3 Millionen Personen in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern befragt werden
(vgl. auch a.a.O., S. 310, 327). Der Kostenaufwand für diese erweiterte Modellvariante wurde mit einem Zuwachs von 21 Millionen Euro auf dann 336 Millionen Euro veranschlagt, im Vergleich zu dem damit erreichbaren Informationszuwachs jedoch als
eher gering bewertet (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S.
327; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests,


                                       19/124

Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <832>).

  cc) Zusammenfassend gaben die statistischen Ämter des Bundes und der Länder              19
im Wesentlichen folgende Empfehlungen für die Durchführung eines künftigen Zensus (vgl. Statistisches Bundesamt, Zusammenfassung der Ergebnisse des Zensustests, S. I f., 329 f.; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des
Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <832>):

   •     Der Zensus sollte registergestützt unter Rückgriff auf Daten der Melderegister,
       der Bundesagentur für Arbeit sowie anderer Register der öffentlichen Verwaltung, verbunden mit einer postalischen Gebäude- und Wohnungszählung bei
       den Gebäudeeigentümern und Wohnungseigentümergemeinschaften und ergänzt durch weitere primärstatistische Erhebungen, durchgeführt werden.

   •     Die ergänzenden primärstatistischen Erhebungen sollten aus folgenden Komponenten bestehen: Primärerhebungen bei den Verwaltern von Anstaltsgebäuden und den Bewohnern von Studentenwohnheimen sowie primärstatistische
       Kontrollerhebungen im Rahmen der Mehrfachfallprüfung und Haushaltegenerierung; Stichprobenerhebungen in allen Gemeinden mit 10.000 und mehr Einwohnern zur statistischen Korrektur der Über- und Untererfassungen der aus
       den dortigen Melderegistern erhobenen Einwohnerzahlen. Dabei sollte in Kauf
       genommen werden, dass die Einwohnerzahlen je nach Gemeindegröße mit unterschiedlichen statistischen Verfahren ermittelt würden. Die ergänzende Stichprobe sollte zur Erhebung zusätzlicher zensustypischer Merkmale genutzt werden, wobei der finanzielle und erhebungstechnische Mehraufwand als gering
       eingeschätzt wurde.

   •    Schließlich wurde empfohlen, umgehend mit den Maßnahmen zur Qualitätssteigerung der Register, insbesondere der Melderegister sowie der Datenbestände der Bundesagentur für Arbeit zu beginnen. Für die Vorarbeiten wurde
       wegen des Aufbaus der notwendigen Erhebungsinfrastruktur ein Vorlauf von
       mindestens vier Jahren vor dem Zählungsstichtag für erforderlich gehalten.

 Die Ergebnisse des Zensustests wurden der Innenministerkonferenz in ihrer Sitzung am 7./8. Juli 2004 vorgelegt. Diese setzte eine länderoffene Bund-Länder-Arbeitsgruppe unter Leitung des Bundesministeriums des Innern ein, um vor einer
endgültigen Weichenstellung für den Zensus 2011 bestimmte rechtliche und fachliche Aspekte nochmals zu überprüfen (Beschlussniederschrift über die 174. Sitzung
der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder am 8. Juli
2004 in Kiel, S. 18). In ihrem Bericht vom 20. September 2004 hat die Arbeitsgruppe
die Empfehlung der statistischen Ämter für einen registergestützten Zensus und das
vorgeschlagene Zensusmodell bestätigt, Verbesserungsmöglichkeiten bei Registern
dargestellt und entsprechende Vorschläge gemacht. Auf dieser Grundlage sprach
sich die Innenministerkonferenz am 18./19. November 2004 für einen registergestützten Zensus aus (vgl. Stellungnahme der Bundesregierung vom 9. November
2016, S. 57 f.).


                                          20/124

  e) Entsprechend der Empfehlung aus dem Zensustest, Verfahren zur Reduzierung            21
der Fehlbestände in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern zu entwickeln,
wurde eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe eingerichtet und das Bayerische Landesamt
für Statistik mit einer Studie beauftragt (vgl. Bayerisches Landesamt für Statistik und
Datenverarbeitung, Unterlage für die Sitzung der Arbeitsgruppe 4 „Haushaltegenerierung“ vom 18. Juli 2006, S. 1). Da der Zensustest gezeigt hatte, dass es bei Gebäuden mit drei oder mehr bewohnten Wohnungen keine praktikablen Ansätze zur Identifizierung von Registerfehlern anhand der Daten der Haushaltegenerierung gibt,
beschränkten sich die Untersuchungen auf Ein- und Zweifamilienhäuser.

  Dabei zeigte sich, dass fast 80% der „Karteileichen“ und 70% der Fehlbestände an        22
Adressen auftreten, an denen eine oder zwei bewohnte Wohnungen gemeldet sind
(a.a.O., S. 2). Zudem ergab sich, dass sich durch eine Befragung „unplausibler“ Fälle
in Einfamilienhäusern die „Karteileichen“ um 59% und die Fehlbestände um 54,4%
korrigieren ließen, bei Adressen mit zwei bewohnten Wohnungen jedoch nur um
43,5% der „Karteileichen“ und 39,1% der Fehlbestände (a.a.O., S.16 f.). Bei einer Beschränkung der primärstatistischen Klärung auf Einfamilienhäuser wurde eine Reduktion der „Karteileichen“ von 2% um etwa 0,7 Prozentpunkte errechnet, was in
Kombination mit der Mehrfachfallprüfung zu einer Rate von 0,84% „Karteileichen“
führte. Hinsichtlich der Fehlbestände ergab sich eine Verringerung um knapp 0,3
Prozentpunkte auf eine Rate von etwa 1% Fehlbeständen. Bei Einbeziehung von
Zweifamilienhäusern wären 500.000 Haushalte (knapp 1,67 Millionen Personen) statt
340.000 Haushalte (knapp 0,99 Millionen Personen) zu befragen, die Quote an „Karteileichen“ würde dann 0,72%, die der Fehlbestände 0,87% betragen (a.a.O., S. 17
f.). Daher wurde - auch unter Berücksichtigung des Befragungsaufwands - eine primärstatistische Befragung an Adressen mit nur einer bewohnten Wohnung empfohlen (a.a.O., S. 17).

  f) Auf Grundlage dieser Untersuchungen ging die Bundesregierung davon aus, dass         23
sich durch eine Auswertung der Melderegister, der Daten der Bundesagentur für Arbeit sowie von Dateien zum Personalbestand der öffentlichen Hand, eine postalische
Befragung der Gebäude- und Wohnungseigentümer, eine Befragung der Verwalter
oder Bewohner von Gemeinschaftsunterkünften, Anstalten, Wohnheimen und ähnlichen Einrichtungen sowie durch Stichproben zur Sicherung der Datenqualität und zur
Erfassung weiterer Erhebungsmerkmale bei etwa 10% der Bevölkerung Zensusdaten in erforderlicher Qualität gewinnen lassen würden (vgl. BRDrucks 222/07, S. 13).
Am 29. August 2006 beschloss das Bundeskabinett, im Jahre 2011 einen registergestützten Zensus durchzuführen. 2007 wurde durch Erlass des Bundesministeriums
des Innern eine „Zensuskommission“ eingesetzt, die aus neun Fachwissenschaftlern
aus den Bereichen Statistik, Demographie, Soziologie, Geographie, Politikwissenschaft, Volkswirtschaftslehre und Datenschutz bestand. Sie wurde beauftragt, „die
von den statistischen Ämtern des Bundes und der Länder entwickelten Konzepte,
Methoden und Verfahren für den registergestützten Zensus 2011, einschließlich der
ergänzenden Stichprobe“ zu prüfen, wissenschaftlich zu bewerten, die entsprechen-



                                        21/124

den Umsetzungsarbeiten kritisch und konstruktiv zu begleiten sowie Empfehlungen
für das weitere Vorgehen auszusprechen (vgl. Pressemitteilung des Bundesministeriums des Innern vom 14. September 2007). Sie konstituierte sich am 24. September
2007 (vgl. BT(A)Drucks 16(4)255 G, S. 2).

  3. Am 20. September 2007 beschloss der Bundestag (vgl. Deutscher Bundestag,            24
PlenProt. 16/115, S. 11924) das Gesetz zur Vorbereitung eines registergestützten
Zensus einschließlich einer Gebäude- und Wohnungszählung 2011 (Zensusvorbereitungsgesetz 2011 - ZensVorbG 2011), mit Beschluss vom 28. November 2007 wies
er den Einspruch des Bundesrats (vgl. BRDrucks 759/07 <Beschluss>) zurück (vgl.
Deutscher Bundestag, PlenProt. 16/129, S. 13563); das Zensusvorbereitungsgesetz
2011 trat am 13. Dezember 2007 in Kraft (vgl. BGBl I 2007, S. 2808).

  a) Das Zensusvorbereitungsgesetz 2011 regelt insbesondere den Aufbau eines Anschriften- und Gebäuderegisters durch das Statistische Bundesamt (§ 2 ZensVorbG
2011) zur Vorbereitung einer Volks-, Gebäude- und Wohnungszählung im Wege der
Auswertung von in Registern gespeicherten Daten sowie ergänzender Befragungen
(registergestützter Zensus; vgl. § 1 ZensVorbG 2011). Das Anschriften- und Gebäuderegister sollte alle am Zensusstichtag existierenden Anschriften mit Wohnraum
und bewohnten Unterkünften und damit alle Anschriften, an denen sich zum Zensusstichtag zensusrelevante Gebäude befinden und zensusrelevante Personen leben,
enthalten (vgl. Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Zensus 2011. Methoden und Verfahren, 2015, S. 16). Die Übermittlung von Daten durch die Meldebehörden hierzu (vgl. BRDrucks 222/07, S. 24) ist in § 5 ZensVorbG 2011 geregelt. Die in
§ 5 Abs. 1 Nr. 3 bis 11 ZensVorbG 2011 genannten Merkmale sollten der Festlegung
der Stichprobenmethodik dienen (vgl. BRDrucks 222/07, S. 24). Die aus den Melderegistern ableitbaren Informationen, etwa über die Anzahl der mit alleiniger oder
Hauptwohnung gemeldeten Personen oder die Zahl der Personen mit unterschiedlichen Familiennamen je Anschrift, sollten es ermöglichen, die Stichprobenauswahl
möglichst effizient zu gestalten. Für die endgültige Festlegung der geeigneten Merkmalskombination hielt der Gesetzgeber noch methodische Untersuchungen auf der
Grundlage der übermittelten Angaben für erforderlich. Hierzu sollten nach § 5 Abs. 4
ZensVorbG 2011 die Merkmale nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 und Nr. 7 bis 11
ZensVorbG 2011 in einer getrennten Stichprobenorganisationsdatei gespeichert und
bei Bedarf für methodische Untersuchungen, deren Federführung gemäß § 3 BStatG
beim Statistischen Bundesamt liegen sollte, herangezogen werden (vgl. BRDrucks
222/07, S. 25 ff.).

  In § 15 ZensVorbG 2011 finden sich Regelungen über die Löschung von Daten. Damit wollte der Gesetzgeber den Anforderungen des Volkszählungsurteils von 1983
(BVerfGE 65, 1 <46 ff.>) Rechnung tragen, wonach die zur Identifizierung der Auskunftspflichtigen oder sonstiger Betroffener dienenden Daten zu löschen sind, wenn
ihre Kenntnis für die Erfüllung der Aufgaben auf dem Gebiet der Statistik für Bundeszwecke nicht mehr erforderlich ist. Die Stichprobenorganisationsdatei sollte daher lediglich der Vorbereitung des Zensus 2011 dienen und spätestens mit Abschluss der


                                        22/124

Vorbereitung gelöscht werden (§ 15 Abs. 2 ZensVorbG 2011), während das in § 15
Abs. 3 ZensVorbG 2011 behandelte Anschriften- und Gebäuderegister für Vorbereitung und Durchführung des Zensus verfügbar sein sollte (vgl. BRDrucks 222/07, S.
33).

 b) Das Zensusvorbereitungsgesetz 2011 enthält - soweit von Bedeutung - folgende   27
Regelungen:

         § 1 Anwendungsbereich

         Dieses Gesetz regelt den Aufbau eines Anschriften- und Gebäuderegisters zur Vorbereitung einer Volks-, Gebäude- und Wohnungszählung, die im Wege der Auswertung der in den Melderegistern
        und anderen Verwaltungsregistern gespeicherten Daten sowie im
        Wege ergänzender Befragungen (registergestützter Zensus) im
        Jahre 2011 durchgeführt werden soll.

         § 2 Anschriften- und Gebäuderegister

         (1) Das Statistische Bundesamt erstellt und führt zur Vorbereitung
        des Zensus ein Anschriften- und Gebäuderegister. Die nach Landesrecht für die Durchführung der Bundesstatistiken zuständigen
        Stellen (statistische Ämter der Länder) wirken bei Aufbau und Pflege des Anschriften- und Gebäuderegisters mit und nutzen es für die
        Vorbereitung des Zensus.

         (2) Das Anschriften- und Gebäuderegister dient

          1. der Steuerung des Ablaufs der Gebäude- und Wohnungszählung sowie der Ablaufkontrolle aller primärstatistischen Erhebungen
        des Zensus,

         2. zur Vorbereitung und als Auswahlgrundlage für die beim Zensus
        vorgesehenen Stichprobenerhebungen,

          3. dazu, die Erhebungen für den Zensus zu koordinieren, im Rahmen der Durchführung des Zensus die aus verschiedenen Quellen
        stammenden Daten zusammenzuführen und die in den Zensus einzubeziehenden Gebäude, Wohnungen und Personen auf Vollzähligkeit zu prüfen,

         4. der Entwicklung eines Systems der raumbezogenen Analysen
        und Darstellungen von statistischen Ergebnissen und der Schaffung
        einer Grundlage für eine kleinräumige Auswertung des Zensus.

         (3) Im Anschriften- und Gebäuderegister werden zu jeder Wohnanschrift folgende Angaben gespeichert:

         1. Ordnungsnummer,



                                       23/124

 2. Postleitzahl,

 3. Ort oder Gemeinde,

 4. Ortsteil oder Gemeindeteil,

 5. Straße,

 6. Hausnummer,

 7. Anschriftenzusatz,

 8. Lage des Gebäudes,

 9. Amtlicher Gemeindeschlüssel,

 10. Schlüssel des Orts- oder Gemeindeteils,

 11. Schlüssel der Straße,

 12. Gemeindeeigener Schlüssel der Straße,

 13. Koordinatenwerte einschließlich Qualitätskennzeichen,

 14. Gemeindegrößenklasse,

 15. Gebäudefunktion,

 16. Gebäudestatus,

 17. Anzahl der Wohnungen,

 18. Anzahl bewohnter Wohnungen,

 19. Personenzahl Hauptwohnung je Anschrift,

 20. Personenzahl Nebenwohnung je Anschrift,

 21. Anzahl der Deutschen je Anschrift,

 22. Anzahl der Ausländer je Anschrift,

 23. Anzahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten je Anschrift,

 24. Anzahl der Arbeitslosen je Anschrift,

 25. Kennzeichnung der Erhebungsstelle,

 26. Stichprobenkennzeichen,

 27. Anzahl unterschiedlicher Familiennamen je Anschrift,

 28. Fluktuationsrate je Anschrift, für Sondergebäude zusätzlich:

 29. Art der Einrichtung,

 30. Name und Anschriften der Träger, Eigentümer oder Verwalter


                                  24/124

der Unterkunft,

  31. Erhebungsverfahren bei Sondergebäuden, Auskunftspflichtige
für die Gebäude- und Wohnungszählung:

 32. Familienname und Vornamen oder Bezeichnung und

 33. Anschrift der jeweiligen Eigentümer, Erbbauberechtigten, Verwalter oder sonstigen Verfügungsberechtigten der Gebäude und
Wohnungen.

 (4) Das Anschriften- und Gebäuderegister muss für die Durchführung des Zensus spätestens ab dem 31. Dezember 2010 nutzbar
sein.

 § 3 Ortsverzeichnis

  (1) Das Statistische Bundesamt erstellt und führt ein von dem Register nach § 2 getrenntes Verzeichnis der Geburtsorte und Geburtsstaaten (Ortsverzeichnis). Es wird von den statistischen Ämtern des Bundes und der Länder für die Durchführung des Zensus
genutzt.

 (2) Im Ortsverzeichnis werden gespeichert:

 1. Geburtsorte,

 2. Geburtsstaaten,

 3. Geburtsorte - Standesamt -,

 4. Staaten, aus denen Zuzüge erfolgt sind.

 § 4 Übermittlung von Daten durch die Vermessungsbehörden

 (1) Die nach Landesrecht für das Vermessungswesen zuständigen
Stellen (Landesvermessungsbehörden) übermitteln dem Bundesamt für Kartographie und Geodäsie zum 1. April 2008 für jede Anschrift elektronisch Angaben zu folgenden Merkmalen mit Stichtag
1. April 2007:

 1. Kennung Datensatz,

 2. Eindeutige Datensatznummer,

 3. Amtlicher Gemeindeschlüssel,

 4. Von den Landesvermessungsbehörden vergebener Schlüssel
des Orts- oder Gemeindeteils,

 5. Von den Landesvermessungsbehörden vergebener Schlüssel
der Straße,



                               25/124

 6. Hausnummer,

 7. Anschriftenzusatz,

 8. Koordinatenwerte einschließlich Qualitätskennzeichen,

 9. Name der Straße,

 10. Postleitzahl,

 11. Postalischer Ortsname einschließlich Zusätze.

 (2) Die Landesvermessungsbehörden übermitteln die Änderungen
der Angaben zu den Merkmalen nach Absatz 1, die sich jeweils gegenüber der letzten Übermittlung ergeben haben, elektronisch bis
zum 31. Juli eines Jahres mit Stand 1. April desselben Jahres für die
Jahre 2008 bis 2010 an das Bundesamt für Kartographie und Geodäsie.

  (3) Das Bundesamt für Kartographie und Geodäsie überprüft die
Angaben nach den Absätzen 1 und 2 auf Vollzähligkeit, ergänzt Datenlücken und übermittelt die vollständigen Angaben elektronisch an
das Statistische Bundesamt.

 § 5 Übermittlung von Daten durch die Meldebehörden

 (1) Für den Aufbau des Anschriften- und Gebäuderegisters nach §
2 und des Ortsverzeichnisses nach § 3 übermitteln die nach Landesrecht für das Meldewesen zuständigen Stellen (Meldebehörden)
den statistischen Ämtern der Länder für alle gemeldeten Einwohner
aus den Melderegistern elektronisch die folgenden Angaben mit
Stichtag 1. April 2008 innerhalb der folgenden vier Wochen:

 1. Gegenwärtige Anschrift einschließlich amtlicher Gemeindeschlüssel,

 2. Sofern vorhanden, der gemeindeeigene Schlüssel der Straße,

 3. Status der Wohnung nach alleiniger Wohnung, Haupt- oder Nebenwohnung,

 4. Tag des Beziehens der Wohnung,

 5. Tag der Anmeldung bei der Meldebehörde,

 6. Familienname,

 7. Staatsangehörigkeiten,

 8. Vorherige Anschrift,

 9. Familienstand,



                               26/124

 10. Tag der Geburt,

 11. Geschlecht,

 12. Geburtsort,

 13. Geburtsstaat,

 14. Geburtsort - Standesamt -,

 15. Staat, aus dem der Zuzug erfolgt ist.

 Die Angaben nach Satz 1 Nr. 1 bis 11 sind bei den statistischen
Landesämtern unverzüglich von den Angaben zu den Nummern 12
bis 15 zu trennen.

 (2) Die Meldebehörden übermitteln den statistischen Ämtern der
Länder aus den Melderegistern elektronisch die Angaben nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 1 bis 11 mit Stichtag 1. April 2010 innerhalb der folgenden vier Wochen.

 (3) Die statistischen Ämter der Länder übermitteln die Angaben
nach den Absätzen 1 und 2 spätestens acht Wochen nach dem jeweiligen Stichtag der Datenübermittlungen der Meldebehörden
elektronisch an das Statistische Bundesamt.

 (4) Die Angaben nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 und 7 bis 11 werden in einer Stichprobenorganisationsdatei beim Statistischen Bundesamt gespeichert. Sie wird von den statistischen Ämtern des Bundes und der Länder für die Entwicklung von Stichprobenplänen und
Hochrechnungsverfahren verwendet.

 § 6 Übermittlung von Daten durch die Bundesagentur für Arbeit

  Die Bundesagentur für Arbeit übermittelt für die am 30. September
2007 sozialversicherungspflichtig Beschäftigten und für die am
13. März 2008 arbeitslos gemeldeten Personen dem Statistischen
Bundesamt zum 15. April 2008 elektronisch jeweils die Angaben zu
folgenden Merkmalen:

 1. Wohnort einschließlich Postleitzahl und amtlicher Gemeindeschlüssel,

 2. Straße,

 3. Hausnummer und Anschriftenzusätze,

 4. Status (beschäftigt oder arbeitslos).

 § 15 Löschung

 (1) Der Familienname nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 wird gelöscht, nach-



                                 27/124

        dem im Zuge der in § 7 geregelten Zusammenführungen und Auswertungen für jede Anschrift die Zahl der dort gemeldeten Personen
        mit unterschiedlichen Familiennamen festgestellt worden ist. Die
        Daten nach § 6 werden nach der Erstellung des Anschriften- und
        Gebäuderegisters gelöscht.

          (2) Die Stichprobenorganisationsdatei nach § 5 Abs. 4 wird zum
        frühestmöglichen Zeitpunkt, spätestens am Zensusstichtag gelöscht.

         (3) Das Anschriften- und Gebäuderegister nach § 2 wird zum frühestmöglichen Zeitpunkt nach Abschluss der Auswertung des Zensus, spätestens jedoch sechs Jahre nach dem Zensusstichtag, aufgelöst und die darin gespeicherten Daten gelöscht.

 c) Die Fraktionen von FDP und BÜNDNIS 90/Die Grünen im Deutschen Bundestag                28
wie auch der Bundesrat hatten beantragt, das Zensusvorbereitungsgesetz 2011 zur
Sicherung eines einheitlichen Vollzugs des Zensus um eine Regelung zu ergänzen,
mit der Abweichungen von den Regelungen der § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Satz 2, § 4
Abs. 1 und 2, § 5 Abs. 1, 2 und 3, § 7 Abs. 2, § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 1 und 2, § 10 Abs. 1
und 3 ZensVorbG 2011 gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG hätten ausgeschlossen werden sollen (vgl. BTDrucks 16/5525, S. 23 f.; BTDrucks 16/6455, S. 7; Landesamt für
Datenverarbeitung und Statistik NRW in seiner Stellungnahme im Innenausschuss
des Bundestags zum Zensusvorbereitungsgesetz BT(A)Drucks 16(4)255 C, S. 8).
Dieser Vorschlag wurde vom Bundestag jedoch nicht aufgegriffen.

 4. Seit 2008 verpflichten Art. 1, 3 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 763/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über Volks- und Wohnungszählungen (ABl EU Nr. L 218 vom 13. August 2008, S. 14 ff., im Folgenden: Verordnung <EG> Nr. 763/2008) die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, alle zehn
Jahre, beginnend mit dem Jahr 2011, aufgrund gemeinsamer Regeln umfassende
Daten über die Bevölkerung und die Wohnungssituation zu erheben (vgl. BTDrucks
16/12219, S. 1). Für die europäischen Statistiken ist die Verordnung (EG) Nr. 223/
2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2009 über europäische Statistiken und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1101/2008
des Europäischen Parlaments und des Rates über die Übermittlung von unter die
Geheimhaltungspflicht fallenden Informationen an das Statistische Amt der Europäischen Gemeinschaften, der Verordnung (EG) Nr. 322/97 des Rates über die Gemeinschaftsstatistiken und des Beschlusses 89/382/EWG, Euratom des Rates zur
Einsetzung eines Ausschusses für das Statistische Programm der Europäischen Gemeinschaften (ABl EU Nr. L 87 vom 31. März 2009, S. 164 ff., im Folgenden: Verordnung <EG> Nr. 223/2009) zu beachten, die unter anderem statistische Grundsätze
(Art. 2 Verordnung <EG> Nr. 223/2009) und Qualitätskriterien für die Erstellung europäischer Statistiken definiert (Art. 12 Verordnung <EG> Nr. 223/2009) und die Organisation europäischer Statistiken (Art. 4 ff., Art. 13 ff. Verordnung <EG> Nr. 223/



                                         28/124

2009) sowie Geheimhaltungspflichten (Art. 20 ff. Verordnung <EG> Nr. 223/2009) regelt. Wahl und Ausgestaltung der Zensusmethodik sowie die dabei heranzuziehenden Datenquellen sind - anders als die zu erhebenden Zensusdaten (Art. 3 i.V.m.
dem Anhang der Verordnung <EG> Nr. 763/2008) - weitgehend den Mitgliedstaaten überlassen (vgl. BT(A)Drucks 16(4) 255, S. 2; Martini, Der Zensus 2011 als Problem interkommunaler Gleichbehandlung, 2011, S. 19; Stepputat, DÖV 2011, S. 111
<112>; Obermann, LKV 2014, S. 66 <69>). Art. 4 Abs. 1 Buchstabe d der Verordnung
(EG) Nr. 763/2008 erlaubt insoweit ausdrücklich eine Kombination aus registergestützten Zählungen und Stichprobenerhebungen. Schließlich macht die Verordnung
(EG) Nr. 1201/2009 der Kommission vom 30. November 2009 zur Durchführung der
Verordnung (EG) Nr. 763/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates über
Volks- und Wohnungszählungen in Bezug auf die technischen Spezifikationen für
die Themen sowie für deren Untergliederungen Vorgaben, um eine Vergleichbarkeit
der bei Volks- und Wohnungszählungen erhobenen und an die Europäische Union
übermittelten Daten zu gewährleisten (Erwägungsgrund 1 und Art. 1 der vorgenannten Verordnung). Bei der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 763/2008 sind zudem die Verordnung (EU) Nr. 519/2010 der Kommission vom 16. Juni 2010 zur Annahme des Programms der statistischen Daten und der Metadaten für Volks- und
Wohnungszählungen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 763/2008 des Europäischen
Parlaments und des Rates (ABl EU Nr. L 151 vom 17. Juni 2010, S. 1 ff.) und die
Verordnung (EU) Nr. 1151/2010 der Kommission vom 8. Dezember 2010 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 763/2008 des Europäischen Parlaments und des
Rates über Volks- und Wohnungszählungen in Bezug auf die Modalitäten und die
Struktur der Qualitätsberichte sowie das technische Format der Datenübermittlung
(ABl EU Nr. L 324 vom 9. Dezember 2010, S. 1 ff.) zu beachten.

 5. Am 24. April 2009 beschloss der Deutsche Bundestag (Deutscher Bundestag,          30
PlenProt. 16/218, S. 23808) das Gesetz über den registergestützten Zensus im Jahre
2011 (Zensusgesetz 2011 - ZensG 2011); der Bundesrat stimmte diesem am 15. Mai
2009 zu (Bundesrat, PlenProt. 858, S. 185 f.; BRDrucks 375/09 <Beschluss>). Die
Ausfertigung durch den Bundespräsidenten erfolgte am 8. Juli 2009. Es ist am
16. Juli 2009 in Kraft getreten (vgl. BGBl I S. 1781).

 a) Soweit hier von Bedeutung, bestimmt das Zensusgesetz 2011:                        31

         § 1 Art, Zwecke und Berichtszeitpunkt des Zensus

         (1) Die statistischen Ämter des Bundes und der Länder führen eine
        Bevölkerungs-, Gebäude- und Wohnungszählung (Zensus) mit
        Stand vom 9. Mai 2011 (Berichtszeitpunkt) als Bundesstatistik
        durch.

         (3) Der Zensus dient:

         1. der Feststellung der amtlichen Einwohnerzahlen von Bund, Ländern und Gemeinden und der Bereitstellung der Grundlage für die



                                       29/124

Fortschreibung der amtlichen Einwohnerzahlen für die Zeit zwischen zwei Volkszählungen,

  2. der Gewinnung von Grunddaten für das Gesamtsystem der amtlichen Statistik sowie von Strukturdaten über die Bevölkerung als
Datengrundlage insbesondere für politische Entscheidungen von
Bund, Ländern und Kommunen auf den Gebieten Bevölkerung,
Wirtschaft, Soziales, Wohnungswesen, Raumordnung, Verkehr,
Umwelt und Arbeitsmarkt sowie

 3. der Erfüllung der Berichtspflichten nach der Verordnung (EG)
Nr. 763/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
9. Juli 2008 über Volks- und Wohnungszählungen (ABl L 218 vom
13.8.2008, S. 14).

 § 2 Erhebungseinheiten und Begriffsbestimmungen

 (2) Die amtliche Einwohnerzahl einer Gemeinde ist die Gesamtzahl der Personen, die ihren üblichen Aufenthaltsort in der Gemeinde haben. Der übliche Aufenthaltsort einer Person ist der Ort, an
dem sie nach den melderechtlichen Vorschriften mit nur einer alleinigen Wohnung oder mit ihrer Hauptwohnung gemeldet sein sollte.
Bei den im Ausland tätigen Angehörigen der Bundeswehr, der Polizeibehörden und des Auswärtigen Dienstes sowie ihrer dort ansässigen Familien ist anstelle des Aufenthaltsortes der Staat des Aufenthaltes anzugeben.

 § 3 Übermittlung von Daten durch die Meldebehörden und durch
oberste Bundesbehörden

  (1) Zur Aktualisierung des Anschriften- und Gebäuderegisters
nach § 2 des Zensusvorbereitungsgesetzes 2011 vom 8. Dezember
2007 (BGBl I S. 2808) sowie zur Vorbereitung und Durchführung
des Zensus übermitteln die Meldebehörden den statistischen Ämtern der Länder für jede gemeldete Person elektronisch die folgenden Daten:

 (2) Die Meldebehörden übermitteln die Daten nach Absatz 1:

 1. zum Stichtag 1. November 2010,

 2. zum Berichtszeitpunkt,

 3. zum Stichtag 9. August 2011 jeweils innerhalb von vier Wochen
nach den genannten Zeitpunkten.

 (5) Die nach Absatz 2 Nummer 1 übermittelten Daten werden als
Hilfsmerkmale für die Durchführung des Zensus erfasst.

 (6) Von den nach Absatz 2 Nummer 2 und 3 übermittelten Daten


                               30/124

werden die Daten nach Absatz 1 Nummer 4 und 5 (Angabe des
Monats und des Jahres aus dem Merkmal Tag der Geburt), 7 bis
12 sowie 15 bis 19 als Erhebungsmerkmale und die nach Absatz 1
Nummer 1 bis 3, 5 (Angabe des Tages aus dem Merkmal Tag der
Geburt), 6, 13, 14 sowie 20 bis 26 als Hilfsmerkmale erfasst.

 (7) Die statistischen Ämter der Länder übermitteln dem Statistischen Bundesamt die Daten nach Absatz 1 nach Abschluss der
Vollzähligkeits- und Vollständigkeitsüberprüfung jeweils spätestens
acht Wochen nach den in Absatz 2 genannten Zeitpunkten.

 § 7 Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis

 (1) Die statistischen Ämter der Länder führen zum Berichtszeitpunkt eine Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis (Haushaltsstichprobe) durch. Die Erhebung dient:

 1. in Gemeinden mit mindestens 10 000 Einwohnern sowie in
Städten mit mindestens 400 000 Einwohnern für Teile der Stadt mit
durchschnittlich etwa 200 000 Einwohnern der Feststellung, ob Personen, die im Melderegister verzeichnet sind, an der angegebenen
Anschrift wohnen oder ob an einer Wohnanschrift Personen wohnen, die nicht im Melderegister verzeichnet sind, und damit der Ermittlung der amtlichen Einwohnerzahl mit einer angestrebten Genauigkeit eines einfachen relativen Standardfehlers von höchstens
0,5 Prozent,

 2. in Gemeinden mit mindestens 10 000 Einwohnern in allen Kreisen sowie in Städten mit mindestens 400 000 Einwohnern für Teile
der Stadt mit durchschnittlich etwa 200 000 Einwohnern der Erhebung von Zensusmerkmalen, die nicht aus Verwaltungsregistern gewonnen werden können, mit einer angestrebten Genauigkeit eines
einfachen absoluten Standardfehlers von höchstens 1 Prozent der
Einwohnerzahl der betreffenden Gemeinde oder der betreffenden
Gebietseinheit; als Gemeinden im Sinne dieser Vorschrift gelten
auch die Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz.

 Die Feststellung umfasst nicht die Berichtigung der aus den Melderegistern übernommenen Angaben zum Wohnungsstatus der Person.

  (2) Der auf Grund der Qualitätsvorgaben des Absatzes 1 Satz 2 erforderliche Stichprobenumfang soll 10 Prozent der Bevölkerung
nicht überschreiten. Die Bundesregierung legt zur Erreichung der
Ziele des § 1 Abs. 3 und der Qualitätsvorgaben des § 7 Abs. 1 durch
Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates das Stichprobenverfahren sowie den konkreten Stichprobenumfang fest. Der


                               31/124

Entwurf dieser Rechtsverordnung ist dem Bundesrat bis zum
15. März 2010 zuzuleiten.

  (3) Auswahleinheiten der Stichprobe sind Anschriften mit Wohnraum nach dem Anschriften- und Gebäuderegister. Beziehen sich
Anschriften auf Neuzugänge mit Wohnraum, die in dem Zeitraum
zwischen der Stichprobenziehung und dem Berichtszeitpunkt in das
Anschriften- und Gebäuderegister aufgenommen worden sind, ist
eine ergänzende Stichprobe zu ziehen. Stichprobenerhebungen
nach den Sätzen 1 und 2 sind bei Anschriften von Sonderbereichen
nur nach Maßgabe von § 8 Abs. 5 zulässig. Die Auswahl erfolgt bei
den Stichproben geschichtet nach einem mathematischen Zufallsverfahren auf der Grundlage des Anschriften- und Gebäuderegisters. Für die Stichprobenziehung dürfen die in der Stichprobenorganisationsdatei nach § 5 Abs. 4 des Zensusvorbereitungsgesetzes
2011 gespeicherten Angaben sowie die von den Meldebehörden
nach § 3 Abs. 1 übermittelten Daten verwendet werden. Das Auswahlverfahren wird im Hinblick auf die gemeinsame Erreichung beider in Absatz 1 genannten Ziele der Stichprobe ausgestaltet. Die
Auswahl erfolgt in Gemeinden mit mindestens 10 000 Einwohnern
auf der Ebene der Gemeinde, für Gemeinden unter 10 000 Einwohnern auf der Ebene der Kreise sowie in Städten mit mindestens 400
000 Einwohnern auf der Ebene von Teilen der Stadt mit durchschnittlich etwa 200 000 Einwohnern; als Gemeinden im Sinne dieser Vorschrift gelten auch die Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz.

 (4) Erhebungsmerkmale sind:

 1. Wohnungsstatus,

 2. Geschlecht,

 3. Staatsangehörigkeiten,

 4. Monat und Jahr der Geburt,

 5. Familienstand,

 6. nichteheliche Lebensgemeinschaften,

 7. für Personen, die selbst oder deren Elternteil nach dem 31. Dezember 1955 nach Deutschland zugezogen sind: früherer Wohnsitz
im Ausland und Jahr der Ankunft in Deutschland des Befragten oder
des Elternteils,

 8. Zahl der Personen im Haushalt,

 (9. bis 19: Angaben zu Erwerbsbeteiligung, Beruf, Bildung, religiö-


                               32/124

sem Bekenntnis)

 (5) Hilfsmerkmale sind:

 1. Familienname und Vornamen,

 2. Anschrift und Lage der Wohnung im Gebäude,

 3. Tag der Geburt (Tag ohne Monats- und Jahresangabe),

 4. Telekommunikationsnummern der Auskunftspflichtigen oder einer anderen für Rückfragen zur Verfügung stehenden Person,

 5. für Erwerbspersonen der überwiegende Status (Haupterwerbsstatus) in der Woche des Berichtszeitpunkts.

 (6) Die Erhebungsbeauftragten haben die Befragung innerhalb von
zwölf Wochen nach dem Berichtszeitpunkt abzuschließen. Hiervon
kann nur in begründeten Ausnahmefällen abgewichen werden.

 § 8 Erhebungen an Anschriften mit Sonderbereichen

 (1) Die statistischen Ämter der Länder stellen für alle Anschriften
mit Sonderbereichen die dort wohnenden Personen fest. Dafür werden für jede dort wohnende Person folgende Daten erhoben:

 1. als Erhebungsmerkmale:

 a) Monat und Jahr der Geburt,

 b) Geschlecht,

 c) Familienstand,

 d) Staatsangehörigkeiten,

 e) Tag des Bezugs der Wohnung oder des Beginns der Unterbringung,

 f) Geburtsstaat,

 g) ob die Person unter der Anschrift in einem Haushalt nach § 2
Absatz 1 Satz 4 bis 6 lebt,

 h) Wohnungsstatus,

 2. als Hilfsmerkmale:

 a) Familienname, frühere Namen und Vornamen,

 b) Tag der Geburt (Tag ohne Monats- und Jahresangabe),

 c) Geburtsort.

 (2) Für die nach Absatz 1 festgestellten Personen findet ein Abgleich mit den nach § 3 Absatz 1 übermittelten Daten statt. Die sta-

                               33/124

tistischen Ämter der Länder klären anhand der Merkmale nach § 8
Absatz 1, an welchem Ort die Personen mit Haupt- und Nebenwohnung zu zählen sind. Eine Rückmeldung an die Meldebehörden ist
unzulässig.

 (3) Für Personen in Sonderbereichen, die nicht in einem Haushalt
nach Absatz 1 Satz 2 Nummer 1 Buchstabe g wohnen, werden die
Hilfsmerkmale nach Absatz 1 Nummer 2 nach erfolgtem Abgleich
unverzüglich gelöscht.

  (4) In sensiblen Sonderbereichen werden bei der Gebäude- und
Wohnungszählung nur die Erhebungsmerkmale nach § 6 Absatz 2
und als Hilfsmerkmale die Familiennamen, die Vornamen, die Anschriften und die Telekommunikationsnummern der Auskunftspflichtigen erhoben.

  (5) In sensiblen Sonderbereichen darf keine Haushaltsstichprobe
nach § 7 durchgeführt werden. In den übrigen nach § 7 ausgewählten Sonderbereichen werden die dort wohnenden Personen zu den
Merkmalen nach § 7 Absatz 4 und 5 befragt.

 § 9 Zusammenführung der Datensätze und Haushaltegenerierung

 (1) Zur Erstellung des kombinierten Datensatzes mit demografischen und erwerbsstatistischen Angaben führt das Statistische Bundesamt die Datensätze nach den §§ 3 bis 5 unter Beachtung der Ergebnisse der Erhebungen und Untersuchungen nach den §§ 8, 15
und 16 zusammen.

 (2) Zur Feststellung von Über- und Untererfassungen in den
Melde-registern sowie zur Ergänzung des kombinierten Datensatzes um die zusätzlichen Merkmale aus der Erhebung nach § 7 führen die statistischen Ämter der Länder die Daten nach Absatz 1 anhand des Referenzdatenbestandes nach § 12 Absatz 4 Satz 3 und
Absatz 5 mit den Daten nach § 7 zusammen.

 § 12 Zentrale Datenverarbeitung und -aufbereitung

 (1) Die erhobenen Daten werden nach Maßgabe der folgenden
Vorschriften zentral verarbeitet und aufbereitet.

  (2) Das Statistische Bundesamt ist für die Führung des Anschriften- und Gebäuderegisters im Rahmen der Durchführung des Zensus und die damit verbundene Erfüllung der Aufgaben nach § 2 des
Zensusvorbereitungsgesetzes 2011 zuständig. Bei den Zusammenführungen nach § 9 sind die im Anschriften- und Gebäuderegister
gespeicherten Angaben zu nutzen.

 (3) Das Statistische Bundesamt stellt das Metadatensystem für


                              34/124

den Zensus bereit.

  (4) Das Statistische Bundesamt stellt die Informationstechnik für
die Übernahme und Zusammenführung der von den Meldebehörden nach § 3 Absatz 1 übermittelten Daten sowie der Angaben aus
den erwerbsstatistischen Registern nach den §§ 4 und 5 in das dort
für den Zensus betriebene Datenbanksystem bereit. Die Übernahme und Zusammenführung der von den Meldebehörden nach § 3
Absatz 1 übermittelten Daten und der erwerbsstatistischen Angaben nach § 5 Satz 2 obliegt den statistischen Ämtern der Länder.
Die melde- und erwerbsstatistischen Angaben werden mit dem Anschriften- und Gebäuderegister verbunden und bilden zusammen
einen Referenzdatenbestand, der vom Statistischen Bundesamt bereitgehalten wird. Der Referenzdatenbestand ist im Zusammenwirken mit den statistischen Ämtern der Länder zu nutzen, um Erhebungs- und Hilfsmerkmale erhebungsteilübergreifend durch
automatisierten Abgleich auf ihre Schlüssigkeit und Vollständigkeit
zu prüfen; die Fachkonzepte sind abzustimmen.

  (5) Der Referenzdatenbestand nach Absatz 4 Satz 3 wird um das
Ergebnis der Abgleiche ergänzt. Dabei festgestellte Unstimmigkeiten, insbesondere zwischen den Angaben aus unterschiedlichen Erhebungsteilen, werden von den statistischen Ämtern geklärt und in
den Referenzdatenbestand eingearbeitet.

 (6) Das Statistische Bundesamt gewährt den statistischen Ämtern
der Länder zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz Zugriff
auf den Referenzdatenbestand nach Absatz 4 Satz 3 sowie Absatz 5. Die statistischen Ämter der Länder nutzen diese Daten für
die Durchführung und Aufbereitung der Angaben aus der Gebäudeund Wohnungszählung sowie den Datenerhebungen nach den §§ 7,
8, 15 Absatz 4 und § 16.

  (7) Die statistischen Ämter der Länder nehmen die informationstechnischen Aufgaben für die primärstatistische Erhebung, Aufbereitung und Auswertung der Angaben nach den §§ 6 bis 8 Absatz 4
und 5 arbeitsteilig im Sinne einer zentralen Verarbeitung und Datenhaltung wahr. Dies gilt auch für die Aufgabe nach § 9 Absatz 3. Verantwortlich für die Stichproben und Erhebungen in Sondergebäuden
(§§ 7 und 8) ist der Landesbetrieb Information und Technik
Nordrhein-Westfalen, für die Gebäude- und Wohnungszählung (§ 6)
das Statistische Landesamt des Freistaates Sachsen, für die Haushaltegenerierung (§ 9 Absatz 3) und für die Auswertungsdatenbank
das Bayerische Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung.

 (8) Die datenschutzrechtliche Verantwortung für die zentral ge-


                               35/124

speicherten Daten trägt das nach den Absätzen 1 bis 7 zuständige
statistische Amt. Es hat insbesondere zu gewährleisten, dass die
Daten von den anderen statistischen Ämtern nur im Rahmen ihrer
jeweiligen Aufgaben nach diesem Gesetz abgerufen werden können. Die Verantwortung für die Zulässigkeit des Abrufs im automatisierten Verfahren trägt der Empfänger.

 § 15 Mehrfachfalluntersuchung

  (1) Das Statistische Bundesamt prüft anhand der von den Meldebehörden nach § 3 Absatz 1 übermittelten Daten, ob Personen für
mehr als eine alleinige Wohnung oder Hauptwohnung (Mehrfachfälle) oder nur für Nebenwohnungen gemeldet sind.

 (2) Mehrfachfälle in Gemeinden mit mindestens 10 000 Einwohnern werden vom Statistischen Bundesamt maschinell bereinigt.
Maßgebliche Entscheidungskriterien sind dabei die Einzugsdaten
der betroffenen Person. Der sich daraus ergebende Datenbestand
bildet die Grundlage für die Zusammenführungen nach § 9 Absatz 1
sowie für die Feststellung von Über- und Untererfassungen nach § 9
Absatz 2. Eine Rückmeldung an die Meldebehörden ist unzulässig.

 (3) Für alle Personen, die nur mit Nebenwohnungen gemeldet sind
und für Personen mit mehr als einer alleinigen Wohnung oder
Hauptwohnung, die in Gemeinden mit weniger als 10 000 Einwohnern gemeldet sind, stellen die statistischen Ämter der Länder den
Wohnungsstatus zum Berichtszeitpunkt fest. Eine Rückmeldung an
die Meldebehörden ist unzulässig.

  (4) Zur Feststellung des Wohnungsstatus nach Absatz 3 erheben
die statistischen Ämter der Länder bei den betroffenen Personen
folgende Angaben:

 1. Erhebungsmerkmale:

 a) Monat und Jahr der Geburt,

 b) Geschlecht,

 c) Familienstand,

 d) Staatsangehörigkeiten,

 e) Wohnungsstatus der betroffenen Person in Bezug auf jede Anschrift,

 2. Hilfsmerkmale:

 a) Familienname, frühere Namen und Vornamen,

 b) Tag der Geburt (Tag ohne Monats- und Jahresangabe),


                               36/124

         c) Geburtsort,

        d) Anschriften aller Haupt- und Nebenwohnungen der betroffenen
       Person.

         § 16 Befragung zur Klärung von Unstimmigkeiten

        Die statistischen Ämter der Länder bereinigen Unstimmigkeiten,
       die in Bezug auf Anschriften mit nur einer bewohnten Wohnung in
       Gemeinden mit weniger als 10 000 Einwohnern bestehen. Dazu erheben sie an den betroffenen Anschriften für jede dort wohnende
       Person folgende Angaben:

         1. Erhebungsmerkmale:

         a) Monat und Jahr der Geburt,

         b) Geschlecht,

         c) Familienstand,

         d) Wohnungsstatus,

         e) Staatsangehörigkeiten,

         f) Zahl der in der Wohnung wohnhaften Personen,

         2. Hilfsmerkmale:

         a) Familienname, frühere Namen und Vornamen,

         b) Tag der Geburt (Tag ohne Monats- und Jahresangabe),

         c) Anschrift.

         § 19 Löschung

         (1) Die Hilfsmerkmale sind von den Erhebungsmerkmalen zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu trennen und gesondert aufzubewahren.
       Sie sind, soweit sich nicht aus § 22 Abs. 2 und § 23 etwas anderes
       ergibt, zu löschen, sobald bei den statistischen Ämtern die Überprüfung der Erhebungs- und Hilfsmerkmale auf ihre Schlüssigkeit und
       Vollständigkeit abgeschlossen ist. Sie sind spätestens vier Jahre
       nach dem Berichtszeitpunkt zu löschen.

         (2) Die Erhebungsunterlagen sind nach Abschluss der Aufbereitung des Zensus, spätestens vier Jahre nach dem Berichtszeitpunkt
       zu vernichten.

 b) Diesen Regelungen liegen - soweit hier von Bedeutung - folgende Erwägungen    32
des Gesetzgebers zugrunde:

 aa) (1) § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 begrenze die ergänzenden Haushalts-   33



                                      37/124

stichproben zur statistischen Korrektur von Über- und Untererfassungen auf Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern. Diese Entscheidung beruhe auf den Ergebnissen und Empfehlungen des Zensustests. Dort sei festgestellt worden, dass Überund Untererfassungen in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern geringer
seien als in Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern. Auch sei der Saldo von
beiden - gegenläufigen - Fehlern in kleineren Gemeinden tendenziell geringer. Im
Zensustest seien daher Modelle zur Fehlerkorrektur entwickelt worden, die nach Gemeindegrößen unterschieden. Die Haushaltsstichprobe eigne sich besonders dazu,
die Fehlerhäufigkeit für Über- und Untererfassungen der Melderegister in Gemeinden
ab 10.000 Einwohnern zu ermitteln, während sich für Gemeinden unter 10.000 Einwohnern die Befragung zur Klärung von Unstimmigkeiten (§ 16 ZensG 2011) als das
beste Instrument erwiesen habe, um Fehlerraten mit einer vergleichbaren Genauigkeit zu ermitteln. Eine Fehlerkorrektur mittels Haushaltsstichproben sei für Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern nicht geeignet, da wegen der begrenzten
Einwohnerzahl aussagekräftige Stichprobenergebnisse nur bei einem erheblich größeren Umfang der Haushaltsstichprobe zu erzielen wären. Im Übrigen wiesen kleinere Gemeinden tendenziell einen geringeren Anteil an Über- und Untererfassungen in
den Melderegistern auf (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 44). Mit den in § 7 Abs. 1 Satz 2
Nr. 1 und § 16 ZensG 2011 vorgesehenen Korrekturmethoden strebe der Gesetzgeber daher eine vergleichbare Genauigkeit an (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 30, 44).

  Die Bestimmung von Stadtteilen in Städten mit mindestens 400.000 Einwohnern          34
und von Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz mit mindestens 10.000 Einwohnern
als eigene Stichprobenbasis- beziehungsweise Erhebungseinheit in § 7 Abs. 1 Satz 2
Nr. 1 und 2 ZensG 2011 gehe auf einen Vorschlag des Bundesrats zurück, der regional differenzierte Informationen auch für Teile von Großstädten und für Gebiete mit
überwiegend kleinen Gemeinden zu gewinnen für fachlich notwendig gehalten hatte
(vgl. BTDrucks 16/12219, S. 57; BRDrucks 3/1/09, S. 18; BRDrucks 3/09, S. 17). Mit
der Berücksichtigung von Teilen größerer Städte würde mit geringem Zusatzaufwand
ein Beitrag zur qualitativen Absicherung der amtlichen Einwohnerzahl geliefert. Nach
den Ergebnissen des Zensustests sei für große Städte mit einer höheren Fehlerquote
der Melderegister zu rechnen (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 57; BRDrucks 3/1/09, S.
18; BRDrucks 3/09, S. 17).

  Die Gesetzesbegründung erläutert darüber hinaus, dass die Haushaltsstichprobe        35
als Zufallsstichprobe konzipiert sei, so dass jedes Element der Grundgesamtheit eine
Chance habe, in die Stichprobe zu gelangen (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 31). Die in
§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 vorgesehene Genauigkeit bei der Ermittlung der
amtlichen Einwohnerzahl (einfacher relativer Standardfehler von höchstens 0,5%)
bedeute, dass mit 95%iger Sicherheit der Unterschied zwischen der festgestellten
und der tatsächlichen (aber unbekannten) Einwohnerzahl maximal 1% der Registerbevölkerung dieser Gemeinde betrage (a.a.O., S. 31). Bei der Festlegung dieser Fehlerobergrenze gehe der Gesetzgeber davon aus, dass die mit dem Zensus 2011 ermittelten Einwohnerzahlen die gleiche Genauigkeit aufweisen würden wie die



                                       38/124

Ergebnisse früherer Volkszählungen. Auch die bei den Volkszählungen 1970 und
1987 ermittelten Einwohnerzahlen hätten Unter- und Übererfassungen aufgewiesen,
die durch nachträgliche Stichprobenbefragungen festgestellt worden seien (vgl. BT-Drucks 16/12219, S. 31 f.; BT(A)Drucks 16(4)255 E, S. 1, 3; BT(A)Drucks 16(4)255
G, S. 7 ff.; BT(A)Drucks 16(4)586 F, S. 1; Statistisches Bundesamt, Haushaltebefragung beim Zensus 2011. Erläuterungen zum Stichprobenverfahren, 2010, S. 8; Anding/Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709 <715>).

  Mit § 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011 wolle der Gesetzgeber verdeutlichen, dass es ihm   36
bei der Haushaltebefragung in erster Linie auf die Sicherstellung der in § 7 Abs. 1
ZensG 2011 geregelten Qualitätsvorgaben ankomme, und zugleich klarstellen, wie
groß der zu erwartende Stichprobenumfang sein werde (vgl. BTDrucks 16/12219, S.
32). In diesem Zusammenhang sei zu berücksichtigen, dass der relative Standardfehler umso geringer ausfalle, je größer der Stichprobenumfang ist und umgekehrt
(vgl. Anding/Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709 <715>; Statistische Ämter des Bundes
und der Länder, Zensus 2011. Methoden und Verfahren, 2015, S. 28). Diese Wechselwirkung komme in § 7 ZensG 2011 dadurch zum Ausdruck, dass er den relativen
Standardfehler nicht exakt, sondern mit einem anzustrebenden Wert festgelegt hat,
von dem der Gesetzgeber auf der Grundlage der Voruntersuchungen im Zensustest
angenommen habe, dass er mit dem in der Stichprobenverordnung konkret festzusetzenden Stichprobenumfang nicht überschritten würde (vgl. Anding/Fürnrohr,
BayVBl 2014, S. 709 <715>).

 (2) Zur Festlegung des Stichprobenumfangs wird ausgeführt, dass der exakte Stichprobenumfang erst feststehen werde, wenn die Ergebnisse eines vom Statistischen
Bundesamt in Auftrag gegebenen Forschungsprojekts zur Optimierung des Stichprobendesigns vorlägen. Daher werde im Zensusgesetz 2011 insoweit nur eine Obergrenze festgelegt (BTDrucks 16/12219, S. 32).

  Der Bundesrat hatte dagegen schon im ersten Durchgang eingewandt, es sei inkonsequent, den Umfang der Haushaltsstichprobe zu begrenzen, wenn noch nicht klar
sei, ob dieser ausreiche, um belastbare Ergebnisse zu erreichen. Die Entscheidung
über den Stichprobenumfang könne erst getroffen werden, wenn die seinerzeit noch
fehlenden, durch das in Auftrag gegebene Forschungsprojekt zu ermittelnden wissenschaftlichen Grundlagen vorlägen. Erst dann seien Stichprobenumfang und
Stichprobenqualität so festzulegen, dass die in § 1 Abs. 3 ZensG 2011 beschriebenen Ziele des Zensus und die von der Bundesregierung selbst gesetzten Qualitätsvorgaben auch erreicht würden (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 51; BRDrucks 3/1/09, S.
53; BRDrucks 3/09, S. 2). Ähnliche Einwände erhob der Bundesrat im Hinblick auf die
Genauigkeit der zu gewinnenden Daten (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 58; BRDrucks
3/1/09, S. 20; BRDrucks 3/09, S. 19). Er ging allerdings davon aus, dass seine Bedenken (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 58 unter Verweis auf BVerfGE 8, 274 <325>;
ebenso BRDrucks 3/1/09, S. 20 und BRDrucks 3/09, S. 19; vgl. auch BRDrucks 114/
10, S. 5) hinsichtlich unzureichender Regelung des Stichprobenverfahrens und des
Stichprobendesigns durch die von ihm vorgeschlagene, im ursprünglichen Gesetz-


                                       39/124

entwurf der Bundesregierung nicht vorgesehene Verordnungsermächtigung in § 7
Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 unter gleichzeitiger Streichung der Regelung des maximalen Stichprobenumfangs in § 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011 ausgeräumt würden
(vgl. BTDrucks 16/12219, S. 58; BRDrucks 3/1/09, S. 20 f.; BRDrucks 3/09, S. 20).

  In ihrer Gegenäußerung wies die Bundesregierung darauf hin, dass mit der Festlegung in § 7 Abs. 1 Satz 2 ZensG 2011 der Umfang der erforderlichen Stichprobe aufgrund des statistisch-mathematischen Zusammenhangs zwischen Stichprobenumfang und Stichprobenqualität im Wesentlichen feststehe. Es sei angesichts des
zeitlichen Aufwands für die Vorbereitung des Zensus 2011 daher nicht vertretbar, die
gewünschte Stichprobenqualität und den Stichprobenumfang - wie vom Bundesrat
vorgeschlagen - erst zusammen mit der Stichprobenverordnung Anfang 2010 festzulegen (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 71).

  (3) Die Auswahl der Stichprobe sollte ausweislich der Gesetzesbegründung nach          40
dem Zufallsprinzip erfolgen, wobei die Maßstäbe für die Auswahl (insbesondere
Schichtung, Aufteilung des Stichprobenumfangs auf die Schichten, Auswahltechnik)
durch das sogenannte Stichprobendesign vorgegeben werden sollten. Dazu würden
einige Basisinformationen über die Personen an den Anschriften benötigt, wofür die
Stichprobenorganisationsdatei (§ 5 Abs. 4 ZensVorbG 2011) und die Meldedaten
(§ 3 Abs. 1 ZensG 2011) genutzt werden sollten. Die Stichprobe sollte nach unterschiedlichen sachlichen Kriterien wie Gemeindestruktur, Anzahl der an einer Anschrift gemeldeten Personen, Wohndauer et cetera geschichtet und optimiert, die
Stichprobengröße in regionaler und fachlicher Hinsicht differenziert werden, um die
Genauigkeitsvorgaben für die Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern für alle
Größenklassen von Gemeinden zu erfüllen (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 32). Die Entwicklung des Stichprobendesigns sollte sich dabei unter Berücksichtigung neuester
wissenschaftlicher Erkenntnisse an folgenden Grundsätzen orientieren (a.a.O., S. 32
f.):

   •     Das Stichprobendesign sollte so festgelegt werden, dass die Ergebnisse für
       alle relevanten Teilgesamtheiten die in § 7 Abs. 1 Satz 2 ZensG 2011 genannten Ziele mit den vorgegebenen Genauigkeitsanforderungen nach allen vorliegenden Erkenntnissen erfüllten. Zur Aufdeckung von Über- und Untererfassungen stünden Informationen aus den Melderegistern von April 2008 sowie dem
       Zensustest zur Verfügung. Für die Erhebung der zusätzlichen Merkmale (§ 7
       Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ZensG 2011) sollten Informationen aus dem Mikrozensus
       herangezogen werden. Dieser wird - zusätzlich zu Volkszählungen - in Westdeutschland seit 1957, in ganz Deutschland seit 1991 jährlich durchgeführt. Dabei werden durch individuelle Befragung eines Teils der Bevölkerung Informationen über die Bevölkerungsstruktur, die wirtschaftliche und soziale Lage der
       Bevölkerung, der Familien und Haushalte, die Erwerbstätigkeit, Arbeitssuche,
       Aus- und Weiterbildung, Wohnverhältnisse und Gesundheit erhoben.




                                         40/124

   •     Da diese Daten nur in zusammengefasster Form vorlägen, das heißt nicht
       für jede einzelne Gemeinde, sollte in späteren Arbeitsschritten das Auswahlund Hochrechnungsverfahren der Haushaltsstichprobe anhand der umfassenderen Datengrundlage der erhobenen Stichprobenergebnisse weiterentwickelt
       und präzisiert werden.

   •    Das zu entwickelnde Hochrechnungsverfahren sollte weitestgehend kohärent
       sein, hochgerechnete Ergebnisse der nicht in Melderegistern enthaltenen
       Merkmale in der Summe mit den Auswertungen der Melderegister übereinstimmen.

   •    Die Anzahl der einzubeziehenden Anschriften hänge im Wesentlichen von
       den in § 7 Abs. 1 ZensG 2011 festgelegten Genauigkeitsanforderungen und der
       Variabilität der Merkmale in den Teilgesamtheiten ab (vgl. BTDrucks 16/12219,
       S. 33).

  bb) Im Hinblick auf sogenannte Mehrfachfälle enthält § 15 ZensG 2011 eine weitere     41
Regelung zur Korrektur der Registerauswertung und differenziert dabei - ähnlich § 7
Abs. 1 ZensG 2011 - zwischen kleineren und größeren Gemeinden: In Gemeinden
ab 10.000 Einwohnern sollten die Mehrfachfälle maschinell bereinigt und die Anschrift mit dem älteren Einzugsdatum gelöscht (§ 15 Abs. 2 Sätze 1 und 2 ZensG
2011), in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern der Wohnstatus zum Berichtszeitpunkt mit Hilfe einer postalischen Befragung geklärt werden (§ 15 Abs. 3
ZensG 2011; vgl. Anding/Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709 <712>).

  cc) In § 19 ZensG 2011 regelt das Zensusgesetz 2011 die Löschung von im Rahmen des Zensus erhobenen Daten im Hinblick auf Hilfsmerkmale und Erhebungsunterlagen. Zur Bemessung der Fristen heißt es lediglich, dass Absatz 1 die Regelung
in § 12 Abs. 1 BStatG über die Trennung und Löschung von Hilfsmerkmalen aufgreife
und darüber hinaus eine Frist von vier Jahren vorsehe sowie dass Absatz 2 die Vernichtung der Erhebungsunterlagen nach Abschluss der Aufbereitung des Zensus vorschreibe, spätestens aber vier Jahre nach dem Berichtszeitpunkt (vgl. BTDrucks 16/
12219, S. 48). Für an Anschriften mit Sonderbereichen erhobene Daten findet sich eine weitere Löschungsregelung in § 8 Abs. 3 ZensG 2011. Hier ging der Gesetzgeber
davon aus, dass die für Personen ohne eigene Haushaltsführung erhobenen Hilfsmerkmale nicht mehr in die Haushaltegenerierung einfließen würden und daher bereits nach erfolgtem Abgleich mit dem Gesamtdatenbestand gelöscht werden konnten (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 37).

 c) Soweit der Bundesrat und die Fraktionen von FDP und BÜNDNIS 90/Die Grünen           43
im Deutschen Bundestag beantragt hatten, die Abweichungsfestigkeit von § 3 Abs. 1,
2 und 7, § 5 Satz 2, § 6 Abs. 1, § 7 Abs. 3 und 6, § 11 Abs. 6, 7 und 10, § 14 Abs. 1
und 3, § 15 Abs. 3 und §§ 16, 17 ZensG 2011 vorzusehen (vgl. BTDrucks 16/12219,
S. 51, 68 f.; BTDrucks 16/12711, S. 12; BRDrucks 3/1/09, S. 49 f.), wurde dies von
der Bundesregierung mit dem Hinweis abgelehnt, dass das Zensusgesetz 2011
mathematisch-statistische Qualitätsvorgaben und ein umfangreiches Instrumentari-


                                        41/124

um enthalte, um die gebotene Einheitlichkeit sicherzustellen. Abweichungsfester Verfahrensregelungen bedürfe es nicht (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 72, 79).

  Den Vorschlag, in § 17 ZensG 2011 den Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften über Methoden, Verfahren und Qualitätsstandards bei der Vorbereitung, Durchführung und Aufbereitung des Zensus 2011 vorzusehen (vgl. BTDrucks 16/12219, S.
66; BRDrucks 3/1/09, S. 41; BRDrucks 3/09, S. 37 f.), lehnte die Bundesregierung
unter Hinweis auf Art. 84 Abs. 2 GG ab (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 77).

  6. Die nähere Ausgestaltung der Haushaltsstichprobe sollte nach dem Willen des       45
Gesetzgebers von einem Stichprobenforschungsprojekt wissenschaftlich vorbereitet
und begleitet werden (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 32, 58, 71). Bei diesem Forschungsprojekt handelte es sich um eine von der Universität Trier mit dem GESIS -
Leibniz-Institut für Sozialwissenschaften Mannheim über dreieinhalb Jahre durchgeführte Untersuchung, deren Gegenstand Stichprobendesign und Schätzmethodik für
die Haushaltsstichprobe war (vgl. Münnich/Gabler u.a., Stichprobenoptimierung und
Schätzung im Zensus 2011, Statistik und Wissenschaft, Bd. 21, 2012, S. 5, 16; Berg/
Bihler, Das Stichprobendesign der Haushaltsstichprobe des Zensus 2011, Wirtschaft
und Statistik, April 2011, S. 317 <317>). Ergebnisse und daraus abgeleitete Empfehlungen für den Zensus 2011 lagen im November 2010 in Form eines Abschlussberichts vor. Ein Zwischenbericht datiert vom 8. Juli 2009.

 Gegenstand des Forschungsprojekts war die Frage, wie trotz struktureller Unterschiedlichkeit der Gemeinden die Stichprobenbasiseinheit (= regionale Einheit, aus
der eine einzelne Stichprobe im Rahmen des Gesamtvorgangs Stichprobenziehung
gezogen wird) definiert werden musste, um die gesetzlichen Vorgaben aus § 7 Abs. 1
Nr. 1 und 2 ZensG 2011 einzuhalten.

 Die gesetzlich vorgegebenen Präzisionsanforderungen (§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und      47
2 ZensG 2011) sowie das Interesse an einem möglichst geringen Auswahlsatz (§ 7
Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011), an einer Begrenzung der Kosten und einer nicht zu großen Variation der Auswahlwahrscheinlichkeiten bildeten den Rahmen für die Suche
nach einem optimalen Stichprobendesign. Dabei wurde berücksichtigt, dass das Gesetz die Ziehung von Anschriften vorsieht (§ 7 Abs. 3 Satz 1 ZensG 2011) und insoweit auf das im Rahmen des Zensusvorbereitungsgesetzes 2011 erstellte Gebäudeund Wohnungsregister zurückgreift. Die Stichprobenbasiseinheiten wurden in Anlehnung an § 7 Abs. 1 ZensG 2011 daher in vier Typen eingeteilt:

 Typ 0: Stadtteile ab 200.000 Einwohnern von Gemeinden mit mindestens 400.000
Einwohnern

 Typ 1: Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern, sofern sie nicht zum Typ 0
gehören

 Typ 2: Zusammenfassung kleiner Gemeinden unter 10.000 Einwohnern innerhalb
eines Gemeindeverbands beziehungsweise einer Verbandsgemeinde, sofern sie in
der Summe mindestens 10.000 Einwohner haben


                                       42/124

 Typ 3: Zusammenfassung aller Gemeinden eines Kreises, die bis dahin noch keinem Typ zugeordnet wurden

  Dies garantiere eine Zerlegung Deutschlands in Stichprobenbasiseinheiten, die bezüglich der Größe nicht mehr stark variierten (vgl. Münnich/Gabler u.a., Zensus
Stichproben-Projekt. Stichprobenverfahren und Allokation des Stichprobenumfangs
für den Zensus 2011, Zwischenbericht vom 8. Juli 2009, S. 5; vgl. auch Statistisches
Bundesamt, Haushaltebefragung beim Zensus 2011. Erläuterungen zum Stichprobenverfahren, 2010, S. 9).

  Mit Blick auf die gesetzlichen Präzisionsvorgaben mussten darüber hinaus die             49
Schätzverfahren (= Hochrechnungsverfahren) einbezogen werden. Die hierzu angestellten Untersuchungen legten die Verwendung geschichteter Zufallsstichproben nahe, wobei zwei Varianten getestet wurden: Die Bildung von nach Größe aufsteigend
geordneten Anschriftenklassen mit gleich vielen Anschriften in jeder Schicht einerseits und Schichten mit gleicher Personenzahl andererseits. Da sich bei der zweiten
Variante eine höhere Effektivität ergab, empfahl das Forschungsprojekt eine Schichtung in acht Schichten in personengleicher Allokation (vgl. Münnich/Gabler u.a.,
Stichprobenoptimierung und Schätzung im Zensus 2011, Statistik und Wissenschaft,
Bd. 21, 2012, S. 37).

  Die Schichtung innerhalb eines Erhebungsgebiets berücksichtigte, dass eine Stichprobe umso genauere Ergebnisse liefert, je mehr sich die befragten Personen bei
den Merkmalen ähneln, die in der Stichprobenerhebung erfragt werden, so dass eine
möglichst hohe Genauigkeit der Einwohnerzahl erreicht wird, wenn sich die Anschriften einer Schicht im Hinblick auf ihre Größe ähneln. Zudem war im Zensustest nach
Auffassung der statistischen Fachkreise deutlich geworden, dass die Häufigkeit von
„Karteileichen“ und Fehlbeständen in der Regel zunehme, je mehr Personen an einer
Anschrift lebten. Daher wurden die Schichten auf der Basis von Anschriftengrößenklassen gebildet, wobei sich gezeigt hatte, dass die Einteilung in acht hinsichtlich der
Personenzahl gleich große Schichten gute Ergebnisse liefere (vgl. Statistisches Bundesamt, Haushaltebefragung beim Zensus 2011. Erläuterungen zum Stichprobenverfahren, 2010, S. 10).

  Sodann wurden geeignete Teilstichprobenumfänge (vgl. oben Rn. 40) ermittelt und          51
verschiedene Schätzmethoden analysiert. Dabei ging man davon aus, dass sich die
festzustellende Einwohnerzahl aus den Melderegisterbeständen zuzüglich geschätzter Fehlbestände und abzüglich geschätzter „Karteileichen“ ergebe. Die im Rahmen
der Stichproben entdeckten „Karteileichen“ und Fehlbestände sollten in diesem Zusammenhang nicht direkt hochgerechnet werden. Vielmehr sollte zunächst die Zahl
der mit Hauptwohnsitz existenten (= in der Stichprobe angetroffenen) und die Zahl
der mit Hauptwohnsitz „paarigen“ (= sowohl in der Stichprobe angetroffenen als auch
im Melderegister gemeldeten) Personen hochgerechnet werden. „Karteileichen“ sollten sich dabei aus der Differenz zwischen Melderegisterbestand und „paarigen“ Personen ergeben, Fehlbestände aus der Differenz zwischen bei der Haushaltsstichpro-



                                         43/124

be ermittelten existenten Personen und „paarigen“ Personen (vgl. Berg/Bihler, Das
Hochrechnungsverfahren zur Ermittlung der Einwohnerzahl im Zensus 2011, Wirtschaft und Statistik, 2014, S. 229 <231>).

 Es wurde zudem untersucht, welche Kombination von Stichprobendesign und               52
Schätzern (= Hochrechnungsmethoden) am geeignetsten erschien (vgl. Münnich/
Gabler u.a., Stichprobenoptimierung und Schätzung im Zensus 2011, Statistik und
Wissenschaft, Bd. 21, 2012, S. 65 ff., 143): Für die Schätzung der amtlichen Einwohnerzahl in großen Stichprobenbasiseinheiten wurde der gruppierte verallgemeinerte
Regressionsschätzer (GREG) empfohlen, für die Schätzung von „Karteileichen“ und
Fehlbeständen ein kombinierter x2- und GREG-Schätzer, hinsichtlich der zusätzlichen Erhebungsmerkmale der GREG-Schätzer beziehungsweise der YOURAO-Schätzer. Bei Ziel-2-Hypercubes erschienen prinzipiell alle drei Verfahren (GREG-,
YOURAO-, x2-Schätzer) geeignet. Empfohlen wurde wiederum eine Kombination von
x2- und GREG-Schätzer.

 Die Ergebnisse des Forschungsprojekts wurden der Zensuskommission zur wissenschaftlichen Begutachtung vorgelegt (Anding/Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709 <715>).

  7. Die Bundesregierung erließ am 3. März 2010, gestützt auf § 7 Abs. 2 Satz 2        54
ZensG 2011, die Verordnung über Verfahren und Umfang der Haushaltebefragung
auf Stichprobenbasis zum Zensusgesetz 2011 (Stichprobenverordnung Zensusgesetz 2011 - StichprobenV). Der Bundesrat stimmte ihr gemäß Art. 80 Abs. 2 GG am
7. Mai 2010 zu (vgl. Bundesrat, PlenProt. 869, S. 134; BRDrucks 114/10, S. 3). Sie
ist am 1. Juli 2010 in Kraft getreten (vgl. BGBl I 2010, S. 830).

  a) Dem Verordnungsgeber lagen die Ergebnisse des Forschungsprojekts in Gestalt       55
des Zwischenberichts vom 8. Juli 2009 vor, der konkrete Empfehlungen zum Stichprobenplan, zur Aufteilung der Erhebungsgebiete, zur optimalen Verteilung des
Stichprobenumfangs und zur Einteilung der Erhebungsgebiete in acht gleich starke
Schichten enthielt. In Übereinstimmung mit den statistischen Ämtern des Bundes und
der Länder sowie der wissenschaftlichen Zensuskommission ging die Bundesregierung davon aus, dass das Forschungsprojekt ein Verfahrensmodell entwickelt hatte,
mit dem die Qualitätsvorgaben des § 7 Abs. 1 ZensG 2011 erfüllt werden konnten
(vgl. BRDrucks 114/10, S. 5; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Das registergestützte Verfahren beim Zensus 2011, 2011, S. 13).

 b) Die Verordnung über Verfahren und Umfang der Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis zum Zensusgesetz 2011 enthält - soweit für das vorliegende Verfahren
von Bedeutung - insbesondere folgende Regelungen:

         § 2 Stichprobenverfahren

         (1) Das Statistische Bundesamt legt den bundesweiten Stichprobenplan fest, zieht die Stichproben nach § 7 Abs. 3 des Zensusgesetzes bundesweit jeweils am gleichen Datum und dokumentiert
        das Auswahlverfahren sowie die einbezogenen Anschriften.


                                       44/124

  (2) Bei der Erstellung des Stichprobenplans und bei der Stichprobenziehung sind die Qualitätsvorgaben aus dem vom Statistischen
Bundesamt in Auftrag gegebenen Forschungsprojekt zur Entwicklung des Stichprobenverfahrens zu berücksichtigen.

 (3) Für den Stichprobenplan und die Stichprobenziehung ist Folgendes maßgebend:

 1. Auswahlgrundlage ist der Bestand aller Anschriften mit Wohnraum in dem nach § 2 des Zensusvorbereitungsgesetzes 2011 vom
8. Dezember 2007 (BGBl I S. 2808) erstellten Anschriften- und Gebäuderegister. Die Stichprobenziehung erfolgt mit Stand vom 1.
September 2010. Für Anschriften mit Wohnraum, die zwischen der
Stichprobenziehung und dem Berichtszeitpunkt des Zensus 2011
(9. Mai 2011) neu in das Anschriften- und Gebäuderegister aufgenommen werden, ist eine ergänzende Stichprobe zu ziehen.

  2. Der Bestand aller Anschriften mit Wohnraum ist regional nach
Erhebungsgebieten zu gliedern. Erhebungsgebiete sind Gemeinden
mit mindestens 10 000 Einwohnern, in Städten mit mindestens
400 000 Einwohnern auch Teile der Stadt mit durchschnittlich etwa
200 000 Einwohnern und die auf der Kreisebene zusammengefassten Gemeinden unter 10 000 Einwohnern.

  3. Für jedes Erhebungsgebiet ist der jeweilige Anschriftenbestand
zunächst aufsteigend nach der Zahl der an der Anschrift mit alleinigem Wohnsitz oder mit Haupt- oder Nebenwohnsitz gemeldeten
Personen zu ordnen und anschließend in acht überschneidungsfreie Schichten mit etwa der gleichen Anzahl an Personen zu gliedern. Für Anschriften mit Sonderbereichen nach § 8 Absatz 5 Satz 2
des Zensusgesetzes 2011 wird zusätzlich eine eigene Schicht gebildet.

  4. Innerhalb der Schichten werden die Anschriften nach einem mathematischen Zufallsverfahren ausgewählt.

  5. Das Stichprobenverfahren wird so ausgerichtet, dass für Gemeinden unter 10 000 Einwohnern die gleiche Auswahlwahrscheinlichkeit für alle Anschriften und Personen gegeben ist.

 § 3 Stichprobenumfang

  (1) Auf Grund der in den Stichprobenplan übernommenen qualitätssichernden Vorgaben errechnet sich bundesweit ein Bedarf von
rund 1,4 Millionen Anschriften, an denen Haushaltsbefragungen auf
Stichprobenbasis durchgeführt werden. Der bundesweite Stichprobenumfang wird auf 9,6 Prozent der Bevölkerung festgelegt. Grund-



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             lage dafür ist die amtliche Einwohnerzahl zum Stichtag 31. Dezember 2009.

              (2) Bezogen auf die Länder ergibt sich unter Berücksichtigung
             methodisch-statistischer Kriterien des § 2 Absatz 2 und des § 3 Absatz 1 rechnerisch folgende vorläufige Verteilung:
 Land            Anschriften        Anschriften        Personen           Personen
                 Stichprobe          gesamt            Stichprobe          gesamt

  BW                    191 791          2 335 600         1 135 058        10 749 506

  BY                    216 204          2 889 523         1 185 080        12 519 728

  BE                      7 416      301 566                 144 450          3 431 675

  BB                     58 519           631 278            304 654          2 522 493

  HB                      3 302           136 981             31 647           661 866

     HH                   5 868           247 069             77 736          1 772 100

  HE                    123 670          1 350 002           723 197          6 064 953

  MV                     26 355           374 758            155 469          1 664 356

   NI                   176 261          2 138 494           820 543          7 947 244

  NW                    243 411          3 777 691         1 519 479        17 933 064

  RP                    124 772          1 116 391           551 138          4 028 351

  SL                     31 118           298 507            132 526          1 030 324

  SN                     60 509           801 012            377 745          4 192 801

  ST                     47 747           560 792            253 682          2 381 872

  SH                     57 450           776 914            287 909          2 834 260

        TH               34 803           514 430            199 688          2 267 763

        D             1 409 196        18 251 008          7 900 001        82 002 356
                        (7,72%)                              (9,65%)

  c) Es sei üblich, für den Stichprobenplan die Auswahleinheiten in Schichten aufzuteilen. Da das Stichprobenforschungsprojekt ein Modell mit acht Schichten empfohlen habe, werde aus dem Anschriften- und Gebäuderegister zunächst der Gesamtbestand der Anschriften mit Wohnungen regional nach Erhebungseinheiten gegliedert,
dann der Anschriftenbestand für jedes Gebiet zunächst aufsteigend nach der Zahl
der gemeldeten Personen geordnet und anschließend in acht Gruppen mit jeweils etwa gleich vielen Personen eingeteilt.




                                            46/124

 § 2 StichprobenV regele das Auswahlverfahren und die Auswahleinheiten des              58
Stichprobenverfahrens und stelle sicher, dass das Statistische Bundesamt alles
nachvollziehbar für jedes Erhebungsgebiet dokumentiere (vgl. BRDrucks 114/10, S.
6).

  § 3 StichprobenV lege den einheitlichen Stichtag entsprechend § 2 Abs. 6 ZensG        59
2011 auf den 31. Dezember 2009 und den Stichprobenumfang entsprechend § 7
Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011 auf 9,6% der Bevölkerung fest. Er folge damit den Empfehlungen des Forschungsprojekts. Die konkrete Stichprobenziehung, die nach § 2
Abs. 1 StichprobenV zu einem einheitlichen Stichtag erfolgen solle, berücksichtige
den aktuellen Datenbestand des vom Statistischen Bundesamt geführten Anschriften- und Gebäuderegisters und sehe nach § 7 Abs. 3 Satz 2 ZensG 2011 für zeitlich
später erfolgende Neuzugänge mit Wohnraum eine ergänzende Stichprobenziehung
vor (vgl. BRDrucks 114/10, S. 6 f.).

 Im Rahmen der in § 2 Abs. 1 StichprobenV vorgesehenen Dokumentation sollten            60
sowohl das auf dem Forschungsprojekt (§ 2 Abs. 2 StichprobenV) beruhende statistische Verfahren der Stichprobenziehung als auch die ausgewählten Anschriften festgehalten werden, um nachvollziehbar zu dokumentieren, dass das angewandte
Stichprobenverfahren ein bundeseinheitliches Vorgehen gewährleiste und Stichprobenumfang sowie Auswahlverfahren so ausgestaltet seien, dass die Qualitätsvorgaben nach § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 ZensG 2011 bis hin zur Kreis- und Gemeindeebene eingehalten würden (vgl. BRDrucks 114/10, S. 5).

  8. Der Vollzug des Zensusgesetzes 2011 oblag teils dem Bund (Art. 86 f. GG), teils    61
den Ländern (Art. 83 GG). Die Länder haben daher - mit Ausnahme des Freistaates
Bayern, der insoweit Sonderregelungen in Art. 26 ff. BayStatG kennt - spezielle Ausführungsgesetze zum Zensusgesetz 2011 erlassen, in denen unter anderem die Zuständigkeit für den Vollzug des Zensusgesetzes 2011, die Aufsicht über örtliche Erhebungsstellen und Erhebungsbeauftragte, die Datenübermittlung, das
Widerspruchsverfahren sowie Vollstreckung und Kostentragung geregelt wurden.

 9. Der Zensus 2011 wurde von den statistischen Ämtern des Bundes und der Länder mit Stand vom 9. Mai 2011 (Berichtszeitpunkt) durchgeführt. Auf dieser Grundlage stellten die statistischen Landesämter die amtlichen Einwohnerzahlen der Länder
und Gemeinden fest.

  a) Zur Vorbereitung der Stichprobenziehung wurde der im Anschriften- und Gebäuderegister (§ 2 ZensVorbG 2011) enthaltene Bestand aller Anschriften mit Wohnraum
(vgl. § 7 Abs. 3 Satz 1 ZensG 2011) - nach Entfernung der Anschriften sensibler Sonderbereiche (§ 2 Abs. 5 Satz 2 ZensG 2011) - zunächst gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2,
Abs. 3 Satz 7 ZensG 2011, § 2 Abs. 3 Nr. 2 StichprobenV in Erhebungsgebiete gegliedert. Danach wurden die Basiseinheiten - entsprechend § 2 Abs. 3 Nr. 3 StichprobenV - aufsteigend nach der Zahl der an der Anschrift gemeldeten Personen jeweils
in acht Schichten mit etwa gleich vielen Personen eingeteilt; für nicht-sensible Sonderbereiche (§ 8 Abs. 5 Satz 2 ZensG 2011) wurde zusätzlich eine neunte Schicht


                                       47/124

gebildet. An den entsprechenden Adressen wurden zwar Stichprobenbefragungen
durchgeführt, jedoch nur, um zusätzliche Zensusmerkmale im Sinne von § 7 Abs.
1 Satz 2 Nr. 2 ZensG 2011 zu erheben (§ 8 Abs. 5 Satz 2 ZensG 2011; vgl. Statistisches Bundesamt, Haushaltebefragung beim Zensus 2011. Erläuterungen zum
Stichprobenverfahren, 2010, S. 10). Die Ermittlung der Einwohnerzahlen fand in diesem Bereich durch gesonderte Erhebungen statt (§ 8 Abs. 1 und 2 ZensG 2011).

  Die Aufteilung des Gesamtstichprobenumfangs auf die Anschriftenschichten der Erhebungsgebiete 0 und 1 erfolgte nach einem komplexen mathematischen Optimierungsverfahren für alle Kreise und Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern
(vgl. Statistisches Bundesamt, Haushaltebefragung beim Zensus 2011. Erläuterungen zum Stichprobenverfahren, 2010, S. 10 f.; Statistische Ämter des Bundes und
der Länder, Zensus 2011. Methoden und Verfahren, 2015, S. 30). Um zu verhindern,
dass die Anteile der pro Schicht ausgewählten Anschriften zu stark voneinander abwichen und einzelne Schichten folglich sehr unterschiedlich gewichtet worden wären,
waren vorab Grenzen für die Auswahlsätze (sog. „Box Constraints“) festgelegt worden, die die statistischen Ämter des Bundes und der Länder und die Auftragnehmer
des Forschungsprojekts gemeinsam erarbeitet hatten (vgl. Münnich/Gabler u.a., Zensus Stichproben-Projekt. Stichprobenverfahren und Allokation des Stichprobenumfangs für den Zensus 2011, Zwischenbericht vom 8. Juli 2009, S. 40; Statistisches
Bundesamt, Haushaltebefragung beim Zensus 2011. Erläuterungen zum Stichprobenverfahren, 2010, S. 11). Abhängig von der Gemeindegröße wurden die Begrenzungen für die Auswahlsätze in Gemeinden mit 10.000 bis unter 30.000 Einwohnern
auf zwischen 5% und 50%, mit 30.000 bis unter 100.000 Einwohnern auf zwischen
4% und 40% sowie ab 100.000 Einwohnern auf zwischen 2% und 40% der Anschriften festgelegt (vgl. Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Zensus 2011. Methoden und Verfahren, 2015, S. 30). Dadurch sollte der Erkenntnis Rechnung getragen werden, dass größere Gemeinden in der Regel einen kleinen Auswahlsatz
benötigen, um eine mit kleineren Gemeinden vergleichbare Präzision zu erreichen
(vgl. Berg/Bihler, Das Stichprobendesign der Haushaltsstichprobe des Zensus 2011,
Wirtschaft und Statistik, 2011, S. 317 <322, 325>; Statistische Ämter des Bundes und
der Länder, Zensus 2011. Methoden und Verfahren, 2015, S. 30).

  Je größer die Streuung (Varianz) der Anschriftengröße ausfiel, desto größer war       65
auch der Stichprobenumfang (vgl. Statistische Ämter des Bundes und der Länder,
Zensus 2011. Methoden und Verfahren, 2015, S. 28). Im Ergebnis wurde damit für jede Anschriftengrößenklasse in jedem Erhebungsgebiet - und damit für jede Gemeinde - ein individueller Auswahlsatz berechnet, so dass es - auch innerhalb der einzelnen Schichten und in vergleichbar großen Gemeinden - zu unterschiedlichen
Auswahlsätzen kommen konnte, wenn diese sehr unterschiedliche Anschriftenstrukturen aufwiesen (vgl. a.a.O., S. 31).

  Der für die Aufteilung der Stichprobenanschriften auf die Schichten genutzte Algorithmus wurde von den Auftragnehmern des Forschungsprojekts programmiert (vgl.
Berg/Bihler, Das Stichprobendesign der Haushaltsstichprobe des Zensus 2011, Wirt-


                                       48/124

schaft und Statistik, 2011, S. 317 <323>).

  Der in § 3 Abs. 1 Satz 2 StichprobenV vorgesehene Stichprobenumfang von 9,6%          67
der Bevölkerung wurde nicht auf jedes einzelne Land oder jede einzelne Gemeinde
bezogen eingehalten. Die Höhe des Auswahlsatzes hing vielmehr von der Größe der
Gemeinde ab (je größer, desto niedriger), weil die Qualität der Schätzung nach allgemeiner Auffassung nicht vom prozentualen Auswahlsatz abhängt, sondern von der
absoluten Zahl der erhobenen Einheiten (vgl. Statistische Ämter des Bundes und der
Länder, Zensus 2011. Methoden und Verfahren, 2015, S. 27). Die statistischen Ämter verteilten den vom Gesetzgeber vorgegebenen Stichprobenumfang daher auf die
Gemeinden möglichst so, dass es überall zu einem möglichst geringen relativen
Standardfehler kam. Da die Größe der Gemeinden in den einzelnen Ländern stark
variiert, wurde in jedem Land ein anderer Prozentsatz der Einwohner befragt (vgl.
Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Das registergestützte Verfahren beim
Zensus 2011, 2011, S. 13; Berg/Bihler, Das Stichprobendesign der Haushaltsstichprobe des Zensus 2011, Wirtschaft und Statistik, 2011, S. 317 <325>; Anding/Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709 <714>).

  Die Stichprobe wurde vom Statistischen Bundesamt zum Stand 1. September 2010          68
gezogen, Auswahlverfahren und einbezogene Anschriften wurden dokumentiert (§ 2
Abs. 3 Nr. 1 Satz 2 StichprobenV; vgl. auch Statistische Ämter des Bundes und der
Länder, Zensus 2011. Methoden und Verfahren, 2015, S. 31). Sodann wurden, nach
Durchführung einer Neuzugangs- und Ergänzungsziehung für nach dem Stichtag der
Hauptziehung (1. September 2010) in das Anschriften- und Gebäuderegister gelangte stichprobenrelevante Anschriften, - soweit möglich - alle an den gezogenen Anschriften lebenden Personen durch die statistischen Ämter der Länder befragt, um
die Zahl der tatsächlich an der Anschrift lebenden Personen und die zusätzlich benötigten Merkmale zu klären (§ 7 Abs. 1 Satz 2 ZensG 2011).

  Für Gemeinden ab 10.000 Einwohnern wurden die auf Basis der Stichprobe und einem sich anschließenden Abgleich mit den Daten des Melderegisters ermittelten
Über- und Untererfassungen in den Registern mittels des vom Forschungsprojekt
empfohlenen Schätzverfahrens (sog. GREG-Schätzer) auf die gesamte Gemeinde
hochgerechnet (Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Zensus 2011. Methoden und Verfahren, 2015, S. 37 ff.).

 In Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern wurden alle Personen, die an einer Anschrift mit nur einer bewohnten Wohnung gemeldet waren oder angetroffen
wurden und bei denen sich die Personendaten der beiden Datengrundlagen (d.h. die
Melderegisterangaben und die Feststellungen im Rahmen der Gebäude- und Wohnungszählung) unterschieden, zur Klärung der Unstimmigkeiten individuell befragt
(Stellungnahme des Statistischen Bundesamtes vom 7. November 2016, S. 7).

 Die sich aus beiden Verfahren in Verbindung mit den Mehrfachfallprüfungen nach §       71
15 ZensG 2011 sowie den Vollerhebungen in Sonderbereichen nach § 8 ZensG 2011
ergebenden Einwohnerzahlen waren Grundlage für die Feststellung der amtlichen


                                        49/124

Einwohnerzahl durch die statistischen Ämter der Länder.

 b) Im Ergebnis hat der Zensus 2011 für die Bundesrepublik Deutschland eine Bevölkerung von 80.219.695 Personen ermittelt und damit 1.509.460 Personen weniger
als die Bevölkerungsfortschreibung zum Stand 30. April 2011. In der Regel wurden in
den Stichproben mehr „Karteileichen“ als Fehlbestände festgestellt (vgl. Berg/Bihler,
Das Hochrechnungsverfahren zur Ermittlung der Einwohnerzahl im Zensus 2011,
Wirtschaft und Statistik, 2014, S. 229 <234>). In den Stadtstaaten Berlin und Hamburg war die negative Abweichung vom Ergebnis der Bevölkerungsfortschreibung
besonders hoch, besonders niedrig war sie mit 0,2% dagegen in Rheinland-Pfalz,
dem Land mit dem größten Anteil kleiner Gemeinden (vgl. Obermann, LKV 2014, S.
66 <68>).

  aa) Für die Stadt und das Land Berlin stellte das Amt für Statistik Berlin-           73
Brandenburg, eine Anstalt des öffentlichen Rechts, errichtet durch Art. 1 Abs. 1 des
Staatsvertrags zwischen dem Land Berlin und dem Land Brandenburg über die Errichtung eines Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg vom 13. Dezember 2005 (GVBl
<BE> 2006, S. 300), die Einwohnerzahl durch Bescheid vom 3. Juni 2013 fest (vgl.
dazu §§ 1, 2 des Gesetzes zur Ausführung des Zensusgesetzes 2011 im Land Berlin
<Zensusausführungsgesetz Berlin - im Folgenden: ZensusAGBln> vom 1. Dezember
2010 <GVBl 2010, S. 536>). Gegen diesen Bescheid, der die amtliche Einwohnerzahl im Vergleich zu den auf der Grundlage der Volkszählungen von 1981 und 1987
fortgeschriebenen Zahlen um circa 180.000 Einwohner nach unten korrigierte, hat
das Land Berlin Widerspruch eingelegt, über den bislang nicht entschieden ist.

  bb) Für die Freie und Hansestadt Hamburg hat das Statistische Amt für Hamburg         74
und Schleswig-Holstein, ebenfalls eine Anstalt des öffentlichen Rechts, errichtet
durch § 1 Abs. 1 des Staatsvertrags zwischen der Freien und Hansestadt Hamburg
und dem Land Schleswig-Holstein über die Errichtung eines gemeinsamen Statistischen Amtes als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts vom 27. August 2003
(HmbGVBl 2003, Nr. 49, 544), die amtliche Einwohnerzahl mit Bescheid vom 10. Juni
2013 festgestellt. Dabei wurde die amtliche Einwohnerzahl im Vergleich zu den auf
der Grundlage der Volkszählung 1987 fortgeschriebenen Zahlen um 82.833 Personen niedriger festgesetzt und die dem Melderegister zu entnehmende Zahl um
54.945 Personen nach unten korrigiert. Auch die Freie und Hansestadt Hamburg hat
gegen diesen Bescheid Widerspruch eingelegt. Zugleich hat sie ein Eilverfahren gemäß § 123 VwGO angestrengt, das darauf gerichtet war, die sie betreffenden Daten
über den 9. Mai 2015 hinaus separat zu speichern und aufzubewahren. Dieser Antrag blieb ohne Erfolg (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 30. April 2015 - 10 E 2183/
15 -, juris).

 cc) Den Bescheiden des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg und des Statistischen Amtes für Hamburg und Schleswig-Holstein lagen Datenblätter bei, denen die
Schichtung in den einzelnen Erhebungsgebieten (Stadtbezirken), der Stichprobenumfang in den jeweiligen Schichten und die im Rahmen der Haushaltsstichprobe in



                                       50/124

den einzelnen Schichten jeweils festgestellten Fehlbestände, „Karteileichen“, „paarigen“ und existenten Personen entnommen werden konnten.

  dd) Mit dem Zensus 2011 wurde nach Auffassung der statistischen Fachkreise zwar          76
für das Bundesgebiet insgesamt das anzustrebende Qualitätsziel eines einfachen relativen Standardfehlers von höchstens 0,5% bei der Feststellung der Einwohnerzahl
(§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011) erfüllt (vgl. Anding/Fürnrohr, BayVBl 2014, S.
709 <714>); bei der Mehrzahl der Gemeinden (63%) sowie im Mittelwert aller Gemeinden (0,56%) wurde der Wert indes überschritten (Statistisches Bundesamt,
Qualitätsbericht Zensus nach § 17 Zensusgesetz 2011, S. 7; vgl. auch VG Regensburg, Urteil vom 6. August 2015 - RO 5 K 13.2149 -, juris, Rn. 76). Als möglicher
Grund wird angeführt, dass die aus dem Zensustest abgeleiteten Annahmen zur Registerfehlerstruktur bei kleineren Anschriften strukturell nicht den erwarteten Verhältnissen zum Zensusstichtag entsprochen haben (so etwa Anding/Fürnrohr, BayVBl
2014, S. 709 <714 f.>).

                                           II.
 1. Der Antrag des Senats von Berlin (Antragsteller zu I.) auf Durchführung einer          77
abstrakten Normenkontrolle richtet sich gegen § 7 Abs. 1 und 2, § 19 ZensG 2011 sowie gegen § 2 Abs. 2 und 3 StichprobenV.

  a) § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 verstoße gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG, da         78
Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung zur Regelung des Stichprobenverfahrens unzureichend bestimmt seien. Es habe insbesondere keine
mathematisch-statistischen Qualitätsvorgaben im Gesetz gegeben. Deren Festlegung sei vielmehr ohne ausreichende Vorgaben auf die Bundesregierung delegiert
worden. § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 sei ferner mit dem Rechtsstaatsgebot und dem
Parlamentsvorbehalt (Art. 20 Abs. 3 GG) unvereinbar, insbesondere mit den rechtsstaatlichen Geboten der Klarheit, Wahrheit, Widerspruchsfreiheit, Vollziehbarkeit und
Transparenz sowie dem Bestimmtheitsgebot. Entgegen der Vorgaben des Volkszählungsurteils vom 15. Dezember 1983 seien statistisch-naturwissenschaftliche Erkenntnisse nicht lege artis ermittelt und vom Gesetzgeber bewertet worden. Im Gesetzgebungsverfahren seien Normklarheit, Bestimmtheit und Vorhersehbarkeit nur in
Bezug auf den Datenschutz, nicht aber hinsichtlich der Gemeinden und Länder diskutiert worden. § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 sei auch zu unbestimmt, weil die
Erreichung eines einfachen relativen Standardfehlers von höchstens 0,5% danach
nur „angestrebt“ werde. Besonders schwer wiege, dass kleine Gemeinden hiervon
ausgenommen worden seien und für sie daher keine vergleichbare Ergebnisgenauigkeit existiere. Die Durchführung des Zensus 2011 habe gezeigt, dass tatsächlich -
wie vorhersehbar - in großem Umfang wesentlich höhere einfache relative Standardfehler aufgetreten seien.

  § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 verstoße auch gegen die Rechtsweggarantie und Verfahrensgrundsätze zur Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes. Die gegenüber
den Gemeinden ergangenen Bescheide der statistischen Landesämter entzögen


                                         51/124

sich mangels Kodifikation und Nachvollziehbarkeit der Methode gerichtlicher Überprüfbarkeit. Akteneinsicht könne nicht gewährt werden, die statistischen Landesämter seien nicht in der Lage, den Verwaltungsgerichten streiterhebliche Akten, Urkunden oder elektronische Dateien vorzulegen. Unhaltbar sei zudem, dass das Gesetz
Fehlerkorrekturen ausschließe.

  § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 sei ferner mit den Rechten der Gemeinden und Länder auf interkommunale (Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Art. 3 Abs. 1 GG) beziehungsweise interföderale Gleichbehandlung (Art. 20 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 107 GG) unvereinbar, weil er kein transparentes, nachvollziehbares und gerichtlich überprüfbares
Verfahren zur Feststellung der amtlichen Einwohnerzahlen sicherstelle. Gemäß § 7
Abs. 1 ZensG 2011 seien zudem circa 9.500 Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern ohne nachvollziehbaren Grund aus dem Stichprobenverfahren ausgenommen worden. Damit seien sie besser behandelt worden als die großen Städte, insbesondere die Stadtstaaten Berlin und Hamburg. § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011
verstoße schließlich gegen die Gewährleistungspflicht des Bundes für die Finanzausstattung von Gemeinden und Ländern aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art.
107 GG.

 b) Die in § 19 ZensG 2011 enthaltene Anordnung, sämtliche Erhebungsunterlagen           81
zu vernichten, sei mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 und Art. 103 Abs. 1 GG unvereinbar. Die
statistischen Landesämter könnten ihre (materielle) Beweislast für die Richtigkeit der
amtlichen Einwohnerzahlen nicht mehr erfüllen, so dass die Feststellungsbescheide
aufzuheben seien und der Zensus 2011 für das gesamte Bundesgebiet wertlos würde. Der Vollzug der Vernichtungsanordnung würde hingegen den Rechtsschutz der
Gemeinden gegen die Feststellung ihrer amtlichen Einwohnerzahlen beseitigen. § 19
ZensG 2011 sei auch deshalb unverhältnismäßig, weil der Gesetzgeber die Auswirkungen auf die Gemeinden nicht abgewogen habe.

 c) Die Stichprobenverordnung sei schon wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 GG          82
nichtig, ihre Regelungen seien in sich widersprüchlich und zu unbestimmt.

 Es fehlten nicht nur jegliche statistisch-naturwissenschaftliche Voraussetzungen für    83
die Regelung des Stichprobenplans. Ein solcher habe weder während des Gesetzgebungsverfahrens noch bei der Durchführung des Zensus 2011 vorgelegen; irgendwie
nachvollziehbare, nach § 2 Abs. 2 StichprobenV zu berücksichtigende Qualitätsvorgaben aus dem Forschungsprojekt habe es nicht gegeben. Das Stichprobenverfahren sei zudem nicht bundeseinheitlich durchgeführt worden, so dass der Zensus
2011 keine valide Feststellung der Einwohnerzahlen habe treffen können.

  § 2 Abs. 2 und 3 StichprobenV sei mit Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG unvereinbar, da das     84
Zensusgesetz 2011 keine Ermächtigung zur Subdelegation enthalte. Die gesamte
Normsetzung im Rahmen des Zensus sei an die Exekutive und ein von dieser beauftragtes privates Forschungsprojekt delegiert worden, das bei Erlass der Norm noch
nicht einmal existiert habe. Die Verordnung selbst habe Stichprobenplan, Stichprobenziehung und Qualitätsvorgaben des Hochrechnungsverfahrens nicht geregelt.


                                        52/124

Hinzu komme ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsgebot und den Parlamentsvorbehalt (Art. 20 Abs. 3 GG), insbesondere die Gebote der Klarheit, Wahrheit, Widerspruchsfreiheit, Vollziehbarkeit und Transparenz sowie das Bestimmtheitsgebot. Das
Forschungsprojekt enthalte - entgegen § 2 Abs. 2 StichprobenV - keine Qualitätsvorgaben, sondern lediglich die Darlegung des Standes der Forschung, ungeklärter Fragen zur Methode und Durchführung des Stichprobenverfahrens sowie Empfehlungen
zu Methoden.

 Verletzt seien zudem - ebenso wie durch die Ermächtigungsnorm - Art. 19 Abs. 4        85
und Art. 103 Abs. 1 GG, die Gebote interföderaler und interkommunaler Gleichbehandlung sowie Art. 107 und Art. 28 Abs. 2 GG.

  2. Der Antrag des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg (Antragsteller zu II.)    86
richtet sich gegen § 7 Abs. 1 und 2 (a), gegen § 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011 (b), gegen § 8 Abs. 3, § 19 ZensG 2011 und § 15 ZensVorbG 2011 (c) sowie gegen § 2 Abs.
2 und 3 und § 3 Abs. 2 StichprobenV (d).

  a) § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 in Verbindung mit § 2 Abs. 2 und 3 StichprobenV       87
verstießen gegen Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG. Das Gesetz regele
Methodik und „Design“ der Stichprobe nicht selbst, sondern überlasse dies der Exekutive. Wie Grundrechtskollisionen fielen auch Kollisionen mit subjektiven Rechtspositionen von Gebietskörperschaften mit Verfassungsrang - etwa deren einwohnerabhängige steuerliche Ertragshoheit (Art. 106 Abs. 5 bis 7 GG) - unter die
Wesentlichkeitsdoktrin. Auf jeden Fall verstoße § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 gegen
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Angesichts der Bedeutung des Verfahrens und der - im Gegensatz zu sich dynamisch entwickelnden Bereichen stehenden - Einmaligkeit einer
Einwohnererhebung zu einem bestimmten Berichtszeitpunkt sei eine exakte Regelung vorab geboten und auch möglich gewesen. Im Übrigen habe das Bundesverfassungsgericht für Volkszählungen die Festlegung einer fachwissenschaftlich fundierten Methode verlangt, die geeignet sei, zu möglichst genauen Ergebnissen zu
gelangen; daran fehle es. Es fehlten auch Regelungen über Folgen der Verletzung
von Qualitätszielen, zur Behandlung stichprobenbedingter systematischer Fehler und
zur Korrektur nicht stichprobenbedingter Fehler (etwa Aufbereitungsfehler oder Antwortausfälle). Zudem sei die „angestrebte Genauigkeit eines einfachen relativen
Standardfehlers von 0,5%“ (§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011) unklar.

 § 7 ZensG 2011 sei auch wegen Verstoßes gegen Art. 84 Abs. 2 GG verfassungswidrig. Unterschiedlichen Vollzugsmöglichkeiten in den Ländern hätte durch Erlass
allgemeiner Verwaltungsvorschriften begegnet werden können, wie dies der Bundesrat vorgeschlagen habe.

  Das Stichprobenverfahren verstoße gegen das föderale und interkommunale              89
Gleichbehandlungsgebot aus Art. 20 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 beziehungsweise Art. 28 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG, weil es Gemeinden unterschiedlicher Größe ungleich behandle. Dieser Methodenbruch sei mit den Ergebnissen des Zensustests nicht zu begründen, zumal sich die Annahme höherer


                                       53/124

Fehlerraten in größeren Gemeinden nicht verifizieren lasse. Eine Notwendigkeit für
die Anwendung unterschiedlicher Methoden habe nicht bestanden, die Trennlinie bei
10.000 Einwohnern beruhe ausschließlich auf Kostenerwägungen und sei daher willkürlich. Dies setze sich auf Ebene der Länder fort, wo diejenigen begünstigt würden,
die viele kleinere Gemeinden und wenige große Städte aufwiesen. Besonders benachteiligt seien die Antragsteller als Stadtstaaten ohne separate Gemeinden.

  Die gewählte Methode des Zensus verstoße auch gegen Vorgaben der Finanzverfassung. Der Einwohnermaßstab gewährleiste hier - für die Beteiligten unverfügbar -
Vergleichbarkeit und bilde zwar nicht den einzigen, wohl aber den einfachsten und
transparentesten Maßstab für die Verteilung begrenzter Mittel. § 7 Abs. 1 und 2
ZensG 2011 verpflichteten zwar nicht ausdrücklich darauf, die im Zensus ermittelten
amtlichen Einwohnerzahlen auch im Finanzausgleich zu verwenden. Es entspreche
jedoch dem üblichen Vorgehen, die Zahlen der - auf den Zensusergebnissen basierenden - Bevölkerungsfortschreibung zugrunde zu legen.

  b) Auch die in § 15 ZensG 2011 angeordnete Mehrfachfallprüfung enthalte eine          91
nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung. Während § 15 Abs. 2 ZensG 2011 in
Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern eine Zuordnung nach der Reihenfolge des Anmeldedatums vorsehe, sei in kleinen Gemeinden der tatsächliche Wohnstatus zu ermitteln gewesen (§ 15 Abs. 3 ZensG 2011). Einen rechtfertigenden Grund
für diese Differenzierung gebe es nicht.

 c) Verfassungswidrig seien ferner § 8 Abs. 3 und § 19 ZensG 2011 sowie § 15            92
ZensVorbG 2011, weil durch diese Löschungsregelungen der Anspruch von Ländern
und Gemeinden auf die „richtige“ Festsetzung ihrer Einwohnerzahl unterlaufen werde. Die Gemeinden könnten die sie betreffenden Daten nicht einsehen oder prüfen,
Einsichtnahmen würden ihnen unter Berufung auf das Statistikgeheimnis (§ 16
BStatG) verweigert. Da die Einwohnerzahl im Wege einer Schätzung ermittelt würde,
sei eine vollständige Überprüfung auf Sachrichtigkeit zwar von vornherein ausgeschlossen; ob die Stichproben ordnungsgemäß gezogen und umgesetzt worden seien, ließe sich jedoch überprüfen. Wo Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG
nicht entgegenstehe, stehe Ländern und Kommunen zumindest ein Anspruch auf
Plausibilisierung der Erkenntnisse zu.

  d) Die Verfassungswidrigkeit von § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 führe zur Verfassungswidrigkeit auch der Stichprobenverordnung; diese sei allerdings auch für sich
betrachtet verfassungswidrig. Stichprobenverfahren und Stichprobenumfang würden
weder im Gesetz noch in der Verordnung hinreichend geregelt. Stattdessen enthalte
§ 2 StichprobenV einen Auftrag an das Statistische Bundesamt und verweise ohne
weitere Konkretisierung auf ein „Forschungsprojekt“. Den Stichprobenumfang regele
§ 3 Abs. 1 StichprobenV lediglich bundesweit, für die Gebiete der Länder treffe § 3
Abs. 2 StichprobenV eine bloß vorläufige Festlegung, die in der Folge nicht eingehalten worden sei. Nachvollziehbare Dokumentationen seien ebenfalls nicht angefertigt
worden. All dies sei mit rechtsstaatlichen Grundsätzen unvereinbar.



                                       54/124

                                        III.
 1. Die Bundesregierung hält die Anträge für unbegründet.                              94

 a) Die Ermittlung der Einwohnerzahl sei ein anspruchsvolles statistisches Unterfangen, der „wahre Wert“ für einen Stichtag wegen unvermeidbarer Fehler bei keiner
Zählung ermittelbar. Zwar könnten Fehlerquellen statistisch beherrschbar gemacht
werden; zur Feststellung der richtigen Einwohnerzahl führe dies jedoch nicht. Insoweit sei die Feststellung der Einwohnerzahl stets Ergebnis statistischer Modellbildung, nicht eines schlichten Zählvorgangs.

  Die Auswertung des Zensustests habe ergeben, dass ein registergestütztes Verfahren möglich sei. Da dabei auffallende Unterschiede zwischen der Registerqualität
von Gemeinden mit mehr oder weniger als 10.000 Einwohnern festgestellt worden
seien, hätten die statistischen Ämter von Bund und Ländern vorgeschlagen, die Registernutzung zur Ermittlung der amtlichen Einwohnerzahl um primärstatistische Verfahren zu ergänzen und dabei nach Gemeindegröße zu differenzieren. Auf dieser
Grundlage sei das Verfahren für den Zensus 2011 entwickelt worden, wobei die Arbeiten durch die Zensuskommission und das Forschungsprojekt begleitet worden
seien. Der Zwischenbericht des Forschungsprojekts habe bei der Ausgestaltung der
Stichprobenverordnung Berücksichtigung gefunden; weitere Ergebnisse seien fortlaufend berücksichtigt worden.

  Zwischen 2001 und 2011 seien umfangreiche Maßnahmen zur Qualitätssteigerung          97
der Melderegister und der Datenbestände der Bundesagentur für Arbeit ergriffen worden. Die im Rahmen des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Melderechtsrahmengesetzes vom 28. August 2000 geschaffene Regelung zur Richtigkeit und Vollständigkeit des Melderegisters (§ 4a MRRG) sei bis zum 1. August 2000 von den Ländern
umgesetzt worden (§ 23 Abs. 2 MRRG). Mit dem Gesetz zur Änderung des Melderechtsrahmengesetzes und anderer Gesetze vom 25. März 2002 seien die erforderlichen Rahmenbedingungen für die Nutzung moderner Informations- und Kommunikationstechnologien im Meldewesen geschaffen worden. Mit Art. 7 des Zweiten
Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 sei die
Vergabe eines Identifikationsmerkmals an jeden Steuerpflichtigen geregelt worden.
Dies habe einen bundesweiten Abgleich der in den Melderegistern gespeicherten
Daten ermöglicht, so dass Dubletten und andere Unstimmigkeiten hätten bereinigt
werden können. Das Vierte Gesetz zur Änderung des Melderechtsrahmengesetzes
vom 25. August 2004 habe festgelegt, dass die Rückmeldungen zwischen den Meldebehörden bei Umzügen ab 1. Januar 2007 nur noch elektronisch erfolgen dürften.
Damit habe die Aktualität der Melderegister verbessert und gewährleistet werden sollen, dass die Abschaffung der Abmeldung für Inlandsumzüge ohne Informationsverluste erfolgen konnte. Zugleich sei die flächendeckende elektronische Vernetzung
der Melderegister realisiert worden, die Doppelerfassungen habe vermeiden sollen.
Mit dem Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union vom 19. August 2007 sei die Übermittlung ausländerrechtlich relevanter Daten von den Ausländerbehörden an die Meldebehörden geregelt worden,


                                       55/124

darunter eine Unterrichtungspflicht der Ausländerbehörden und ein gegenseitiger
Datenaustausch, um Differenzen zwischen den Datenbeständen zu erkennen und zu
bereinigen.

  b) Die angegriffenen Vorschriften genügten den Anforderungen der Wesentlichkeitsdoktrin. Zu berücksichtigen sei insoweit auch, dass Entscheidungen möglichst
richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach Organisation,
Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügten. Der Blick auf die Funktionsgerechtigkeit der Aufgabenverteilung führe
zur Unterscheidung zwischen zentralen normativen Weichenstellungen und
technisch-sachverständigen Detailregelungen: Während erstere dem Parlamentsgesetz vorbehalten seien, könnten Vorgaben, die sich durch ein hohes Maß an Technizität und Abhängigkeit von Expertise auszeichnen, der Exekutive überlassen werden.

  Neben der detaillierten Ausgestaltung der Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung würden auch alle anderen wesentlichen Fragen im Gesetz
geregelt. Der Aufteilung der Regelungsgegenstände zwischen Gesetzgeber, Verordnungsgeber und statistischen Ämtern liege eine funktionsadäquate Abschichtung zugrunde. § 7 Abs. 1 ZensG 2011 gebe das statistische Qualitätsziel vor, § 7 Abs. 2
Satz 1 ZensG 2011 den Richtwert für den maximalen Stichprobenumfang und § 7
Abs. 3 ZensG 2011 die Vorgaben für die Auswahleinheiten. Fragen des Stichprobendesigns wiesen einen so hohen Grad an Abhängigkeit von fachwissenschaftlicher
Expertise auf, dass ihre Zuweisung an die Exekutive zulässig, wenn nicht geboten
sei. Als „Frage der Staatsführung“, die „in Rede und Gegenrede von einzelnen Abgeordneten zu erörtern“ sei, lasse sich die Ausgestaltung des statistischen Methodendesigns nicht qualifizieren. Dass § 7 ZensG 2011 den Anforderungen der Wesentlichkeitsdoktrin genüge, belege auch der Vergleich mit anderen Statistikgesetzen und
Regelungsbereichen, etwa beim Einsatz unbestimmter Rechtsbegriffe im Umweltrecht.

 Das gelte auch für die Ermächtigungsnorm des § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011, die        100
die technischen Fragen des Stichprobenverfahrens und des Stichprobenumfangs der
sachverständigen Exekutive zuweise, die Konkretisierung jedoch an wesentliche
Eckwerte wie Genauigkeit und maximalen Stichprobenumfang binde. Mit der Festlegung des Qualitätsziels steuere der Gesetzgeber die weitere Methodenentwicklung;
gesetzeskonform seien nur Methodendesigns, die die Einhaltung des Qualitätszieles
erwarten ließen. Dass der Gesetzgeber lediglich das anzustrebende Qualitätsziel sowie eine Obergrenze beim Stichprobenumfang vorgegeben habe, sei Ausdruck sinnvoller Arbeitsteilung. Da Qualitätsziel und Stichprobenumfang voneinander abhingen,
wäre eine verbindliche Festlegung vorab nicht möglich gewesen, weil die statistische
Qualität stets nur ex post ermittelt werden könne.

 § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 genüge auch den Anforderungen des Art. 80 GG, der        101
als Ausprägung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts darauf angelegt sei, die Rechtsetzung durch die Exekutive nachvollziehbar auf eine parlamentarische Willensäuße-



                                       56/124

rung zurückzuführen. Die Anforderungen an die Bestimmtheit der Programmierung
nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hingen von Regelungsgegenstand und Intensität der
Maßnahme ab. Für den Gegenstand Statistik biete das Volkszählungsurteil allerdings
keine Orientierung, weil dieses ganz auf die Rechtfertigung des Eingriffs in das Recht
auf informationelle Selbstbestimmung ausgerichtet sei. Soweit dort davon die Rede
sei, dass für „die Funktionsfähigkeit der amtlichen Statistik (…) ein möglichst hoher
Grad an Genauigkeit und Wahrheitsgehalt der erhobenen Daten notwendig“ sei, folge hieraus kein selbständiges Verfassungsgebot.

 Aus der Bedeutung des Regelungsgegenstandes ergäben sich keine strengeren               102
Anforderungen an die gesetzliche Determinierung. Die Ermächtigung beziehe sich
von vornherein nur auf das methodische Design eines Korrekturmechanismus im
Rahmen des registergestützten Erhebungsverfahrens. Die fachstatistisch zusammenhängenden Parameter des Stichprobenumfangs und des Qualitätsziels bildeten
zudem einen engen gesetzlichen Rahmen.

  c) Das Zensusgesetz 2011 und die Stichprobenverordnung genügten auch dem allgemeinen Bestimmtheitsgebot, das in Art. 80 Abs. 1 GG eine spezifische Konkretisierung erfahren habe. Dort verwendete Begriffe wie „einfacher relativer Standardfehler“, „Stichprobenverfahren“ oder „Stichprobenumfang“ hätten einen klaren
fachlichen Bedeutungsgehalt. Damit bestehe schon auf der Ebene des Gesetzes eine für die Durchführung des Zensus durch das Statistische Bundesamt ausreichende
Regelungsdichte. Es sei unbedenklich, dass der Stichprobenumfang auf Ebene der
Länder nur vorläufig festgelegt worden sei. Eine endgültige Festlegung habe insoweit
nicht erfolgen können, weil den statistischen Ämtern bei Inkrafttreten der Stichprobenverordnung die für die Verteilung maßgebliche amtliche Einwohnerzahl zum
Stichtag 31. Dezember 2009 (§ 3 Abs. 1 Satz 3 StichprobenV) sowie der Anschriftenbestand zum 1. September 2010 (vgl. § 2 Abs. 3 Nr. 1 Satz 1 StichprobenV) noch
nicht vorgelegen hätten. Empfehlungen zum Hochrechnungsverfahren seien bei Erlass der Verordnung noch nicht erforderlich gewesen. Entsprechendes gelte für die in
§ 2 Abs. 2 StichprobenV angeordnete Berücksichtigung der Ergebnisse des Forschungsprojekts.

 § 2 StichprobenV enthalte auch keine nach Art. 80 Abs. 1 GG unzulässige Subdelegation an das Statistische Bundesamt oder Private.

 d) Die angegriffenen Vorschriften des Zensusgesetzes 2011 seien mit den Geboten         105
der Gleichbehandlung der Länder und Gemeinden (Art. 20 Abs. 1 GG bzw. Art. 28
Abs. 2 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar, die prozeduralen Ungleichbehandlungen
gerechtfertigt.

  aa) Die Differenzierung zwischen Gemeinden mit mindestens beziehungsweise weniger als 10.000 Einwohnern diene der Minimierung des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Der Gesetzgeber habe den Ansatz eines registergestützten Verfahrens gewählt, um entsprechend den Vorgaben des
Volkszählungsurteils den besonders intensiven Eingriff in die informationelle Selbst-


                                        57/124

bestimmung bei einer Vollerhebung zu vermeiden. Das registergestützte Verfahren
sei aus einer Erprobung sowie umfangreichen, mehrjährigen und wissenschaftlich
begleiteten Arbeiten hervorgegangen und mit einer deutlich geringeren Zahl an Befragungen ausgekommen. Gleichzeitig sei die Verarbeitung von Daten aus Registern zu Zensuszwecken grundrechtsschonend ausgestaltet worden. Die Vorzugswürdigkeit des gewählten Verfahrens werde dadurch verstärkt, dass eine Vollerhebung
angesichts der fehlenden Akzeptanz in der Bevölkerung trotz des schwerwiegenden
Grundrechtseingriffs nur eine höchst ungewisse Ergebnisgenauigkeit hätte gewährleisten können.

 Mit abnehmender Gemeindegröße könne eine Stichprobenerhebung ihre Zwecke                 107
aus methodischen Gründen allerdings nur erfüllen, wenn sie sich einer Vollerhebung
annähere. Daher knüpfe die alternative Befragung nach § 16 ZensG 2011 für Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern an das Vorliegen von Unstimmigkeiten
an. Eine Studie des Bayerischen Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung
habe für die in den Anwendungsbereich von § 16 ZensG 2011 fallenden Gemeinden
mit weniger als 10.000 Einwohnern und die Methode der primärstatistischen Bereinigung zudem einen Saldo von „Karteileichen“ und Fehlbeständen von nur 0,17% ermittelt. Der Umfang der zu befragenden Personen sei mit nur 1,7 Millionen berechnet
worden, so dass insgesamt 4,2 Millionen Personen weniger hätten befragt werden
müssen als bei einer flächendeckenden Stichprobe.

  Die Grenzziehung bei 10.000 Einwohnern sei zwar nicht zwingend, aber plausibel          108
gewesen. Das gewählte Vorgehen habe überdies weniger Kosten verursacht als eine
Vollerhebung und dennoch zu im Wesentlichen vergleichbaren Ergebnissen geführt.
Durch die spätere Verwendung der Einwohnerzahlen ergäben sich keine besonderen
Anforderungen an die Zulässigkeit der Differenzierung. Der Zensus 2011 ziele in erster Linie auf die Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl von Ländern und Gemeinden sowie weiterer Erhebungsmerkmale. Die Einwohnerzahl werde allein in Art. 29
GG, für die Zuweisung von Stimmen der Länder im Bundesrat (Art. 59 GG) und für
den Länderanteil am Umsatzsteueraufkommen (Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG) relevant.
Soweit ihre Verwendung für Länder und Gemeinden darüber hinaus von Bedeutung
sei, beruhe dies auf vom Zensusgesetz 2011 zu unterscheidenden gesetzlichen Anordnungen. Aus den Grundsätzen der Systemgerechtigkeit und der Folgerichtigkeit
ließen sich ebenfalls keine weitergehenden Anforderungen ableiten.

  bb) Die Differenzierung bei der Mehrfachfallprüfung gemäß § 15 Abs. 2 und 3             109
ZensG 2011 sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Die maschinelle Korrektur in Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern (§ 15 Abs. 2 ZensG 2011) beruhe auf
der typisierenden Annahme, dass der spätere Registereintrag der für die tatsächliche
Lage am Stichtag in der Regel maßgeblich sei, so dass die jeweils frühere Meldung
gelöscht wurde. Um auch die Fälle zu erfassen, in denen diese Annahme nicht zutreffe, sei mit der Korrekturstichprobe automatisch ein statistisches „Sicherheitsnetz“ gezogen worden. Für Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern sei auch für die
Mehrfachfallprüfung dagegen ein Befragungsverfahren gewählt worden. Im Ergebnis


                                        58/124

seien mit beiden Verfahren Mehrfachfälle vollständig korrigiert worden.

 cc) Soweit die Gebote der föderativen und interkommunalen Gleichbehandlung               110
Transparenz gegenüber Ländern und Gemeinden verlangten, sei eine Verletzung
des Transparenzgebots nicht ersichtlich. Das Methodendesign sei durch das Statistische Bundesamt im Benehmen mit den Landesämtern entwickelt worden. Zudem
seien die Länder am Rechtsetzungsverfahren des Zensusgesetzes 2011 und der
Stichprobenverordnung intensiv beteiligt gewesen.

 e) Die angegriffenen Vorschriften verstießen auch nicht gegen den Anspruch von           111
Ländern und Kommunen auf aufgabenadäquate Finanzausstattung. Sie regelten diese weder selbst noch beeinträchtigten sie entsprechende Ansprüche in rechtlich relevanter Weise. Dass der Bund von den in Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und Art. 84 Abs. 2 GG
eröffneten Möglichkeiten keinen Gebrauch gemacht habe, sei für die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Vorschriften ohne Bedeutung.

  f) Die Löschungsregelungen seien mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes vereinbar. Es sei schon zweifelhaft, ob sich Länder und Kommunen als juristische Personen des öffentlichen Rechts überhaupt auf Art. 19 Abs. 4 GG berufen könnten; soweit sich ein derartiger Anspruch auch aus dem Bundesstaatsprinzip oder Art. 28
Abs. 2 Satz 1 GG ergeben könne, sei er nicht schrankenlos. Die Löschungsregelungen des Zensusgesetzes 2011 und des Zensusvorbereitungsgesetzes stellten jedenfalls einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Rechtsschutzinteresse der Gebietskörperschaften, dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung und dem
verfassungsrechtlich legitimen Belang der Funktionsfähigkeit der amtlichen Statistik
dar.

 aa) Die von § 6 Abs. 3, § 7 Abs. 5, § 8 Abs. 1 Nr. 2, § 15 Abs. 4 Nr. 2 und § 16 Nr. 2   113
ZensG 2011 geforderte Erhebung und Speicherung personenbezogener Daten sei
ein erheblicher Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, zu
dessen Begrenzung es klarer Löschungsregelungen und einer möglichst frühzeitigen
Löschung bedürfe. Eine Anknüpfung der Löschungsfristen an die rechtskräftige Feststellung der Einwohnerzahlen würde die Speicherung der Daten aller Betroffenen bis
zur Rechtskraft der letzten gerichtlichen Einzelentscheidung erforderlich machen und
den Eingriff in das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG erheblich vertiefen.

 Die mit einer frühzeitigen Löschung verbundenen Kontrollschwierigkeiten würden           114
dadurch kompensiert, dass für die betroffenen Schritte Qualitätssicherungsmaßnahmen vorgeschrieben seien. Darüber hinaus seien Fehlerquellen im Verfahren minimiert worden. Eine höhere Kontrollgenauigkeit lasse sich auch nicht durch weitere
Melderegisterabgleiche oder ähnliche Registerzugriffe erzielen, denn diese seien
zwischenzeitlich fortgeschrieben worden und bildeten den maßgeblichen Stichtag
nicht mehr ab. Im Übrigen stünde das sogenannte Rückspielverbot einem Abgleich
mit den Melderegistern et cetera entgegen.



                                        59/124

  bb) Eine neue Festsetzung der Einwohnerzahl einer einzelnen Gemeinde setze regelmäßig eine Neuerhebung voraus und damit einen wesentlichen Teil eines neuen
Zensus. Über die Einwohnerzahl zum Zensusstichtag 2011 könne damit aber keine
Aussage getroffen werden. Auch eine Fortschreibung der Meldedaten komme nicht
in Betracht, weil es sich dabei um Daten minderer Güte handele.

  cc) Diese Eigenarten einer Volkszählung führten gleichwohl nicht zu einem Leerlaufen der Rechtsschutzinteressen von Ländern und Kommunen. Eine Berichtigung
festgestellter Rechenfehler sei ebenso möglich wie die gerichtliche Kontrolle der verwendeten Erhebungsmethode und ihrer Anwendung im Einzelfall. So könnten etwa
die Zahl der Stichprobenanschriften oder der Anschriften mit Sonderbereichen in einer Gemeinde auch ohne zeitliche Begrenzung anhand der nicht zu löschenden Daten ausgewertet werden. Auch lasse sich kontrollieren, ob Vorkehrungen zur Qualitätssicherung in den statistischen Verfahren eingehalten worden seien. Die Löschung
der Erhebungsbögen und Hilfsmerkmale verhindere allenfalls die Überprüfung der
ersten Verfahrensschritte im Korrekturverfahren.

  2. Das Statistische Bundesamt hat erläutert, dass der Zensustest die Durchführbarkeit eines kombinierten Zensus aus Registerauswertung und primärstatistischen Erhebungen ergeben habe. Auf dieser Grundlage habe für den Zensus 2011 ein Verfahren vorgeschlagen werden können, das im Vergleich zu einer Vollerhebung zu
einem geringeren Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung führe,
deutlich kostengünstiger sei und eine vergleichbare Qualität wie eine Vollerhebung
gewährleiste.

  a) Die Einwohnerermittlung habe ausschließlich auf Bausteine zurückgegriffen, die      118
im Zensustest 2001 erfolgreich erprobt und für den Zensus 2011 empfohlen worden
seien. Wo die konkrete Ausgestaltung noch offen gelassen oder Nachbesserungsbedarf gesehen worden sei, sei durch das nachfolgende Forschungsprojekt sowie die
Arbeiten der Bund-Länder-Arbeitsgemeinschaft „Haushaltegenerierung, Auswertungsdatenbank, fachliche Schnittstellenkoordination“ eine hinreichende Ertüchtigung der Korrekturinstrumente erfolgt. Das Forschungsprojekt habe gezeigt, dass die
Qualitätsvorgaben auch bei Annahme einer hohen Streuung der Merkmale in den
Anschriften mit wenigen Ausnahmen erfüllt seien und bei einer Auswahl von 10% der
Bevölkerung erreicht würden. Die im Zensustest zugrunde gelegten Vergleichsgruppen für Gemeindegrößenklassen seien in der Arbeitsgruppe „Gemeinschaftsweiter
Zensus 2001“ durch Statistikexpertinnen und -experten aus Bund und Ländern erarbeitet worden. Dabei habe man sich an Größenklassen für Gemeinden orientiert, die
auch in anderen Statistiken verwendet würden. Mit einer umfangreichen Studie des
Bayerischen Landesamtes für Statistik und in einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe sei
die Befragung im Rahmen der Haushaltegenerierung als Korrekturinstrument weiterentwickelt worden. Dies habe für Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern eine Korrektur des dublettenbereinigten Melderegisterbestandes um -0,2% erwarten
lassen.



                                        60/124

 Der registergestützte Zensus sei eine grundsätzlich geeignete und den aktuellen           119
statistischen Standards entsprechende Methode zur Ermittlung der Einwohnerzahl.
Seine Bausteine seien im Zensustest erprobt, als grundsätzlich geeignet empfohlen
sowie daran anknüpfend weiterentwickelt und ausgestaltet worden. Die Haushaltsstichprobe folge den Empfehlungen aus dem Zensustest, das Stichprobendesign sei
im Rahmen des Forschungsprojekts konzipiert, bei der Erstellung des Stichprobenplans und der Stichprobenziehung berücksichtigt worden und in die Stichprobenverordnung eingeflossen.

  b) Das gewählte Verfahren habe sich auch aus heutiger Sicht bewährt, in der Zwischenzeit vorgenommene Qualitätsbeurteilungen seien durchweg positiv ausgefallen. Zwar habe der vom Bundesministerium des Innern beauftragte Evaluierer eine
Angleichung der Verfahren für große und kleine Gemeinden empfohlen. Dies beruhe
jedoch nicht auf einer methodischen Notwendigkeit, sondern auf dem Bestreben, die
Ergebnisse eines registergestützten Zensus bei den Kommunen besser vermitteln zu
können.

  c) Insgesamt gehe die Entwicklung auch in der Europäischen Union hin zu einer            121
verstärkten Registernutzung für Zensuszwecke. Nach einer 2014 durchgeführten Abfrage planten lediglich 8 von 27 antwortenden Mitgliedstaaten noch traditionelle Vollerhebungen, 13 ein kombiniertes Verfahren und 6 einen (rein) registerbasierten Zensus. Zwar habe es nur in Deutschland Korrekturen der Registerinformationen mittels
eines statistischen Verfahrens gegeben; Grund dafür sei jedoch, dass Deutschland
nicht auf einen zentralen Registerbestand zurückgreifen könne und eine Ermittlung
der Einwohnerzahlen angesichts der nicht ausreichenden Qualität der kommunalen
Melderegister ohne Korrekturmaßnahmen nicht möglich sei.

  Die Methoden zur Korrektur von Registerfehlern in §§ 7 und 16 ZensG 2011 seien           122
im Nachgang zum Zensus 2011 durch das Statistische Bundesamt evaluiert worden,
wobei der tatsächliche Bereinigungseffekt der Befragung zur Klärung von Unstimmigkeiten mit circa -0,2% den Erwartungen des Zensustests entsprochen habe. Mit der
Haushaltsstichprobe wäre die Einwohnerzahl mit durchschnittlich -1,1% allerdings
stärker nach unten korrigiert worden, was aber immer noch unter dem Korrekturbedarf in großen Gemeinden liege (ca. -1,5%). Soweit statistische Landesämter im
Nachgang des Zensus 2011 unter Nutzung der Zensusdaten ebenfalls Untersuchungen zur Wirksamkeit und möglichen Ertüchtigung der Befragungen zur Klärung von
Unstimmigkeiten angestellt hätten, hätten sie festgestellt, dass sich diese nicht so ertüchtigen ließen, dass sie den erhöhten Korrekturbedarf ausgleichen könnten. Untersuchungen des Bayerischen Landesamtes für Statistik zeigten etwa, dass eine Ausweitung der Befragung auf Anschriften mit mehr als einer bewohnten Wohnung
keinen ausreichenden Korrektureffekt in kleinen Gemeinden erwarten lasse, unter
anderem weil der überwiegende Teil der Registerfehler an Anschriften vorliege, die
beim Abgleich der Gebäude- und Wohnungszählung mit dem Melderegister nicht als
unplausibel auffielen. Analysen des Landesbetriebs Information und Technik
Nordrhein-Westfalen zeigten zudem, dass auch ein Wechsel von der


                                         61/124

10.000-Einwohner-Grenze zu einer „strukturellen“ Grenze wie dem Anteil an Einfamilienhäusern keine hinreichende Ertüchtigung der Befragung ermögliche.

 Die Befragung zur Klärung des Wohnsitzes nach § 15 Abs. 3 ZensG 2011 mit dem          123
Ziel der Bereinigung von Mehrfachfällen in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern habe ergeben, dass Mehrfachfälle erfolgreich korrigiert werden könnten,
doch stünden Aufwand und Belastung der Auskunftspflichtigen in keinem Verhältnis
zum Nutzen. Ein entsprechendes Ergebnis lasse sich auch maschinell erreichen.
Beide Verfahren hätten insoweit die gleiche Wirkung und eine Entscheidung für das
eine oder andere keine Auswirkung auf die Qualität der Ermittlung.

 d) Ob die Trennung von Hilfs- und Erhebungsmerkmalen rückgängig gemacht werden könne, hänge davon ab, ob bei der Trennung ein jedem Datensatz eindeutig zuzuordnender Identifikator verwendet worden sei.

  Das Statistische Bundesamt habe die Hilfsmerkmale nach § 19 Abs. 1 Satz 1            125
ZensG 2011, für die es nach § 12 Abs. 8 ZensG 2011 die datenschutzrechtliche Verantwortung trage, bereits gelöscht. Dies könne nicht mehr rückgängig gemacht werden. Im Datenpool Nordrhein-Westfalen sei unmittelbar nach der Einwohnerermittlung mit der Löschung von Datenbeständen begonnen worden. Das Bayerische
Landesamt für Statistik trage gemäß § 12 Abs. 7 und 8 ZensG 2011 die datenschutzrechtliche Verantwortung für die Auswertungsdatenbank und die Haushaltegenerierung. Dafür sei es methodisch erforderlich gewesen, Hilfs- und Erhebungsmerkmale
nicht zu trennen. Um einerseits der gesetzlichen Löschungspflicht nach § 19 ZensG
2011 nachzukommen und andererseits eine eventuelle spätere gerichtliche Kontrolle
sicherzustellen, habe sich das Bayerische Landesamt für Statistik dazu entschlossen, die gesetzlich vorgeschriebene Löschung der Daten zwar vorzunehmen, jedoch
eine verschlüsselte Sicherungskopie zu erstellen und diese auf einem externen Datenspeicher abzulegen. In dem verschlüsselten Datenbestand seien die Hilfsmerkmale zusammen mit den Erhebungsmerkmalen noch vorhanden. Eine Wiederherstellung des Bestandes sei allerdings sehr aufwändig. Zudem enthalte das
Datenmaterial nicht alle im Rahmen des Zensus 2011 vorgenommenen Korrekturschritte, so dass eine vollständige Überprüfung der einzelnen Korrekturmaßnahmen
nicht mehr möglich sei. Für die Auswertungsdatenbank sei die Löschung der Hilfsmerkmale gemäß § 19 Abs. 1 Satz 3 ZensG 2011 rechtzeitig vor Ablauf der vier Jahre
abgeschlossen worden. Diese enthalte seither nur noch Erhebungsmerkmale und
keine Hilfsmerkmale. Eine Wiederherstellung der Hilfsmerkmale anhand des verschlüsselten Datenbestands der Haushaltegenerierung sei insoweit zwar nicht ausgeschlossen; die Erstellung des konsolidierten Melderegisterbestandes, die Dublettensuche      und    -bereinigung    sowie   die    Anbindung    primärstatistischer
Erhebungsbefunde an das Melderegister seien aber nicht mehr reproduzierbar.

  Mit der einstweiligen Anordnung des Bundesverfassungsgerichts vom 26. August         126
2015 (vgl. BVerfGE 140, 99) sowie den einstweiligen Anordnungen mehrerer Verwaltungsgerichte seien die Löschungen - soweit nicht schon vollzogen - zwar ausgesetzt



                                       62/124

worden. Eine vollständige Reproduktion der für die Ermittlung der Einwohnerzahlen
erforderlichen Zahlen sei gleichwohl nicht mehr möglich. Nicht mehr nachvollziehbar
seien aufgrund des Zeitablaufs auch alle Primärerhebungen (Sonderbereichs-Vollerhebung, Befragung zur Klärung von Unstimmigkeiten, Haushaltsstichprobe).
Dies gelte im Übrigen auch bei einer traditionellen Volkszählung in Form einer Vollerhebung.

 Die Hilfsmerkmale nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 ZensG 2011 für die in § 8 Abs. 3 ZensG          127
2011 genannten Sonderbereiche seien schließlich im Juli 2012 gelöscht worden und
die Ermittlung der Einwohnerzahlen für diese Sonderbereiche daher nicht mehr nachvollziehbar.

  e) Die Angaben nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 ZensVorbG 2011 hätten dazu gedient, die Modellierung des Stichprobendesigns zu optimieren, seien nach Ermittlung der Anzahl
unterschiedlicher Familiennamen gelöscht worden und hätten keinen Einfluss auf die
Ermittlung der Einwohnerzahl und ihre Nachvollziehbarkeit. Die Daten nach § 6 Zens-VorbG 2011 seien ins Anschriften- und Gebäuderegister integriert und danach gelöscht worden und hätten ebenfalls keinen Einfluss auf die Nachvollziehbarkeit der
ermittelten Einwohnerzahl. Zwar seien Teile der Melderegisterlieferung vom April
2008 verwendet worden, um die Stichprobenorganisationsdatei (§ 5 Abs. 4 Zens-VorbG 2011) aufzubauen, auf deren Grundlage das Stichprobendesign für den Zensus 2011 getestet und festgelegt worden sei. Die Umsetzung des Stichprobendesigns sei aber auf Basis der im Zensus selbst zur Verfügung stehenden Daten und
Informationen erfolgt, so dass die Stichprobenorganisationsdatei keinen Einfluss auf
die Ermittlung der Einwohnerzahl gehabt haben könne. Das Anschriften- und Gebäuderegister (§ 2 ZensVorbG 2011) sei zum frühestmöglichen Zeitpunkt gelöscht worden. Aufgrund gerichtlicher Vorgaben sei allerdings eine Sicherungskopie erstellt
worden, die gesondert verwahrt werde. Die nachvollziehbare Ermittlung der Einwohnerzahlen könnte durch diese Informationen jedoch allenfalls unterstützt, nicht aber
direkt abgeleitet werden, da hier keine personenbezogenen Daten abgelegt seien.

  3. Die Antragsteller haben mit Schriftsätzen vom 7. April 2017 (Antragsteller zu I.)   129
beziehungsweise vom 15. März 2017 (Antragsteller zu II.) ihr tatsächliches und rechtliches Vorbringen weiter vertieft. Die Bundesregierung hat hierzu mit Schriftsatz vom
17. September 2017 nochmals Stellung genommen.

                                         IV.
 Auf gesonderten Antrag des Antragstellers zu I. vom 12. August 2015 hat der Senat       130
§ 19 ZensG 2011 mit Beschluss vom 26. August 2015 bis zur Entscheidung in der
Hauptsache, längstens für die Dauer von sechs Monaten, außer Vollzug gesetzt. Die
einstweilige Anordnung wurde jeweils mit Beschlüssen vom 15. Februar 2016, 20.
Juli 2016, 22. Dezember 2016, 13. Juni 2017, 1. Dezember 2017 und 14. Mai 2018
wiederholt.




                                        63/124

                                          V.
  Der Senat hat am 24. Oktober 2017 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in           131
der die Verfahrensbeteiligten ihr Vorbringen weiter vertieft und ergänzt haben. Als
sachkundige Auskunftspersonen zu Vorbereitung und Durchführung der Erhebung
sowie zu Fragen der fachstatistischen Vertretbarkeit der den angegriffenen Normen
zugrunde liegenden Annahmen hat der Senat den Präsidenten des Statistischen
Bundesamtes, Herrn Dieter Sarreither, den Präsidenten des Bayerischen Landesamtes für Statistik, Herrn Dr. Thomas Gößl, als Vertreterin der Deutschen Statistischen
Gesellschaft Frau Prof. Dr. Susanne Rässler, Herrn Prof. Dr. Ralf Münnich sowie -
auf Anregung der Antragsteller - Herrn Prof. Dr. Björn Christensen und Herrn Dr. Tim
Hoppe angehört.

                                          B.
  Der Senat hat über die vorliegenden Anträge in der aus dem Rubrum ersichtlichen         132
Besetzung zu entscheiden. Dem steht nicht entgegen, dass er über die Anträge auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung am 26. August 2015, am 15. Februar 2016 und
am 20. Juli 2016 in der Besetzung durch den Präsidenten sowie die Richter Landau,
Huber, Müller, die Richterin Kessal-Wulf und den Richter Maidowski, am 22. Dezember 2016, und am 13. Juni 2017 in seiner vollen Besetzung sowie am 1. Dezember
2017 und am 14. Mai 2018 ohne die Richterin Langenfeld entschieden hat. Nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts handelt es sich bei Hauptsacheverfahren und Anträgen auf Erlass einer einstweiligen Anordnung um eigenständige Sachen im Sinne des § 15 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG, so dass das
Hinzutrittsverbot insoweit nicht gilt (vgl. BVerfGE 142, 5 <8 Rn. 8>; BVerfG, Einstweilige Anordnung vom 1. Dezember 2017 - 2 BvF 1/15 -, juris, Rn. 2).

 Da der Richter Maidowski und die Richterin Langenfeld im Termin zur mündlichen           133
Verhandlung am 24. Oktober 2017 verhindert waren, muss die Entscheidung in der
Hauptsache ohne ihre Mitwirkung ergehen (vgl. § 30 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 15 Abs. 3
Satz 1 BVerfGG).

                                          C.
 Die Normenkontrollanträge sind bei sachgerechter Auslegung (I.) zulässig (II.).          134

                                          I.
 Die Anträge richten sich in der Sache gegen § 15 ZensVorbG 2011, § 7 Abs. 1 bis 3,       135
§ 8 Abs. 3, § 15 Abs. 2 und 3, § 19 ZensG 2011 sowie § 2 Abs. 2 und 3, § 3 Abs. 2
StichprobenV, soweit sie das Verfahren zur Ermittlung amtlicher Einwohnerzahlen
der Länder und Gemeinden und zur Bereitstellung der Grundlage für die Fortschreibung der amtlichen Einwohnerzahlen für die Zeit zwischen zwei Volkszählungen (§ 1
Abs. 3 Nr. 1 ZensG 2011) zum Gegenstand haben.

 Soweit die Anträge im Hinblick auf § 7 ZensG 2011 ausdrücklich nur die Verfassungswidrigkeit der Abs. 1 und 2 rügen, ist ihnen zu entnehmen, dass sie die Vor-


                                        64/124

schrift insoweit zur verfassungsgerichtlichen Prüfung stellen wollen, als sie in Abs. 1
Satz 2 Nr. 1 nur für Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern eine Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis vorsieht und die konkrete Ausgestaltung des Stichprobenverfahrens in Abs. 2 Satz 2 dem Verordnungsgeber überlässt. Insoweit geht
es ihnen nicht nur um die Verfassungsmäßigkeit von § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011,
sondern auch um § 7 Abs. 3 ZensG 2011, der aus ihrer Sicht nur unzureichende
Vorgaben für die Ausgestaltung des Stichprobenverfahrens und die konkretisierende
Rechtsverordnung enthält.

                                          II.
 1. Die Antragsteller sind angesichts des objektiven Charakters des Verfahrens der        137
abstrakten Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6, § 76 Abs. 1
BVerfGG) in Bezug auf Bundesrecht unabhängig davon antragsberechtigt, ob sie der
zur Prüfung gestellten Norm im Bundesrat zugestimmt haben (vgl. BVerfGE 101, 158
<213>; 122, 1 <17>; 127, 165 <190>). Der Senat von Berlin (vgl. Art. 55 Abs. 1 Berl-Verf) und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg (vgl. Art. 33 Abs. 2 Satz 1
HambVerf) sind daher im Hinblick auf alle angegriffenen Regelungen des Zensusvorbereitungsgesetzes 2011, des Zensusgesetzes 2011 und der Stichprobenverordnung 2011 antragsberechtigt.

 2. Ein objektives Klarstellungsinteresse im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG und §      138
76 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 6, 104 <110>; 52, 63 <80>; 88, 203 <334>; 96, 133
<137>; 100, 249 <257>; 101, 1 <30>; 103, 111 <124>; 106, 244 <250>; 108, 169
<178>; 110, 33 <44 f.>; 113, 167 <193>; 119, 394 <409>; 127, 293 <319>; 128, 1
<32>; stRspr) ist ebenfalls zu bejahen. Es wird schon dadurch indiziert, dass ein auf
das Grundgesetz in besonderer Weise verpflichtetes Organ oder ein Organteil von
der Unvereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Bundesrecht überzeugt ist und eine
diesbezügliche Feststellung beim Bundesverfassungsgericht beantragt (vgl.
BVerfGE 52, 63 <80>; 96, 133 <137>; 103, 111 <124>; 106, 244 <250 f.>; 119, 394
<409>; 127, 293 <319>). Dies gilt grundsätzlich auch dann, wenn die Norm außer
Kraft getreten oder auf andere Weise gegenstandslos geworden ist (vgl. BVerfGE 5,
25 <28>; 20, 56 <93 f.>; 97, 198 <213 f.>; 100, 249 <257>; 110, 33 <45>; 119, 394
<410>; 127, 293 <319>). Das objektive Klarstellungsinteresse entfällt lediglich dann,
wenn von der zur Prüfung gestellten Norm unter keinem denkbaren Gesichtspunkt
mehr Rechtswirkungen ausgehen können (vgl. BVerfGE 97, 198 <213 f.>; 100, 249
<257>; 110, 33 <45>; 113, 167 <193>; 119, 394 <410>; 127, 293 <319>; stRspr).

  Dass der Zensus 2011 und seine Vorbereitung bereits abgeschlossen sind, führt           139
nicht dazu, dass die zugrunde liegenden Normen keine Rechtswirkungen mehr entfalten. Die verfahrensgegenständlichen Normen bilden nach wie vor die Grundlage
für die im Rahmen des Zensus 2011 festgestellten und seither fortgeschriebenen
Einwohnerzahlen von Bund, Ländern und Gemeinden und für die gerichtliche Überprüfung der im Rahmen des Zensus 2011 festgestellten Einwohnerzahlen in noch anhängigen Rechtsstreitigkeiten.


                                        65/124

 Dem Antrag des Antragstellers zu II. fehlt das objektive Klarstellungsinteresse auch      140
nicht deshalb (teilweise), weil der Antragsteller zu I. ein (teilweise) gegenstandsgleiches Normenkontrollverfahren schon früher eingeleitet hat. Denn dieses hat bislang
noch keine verfassungsrechtliche Klarstellung herbeiführen können (vgl. BVerfGE
101, 158 <160 f., 213>).

 Die abstrakte Normenkontrolle ist nicht subsidiär gegenüber anderen Möglichkeiten         141
der Antragsteller, die gerügten Verfassungsverstöße zu beseitigen (vgl. BVerfGE 8,
104 <110>; 20, 56 <95>). Daher mussten diese vor Einleitung des Verfahrens auch
nicht den Ausgang der von ihnen ebenfalls angestrengten fachgerichtlichen Rechtsschutzverfahren gegen die ihre Einwohnerzahl feststellenden Bescheide abwarten.

                                          D.
 Die Anträge sind unbegründet.                                                             142

                                           I.
  Die angegriffenen gesetzlichen Vorschriften sind formell verfassungsgemäß. Der           143
durch das Zensusvorbereitungsgesetz 2011 sowie das Zensusgesetz 2011 angeordnete Zensus 2011 fällt unter die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Statistik für Bundeszwecke im Sinne von Art. 73 Abs. 1 Nr. 11 GG. Der Bund war daher
für den Erlass der die Vorbereitung und Durchführung des Zensus 2011 regelnden
Gesetze zuständig.

  Unter Statistik im Sinne von Art. 73 Abs. 1 Nr. 11 GG ist die Erhebung, Sammlung,        144
Darstellung und Auswertung von Daten und Fakten im Wege methodischen Vorgehens für staatliche Zwecke zu verstehen (vgl. Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2,
6. Aufl. 2012, Art. 73 Rn. 47; Wittreck, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 73
Rn. 79; Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 73
Rn. 121). Eine Statistik erfolgt dann „für Bundeszwecke“, wenn sie objektiv der Erfüllung einer Bundesaufgabe dient (vgl. BVerfGE 8, 104 <119>; 65, 1 <39>).

  Eine staatliche Volkszählung durch Auswertung vorhandener Register und ergänzende Individualbefragungen unterfällt dem vorgenannten Statistikbegriff
(vgl. BVerfGE 65, 1 <39>) und dient auch Zwecken des Bundes.

  Das folgt allerdings noch nicht aus dem in § 1 Abs. 3 Nr. 3 ZensG 2011 geregelten        146
Zweck des Zensus, die Berichtspflichten nach der Verordnung (EG) Nr. 763/2008 zu
erfüllen. Auch wenn Art. 1, 3 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 763/2008 die Mitgliedstaaten verpflichten, der EU-Kommission alle zehn Jahre bestimmte Bevölkerungsdaten zu übermitteln, so sagt dies doch nichts darüber aus, welche Ebene im föderalen Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland für die Übermittlung der
entsprechenden Daten zuständig ist. Insoweit gilt vielmehr der Grundsatz der institutionellen und verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten (vgl. dazu EuGH,
Urteil vom 7. Januar 2004, Wells, C-201/02, EU:C:2004:12, Rn. 65 ff.; Urteil vom
3. September 2009, Fallimento Olimpiclub, C-2/08, EU:C:2009:506, Rn. 24).


                                         66/124

  Die auf der Grundlage des Zensus 2011 erhobenen und ermittelten Daten dienen              147
jedoch dadurch der Erfüllung von Aufgaben des Bundes, dass sie Informationen über
die Einwohnerzahlen von Bund, Ländern und Gemeinden und damit die Bevölkerung
der Bundesrepublik Deutschland sowie über weitere Strukturdaten auf den Gebieten
Bevölkerung, Wirtschaft, Soziales, Wohnungswesen, Raumordnung, Verkehr, Umwelt und Arbeitsmarkt liefern. Auf ihrer Grundlage werden politische Entscheidungen
des Bundes, die an bestehende Entwicklungen auf diesen Gebieten anknüpfen und
insoweit steuernd eingreifen wollen, überhaupt erst möglich (§ 1 Abs. 3 Nr. 1 und 2
ZensG 2011). § 1 Abs. 1 ZensG 2011 bezeichnet den Zensus vor diesem Hintergrund zu Recht als Bundesstatistik, wobei § 1 Satz 1 und § 3 Abs. 1 Nr. 1 BStatG diesen Begriff näher konkretisieren.

  Dass die im Rahmen des Zensus 2011 gewonnenen Informationen auch für Planungsprozesse und politische Entscheidungen der Länder und Kommunen herangezogen werden, steht seiner Einordnung als Statistik für Bundeszwecke nicht entgegen. In Programmen für Bundesstatistiken kann auch statistischen Bedürfnissen der
Länder Rechnung getragen werden, da sich Gesetzes-, Verwaltungs- und Planungszuständigkeiten von Bund und Ländern vielfältig überschneiden (vgl. BVerfGE 65, 1
<39>) und eine Trennung der objektiven Statistikzwecke insoweit nicht praktikabel ist
(vgl. Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 123).
Dies gilt unabhängig davon, dass Länder und Kommunen, die staatsorganisationsrechtlich Teil der Länder sind (vgl. BVerfGE 86, 148 <215, 218 f.>), für ihre Zwecke
und ihre Aufgabenbereiche nicht an die in einer „Statistik für Bundeszwecke“ erhobenen Daten gebunden sind - im Rahmen ihrer Kompetenzen - durchaus eigene, themengleiche Statistiken erstellen und verwenden können.

                                           II.
  Maßstäbe für die materielle verfassungsrechtliche Beurteilung der angegriffenen           149
Regelungen ergeben sich vor allem aus der Bedeutung der Einwohnerzahlen für einzelne Regelungen des Grundgesetzes (1), dem Demokratie- und Rechtsstaatsgebot
sowie Art. 80 Abs. 1 GG (2), dem föderativen und interkommunalen Gleichbehandlungsgebot (3), den Anforderungen an die Gewährung von Rechtsschutz zugunsten
von Ländern und Gemeinden (4) sowie dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung der vom Zensus 2011 betroffenen Bürger (5).

  1. Das Grundgesetz misst der Einwohnerzahl der Länder in einzelnen Regelungen             150
eine spezifische Bedeutung zu (a). Insoweit muss der Gesetzgeber eine hinreichend
realitätsnahe Ermittlung sicherstellen (b). Dabei muss insbesondere die Verfahrensgestaltung den an eine „gültige“ Prognose zu stellenden Anforderungen genügen (c).
Soweit sonstige Regelungen des Bundes- und Landesrechts an die Einwohnerzahl
anknüpfen, vermag dies keine vergleichbare verfassungsrechtliche Vorwirkung zu
begründen; das gilt auch mit Blick auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (d).




                                         67/124

 a) Das Grundgesetz misst der Einwohnerzahl für die Stimmenanzahl der Länder im            151
Bundesrat (aa), ihre Stellung im Bund-Länder-Finanzausgleich (bb) sowie die Anforderungen, unter denen sie einer Neugliederung unterzogen werden können (cc), eine
spezifische Bedeutung zu.

  aa) Nach Art. 51 Abs. 2 GG haben die Länder mindestens drei Stimmen im Bundesrat, Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern vier, Länder mit mehr als sechs
Millionen Einwohnern fünf und Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern
sechs Stimmen. In der Sache bringt die Verfassung damit zum Ausdruck, dass sich
das Stimmgewicht der Länder im Prinzip an der Bevölkerungszahl orientiert. Der
Bundesrat hat hierzu in § 27 seiner Geschäftsordnung bestimmt, dass der Stimmenzahl die Ergebnisse der amtlichen Bevölkerungsfortschreibung zugrunde zu legen
sind, sofern nicht Ergebnisse einer amtlichen Volkszählung vorliegen. Nach § 5
Abs. 1 Satz 2 BevStatG in Verbindung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 ZensG 2011 ist der jeweils
letzte Zensus auch Grundlage der Fortschreibung.

 Da schon eine geringfügige Verschiebung der Einwohnerzahlen Auswirkungen auf              153
die Stimmenzahl eines Landes haben kann, lässt sich aus der „abgestuften“ Gleichheit der Länder in Art. 51 Abs. 2 GG (vgl. Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015,
Art. 51 Rn. 20 f.; Korioth, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art.
51 Rn. 16) die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer den tatsächlichen Verhältnissen angenäherten Bestimmung der Einwohnerzahlen der Länder ableiten.

 bb) Auch die Finanzverfassung setzt mit Blick auf den Bund-Länder-                        154
Finanzausgleich ersichtlich realitätsnahe Einwohnerzahlen voraus, und zwar unabhängig von der zum 20. Juli 2017 erfolgten Änderung von Art. 107 GG (durch Art. 1
Nr. 5 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 13. Juli 2017, BGBl I S.
2347). Im Bund-Länder-Finanzausgleich spielt die Einwohnerzahl von Ländern und
Gemeinden an mehreren Stellen eine Rolle.

 (1) Zwar ist für die horizontale Verteilung der der Ländergesamtheit gemäß Art. 106       155
GG zugewiesenen Finanzmasse gemäß Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG grundsätzlich das
„örtliche Aufkommen“ zugrunde zu legen (vgl. BVerfGE 72, 330 <384>; 101, 158
<221>; 116, 327 <379>). Dieser Maßstab gilt allerdings nur für die Landessteuern im
Sinne von Art. 106 Abs. 2 GG und den Länderanteil am Aufkommen der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer.

 (2) Der Anteil am Aufkommen der Umsatzsteuer wird den Ländern demgegenüber                156
grundsätzlich nach Maßgabe der Einwohnerzahl zugeteilt (Art. 107 Abs. 1 Satz 4
GG). Damit soll durch typisierende Anknüpfung an einen Durchschnittskonsum (vgl.
Siekmann, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 107 Rn. 14 f.) dem Grundsatz des „örtlichen Aufkommens“ Rechnung getragen und gleichzeitig ein Bedarfselement in die
Verteilung eingeführt werden (vgl. BVerfGE 72, 330 <384 f.>; 101, 158 <221>; 116,
327 <379>).

 Abweichend davon ermächtigt Art. 107 Abs. 1 Satz 4 2. Halbsatz GG den Gesetzge-           157



                                         68/124

ber noch bis zum 31. Dezember 2019 (Art. 143g GG), vom Anteil der Ländergesamtheit an der Umsatzsteuer bis zu ein Viertel als Ergänzungsanteile für solche Länder vorzusehen, deren Einnahmen aus Landessteuern, Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und dem Betrag nach Art. 106b GG unter Einbeziehung der Steuerkraft
der Grunderwerbsteuer je Einwohner unter dem Durchschnitt der Länder liegen (sog.
Umsatzsteuervorwegausgleich). Bei der Bestimmung des durchschnittlichen Einnahmeanteils knüpft auch Art. 107 Abs. 1 Satz 4 2. Halbsatz GG ausdrücklich an die
Einwohnerzahl der Länder an und setzt damit deren realitätsnahe Ermittlung voraus.

 (3) Nach Art. 107 Abs. 2 GG ist der Bundesgesetzgeber verpflichtet, die Voraussetzungen für die Durchführung eines (sekundären horizontalen) Länderfinanzausgleichs zu schaffen, sobald und soweit sich ergibt, dass zwischen der Finanzkraft der
Länder unangemessen große Unterschiede bestehen (vgl. Heun/Thiele, in: Dreier,
GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 107 Rn. 23). Damit sollen die Ergebnisse der primären
Steuerertragsverteilung zwischen den Ländern korrigiert werden, soweit sie unangemessen erscheinen (vgl. BVerfGE 72, 330 <386 f.>; 86, 148 <214>, 101, 158 <221>;
116, 327 <380>).

  Maßstab für diesen Ausgleich sind die Einkünfte der Länder pro Kopf und damit mittelbar wiederum die jeweilige Einwohnerzahl (§ 6 Abs. 2 Satz 2, § 9 FAG 2001). Dieser Rückgriff liegt nahe und ist in der Rechtsprechung des Senats wiederholt gebilligt
worden (vgl. BVerfGE 72, 330 <400 f.>; 86, 148 <238 f.>; 101, 158 <223>), weil dadurch ein Finanzkraftvergleich zwischen den Ländern möglich wird, der - ausgehend
von der typisierenden, allerdings nicht zwingenden Annahme, dass in ganz Deutschland mit derselben Summe auch ein einheitliches Niveau öffentlicher Leistungen finanziert werden kann (vgl. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern,     1997,       S. 579)      -     von    ländereigenen    Prioritäts-    oder
Dringlichkeitsentscheidungen unabhängig ist und eine allen Ländern gleichermaßen
vorgegebene Bezugsgröße für die ihnen zugewiesenen Aufgaben enthält
(vgl. BVerfGE 72, 330 <400 ff.>; 86, 148 <239>; 101, 158 <223, 228 f.>). Auch die für
Stadtstaaten und dünn besiedelte Flächenländer vorgesehene Einwohnergewichtung (§ 9 Abs. 2 und 3 FAG 2001) setzt eine hinreichend genaue Ermittlung der Einwohnerzahlen voraus. Die Zugrundelegung der Finanzkraft pro Einwohner entspricht
auch dem Gebot der föderativen Gleichbehandlung (vgl. BVerfGE 86, 148 <236 f.>;
101, 158 <230>).

 Bei den Regelungen des Maßstäbe- wie des Finanzausgleichsgesetzes handelt es            160
sich streng genommen zwar um selbständige Anknüpfungsentscheidungen des Gesetzgebers ohne Verfassungsrang. Art. 107 Abs. 2 GG setzt indes mit der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe wie „Finanzkraft“, „Finanzbedarf“, „Ausgleich“ und
„Angemessenheit“ einen Finanzkraftvergleich zwischen den Ländern voraus, der
auch einen Vergleichsmaßstab benötigt. Dass es sich dabei naheliegenderweise um
das - gegebenenfalls zu modifizierende - Einwohnerkriterium handelt, entspricht der
Staatspraxis seit der Weimarer Reichsverfassung (vgl. Brecht, Internationaler Vergleich der öffentlichen Ausgaben, 1932, S. 6 ff.; Bühler, in: Anschütz/Thoma, Hand-


                                        69/124

buch des Deutschen Staatsrechts, Bd. 1, 1930, S. 335 ff.; Popitz, Der künftige Finanzausgleich zwischen Reich, Ländern und Gemeinden, 1932, S. 262 ff.; sowie
Hidien, Der bundesstaatliche Finanzausgleich in Deutschland, 1999, S. 245 f.; Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, 1981, S. 115 f., 120). Dieses Kriterium war dem Verfassungsgeber von 1948/49 ebenso geläufig wie dem verfassungsändernden Gesetzgeber seitdem (vgl. etwa BTDrucks II/480, Tz. 130 ff., 146) und
liegt auch den aktuellen Regelungen des Art. 107 Abs. 2 GG zugrunde (vgl. BVerfGE
72, 330 <400 f.>; 86, 148 <239>; 101, 158 <223, 228 f.>; vgl. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 578 f.; Heun/Thiele, in: Dreier, GG,
Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 107 Rn. 36).

 (4) Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG a.F. beziehungsweise Art. 107 Abs. 2 Sätze 5 und 6        161
GG n.F. ermöglicht schließlich Ergänzungszuweisungen des Bundes für leistungsschwache Länder (vgl. BVerfGE 101, 158 <232>), wofür es ebenfalls auf das Verhältnis von Finanzkraft und Aufgabenlast ankommt (vgl. BVerfGE 72, 330 <402 f.>; 101,
158 <224>; 116, 327 <380, 384>). Auch insoweit hat der Gesetzgeber - mit Nuancen
im Detail - die Einwohnerzahl der Länder durchwegs maßgeblich berücksichtigt: In §§
10 f. MaßstG 2001 und § 11 FAG 2001 knüpft er jeweils an die unterdurchschnittliche
Finanzkraft als Voraussetzung für Bundesergänzungszuweisungen an und nimmt damit    die     Einwohnerzahl    mittelbar   in  Bezug.     Auch     Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen für Kosten politischer Führung kommen nach § 12
MaßstG 2001 nur in Betracht, wenn ein Land im Hinblick auf seine Einwohnerzahl mit
solchen Kosten überproportional belastet ist.

  (5) Die Einwohnerzahl spielt ferner eine Rolle, soweit es um die Verteilung der Lasten aus unionsrechtlichen Sanktionen wegen Verstoßes gegen die Anforderungen an
die Haushaltsdisziplin geht. Art. 109 Abs. 5 Satz 2 1. Halbsatz GG bestimmt insoweit,
dass die Ländergesamtheit solidarisch 35 vom Hundert der auf die Länder entfallenden Lasten entsprechend ihrer Einwohnerzahl trägt.

  cc) Im Hinblick auf Neugliederungen des Bundesgebiets knüpft schließlich Art. 29       163
Abs. 4 und Abs. 7 Satz 1 GG an die Einwohnerzahl der betroffenen Gebiete an und
bestimmt diese damit zu einer verfassungsunmittelbaren Voraussetzung für die Neugliederungsmaßnahme. Die Grenze von einer Million Einwohnern in Art. 29 Abs. 4
GG beschränkt dabei die Möglichkeit eines Volksbegehrens auf Verflechtungsräume
mit einem Mindestmaß an Bedeutung (vgl. Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 29
Rn. 77 <Mai 2016>; vgl. auch den Ablehnungsbescheid des Bundesministers des Innern vom 16. März 1994 - VI 1-110 920/15 - im Verfahren 2 BvP 1/94, wiedergegeben
in BVerfGE 96, 139 <143>), während die 50.000-Einwohner-Grenze in Art. 29 Abs. 7
Satz 1 GG eine Art Geringfügigkeitsschwelle (vgl. Dietlein, in: Bonner Kommentar,
Bd. 9, Art. 29 Rn. 79, Fn. 309 <März 2002>; Wollenschläger, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3.
Aufl. 2015, Art. 29 Rn. 33) normiert. Insoweit kommen auch Gebietsteile innerhalb
der Länder als Anknüpfungspunkt für die zur Ausfüllung des Tatbestands notwendige
Feststellung von Einwohnerzahlen in Betracht. Dass die dabei verwendeten Zahlen
hinreichend genau ermittelt sind, setzt das Grundgesetz voraus. Davon geht auch


                                        70/124

der einfache Gesetzgeber aus, der in § 18 des Gesetzes über das Verfahren bei
Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Art. 29 Abs. 6 des Grundgesetzes (BGBl I 1979 S. 1317) ohne Weiteres an die grundgesetzlich vorgegebene
Zahl von einer Million Einwohnern anknüpft (mit Blick auf § 1 des Gesetzes über das
Verfahren bei sonstigen Änderungen des Gebietsbestandes der Länder nach Artikel
29 Abs. 7 des Grundgesetzes <G Artikel 29 Abs. 7> hat der Gesetzgeber eine Anpassung an die 1994 vorgenommene Verfassungsänderung hingegen bislang nicht
vorgenommen).

  b) Soweit das Grundgesetz unmittelbar an die Einwohnerzahlen anknüpft, impliziert      164
dies die Verpflichtung des Bundes, für die Bereitstellung eines geeigneten und realitätsgerechten Zahlenmaterials zu sorgen. In diesem Sinne hat der Senat für Zwecke
des Bund-Länder-Finanzausgleichs etwa ein Abstellen auf die „tatsächliche“ Einwohnerzahl als Regelfall und Abweichungen hiervon als rechtfertigungsbedürftig angesehen (vgl. BVerfGE 86, 148 <239>). Und im Schrifttum wird Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG
richtigerweise das Verbot einer - von der tatsächlichen Einwohnerzahl abweichenden
- einfachgesetzlichen Einwohnergewichtung entnommen (vgl. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 529; Wernsmann, in: Bonner Kommentar, Bd. 20, Art. 107 Rn. 152 <Dezember 2011>).

 Auch wenn eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Regelung, die den Bund - wie         165
Art. I Sec. 3 Satz 2 US-Verfassung - zur Durchführung von Volkszählungen oder zur
realitätsnahen Ermittlung der Einwohnerzahlen der Länder verpflichtete, fehlt, so ziehen die verfassungsunmittelbaren Anknüpfungen an die Einwohnerzahlen doch eine
derartige Verpflichtung des Bundesgesetzgebers nach sich. Aus der Gesamtschau
der vom Grundgesetz vorgegebenen - insbesondere der finanzverfassungsrechtlichen - Anknüpfungen folgt grundsätzlich ein Verfassungsauftrag an den Bund, die insoweit erforderlichen Einwohnerzahlen der Länder zu ermitteln.

  Soweit die amtlichen Einwohnerzahlen unmittelbar verfassungsrelevant sind, muss        166
der Gesetzgeber deren realitätsgerechte Ermittlung sicherstellen. Er muss deshalb
insbesondere die für deren Ermittlung erforderlichen Grundlagen schaffen, ohne die
eine realitätsnahe Ermittlung schon angesichts des Eingriffscharakters der Erhebung
und der mangelnden Freiwilligkeit eines Teils der Bevölkerung aussichtslos erscheint. In der Sache erfordert dies die bundesgesetzliche Regelung eines den Zwecken der verfassungsrechtlichen Anknüpfungen genügenden Ermittlungsverfahrens
sowie die Sicherstellung seiner ordnungsgemäßen Durchführung.

  Die Ermittlung der „wahren“ oder „richtigen“ Einwohnerzahl fordert die Verfassung      167
dagegen schon deshalb nicht, weil nach einhelliger Auffassung der insoweit maßgeblichen statistischen Wissenschaft kein praktisch durchführbares Verfahren die Gewähr hierfür bieten kann (vgl. insbesondere die Ausführungen des Präsidenten der
Schweizerischen Bundesstatistikkommission in der Anhörung im Gesetzgebungsverfahren zum Zensusvorbereitungsgesetz (vgl. BT(A)Drucks 16(4)255 F, S. 4 ff.). Alle
insoweit denkbaren Verfahren sind mit Unsicherheiten und Ungenauigkeiten behaftet



                                        71/124

und fehleranfällig. Vor diesem Hintergrund kann es allein um das zur Erfüllung der
verfassungsrechtlichen Zwecke notwendige Maß an Genauigkeit gehen, so dass sich
die Pflicht des Gesetzgebers darauf beschränkt, die für ein zur Ermittlung realitätsgerechter Einwohnerzahlen geeignetes Verfahren erforderlichen Regelungen zu erlassen.

  Die dargestellten verfassungsunmittelbaren Anknüpfungen an die Einwohnerzahl            168
enthalten selbst keine Maßstäbe für deren Genauigkeit oder das Verfahren ihrer Ermittlung. Diese lassen sich jedoch aus Ziel und Zweck der Anknüpfung ableiten.
Während die Stimmverteilung im Bundesrat nach Art. 51 Abs. 2 Satz 2 GG jedenfalls
eine grobe, an das Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 und 2 GG angelehnte Gewichtung der Länder bei ihrer Mitwirkung an der Gesetzgebung und Verwaltung des
Bundes sowie in Angelegenheiten der Europäischen Union (Art. 50 GG) sicherstellen
will, dient die Einwohnerzahl der Länder im Rahmen des Bund-Länder-Finanzausgleichs als zentraler Maßstab für die Verteilung des Steueraufkommens,
die Ermittlung der Finanzkraft und des Finanzbedarfs und damit für die verfassungsrechtlich gebotene aufgabenadäquate Finanzausstattung von Ländern und Kommunen (vgl. BVerfGE 72, 330 <384 f., 400 f.>; 86, 148 <238 f.>; 101, 158 <221, 223, 228
f.>; Hidien, Die horizontale Steuerverteilung gem. Art. 107 Absatz 1 des Grundgesetzes, 1997, S. 207 ff., 220 ff., 231 ff.; Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und
Ländern, 1997, S. 528 f., 579). Hieraus folgt die Notwendigkeit, das zu regelnde Verfahren auf die Ermittlung möglichst angenäherter und bundesweit mit vergleichbarer
Genauigkeit ermittelter Einwohnerzahlen auszurichten. Dementsprechend hat der
Senat in seiner jüngeren Rechtsprechung zur sogenannten Einwohnerveredelung bei
Stadtstaaten und dünn besiedelten Flächenländern den Gesetzgeber verpflichtet,
sich auf empirisch ermittelbare und sachlich nachvollziehbare objektive Gesichtspunkte zu stützen (vgl. BVerfGE 72, 330 <415 f.>; 86, 148 <236, 239>; 101, 158
<230 ff.>).

  Der Bund trägt ferner eine Mitverantwortung dafür, dass das von ihm vorgesehene         169
Verfahren zur Ermittlung der Einwohnerzahl der Länder ordnungsgemäß durchgeführt wird. Dazu steht der Bundesregierung gegebenenfalls auch das Instrumentarium des Art. 84 Abs. 2 bis 5 GG zur Verfügung.

 c) Bei der Regelung des Erhebungsverfahrens verfügt der Gesetzgeber über einen           170
Gestaltungs- und Entscheidungsspielraum (aa). Dabei muss der Gesetzgeber den an
eine gültige Prognose zu stellenden Anforderungen genügen (bb). Weitergehende
prozedurale Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren bestehen hingegen
nicht (cc).

 aa) Die Regelung des Erhebungsverfahrens stellt eine komplexe Abwägungsentscheidung dar, die mit einem substantiellen Gestaltungs- und Entscheidungsspielraum für den Gesetzgeber verbunden ist. Bei der Ausgestaltung des Zensusverfahrens hat der Gesetzgeber vielfältige Zielkonflikte zu lösen, namentlich zwischen dem
verfassungskräftigen Anspruch der Länder auf eine realitätsgerechte Einwohnerer-



                                        72/124

mittlung, dem durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschützten
Recht der Auskunftsverpflichteten auf informationelle Selbstbestimmung, dem Wirtschaftlichkeitsgebot und dem Zeitbedarf.

 Schon den Begriffen des Einwohners und der Einwohnerzahl eignet eine gewisse               172
Unschärfe und Konkretisierungsbedürftigkeit (vgl. etwa Scholz, in: Maunz/Dürig, GG,
Art. 29 Rn. 77 <Mai 2016>). Zudem ist, wie Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 763/
2008 und die in anderen Staaten angewandten Verfahren der Volkszählung (vgl. etwa BT(A)Drucks 16(4)255 F, S. 1 f.) zeigen, eine Vielzahl von methodischen Herangehensweisen denkbar. Dabei dürften die Auswirkungen einer einzelnen Festlegung
auf das Gesamtergebnis nicht ohne Weiteres voraussehbar sein. So kann etwa eine
Erhöhung der Zahl der Befragungen zwar die Genauigkeit der Stichprobe verbessern; sie erhöht jedoch auch das Risiko von Befragungsfehlern. Ähnlich ambivalent
wirkt die zeitliche Planung und Durchführung der Erhebung.

  Bei der Beurteilung des gewählten Mittels sowie der in diesem Zusammenhang vorzunehmenden Einschätzung der dem Einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden
Risiken oder Gefahren steht dem Gesetzgeber, abhängig von der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, seinen Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter, ein Einschätzungs- und
Gestaltungsspielraum zu, der vom Bundesverfassungsgericht nur in begrenztem
Umfang überprüft werden kann (vgl. BVerfGE 77, 170 <215>; 88, 203 <262>; 90, 145
<173>). Die verfassungsgerichtliche Kontrolle kann dabei von einer bloßen Evidenzkontrolle über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen
Kontrolle reichen (vgl. BVerfGE 50, 290 <332 f.>, m.w.N.; 123, 186 <241>). Je höher
sich die Komplexität einer Materie dabei ausnimmt, desto größer ist der Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 122, 1 <34>).

  bb) Die Entscheidung des Gesetzgebers für ein registergestütztes Zensusverfahren          174
weist im Hinblick auf die unterschiedlichen Parameter der Durchführung (Registerqualität, Verwaltungskapazität der Behörden, Kooperationsbereitschaft der Bevölkerung etc.) sowie die erforderliche Beurteilung fachbehördlicher und -
wissenschaftlicher Erkenntnisse und Empfehlungen prognostischen Charakter auf.
Im Regelfall genügt der Gesetzgeber den damit verbundenen Anforderungen, wenn
er die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausschöpft, um die voraussichtlichen Auswirkungen seiner Regelung so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können und
einen Verstoß gegen Verfassungsrecht zu vermeiden (vgl. BVerfGE 50, 290 <333
f.>; 57, 139 <160>; 65, 1 <55>). Dies setzt eine Einbeziehung und Auswertung sachverständiger Einschätzungen voraus. Äußere oder vom Gesetzgeber zu vertretende
Umstände wie Zeitnot oder unzureichende Sachverhaltsermittlung sind grundsätzlich
nicht geeignet, den Prognosespielraum zu erweitern (vgl. BVerfGE 71, 364 <392>;
106, 62 <151>).

 Ob der gesetzgeberischen Entscheidung eine gültige Prognose zugrunde liegt, ist            175
grundsätzlich aus einer ex-ante-Perspektive im Hinblick auf die verfügbaren Informa-



                                         73/124

tionen und Erkenntnismöglichkeiten zu beurteilen. Die Prognose wird nicht dadurch
ungültig und verfassungswidrig, dass sie sich im Nachhinein als falsch erweist (vgl.
BVerfGE 25, 1 <12 f.>). Allerdings kann ein grob unzutreffendes Ergebnis ein Indiz
für die Ungültigkeit einer Prognose sein (vgl. BVerfGE 119, 181 <236 f.>). Der Gesetzgeber darf gerade in komplexen Sachgebieten auch neue Konzepte praktisch erproben und Erfahrungen sammeln (vgl. BVerfGE 78, 249 <288>; 85, 80 <92>; 89,
365 <379>; 113, 167 <234>).

  Kehrseite des Prognosespielraums ist eine mögliche Nachbesserungspflicht               176
(vgl. BVerfGE 57, 139 <162>; 89, 365 <378 ff.>; 113, 167 <234>). Auch nach dem
Erlass einer Regelung muss der Gesetzgeber die weitere Entwicklung beobachten,
erlassene Normen überprüfen und gegebenenfalls revidieren, falls sich herausstellt,
dass die ihnen zugrunde liegenden Annahmen fehlerhaft waren oder nicht mehr zutreffen (vgl. BVerfGE 56, 54 <79>; 65, 1 <56>; 88, 203 <309 f.>; 95, 267 <313>; 107,
266 <296>; 111, 333 <360>; 132, 334 <358 Rn. 67>; 143, 216 <244 Rn. 71>;
stRspr). Auch wenn sich Beobachtungs- und Nachbesserungspflichten des Gesetzgebers regelmäßig nur bei Vorliegen konkreter Anhaltspunkte aktualisieren, darf er
sich der Kenntnisnahme entsprechender Umstände doch nicht bewusst verschließen. Im Gesetzesvollzug nachträglich erkennbar gewordene Zweifel an der Eignung
eines Verfahrens können für die Zukunft etwa Vorkehrungen in Gestalt einer wissenschaftlichen Begleitung oder Evaluationen des Gesetzesvollzugs erforderlich machen.

  Nachbesserungspflichten scheiden allerdings grundsätzlich dort aus, wo sich gesetzliche Regelungen in einem einmaligen Vollzug erschöpfen, auch wenn sie in den
Ergebnissen ihres Vollzugs fortwirken. Stellt sich bei einer solchen Regelung die Fehlerhaftigkeit der Prognose heraus, so können Beobachtungspflichten des Gesetzgebers regelmäßig nur für die Ausgestaltung von Nachfolgeregelungen Bedeutung erlangen und für die Gültigkeit der Prognose, auf der diese beruhen.

  cc) Besondere prozedurale Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren oder             178
entsprechende Begründungslasten des Gesetzgebers bestehen im vorliegenden Zusammenhang dagegen nicht. Soweit die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wie auch der Landesverfassungsgerichte im Bereich des Finanzausgleichs
(vgl. BVerfGE 72, 330 <403 ff.>; StGH BW, Urteil vom 10. Mai 1999 - 2/97 -, DVBl
1999, S. 1351 <1357 f.>; BayVerfGH, Entscheidung vom 28. November 2007 - Vf.
15-VII-05 -, BayVBl 2008, S. 172 <176 ff.>; BrbVerfG, Urteil vom 18. Dezember 1997
- VfGBbg 47/96 -, LKV 1998, S. 195 <196 f.>; HessStGH, Urteil vom 21. Mai 2013 -
P.St. 2361 -, NVwZ 2013, S. 1151 <1153>; NdsStGH, Beschluss vom 15. August
1995 - StGH 2/93 u.a. -, NVwZ 1996, S. 585 <587 f.>; NdsStGH, Urteil vom 25. November 1997 - StGH 14/95 u.a. -, NVwZ-RR 1998, S. 529 <530 f.>; VerfGH NRW,
Urteil vom 10. Mai 2016 - VerfGH 24/13 -, juris, Rn. 44 ff.; RhPfVerfGH, Urteil vom
14. Februar 2012 - VGH N 3/11 -, NVwZ 2012, S. 1034 <1036 f.>; LVerfG SH, Urteil
vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 -, juris, Rn. 94 ff.; ThürVerfGH, Urteil vom 21. Juni 2005 - 28/03 -, NVwZ-RR 2005, S. 665 <671>), von Neugliederungsmaßnahmen


                                        74/124

(vgl. BVerfGE 86, 90 <108 ff.>; RhPfVerfGH, Urteil vom 18. März 2016 - VGH N 9/
14 -, juris, Rn. 109; SächsVerfGH, Urteil vom 25. November 2005 - Vf. 119-VIII-04
-, LKV 2006, S. 169 <169 f.>; ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 - 2/95 -
, NVwZ-RR 1997, S. 639 <644 f.>), Vorhabengesetzen (vgl. BVerfGE 95, 1 <22
f.>) und bei der Bezifferung grundrechtlich gewährleisteter Leistungsansprüche (vgl.
BVerfGE 125, 175 <226>; 137, 34 <75>; vgl. StGH BW, Urteil vom 6. Juli 2015 -
1 VB 130/13 -, juris, Rn. 130 f.) oder in Besoldungsfragen (vgl. BVerfGE 130, 263
<300 ff.>; 139, 64 <126 f. Rn. 129 f.>; 140, 240 <296 Rn. 112 f.>; 145, 1 <13 Rn.
28 f.>; 145, 304 <326 Rn. 68>) besondere Anforderungen an die Begründungslast
im Gesetzgebungsverfahren gestellt hat, betraf dies typischerweise die gesetzliche
Ausgestaltung in der Verfassung selbst angelegter (Leistungs-)Rechte, die ohne entsprechende Anforderungen an Ermittlung und Begründung der Regelungsgrundlagen leerzulaufen drohen. Das ist beim Zensus nicht der Fall. Hier werden weder
unbestimmte Verfassungsbegriffe in Zahlen oder Werte „übersetzt“ noch materiell
exekutivische Planungsentscheidungen getroffen.

 d) Soweit darüber hinaus Bundesgesetze oder Landesrecht an die Einwohnerzahl          179
anknüpfen, ist damit keine verfassungsrechtliche Vorwirkung verbunden (aa). Das
gilt insbesondere für das Kommunalrecht (bb).

 aa) Regelungen des Bundes- und des Landesrechts knüpfen vielfältig an die Einwohnerzahl von Gebietskörperschaften an - etwa beim Wahlrecht, bei Status und Organisation der Kommunen oder der Besoldung kommunaler Wahlbeamter (vgl. Martini, Der Zensus 2011 als Problem interkommunaler Gleichbehandlung, 2011, S. 36).
Eine verfassungsrechtliche Vorwirkung ist damit jedoch nicht verbunden. Angesichts
der Vielzahl von Regelungen, in denen an die Einwohnerzahl angeknüpft wird oder
eine solche Anknüpfung möglich erscheint, wären einheitliche Anforderungen an die
Genauigkeit der Ermittlung der Einwohnerzahl und ihre verfahrensmäßigen Absicherungen auch nicht sinnvoll bestimmbar.

  So lassen sich auch aus der Bedeutung der amtlichen Einwohnerzahlen für die          181
Wahlkreiseinteilung keine spezifischen Anforderungen an einen Zensus oder eine
Volkszählung herleiten. Zwar fordert Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, dass die Größe der
Wahlkreise in etwa vergleichbar ist, da die Erfolgschance der Erststimmen von der
Größe der Wahlkreise abhängt (vgl. BVerfGE 95, 335 <353, 363>; 130, 212 <230,
234 ff.>); welche Anforderungen sich an die Genauigkeit der Einwohnerermittlung ergeben, dürfte von der gesetzlichen Ausgestaltung des Wahlsystems abhängen. Bei
einer personalisierten Verhältniswahl, wie sie dem derzeitigen Wahlrecht zugrunde
liegt, dürften die Spielräume des Gesetzgebers größer sein als bei einem reinen
Mehrheitswahlrecht (vgl. BVerfGE 13, 127 <128>; 16, 130 <136, 139 f.>; 95, 335
<354, 363 f.>; 131, 316 <355 f., 361>).

 bb) Auch die Garantie kommunaler Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) begründet       182
keine besonderen Anforderungen an die Gestaltung einer Volkszählung.

 (1) Zwar hat der verfassungsändernde Gesetzgeber des Jahres 1997 durch die Ein-       183


                                       75/124

fügung von Art. 28 Abs. 2 Satz 3 1. Halbsatz GG klargestellt, dass die Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung auch die finanzielle Eigenverantwortung der Kommunen umfasst (vgl. BTDrucks 12/6000, S. 46, 48 sowie BVerfGE 101, 158 <230>; 120,
1 <25 f.>; 125, 141 <159 f.>; Martini, Der Zensus 2011 als Problem interkommunaler Gleichbehandlung, 2011, S. 30). Der Senat hat daher wiederholt festgestellt, dass
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG den Staat verpflichtet, den Kommunen gegebenenfalls die
Mittel zur Verfügung zu stellen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen (vgl.
BVerfGE 138, 1 <19 Rn. 53>; BVerfG, Urteil vom 21. November 2017 - 2 BvR 2177/
16 -, juris, Rn. 78). Diese Aufgabe trifft jedoch zuvörderst die Länder.

 Im zweistufigen Bundesstaat des Grundgesetzes sind die Kommunen - unbeschadet ihrer finanzverfassungsrechtlichen Absicherung durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3, Art.
106 Abs. 5 bis 8 GG - grundsätzlich Teil der Länder (vgl. Art. 106 Abs. 9 GG;
BVerfGE 39, 96 <109>; 119, 331 <364>; 137, 108 <147>). Ihre Aufgaben und ihr Finanzgebaren werden den Ländern zugerechnet (BVerfGE 137, 108 <147 Rn. 90>).
Soweit Rechtsstellung, Finanzkraft und Finanzbedarf der Kommunen daher von ihrer
Einwohnerzahl beeinflusst werden (vgl. etwa Obermann, LKV 2014, S. 66 <67>), beruht dies typischerweise auf landesrechtlichen Regelungen des Kommunal- oder
Kommunalfinanzverfassungsrechts. Ein dem Bund zurechenbarer Eingriff in ihre
Rechtsstellung liegt darin nicht.

  Dies wird nicht zuletzt dadurch unterstrichen, dass Art. 73 Abs. 1 Nr. 11 GG dem       185
Bund lediglich die Statistik für Bundeszwecke zuweist, während nach Art. 30 in Verbindung mit Art. 70 Abs. 1 GG die Kompetenz zur Regelung und Durchführung statistischer Erhebungen für ihre eigenen Zwecke bei den Ländern verbleibt (vgl. Uhle, in:
Maunz/Dürig, GG, Art. 70 Rn. 109 <Oktober 2008>). Sie haben auch eigene Statistikgesetze erlassen (vgl. etwa Bayerisches Statistikgesetz <BayStatG> vom 10. August
1990, GVBl 1990, S. 270). Die grundgesetzliche Kompetenzverteilung legt daher nahe, dass die Statistikbehörden der Länder für eigene (Verwaltungs-)Zwecke auch eigene Erhebungen anstellen. Auch wenn die Praxis dadurch gekennzeichnet ist, dass
die Länder wegen des hohen Aufwandes und der fachlichen und grundrechtlichen
Hürden auch für ihre eigenen Angelegenheiten auf die vom Bund ermittelten Daten
zurückgreifen (vgl. etwa Lenk/Hesse/Lück, Synoptische Darstellung der kommunalen
Finanzausgleichssysteme der Länder aus finanzwissenschaftlicher Perspektive, Studie im Auftrag des Landesrechnungshofs Mecklenburg-Vorpommern, August 2013,
S. 61), macht dies die in Rede stehenden Regelungen doch nicht zum Bestandteil
des Bundesrechts.

  (2) An der fehlenden Verantwortlichkeit des Bundes für die einfachgesetzlich vermittelten Folgen des Zensus ändert der Umstand nichts, dass die statistischen Ämter
der Länder auf der Grundlage der Ausführungsgesetze zum Zensusgesetz 2011 amtliche Einwohnerzahlen der Gemeinden gegenüber diesen festgestellt haben (vgl. § 2
AGZensG 2011 <BW>; Art. 26 Abs. 2 BayStatG; § 2 ZensusAGBln; § 1 Abs. 3 ZensusAGBbg; § 2 ZensAG <HB>; § 1 Hamburgisches Gesetz zur Ausführung des Zensusgesetzes 2011; § 2 Hessisches Ausführungsgesetz zum Zensusgesetz 2011; § 2


                                        76/124

ZensAG M-V; § 1 Abs. 2 Nds. AG ZensG 2011; § 2 Satz 1 ZensG 2011 AG NRW;
§ 2 Landesgesetz zur Ausführung des Zensusgesetzes 2011 <RP>; § 2 Gesetz Nr.
1713 zur Ausführung des Zensusgesetzes 2011 <SL>; § 1 Abs. 3 SächsZensGAG;
§ 1 Abs. 4 ZensAG LSA; § 2 ZensGAG <SH>; § 2 ThürAGZensG 2011).

 Zwar sind die Gemeinden insoweit Adressaten von Verwaltungsakten, deren Inhalt             187
durch die angegriffenen Vorschriften des Zensusgesetzes 2011 entscheidend determiniert wird. Das Zensusgesetz 2011 regelt jedoch nicht die Rechtsverhältnisse zwischen den Kommunen und dem Bund oder Dritten und greift schon deshalb nicht in
das von Art. 28 Abs. 2 GG garantierte Recht auf kommunale Selbstverwaltung ein
(a.A. VGH BW, Beschluss vom 7. Dezember 1987 - Z 10 S 482/87 -, NJW 1988,
S. 988; VG Bremen, Urteil vom 6. November 2014 - 4 K 841/13 -, juris, Rn. 29; Martini, Der Zensus 2011 als Problem interkommunaler Gleichbehandlung, 2011, S. 30 ff.;
Obermann, LKV 2014, S. 66 <69>). Die verfassungsrechtliche Rechtsstellung der
Gemeinden und Kreise wird durch die bundesgesetzlichen Regelungen des Zensus
2011 daher allenfalls reflexhaft berührt. Soweit (landesrechtliche) Regelungen an
diese Zahlen anknüpfen, geschieht dies auf der Grundlage autonomer Entscheidung
des Landesgesetzgebers.

  Auch die Durchführung des kommunalen Finanzausgleichs ist Sache der Länder                188
(vgl. Art. 106 Abs. 7 und 9 GG; BVerfGE 86, 148 <218 f.>) und wird vom Landesverfassungsrecht in der Regel detailliert ausgestaltet (Art. 73 LV BW; Art. 119 Abs. 2
SVerf; Art. 87 SächsVerf; Art. 93 ThürVerf; Art. 58 NdsVerf; Art. 49 Abs. 6 RP LV;
ThürVerfGH, Urteil vom 21. Juni 2005 - 28/03 -, juris, Rn. 137). Gegen die Länder
richtet sich - sollte er von Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG umfasst und nicht lediglich landesverfassungsrechtlich verbürgt sein - daher auch der Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung, aufgabenangemessene Finanzausstattung oder einen Mehrbelastungsausgleich (vgl. BVerfGE 26, 172 <181>; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/
Henneke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 28 Rn. 136 ff.; Mehde, in: Maunz/Dürig, GG, Art.
28 Abs. 2 Rn. 14, 85 <November 2012>; Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG,
Bd. 3, 7. Aufl. 2018, Art. 106 Rn. 115). Werden die im Rahmen des Zensus ermittelten Zahlen als Grundlage für die Erfüllung von Landesaufgaben herangezogen, trägt
der Landesgesetzgeber dafür die Verantwortung (vgl. z.B. Art. 122 BayGO i.V.m. Art.
55 Abs. 1 BayGLKrWG, Art. 23a BayFAG; § 143 Satz 1 GemO BW; § 148 Abs. 1
HessHGO; § 4 Abs. 7 GO NW; § 128 ThürKO i.V.m. § 37 Abs. 1 ThürKWG). Er ist
grundsätzlich frei, Zweifeln an der für die Zwecke der jeweiligen Anknüpfung hinreichend genauen Ermittlung der Einwohnerzahlen in seinem Zuständigkeitsbereich zu
begegnen. Dies wird teilweise auch tatsächlich so gehandhabt. § 29 Abs. 1 LFAG RP
vom 30. November 1999 (GVBl 1999, S. 415) etwa hebt allein auf nach melderechtlichen Vorschriften ermittelte Einwohnerzahlen ab und gibt damit dem zentralen Melderegister des Landes den Vorzug gegenüber der Bevölkerungsfortschreibung nach
bundesrechtlichen Regeln.

  cc) Dass die Verwaltungsgerichte für Klagen von Gemeinden gegen die Feststellung der Einwohnerzahlen aufgrund von Volkszählungen die Klagebefugnis gemäß §


                                         77/124

42 Abs. 2 VwGO und damit auch die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten
bejaht haben (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 19. September 1991 - 6 UE 2588/89 -, juris,
Rn. 1, 29 und 34; nicht beanstandet bzw. vorausgesetzt von BVerwG, Beschluss vom
17. März 1992 - 7 B 24/92 -, juris, Rn. 3; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. September 1992 - 7 C 33/91 -, juris; BayVGH, Urteil vom 21. Dezember 1994 - 4 B 93/244 -,
juris, Rn. 29), zwingt jedenfalls nicht zu der Annahme, die Regelungen des Zensusgesetzes 2011 berührten die Rechtsstellung der Kommunen.

 2. Demokratie- (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) und Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3         190
GG) gebieten, dass der Gesetzgeber die wesentlichen Fragen selbst regelt (a). Für
eine Delegation auf den Verordnungsgeber sind die damit verbundenen Bestimmtheitsanforderungen in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ausdrücklich normiert (b). Art. 80 GG
enthält zudem weitere Anforderungen an eine abgeleitete Rechtsetzung (c).

  a) In der Ordnung des Grundgesetzes trifft die grundlegenden Entscheidungen das         191
vom Volk gewählte Parlament. In ständiger Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht daher aus grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten und dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) einerseits sowie dem Demokratieprinzip (Art. 20
Abs. 1 und 2 GG) andererseits die Verpflichtung des Gesetzgebers abgeleitet, in allen grundlegenden normativen Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu
treffen (vgl. BVerfGE 49, 89 <126>; 77, 170 <230 f.>; 98, 218 <251>; 136, 69 <114
Rn. 102>).

  aa) Die Entscheidung wesentlicher Fragen ist vor diesem Hintergrund dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten (vgl. BVerfGE 45, 400 <417 f.>; 47, 46 <78
ff.>; 48, 210 <221>; 49, 89 <126 f.>; 58, 257 <269 ff.>; 61, 260 <275>; 83, 130 <142,
151 f.>; 101, 1 <34>; 108, 282 <311>; 136, 69 <114 Rn. 102>; 139, 19 <45 Rn. 52>).
Damit soll gewährleistet werden, dass Entscheidungen von besonderer Tragweite
aus einem Verfahren hervorgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre
Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte zu
klären. Geboten ist ein Verfahren, das sich durch Transparenz auszeichnet und das
die Beteiligung der parlamentarischen Opposition gewährleistet (vgl. BVerfGE 139,
19 <46 Rn. 53>).

 Wann und inwieweit es einer Regelung durch den Gesetzgeber bedarf, lässt sich            193
nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes bestimmen. Verfassungsrechtliche Anhaltspunkte sind dabei
die tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG
und die Grundrechte (vgl. BVerfGE 40, 237 <248 ff.>; 49, 89 <127>; 95, 267 <307 f.>;
98, 218 <251>; 136, 69 <114 Rn. 102>; 139, 19 <45 Rn. 52>).

 „Wesentlich“ bedeutet danach zum einen „wesentlich für die Verwirklichung der            194
Grundrechte“ (vgl. BVerfGE 47, 46 <79>; 98, 218 <251>; 139, 19 <45 Rn. 52>). Eine
Pflicht des Gesetzgebers, die für den fraglichen Lebensbereich erforderlichen Leitlinien selbst zu bestimmen, kann insbesondere dann bestehen, wenn miteinander kon-


                                        78/124

kurrierende Freiheitsrechte aufeinandertreffen, deren Grenzen fließend und nur
schwer auszumachen sind. Dies gilt vor allem dann, wenn die betroffenen Grundrechte nach dem Wortlaut der Verfassung vorbehaltlos gewährleistet sind und eine
Regelung, welche diesen Lebensbereich ordnen will, damit notwendigerweise ihre
verfassungsimmanenten Schranken bestimmen und konkretisieren muss. Hier ist der
Gesetzgeber verpflichtet, die Schranken der widerstreitenden Freiheitsgarantien jedenfalls so weit selbst zu bestimmen, wie sie für die Ausübung dieser Freiheitsrechte
erforderlich sind (vgl. BVerfGE 6, 32 <42>; 20, 150 <157 f.>; 80, 137 <161>; 83, 130
<142>; 108, 282 <311>; 139, 19 <46 Rn. 53>). Der Gesetzgeber ist zum anderen
zur Regelung der Fragen verpflichtet, die für Staat und Gesellschaft von erheblicher
Bedeutung sind. Die Tatsache, dass eine Frage politisch umstritten ist, führt für sich
genommen allerdings noch nicht dazu, dass die entsprechende Regelung auch als
„wesentlich“ verstanden werden müsste (vgl. BVerfGE 49, 89 <126>; 98, 218 <251>;
139, 19 <45 f. Rn. 52>).

  bb) Die Qualifikation einer Regelung als „wesentlich“ hat typischerweise ein Verbot    195
der Normdelegation und ein Gebot größerer Regelungsdichte durch den parlamentarischen Gesetzgeber zur Folge (vgl. Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2,
7. Aufl. 2018, Art. 80 Rn. 37). Damit werden ergänzende Regelungen durch Rechtsverordnung zwar nicht völlig ausgeschlossen; die wesentlichen Entscheidungen
müssen jedoch in einem formellen Gesetz enthalten sein (vgl. BVerfGE 136, 69 <113
ff. Rn. 102 ff.>; sowie insbesondere für den Anwendungsbereich von Art. 103 Abs. 2
GG vgl. BVerfGE 143, 38 <57 f. Rn. 47>).

  Die Wesentlichkeitsdoktrin enthält insoweit auch Vorgaben für die Frage, in welchem Umfang (vgl. BVerfGE 34, 165 <192 f.>; 49, 89 <127, 129>; 83, 130 <142>;
101, 1 <34>; 139, 19 <47 Rn. 54>) und in welcher Bestimmtheit der Gesetzgeber
selbst tätig werden muss (vgl. BVerfGE 83, 130 <152>; 101, 1 <34>; 123, 39 <78>).
Das Bestimmtheitsgebot stellt sicher, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz
steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und dass die Gerichte
eine wirksame Rechtskontrolle durchführen können. Bestimmtheit und Klarheit der
Norm erlauben es ferner, dass die betroffenen Bürgerinnen und Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können (vgl. BVerfGE 110, 33 <52 ff.>; 113,
348 <375 ff.>; 120, 378 <407 f.>; 133, 277 <336 Rn. 140>; 141, 220 <265 Rn. 94>;
145, 20 <69 Rn. 125>). Der Grad der verfassungsrechtlich gebotenen Bestimmtheit
hängt dabei von den Besonderheiten des in Rede stehenden Sachbereichs und von
den Umständen ab, die zu der gesetzlichen Regelung geführt haben (vgl. BVerfGE
28, 175 <183>; 131, 268 <307>; 134, 33 <81 f. Rn. 112>; 143, 38 <55 Rn. 41>). Dabei sind die Bedeutung des Regelungsgegenstandes und die Intensität der durch die
Regelung oder aufgrund der Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe ebenso zu
berücksichtigen (vgl. BVerfGE 86, 288 <311>; 93, 213 <238>; 102, 254 <337>; 131,
88 <123>; 133, 277 <336 f. Rn. 140>; 145, 20 <69 Rn. 125>) wie der Kreis der Anwender und Betroffenen der Norm (vgl. BVerfGE 128, 282 <317 f.>) sowie deren konkretes Bedürfnis, sich auf die Normanwendung einstellen zu können. Keinesfalls



                                        79/124

reicht der an Regelungsumfang und Detailgrad anzulegende Maßstab so weit, dass
der rechtstaatliche Zweck des Bestimmtheitsgebots, die Vorhersehbarkeit der
Rechtsordnung zu stärken, in sein Gegenteil verkehrt würde (vgl. auch BVerfGE 49,
89 <137>).

  cc) Das Grundgesetz kennt allerdings keinen Gewaltenmonismus in Form eines              197
umfassenden Parlamentsvorbehalts (vgl. BVerfGE 68, 1 <86 f.>; 98, 218 <251 f.>;
139, 19 <46 Rn. 53>). Die in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG normierte organisatorische und
funktionelle Trennung und Gliederung der Gewalten zielt auch darauf ab, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden,
die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise
über die besten Voraussetzungen verfügen. Vor diesem Hintergrund kann auch die
Komplexität der zu regelnden Sachverhalte den Umfang der Regelungspflicht des
Gesetzgebers begrenzen (vgl. BVerfGE 79, 106 <120>).

  b) Die Anforderungen der Wesentlichkeitsdoktrin werden durch Art. 80 Abs. 1 Satz
2 GG näher konkretisiert (aa). Zur Operationalisierung seiner Anforderungen sind unterschiedliche Formeln entwickelt worden, die sich einer generalisierenden Anwendung jedoch entziehen (bb).

  aa) Die Anforderungen der Wesentlichkeitsdoktrin werden durch Art. 80 Abs. 1 Satz       199
2 GG näher konkretisiert (vgl. BVerfGE 7, 282 <301 f.>; 40, 237 <249 f.>; 49, 89 <126
f.>; 58, 257 <278>; 80, 1 <20 f.>; 139, 19 <47 Rn. 54 f.>). Mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2
GG verwehrt das Grundgesetz dem Parlament - in bewusster Abkehr von der Weimarer Staatspraxis -, sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft zu
entäußern (vgl. BVerfGE 1, 14 <59 f.>; stRspr). Wenn das Parlament die Exekutive
zum Verordnungserlass ermächtigt, soll es die Grenzen der übertragenen Kompetenzen bedenken und diese nach Tendenz und Programm so genau umreißen, dass
schon aus der Ermächtigung selbst erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger
gegenüber zulässig sein soll (vgl. BVerfGE 1, 14 <60>; 23, 62 <73>; 34, 52 <60>; 41,
251 <265 f.>; 55, 207 <226>; 58, 257 <277>; 78, 249 <272>; 113, 167 <269>; 139,
19 <47 Rn. 55>; 143, 38 <60 Rn. 54>). Das Parlament darf sich nicht durch eine
Blankoermächtigung an die Exekutive seiner Verantwortung für die Gesetzgebung
entledigen und damit selbst entmachten. Es muss - entsprechend dem Grundsatz der
Gewaltenteilung - stets Herr der Gesetzgebung bleiben (vgl. Brenner, in: v. Mangoldt/
Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 80 Rn. 13, 29). Indem Art. 80 GG die
Rückbindung exekutiver Rechtsetzung an die Legislative sichert, stellt er sich als bereichsspezifische Konkretisierung des Rechtsstaats-, Gewaltenteilungs- (vgl.
BVerfGE 18, 52 <59>; 20, 251 <258>; 34, 52 <60>; 41, 251 <266>; 55, 207 <226>)
und Demokratieprinzips dar (vgl. BVerfGE 34, 52 <60>; 41, 251 <266>; 55, 207
<226>; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 80 Rn. 14, 32; Brenner, in: v.
Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 80 Rn. 15; Dreier, in: Dreier,
GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 20 <Demokratie> Rn. 117; Nierhaus, in: Bonner Kommentar, Bd. 12, Art. 80 Abs. 1 Rn. 265 ff. <November 1998>; Wallrabenstein, in:
v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 80 Rn. 4).


                                        80/124

  Eine wesentliche Entscheidung setzt eine hinreichende Regelungsdichte und in der       200
Regel eine nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmte Ermächtigung
voraus, so dass sich die Anforderungen von Wesentlichkeitsdoktrin und Art. 80 Abs.
1 Satz 2 GG insoweit decken dürften (vgl. BVerfGE 58, 257 <274, 277>; 83, 130
<151 f.>; 91, 148 <162 ff.>; 101, 1 <33>; 123, 39 <78>). Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gilt
allerdings auch für Entscheidungen, die nicht unter die Wesentlichkeitsdoktrin fallen
(vgl. Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 80 Rn. 38,
41).

 bb) Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Diese Begriffe lassen sich nicht strikt voneinander abgrenzen; ihre Gehalte überschneiden sich und sind insgesamt durch eine
gewisse Wertungsoffenheit geprägt. Inhalt, Zweck und Ausmaß einer konkreten Ermächtigungsnorm ergänzen, durchdringen und erläutern einander und ergeben erst
auf diese Weise den vollen Sinngehalt der Norm (vgl. BVerfGE 38, 348 <357 f.>). Sie
sind daher nicht als isoliert nachprüfbare Anforderungen zu verstehen, sondern in ihrer Gesamtheit als Gebot hinreichender Bestimmtheit (vgl. BVerfGE 38, 348 <357>;
55, 207 <226>; 137, 108 <180 Rn. 171>).

  Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG soll unter anderem gewährleisten, dass der parlamentarische Gesetzgeber durch die Ermächtigung selbst entscheidet, welche Fragen durch
Rechtsverordnung geregelt werden können oder sollen. Dazu muss er die Grenzen
einer solchen Regelung festlegen und angeben, welchem Ziel sie dienen soll (sog.
Selbstentscheidungsvorbehalt). Der Gesetzgeber muss der ermächtigten Stelle darüber hinaus ein „Programm“ an die Hand geben, das mit der Ermächtigung verwirklicht werden soll (sog. Programmfestsetzungspflicht). Schließlich soll bereits aufgrund der Ermächtigung vorhersehbar sein, in welchen Fällen und mit welcher
Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die aufgrund der
Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können, so dass sich die Normunterworfenen mit ihrem Verhalten darauf einstellen können (sog. Vorhersehbarkeitsgebot, vgl. BVerfGE 1, 14 <60>; 2, 307 <334>; 139, 19 <47 Rn. 55>; stRspr).

  Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt dagegen nicht, dass die Ermächtigung in ihrem        203
Wortlaut so genau wie nur irgend möglich gefasst ist. Inhalt, Zweck und Ausmaß der
Ermächtigung müssen auch nicht ausdrücklich im Gesetzestext bestimmt sein; sie
müssen jedoch durch Auslegung des ermächtigenden Gesetzes zu ermitteln sein
(vgl. BVerfGE 8, 274 <307>; 143, 38 <60 Rn. 55>; stRspr). Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen verwehrt es dem Gesetzgeber daher nicht, in der Ermächtigungsnorm Generalklauseln und unbestimmte
Rechtsbegriffe zu verwenden (vgl. BVerfGE 101, 1 <32>; 106, 1 <19>). Vielmehr genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln
erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der
Vorgeschichte des (gesamten) Gesetzes (vgl. BVerfGE 8, 274 <307>; 143, 38 <60
Rn. 55>; stRspr). Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verbietet es daher nicht, dass zur näheren
Bestimmung einer Verordnungsermächtigung auch Rechtsakte außerhalb der Er-


                                        81/124

mächtigung herangezogen werden, einschließlich der Bestimmungen anderer Normgeber. Inhalt, Zweck und Ausmaß einer gesetzlichen Ermächtigung können daher
auch anhand von Rechtsakten außerhalb der eigentlichen Verordnungsermächtigung, insbesondere mit Hilfe von Verweisungen oder Bezugnahmen bestimmt werden (vgl. BVerfGE 29, 198 <210>; 143, 38 <61 f. Rn. 58>).

 Das im konkreten Fall erforderliche Maß an Bestimmtheit hängt daneben von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang
dieser einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist (vgl.
BVerfGE 56, 1 <13>). Ist dies nicht der Fall, so kann es geboten sein, die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen,
der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag
als der Gesetzgeber (vgl. BVerfGE 101, 1 <35>; 143, 38 <60 f. Rn. 57>). Bei vielgestaltigen, komplexen Lebenssachverhalten oder absehbaren Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse sind etwa geringere Anforderungen an die Bestimmtheit zu
stellen als bei einfach gelagerten und klar vorhersehbaren Lebenssachverhalten.
Dies ermöglicht sachgerechte, situationsbezogene Lösungen bei der Abgrenzung
von Befugnissen des Gesetzgebers und der Exekutive (vgl. BVerfGE 58, 257 <278>;
80, 1 <22>; BVerwGE 89, 121 <131>).

 Der Gesetzgeber kann Gestaltungsspielräume für die Verwaltung auch mit Blick auf        205
den Vollzug vorsehen, etwa durch die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe und
die Einräumung von Ermessen. Die Ausfüllung unbestimmter Gesetzesbegriffe ist eine herkömmliche und anerkannte Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane. Entscheidend ist insoweit, dass sich die betreffenden Normen durch Auslegung hinreichend
konkretisieren lassen und verbleibende Ungewissheiten nicht so weit gehen, dass die
Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Verwaltungshandelns gefährdet werden (vgl.
BVerfGE 21, 73 <79 f.>; 118, 168 <188>; 120, 274 <316>; 131, 88 <120, 125>; 133,
277 <355 f. Rn. 181>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 7. März 2017 - 1
BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 125; stRspr).

 c) Soweit der Gesetzgeber der Exekutive die Befugnis zur Regelung von Sachverhalten durch Rechtsverordnung einräumt, sind Anforderungen an die Weiterübertragung der Regelungsbefugnis (aa) sowie die durch die Ermächtigungsgrundlage gezogenen Grenzen (bb) zu beachten.

 aa) Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG erlaubt die Weiterübertragung der erteilten Verordnungsermächtigung durch Rechtsverordnung. Voraussetzung hierfür ist jedoch, dass
der Gesetzgeber eine solche Subdelegation ausdrücklich zugelassen hat (vgl. hierzu
BVerfGE 91, 148 <165>) oder sie dem Gesetz sonst hinreichend deutlich zu entnehmen ist. Dabei grenzt Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG den Kreis derer, die Delegatare einer
Subdelegation sein können, nicht weiter ein.

  Eine Subdelegation liegt allerdings nur dann vor, wenn auch die Befugnis zum Erlass einer Rechtsverordnung übertragen wird. Dies ist nicht der Fall, wenn der Verordnungsgeber lediglich ein Tätigwerden Dritter, zum Beispiel auch Privater, ermög-


                                        82/124

licht oder deren konsultative Einbindung in ein behördliches Verfahren vorsieht.

 bb) Zwar stellt Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG Anforderungen unmittelbar nur an das     209
ermächtigende Gesetz (vgl. BVerfGE 101, 1 <30>). Eine Rechtsverordnung genügt
den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG gleichwohl nur, wenn sie sich in den Grenzen der (wirksamen) gesetzlichen Ermächtigung hält; andernfalls würde Art. 80 Abs.
1 GG unterlaufen (BVerfGE 136, 69 <92 Rn. 45>). Die Frage, ob eine Verordnung
von der in Anspruch genommenen Ermächtigungsgrundlage gedeckt ist, hat daher
verfassungsrechtliche Relevanz (vgl. BVerfGE 106, 1 <12>; 136, 69 <92 Rn. 45>).

  3. Das Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) und die Garantie der kommunalen         210
Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) in Verbindung mit dem Rechtsstaatsgebot
(Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) verpflichten den Gesetzgeber grundsätzlich zu einer Gleichbehandlung nachgeordneter Hoheitsträger (vgl. BVerfGE 23, 353
<372>; 86, 148 <251>; 101, 158 <230>). Für den Bund gilt in Bezug auf die Länder
insoweit ein föderatives (a), für Bund und Länder hinsichtlich der Kommunen ein interkommunales Gleichbehandlungsgebot (b).

  a) Das Gebot föderativer Gleichbehandlung ist in der bundesstaatlichen Ordnung         211
des Grundgesetzes anerkannt (vgl. BVerfGE 72, 330 <331 f., 404>; 119, 394 <410
f.>; 122, 1 <38>). In dieser Ordnung besitzen die Länder zwar Staatsqualität; sie sind
dem Bund jedoch untergeordnet und in die bundesstaatliche Solidargemeinschaft
eingebunden. Es ist grundsätzlich Aufgabe des Bundes - als Verfassungsgeber, verfassungsändernder oder einfacher Gesetzgeber -, die bundesstaatlichen Rechtsverhältnisse näher auszugestalten.

 Das Gebot föderativer Gleichbehandlung lässt eine unterschiedliche Behandlung           212
einzelner Länder nur zu, wenn sie durch Sachgründe gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE
39, 96 <119 f., 124>; 86, 148 <236 f., 275>). Das entspricht der Sache nach einem
Willkürverbot (vgl. BVerfGE 23, 353 <373 f.>; 86, 148 <251>; Grzeszick, in: Maunz/
Dürig, GG, Art. 20 Teil 4 Rn. 117 <März 2006>; Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR
VI, 3. Aufl. 2008, § 126 Rn. 140). Allerdings kann der Gesetzgeber verpflichtet sein,
eine Ungleichbehandlung zu begründen und damit (gerichtlich) kontrollierbar zu machen (vgl. BVerfGE 72, 330 <405 f.>; 101, 158 <225>; 116, 327 <382>; 122, 1 <38>).

  b) Ferner folgt aus Art. 28 Abs. 2 GG ein an den Gesetzgeber von Bund und Ländern gerichtetes Gebot interkommunaler Gleichbehandlung. Dieses verbietet es, einzelne Gemeinden aufgrund sachlich nicht vertretbarer Differenzierungen zu benachteiligen oder zu bevorzugen. Zwar kommt dem Gesetzgeber insofern ein weiter
Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Das Gebot der interkommunalen
Gleichbehandlung wird jedoch verletzt, wenn für die unterschiedliche Behandlung
kein sachlicher Grund ersichtlich ist. Bundes- und Landesgesetzgeber sind daher
verpflichtet, Begünstigungen und Vorteile nach einheitlichen, sachlich vertretbaren
Maßstäben auf die Kommunen zu verteilen; dabei dürfen auch die Modalitäten des
Verteilungssystems nicht zu willkürlichen Ergebnissen führen (vgl. BVerfGE 137, 138
<154 f. Rn. 108>).


                                        83/124

  Das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung fordert eine gleichmäßige Verteilung knapper Mittel oder Güter zwischen konkurrierenden Kommunen. Materielle
Rechte der Kommunen werden dabei typischerweise auf einen Anspruch auf chancengerechte Teilhabe am Verteilungsverfahren reduziert, wobei die sachgerechte,
rechtswahrende und faire Ausgestaltung des Verfahrens der Minderung der Eingriffsintensität dient. Prozedurale Vorkehrungen sind auch dort erforderlich, wo eine nachgelagerte gerichtliche Kontrolle etwaige Rechtsverletzungen nicht mehr korrigieren
kann. Dieser aus der Grundrechtsdogmatik entlehnte Gedanke gilt auch für den Gewährleistungsbereich von Art. 28 Abs. 2 GG (vgl. BVerfGE 137, 108 <156 Rn. 112>;
Gebhardt, Das kommunale Selbstverwaltungsrecht, 2007, S. 55 ff.).

 4. Gegen Beeinträchtigungen ihrer Rechtspositionen durch den Bund sind Ländern             215
und Kommunen grundsätzlich Rechtsschutzmöglichkeiten eröffnet. Für den Anspruch auf föderative Gleichbehandlung folgt dies unmittelbar aus Art. 20 Abs. 1 GG
(a), für das Recht der Kommunen auf interkommunale Gleichbehandlung aus der
subjektiven Rechtsstellungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG (b).

  a) Soweit das Recht der Länder auf föderative Gleichbehandlung reicht, ist ihm            216
auch ein im Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) wurzelnder Anspruch auf
(verfassungs-)gerichtliche Durchsetzung eigen. Andernfalls wäre dieses Recht im
Streitfall nicht durchsetzbar und insofern nutzlos (vgl. Isensee, in: Isensee/Kirchhof,
HStR VI, 3. Aufl. 2008, § 126 Rn. 136). Eines Rückgriffs auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG bedarf es insoweit nicht. Die Garantie effektiven Rechtsschutzes dient der Durchsetzung von Rechten natürlicher und juristischer Personen
des Privatrechts und findet auf Gebietskörperschaften und deren Organe grundsätzlich keine Anwendung (BVerfGE 21, 362 <369 f.>; 45, 63 <78>; 61, 82 <105>; 129,
108 <118>; vgl. Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 28 Rn. 95).

  b) Den Kommunen garantiert Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG unter anderem auch das
Recht, Eingriffe in den Gewährleistungsbereich von Art. 28 Abs. 2 GG mit Hilfe von
Unterlassungs-, Beseitigungs- und Teilhabeansprüchen durch die Inanspruchnahme
gerichtlichen Rechtsschutzes überprüfen und gegebenenfalls untersagen zu lassen
(sog. subjektive Rechtsstellungsgarantie, vgl. BVerfGE 140, 99 <109 f. Rn. 19>; Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 28 Rn. 94; Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/
Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 28 Rn. 158 f.; Röhl, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2013, 1. Kap. Rn. 47 ff.). Das interkommunale Gleichbehandlungsgebot ist Teil der durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten subjektiven
Rechtsstellungsgarantie der Kommunen. Gemeinden und Gemeindeverbände können sich deshalb gegenüber dem Staat auf dieses Gebot berufen und seine Verletzung vor dem Bundesverfassungsgericht wie vor den Fachgerichten rügen (vgl.
BVerfGE 23, 353 <372 f.>; 26, 228 <244>; 76, 107 <119>; 83, 363 <393>; 137, 108
<155 Rn. 109>; 138, 1 <14 Rn. 39>; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 28 Rn. 56).

 5. Bei Datenerhebungen zu statistischen Zwecken sind schließlich die aus dem               218



                                         84/124

Recht der betroffenen Bürger auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1
i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) folgenden Maßgaben zu berücksichtigen (a). Zwar kann dieses Grundrecht im Interesse des Gemeinwohls eingeschränkt werden (b); dies setzt
im Interesse eines effektiven Grundrechtsschutzes jedoch organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen des Gesetzgebers voraus (c). Für statistische Datenerhebungen ergeben sich insoweit besondere Maßstäbe (d), zu denen auch die
Suche nach grundrechtsschonenderen Alternativen gehört (e).

  a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts umfasst das             219
aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG abgeleitete allgemeine Persönlichkeitsrecht auch die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden,
wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden (vgl. BVerfGE 35, 202 <220>; 65, 1 <41 ff.>; 128, 1 <42>). Unter den Bedingungen der modernen Datenverarbeitung setzt die freie Entfaltung der Persönlichkeit daher den Schutz des Einzelnen gegen eine unbegrenzte Erhebung, Speicherung,
Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten voraus. Vor diesem Hintergrund gewährleistet Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG als Recht auf informationelle Selbstbestimmung die Befugnis jedes Einzelnen, selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (vgl. BVerfGE 65, 1
<43>; 128, 1 <42>; 130, 1 <35>; 130, 151 <183>; 142, 234 <251 Rn. 30>; stRspr).
Der Schutz dieses Rechts erstreckt sich auf alle Informationen, die etwas über die
Bezugsperson aussagen können, und damit auch auf Basisdaten wie Namen und
Anschrift (vgl. BVerfGE 65, 1 <45>; 128, 1 <44 f.>; 130, 151 <183 f.>).

  b) Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist jedoch nicht schrankenlos
gewährleistet. Jenseits des unantastbaren Kernbereichs privater Lebensgestaltung
(vgl. hierzu BVerfGE 27, 344 <350 f.>; 120, 274 <335>; 130, 1 <22>; 141, 220 <276
Rn. 120, 278 Rn. 124>) kann es auf der Grundlage eines Gesetzes beschränkt werden, sofern dies im überwiegenden Allgemeininteresse liegt, sich Voraussetzungen
und Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar aus dem Gesetz
ergeben und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist (vgl. BVerfGE 65, 1
<44>; 141, 220 <264 f. Rn. 91, 93 f.>).

  c) Mit Blick auf die besonderen Gefährdungen, die sich durch die Nutzung der automatisierten Datenverarbeitung ergeben, hat der Gesetzgeber darüber hinaus organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, die einer Verletzung
des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung entgegenwirken (vgl. BVerfGE 53,
30 <65>; 65, 1 <44>; 141, 220 <275 ff. Rn. 117 f., 126 ff., 134 ff.>). Wie weit das
Recht auf informationelle Selbstbestimmung und im Zusammenhang damit der
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den Gesetzgeber zu derartigen Regelungen
zwingen, hängt - wie die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ermächtigungsgrundlage und deren Bestimmtheit (vgl. BVerfGE 120, 378 <408>; 133, 277
<336 f. Rn. 140>) - vom Gewicht des Eingriffs ab, das heißt von Art, Umfang und
denkbaren Verwendungen der erhobenen Daten, dem Anlass und den Umständen
ihrer Erhebung, dem betroffenen Personenkreis sowie der Gefahr des Missbrauchs


                                        85/124

(vgl. BVerfGE 65, 1 <45 f.>; 141, 220 <269 Rn. 105, 271 Rn. 110>). Dabei ist zu unterscheiden zwischen personenbezogenen Daten, die in individualisierter, nicht anonymisierter Form erhoben und verarbeitet werden, und solchen, die für statistische
Zwecke bestimmt sind und anonym ausgewertet werden (vgl. BVerfGE 27, 1 <7>;
65, 1 <45>; 120, 378 <399>). Ebenso ist zu berücksichtigen, dass die Erhebung,
Speicherung und Verwendung personenbezogener Daten in der Regel verschiedene, wenn auch aufeinander aufbauende Eingriffe in das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung darstellen (vgl. BVerfGE 65, 1 <43>; 130, 151 <184>; 141, 220
<261 Rn. 80, 323 Rn. 274, 327 Rn. 285>).

  Eine angemessene Verfahrensgestaltung erfordert unter anderem, dass bei der              222
Speicherung und Nutzung personenbezogener Daten Transparenz, aufsichtliche
Kontrolle und ein effektiver Rechtsschutz sichergestellt werden (vgl. BVerfGE 133,
277 <365 f. Rn. 204 f.>; 141, 220 <282 ff. Rn. 134 ff.>). Auch ist ein organisatorischer
oder verfahrensrechtlicher Schutz gegen Zweckentfremdung durch Weitergabe- und
Verwertungsverbote erforderlich (vgl. BVerfGE 65, 1 <46>; 84, 239 <280>). Als weitere Schutzvorkehrungen sind Aufklärungs-, Auskunfts- und Löschungspflichten wesentlich (vgl. BVerfGE 65, 1 <46>; 113, 29 <58>; 100, 313 <361>; 120, 351 <360 ff.>;
141, 220 <285 f. Rn. 144>). Die erhobenen Daten sind zu löschen, sobald sie für die
festgelegten Zwecke oder den gerichtlichen Rechtsschutz der Betroffenen nicht mehr
benötigt werden (vgl. BVerfGE 100, 313 <362>; 113, 29 <58>; 120, 378 <Leitsatz 1,
397 ff.>; 125, 260 <332 f.>; 141, 220 <285 f. Rn. 144>).

  d) Für eine Datenerhebung und -verarbeitung für statistische Zwecke gelten besondere Anforderungen. Da es zum - vom Verfassungsgeber vorausgesetzten - Wesen
der Statistik gehört, dass die Daten nach einer statistischen Aufbereitung für die verschiedensten, nicht von vornherein bestimmbaren Aufgaben verwendet werden, gelten für Volkszählungen Ausnahmen von den Erfordernissen einer konkreten Zweckumschreibung, vom Verbot, personenbezogene Daten auf Vorrat zu sammeln, sowie
von den Anforderungen für Weitergabe und Verwertung (vgl. BVerfGE 65, 1 <47>).

  Die Datenerhebung und -verarbeitung zu statistischen Zwecken darf allerdings nur         224
als Hilfe zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben erfolgen. Auch darf nicht jede Angabe
verlangt werden; vielmehr muss geprüft werden, ob das Ziel der Erhebung nicht auch
durch eine anonymisierte Ermittlung erreicht werden kann. Darüber hinaus bedarf es
besonderer Vorkehrungen für die Durchführung und Organisation der Datenerhebung und -verarbeitung, da die Daten während der Erhebung und auch noch nach
der Speicherung zumindest teilweise individualisierbar bleiben. Zu den verfahrensrechtlichen Vorkehrungen zum Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung gehört es, dass die der Identifizierung der befragten Personen dienenden Daten zum frühestmöglichen Zeitpunkt gelöscht und bis zu diesem Zeitpunkt Namen
und Anschrift von den übrigen Angaben getrennt und unter besonderem Verschluss
gehalten werden (vgl. BVerfGE 65, 1 <59>; 140, 99 <111 f. Rn. 21>). Schließlich bedarf es wirksamer Abschottungsregelungen nach außen. Schon während der Erhebung ist eine strikte Geheimhaltung der zu statistischen Zwecken erhobenen Einzel-


                                         86/124

angaben geboten, solange noch ein Personenbezug besteht oder herstellbar ist (Statistikgeheimnis); das gleiche gilt für das Gebot einer möglichst frühzeitigen (faktischen) Anonymisierung, verbunden mit Vorkehrungen gegen eine Deanonymisierung (vgl. BVerfGE 65, 1 <49>). Im Übrigen gefährdet eine Weiterleitung von zu
statistischen Zwecken erhobenen personenbezogenen Daten gegen den Willen oder
ohne Kenntnis der Betroffenen die amtliche Statistik selbst. Für deren Funktionsfähigkeit ist ein möglichst hoher Grad an Genauigkeit und Wahrheit der erhobenen Daten erforderlich, der nur erreicht werden kann, wenn bei den Auskunftspflichtigen das
notwendige Vertrauen in die Abschottung der für statistische Zwecke erhobenen Daten besteht (vgl. BVerfGE 65, 1 <50>).

  Im Volkszählungsurteil hat das Bundesverfassungsgericht die Erhebung von Daten        225
zu ausschließlich statistischen Zwecken für verfassungsrechtlich unbedenklich gehalten, wenn sie nach ihrer Anonymisierung oder statistischen Aufbereitung von den
statistischen Ämtern anderen staatlichen Organen oder sonstigen Stellen zur Verfügung gestellt werden (vgl. BVerfGE 65, 1 <51>). Eine Übermittlung weder anonymisierter noch statistisch aufbereiteter, also noch personenbezogener Daten zum Zwecke des Verwaltungsvollzugs stellt sich dagegen als unzulässiger Eingriff in das
Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar (vgl. BVerfGE 65, 1 <51 f., 61>). Der
im Volkszählungsgesetz 1983 vorgesehene Melderegisterabgleich war daher unzulässig (vgl. BVerfGE 65, 1 <64 f.>). In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung
ist hieraus der - häufig als „Rückspielverbot“ bezeichnete - Schluss gezogen worden,
dass Überprüfungen eines Volkszählungsergebnisses in Rechtsbehelfsverfahren,
die auf einen solchen Abgleich hinauslaufen würden, ebenfalls unzulässig sind (vgl.
Hess. VGH, Urteil vom 19. September 1991 - 6 UE 2588/89, NVwZ 1993, S. 497
<498>; BayVGH, Urteil vom 21. Dezember 1994 - 4 B 93.244 -, juris, Rn. 37; VG Bremen, Urteil vom 6. November 2014 - 4 K 841/13 -, juris, Rn. 84; VG Potsdam, Beschluss vom 21. April 2015 - 12 L 450/15 -, juris, Rn. 15; VG Regensburg, Urteil vom
6. August 2015 - RO 5 K 13.2149 -, juris, Rn. 277). Dies steht auch einer Akteneinsicht in nicht anonymisierte Erhebungsunterlagen und deren unmittelbarer gerichtlicher Überprüfung entgegen.

 e) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erfordert schließlich die Prüfung, ob aufgrund der Fortentwicklung der statistischen Wissenschaft Möglichkeiten einer grundrechtsschonenderen Datenerhebung bestehen. Veränderte Umstände können den
Gesetzgeber zur Nachbesserung ursprünglich verfassungsgemäßer Regelungen
verpflichten (vgl. BVerfGE 56, 54 <78 f.>; 65, 1 <56>; allgemein dazu jüngst BVerfGE
143, 216 <240 Rn. 56 ff.>).

  Das Bundesverfassungsgericht ist mit Blick auf das Volkszählungsgesetz 1983 davon ausgegangen, dass Stichproben auf freiwilliger Basis oder eine Kombination von
Voll- und Stichprobenerhebung eine traditionelle Volkszählung nicht ersetzen konnten. Es hat dem Gesetzgeber jedoch aufgegeben, sich vor künftigen Entscheidungen
über die Durchführung einer Volkszählung mit dem dann erreichten Stand der Methodendiskussion auseinanderzusetzen und festzustellen, ob eine Totalerhebung noch


                                       87/124

verhältnismäßig ist (vgl. BVerfGE 65, 1 <56>).

                                         III.
  Nach diesen Maßstäben sind die angegriffenen Vorschriften des Zensusgesetzes           228
2011 und des Zensusvorbereitungsgesetzes 2011 mit dem Grundgesetz vereinbar. §
7 Abs. 1 bis 3 ZensG 2011 verstößt weder gegen die sich aus Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG
ergebenden Anforderungen der Wesentlichkeitsdoktrin noch gegen Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG (1). Die dort sowie in § 15 Abs. 2 und 3, § 16 ZensG 2011 angeordneten
Verfahren zur Korrektur von Unrichtigkeiten der Melderegisterdaten genügen den Anforderungen, die sich aus der verfassungsrechtlichen Radizierung der Einwohnerzahlen an eine gültige Prognose ergeben (2). Eine mit den Vorschriften des Zensusgesetzes 2011 über die Korrektur von Registerfehlern entlang der 10.000-Einwohner-Schwelle möglicherweise verbundene Ungleichbehandlung von Ländern verstößt
nicht gegen das Gebot föderativer Gleichbehandlung (3). Die angegriffenen Vorschriften verstoßen auch nicht gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (4) und verletzen weder verfassungsrechtlich geschützte Interessen der Länder noch der Kommunen an einer (ver- fassungs-)gerichtlichen Kontrolle sie
belastender Maßnahmen (5).

 1. Die verfassungsrechtliche Beurteilung von § 7 Abs. 1 bis 3 ZensG 2011, der die       229
wesentlichen Grundlagen für die Haushaltsstichprobe, das Programm der Stichprobenverordnung und den Verwaltungsvollzug enthält, muss den Bedingungen eines
Zensus Rechnung tragen (a). Vor diesem Hintergrund ist die Regelung im Hinblick
auf Regelungsdichte und Bestimmtheit nicht zu beanstanden (b). Dies gilt auch, soweit die nähere Ausgestaltung des Verfahrens im Rahmen des Vollzugs getroffen
werden musste (c).

 a) Aus den Bedingungen eines Zensus ergeben sich keine erhöhten Bestimmtheitsanforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung eines Zensusgesetzes. Die angegriffenen Bestimmungen über die Haushaltsstichprobe bilden einen zusammenhängenden Regelungskomplex, der in seiner Gesamtheit sowie im Zusammenspiel mit
weiteren Vorschriften die Vorgaben des Gesetzgebers für die Entwicklung des Stichprobenverfahrens und die dabei verbleibenden Gestaltungsmöglichkeiten festlegt.
Dem Interesse an einer realitätsnahen Ermittlung der Einwohnerzahlen wird dabei
durch das vom Gesetzgeber vorgegebene Ziel einer hinreichend genauen, mit einer
Vollerhebung vergleichbaren Erhebung Rechnung getragen (vgl. etwa BTDrucks 16/
12219, S. 31).

 aa) Zwar stellt die Durchführung der Haushaltsstichprobe für die Betroffenen -          231
schon angesichts der Zahl und der Sensibilität der nach § 7 Abs. 4 und 5 ZensG 2011
erfassten Erhebungs- und Hilfsmerkmale - einen nicht unerheblichen Eingriff in deren
Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Mit Blick auf den Zweck der Bestimmtheitsanforderungen aus Art. 20 Abs. 1 bis 3 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ist jedoch zum einen zu berücksichtigen, dass die Stichprobe sich lediglich auf circa 10%
der Bevölkerung erstreckt und dass sie zum anderen als eine auf einem mathemati-


                                        88/124

schen Zufallsverfahren beruhende Auswahl für die Betroffenen nicht konkret vorhersehbar sein kann. Es liegt daher auch nicht nahe, dass die Betroffenen ihr Verhalten
an der Wahrscheinlichkeit ausrichten, befragt zu werden.

  Länder und Kommunen sind in den Rechtsverhältnissen zu den von der Erhebung           232
Betroffenen nicht mit eigenen Rechtspositionen ausgestattete und den Bürgern
gleichgeordnete Dritte, deren konkurrierender Freiheitsgebrauch durch eine Erhöhung der Bestimmtheitsanforderungen zu berücksichtigen wäre. Sie sind vielmehr integraler Teil des Staatsaufbaus (vgl. - für die Kommunen - BVerfGE 73, 118 <191>;
83, 37 <54>; 107, 1 <11>; 138, 1 <18 Rn. 52>) und der grundrechtsverpflichteten öffentlichen Gewalt (vgl. BVerfGE 128, 226 <244>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats
vom 7. November 2017 - 2 BvE 2/11 -, juris, Rn. 238 f.; Beschluss der 3. Kammer des
Zweiten Senats vom 19. Juli 2016 - 2 BvR 470/08 -, juris, Rn. 26) und als solcher gehalten, die Nachteile einer möglichst grundrechtsschonenden Ermittlung der Einwohnerzahlen hinzunehmen.

  bb) Vor allem aber sprechen bereichsspezifische Besonderheiten der Statistik gegen erhöhte Bestimmtheitsanforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung des Zensus 2011. Der Zensus 2011 ist das Ergebnis eines über ein Jahrzehnt angelegten
komplexen Prozesses, in dem normative und fachliche Anforderungen kontinuierlich
miteinander abgeglichen worden sind und der Spielraum des Gesetzgebers hinsichtlich der verfahrensrechtlichen Ausgestaltung nach und nach verengt wurde. Diese
Pfadabhängigkeit prägt auch Auslegung und Anwendung des Zensusgesetzes 2011:

  (1) Mit dem Zensusgesetz 2011 sollte die Grundlage für einen registergestützten       234
Zensus im Jahr 2011 und damit für eine Momentaufnahme der Bevölkerungsstruktur
geschaffen werden. Aus dem Gesamtzusammenhang der gesetzlichen Regelungen,
insbesondere aus den in § 12 ZensG 2011 zusammengefassten Bestimmungen zur
zentralen Datenverarbeitung und -aufbereitung, ergibt sich, dass der Vollzug des
Zensus 2011 als ein einmaliges, in einem engen zeitlichen Rahmen ablaufendes gemeinsames und koordiniertes Projekt angelegt war, dessen Durchführung nur auf der
Grundlage einer kontinuierlichen Zusammenarbeit der statistischen Ämter des Bundes und der Länder möglich war. Angesichts des Projektcharakters des Zensus 2011
ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass aufgrund fortlaufender Abstimmung
der Sachverstand aller Statistikbehörden in die Organisation des Gesamtprojekts einfließen und dadurch jedenfalls die Einhaltung allgemein anerkannter statistikfachlicher Standards erreicht würde, zumal auch für die übrigen Bundesstatistiken die Sicherstellung der Einhaltung fachlicher Qualitätsstandards durch verwaltungsinterne
Regelungen auf Grundlage der Aufgabenzuweisung in § 3 Abs. 1 Nr. 2 BStatG erfolgt.

 (2) Die Durchführung eines registergestützten Zensus erfordert eine Bewertung          235
mathematisch-statistischer Verfahren, wobei Aussagen zu Vor- und Nachteilen von
Alternativen vor der tatsächlichen Durchführung wegen des ungesicherten Erkenntnisstandes nur vorläufig möglich sind (vgl. BVerfGE 101, 1 <35>). Der Gesetzgeber



                                       89/124

ist in einer derartigen Situation verpflichtet, die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen
zur Bewertung der unterschiedlichen Verfahren auszuschöpfen, um deren Auswirkungen so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können (vgl. BVerfGE 50, 290
<333 ff.>). Er muss sich die erforderlichen Erkenntnisquellen so rechtzeitig beschaffen und auswerten, dass er auf dieser Grundlage selbst ein Programm für die beabsichtigte Regelung festlegen kann. Vor künftigen Entscheidungen für eine Erhebung
der Bevölkerungszahl muss er sich mit dem erreichten Stand der Diskussion über
Methoden der Informationserhebung und -verarbeitung auseinandersetzen, die sich
stetig weiterentwickelnden Methoden der amtlichen Statistik und Sozialforschung berücksichtigen und die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausschöpfen, um die ungewissen Auswirkungen eines Gesetzes so zuverlässig wie möglich abschätzen zu
können (vgl. BVerfGE 65, 1 <55>). Dass sich die auf der Grundlage der dem Gesetzgeber zugänglichen Erkenntnisquellen angestellte Prognose später als unzutreffend
erweisen kann, ändert daran nichts.

  Aufgrund der Erfahrungen mit dem Zensustest gab es zum Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses in Kreisen der amtlichen Statistik bereits konkretisierte Vorstellungen
über die im Rahmen der Erhebung zu verwendenden Methoden und mögliche Richtungen für ihre Fortentwicklung. Diese waren auch dem Gesetzgeber zugänglich.
Wesentliche Elemente des späteren Zensusverfahrens waren in ihren Grundzügen
bereits Teil der auf der Grundlage des Zensustestgesetzes durchgeführten Erhebung
(vgl. Stellungnahme des Statistischen Bundesamtes vom 7. November 2016, S. 5 f.).
Aus der Sicht des Gesetzgebers wie auch der mit der Erhebung betrauten Behörden
war damit schon aus Gründen der Pfadabhängigkeit und des Zeitablaufs einerseits
die Bandbreite möglicher Verfahrensgestaltungen begrenzt. Andererseits konnten
die Beteiligten insbesondere im Zusammenhang mit der Entwicklung und Durchführung von Stichprobenerhebungen auf die bereits vorliegenden Erfahrungen des Zensustests und anderer von den statistischen Ämtern des Bundes und der Länder
durchgeführter Erhebungen - wie etwa des Mikrozensus - zurückgreifen.

  (3) Die - oben unter (2) - geschilderten Aufgaben darf der Gesetzgeber grundsätzlich nicht gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG auf den Verordnungsgeber delegieren. Allerdings kann er auch bei der Regelung eines punktuellen Sachverhaltes - wenn dies
zur sachgemäßen Bewältigung des Regelungsgegenstandes erforderlich ist - befugt
sein, die Berücksichtigung von Erkenntnissen, die erst im Verfahrensablauf gewonnen werden oder die aus fachlichen Gründen erst zu einem nach dem Regelungszeitpunkt liegenden Zeitpunkt ermittelt werden können, auf den Verordnungsgeber zu
delegieren oder die Verwaltung hiermit zu betrauen.

  So beruhte das endgültige Stichprobendesign auf wissenschaftlichen Untersuchungen anhand der gemäß § 5 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 1 ZensVorbG 2011 erst im
Jahre 2008 vorliegenden Daten der Stichprobenorganisationsdatei sowie den nach §
3 ZensG 2011 erhobenen Daten der Meldebehörden. Gesetz- und Verordnungsgeber haben den als Auswahlgrundlage für die Stichprobe maßgeblichen Datenbestand
- die Auswahlgrundlage für die Stichprobe (Bevölkerungszahlen zum 31. Dezember


                                        90/124

2009) und den maßgeblichen Anschriftenbestand (Stichtag 1. September 2010 gem.
§ 2 Abs. 3 Nr. 1 StichprobenV) - so festgelegt, dass sie erst während des Vollzugs
des Zensus 2011 gewonnen wurden, obwohl sie teilweise Voraussetzung für die endgültige Festlegung des Stichprobenverfahrens waren (vgl. Stellungnahme der Bundesregierung vom 9. November 2016, S. 61). Denn von der Verwendung möglichst
nahe am Zensusstichtag liegender Ausgangsdaten erwartete man sich eine Verbesserung der Qualität von Stichproben- und Hochrechnungsverfahren sowie der Realitätsnähe ihrer Ergebnisse (vgl. Statistisches Bundesamt, Haushaltebefragung beim
Zensus 2011. Erläuterungen zum Stichprobenverfahren, 2010, S. 12, Fn. 11).

 cc) Die unionsrechtliche Verpflichtung zur Durchführung einer Volkszählung (Verordnung <EG> Nr. 763/2008) entbindet grundsätzlich nicht von den Anforderungen
aus Art. 20 Abs. 1 bis 3 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG (offen gelassen in BVerfGE 45,
142 <166>; vgl. Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art.
80 Rn. 43; Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Bd. 5, Art. 80 Rn. 115 <Dezember 2013>;
a.A. Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 80 Rn. 37; Scheuing, Rechtsprobleme bei der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts in der Bundesrepublik
Deutschland, in: Müller-Graff/Ritzer <Hrsg.>, Europäisches öffentliches Recht: ausgewählte Beiträge, 2006, S. 467 <472>). Ein besonderer Zeitdruck ergab sich aus
dem durch die Verordnung (EG) Nr. 763/2008 gesetzten Zeitpunkt für den Zensus
2011 nicht. Es war daher Aufgabe des Gesetzgebers, die für den Erlass eines Gesetzes erforderlichen Vorbereitungen so früh zu beginnen, dass diese auch rechtzeitig
vor Erlass des Gesetzes abgeschlossen werden konnten und die nötigen Erkenntnisse für den Erlass eines hinreichend bestimmten Gesetzes vorlagen.

 (1) Bereits für die Jahrtausendwende 2000/2001 hatte die Europäische Union den          240
Mitgliedstaaten eine Volkszählung nahe- (vgl. BRDrucks 222/07, S. 12; BTDrucks 16/
12219, S. 19) und 1996 einen (Vor-)Entwurf für eine Verordnung zur Einführung eines unionsweiten Zensus vorgelegt (Statistisches Amt der Europäischen Gemeinschaften: Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Durchführung der allgemeinen Zählungen der Bevölkerung und der Wohnungen im Jahr 2001, Frühjahr
1996 <unveröffentlichter Bericht>, zitiert nach: Grohmann, in: Grohmann/Sahner/
Wiegert <Hrsg.>, Volkszählung 2001, 1999, S. 26 <31>; vgl. Anding/Fürnrohr,
BayVBl 2014, S. 709 <710>). Vor diesem Hintergrund beschloss die Innenministerkonferenz schon Ende 1998, bei einem künftigen Zensus einen Methodenwechsel
von einer primärstatistischen Vollerhebung zu einer hauptsächlich registergestützten
Datengewinnung vorzunehmen.

 (2) Auch wenn eine Beschleunigung des gesamten Verfahrens aus heutiger Sicht            241
nicht ausgeschlossen erscheint, ist unter Berücksichtigung der zahlreichen Arbeitsschritte bei der Vorbereitung und Durchführung des registergestützten Zensus doch
nicht ersichtlich, dass das Normsetzungsverfahren unter einem seine Ordnungsmäßigkeit in Frage stellenden Zeitdruck gestanden hätte. Hinzu kommt, dass gerade zur
Gewährleistung einer höheren Genauigkeit der Ergebnisse zum Teil bewusst auf nahe am Stichtag liegende Daten - etwa des Anschriften- und Gebäuderegisters und


                                        91/124

die für das Verfahren von den Meldebehörden übermittelten Daten - zurückgegriffen
wurde, deren Ermittlung nicht beliebig in das Vorfeld der Erhebung verschoben werden konnte und in der Folge auch eine Weiterverarbeitung zu einem nach dem Erlass des Zensusgesetzes 2011 liegenden Zeitpunkt erforderlich machte, etwa bei der
endgültigen Festlegung des Stichprobendesigns (vgl. oben Rn. 63 ff.).

  dd) Es entspricht schließlich der im Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2     242
Satz 2 GG) angelegten Zielsetzung funktionsgerechter Aufgabenverteilung, staatliche Entscheidungen den Organen zuzuordnen, die dafür nach Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise am besten geeignet sind. Auch im Rahmen einer nicht auf dynamische Fortentwicklung angelegten Rechtsmaterie ist der
Gesetzgeber nicht gehalten, jedes behördliche Handeln bis ins Einzelne vorzubestimmen. Je stärker eine Festlegung durch einen hohen Grad an Technizität geprägt
wird, je mehr sie durch äußere - sachverständig feststellbare - Umstände und die gesetzlichen Zielvorgaben begrenzt ist und je weniger sie mit einem Spielraum zur eigenen Gewichtung widerstreitender Interessen einhergeht, desto eher kann sie auf den
Verordnungsgeber übertragen oder der eigenverantwortlichen Verfahrensgestaltung
im Rahmen des Vollzugs überlassen werden. Die besondere Transparenz (vgl. dazu
BVerfGE 85, 386 <403 f.>; 95, 267 <307 f.>; 130, 318 <344>; 131, 152 <205 f.>) und
diskursive Rationalität, auf die das parlamentarische Verfahren angelegt ist, können
bei kleinteiligen technischen Festlegungen nur bedingt erreicht werden. Auch mit
Blick auf die Funktionsfähigkeit des Parlaments kann die vom Gesetzgeber selbst zu
leistende Regelungsdichte nicht unbegrenzt ausgedehnt werden (vgl. etwa Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 20 Abs. 3 Rn. 274).

  Bei der Regelung stark technisch geprägter Sachverhalte darf sich der Gesetzgeber      243
im Grundsatz darauf beschränken, hinreichend genaue Zielvorgaben zu machen. Er
muss lediglich diejenigen Regelungen erlassen, aus denen ein bestimmt umrissenes
Handlungsprogramm für die Exekutive abgeleitet werden kann und die die erforderlichen Abwägungsentscheidungen hinsichtlich konkurrierender Rechtspositionen enthalten. Die fachlich-technischen, die Zielvorgaben nachvollziehenden, Konkretisierungen kann er demgegenüber dem Verordnungsgeber und gegebenenfalls auch
den Vollzugsbehörden überlassen. Bei den Einzelheiten eines Zensusverfahrens
handelt es sich um dermaßen stark technisch geprägte Sachverhalte, deren technische Konkretisierung dem Verordnungsgeber überlassen werden darf
(vgl. BT(A)Drucks 16(4)255 F, S.3). Das Bundesverfassungsgericht hat eine Verlagerung auf den Vollzug auch für Statistiken, die den Inhalt gesetzlicher Regelungen
beeinflussen können, daher mehrfach implizit akzeptiert (vgl. BVerfGE 113, 167 <250
ff.> - § 267 Abs. 3, § 268 SGB V; 125, 175 <235 ff.> - SGB II; 137, 34 <82> - § 28
Abs. 3 Satz 4 SGB XII).

 b) § 7 Abs. 1 bis 3 ZensG 2011 enthält in Verbindung mit dem Zensusvorbereitungsgesetz 2011 die wesentlichen Festlegungen für die Haushaltsstichprobe, für das Programm der Stichprobenverordnung und das Verwaltungsverfahren. Er regelt insbesondere Erhebungsgegenstand, Stichprobenbasiseinheiten, Auswahleinheit, die


                                        92/124

Gliederung nach dem Anschriften- und Gebäuderegister, den Umgang mit Sonderbereichen, die ergänzende Stichprobe, den Stichprobenumfang, die Verwendung geschichteter Stichproben mit Auswahl nach einem mathematischen Zufallsverfahren
sowie die Nutzung von Daten aus der Stichprobenorganisationsdatei und dem Melderegister.

 aa) Bereits im Zensusvorbereitungsgesetz 2011 finden sich einzelne Vorgaben im          245
Hinblick auf das Verfahren der Haushaltsstichprobe. So hat der Gesetzgeber in § 5
ZensVorbG 2011 Regelungen über die Entwicklung der Stichprobenpläne und Hochrechnungsverfahren getroffen. Gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 ZensVorbG 2011 wurden
die in der sogenannten Stichprobenorganisationsdatei gespeicherten Daten von den
statistischen Ämtern des Bundes und der Länder für die Entwicklung von Stichprobenplänen und Hochrechnungsverfahren verwendet. Nach der Gesetzesbegründung
ging der Gesetzgeber bereits zu diesem Zeitpunkt davon aus, dass Details der Stichprobenmodellierung lediglich durch methodische Untersuchungen anhand von im
Rahmen der Zensusvorbereitung zu erhebenden Daten festgelegt werden konnten
und dass die Federführung hierfür bereits nach § 3 BStatG beim Statistischen Bundesamt liegen sollte (vgl. BTDrucks 16/5525, S. 17). Schon daran zeigt sich die gesetzgeberische Konzeption aufeinander aufbauender Schritte zur Durchführung eines registergestützten Zensus und insbesondere die frühzeitige Billigung der in
diesem Zusammenhang notwendigen Zuweisung eines Teils der Entscheidungen an
die statistischen Ämter des Bundes und der Länder.

  bb) § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 sowie § 7 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit §     246
1 Abs. 3 ZensG 2011 ist zu entnehmen, dass das Stichprobenverfahren in Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern sowie in Städten mit mindestens 400.000
Einwohnern für Stadtteile mit durchschnittlich etwa 200.000 Einwohnern der Feststellung von Über- und Untererfassungen in den Melderegistern dienen sollte. Diese
Fehler sollten statistisch korrigiert und die amtliche Einwohnerzahl der Städte beziehungsweise Gemeinden auf dieser Grundlage ermittelt werden (§ 1 Abs. 3 Nr. 1 und
3 ZensG 2011; vgl. BTDrucks 16/12219, S. 30). Mit dem Stichprobenverfahren gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 1 Abs. 3 Nr. 2 und 3
ZensG 2011 sollten in Gemeinden ab 10.000 Einwohnern, in Verbandsgemeinden in
Rheinland-Pfalz, in Kreisen sowie in Städten mit mindestens 400.000 Einwohnern für
Stadtteile mit durchschnittlich etwa 200.000 Einwohnern weitere, vorhandenen Registern nicht zu entnehmende Merkmale erhoben werden, die für das Gesamtsystem
der amtlichen Statistik und für politische Entscheidungen (§ 1 Abs. 3 Nr. 2 ZensG
2011) sowie zur Erfüllung unionsrechtlicher Verpflichtungen aus der Verordnung
(EG) Nr. 763/2008 benötigt wurden (§ 1 Abs. 3 Nr. 3 ZensG 2011; vgl. BT(A)Drucks
16(4)255, S. 3; BT(A)Drucks 16(4)255 C, S. 5; Forgó/Heermann, K & R 2010, S. 617
<617, 621 f.>). Erhebungs- und Hilfsmerkmale sind in § 7 Abs. 4 und 5 ZensG 2011
festgelegt.

 cc) Die gesetzlichen Festlegungen - insbesondere zum anzustrebenden Stichprobenfehler und zum Stichprobenumfang (§ 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011) - legen auch


                                        93/124

die Verfahrensschritte hinreichend deutlich fest.

  So gibt § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 ZensG 2011 eine (angestrebte) maximal zulässige Fehlerquote für den Stichprobenfehler vor, mit der die amtliche Einwohnerzahl
und die nicht aus Verwaltungsregistern gewinnbaren Zensusmerkmale mit Hilfe des
Stichprobenverfahrens ermittelt werden sollen. Dabei hat der Gesetzgeber die anzustrebende Genauigkeit in § 7 Abs. 1 Satz 2 ZensG 2011 schon dem Wortlaut nach
auf die genannten Erhebungseinheiten bezogen. Diese Genauigkeit sollte mit einem
Stichprobenumfang von maximal 10% der Bevölkerung erreicht werden (§ 7 Abs. 2
Satz 1 ZensG 2011). Dem Wort „soll“ sowie § 7 Abs. 3 Satz 6 ZensG 2011 ist zudem
zu entnehmen, dass die angestrebte Genauigkeit der durch die Haushaltsstichprobe
zu ermittelnden Informationen bei der Ausgestaltung des Stichprobenverfahrens Vorrang gegenüber einem möglichst geringen Stichprobenumfang haben sollte. Hieraus
lässt sich bereits eine allgemeine Leitlinie für die Entwicklung der weiteren erforderlichen Verfahrensschritte ableiten:

 Diese mussten die ex ante zu erwartende Einhaltung der Fehlergrenzen von 0,5 beziehungsweise 1% (§ 7 Abs. 1 Satz 2 ZensG 2011) mit dem zur Verfügung stehenden
Stichprobenumfang sicherstellen. Die Verknüpfung der „Soll“-Vorgabe nach § 7 Abs.
2 Satz 1 ZensG 2011 mit dem Qualitätsziel macht dabei deutlich, dass eine Überschreitung des festgelegten maximalen Stichprobenumfangs nur in dem vom Gesetzgeber für unwahrscheinlich erachteten Fall erfolgen durfte, dass eine Einhaltung der
Genauigkeitsvorgaben anders nicht erreichbar gewesen wäre. Eine Reduzierung des
Stichprobenumfangs war im Gegenzug nur so weit möglich, wie noch eine gültige
Prognose über die Einhaltung der Genauigkeitsvorgabe angestellt werden konnte.

  Aus der Sollvorgabe für den Stichprobenumfang lässt sich ferner entnehmen, dass           250
eine Reduzierung des Stichprobenumfangs durch den Zuschnitt des Stichprobendesigns zwar zulässig, gegenüber der Einhaltung der Genauigkeitsvorgabe aber nachrangig sein sollte; der Gesetzgeber hat einer Absenkung des Stichprobenumfangs
damit eine durch nicht beliebig gestaltbare fachliche und tatsächliche Gegebenheiten
bestimmte - verhältnismäßig enge - untere Grenze gezogen. Diese Leitlinien haben -
wie die sachverständigen Auskunftspersonen Prof. Dr. Rässler und Prof. Dr. Münnich
in der mündlichen Verhandlung dargelegt haben - einen engen Rahmen für die abschließende sachverständige Konkretisierung des Verfahrens der Haushaltsstichprobe gebildet.

  dd) § 7 ZensG 2011 enthält darüber hinaus eine Reihe weiterer inhaltlicher Vorgaben für das Stichprobenverfahren, die den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers nach § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 maßgeblich begrenzt haben. So hat der
Gesetzgeber den möglichst nicht zu überschreitenden Stichprobenumfang mit 10%
der Bevölkerung bestimmt (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011). Stichprobenbasiseinheiten sollten in Städten mit mehr als 400.000 Einwohnern Stadtteile mit durchschnittlich
200.000 Einwohnern, in sonstigen Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern
die Gemeinden selbst, in den Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz ab 10.000 Ein-



                                         94/124

wohnern die Verbandsgemeinde sowie für alle anderen Gemeinden mit weniger als
10.000 Einwohnern die Kreise sein. Für das Stichprobenverfahren mussten die Gemeinden daher diesen Kategorien zugeordnet werden.

 § 7 Abs. 3 Satz 1 ZensG 2011 bestimmt darüber hinaus, dass Auswahleinheiten Anschriften mit Wohnraum nach dem Anschriften- und Gebäuderegister - nicht etwa
Personen, einzelne Wohnungen oder ähnliches - sein sollten. Daraus ergab sich wiederum, dass die einzelnen Erhebungseinheiten in Anschriften mit Wohnraum nach
dem Anschriften- und Gebäuderegister gegliedert werden mussten. Bei Anschriften
von sensiblen Sonderbereichen schloss § 7 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit § 8
Abs. 5 ZensG 2011 Stichprobenerhebungen aus, so dass diese Anschriften aus dem
Stichprobenverfahren ausgesondert werden mussten.

  Aus § 7 Abs. 3 Satz 2 ZensG 2011 folgt außerdem, dass für Anschriften von Neuzugängen mit Wohnraum, die zwischen der (ersten) Stichprobenziehung und dem Berichtszeitpunkt in das Anschriften- und Gebäuderegister aufgenommen wurden, eine
ergänzende Stichprobe zu ziehen war.

  § 7 Abs. 3 Satz 4 ZensG 2011 bestimmt die Ziehung der Anschriften, an denen die         254
Bewohner individuell befragt werden sollten, ferner, dass diese geschichtet nach einem mathematischen Zufallsverfahren auf der Grundlage des Anschriften- und Gebäuderegisters zu erfolgen hatte. Dem ist zu entnehmen, dass die in den jeweiligen
Stichprobenbasiseinheiten enthaltenen Anschriften vor der Stichprobenziehung in
Schichten zu unterteilen waren, aus denen dann nach einem mathematischen Zufallsverfahren die Stichproben gezogen werden sollten. Zugleich wurde die Nutzung
von Angaben aus der Stichprobenorganisationsdatei und der von den Meldebehörden gemäß § 3 Abs. 1 ZensG 2011 übermittelten Daten vorgesehen (§ 7 Abs. 3 Satz
5 ZensG 2011; vgl. BTDrucks 16/12219, S. 32). Für die Schichtung der Erhebungseinheiten benennt die Gesetzesbegründung unterschiedliche Kriterien und erläutert,
dass, obgleich aufgrund des Zufallsverfahrens jedes Element der Grundgesamtheit
eine Chance haben solle, ausgewählt zu werden (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 31),
die Festlegung der Stichprobengröße nicht zu einem für alle Gemeinden einheitlichen
Auswahlsatz führen sollte, sondern dass sie in regionaler und fachlicher Hinsicht -
insbesondere im Hinblick auf die Variabilität der Merkmale in den Erhebungseinheiten (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 33) - differenziert und optimiert werden sollte, um die
Genauigkeitsvorgaben des Gesetzes zu erfüllen (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 32).

 Das Verfahren zur Hochrechnung der mittels Haushaltsstichprobe erhobenen Informationen auf die Gesamtbevölkerung wird im Zensusgesetz 2011 zwar nicht ausdrücklich bestimmt. Seine Notwendigkeit ergibt sich jedoch bereits aus der Anordnung eines Stichprobenverfahrens. Aus der Gesetzesbegründung folgt zudem, dass
das zu entwickelnde Hochrechnungsverfahren bezogen auf die beiden Zwecke der
Haushaltsstichprobe gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 ZensG 2011 kohärent sein
sollte (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 33).

 c) Soweit das Verfahren zur Ausgestaltung der Haushaltsstichprobe nach dem Vor-          256


                                        95/124

stehenden noch der Konkretisierung durch den Verordnungsgeber bedurfte oder
Spielräume für den Verwaltungsvollzug enthält, betrifft dies keine Festlegungen, die
einer Regelung durch den Gesetzgeber bedurft hätten.

 aa) Zwar lässt sich aus § 7 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit § 8 Abs. 5 ZensG 2011        257
nicht eindeutig entnehmen, ob die Anschriften von sensiblen Sonderbereichen bereits vor der Stichprobenziehung aus den Erhebungseinheiten auszusondern waren
oder für den Fall, dass sie gezogen wurden, eine (Ersatz-)Anschrift zu ziehen war.
Dies betrifft jedoch lediglich ein Detail der Verfahrensgestaltung, das keine spürbare
Auswirkung auf das Ergebnis haben konnte.

 Soweit dagegen geltend gemacht wird, dass aus dem Gesetz nicht ableitbar sei, ob         258
die Mehrfachfalluntersuchung im Sinne von § 15 Abs. 2 ZensG 2011 bereits vor Ziehung der Stichproben oder erst danach, aber vor Abschluss des Stichprobenverfahrens durchzuführen war, kann § 9 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 entnommen werden,
dass Daten aus der Stichprobe mit den Ergebnissen der Mehrfachfallprüfung nach §
15 ZensG 2011 zusammengeführt werden sollten und der Datenbestand nach der
Mehrfachfallprüfung die Grundlage für die Feststellung von Über- und Untererfassungen bilden sollte (§ 15 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011). Dies wird in § 2 Abs. 3 Nr. 1 Satz 1
und Nr. 3 Satz 1 StichprobenV konkretisiert, der den für die primäre Ziehung maßgeblichen Datenbestand des Anschriften- und Gebäuderegisters auf den 1. September 2010 festlegt, das heißt auf einen Zeitpunkt, der vor dem Berichtszeitpunkt und
den für die Mehrfachfallprüfung herangezogenen Melderegisterbeständen lag.

 bb) Die Vorgabe einer lediglich „angestrebten“ Genauigkeit in § 7 Abs. 1 Nr. 1
ZensG 2011 führt nicht zu einer unzulässigen Unbestimmtheit der Vorschrift. § 7 Abs.
2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 6 ZensG 2011 erheben die Genauigkeit des Stichprobenverfahrens zu einer wichtigen Maxime des gesamten Verfahrens (vgl. BTDrucks 16/
12219, S. 32). Dass Werte hierbei lediglich „angestrebt“ werden, ist der Verwendung
des gewählten statistischen Verfahrens inhärent und bedeutet nicht, dass der Gesetzgeber insoweit lediglich unverbindliche Vorgaben aufgestellt hätte. Da es allein
um eine prognostische Begrenzung systembedingter Fehler geht, kann die tatsächliche Fehlerquote aus fachlichen Gründen nicht ex ante bestimmt werden, sondern -
wie auch die mündliche Verhandlung gezeigt hat - notwendigerweise erst auf der
Grundlage der tatsächlich erhobenen Daten (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 31 f.). Die
mündliche Verhandlung hat insoweit deutlich gemacht, dass eine gleichzeitige feste
Vorgabe von Stichprobenumfang und relativem Standardfehler das registergestützte
Zensusverfahren praktisch unmöglich gemacht hätte und dass die gewählte Vorgehensweise fachlich üblich ist.

 Bei der Festlegung der anzustrebenden Genauigkeit hat sich der Gesetzgeber zudem an (konventionellen) Volkszählungen orientiert und berücksichtigt, dass neben
dem Zufallsfehler eine Reihe sonstiger Fehlerquellen besteht (vgl. BTDrucks 16/
12219, S. 31). Diese waren im Voraus jedoch kaum zu prognostizieren und konnten
allenfalls grob geschätzt werden. Der Gesetzgeber ist wegen der - verglichen mit frü-



                                        96/124

heren Vollerhebungen - erheblichen Reduzierung der Befragungen, der Möglichkeit
einer besseren Schulung der Erhebungsbeauftragten oder genauerer statistikinterner
Plausibilitätsprüfungen jedenfalls von einer Verringerung der nicht stichprobenbedingten systemischen Fehlerquellen ausgegangen. Ausweislich der Gesetzesbegründung ist er ferner davon ausgegangen, dass durch die seinerzeit noch ausstehende Optimierung des Stichprobendesigns keine bedeutenden Abweichungen vom
Stichprobenumfang mehr eintreten würden (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 32). Das haben § 3 Abs. 1 Satz 1 StichprobenV und der Vollzug im Ergebnis bestätigt.

 Zudem greift das Zensusgesetz 2011 in § 3 Abs. 7, § 12 Abs. 4 und 5 und § 19 Abs.    261
1 Satz 2 ZensG 2011 die allgemeinen statistischen Qualitätssicherungsmechanismen implizit auf. Die Festlegung weiterer Qualitätsvorgaben lag vor diesem Hintergrund fern. Eine Regelung, die die statistischen Ämter bei der Vorbereitung und
Durchführung der Haushaltsstichprobe an die allgemein anerkannten Standards der
statistischen Wissenschaft gebunden und verpflichtet hätte, mögliche Fehlerquellen
zu berücksichtigen und erkannte Fehler zu korrigieren, wäre über eine Paraphrasierung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht hinausgegangen. Eine Auflistung
denkbarer Fehlerquellen oder zu deren Vermeidung vorzusehender Maßnahmen lag
angesichts der vom Gesetzgeber getroffenen Regelungen nicht nahe.

 cc) Auch die gesetzliche Regelung der Schichtung von Erhebungseinheiten im Rahmen der Stichprobenauswahl nach § 7 Abs. 3 Satz 4 ZensG 2011 und das Fehlen
weiterer Regelungen zur Verteilung des Stichprobenumfangs auf die Schichten sind
im Ergebnis nicht zu beanstanden.

  Zwar enthält das Gesetz keine ausdrücklichen Vorgaben für die bei der Schichtung    263
zugrunde zu legenden Kriterien sowie die Anzahl der Schichten. Auch die Gesetzesbegründung spricht nur denkbare Kriterien - Gemeindestrukturen, Anzahl der an einer Anschrift gemeldeten Personen, Wohndauer - an (vgl. BTDrucks 16/12219, S.
32). Die konkrete Konfiguration der Schichtung sollte dagegen auf der Grundlage des
vom Statistischen Bundesamt in Auftrag gegebenen, bei Erlass des Zensusgesetzes
2011 noch nicht abgeschlossenen Forschungsprojekts zur Optimierung des Stichprobendesigns erfolgen (BTDrucks 16/12219, S. 32). Der Gesetzgeber ist indes bereits
bei Erlass des Zensusvorbereitungsgesetzes 2011 von einer Schichtung der Haushaltsstichprobe ausgegangen und hat in § 5 Abs. 4 ZensVorbG 2011 die Speicherung konkreter hierfür in Betracht kommender Merkmale in der sogenannten Stichprobenorganisationsdatei angeordnet. Dadurch waren die für die Schichtung in
Betracht kommenden Anknüpfungsmerkmale bei Erlass des Zensusgesetzes 2011
begrenzt. Durch die Vorgaben für die angestrebte Genauigkeit des Stichprobenverfahrens (§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 ZensG 2011) und die maximale Stichprobengröße (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011) wurde der verbleibende Spielraum weiter beschränkt. Auch war eine Schichtung in Abhängigkeit von Gemeinde- und
Adressgröße bereits in den Empfehlungen aufgrund des Zensustests angelegt (vgl.
Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 315) und trägt der allgemeinen Erfahrung Rechnung, dass die Zahl von Registerfehlern mit der Zahl der an


                                       97/124

einer Anschrift gemeldeten Personen steigt (vgl. Martini, Der Zensus 2011 als Problem interkommunaler Gleichbehandlung, 2011, S. 42).

 Dass die „Anschriftengröße“ letztlich auch als maßgebliches Kriterium ausgewählt       264
und die Anzahl der Schichten durch den Verordnungsgeber auf acht festgelegt wurde, stellt vor diesem Hintergrund lediglich die folgerichtige Umsetzung eines in der
gesetzlichen Regelung bereits hinreichend vorgezeichneten Schritts dar.

  Die Verteilung des Stichprobenumfangs auf die Schichten erfolgte durch ein komplexes statistisches Optimierungsverfahren (Statistisches Bundesamt, Haushaltebefragung beim Zensus 2011. Erläuterungen zum Stichprobenverfahren, 2010, S. 11;
vgl. Berg/Bihler, Das Stichprobendesign der Haushaltsstichprobe des Zensus 2011,
Wirtschaft und Statistik, 2011, S. 317 <320 ff.>). Dabei waren die Informationen zur
Anschriftengröße aus dem Anschriften- und Gebäuderegister und die Varianz innerhalb der Erhebungsgebiete und Schichten von zentraler Bedeutung.

  Als Gegenstand einer parlamentarischen Abwägungsentscheidung ist die konkrete         266
Gestaltung der Schichtung und des Verteilungsverfahrens praktisch kaum vorstellbar. Die Ausführungen der sachverständigen Auskunftspersonen Prof. Dr. Rässler
und Prof. Dr. Münnich haben vielmehr gezeigt, dass eine noch umfangreichere gesetzliche Determinierung der Stichprobe jedenfalls aus der Sicht der an der Vorbereitung der Erhebung Beteiligten kaum denkbar gewesen ist. Sie hätte es auch ausgeschlossen, während des Verfahrens gewonnene neue Erkenntnisse zu
berücksichtigen, und letztlich die Genauigkeit der Ergebnisse beeinträchtigt.

  dd) Keinen Einwänden begegnet es ferner, dass die Auswahl der einzelnen Stichproben nach § 7 Abs. 3 Satz 4 ZensG 2011 mittels eines „mathematischen Zufallsverfahrens“ zu erfolgen hatte. Dieses Zufallsverfahren wird zwar weder im Gesetz
noch in der Gesetzesbegründung näher spezifiziert. Der Gesetzesbegründung ist
vielmehr zu entnehmen, dass der Gesetzgeber bei Erlass des Zensusgesetzes 2011
davon ausging, dass insoweit die Ergebnisse des vom Statistischen Bundesamt in
Auftrag gegebenen Forschungsprojekts zur Optimierung des Stichprobendesigns abgewartet werden sollten (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 32). Auch dabei handelt es sich
jedoch lediglich um eine technische Festlegung, die in einem untrennbaren Gesamtzusammenhang mit dem Stichprobendesign stand und mit deren Regelung jedenfalls
kein wesentlicher Spielraum zur Gestaltung und Interessenabwägung mehr verbunden war.

  ee) Dass sich das Zensusgesetz 2011 nicht bereits auf ein Hochrechnungsverfahren für die im Rahmen des Stichprobenverfahrens erzielten Ergebnisse festlegt, ist
ebenso wenig zu beanstanden. Die Notwendigkeit eines solchen Verfahrens ergibt
sich allerdings zwingend aus der Festlegung des Gesetzgebers auf ein Stichprobenverfahren. Aus der Gesetzesbegründung ist zudem ersichtlich, dass das zu „entwickelnde“ Hochrechnungsverfahren weitestgehend kohärent sein sollte, so dass die
hochgerechneten Ergebnisse der beiden in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 ZensG 2011
festgelegten Kategorien - amtliche Einwohnerzahlen und die nicht aus Verwaltungs-


                                       98/124

registern zu gewinnenden Merkmale - übereinstimmen sollten. Dadurch wurde der
Spielraum für die Auswahl des Hochrechnungsverfahrens ebenso begrenzt wie
durch die Vorgabe, dass die Hochrechnung auf einer geschichteten Zufallsstichprobe
mit begrenztem Umfang aufbauen und vorgegebene Fehlergrenzen einhalten musste. Das reicht im Hinblick auf Bestimmtheit und Regelungsdichte aus.

  Vor diesem Hintergrund konnte die konkrete Konfiguration des Hochrechnungsverfahrens dem Verwaltungsvollzug überlassen werden. Auch wenn das gewählte
Hochrechnungsverfahren (der sog. GREG-Schätzer) für das konkrete Ergebnis der
Haushaltsstichprobe eine Rolle gespielt hat, ist seine Auswahl doch im Hinblick auf
die Erfüllung der gesetzlich vorgegebenen Parameter erfolgt. In der mündlichen Verhandlung haben Prof. Dr. Rässler und Prof. Dr. Münnich dargelegt, dass es sich bei
den geprüften Hochrechnungsmethoden („Schätzer“) um in der Fachwelt teilweise
seit Jahrzehnten bekannte und erprobte Verfahren handelt, die für das konkrete Verfahren lediglich anzupassen und weiterzuentwickeln waren. So seien auf der Grundlage der gesetzlichen Zielvorgaben nur noch äußerst geringe Spielräume bei der
Wahl des Hochrechnungsverfahrens verblieben.

  ff) Soweit die Antragsteller bemängeln, dass keine detaillierten gesetzlichen Regelungen darüber getroffen worden seien, wie die ergänzende Stichprobe nach § 7
Abs. 3 Satz 2 ZensG 2011 ablaufen sollte, insbesondere ob und gegebenenfalls nach
welchen Kriterien hierfür auch eine Schichtung stattfinden und wie groß der Stichprobenumfang sein sollte, begegnet dies schon deshalb keinen Bedenken, weil sich dieser Teil der Stichprobe allein auf die Neuzugänge an möglichen Stichprobenadressen bezog, die notwendigerweise erst in engem zeitlichen Zusammenhang mit dem
Berichtszeitpunkt angefallen sind (vgl. Berg/Bihler, Wirtschaft und Statistik, 2014, S.
151 <151 f.>). Die Regelung der ergänzenden Stichprobe setzte Kenntnisse voraus,
die erst im Laufe des Vollzugs überhaupt ermittelbar waren, und konnte daher nicht
zu einem früheren Zeitpunkt erfolgen. Ein Verzicht auf diese Daten hätte demgegenüber die Vollständigkeit der Auswahlgrundlage beeinträchtigt. Zudem durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, dass die Anzahl der hinzukommenden Adressen zahlenmäßig erheblich hinter der Stichprobengesamtheit zurückbleiben würde. Tatsächlich
betraf die ergänzende Stichprobe weniger als 1% der in die Stichprobe gelangten Anschriften (vgl. Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Zensus 2011. Methoden und Verfahren, 2015, S. 31).

  gg) Die Vorschriften über die Haushaltsstichprobe enthalten auch eine hinreichende      271
Festlegung von Zuständigkeit und Verfahren bei der Durchführung des Zensus 2011.
Diese oblag nach § 1 Abs. 1 ZensG 2011 den statistischen Ämtern des Bundes und
der Länder, die dabei gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 ZensVorbG 2011 die Stichprobenorganisationsdatei für die Entwicklung von Stichprobenplänen und Hochrechnungsverfahren verwenden sollten. Die Federführung für die methodischen Untersuchungen
zur Festlegung der Stichprobengestaltung sollte beim Statistischen Bundesamt liegen (vgl. BRDrucks 222/07, S. 25 ff.). Die Durchführung der Haushaltsstichprobe
selbst war nach § 7 Abs. 1 Satz 1 ZensG 2011 Sache der statistischen Ämter der


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Länder, während das Statistische Bundesamt nach § 12 Abs. 2 ZensG 2011 und § 2
ZensVorbG 2011 für die Führung des Anschriften- und Gebäuderegisters und - wegen der notwendigerweise zentralen Verteilung des bundesweiten Stichprobenumfangs auf die einzelnen Erhebungsgebiete und Schichten - auch für die Vorbereitung
und Ziehung der Stichproben zuständig war (vgl. auch § 2 Abs. 1 StichprobenV).

  hh) Soweit die endgültige zahlenmäßige Festlegung des Stichprobenumfangs auf           272
den Verordnungsgeber delegiert worden ist, ist auch dies nicht zu beanstanden. § 7
Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 entspricht den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2
GG im Hinblick auf die inhaltlichen Vorgaben zur Ausgestaltung des Stichprobenverfahrens.

  § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2, Abs. 4 ZensG 2011 ist zu entnehmen, dass die amtliche Einwohnerzahl und bestimmte, nicht aus den Verwaltungsregistern gewinnbare
Zensusmerkmale durch das Stichprobenverfahren festgestellt werden sollten. Die
Genauigkeit dieser Ermittlung wird zu einer maßgeblichen Maxime für das Stichprobenverfahren erklärt, und für das Stichprobendesign finden sich Vorgaben darüber,
welche Genauigkeit dabei angestrebt wurde. Für den Fall, dass die Genauigkeitsvorgaben anders nicht erreichbar gewesen wären, ließ § 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011 eine Ausweitung des maximalen Stichprobenumfangs ausnahmsweise zu („soll“). Hinsichtlich der Methodik des Stichprobenverfahrens beschränkt sich das Zensusgesetz
2011 auf die Vorgabe der Erhebungs- und Auswahleinheiten sowie die Benennung
der Verfahrenselemente der Schichtung der Erhebungseinheiten, der Auswahl der
einzelnen Stichproben - das heißt von Anschriften mit Wohnraum nach dem Anschriften- und Gebäuderegister - nach einem mathematischen Zufallsverfahren; zudem
verweist es auf die Ausgestaltungsmaxime der (angestrebten) Ergebnisgenauigkeit
(§ 7 Abs. 3 Satz 6 ZensG 2011). Gleichzeitig heißt es in der Gesetzesbegründung,
dass das konkrete Stichprobendesign erst auf der Grundlage des zum Zeitpunkt seines Erlasses noch nicht abgeschlossenen, vom Statistischen Bundesamt in Auftrag
gegebenen Forschungsprojekts zur Optimierung des Stichprobendesigns festgelegt
werden könne, womit vorausgesetzt wird, dass die endgültige Festlegung des Stichprobenumfangs erst aufgrund der sachverständigen Ergebnisse des Forschungsprojekts erfolgen konnte.

  ii) Es verstößt entgegen der Ansicht des Antragstellers zu II. auch nicht gegen die
Verfassung, dass der Gesetzgeber weder eine Abweichungsfestigkeit des Gesetzes
gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG vorgesehen noch eine Pflicht der Bundesregierung
zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften gemäß Art. 84 Abs. 2 GG in das Gesetz aufgenommen hat. Selbst wenn man eine verfassungsrechtliche Pflicht zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften unterstellen wollte, folgt hieraus keine Notwendigkeit, eine diese Verpflichtung lediglich wiederholende Regelung in das Gesetz
aufzunehmen. Ob in der tatsächlichen Durchführung ein einheitliches Verfahren hinreichend sichergestellt war und auf welchem Wege dies geschehen ist, mag die
Rechtmäßigkeit des Vollzugs betreffen, nicht aber die verfassungsrechtliche Würdigung der verfahrensgegenständlichen Normen. Der Gesetzgeber war daher auch


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nicht gehalten, die Anträge von FDP und BÜNDNIS 90/Die Grünen wie auch des
Bundesrats (BTDrucks 16/5525, S. 23 f.; BTDrucks 16/6455, S. 7) aufzugreifen.

  jj) § 7 Abs. 1 bis 3 ZensG 2011 werden den Anforderungen von Art. 20 Abs. 1 bis 3    275
und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nach alledem gerecht. Die Vorschrift weist eine den
Vorgaben der Wesentlichkeitsdoktrin entsprechende Regelungsdichte auf; hierdurch
werden zugleich die aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG abzuleitenden Anforderungen für
die in § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 enthaltene Verordnungsermächtigung gewahrt.
Die für den Verordnungsgeber und den Vollzug durch die statistischen Ämter des
Bundes und der Länder hiernach noch verbleibenden Schritte stellen sich - trotz verschiedener Ausgestaltungsmöglichkeiten - als Optimierungsprozess vorwiegend
technischer Details auf der Grundlage einer sachverständigen Beurteilung der über
die Stichprobengesamtheit vor der Ziehung vorhandenen Informationen dar. Aufgrund des engen inhaltlichen Zusammenhangs der Verfahrensgestaltung im Hinblick
auf das Verhältnis von Schichtung, Verfahren der Stichprobenziehung und Hochrechnungsverfahren untereinander und mit erst im Verfahrensverlauf erkennbar werdenden Tatsachen war eine umfassende Detailregelung des Zensusverfahrens durch
den Gesetzgeber praktisch ausgeschlossen.

  Eine mangelnde Bestimmtheit und Vorhersehbarkeit ergibt sich auch nicht aus der      276
Verwendung der von den Antragstellern teilweise für unklar gehaltenen Begriffe, insbesondere des „einfachen relativen Standardfehlers“ und des „Stichprobenverfahrens“. Insoweit nimmt das Gesetz lediglich im fachlichen Sprachgebrauch verwendete Begriffe auf, die außerdem bereits durch die Pfadabhängigkeit im Rahmen der
konkreten Verfahrensentwicklung für die am Vollzug der Regelung Beteiligten hinreichend konturiert waren.

  Ein Vergleich mit anderen - etwa durch das Mikrozensusgesetz - angeordneten statistischen Erhebungen belegt zudem eine erheblich höhere Regelungsdichte des
Zensusgesetzes 2011. In den dortigen Regelungen finden sich neben Verweisen auf
das Bundesstatistikgesetz regelmäßig vor allem allgemein gehaltene Bestimmungen
über die Art der Erhebung, ihre Periodizität, ihre Erhebungsmerkmale und mitunter
Höchstumfänge für zu erhebende Stichproben.

  2. Die durch § 7 Abs. 1 bis 3 und § 15 Abs. 2 und 3 Alt. 1 ZensG 2011 angeordneten   278
Verfahren zur Korrektur von Unrichtigkeiten der Melderegisterdaten im Rahmen der
Feststellung der amtlichen Einwohnerzahlen der großen Gemeinden genügen den
verfassungsrechtlichen Anforderungen (a). Dem Gesetzgeber kommt insoweit ein
Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu (b), dessen Grenzen er beachtet hat
(c). Im Nachhinein erkennbar gewordene Abweichungen von der Prognose hinsichtlich der Tauglichkeit der eingesetzten Instrumente zur Fehlerkorrektur stellen deren
Gültigkeit nicht in Frage (d), müssen bei der Regelung zukünftiger Erhebungen jedoch berücksichtigt werden (e).

 a) Eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Ermittlung der Einwohnerzahlen setzt ein Verfahren voraus, das einen hinreichenden Bezug des Er-


                                      101/124

gebnisses zur Realität erwarten lässt. Andernfalls würde den an die Einwohnerzahl
anknüpfenden Bestimmungen der Verfassung in Art. 29, Art. 51 Abs. 2 und Art. 107
GG und den hinter ihnen stehenden Wertungen der Boden entzogen.

  Vor diesem Hintergrund hat der Gesetzgeber mit seiner Anknüpfung an die für traditionelle Vollerhebungen zu erwartende Genauigkeit der Einwohnerzahlenfeststellung
den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprochen. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Vollerhebung als traditionelle Erhebungsweise auch die Vorstellungen des Verfassungsgebers im Hinblick auf die Genauigkeit der Ermittlung der
von ihm vorausgesetzten Einwohnerzahlen geprägt hat. Daher kann von einem neuen mathematisch-statistischen Verfahren jedenfalls nicht mehr verlangt werden als
von der wesentlich aufwendigeren Vollerhebung.

 Die Begründung des Gesetzentwurfs bringt insoweit die Absicht des Gesetzgebers           281
zum Ausdruck, sich bei der von ihm angestrebten Genauigkeit des Zensusverfahrens
an derjenigen einer Vollerhebung zu orientieren (vgl. etwa BTDrucks 16/12219, S.
31). Dieses Ziel prägte ersichtlich bereits die auf der Grundlage des Zensustests formulierten Empfehlungen, an die das parlamentarische Verfahren angeknüpft hat. Die
Begründung zeigt ferner, dass der Gesetzgeber mit der Festlegung in § 7 Abs. 1 Satz
2 Nr. 1 ZensG 2011 allein den Stichprobenzufallsfehler adressiert hat; gleichzeitig hat
er auch deutlich gemacht, dass ihm die Möglichkeit zusätzlicher Fehlerquellen zwar
bewusst war, er aber davon ausging, dass diese aufgrund der geringeren Zahl der
Befragungen deutlich niedriger ausfallen würden als bei einer Vollerhebung.

  Das Ausmaß dieser sogenannten „systematischen Fehler“ wurde bei den Volkszählungen 1970 und 1987 durch nachträgliche Stichprobenbefragungen festgestellt. Bei
der Volkszählung 1970 wurden für das Bundesgebiet insgesamt ein Untererfassungsfehler von 1,4% und ein Übererfassungsfehler von 0,8% ermittelt (Statistisches
Bundesamt, Haushaltebefragung beim Zensus 2011. Erläuterungen zum Stichprobenverfahren, 2010, S. 8). Die Gesetzesbegründung gibt für 1970 insoweit Gesamtfehler von -1,7% und +0,8% an. Ein Vergleich mit ähnlichen Erhebungen in anderen
Ländern zeige außerdem, dass mit durchschnittlichen Untererfassungsquoten von
ein bis zu zwei Prozent zu rechnen sei (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 31). Die Festlegung des einfachen relativen Standardfehlers von 0,5% hat nach der gesetzgeberischen Konzeption für den Regelfall von 95% der Stichprobenziehungen eine Abweichung in Höhe von höchstens 1% (bezogen auf die Registerbevölkerung) von der
tatsächlichen Einwohnerzahl zur Folge. Selbst unter Berücksichtigung zusätzlicher
systematischer Fehlerquellen bleibt dies im Rahmen der auch bei Vollerhebungen typischerweise auftretenden Verzerrungen.

 Soweit von den Antragstellern Fehler bei der Durchführung der primärstatistischen        283
Erhebungen (non-response-Error, Messfehler) sowie bei der Weiterverarbeitung der
Daten (Prozessfehler) ins Feld geführt werden, handelt es sich dabei um Mängel, die
nicht nur bei Durchführung eines registergestützten Zensus auftreten. Ihnen kann jedoch durch statistikimmanente Qualitätssicherungsmechanismen entgegengewirkt



                                        102/124

werden, wovon auch der Gesetzgeber grundsätzlich in verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandender Weise ausgegangen ist. Das gilt insbesondere für den sogenannten
„coverage error“, der im Wesentlichen die Vollständigkeit des Anschriften- und Gebäuderegisters betrifft. Dass der Gesetzgeber bei Erlass der angegriffenen Vorschriften mit einer einen ordnungsgemäßen Zensus ausschließenden Fehlerhaftigkeit dieses Registers hätte rechnen müssen, ist nicht erkennbar.

  b) Das Gebot, eine hinreichend genaue Ermittlung der Einwohnerzahl zu einem bestimmten Stichtag nach einem rechtlich geregelten Verfahren vorzunehmen, stellt eine komplexe Gestaltungsaufgabe dar und kollidiert mit rechtlich geschützten Interessen anderer Beteiligter. Eine solche Regelung ist daher notwendigerweise mit einer
Abwägung unterschiedlicher Belange verbunden, bei der dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zukommt. Sowohl die Auswahl des Verfahrenstypus als auch die konkrete Ausgestaltung des Verfahrens müssen unterschiedliche Gesichtspunkte wie Genauigkeit, die Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen
oder den Ressourcenaufwand berücksichtigen. Dabei darf der Gesetzgeber Verwaltungsaufwand, der in keinem angemessenen Verhältnis zur erreichbaren Verbesserung der Genauigkeit der statistischen Ergebnisse steht, vermeiden. Auch muss er
die zukünftige Methodenentwicklung daraufhin beobachten, ob sie grundrechtsschonendere Verfahren ermöglicht (vgl. BVerfGE 65, 1 <55 f.>).

  Eine klare Überlegenheit der Vollerhebung gegenüber einer registergestützten Erhebung ist nach dem gegenwärtigen Stand der statistischen Wissenschaft nicht feststellbar. Sie kann zwar eine verhältnismäßig hohe und wenig verzerrte Genauigkeit
der Einwohnerzahlermittlung sicherstellen, da sie ein einheitliches Verfahren über
den ganzen Erhebungsbereich anwendet und eine bloße Auszählung der primärstatistisch erhobenen Ergebnisse verfahrensmäßig geringe Komplexität aufweist (vgl.
Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 322 ff.). Demgegenüber
birgt das registergestützte Verfahren durch die Verwendung von vorhandenen Daten
aus Verwaltungsregistern und durch die Zufälligkeiten der Stichprobe zwar zusätzliche Fehlerquellen; es weist aber auch die Genauigkeit erhöhende Vorzüge auf. So
kommt es bei Vollerhebungen erfahrungsgemäß zu Ungenauigkeiten im Rahmen der
primärstatistischen Befragungen, zu im Massengeschäft nicht vermeidbaren Komplikationen sowie zu Schwierigkeiten bei der Gewährleistung der Einheitlichkeit des
Verfahrens und der hinreichenden Schulung einer größeren Zahl von Erhebungsbeauftragten (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 22). Auch der aufgrund der Zahl der Befragungen größere Zeitbedarf kann die Stichtagsnähe der erhobenen Daten und damit
die Genauigkeit der Erhebung gegenüber einer stichprobenbasierten Erhebung beeinträchtigen.

  Vor allem aber ist das gewählte Verfahren mit erheblich geringeren Belastungen der    286
Befragten in ihren durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschützten
Interessen verbunden. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung kann durch
die im Rahmen einer Vollerhebung vorgenommenen umfassenden persönlichen Befragungen der gesamten Bevölkerung zu allen Zensusmerkmalen besonders intensiv


                                       103/124

beeinträchtigt werden. Zwar beinhaltet die registergestützte Erhebung auch Eingriffe
in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, soweit sie Datenübermittlungen
aus Verwaltungsregistern vorsieht. Diese sind jedoch von erheblich geringerem Gewicht als die unmittelbare Befragung, weil sie lediglich Daten betrifft, die in Registern
vorliegen und insoweit bereits erhoben wurden. Im Rahmen einer Vollerhebung werden die Daten zudem regelmäßig in Anwesenheit des Erhebungsbeauftragten erhoben, was die Kenntnisnahme von Umständen aus dem persönlichen Bereich mit sich
bringen kann, die nicht Gegenstand der Erhebung sind. Hinzu kommt, dass die Zahl
der mit den personenbezogenen Daten in Kontakt kommenden Personen im staatlichen Bereich für die registergestützten Zensuselemente erheblich geringer ist. Weder müssen Erhebungsbeauftragte die ursprünglichen Erhebungsunterlagen generieren, noch sind deren Transport, Auswertung und Übernahme in die statistikinterne
Datenverarbeitung erforderlich, was die Möglichkeiten zum - auch versehent-lichen
- unsachgemäßen Umgang mit den betroffenen Daten erheblich reduziert. Die übermittelten Registerdaten befinden sich zudem ab der Übermittlung im besonders abgeschirmten Bereich der amtlichen Statistik. Spätere Verarbeitungsschritte innerhalb
dieses Bereichs fügen dem - eine Abschirmung durch Statistikgeheimnis und Rückspielverbot vorausgesetzt - keine zusätzliche Beeinträchtigung hinzu. Diese grundrechtsschonendere Verfahrensweise ermöglicht - wie auch die praktische Erfahrung
mit dem verfahrensgegenständlichen Zensus 2011 gezeigt hat - eine höhere Akzeptanz der Bevölkerung, was das Risiko von fehlerhaften oder unvollständigen Antworten sowie von Antwortverweigerungen verringert und damit gleichzeitig die Präzision der Erhebung verbessert. Der Genauigkeit der Einwohnerzahlermittlung können
dabei auch verfahrenstechnische Differenzierungen dienen. So hat der Gesetzgeber auf die im Zensustest festgestellte besonders hohe Fehlerdichte an Adressen mit
Sondergebäuden (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 22) dadurch reagiert, dass er an diesen Adressen in Abweichung vom allgemeinen Verfahren Vollerhebungen vorgesehen hat.

  Angesichts der Gleichwertigkeit von Vollerhebung und registergestütztem Zensus            287
aus fachwissenschaftlicher Sicht lässt das Unionsrecht den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Wahl zwischen beiden Vorgehensweisen sowie kombinierten Methoden
(Art. 4 Abs. 1 VO <EG> Nr. 763/2008). Zahlreiche Staaten haben sich daher ebenfalls für einen registergestützten Zensus entschieden. So ist etwa in Frankreich bereits seit geraumer Zeit ein Verfahren im Einsatz, das auf der Kombination von Vollerhebungen und Stichproben basiert und sich für die Differenzierung der Methoden
ebenfalls an der 10.000-Einwohner-Schwelle orientiert (vgl. Huter, Statistisches Monatsheft Baden-Württemberg 6/2006, S. 12 <14 f.>).

 c) Die Entscheidung des Gesetzgebers für das mit dem Zensusgesetz 2011 geregelte Verfahren eines registergestützten Zensus beruht auch auf einer gültigen Prognose.

 aa) Sowohl Dauer und Umfang der im Vorfeld und im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens vorgenommenen Ermittlungen als auch die verarbeiteten Informationen


                                         104/124

gehen über ein durchschnittliches Gesetzgebungsverfahren erheblich hinaus. Diskussion und Entwicklung des registergestützten Zensus erstreckten sich über mehr
als zehn Jahre. Der politischen Entscheidung für seine Erprobung war bereits eine
längere Diskussion vorangegangen, die sich ausführlich mit den Vor- und Nachteilen
verschiedener Modelle befasst hatte. Im Anschluss an die politischen Grundsatzentscheidungen in den Jahren 1997/98 wurde mit dem Zensustest eine - mit erheblichem finanziellen und personellen Aufwand betriebene - empirische Untersuchung
eines entsprechenden Modells vorgenommen, wobei verschiedene Verfahrenselemente sowie die Eignung der Register für eine solche Erhebung erprobt wurden. Auf
dieser Grundlage wurden verschiedene Modelle verglichen und letztlich eine Empfehlung für eine Erhebungsmethode - ergänzt durch konkrete Hinweise auf noch weiter zu entwickelnde Verfahrenselemente - abgegeben, die in weiten Teilen dem letztlich verwirklichten Modell entsprach.

  Im Rahmen der Vorbereitungen des Zensus 2011 gab es außerdem eine wissenschaftliche Begleitung durch eine mit unabhängigen Fachwissenschaftlern besetzte
Zensuskommission sowie zwei Sachverständigenanhörungen in den Gesetzgebungsverfahren. Es fanden insgesamt 18 Sitzungen der Zensuskommission statt,
welche auch mehrfach die Erörterung des Stichprobenforschungsprojekts zum Gegenstand hatten, unter anderem am 5. Juni 2008, also noch deutlich im Vorfeld des
Gesetzesbeschlusses vom 24. April 2009. Dem Gesetzgeber stand überdies die Expertise der statistischen Ämter des Bundes und der Länder zur Verfügung, welche
das gesamte Verfahren begleitet haben. Insoweit haben die Präsidenten des Statistischen Bundesamtes und des Bayerischen Landesamtes für Statistik in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend betont, dass die maßgeblichen Entscheidungen
zur Verfahrensgestaltung im Verbund aller statistischen Ämter des Bundes und der
Länder getroffen und in insgesamt elf Bund-Länder-Arbeitsgruppen - teilweise unter
Beteiligung von Vertretern der amtlichen Statistik auf kommunaler Ebene - vorbereitet worden seien. Letztlich seien keine wesentlichen streitigen Punkte geblieben. Im
Bundesrat oder durch einzelne Sachverständige vorgebrachte Einwände im Detail
änderten daran nichts.

 bb) Soweit der Gesetzgeber, auf die Erfahrungen des Zensustests aufbauend, davon ausgegangen ist, dass sich auf die dort untersuchte Weise - bei Fortentwicklung
des Verfahrens - Zensusdaten in der erforderlichen Qualität gewinnen ließen, ist dies
nicht zu beanstanden. Sämtliche Bausteine des registergestützten Zensus 2011 - mit
Ausnahme der abschließenden Verfahren zur Registerfehlerkorrektur nach § 7 und
§ 16 ZensG 2011 - waren bereits im Rahmen des Zensustests erprobt und als grundsätzlich geeignet eingeschätzt worden. Diese Einschätzung erfolgte zwar unter der
Bedingung, dass die Qualität der Melderegister und der Datenbestände der Bundesagentur für Arbeit verbessert würde (vgl. Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <824,
832>; Hin, EU-weite Volkszählung 2010/11: Stand der Vorbereitungsarbeiten in
Deutschland und auf europäischer Ebene, Statistisches Monatsheft Baden-



                                       105/124

Württemberg 4/2006, S. 3 <8>; Smigoc, Anforderungen an das Melderecht zur Melderegisterertüchtigung vor dem Hintergrund des Paradigmenwechsels hin zu einem
registergestützten Zensus, Statistik und Informationsmanagement, Monatsheft 11/
2008, S. 326 <326>). Dass und welche Maßnahmen zur Steigerung der Melderegisterqualität und zur Verbesserung der Qualität der Datenbestände der Bundesagentur
für Arbeit ergriffen worden sind, hat die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme aber
dargelegt.

  Der Gesetzgeber war nicht gehalten, das vollständige Verfahren erst in einer weiteren, für den Verwaltungsvollzug nicht verwertbaren, Testerhebung zu untersuchen.
Mit dem Zensustest lag für weite Teile des letztlich verwirklichten Verfahrens eine
solche Erprobung bereits vor. Stichprobenerhebungen und deren Auswertung sind
für die amtliche Statistik auch keine neue oder ungewöhnliche Aufgabe, sondern werden regelmäßig in einer Reihe von bundesgesetzlich geregelten Statistiken - insbesondere für den Mikrozensus - beanstandungsfrei eingesetzt. Daher konnte der Gesetzgeber grundsätzlich darauf vertrauen, dass die statistischen Ämter des Bundes
und der Länder - gegebenenfalls mit Unterstützung externen Sachverstands - zur
Entwicklung eines geeigneten Verfahrens in der Lage sind.

 cc) Die zur Registerfehlerkorrektur entwickelten ergänzenden Verfahren durfte der        293
Gesetzgeber auf der Grundlage der ihm zur Verfügung stehenden Informationen für
geeignet halten, die Einwohnerzahl hinreichend genau zu ermitteln. Das gilt auch für
die Kombination zweier Methoden.

  Das gilt zunächst für das in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern zum            294
Einsatz gebrachte Verfahren der Befragung zur Klärung von Unstimmigkeiten nach §
16 ZensG 2011. Dieses war durch die Befragungen im Rahmen der Haushaltegenerierung im Zensustest bereits vorgezeichnet. Dabei ließen die erhobenen Daten
schon nach Abschluss der Mehrfachfallprüfung nur noch geringen Korrekturbedarf
erwarten. Die durchschnittlichen Registerfehlerquoten für Gemeinden mit weniger als
10.000 Einwohnern lagen bereits in der Größenordnung der bei Vollerhebungen zu
erwartenden Fehlerraten (1,4% Übererfassungen, 1,3% Untererfassungen). Daher
wurden unter Hinzunahme der neu entwickelten Methode in § 16 ZensG 2011 gegenüber Vollerhebungen vergleichbare Werte von 0,84% Übererfassungen und 1% Untererfassungen erwartet.

  Im Hinblick auf das für Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern zum Einsatz          295
gebrachte Stichprobenverfahren konnte sich der Gesetzgeber zunächst auf die prinzipielle Einschätzung der amtlichen Statistik berufen, die ein derartiges Verfahren als
für die Korrektur von Registerfehlern generell geeignet eingeschätzt hatte. Auf
Grundlage des Zensustests lag zudem nahe, dass eine mit der für die kleinen Gemeinden vorgesehenen vergleichbare Befragung für größere Gemeinden keine hinreichende Korrektur von Registerfehlern bewirken würde. Der Zensustest hatte auch
indiziert, dass maschinelle Mehrfachfallprüfungen für große Gemeinden hinreichend
genaue Ergebnisse liefern konnten. Für die Beherrschung des Stichprobenzufallsfeh-



                                        106/124

lers wurde mit der Regelung in § 7 Abs. 1 Nr. 1 ZensG 2011 Vorsorge getroffen.

 d) Im Nachhinein erkennbar gewordene Abweichungen von der gesetzgeberischen              296
Prognose stellen deren Gültigkeit nicht in Frage. Die nach Abschluss des Zensus
2011 vorgenommene amtliche Evaluation spricht vielmehr für einen hohen Grad der
Zielerreichung.

  Für eine Vielzahl von Gemeinden haben sich bei der Durchführung der Stichprobe          297
allerdings Abweichungen von dem in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 niedergelegten Wert von höchstens 0,5% ergeben: Durchschnittlich lag der tatsächliche Abweichungswert bei 0,56% (Statistisches Bundesamt, Qualitätsbericht Zensus nach
§ 17 Zensusgesetz 2011, S. 7). Diese Abweichung erreicht freilich noch kein Ausmaß, das die Gültigkeit der gesetzgeberischen Prognose in Frage stellen würde. Zu
gravierenden Abweichungen (über 1%) kam es auch auf Gemeindeebene nur in verhältnismäßig wenigen Fällen.

  Soweit die Antragsteller ferner einen stark verzerrenden Effekt durch den Methodenwechsel an der 10.000-Einwohner-Grenze rügen, mag dies im Hinblick auf zukünftige Erhebungen Anlass zu Korrekturen sein. Die Gültigkeit der dem Zensusgesetz 2011 zugrunde liegenden Prognose wird dadurch jedoch nicht in Frage gestellt,
zumal eine spätere Untersuchung zu dem Ergebnis gelangt ist, dass die behauptete
Verzerrung für Länder mit zentralem Melderegister nicht nachweisbar ist (vgl. Rendtel, Warum im Zensus die Ergebnisse der Stichprobenmethode keine Benachteiligung der großen Gemeinden darstellen: Eine Detektivarbeit, School of Business &
Economics: Economics, No. 2015/24, S. 10). Letzteres ist jedenfalls ein Indiz dafür,
dass die von den Antragstellern beanstandeten Effekte möglicherweise (auch) auf
der Aussagekraft der Melderegister beruhen können, der Gesetzgeber damit jedoch
nicht ohne Weiteres rechnen musste.

  Mittlerweile hat das Statistische Bundesamt die Ergebnisse der Wiederholungsbefragungen sowie den nach § 17 Abs. 5 ZensG 2011 zu erstellenden Qualitätsbericht
veröffentlicht (Statistisches Bundesamt, Qualitätsbericht Zensus nach § 17 Zensusgesetz 2011). In Wiederholungsbefragungen wurde eine durchschnittliche Übererfassung von 0,24% in kleinen Gemeinden und von 0,6% in großen Gemeinden festgestellt (Statistisches Bundesamt, Qualitätsbericht Zensus nach § 17 Zensusgesetz
2011, S. 10 f.). Das belegt, dass sich die durchschnittlichen Abweichungen in vergleichbaren oder unterhalb der für Vollerhebungen in der Vergangenheit festgestellten Größenordnungen bewegt haben. Der Qualitätsbericht stellt Übereinstimmungsquoten von durchgängig über 90% fest und bescheinigt den Existenzfeststellungen
durch die Erhebungsbeauftragten außerdem eine gute Qualität (Statistisches Bundesamt, Qualitätsbericht Zensus nach § 17 Zensusgesetz 2011, S. 34). Für die Zukunft empfiehlt die Evaluation allerdings ein einheitliches Verfahren zur Korrektur von
Registerfehlern.

 e) Dass die dem Zensusgesetz 2011 zugrunde liegende Prognose gültig ist, entbindet den Gesetzgeber indes nicht davon, bei der Gestaltung zukünftiger Volkszählun-


                                        107/124

gen die Erfahrungen mit dem verfahrensgegenständlichen Zensus zu berücksichtigen und die Erforderlichkeit von Anpassungen zu prüfen.

  3. Die unterschiedliche Regelung der in §§ 7 und 16 sowie in § 15 Abs. 2 und 3              301
ZensG 2011 normierten Verfahren zur Korrektur von Registerfehlern entlang der
10.000-Einwohner-Schwelle ist am Gebot föderativer Gleichbehandlung, nicht jedoch
am interkommunalen Gleichbehandlungsgebot zu messen (a). Soweit sie das Gebot
föderativer Gleichbehandlung beeinträchtigen sollte (b), ist sie sachlich gerechtfertigt
(c). Für ein strukturelles Vollzugsdefizit, das zu einer sachlich nicht gerechtfertigten
Ungleichbehandlung und deshalb bereits zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzes
führen könnte, ist nichts ersichtlich (d). Der Gesetzgeber ist allerdings verpflichtet, die
bestehende Ungleichbehandlung im Hinblick auf zukünftige Zensusverfahren zu
überprüfen (e).

 a) Die in den angegriffenen Vorschriften enthaltene Differenzierung im Verfahren für         302
die Ermittlung der amtlichen Einwohnerzahlen entlang der 10.000-Einwohner-Schwelle kann in den Ländern zu unterschiedlich hohen Fehlerraten bei der Überund Untererfassung führen, da sich die Bevölkerungsstruktur der Länder teilweise erheblich unterscheidet (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 57; BRDrucks 3/1/09, S. 18;
BRDrucks 3/09, S. 17). Da die durch den Zensus ermittelten Einwohnerzahlen Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Länder insbesondere im Bereich des Bund-Länder-Finanzausgleichs haben (vgl. oben Rn. 154 ff.), ist diese Differenzierung deshalb am Gebot föderativer Gleichbehandlung (Art. 20 Abs. 1 GG) zu messen.

  Das aus der Garantie kommunaler Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) abgeleitete            303
interkommunale Gleichbehandlungsgebot ist für den vorliegenden Zusammenhang
dagegen ohne Belang, denn es setzt voraus, dass die in Rede stehende Regelung
die kommunale Selbstverwaltung - dem Gesetzgeber zurechenbar - beeinträchtigt.
Daran fehlt es jedoch. Zwar war ein Ziel des Zensus 2011 auch die Ermittlung amtlicher Einwohnerzahlen für kommunale Gebietskörperschaften. Damit wurden jedoch
nicht die Rechtsverhältnisse der Gemeinden (und Kreise) geregelt, sondern den Ländern lediglich mögliche Anknüpfungstatsachen für ihre in eigener Verantwortung vorgenommenen Regelungen der kommunalen Rechtsverhältnisse zur Verfügung gestellt (vgl. oben Rn. 182 ff.).

 b) In § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und § 15 Abs. 2 ZensG 2011 sieht das Gesetz für Gemeinden ab 10.000 Einwohnern Verfahren vor, die von denjenigen für Gemeinden
mit weniger als 10.000 Einwohnern abweichen. Diese Differenzierung kann mittelbar
eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung der Länder bewirken.

  In Gemeinden ab 10.000 Einwohnern erfolgte die Korrektur von Registerfehlern gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 mittels der Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis unter Einbeziehung aller Anschriften. Dagegen sieht § 16 ZensG 2011
für Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern eine Individualbefragung aller
Personen vor, die an Anschriften mit nur einer bewohnten Wohnung leben und bei
denen sich - zum Beispiel aufgrund der im Rahmen der Gebäude- und Wohnungs-


                                          108/124

zählung erhobenen Daten oder weil sie anhand ihrer Meldedaten keiner Wohnung
zuzuordnen sind (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 44) - Unstimmigkeiten im Hinblick auf
die Richtigkeit der Registerdaten ergeben haben (§ 16 ZensG 2011).

 Gemäß § 15 Abs. 3 ZensG 2011 war - neben der für alle Gemeindegrößen vorgesehenen Befragung nur mit Nebenwohnsitz gemeldeter Personen - in Gemeinden mit
weniger als 10.000 Einwohnern zur Klärung von sogenannten Mehrfachfällen eine Individualbefragung all der Personen vorzunehmen, die ausweislich der Melderegisterdaten mit mehr als einer alleinigen Wohnung oder Hauptwohnung gemeldet waren.
Derartige Mehrfachfälle wurden in Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern gemäß § 15 Abs. 2 ZensG 2011 maschinell bereinigt, indem die Wohnung, in die die
Person ausweislich der Registerdaten zuletzt eingezogen war, als alleinige Hauptwohnung behandelt wurde.

  Diese Differenzierungen behandeln zwar die Länder nicht ungleich, weil die Anwendung des Schwellenwertes auf ihre jeweiligen Gemeinden in identischer Weise erfolgt. Im Rahmen eines Verfahrens, dessen Ziel die Ermittlung vergleichbarer Ergebnisse ist, stellt die Anwendung unterschiedlicher Methoden jedoch dann eine
rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung dar, wenn nicht nur geringfügige Auswirkungen auf die Vergleichbarkeit der Ergebnisse naheliegend erscheinen. In der
Tat kann sich die Differenzierung in der Verfahrensgestaltung auf die einzelnen Länder unterschiedlich auswirken, da sich der Anteil der in großen und kleinen Gemeinden lebenden Bevölkerung aufgrund der unterschiedlichen Siedlungsstruktur in den
Ländern zum Teil erheblich unterscheidet (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 57; BRDrucks
3/1/09, S. 18; BRDrucks 3/09, S. 17) und die Genauigkeit beider Verfahren jedenfalls
nicht identisch ist. Die Differenzierung im Verfahren kann daher mittelbar zu einer
rechtfertigungsbedürftigen Ungleichbehandlung einzelner Länder führen.

  c) Die in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 sowie § 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011 angelegte Unterscheidung hinsichtlich der Korrekturverfahren entlang der 10.000-Einwohner-Schwelle ist jedoch gerechtfertigt, weil sie aus sachlichen Gründen erfolgte und jedenfalls bei der gebotenen ex-ante-Betrachtung zu hinreichend vergleichbaren
Ergebnissen zu kommen versprach. Dies gilt sowohl für die Verfahren zur Korrektur
von Registerfehlern nach § 7 und § 16 ZensG 2011 (aa) als auch für die unterschiedlichen Verfahren der Mehrfachfalluntersuchung nach § 15 Abs. 2 beziehungsweise
Abs. 3 ZensG 2011 (bb). Der Gesetzgeber hat auch die zahlenmäßige Festlegung
der Grenze für die Verfahrensdifferenzierung nicht willkürlich getroffen (cc).

 aa) Die Differenzierung zwischen der Anwendung der Haushaltsstichprobe nach § 7       309
Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 und der Befragung zur Klärung von Unstimmigkeiten
nach § 16 ZensG 2011 ist im Ergebnis gerechtfertigt. Die Erwägungen des Gesetzgebers beruhen auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage (1) und der Heranziehung
sachlicher Gründe (2). Die Prognose des Gesetzgebers ist insoweit nicht zu beanstanden (3).

 (1) Der Gesetzgeber ist von der grundsätzlichen Eignung beider Verfahren zur Er-      310


                                      109/124

mittlung von wirklichkeitsnahen Einwohnerzahlen ausgegangen und hat sich dabei
vornehmlich auf die Ergebnisse des Zensustests gestützt (vgl. BTDrucks 16/12219,
S. 30, 44). Dieser hatte die Varianten einer Vollerhebung, einer Kombination von registergestütztem Zensus für Gemeinden mit weniger als 100.000 Einwohnern und einer Vollerhebung in Gemeinden mit mehr als 100.000 Einwohnern, einem registergestützten Zensus mit Stichproben in allen Gemeinden und einem registergestützten
Zensus mit Stichproben nur in Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern untersucht und die letzte Variante empfohlen. Es hatte sich gezeigt, dass Über- und
Untererfassungen wie auch der Saldo zwischen beiden gegenläufigen Fehlern in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern im Durchschnitt geringer waren als in
größeren Gemeinden. Zudem hatte sich eine allgemeine Tendenz der - auch relativen - Zunahme von Registerfehlern bei steigender Einwohnerzahl ergeben. Auch
Möglichkeiten, die Genauigkeit des registergestützten Zensus zu verbessern, unter
anderem durch die Ergänzung um eine Stichprobenerhebung, wurden erörtert. Geprüft wurde ferner, ob mit einer Stichprobe auch weitere Merkmale erhoben werden
konnten. Für die Methodendifferenzierung sprach ferner, dass für die Gewinnung
zusätzlicher Informationen aufgrund der Stichprobe in Gemeinden mit mindestens
10.000 Einwohnern nur ein verhältnismäßig geringer Mehraufwand erforderlich war,
während eine Erstreckung auf alle Gemeinden eine Verdoppelung des Stichprobenumfangs erfordert hätte. Eine denkbare Einschränkung der Vergleichbarkeit der Genauigkeit bei den festgestellten Einwohnerzahlen zwischen den Gemeinden musste
nach Auffassung der statistischen Ämter des Bundes und der Länder hingenommen
werden. Da man im Durchschnitt hierdurch eine leichte Unterschätzung der Einwohnerzahlen der kleinen Gemeinden erwartete, sollten noch Verfahren zur Reduzierung
von Untererfassungen in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern entwickelt
werden (vgl. Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <832>). Mit Blick auf die individuelle Befragung bei Unstimmigkeiten ergab sich, dass dieses Verfahren nur für den
Bereich von Ein- und Zweifamilienhäusern einen akzeptablen Wirkungsgrad aufweist
und der damit erreichbare Bereinigungseffekt für die Gemeinden unter 10.000 Einwohnern eine deutliche Absenkung der Untererfassungen bewirkt, da dort ein großer
Teil der Bevölkerung in Ein- oder Zweifamilienhäusern wohnt (vgl. Statistische Ämter
des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik,
8/2004, S. 813 <818>). Gleichzeitig wiesen die Ergebnisse des Zensustests darauf
hin, dass dieses Verfahren in Gemeinden ab 10.000 Einwohnern nicht mehr sinnvoll
zum Einsatz gebracht werden konnte.

 Der Gesetzgeber hat dieses Ergebnis des Zensustests in § 7 Abs. 1 Satz 2 ZensG          311
2011 aufgegriffen und den registergestützten Zensus in Gemeinden mit mindestens
10.000 Einwohnern um ein Stichprobenverfahren ergänzt, das auch der Ermittlung
zusätzlicher Zensusmerkmale diente. Gleichzeitig sah er in § 16 ZensG 2011 für Gemeinden unter 10.000 Einwohnern eine Individualbefragung zur Klärung von Unstimmigkeiten zwischen den Angaben im Rahmen der Gebäude- und Wohnungszählung
und den Registerdaten vor (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 30, 44). Dass entgegen der


                                       110/124

Empfehlung des Zensustests Zweifamilienhäuser, also Anschriften mit zwei bewohnten Wohnungen, nicht in das Korrekturverfahren nach § 16 ZensG 2011 einbezogen
wurden, begründete er unter Hinweis auf eine Simulationsberechnung des Bayerischen Landesamtes für Statistik in der Sache damit, dass die Einbeziehung des Bereichs der Zweifamilienhäuser gegenüber der vorgesehenen Beschränkung nur eine geringfügige Verbesserung der Über- (0,72% statt 0,84%) und Untererfassungen
(0,87% statt 1%) sowie einen erheblichen Befragungsmehraufwand ergeben habe
(vgl. BTDrucks 16/12219, S. 44), ohne zu einer merklichen Änderung im saldierten
Korrektureffekt zu führen.

  (2) Die Verwendung unterschiedlicher Verfahren zur Korrektur von Über- und Untererfassungen in den Melderegistern gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und § 16 ZensG
2011 erscheint vor dem Hintergrund des dem Gesetzgeber zur Verfügung stehenden
Erkenntnisstandes jedenfalls vertretbar. Die in der mündlichen Verhandlung befragten sachverständigen Auskunftspersonen haben ausgeführt, dass das Ziel einer wesentlichen Reduktion des Verwaltungsaufwands, vor allem aber einer geringeren Belastung der Bevölkerung durch primärstatistische Befragungen ohne eine
entsprechende Grenze für die Anwendung des Stichprobenverfahrens nicht erreichbar gewesen wäre. Wäre das Stichprobenverfahren auf sämtliche Gemeinden erstreckt worden, wäre es organisatorisch und technisch nicht mehr handhabbar gewesen.

 Die Beschränkung der Haushaltsstichprobe auf Gemeinden mit mindestens 10.000           313
Einwohnern ermöglichte neben einer Verringerung des Verwaltungsaufwandes insbesondere die Verschonung weiter Teile der Bevölkerung von erheblichen Grundrechtseingriffen durch die geringere Zahl der zu befragenden Personen. Nach den im
Rahmen des Zensustests geltenden Annahmen war insoweit von einer Reduktion
von 11,8 Millionen auf 7,6 Millionen Personen auszugehen (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 330; Statistische Ämter des Bundes und der
Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <827 f.,
833>). Dagegen hätte eine Ausdehnung der Haushaltsstichprobe auf Gemeinden mit
weniger als 10.000 Einwohnern dort besonders hohe - häufig weit über dem Bundesdurchschnitt liegende - Auswahlsätze zur Folge gehabt (vgl. Statistische Ämter des
Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/
2004, S. 813 <827>). Damit wäre das Risiko der Erfassung in kleinen Gemeinden
noch weiter vergrößert worden. In einzelnen Gemeinden wären der Sache nach weitgehend vollständige Datensätze geschaffen und der zufällige Charakter der Erfassung für die Einzelnen damit praktisch aufgehoben worden, was sowohl im Hinblick
auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung als auch für die Akzeptanz der
Erhebung problematisch erschien. Dass Stichprobenerhebungen sich prinzipiell für
die Registerkorrektur in kleinen Gemeinden nicht eignen würden und dass die Methode nach § 16 ZensG 2011 nach den Ergebnissen des Zensustests in den kleinen Gemeinden eine hohe Angleichung der Ergebnisse an die Realität erwarten ließ, wurde
demgegenüber im Vorbereitungsstadium des Gesetzgebungsverfahrens nach dem



                                       111/124

Ergebnis der mündlichen Verhandlung nicht in Zweifel gezogen; nach den Ausführungen des Präsidenten des Bayerischen Landesamtes für Statistik in der mündlichen Verhandlung waren die letztlich zum Einsatz gekommenen Regelungen zur
Klärung von Unstimmigkeiten und der damit verbundenen primärstatistischen Mehrfachfallprüfung zwischen den statistischen Ämtern von Bund und Ländern nicht umstritten.

  Sachgerecht ist schließlich auch die zusätzliche Erwägung des Gesetzgebers, dass      314
ein durch die Beschränkung des Stichprobenverfahrens verringerter Erhebungsumfang - etwa durch bessere Schulungsmöglichkeiten der Erhebungsbeauftragten oder
zusätzliche Möglichkeiten zur Korrektur von Fehlern - eine, verglichen mit der Totalerhebung, höhere Ergebnisqualität der primärstatistisch erhobenen Daten erwarten
lasse (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 31). Der Gesetzgeber ist auch insoweit ersichtlich
Einschätzungen gefolgt, die auf Erfahrungswerten der amtlichen Statistik beruhen.

  (3) Mit der Einschätzung, dass die nach § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 und §      315
16 ZensG 2011 vorgesehenen Verfahren zur Aufdeckung von Über- und Untererfassungen eine Ermittlung der Einwohnerzahlen der Länder erwarten lassen, die eine
der Funktionsfähigkeit der amtlichen Statistik entsprechende Genauigkeit erreicht,
hat der Gesetzgeber den ihm zukommenden Prognosespielraum nicht überschritten.
Der Differenzierung lag ersichtlich die Vorstellung zugrunde, dass die je nach Gemeindegröße unterschiedlichen Verfahren zur Korrektur von Fehlern in den Melderegistern trotz unterschiedlicher Gemeindestruktur in den Ländern geeignet waren, deren Einwohnerzahlen zumindest in vergleichbarer Genauigkeit zu bestimmen. Den im
Rahmen des Zensustests angestellten Methodenvergleichen lassen sich Aussagen
zur gleichen statistischen Genauigkeit der Ermittlung der Einwohnerzahlen in Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern durch das Stichprobenverfahren und
zur angeglichenen Genauigkeit der Ermittlung der Einwohnerzahlen in Gemeinden
mit weniger als 10.000 Einwohnern durch eine Individualbefragung im Fall von Unstimmigkeiten zwischen den Angaben im Rahmen der Gebäude- und Wohnungszählung und den Registerdaten im Ein- und Zweifamilienhausbereich entnehmen. Damit
ist zwar nicht festgestellt, dass durch die Korrektur der Melderegister mittels eines
Stichprobenverfahrens in Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern die Einwohnerzahl mit identischer mathematischer Genauigkeit ermittelt werden kann wie
mittels einer Individualbefragung im Fall von Unstimmigkeiten in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern. Der Zensustest hatte vielmehr ergeben, dass für die
Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern eine eingeschränkte Vergleichbarkeit
der festgestellten Einwohnerzahlen hingenommen werden müsse und es im Durchschnitt dieser Gemeinden zu einer geringen Unterschätzung der Einwohnerzahlen
kommen dürfte, weshalb insoweit noch Verfahren zur Reduzierung der Fehlbestände
entwickelt werden sollten (vgl. Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <832>). Andererseits
ergaben sich aber gerade keine Anhaltspunkte für eine signifikante Überschätzung
der Einwohnerzahlen kleiner Gemeinden.



                                       112/124

  Die Anordnung des Verfahrens nach § 16 ZensG 2011 beruht auf fachstatistischen         316
Empfehlungen auf der Grundlage hierfür durchgeführter Berechnungen (vgl. Stellungnahme des Statistischen Bundesamtes vom 7. November 2016, S. 6 und Anlage
2 zur Stellungnahme), die in der Sache nicht zu beanstanden sind. Hinzu kommt die
Annahme einer hinreichenden Vergleichbarkeit der Ergebnisse beider Verfahren aufgrund der Ergebnisse des Zensustests, die nach der Bewertung durch die statistischen Ämter des Bundes und der Länder darauf hindeuteten, dass für die Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern die Fehlerrate der Register bereits ohne
Stichprobe auf ein akzeptables Maß gesenkt werden könne (Stellungnahme des Statistischen Bundesamtes vom 7. November 2016, Anlage 1 S. I). Gleiches gilt mit Blick
auf das Stichprobenverfahren für Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern.
Diese Wertung wird durch die fachliche Expertise der statistischen Ämter des Bundes
und der Länder unterstützt.

 Keinen Bedenken begegnet es schließlich, dass der Gesetzgeber - insoweit abweichend von den Empfehlungen des Zensustests - die Individualbefragung gemäß § 16
ZensG 2011 auf den Einfamilienhausbereich beschränkt hat. Diese Abweichung hat
er in der Gesetzesbegründung mit einer Bezugnahme auf Untersuchungen des
Bayerischen Landesamtes für Statistik nachvollziehbar begründet. Diese hatten ergeben, dass sich die zusätzlich aufgedeckten Über- und Untererfassungen im Ergebnis (nahezu) ausglichen, so dass bei einem Verzicht auf deren Korrektur allenfalls eine geringfügige Auswirkung auf das Ergebnis erwartet wurde.

  Soweit eine Verzerrung der Ergebnisgenauigkeit nach dem damaligen Stand in der         318
Tat nicht völlig auszuschließen war, ändert dies nichts an der verfassungsrechtlichen
Beurteilung. Zum einen war sie gering, weil der überwiegende Teil der Bevölkerung
auch in den Flächenländern in Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern lebt
und daher der Haushaltsstichprobe unterfiel. Nach dem dem Zensustest zugrunde
liegenden Melderegisterbestand zum 5. Dezember 2001 waren nur knapp 23 Millionen Deutsche mit Hauptwohnung in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern
gemeldet, was einem Anteil von weniger als einem Drittel der Bevölkerung der Flächenländer entsprach; dieser dürfte zwischen 2001 und 2011 weiter zurückgegangen
sein. Zum anderen hat der Gesetzgeber für die Länder mit überdurchschnittlichem
Bevölkerungsanteil in besonders großen Gemeinden mögliche negative Auswirkungen dadurch begrenzt, dass in Gemeinden mit mehr als 400.000 Einwohnern gemäß
§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Abs. 3 Satz 7 ZensG 2011 Stadtteile mit durchschnittlich etwa
200.000 Einwohnern als eigenständige Erhebungsgebiete vorgesehen wurden. Das
ermöglichte eine bessere Anpassung der Stichprobe an die Gemeindestruktur und im
Ergebnis auch eine Absenkung des Stichprobenzufallsfehlers (vgl. Präsident des
Statistischen Landesamtes Rheinland-Pfalz, BT(A)Drucks 16(4)586 C, S. 2 f.). Von
vornherein war damit ein einfacher relativer Standardfehler erheblich unterhalb der
für andere Gemeinden ab 10.000 Einwohnern vorgegebenen Höchstgrenze von
0,5% zu erwarten. Diese Erwartung hat sich auch erfüllt. So betrug der einfache relative Standardfehler für Berlin 0,13%, für die Stadtgemeinde Bremen als Teil der Frei-



                                       113/124

en Hansestadt Bremen 0,26% sowie für Hamburg 0,21% (vgl. Tabelle „Genauigkeit
der Ergebnisse der Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis zur Ermittlung der
neuen Einwohnerzahl <einfacher relativer Standardfehler>“).

  Verbleibende, aus der Methodendifferenzierung resultierende Verzerrungen hat der      319
Gesetzgeber, soweit sie auf der Grundlage der beim Normerlass vorliegenden Erkenntnisse vorhersehbar waren, aus den geschilderten Gründen in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise in Kauf genommen (vgl. Ziekow,
BT(A)Drucks 16(4)586 B, S. 2 ff.; Präsident des Statistischen Landesamtes
Rheinland-Pfalz, BT(A)Drucks 16(4)586 C, S. 4 ff.; Landesamt für Datenverarbeitung
und Statistik NRW, BT(A)Drucks 16(4)255 C, S. 6 ff.). Auch bei Vollerhebungen lassen sich im Übrigen derartige Verzerrungen nicht vollständig ausschließen. So wurden - wie bereits ausgeführt - bei der Volkszählung 1970 für das Bundesgebiet insgesamt eine Untererfassung von 1,4% und eine Übererfassung von 0,8% ermittelt
(Statistisches Bundesamt, Haushaltebefragung beim Zensus 2011. Erläuterungen
zum Stichprobenverfahren, 2010, S. 8). Dabei sind erheblich größere regionale
Streuungen nicht ausgeschlossen, wie die Bundesregierung unter Bezugnahme auf
Erfahrungen mit Vollerhebungen in Kanada und dem Vereinigten Königreich dargelegt hat. Vor diesem Hintergrund können jedenfalls nachträglich festgestellte Verzerrungen in einer Größenordnung von 1 bis 1,5% für sich genommen noch nicht als
durchgreifendes Indiz für eine aus der ex-ante-Perspektive willkürliche Ungleichbehandlung angesehen werden.

  Dass die Befragung zur Klärung von Unstimmigkeiten nach den Erkenntnissen der         320
Auswertung der Zensuserhebung einen durchschnittlich um 0,9 Prozentpunkte geringeren Korrektureffekt hatte als die hypothetisch durch eine Ausdehnung der Stichprobe auf die Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern bewirkte Korrektur, stellt
diese Einschätzung ebenso wenig in Frage wie die Tatsache, dass nachträgliche Untersuchungen der statistischen Landesämter bislang keine Ansatzpunkte für eine „Ertüchtigung“ dieser Methode erbringen konnten. Nach den Ausführungen der sachkundigen Dritten in der mündlichen Verhandlung hat die Befragung nach § 16 ZensG
2011 im Durchschnitt die nach dem Zensustest erwarteten Ergebnisse erbracht; das
Defizit an Korrekturwirkung beruht demgegenüber auf Umständen, die für den Gesetzgeber nicht vorhersehbar waren.

 bb) Für die unterschiedliche Regelung der Mehrfachfallprüfung in § 15 Abs. 2 und 3     321
ZensG 2011 gelten vergleichbare Erwägungen.

 Der Gesetzgeber hat die Verwendung unterschiedlicher Methoden zur Korrektur            322
von Mehrfachfällen in § 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011 damit begründet, dass für Personen mit mehr als einer Wohnung oder Hauptwohnung, die in Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern gemeldet sind, eine Überprüfung im Rahmen der Haushaltsstichprobe genüge (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 43), und hat damit im
Ausgangspunkt konsequent an die Verfahrensdifferenzierung nach § 7 Abs. 1 Satz 2
Nr. 1 und § 16 ZensG 2011 angeknüpft. Er ist ersichtlich davon ausgegangen, dass



                                       114/124

die Differenzierung im Rahmen der Mehrfachfallprüfung einer vergleichbaren realitätsgerechten Ermittlung der Einwohnerzahlen nicht entgegensteht, da die Differenzierung der zur Korrektur von Mehrfachfällen eingesetzten Verfahren nicht zu einer
wesentlichen Verfälschung des Ergebnisses führen würde (BTDrucks 16/12219, S.
43), und dass daher auf die bei Erstreckung des Verfahrens nach § 15 Abs. 3 ZensG
2011 auf die größeren Gemeinden erforderlichen zusätzlichen Befragungen verzichtet werden könne.

  Das ist nicht zu beanstanden. Dem Gesetzgeber stand nach den Ergebnissen des         323
Zensustests vor Augen, dass für die Gemeinden unterhalb der 10.000-Einwohner-Schwelle im Wesentlichen das dort erprobte Verfahren verwendet werden konnte,
das eine individuelle Mehrfachfallprüfung beinhaltete und auf dieser Grundlage als
prinzipiell geeignet eingeschätzt wurde, während für die größeren Gemeinden eine
umfassende Registerfehlerkorrektur im Stichprobenverfahren erfolgen musste. Vor
diesem Hintergrund durfte er davon ausgehen, dass für beide Verfahren ein jeweils
passendes Verfahren zur Mehrfachfallprüfung vorzusehen war und dass in Gemeinden ab 10.000 Einwohnern mit Blick auf das vorgesehene, alle Registerfehler betreffende Stichprobenverfahren eine Prüfung von Mehrfachfällen durch individuelle Befragung für das Gesamtergebnis eine geringere Rolle spielen und einen geringeren
Beitrag zur Genauigkeit leisten würde. Die Bewertung des Zensustests hatte insbesondere auch ergeben, dass der weitaus größte Teil der in der Mehrfachfallprüfung
auffällig gewordenen Fälle ohne Rückfragen bei den Bürgern geklärt werden konnte
und telefonische oder postalische Rückfragen zur Personenfeststellung nur bei einem kleinen Teil der entdeckten Mehrfacheintragungen erforderlich waren (vgl. Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft
und Statistik, 8/2004, S. 813 <818>). Nach fachstatistischer Einschätzung konnten
95,02% der primärstatistisch zu erfassenden Mehrfachfälle auch maschinell bereinigt
werden (Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 100). Die Evaluation des Zensus 2011 bestätigt diese Einschätzung. So hat ein Vergleich zwischen einer Befragung zur Bereinigung von Mehrfachfällen mit einer parallel vorgenommenen
maschinellen Klärung nach Auskunft des statistischen Bundesamtes eine Übereinstimmung von 99,1% ergeben. Auf der Grundlage dieser Erkenntnisse gibt es auch
im Nachhinein keine Anhaltspunkte dafür, dass durch die Methodendifferenzierung
im Rahmen der Mehrfachfallüberprüfung nach § 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011 mit einer nennenswerten Verzerrung der Ergebnisgenauigkeit zwischen Gemeinden ab
und unterhalb der 10.000-Einwohner-Schwelle gerechnet werden musste.

 cc) Auch die Festlegung der maßgeblichen Schwelle für die Methodendifferenzierung auf 10.000 Einwohner beruht auf sachlichen Erwägungen.

 Der Zensustest hat Registerfehlerquoten für Gemeinden mit weniger als 10.000          325
Einwohnern, mit von 10.000 bis unter 50.000 Einwohnern, mit ab 50.000 bis weniger
als 800.000 Einwohnern und mit ab 800.000 Einwohnern ermittelt. Zudem sind den
Auswertungen Registerfehlerquoten für einen Bereich von 50.000 bis 100.000 Einwohnern zu entnehmen. Auf dieser Grundlage haben die statistischen Ämter des


                                      115/124

Bundes und der Länder insbesondere die Ergänzung des registergestützten Zensus
um Stichprobenerhebungen in allen Gemeinden sowie in Gemeinden ab 10.000 Einwohnern untersucht und dabei letzteres empfohlen.

  Zwar wurde bei der Untersuchung der Fehlerquoten der Melderegister in Abhängigkeit von der Gemeindegröße erst ab der Gruppe von 50.000 bis unter 800.000 Einwohnern eine deutliche Steigerung der Fehlerquoten festgestellt, während diese
beim Vergleich mit Gemeinden ab 10.000, aber unter 50.000 Einwohnern erkennbar
weniger ausgeprägt war. Zudem lagen nicht nur bei Gemeinden mit weniger als
10.000 Einwohnern, sondern auch bei Gemeinden ab 10.000 bis unter 50.000 Einwohnern die saldierten Fehlerquoten noch unter dem Bundesdurchschnitt und erreichten erst bei Gemeinden mit mehr als 100.000 Einwohnern überdurchschnittliche
Werte. Die Ergebnisse des Zensustests belegen gleichwohl die vom Gesetzgeber in
Bezug genommene Annahme einer positiven Korrelation zwischen Gemeindegröße
und (unbereinigten) Registerfehlerquoten - insbesondere im Hinblick auf Übererfassungen (sog. „Karteileichen“). Eine positive Korrelation lässt sich ebenso - wenn auch
in geringerem Umfang - für die Fehlbestandsquoten feststellen. Der Gesetzgeber hat
ferner berücksichtigt, dass sich eine Stichprobenerhebung bei abnehmender Gemeindegröße immer mehr einer Totalerhebung annähern muss, um hinreichend genaue Ergebnisse liefern zu können. Eine Ausweitung der Stichprobe auf die Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern hätte daher nach damaliger Bewertung eine
Ausweitung des Stichprobenumfangs auf 11,8 Millionen (statt 7,6 Millionen) Personen zur Folge gehabt. Hinzu kommt, dass die Methode der Individualbefragungen
gerade jenseits der Grenze von 10.000 Einwohnern als ungeeignet eingeschätzt wurde.

 Der Gesetzgeber ist ferner nachvollziehbar davon ausgegangen, dass jedenfalls im         327
Durchschnitt ein erheblich geringerer Korrekturbedarf der Melderegister in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern bestand. Die vorgelegten Ergebnisse ließen
im unbereinigten Melderegisterbestand auf einen Zusammenhang zwischen Gemeindegröße und Fehlbestands- und „Karteileichen“-Raten schließen (Statistisches
Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 54 ff.). Ferner ergab sich für diese Gemeinden nach der Mehrfachfallprüfung ein besonders günstiger Saldo von „Karteileichen“ und Fehlbeständen (vgl. Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <818>).

  Die Grenzziehung bei 10.000 Einwohnern beruhte somit auf hinreichenden tatsächlichen Ansatzpunkten. Dass auch eine andere Grenzziehung denkbar gewesen wäre,
stellt dies nicht in Frage.

  d) Für ein strukturelles Vollzugsdefizit, das zur Verfassungswidrigkeit bereits des     329
Gesetzes wegen einer dadurch verursachten nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung führen könnte, ist nichts ersichtlich. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die
Länder in den Zensus 2011 über ihre zuständigen Behörden eng eingebunden waren
und ein solches Defizit vor allem in ihrem Zuständigkeitsbereich aufgetreten sein



                                        116/124

müsste.

  Von Anfang an standen den Ländern ausreichende Kontroll- und Mitwirkungsmöglichkeiten zu Gebote, um ihre Interessen an einem ordnungsgemäßen Vollzug des
ZensG 2011 zu wahren. Der Vollzug lag im Wesentlichen in ihren Händen (Art. 83 f.
GG). Dies gilt auch für die Feststellung der amtlichen Einwohnerzahlen von Ländern
und Gemeinden und die Bestimmung der dafür zuständigen Behörden. Sie haben eigene Gesetze zur Ausführung des Zensusgesetzes 2011 erlassen und darin unter
anderem Regelungen über die Feststellung der amtlichen Einwohnerzahlen der Gemeinden (in den Stadtstaaten: der Bezirke) und des Landes getroffen (vgl. § 2 AG-ZensG 2011 <BW>; Art. 26 Abs. 2 BayStatG; § 2 ZensusAGBln; § 1 Abs. 3 Zensus-AGBbg; § 2 ZensAG <HB>; § 1 Hamburgisches Gesetz zur Ausführung des
Zensusgesetzes 2011; § 2 Hessisches Ausführungsgesetz zum Zensusgesetz 2011;
§ 2 ZensAG M-V; § 1 Abs. 2 Nds. AG ZensG 2011; § 2 Satz 1 ZensG 2011 AG NRW;
§ 2 Landesgesetz zur Ausführung des Zensusgesetzes 2011 <RP>; § 2 Gesetz Nr.
1713 zur Ausführung des Zensusgesetzes 2011 <SL>; § 1 Abs. 3 SächsZensGAG; §
1 Abs. 4 ZensAG LSA; § 2 ZensGAG <SH>; § 2 ThürAGZensG 2011). Ihnen obliegt
die Führung der Melderegister, die eine wesentliche Grundlage des registergestützten Zensus 2011 bildeten, einschließlich der Bestimmung der hierfür zuständigen Behörden (vgl. § 1 Abs. 1 MRRG in der bis zum 31. Oktober 2015 geltenden Fassung,
nunmehr geregelt in § 1 BMG). Sie hatten es daher in der Hand, durch Weisungen
oder im Rahmen der Kommunalaufsicht dafür zu sorgen, dass diese Register ordnungsgemäß und so realitätsnah wie rechtlich möglich geführt wurden.

  Für den Aufbau des Anschriften- und Gebäuderegisters hatten die Meldebehörden           331
den statistischen Landesämtern und diese dem Statistischen Bundesamt bestimmte
Daten aus den Melderegistern zu übermitteln (§ 5 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 und
Abs. 2 ZensVorbG 2011). Die statistischen Landesämter konnten gemäß § 7 Abs. 2
Satz 1 ZensVorbG 2011 auch auf die das jeweilige Land betreffenden, zusammengeführten Daten der Vermessungsämter, der Melderegister und der Bundesagentur für
Arbeit zugreifen, diese Daten auf ihre Vollzähligkeit und Schlüssigkeit überprüfen (§ 7
Abs. 2 Satz 2 ZensVorbG 2011), möglicherweise fehlerhafte Daten durch die Meldebehörden nochmals prüfen lassen (§ 7 Abs. 2 Satz 2 ZensVorbG 2011) und dabei
Korrekturen vornehmen, die gemäß § 7 Abs. 2 Satz 6 ZensVorbG 2011 an das Statistische Bundesamt übermittelt wurden. Darüber hinaus konnten sie die aus unterschiedlichen Registern im Anschriften- und Gebäuderegister zusammengestellten
Anschriften daraufhin überprüfen, ob es sich dabei tatsächlich um Anschriften mit
Wohnraum handelte (§ 14 ZensG 2011). Schließlich lieferten sie dem Statistischen
Bundesamt zur Aktualisierung des von ihm geführten Anschriften- und Gebäuderegisters weitere Daten aus den Melderegistern zu (§ 3 Abs. 1 und 2 ZensG 2011), die
nochmals auf ihre Vollzähligkeit und Vollständigkeit überprüft werden konnten (§ 3
Abs. 7 ZensG 2011). Die Länder haben insofern intensiv an Aufbau (§ 2 ZensVorbG
2011) und Aktualisierung (§ 3 ZensG 2011) des Anschriften- und Gebäuderegisters
mitgewirkt. Auf dessen Grundlage wurden unter anderem die zu befragenden Perso-



                                        117/124

nen ausgewählt, der Ablauf aller primärstatistischen Erhebungen gesteuert und die
in den Zensus 2011 einzubeziehenden Gebäude, Wohnungen und Personen auf ihre
Vollzähligkeit überprüft (§ 2 Abs. 2 ZensVorbG 2011).

 Die Länder hatten auch die Kontrolle über alle erforderlichen Befragungen und primärstatistischen Erhebungen im Vollzug des ZensG 2011. Die statistischen Ämter
der Länder haben die Gebäude- und Wohnungszählung durchgeführt (§ 6 ZensG
2011). Den Ländern stand es dabei frei, für die notwendigen Befragungen (spezielle)
Erhebungsstellen einzurichten oder Erhebungsbeauftragte einzusetzen (§§ 10 und
11 ZensG 2011); sie konnten so für die Gesetzeskonformität des Vollzugs sorgen.
Das gilt auch für die Durchführung der Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis (§ 7
ZensG 2011), die Ermittlung der Einwohnerzahlen an Anschriften mit Sonderbereichen (§ 8 ZensG 2011), die Befragung im Rahmen der Mehrfachfalluntersuchung
und zur Ermittlung der Hauptwohnung gemäß § 15 Abs. 3 und 4 ZensG 2011 und die
Befragung gemäß § 16 ZensG 2011. Die inhaltliche Richtigkeit der primärstatistischen Befunde lag somit im Verantwortungsbereich der Länder. Gegen Fehler bei
der Übernahme der Daten gab es statistikinterne Kontrollmaßnahmen wie die in § 19
Abs. 1 Satz 2 ZensG 2011 vorausgesetzte Überprüfung auf Plausibilität und Vollständigkeit.

 Außerhalb des Verantwortungsbereichs der Länder liegende Kontrolllücken sind           333
daher nur mit Blick auf die zentralisierten Vorgänge denkbar: Die konkrete Stichprobenziehung fand ohne Beteiligung der Länder beim Statistischen Bundesamt statt;
sie war „lediglich“ zu dokumentieren (§ 2 Abs. 1 StichprobenV). Dasselbe gilt für die
Ermittlung der Mehrfachfälle gemäß § 15 Abs. 1 ZensG 2011 und deren maschinelle
Bereinigung gemäß § 15 Abs. 2 ZensG 2011. Es ist jedoch weder ersichtlich, dass
die Statistikbehörden der Länder Zweifel an der Nachvollziehbarkeit der Verfahrensschritte geäußert hätten, noch, dass entsprechende Nachfragen nicht innerhalb des
Bereichs der amtlichen Statistik hätten geklärt werden können.

  e) Die vor allem auf der Grundlage der Ergebnisse des Zensustests gerechtfertigte     334
Methodendifferenzierung bei der Bereinigung von Registerfehlern (§§ 7 und 16
ZensG 2011) und der Mehrfachfallprüfung (§ 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011) entbindet
den Gesetzgeber allerdings für die Regelung zukünftiger Erhebungen nicht davon,
ihm zwischenzeitlich zur Kenntnis gelangte Informationen - insbesondere aus der
Evaluation des verfahrensgegenständlichen Zensus 2011 - auszuwerten und sie daraufhin zu überprüfen, ob sie Anlass zu einer abweichenden Bewertung ihrer Eignung
zur Ermittlung vergleichbarer und realitätsgerechter Einwohnerzahlen der Länder geben.

 4. Die angegriffenen Vorschriften verstoßen ferner nicht gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

 Das Zensusgesetz 2011 ermächtigt zu Eingriffen in das Recht auf informationelle        336
Selbstbestimmung. Es war Grundlage dafür, dass vorhandene personenbezogene
Registerdaten über die Einwohner der Bundesrepublik Deutschland in nicht anonymi-


                                       118/124

sierter Form an die Statistischen Landesämter weitergeleitet, dort jedenfalls zunächst
weiterhin in nicht anonymisierter Form verarbeitet und ausgewertet wurden und ein
Teil der Einwohner - unter anderem im Rahmen der Haushaltsstichprobe gemäß § 7
Abs. 1 ZensG 2011 - zu einzelnen Aspekten seiner persönlichen Verhältnisse befragt
wurde.

  Rechtsgrundlage für die Datenerhebung im Rahmen der Haushaltsstichprobe war §           337
18 Abs. 3 in Verbindung mit § 7 Abs. 4 und 5 ZensG 2011, während § 7 Abs. 1 bis 3
ZensG 2011 vor allem die Auswahl der Befragten und die Weiterverarbeitung betraf.
Soweit die nähere Ausgestaltung der Stichprobenauswahl nicht bereits in der gesetzlichen Regelung enthalten ist, sondern erst durch die Stichprobenverordnung und
das auf ihr aufbauende Stichprobendesign konkretisiert wurde, berührt dies Zweck
und Gegenstand der Datenerhebung nicht. Auch die Vorhersehbarkeit des Eingriffs
ist auf der Grundlage der Höchstvorgabe von 1% der Bevölkerung nach § 7 Abs. 2
Satz 1 und Abs. 3 ZensG 2011 noch hinreichend gewahrt. Die Zufälligkeit der Auswahl nach einem mathematischen Verfahren ist - wie oben ausgeführt - bereits auf
der Grundlage der gesetzlichen Regelung sichergestellt, ebenso die Beschränkung
des Stichprobenumfangs. Die weitere Entwicklung des Stichprobenverfahrens war in
inhaltlicher Hinsicht auch durch die gesetzliche Regelung hinreichend vorgezeichnet
(vgl. oben Rn. 244 ff.). Ebenfalls hinreichend bestimmt geregelt sind die in den Befragungen nach § 15 Abs. 3 und 4 sowie § 16 in Verbindung mit § 18 Abs. 6 beziehungsweise Abs. 7 ZensG 2011 liegenden Eingriffe.

 Der mit dem Zensus 2011 verbundene Eingriff in das Recht auf informationelle             338
Selbstbestimmung war geeignet, erforderlich und zumutbar. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass für die Aussagekraft der amtlichen Statistik ein möglichst hoher Grad
an Genauigkeit der erhobenen Daten erforderlich ist (vgl. BVerfGE 65, 1 <50>). Das
gewählte Stichprobenverfahren garantierte auf der einen Seite den erforderlichen
Grad an Genauigkeit und Realitätsgerechtigkeit (vgl. oben Rn. 285 f.), begrenzte
aber auf der anderen Seite dadurch, dass es gegenüber einer Vollerhebung die Zahl
der zu befragenden Personen möglichst gering hielt (vgl. oben Rn. 312 f.), Eingriffe in
das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung auf ein möglichst geringes
Maß.

 5. Durch die angegriffenen Vorschriften werden schließlich weder verfassungsmäßige Rechtsschutzinteressen der Länder (a) noch der Kommunen (b) verletzt.

  a) Soweit das Grundgesetz für den Bund eine Pflicht zur realitätsgerechten Ermittlung der Bevölkerungszahlen enthält, folgt aus dem Bundesstaatsprinzip des Art. 20
Abs. 1 GG zumindest ein Anspruch der Länder auf föderative Gleichbehandlung
durch den Bundesgesetzgeber (aa), nicht jedoch ein subjektives Recht auf einen die
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung wahrenden Vollzug (bb). Weitergehender Rechtsschutzmöglichkeiten bedarf es von Verfassungs wegen nicht (cc).

 aa) Die angegriffenen Regelungen, insbesondere die Löschungsvorschriften der §           341
15 ZensVorbG 2011, § 8 Abs. 3 und § 19 ZensG 2011 sind nicht geeignet, das aus


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Art. 20 Abs. 1 GG folgende Recht der Länder auf föderative Gleichbehandlung und
ihren (akzessorischen) Anspruch auf (verfassungs-)gerichtliche Durchsetzung dieses
Gebots (vgl. Rn. 217) zu verletzen.

  Sie betreffen nicht die Verfahrensgestaltung des registergestützten Zensus, sondern den weiteren Umgang mit den im Vollzug erhobenen Daten und haben daher
keinen unmittelbaren Bezug zum Gebot föderativer Gleichbehandlung. Die im Rahmen der § 8 Abs. 3 und § 19 ZensG 2011 zu löschenden Hilfsmerkmale und Erhebungsunterlagen beziehen sich ausschließlich auf Ergebnisse von primärstatistischen Erhebungen und Datenübermittlungen, die im Verantwortungsbereich der
Länder durchzuführen waren. Die im Rahmen der Erstellung des Anschriften- und
Gebäuderegisters und der Stichprobenbasisdatei verarbeiteten und von § 15 Zens-VorbG 2011 erfassten Daten wurden ebenso - im Wesentlichen - von den statistischen Landesämtern sowie den Melde- und Vermessungsbehörden der Länder geliefert. Mangels Verletzung des Gebots der föderativen Gleichbehandlung durch die §
7 Abs. 1 bis 3, § 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011 werden die Daten auch nicht längerfristig benötigt, um den Anspruch der Länder auf Durchsetzung dieses Gebots zu realisieren.

  Soweit die Antragsteller daneben geltend machen, es bestünden auf die Ausgestaltung des Verfahrens insgesamt zurückzuführende Schwierigkeiten mit der Nachvollziehbarkeit der Ergebnisse und ihnen würde die Einsicht in bestimmte Verfahrensabschnitte betreffende Informationen verweigert, ist schon nicht ersichtlich, dass es sich
dabei um eine unmittelbare Folge der Vorschriften des Zensusgesetzes 2011 handelt. Diese enthalten offensichtlich keine Regelung darüber, welche Aufzeichnungen
im Rahmen der Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren zugänglich gemacht werden
können, und stehen auch einer Anonymisierung von Unterlagen nicht entgegen. Der
Antragsteller zu II. trägt selbst vor, dass ihm Akteneinsicht auf der Grundlage von §
16 BStatG verweigert werde (vgl. Antrag des Senats der Freien und Hansestadt
Hamburg vom 17. Dezember 2015, S. 35). Soweit der Antragsteller zu I. Beeinträchtigungen verwaltungsverfahrensrechtlicher und verwaltungsprozessualer Begründungs- und Akteneinsichtsrechte geltend macht (Antrag vom 22. Juli 2015, S. 63 ff.),
ist deren Beschränkung durch die angegriffenen Vorschriften ebenfalls nicht ersichtlich. Die entsprechenden Fragestellungen betreffen im Wesentlichen die Rechtmäßigkeit des Vollzugs der angegriffenen Vorschriften sowie den Umfang der im Verwaltungs-        und        verwaltungsgerichtlichen      Verfahren        bestehenden
Akteneinsichtsrechte.

  bb) Fehler in der Durchführung des Zensus 2011 sind grundsätzlich nicht geeignet,        344
das Recht der Länder auf föderative Gleichbehandlung zu beeinträchtigen. Allein
dem Vollzug und seiner Kontrolle aber dienen die angegriffenen Löschungsvorschriften der § 8 Abs. 3, § 19 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 und § 15 ZensVorbG 2011. Ein allgemeiner Gesetzesvollziehungsanspruch lässt sich aus dem Gebot föderativer
Gleichbehandlung - wie aus dem allgemeinen Gleichheitssatz auch (vgl. BVerfGE
132, 195 <235 Rn. 95>; 135, 317 <388 Rn. 130>) - dagegen ebenso wenig ableiten


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wie ein hierauf gerichteter Anspruch auf Rechtsschutz.

  cc) Dass den Ländern grundsätzlich kein fachgerichtlicher Rechtsschutz gegen die        345
Feststellung ihrer Einwohnerzahl zur Verfügung steht, ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Feststellung der Einwohnerzahlen ist durch Behörden der Länder erfolgt. Es gehörte im Rahmen ihrer Zuständigkeiten daher zu ihren Aufgaben, bei der
Erhebung Rechtmäßigkeit und Einheitlichkeit des Vollzugs sicherzustellen.

 b) Die angegriffenen Löschungsregelungen verstoßen auch nicht gegen Art. 28              346
Abs. 2 GG.

  Soweit es sich - wie bei den Antragstellern - um Stadtstaaten handelt, sind sie nicht   347
Träger der Garantie kommunaler Selbstverwaltung. Ihre Stellung als Kommunen wird
in dem vorliegend allein maßgeblichen Rechtsverhältnis zum Bund durch ihren
staatsrechtlichen Status als Länder vollständig überlagert (vgl. Mehde, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 28 Abs. 2 Rn. 15 <November 2012>; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 14.
Aufl. 2016, Art. 28 Rn. 33).

 Die anderen Kommunen werden hingegen nicht in ihrer durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Rechtsstellung beeinträchtigt. Wie oben dargelegt, regelt das Zensusgesetz 2011 weder die Rechtsverhältnisse der Kommunen zum Bund noch zu den Ländern. Insofern können auch die hier in Rede stehenden Löschungsvorschriften keine
Auswirkungen auf die subjektive Rechtsstellungsgarantie der Kommunen haben.

  Soweit die angegriffenen Löschungsregelungen gleichwohl den Rechtsschutz gegen die auf der Grundlage des Zensusgesetzes 2011 erlassenen Verwaltungsakte
erschweren, beruht dies auf den Ausführungsgesetzen der Länder, die sich durchgängig dafür entschieden haben, die auf der Grundlage des Zensusgesetzes 2011
ermittelten Einwohnerzahlen gegenüber ihren Gemeinden durch Verwaltungsakte
festzustellen, und die an diese Feststellung zum Teil weitreichende Rechtsfolgen
knüpfen.

                                          IV.
  § 2 Abs. 2 und 3 und § 3 Abs. 2 StichprobenV genügen den für sie geltenden verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die Vorschriften der Stichprobenverordnung entsprechen den Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage (1). Sie beinhalten keine unzulässige Subdelegation an die Verwaltung oder Private (2). § 2 Abs. 2 StichprobenV
verstößt darüber hinaus auch nicht gegen Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG (3).

 1. Die angegriffenen Vorschriften der Stichprobenverordnung halten sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage.

  Nach § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 legt der Verordnungsgeber „den konkreten              352
Stichprobenumfang“ fest. Aus dem systematischen Zusammenhang zu Satz 1 ergibt
sich zudem, dass sich die Ermächtigung auf den bundesweiten Stichprobenumfang
bezieht. Diese Ermächtigung hat der Verordnungsgeber in § 3 Abs. 1 StichprobenV
in Anspruch genommen; auch soweit in § 3 Abs. 2 StichprobenV eine Verteilung des


                                        121/124

Stichprobenumfangs auf die Länder vorgenommen wird, handelt es sich um eine
konkretisierende Entscheidung des Verordnungsgebers über den Stichprobenumfang auf der Basis der zu diesem Zeitpunkt verfügbaren Daten. Im Übrigen erfolgte
die endgültige Verteilung der Stichprobe auf die Gemeinden (und damit auch die Länder) auf der Grundlage des im Rahmen des Zensus 2011 erhobenen Datenbestandes, der nach dem gesetzlichen Verfahrenskonzept zum Zeitpunkt des Erlasses der
Stichprobenverordnung noch nicht vorliegen konnte (vgl. BRDrucks 114/10, S. 7 f.).

  Auch die in § 2 Abs. 3 StichprobenV getroffenen Einzelregelungen sind als nähere      353
Ausgestaltung des in § 7 ZensG 2011 angelegten Stichprobenverfahrens von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Sie wiederholen im Wesentlichen das gesetzliche
Regelungsprogramm und gestalten das in § 7 ZensG 2011 geregelte Stichprobenverfahren näher aus. Vor allem aber enthalten sie keine Delegation der Verordnungsermächtigung auf das Statistische Bundesamt, auch wenn nach § 2 Abs. 1 StichprobenV einzelne Aspekte des Verfahrens erst im Rahmen des Vollzugs endgültig
festgelegt werden sollten.

  Die Ermächtigung zur Regelung des „Stichprobenverfahrens“ beinhaltet nicht die        354
Festlegung, dass sämtliche Einzelheiten der Haushaltsstichprobe und ihrer Durchführung unmittelbar in der Verordnung geregelt werden mussten. Der systematische
Zusammenhang mit § 1 Abs. 1 ZensG 2011 und § 5 Abs. 4 Satz 2 ZensVorbG 2011
zeigt vielmehr, dass die detaillierte Ausgestaltung des Stichprobenverfahrens dem
Statistischen Bundesamt verbleiben sollte. Zudem hat der Gesetzgeber durch die
Vorgabe, den Entwurf der Verordnung bis zum 15. März 2010 dem Bundesrat zuzuleiten (§ 7 Abs. 2 Satz 3 ZensG 2011), deutlich gemacht, dass eine abschließende
Regelung aller Details durch den Verordnungsgeber nicht möglich und nicht sinnvoll
war.

  Die für das Statistische Bundesamt verbleibenden weiteren Konkretisierungen betrafen - wie dargelegt - lediglich technische Details der Sachverhaltsermittlung, wie
sie auch sonst dem Verwaltungsvollzug überlassen werden. Da Vorhersehbarkeit
und Intensität des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht
entscheidend durch den Regelungsgegenstand der Stichprobenverordnung geprägt
werden (vgl. Rn. 231), war eine präzisere Festlegung durch die Stichprobenverordnung nicht erforderlich.

  2. Die Bezugnahme in § 2 Abs. 2 StichprobenV auf das für die Optimierung und          356
Konfiguration des Zensus 2011 zentrale Forschungsprojekt stellt keine - ohne hinreichende gesetzliche Ermächtigung verfassungswidrige - Subdelegation von Regelungsbefugnissen auf Private dar, denn sie schreibt lediglich die Berücksichtigung
von durch das Forschungsprojekt gutachterlich festgestellten Tatsachen und Wertungen bei der Entscheidung des Statistischen Bundesamtes vor.

  3. § 2 Abs. 2 StichprobenV verstößt schließlich auch nicht gegen das aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Gebot der Klarheit und Widerspruchsfreiheit gesetzlicher Regelungen (Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG). Nach dieser Bestimmung


                                       122/124

waren bei Erstellung des Stichprobenplans und der Stichprobenziehung die Qualitätsvorgaben aus dem Forschungsprojekt zur Entwicklung des Stichprobenverfahrens zu berücksichtigen. Dabei handelte es sich um eine über dreieinhalb Jahre (vgl.
Münnich/Gabler u.a., Stichprobenoptimierung und Schätzung im Zensus 2011, Statistik und Wissenschaft, Bd. 21, 2012, S. 3) durchgeführte Untersuchung, deren Gegenstand Stichprobendesign und Schätzmethodik für die Haushaltsstichprobe waren
(vgl. Berg/Bihler, Das Stichprobendesign der Haushaltsstichprobe des Zensus 2011,
Wirtschaft und Statistik, April 2011, S. 317 <317>; sowie Münnich/Gabler u.a., Stichprobenoptimierung und Schätzung im Zensus 2011, Statistik und Wissenschaft, Bd.
21, 2012, S. 5, 16) und deren Ergebnisse sowie die daraus abgeleiteten Empfehlungen für den Zensus 2011 in Form eines Abschlussberichts bereits im November
2010 vorlagen. Im Hinblick auf die Einmaligkeit der Begutachtung, die bereits zum
Zeitpunkt des Beschlusses des Zensusgesetzes 2011 erfolgte Beauftragung des Forschungsprojekts und die im Kreise der für den Vollzug der Regelung zuständigen Behörden bestehende Kenntnis hierüber war eine detailliertere Regelung zur Identität
des Gutachtens und zum Inhalt des Auftrags nicht geboten.

              Voßkuhle                 Huber               Hermanns

                Müller              Kessal-Wulf               König




                                       123/124

Bundesverfassungsgericht, Urteil des Zweiten Senats vom 19. September 2018 -
2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15

Zitiervorschlag BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/
                15, 2 BvF 2/15 - Rn. (1 - 357), http://www.bverfg.de/e/
                fs20180919_2bvf000115.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2018:fs20180919.2bvf000115




                                    124/124

Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.|§ 7 Absätze 1 bis 3, § 8 Absatz 3, § 15 Absätze 2 und 3 und § 19 des Gesetzes über den registergestützten Zensus im Jahre 2011 (Zensusgesetz 2011) vom 8. Juli 2009 (BGBl I S. 1781) sowie § 15 des Gesetzes zur Vorbereitung eines registergestützten Zensus einschließlich einer Gebäude- und Wohnungszählung 2011 (Zensusvorbereitungsgesetz 2011) vom 8. Dezember 2007 (BGBl I S. 2808) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.|§ 2 Absätze 2 und 3 und § 3 Absatz 2 der Verordnung über Verfahren und Umfang der Haushaltsbefragung auf Stichprobenbasis zum Zensusgesetz 2011 (Stichprobenverordnung Zensusgesetz 2011) vom 25. Juni 2010 (BGBl I S. 830) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.|Die einstweilige Anordnung vom 26. August 2015, zuletzt verlängert durch Beschluss des Senats vom 14. Mai 2018, wird damit gegenstandslos.
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 24. Oktober 2017 durch|für Recht erkannt:
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 19. September 2018
- 2 BvF 1/15 -, Rn. 1-357,
                    https://www.bverfg.de/e/fs20180919_2bvf000115
Pressemitteilung - Nr. 74/2018 vom 19. September 2018