Bundesverfassungsgericht
- 1 BVL 21/94 -

                                 In dem Verfahren
                       zur verfassungsrechtlichen Prüfung
des § 62 Landschaftsgesetz Nordrhein-Westfalen (LG) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 19. Juni 1994 (GVBl NW S. 418)

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 15. August 1994 mit Ergänzungsbeschluß vom 6. Dezember 1995 (7 A 2883/92) -

hat die 3. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch den
                                  Vizepräsidenten Papier,
                                  die Richterin Haas
                                  und den Richter Steiner

gemäß § 81 a BVerfGG am 16. September 1998 einstimmig beschlossen:

Die Vorlage ist unzulässig.

                                      Gründe:

                                         I.
 1. Die Vorlage betrifft die Frage, ob § 62 Landschaftsgesetz Nordrhein-Westfalen in   1
der Fassung des Änderungsgesetzes vom 19. Juni 1994 mit der Eigentumsgarantie
des Art. 14 GG, dem im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) begründeten Gebot
hinreichender Bestimmtheit der Gesetze sowie den rechtsstaatlichen Grundsätzen
der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbots vereinbar ist.

 2. § 62 des Landschaftsgesetzes Nordrhein-Westfalen erhielt durch Art. I Nr. 51 des   2
am 20. Juli 1994 in Kraft getretenen Gesetzes vom 19. Juni 1994 (GVBl NW S.
418 ff.) eine neue Fassung, die mit Gesetz vom 15. August 1994 (GVBl NW S.
710 ff.) wie folgt bekanntgemacht wurde:

                                        § 62                                           3

                              Schutz bestimmter Biotope                                4

(1) Maßnahmen und Handlungen, die zu einer erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigung oder zu einer Zerstörung folgender Biotope führen können, sind verboten:

1. Natürliche oder naturnahe unverbaute Bereiche fließender und stehender Binnengewässer einschließlich ihrer Ufer und der dazugehörigen uferbegleitenden natürlichen oder naturnahen Vegetation sowie ihrer natürlichen oder naturnahen Verlandungsbereiche und regelmäßig überschwemmten Bereiche,


                                         1/12

2. Moore, Sümpfe, Röhrichte, Riede, Naß- und Feuchtgrünland, Quellbereiche,             7

3. Binnendünen, natürliche Felsbildungen, natürliche und naturnahe Blockschuttund Geröllhalden, Höhlen und Stollen, Zwergstrauch-, Ginster- und Wacholderheiden, Borstgrasrasen, Magerwiesen und -weiden, Trocken- und Halbtrockenrasen,
natürliche Schwermetallfluren, Binnensalzstellen, Wälder und Gebüsche trockenwarmer Standorte,

4. Bruch-, Sumpf- und Auwälder, Schluchtwälder, Block- und Hangschuttwälder.            9

(2) Die untere Landschaftsbehörde kann im Einzelfall Ausnahmen zulassen, soweit        10
dies aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls erforderlich ist. Der Verursacher der Maßnahme oder Handlung ist gemäß § 4 Abs. 4 oder § 5 Abs. 1 zu Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen oder gemäß § 5 Abs. 3 und 4 zur Zahlung eines
Ersatzgeldes zu verpflichten.

(3) Die Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten/Landesamt für             11
Agrarordnung Nordrhein-Westfalen erfaßt die geschützten Biotope nach Absatz 1 in
der Biotopkartierung und grenzt sie im Einvernehmen mit der unteren Landschaftsbehörde in Karten eindeutig ab. Der Eigentümer des Biotops ist vor der Abgrenzung
durch die untere Landschaftsbehörde in geeigneter Form zu unterrichten. Sie sind
nachrichtlich in den Landschaftsplan sowie in die ordnungsbehördliche Verordnung
gemäß § 42 a zu übernehmen. Die untere Landschaftsbehörde stellt den Gemeinden Karten nach Satz 1 für deren Gebiet zur Verfügung.

 Durch Art. I Nr. 58 a) des Gesetzes zur Änderung des Landschaftsgesetzes vom 19.      12
Juni 1994 wurde § 69 u.a. dahin geändert, daß in Absatz 1 Satz 1 die Worte "mit Ausnahme des Abschnitts VIII" gestrichen wurde. § 69 lautet nunmehr wie folgt:

                                         § 69                                          13

                                     Befreiungen                                       14

(1) Von den Geboten und Verboten dieses Gesetzes, der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Verordnungen und des Landschaftsplans kann die untere Landschaftsbehörde auf Antrag Befreiung erteilen, wenn

a) die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall                                       16

aa) zu einer nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit dem        17
Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu vereinbaren ist, oder

bb) zu einer nicht gewollten Beeinträchtigung von Natur und Landschaft führen würde oder

b) überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern.            19

§ 5 gilt entsprechend. Der Beirat bei der unteren Landschaftsbehörde kann einer        20
beabsichtigten Befreiung mit der Folge widersprechen, daß die Vertretungskörperschaft des Kreises oder der kreisfreien Stadt oder ein von ihr beauftragter Ausschuß


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über den Widerspruch zu unterrichten ist. Hält die Vertretungskörperschaft oder der
Ausschuß den Widerspruch für berechtigt, muß die untere Landschaftsbehörde die
Befreiung versagen. Wird der Widerspruch für unberechtigt gehalten, darf die Befreiung nur mit Zustimmung der höheren Landschaftsbehörde erteilt werden.

(2) Für die Befreiung von den Geboten und Verboten des § 35 ist abweichend von         21
Absatz 1 die untere Forstbehörde zuständig. Sie entscheidet im Einvernehmen mit
der unteren Landschaftsbehörde.

(3) Absatz 1 gilt entsprechend für die Verordnungen, die auf Grund des Reichsnaturschutzgesetzes erlassen worden sind und die nach § 73 Abs. 1 weitergelten.

  3. Der Kläger des Ausgangsverfahrens, ein ehemaliger Nebenerwerbslandwirt, ist       23
Eigentümer einer im Landschaftsschutzgebiet Rothaargebirge gelegenen, rund 1 ha
großen Mäh-Wiese im Bereich des Wehbachtals, die vom Wehbach durchflossen
wird. Die Wiese befindet sich im Kammbereich des Rothaargebirges inmitten ausgedehnter Fichtenwälder. Nordwestlich der Wiese erstreckt sich ein breiter, mehrere
hundert Meter langer Geländestreifen ehemaligen Fichtenwaldes, der auf das "Übergangsmoor östlich der Buchhelle" zuführt und vom staatlichen Forstamt von Fichten
freigestellt worden ist. Dieser Geländestreifen, auf dem Maßnahmen zur Wiedervernässung eingeleitet worden sind, soll der natürlichen Entwicklung überlassen werden, um dadurch dem Schutz des Übergangsmoors zu dienen. Der westliche Bereich
der Wiese war zusammen mit dem sich südlich anschließenden Gelände bereits im
Biotopkataster des Landes Nordrhein-Westfalen i.d.F. vom 31. Dezember 1985 als
"Übergangsmoor östlich der Buchhelle" eingetragen. In der Neufassung des Biotopkatasters aus dem Jahre 1992, in der die Fläche ebenfalls erfaßt ist, heißt es zum
Wert des Biotops: regionale Bedeutung, Rote-Liste-Pflanzenarten, (Moor/Sumpf)
Biotop mit hohem Entwicklungspotential, hohe strukturelle Vielfalt/gefährdete Pflanzengesellschaft sowie unter dem Stichwort "Maßnahmen": NSG-Ausweisung / keine
Entwässerung / Wiedervernässung/Entfernung von Gehölzen (Fichten/Roteichen) /
keine Aufforstung / kein Gewässerausbau.

  4. Am 4. Januar 1991 beantragte der Kläger, ihm die weitere Erstaufforstung des      24
Südteils seines Grundstücks (ca. 0,6 ha) nach § 41 Landesforstgesetz zu genehmigen sowie eine Ausnahme bzw. Befreiung nach der Landschaftsschutzverordnung zu
erteilen. Zur Begründung führte der Kläger im wesentlichen aus, er gebe seinen landwirtschaftlichen Betrieb 1991 aus gesundheitlichen Gründen, wegen Alters und fehlender Rentabilität auf. Die Verpachtung sei ihm nur für die in Hofnähe gelegenen
Flächen gelungen; für die fragliche Wiese bleibe als wirtschaftlich vertretbare Nutzung nur die Aufforstung. Der Kreis Siegen-Wittgenstein versagte die Erteilung der
beantragten Ausnahme nach der Landschaftsschutzverordnung.

 Der dagegen vom Kläger des Ausgangsverfahrens eingelegte Widerspruch blieb            25
ebenso erfolglos wie seine Klage vor dem Verwaltungsgericht. Nach Durchführung
einer Ortsbesichtigung war das Verwaltungsgericht zu der Auffassung gelangt, die
vom Kläger beabsichtigte Erstaufforstung führe zu einer Beeinträchtigung der Eigen-


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art und Vielfalt des Landschaftsbildes. Abgesehen davon sprächen gewichtige Anhaltspunkte dafür, daß durch die vom Kläger geplante Erstaufforstung auch die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts beeinträchtigt würde. Gegen dieses Urteil legte
der Kläger des Ausgangsverfahrens Berufung ein.

 5. Mit Beschluß vom 15. August 1994 hat das Oberverwaltungsgericht für das Land        26
Nordrhein-Westfalen das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem
Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 62 Landschaftsgesetz in der
Fassung des Änderungsgesetzes vom 19. Juni 1994 mit dem Grundgesetz vereinbar
sei. Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt:

  a) Die Berufung sei bis zum Inkrafttreten der Neufassung des § 62 LG NW begründet gewesen. Dem Kläger habe ein Anspruch auf Zulassung einer Ausnahme vom
Erstaufforstungsverbot zugestanden. Die geplante Aufforstung sei mit dem Schutzzweck "Erhaltung und Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts"
vereinbar. Die Aufforstung habe nur unbedeutend andere Folgen, als das nach der
Landschaftsschutzverordnung nicht verbotene künftige Unterlassen einer extensiven
Nutzung der Mäh-Wiese. Eine auf § 32 Abs. 2 LG NW a.F. gestützte Landschaftsschutzverordnung sei ausschließlich ein Instrument des konservierenden, für die Zukunft sichernden Schutzes und nicht der auf positive Veränderung abzielenden Weiterentwicklung. Aus dem begrenzten Regelungszweck des § 32 Abs. 2 LG NW a.F.
folge, daß die Schutzzwecke einer Landschaftsschutzverordnung nur tangiert seien,
wenn die ohne fördernden Einfluß des Menschen natürlich ablaufende Entwicklung
der Prozesse im Wirkungsgefüge des Naturhaushalts durch konkrete Handlungen
gestört und beeinträchtigt würden. Das sei hier nicht der Fall.

 Die Erstaufforstung könne zwar - in erster Linie wegen stärkerer Verdunstung von       28
Regenwasser - nachteilige Folgen für den Wasserhaushalt des Übergangsmoors und
die dort befindlichen naturschutzwürdigen Pflanzenbestände und Lebensgemeinschaften haben, sie unterscheide sich aber von dem zu erwartenden natürlichen Entwicklungsprozeß im wesentlichen nur darin, daß die Bestockung mit Waldgehölzen
schneller, weil gezielt angepflanzt und möglicherweise auch in größerer Dichte erfolgen werde. Unterbleibe die Bewirtschaftung der Wiese, werde auf der Fläche eine
natürliche Bestockung mit Bäumen eintreten. Die langfristige Erhaltung des Übergangsmoors setze somit positiv fördernde Handlungen voraus. Der vom Beklagten
angestrebte Schutz des Übergangsmoors könne deshalb bereits im Ansatz durch
das Verbot beeinträchtigender Handlungen - mithin mit den zulässigen Mitteln der
hier in Rede stehenden Landschaftsschutzverordnung - nicht erreicht werden. Zu einer extensiven landwirtschaftlichen Nutzung der Mäh-Wiese könne der Kläger aufgrund der Landschaftsschutzverordnung nicht verpflichtet werden. Damit wirke sich
die Erstaufforstung nicht kausal negativ auf das in Betracht stehende Schutzgut der
Landschaftsschutzverordnung aus. Die Erstaufforstung könne hinweggedacht werden, ohne daß unter den gegebenen rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen
die erörterte negative Entwicklung unterbunden werden könnte oder signifikant anders ausfiele.


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  b) Mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Landschaftsgesetzes vom       29
19. Juni 1994 stünden der vom Kläger geplanten Aufforstung nunmehr jedenfalls für
einen Teilbereich seines Grundstücks die Verbote des § 62 Abs. 1 LG NW n.F. entgegen. Dem hiernach gegebenen unmittelbaren gesetzlichen Schutz des § 62 Abs. 1
LG NW n.F. unterliege die Wiese des Klägers zumindest teilweise, weil es sich jedenfalls bei den feuchten, tiefergelegenen Teilen um "Naß- und Feuchtgrünland" im Sinne von § 62 Abs. 1 LG NW n.F. und damit um ein geschütztes Biotop handele. Der offensichtlich gegebene Biotoptyp "Feuchtgrünland" würde durch die vom Kläger
geplante Aufforstung zerstört.

 Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung von diesem        30
Verbot gemäß § 62 Abs. 2 bzw. § 69 Abs. 1 Satz 1 LG NW n.F. seien nicht gegeben.
Weder die vorgesehene Aufforstung, noch das in Rede stehende Biotop "Feuchtgrünland" zeichneten sich durch Besonderheiten aus, die sich von der vom Gesetzgeber ins Auge gefaßten Normsituation unterschieden.

  c) Die Vorschrift des § 62 LG NW n.F. sei verfassungswidrig. Sie verstoße gegen      31
das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) begründete Gebot hinreichender Bestimmtheit der Gesetze und verletze die rechtsstaatlichen Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbots. Die Regelung sei auch mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG nicht vereinbar. Im Anwendungsbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 2
GG könne es geboten sein, die mit der Regelung des § 62 LG NW n.F. als einer Inhalts- und Schrankenbestimmung verbundenen Belastungen unter bestimmten Voraussetzungen auszugleichen. Bei Ausschluß von Nutzungsmöglichkeiten, die sich
nach Lage der Dinge - wie die vom Kläger geplante Aufforstung - objektiv anböten,
könne der Grundstückseigentümer nicht dem Regelfalle entsprechend auf die Sozialbindung des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 2 GG verwiesen werden. Der Gesetzgeber, für den als Mittel des Verhältnismäßigkeitsausgleichs auch Dispense oder Übergangsregelungen in Betracht kämen, habe jedoch mit § 62 LG NW n.F. eine
ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung normiert, ohne den verfassungsrechtlich gebotenen finanziellen Ausgleich zu regeln.

 6. Der vormalige Berichterstatter hat den vorlegenden Senat mit einem Schreiben       32
auf allgemein bestehende Zweifel an der Zulässigkeit der Vorlage sowie darauf hingewiesen, daß auch eine weitergehende Anwendung des § 69 LG NW n.F., die ihre
spezifische Aufgabe zum Interessenausgleich im Einzelfall berücksichtige (Hinweis
auf BVerwGE 88, 191 <194, 197 ff.>), naheliegen könne.

  7. Mit Beschluß vom 6. Dezember 1995 hat der vorlegende Senat seinen Vorlagebeschluß aufrechterhalten und ergänzt. An der Auffassung, § 62 LG NW n.F. normiere mit dem Verbot, die dort genannten Biotope zu zerstören, eine Handlungspflicht
der betroffenen Eigentümer, wonach diese verpflichtet seien, diejenigen Pflege- und
Bewirtschaftungsmaßnahmen durchzuführen, die zur Erhaltung der Biotope erforderlich seien, hat er nicht mehr festgehalten. Zur Anwendung des § 69 Abs. 1 Satz 1 a)
aa) LG NW n.F. wird ausgeführt, die Befreiung sei kein Instrument, unter eigentums-



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rechtlichen Gesichtspunkten ausgleichsbedürftigen wirtschaftlichen Interessen gegenüber dem gesetzlichen Schutz generell Vorrang einzuräumen.

                                          II.
 Die Vorlage ist unzulässig.                                                             34

  1. Art. 100 Abs. 1 GG läßt die Vorlage nur zu, wenn es bei der gerichtlichen Entscheidung in der konkreten Sache auf die Gültigkeit des Gesetzes ankommt, d.h.
wenn das zur verfassungsgerichtlichen Prüfung vorgelegte Gesetz entscheidungserheblich ist. Entscheidungserheblich ist das Gesetz nur dann, wenn das Gericht im
Falle der Gültigkeit zu einer anderen Entscheidung als bei Ungültigkeit kommen müßte (vgl. BVerfGE 7, 171 <173>; stRspr).

  Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Frage ist die       36
Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend, sofern sie nicht offensichtlich unhaltbar oder nicht nachvollziehbar ist (vgl. BVerfGE 7, 171 <175>; stRspr). Gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muß ein Vorlagebeschluß ferner mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, daß das vorlegende
Gericht im Falle der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschrift zu einem anderen
Ergebnis kommen würde, als im Falle ihrer Ungültigkeit und wie das Gericht dieses
Ergebnis begründen würde (vgl. BVerfGE 7, 171 <173 f.>; stRspr).

  Im Hinblick auf die von Verfassungs wegen zu beachtenden Unterschiede zwischen         37
der konkreten Normenkontrolle gemäß Art. 100 Abs. 1 GG einerseits und der abstrakten Normenkontrolle gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG andererseits (vgl. BVerfGE
42, 42 <49 f.>) müssen an die Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage strenge Anforderungen gestellt werden (vgl. Beschluß des Zweiten Senats
des Bundesverfassungsgerichts vom 2. Dezember 1997 - 2 BvL 55/92 u.a. -, EuGRZ
1998, S. 159 <163>).

  Vor Anrufung des Bundesverfassungsgerichts hat das vorlegende Gericht auch zu          38
prüfen, ob ein verfassungswidriges Ergebnis durch Heranziehung anderer Vorschriften vermieden werden kann. Soweit sich die Bedenken gegen eine Vorschrift richten,
von deren Anwendung die im Ausgangsverfahren zu treffende Entscheidung nicht allein abhängt, müssen die weiteren, mit ihr in Zusammenhang stehenden Vorschriften
jedenfalls dann in die rechtlichen Erwägungen des vorlegenden Gerichts einbezogen
werden, wenn sie zu jener Norm in einem ergänzenden Verhältnis stehen, so daß sie
nur zusammen die entscheidungserhebliche Regelung bilden (vgl. BVerfGE 78, 306
<316>).

 2. Diesen Anforderungen genügt der Vorlagebeschluß vom 15. August 1994 in Verbindung mit dem Ergänzungsbeschluß vom 6. Dezember 1995 nicht. Ob das vorlegende Gericht hinreichend dargelegt hat, daß es im Falle der Ungültigkeit des § 62
LG NW n.F. anders entscheiden würde, als bei dessen Gültigkeit, begegnet Zweifeln.
Nämlich:



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 - soweit das vorlegende Gericht ausführt, im Falle der Gültigkeit des § 62 LG NW       40
n.F. gelange es zu einer Klageabweisung, während im Falle der Ungültigkeit des § 62
LG NW n.F. auf der Grundlage des § 4 Abs. 1 der Landschaftsschutzverordnung Rothaargebirge eine Stattgabe erfolgen würde und

 - soweit das vorlegende Gericht ausführt, bei der Erstaufforstung handle es sich um    41
eine das vorhandene Biotop zerstörende und deshalb nach § 62 LG NW n.F. untersagte Maßnahme.

 a) Die vom vorlegenden Senat vertretene Rechtsauffassung, im Falle der Ungültigkeit des § 62 LG NW n.F. bestünde ein Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung vom Erstaufforstungsverbot, dürfte sich anhand der im Vorlagebeschluß
und im Ergänzungsbeschluß enthaltenen Darlegungen nicht hinreichend erschließen. Nach den Ausführungen des vorlegenden Gerichts erscheint es nicht ausgeschlossen, daß der Klage im Falle der Verfassungswidrigkeit des § 62 LG NW n.F.
ebensowenig stattzugeben wäre, wie im Falle der Verfassungsmäßigkeit.

  aa) Die Zulassung einer Ausnahme vom Erstaufforstungsverbot des § 2 Abs. 1 Nr. 7      43
Landschaftsschutzverordnung Rothaargebirge setzt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 der genannten Verordnung voraus, daß die Erstaufforstung mit dem Schutzzweck des § 1
der Verordnung zu vereinbaren ist. Das ist nur dann der Fall, wenn durch die Erstaufforstung die Schutzzwecke des § 1 der Landschaftsschutzverordnung nicht beeinträchtigt werden. Die vom vorlegenden Senat getroffenen Feststellungen zugrundegelegt, dürfte dem Schutzzweck "Erhaltung und Wiederherstellung der
Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts" entgegengewirkt werden, falls die Erstaufforstung genehmigt würde. Wie der vorlegende Senat zutreffend ausführt, ist eine die
Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes herabsetzende Veränderung immer dann
anzunehmen, wenn die den Naturhaushalt konkret ausmachenden einzelnen Ökosysteme im Hinblick auf die in ihnen ablaufenden physikalischen, chemischen und
biologischen Prozesse durch menschliche Einwirkung nennenswert nachteilig beeinflußt werden. Eine solche Herabsetzung der Leistungsfähigkeit des Übergangsmoors
durch die Erstaufforstung, die auch nach Auffassung des vorlegenden Senats möglich ist, erscheint nach den getroffenen Feststellungen in der Tat naheliegend. Die
Aufforstung würde eine kurzfristige Umgestaltung der fraglichen Fläche bewirken, die
die für die Zukunft vorhandenen natürlichen Entwicklungsmöglichkeiten zunichte
machte und die Wiese des Klägers als "Pufferzone" zum "Übergangsmoor" ihrer
Schutzfunktion beraubte. Die für den Naturschutzwert der Wiese unverzichtbare weitere Grünlandnutzung würde vereitelt. Infolge der Aufforstung mit Waldgehölzen und
der damit verbundenen stärkeren Verdunstung von Regenwasser wären nachteilige
Folgen für den Wasserhaushalt des "Übergangsmoors" zu besorgen. Die vom Forstamt zum Schutz des "Übergangsmoors" vorgenommene Freistellung eines breiten,
mehrere hundert Meter langen Geländestreifen ehemaligen Fichtenwaldes von Fichten und die dort eingeleiteten Maßnahmen zur Wiedervernässung würden konterkariert.



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  Selbst wenn der Kläger des Ausgangsverfahrens die fragliche Wiese nicht mehr bewirtschaften sollte, wäre deren natürlicher Entwicklungsprozeß ein anderer, als bei
einer Aufforstung. Die sich über einen langen Zeitraum ergebende sukzessive Bewaldung würde dem vorhandenen Biotoptyp eher entsprechen, als das bei der beantragten Erstaufforstung der Fall wäre. Aus Naturschutzgründen gegebenenfalls notwendige Pflegemaßnahmen des Landkreises Siegen-Wittgenstein in Form der
Beibehaltung der extensiven landwirtschaftlichen Nutzung nach einer eventuell
durchzuführenden Unterschutzstellung des Biotopkomplexes würden durch die Aufforstung wenn nicht gänzlich ausgeschlossen, so doch erheblich erschwert. Deshalb
dürfte der möglichen Entwicklung, daß sich nach Jahren und Jahrzehnten auf der bisher als Mäh-Wiese genutzten Fläche ohne Bewirtschaftungsmaßnahmen ebenfalls
Büsche und Waldgehölze einstellen würden, keine maßgebende Bedeutung zukommen. Ob bei wertender Betrachtung der beantragten Aufforstung deren Kausalität für
die Schutzgutverletzung verneint werden kann, erscheint deshalb zweifelhaft.

  bb) Bedenken begegnen auch die Darlegungen des vorlegenden Senats, der vom            45
Beklagten angestrebte Schutz des "Übergangsmoors" könne schon deshalb im Ansatz nicht durch das Verbot beeinträchtigender Handlungen - mithin nicht mit zulässigen Mitteln der hier in Rede stehenden Landschaftsschutzverordnung Rothaargebirge - erreicht werden, weil die langfristige Bestandssicherung positiv fördernde
Handlungen voraussetze. Die Sicherung des langfristigen Bestandes des als naturschutzwürdig angesehenen "Übergangsmoors" setzt zwar positiv fördernde Handlungen - nämlich die extensive Bewirtschaftung der Wiese des Klägers - voraus, das begründet jedoch nicht notwendig die Vereinbarkeit der beantragten Erstaufforstung mit
den Schutzzwecken nach § 1 der Landschaftsschutzverordnung Rothaargebirge.
Der Charakter der nach § 32 Abs. 2 LG NW a.F. erlassenen Landschaftsschutzverordnung als eines Instruments des konservierenden Schutzes, nötigt nicht zu dem
Schluß, daß solche Flächen nicht dem Schutzbereich der Verordnung unterfallen, die
zur dauerhaften Erhaltung ihres schutzwürdigen Zustands extensiver Bewirtschaftungsmaßnahmen bedürfen. Durch die Landschaftsschutzverordnung kann zwar eine Verpflichtung des Klägers zur Durchführung von Pflegemaßnahmen an seiner im
Landschaftsschutzgebiet gelegenen Wiese nicht begründet werden, gleichwohl kann
der Erlaß einer Landschaftsschutzverordnung als ein geeignetes Mittel zum Erhalt
auch solcher Flächen angesehen werden, die zur langfristigen Bewahrung ihres
schutzwürdigen Zustandes extensiver Bewirtschaftungsmaßnahmen bedürfen. Das
Verbot von beeinträchtigenden Handlungen (hier das Erstaufforstungsverbot) wehrt
nachteilige Maßnahmen ab, die den Charakter des geschützten Landschaftsschutzgebietes unmittelbar verändern und die dem Schutzzweck "Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts" direkt zuwiderlaufen (vgl. Schink, Naturschutz und
Landschaftspflegerecht Nordrhein-Westfalen, Rn. 607). Das Verbot der Erstaufforstung ermöglicht es ferner, ergänzend besondere Handlungspflichten des Eigentümers der betreffenden Fläche aufgrund vertraglicher Absprachen mit finanziellen Regelungen, wie beispielsweise das Programm zur Wiedereinführung und Erhaltung
historischer Landnutzungsformen oder das Mittelgebirgsprogramm zu begründen.


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Vor diesem Hintergrund ist in Betracht zu ziehen, daß die Ausweisung eines Landschaftsschutzgebietes durch eine Landschaftsschutzverordnung und die Normierung
bestimmter Verbote eine Art Grundschutz darstellt, der für diejenigen Flächen, die zu
ihrer Erhaltung extensiver Bewirtschaftungsmaßnahmen bedürfen, erst durch weitere
Instrumente rechtlicher und finanzieller Art seine volle Effizienz erhält (vgl. zur Koppelung verordnungsrechtlicher und vertraglicher Instrumentarien: Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 <458>; Rengeling/Gellermann, ZG 1991, S. 317 <321>;
Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht Nordrhein-Westfalen, Rn. 41, 51
sowie im Zusammenhang mit § 62 LG NW n.F.: Schink, Verwaltungsarchiv 1995, S.
398 <433, 434>).

  Ob der vorlegende Senat auch die naheliegenden Möglichkeiten des "Vertragsnaturschutzes" hinreichend in Bedacht genommen hat (vgl. dazu Rengeling/Gellermann, ZG 1991, S. 317 <321>; Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 <458>), erschließt sich nicht. Die im Vorlagebeschluß enthaltene Feststellung, die negative
Entwicklung der fraglichen Fläche habe unter den gegebenen rechtlichen und tatsächlichen Verhältnissen nicht unterbunden werden können, entbehrt daher einer
hinreichenden Begründung. Es hätte diesbezüglich ergänzender Darlegungen dazu
bedurft, daß auch durch vertragliche Vereinbarungen zwischen dem Kläger und dem
Beklagten bis hin zur Anpachtung oder dem Erwerb der Flächen durch den Beklagten
(vgl. zu diesen Handlungsformen im Naturschutzrecht: Schink, Naturschutz- und
Landschaftspflegerecht Nordrhein-Westfalen, Rn. 51) ein Erhalt des schutzwürdigen
Zustandes der zur Aufforstung vorgesehenen Fläche nicht zu erzielen gewesen ist.

  b) An hinreichenden Darlegungen zur Entscheidungserheblichkeit der Vorlage dürfte es auch insoweit fehlen, als der vorlegende Senat die Auffassung vertritt, die Klage
müsse im Falle der Verfassungsmäßigkeit des § 62 LG NW n.F. deshalb abgewiesen
werden, weil dieser der Erteilung der beantragten Erstaufforstungsgenehmigung entgegenstehe. Die im Vorlagebeschluß vertretene Auffassung, bei der Erstaufforstung
handle es sich um eine Maßnahme, die das vorhandene Biotop zerstöre und deshalb
durch § 62 LG NW n.F. untersagt sei, dürfte einer hinreichenden Begründung deshalb entbehren, weil das vorlegende Gericht im Ergänzungsbeschluß ausdrücklich
seine Ansicht aufgibt, § 62 LG NW n.F. normiere für den Eigentümer des betreffenden Grundstücks die Pflicht zur Pflege des Biotops, wenn dieses zu seinem Erhalt
der Durchführung von Pflegemaßnahmen bedürfe.

  Die Ausführungen im Vorlagebeschluß, das vorhandene Biotop werde durch die               48
vom Kläger des Ausgangsverfahrens geplante Aufforstung zerstört, stehen wohl nur
dann nicht in Widerspruch zur Auffassung des vorlegenden Senats, die Erstaufforstung wirke sich nicht kausal negativ auf das Schutzgut der Landschaftsschutzverordnung aus, wenn § 62 LG NW n.F. Handlungspflichten des betroffenen Grundstückseigentümers normiert. Denn im anderen Falle tritt nach der vom Senat vertretenen
Auffassung bei Aufforstung wie bei Nichtbewirtschaftung der Flächen dasselbe Ergebnis ein, nämlich die Bestockung mit Bäumen und die Verbuschung des Geländes.
Wenn jedoch § 62 LG NW n.F., wie der Senat nunmehr meint, keine Handlungs-


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pflichten des Grundstückseigentümers zur Pflege und damit zur Bewahrung des Biotops normiert (vgl. dazu Gellermann, NuR 1995, S. 227 <230>; Louis, NuR 1997, S.
216 <221>; Schink, Verwaltungsarchiv 1995, S. 398, <431>), hat sich insoweit nichts
gegenüber der Rechtslage vor Inkrafttreten des § 62 LG NW n.F. geändert. Nach
dieser hätte der Kläger jedoch nach der vom vorlegenden Senat vertretenen Auffassung einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zur Aufforstung gehabt,
weil auch ohne die Erstaufforstung letztlich eine Zerstörung des fraglichen Biotops
nach Lage der Dinge eintreten würde. Etwas anderes wäre allerdings dann anzunehmen, wenn der Kläger des Ausgangsverfahrens nach § 46 Abs. 1 Satz 1 LG NW
n.F. dazu verpflichtet wäre, Maßnahmen des Beklagten des Ausgangsverfahrens zur
Sicherung und Pflege des Biotops zu dulden. Dazu, ob eine solche, durch das Gesetz zur Änderung des Landschaftsgesetzes vom 19. Juni 1994 für Biotope im Sinne
des § 62 LG NW n.F. neu begründete Duldungspflicht hier zu bejahen wäre, verhält
sich das vorlegende Gericht nicht. Die vorstehend dargelegten Bedenken gegen eine
nicht hinreichende Darlegung der Entscheidungserheblichkeit bedürfen indes keiner
abschließenden Klärung.

  c) Jedenfalls fehlt es an einer hinreichenden Prüfung einer verfassungskonformen       49
Auslegung des § 62 LG NW n.F. Stünde dem Kläger jedoch ein Anspruch auf Erteilung einer Aufforstungsgenehmigung im Wege der Befreiung nach § 69 Abs. 1 Satz 1
a) aa) LG NW n.F. zu, wäre die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage zu verneinen. Der Klage wäre trotz der vom vorlegenden Senat angenommenen Verfassungswidrigkeit des § 62 LG NW n.F. stattzugeben.

  § 69 Abs. 1 Satz 1 a) aa) LG NW n.F. enthält die für einen Dispens charakteristische   50
generelle Ermächtigung der unteren Landschaftsbehörde, unter den gesetzlich vorgeschriebenen Voraussetzungen im Einzelfall eine Befreiung von der zwingenden
Vorschrift des § 62 LG NW n.F. zu gewähren. Diese Regelung steht zu § 62 LG NW
n.F. in einem ergänzenden Verhältnis und bildet mit ihr zusammen die entscheidungserhebliche Regelung. Der Vorlagebeschluß vom 15. August 1994 und der Ergänzungsbeschluß vom 6. Dezember 1995 enthalten indes keine hinreichenden Darlegungen dazu, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung nach § 69
Abs. 1 Satz 1 a) aa) LG NW n.F. vorliegen. Dies könnte deshalb der Fall sein, weil
dem Kläger nach der Rechtsauffassung des vorlegenden Senats bis zum Inkrafttreten der Neufassung des § 62 LG NW n.F. am 20. Juli 1994 ein Anspruch nach § 4
Abs. 1 der Landschaftsschutzverordnung Rothaargebirge auf Zulassung einer Ausnahme vom Erstaufforstungsverbot zugestanden haben soll, die vom Beklagten zu
Unrecht versagt worden sei und es sich bei der Erstaufforstung um eine Nutzungsmöglichkeit gehandelt haben soll, die sich nach Lage der Dinge objektiv angeboten
habe. Diese Annahme zugrundegelegt, wäre eine Ausgleichspflicht für die mit der Inhalts- und Schrankenbestimmung des § 62 LG NW n.F. verbundenen Belastungen
zu bejahen, wobei auch nach Auffassung des vorlegenden Senats als Mittel des Verhältnismäßigkeitsausgleichs ein Dispens in Frage kommen kann. Bei verfassungskonformer Auslegung des § 69 Abs. 1 Satz 1 a) aa) LG NW n.F. könnte deshalb im



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Streitfall das Vorliegen einer "nicht beabsichtigten Härte" bei Durchführung des § 62
LG NW n.F. zu bejahen sein.

  Die Abweichung von § 62 LG NW n.F. könnte auch mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu vereinbaren sein. Die geänderte Rechtsauffassung des vorlegenden Senats im Ergänzungsbeschluß vom 6. Dezember 1995
zugrundegelegt, § 62 LG NW n.F. normiere keine Handlungspflichten für den Grundstückseigentümer, würde das vorhandene Biotop langfristig durch Brachfallenlassen
der Fläche zerstört werden, falls die bisherige Bewirtschaftung nicht fortgesetzt wird.

  d) In bezug auf die Ausgleichsregelung des § 7 Abs. 3 LG NW n.F. weist die Kammer mit Blick auf das Begründungserfordernis des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG ergänzend darauf hin, daß die verfassungskonforme Auslegung ihre Grenze erst dort
findet, wo sie mit dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers
in Widerspruch treten würde (BVerfGE 90, 263 <275>; 95, 64 <93>; stRspr). Lassen
der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Vorschriften und deren Sinn und Zweck mehrere Deutungen zu, von denen jedenfalls eine zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt, so ist eine Auslegung
geboten, die mit dem Grundgesetz in Einklang steht (vgl. BVerfGE 69, 1 <55>).

 Diese Entscheidung ist unanfechtbar.                                                     53

               Papier                 Haas                   Steiner




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Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom
16. September 1998 - 1 BvL 21/94

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 16. September 1998 - 1 BvL 21/94 - Rn. (1 - 53), http://www.bverfg.de/e/
                lk19980916_1bvl002194.html

ECLI           ECLI:DE:BVerfG:1998:lk19980916.1bvl002194




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gemäß § 81 a BVerfGG am 16. September 1998
      einstimmig beschlossen:
BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 16. September 1998
- 1 BvL 21/94 -, Rn. 1-53,
                    https://www.bverfg.de/e/lk19980916_1bvl002194