                        Leitsätze


    zum Beschluss des Zweiten Senats vom 13. April 2017

                         - 2 BvL 6/13 -

1. Für die in Art. 105 und Art. 106 GG aufgeführten Steuern und Steuerarten verwendet das Grundgesetz Typusbegriffe.

2. Innerhalb der durch Art. 105 und Art. 106 GG vorgegebenen, weit zu
interpretierenden Typusbegriffe steht es dem Gesetzgeber offen, neue
Steuern zu „erfinden“.

3. Die Zuweisung von Gesetzgebungskompetenzen an Bund und Länder durch Art. 105 GG in Verbindung mit Art. 106 GG ist abschließend.
Ein über den Katalog der Steuertypen des Art. 106 GG hinausgehendes allgemeines Steuererfindungsrecht lässt sich aus dem Grundgesetz nicht herleiten.

4. Die Besteuerung des unternehmerischen Verbrauchs eines reinen
Produktionsmittels ist mit einem gesetzgeberischen Konzept, im Wege
der Verbrauchsteuer auf die private Einkommensverwendung Zugriff
zu nehmen, regelmäßig nicht zu vereinbaren.

5. Die Kernbrennstoffsteuer ist keine Verbrauchsteuer im Sinne des
Art. 106 Abs. 1 Nummer 2 GG.




                              1/58

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvL 6/13 -




                            IM NAMEN DES VOLKES

                                In dem Verfahren
                      zur verfassungsrechtlichen Prüfung,

  ob das Kernbrennstoffsteuergesetz vom 8. Dezember 2010 (BGBl I S. 1804) mit
  dem Grundgesetz unvereinbar und deshalb ungültig ist,


- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Finanzgerichts Hamburg vom 29. Januar 2013 - 4 K 270/11 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat -

unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

                                 Präsident Voßkuhle,

                                 Huber,

                                 Hermanns,

                                 Müller,

                                 Kessal-Wulf,

                                 König,

                                 Maidowski,

am 13. April 2017 beschlossen:

        Das Kernbrennstoffsteuergesetz vom 8. Dezember 2010 (Bundesgesetzblatt I Seite 1804), zuletzt geändert durch Artikel 240 der Zehnten
        Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 31. August 2015 (Bundesgesetzblatt I Seite 1474), ist mit Artikel 105 Absatz 2 in Verbindung mit
        Artikel 106 Absatz 1 Nummer 2 des Grundgesetzes unvereinbar und
        nichtig.




                                           2/58

                                   Gründe:

                                        A.
  Das konkrete Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob das Kernbrennstoffsteuergesetz vom 8. Dezember 2010 (BGBl I S. 1804), zuletzt geändert durch Artikel
240 der Zehnten Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 31. August 2015 (BGBl I
S. 1474), mit dem Grundgesetz, insbesondere mit den grundgesetzlichen Regelungen zur Gesetzgebungskompetenz, vereinbar ist.

                                        I.
  1. Das Kernbrennstoffsteuergesetz (KernbrStG) vom 8. Dezember 2010 wurde vom        2
Bundestag am 28. Oktober 2010 verabschiedet. Der Bundesrat beschloss in seiner
Sitzung am 26. November 2010, einen Antrag gemäß Art. 77 Abs. 2 GG nicht zu stellen (BRDrucks 687/10, S. 1).

  Zur Zielsetzung und Notwendigkeit des Gesetzes ist dem Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und der FDP Folgendes zu entnehmen (BTDrucks 17/3054, S.
5):

         Die Haushaltskonsolidierung des Bundes erfordert die Erschließung zusätzlicher Einnahmequellen. Dazu soll eine neue Steuer auf
        die Verwendung von Kernbrennstoffen erhoben werden. Das Aufkommen soll ohne Zweckbindung dem allgemeinen Haushalt zur
        Verfügung stehen.

          Der Bund hat gemäß Atomgesetz Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle einzurichten. Nach dem Verursacherprinzip werden
        die Kosten der Errichtung, des Betriebs und der Stilllegung von Anlagen durch die Abfallverursacher der Privatwirtschaft und der öffentlichen Hand entsprechend ihres Anteils an der Abfallmenge refinanziert. Die Kosten für den Weiterbetrieb und die Stilllegung der
        Schachtanlage Asse II trägt nach § 57b Absatz 1 Satz 3 des Atomgesetzes ausschließlich der Bund. Die Erträge aus der Steuer sollen
        vor dem Hintergrund der notwendigen Haushaltskonsolidierung
        auch dazu beitragen, die hieraus entstehende Haushaltsbelastung
        des Bundes zu verringern.

  a) Das Kernbrennstoffsteuergesetz trat am 1. Januar 2011 in Kraft (§ 13 KernbrStG). Danach unterlag Kernbrennstoff, der zur gewerblichen Erzeugung von elektrischem Strom verwendet wurde, der Besteuerung (§ 1 Abs. 1 Satz 1 KernbrStG).
Bei der Steuer handelte es sich nach Auffassung des Gesetzgebers um eine „Verbrauchsteuer im Sinn der Abgabenordnung“ (§ 1 Abs. 1 Satz 2 KernbrStG). Steuerschuldner waren die Betreiber von Kernkraftwerken (vgl. § 5 Abs. 2 i.V.m. § 2 Nr. 6
KernbrStG).

 b) Die Kernbrennstoffsteuer war als Anmeldesteuer konzipiert. Die Steuerschuldner    5


                                        3/58

hatten für Kernbrennstoff, für den die Steuer entstanden war, bis zum 15. Tag des
folgenden Monats eine Steuererklärung abzugeben und darin die Steuer selbst zu
berechnen (§ 6 Abs. 1 KernbrStG). Die Steuer entstand dadurch, dass ein Brennelement oder einzelne Brennstäbe in einen Kernreaktor erstmals eingesetzt wurden
und eine sich selbsttragende Kettenreaktion ausgelöst wurde (§ 5 Abs. 1 KernbrStG).
Das Gesetz war auf Besteuerungsvorgänge anzuwenden, bei denen die sich selbsttragende Kettenreaktion vor dem 1. Januar 2017 ausgelöst wurde (§ 12 KernbrStG).
Die Steuer betrug für ein Gramm Kernbrennstoff einheitlich 145 Euro (§ 3 KernbrStG).

  c) Zu Beginn des Jahres 2011 gab es bundesweit 17 Kernkraftwerke, die von vier      6
Energieversorgungsunternehmen und ihren Betreibergesellschaften betrieben wurden (BTDrucks 17/3054, S. 2, 6). Nach Inkrafttreten des Dreizehnten Gesetzes zur
Änderung des Atomgesetzes vom 31. Juli 2011 (BGBl I S. 1704) waren im Steuergebiet insgesamt noch neun Kernkraftwerke in Betrieb. Seit Ende Juni 2015 befindet
sich das im Ausgangsverfahren streitgegenständliche Kernkraftwerk G. dauerhaft im
Nichtleistungsbetrieb; somit sind aktuell bundesweit acht Kernkraftwerke am Netz,
die von drei Energieversorgungsunternehmen und ihren Betreibergesellschaften betrieben werden.

 d) Die Steuereinnahmen aus der Kernbrennstoffsteuer betrugen für den Bundeshaushalt im Jahre 2011 922 Millionen Euro, im Jahre 2012 1.577 Millionen Euro, im
Jahre 2013 1.285 Millionen Euro, im Jahre 2014 708 Millionen Euro, im Jahre 2015
1.371 Millionen Euro und im Jahre 2016 422 Millionen Euro, in der Summe mithin
6,285 Milliarden Euro (vgl. Statistisches Bundesamt [Destatis], Umweltschutzmaßnahmen - Gesamtaufkommen aus umweltbezogenen Steuern, abrufbar unter:
https://www.destatis.de und Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht Januar
2017, abrufbar unter http://www.bundesfinanzministerium.de).

 2. Das Kernbrennstoffsteuergesetz lautete in seinen wesentlichen Bestimmungen:       8

                        § 1 Steuergegenstand, Steuergebiet

         (1) 1 Kernbrennstoff, der zur gewerblichen Erzeugung von elektrischem Strom verwendet wird, unterliegt im Steuergebiet der Kernbrennstoffsteuer. 2 Die Kernbrennstoffsteuer ist eine Verbrauchsteuer im Sinn der Abgabenordnung.

         (2) Steuergebiet ist das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland
        ohne das Gebiet von Büsingen und ohne die Insel Helgoland.

                              § 2 Begriffsbestimmungen

         Im Sinn dieses Gesetzes ist:

         1. Kernbrennstoff:

         a) Plutonium 239 und Plutonium 241,



                                        4/58

 b) Uran 233 und Uran 235,

 auch in Verbindungen, Legierungen, keramischen Erzeugnissen
und Mischungen;

 2. Brennelement: aus einer Vielzahl von Brennstäben montierte
Anordnung, in der der Kernbrennstoff im Kernreaktor eingesetzt
wird;

 3. Brennstab: geometrische Form, in welcher der Kernbrennstoff,
ummantelt mit Hüllmaterial, im Kernreaktor eingesetzt wird;

 4. Kettenreaktion: Prozess, bei dem Neutronen durch Spaltung
von Kernbrennstoffen weitere Neutronen freisetzen, die wieder zur
Spaltung von weiterem Kernbrennstoff führen;

 5. Kernreaktor: geometrische Anordnung von Brennelementen beziehungsweise Brennstäben sowie anderen technischen Komponenten in einer Art, dass dort eine sich selbsttragende, kontrollierte
Kettenreaktion stattfinden kann;

  6. Betreiber: derjenige, der Inhaber einer Genehmigung zum Betrieb einer Anlage zur Spaltung von Kernbrennstoff zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität ist.

                            § 3 Steuertarif

 Die Steuer für ein Gramm Plutonium 239, Plutonium 241, Uran 233
oder Uran 235 beträgt 145 Euro.

                     § 4 Pflichten des Betreibers

 (1) 1 Wer eine Anlage zur Spaltung von Kernbrennstoffen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität betreibt, hat dies dem zuständigen Hauptzollamt unverzüglich anzumelden. 2 Das Hauptzollamt
erteilt dem Betreiber einen schriftlichen Nachweis über die Anmeldung.

 (2) … (5) …

            § 5 Entstehung der Steuer, Steuerschuldner

 (1) 1 Die Steuer entsteht dadurch, dass ein Brennelement oder einzelne Brennstäbe in einen Kernreaktor erstmals eingesetzt werden
und eine sich selbsttragende Kettenreaktion ausgelöst wird. 2 Der
Austausch nachweislich defekter Brennstäbe führt nicht zur Steuerentstehung.

 (2) Steuerschuldner ist der Betreiber.

             § 6 Steueranmeldung, Fälligkeit der Steuer


                                 5/58

         (1) 1 Der Steuerschuldner hat für Kernbrennstoff, für den die Steuer nach § 5 Absatz 1 entstanden ist, bis zum 15. Tag des folgenden
        Monats eine Steuererklärung abzugeben und darin die Steuer selbst
        zu berechnen (Steueranmeldung). 2 Die Steuer, die in einem Monat
        entstanden ist, ist am 25. Tag des folgenden Monats fällig.

          (2) 1 Für die Steuer, die in der Zeit vom 1. bis 18. Dezember entstanden ist, hat der Steuerschuldner bis zum 22. Dezember eine
        Steueranmeldung abzugeben. 2 Die Steuer wird am 22. Dezember
        fällig. 3 Für die Steuer, die in der Zeit vom 19. bis 31. Dezember entstanden ist, gilt Absatz 1 sinngemäß.

         (3) Für die nach § 5 entstehende Steuer kann das Hauptzollamt im
        Voraus Sicherheit verlangen, wenn Anzeichen für eine Gefährdung
        der Steuer erkennbar sind.

                            § 9 Zuständiges Hauptzollamt
         1 Unbeschadet der Bestimmungen des § 27 der Abgabenordnung
        ist für den Anwendungsbereich dieses Gesetzes das Hauptzollamt
        örtlich zuständig, von dessen Bezirk aus die in den einzelnen Vorschriften jeweils bezeichnete Person ihr Unternehmen betreibt. 2
        Für Unternehmen, die von einem Ort außerhalb des Steuergebiets
        betrieben werden, ist das Hauptzollamt örtlich zuständig, in dessen
        Bezirk sie erstmals steuerlich in Erscheinung treten.

                             § 12 Anwendungsvorschrift

         Das Gesetz ist auf Besteuerungsvorgänge anzuwenden, bei denen die sich selbsttragende Kettenreaktion vor dem 1. Januar 2017
        ausgelöst wurde.

                                   § 13 Inkrafttreten

         Dieses Gesetz tritt am 1. Januar 2011 in Kraft.

                                          II.
  1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die P. GmbH (vormals E. GmbH, im Folgenden: Klägerin), setzte Brennelemente in den Reaktor des von ihr betriebenen
Kernkraftwerks G. ein und löste am 16. Juni 2011 in diesem eine sich selbsttragende
Kettenreaktion aus. Die Brennstäbe enthielten insgesamt 664.466 Gramm Uran 235.
Die Klägerin reichte gemäß § 6 Abs. 1 KernbrStG bei dem Beklagten des Ausgangsverfahrens, dem Hauptzollamt Hannover (im Folgenden: Beklagter), unter dem 8. Juli
2011 eine Steueranmeldung ein, in der sie anhand der Gesamtmenge des verwendeten Kernbrennstoffes einen Steuerbetrag in Höhe von 96.347.570 Euro errechnete,
den sie an das Hauptzollamt abführte.

 Am 12. Juli 2011 erhob die Klägerin beim Finanzgericht Hamburg (4 K 124/11)          10


                                          6/58

Sprungklage gegen die Steueranmeldung vom 8. Juli 2011. Aufgrund der fehlenden
Zustimmung des Beklagten wurde die Klage gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 Finanzgerichtsordnung (FGO) als Einspruch behandelt, den der Beklagte mit Einspruchsentscheidung vom 16. November 2011 als unbegründet zurückwies.

  Nachdem der 4. Senat des Finanzgerichts Hamburg (im Folgenden: Finanzgericht)          11
auf den Antrag der Klägerin auf vorläufigen Rechtsschutz die Vollziehung der streitgegenständlichen Steueranmeldung ohne Sicherheitsleistung wegen ernsthafter
Zweifel an der formellen Verfassungsmäßigkeit des Kernbrennstoffsteuergesetzes
aufgehoben hatte (Beschluss vom 16. September 2011 - 4 V 133/11 -, juris, Rn. 9),
lehnte der Bundesfinanzhof im Beschwerdeverfahren den Antrag auf vorläufigen
Rechtsschutz unter Hinweis darauf ab, dass im Streitfall die Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes in der praktischen Auswirkung einem einstweiligen Außerkraftsetzen
des Kernbrennstoffsteuergesetzes gleichkäme (BFHE 236, 206).

  Die Klägerin erhob am 30. November 2011 Klage (4 K 270/11) mit dem Antrag, die         12
Steueranmeldung vom 8. Juli 2011 sowie die Einspruchsentscheidung vom 16. November 2011 aufzuheben. Nach mündlicher Verhandlung am 29. Januar 2013 hat
das Finanzgericht mit Beschluss desselben Tages das Verfahren ausgesetzt und
dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob das Kernbrennstoffsteuergesetz vom 8. Dezember 2010 mit dem Grundgesetz unvereinbar und deshalb ungültig
ist.

 Im Ausgangsverfahren wiederholte die Klägerin ihren Antrag auf Aufhebung der            13
Vollziehung der Kernbrennstoffsteueranmeldung, welcher vor dem Finanzgericht -
unter Zulassung der Beschwerde zum Bundesfinanzhof - zunächst Erfolg hatte (Beschluss vom 11. April 2014 - 4 V 154/13 -, juris, Rn. 50, 128). Auf die Beschwerde des
Beklagten hob der Bundesfinanzhof diese Entscheidung auf und versagte (erneut)
die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (BFHE 247, 182).

 2. Das Finanzgericht hat seinen Vorlagebeschluss wie folgt begründet:                   14

  Die Kernbrennstoffsteuer sei als Steuer im Sinne des Grundgesetzes zu betrachten,      15
für die dem Bund die Gesetzgebungskompetenz fehle.

  a) Weil eine Zustimmung des Bundesrates zum Kernbrennstoffsteuergesetz nicht           16
vorliege, könne die Prüfung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art.
105 Abs. 2, 1. Alt. in Verbindung mit Art. 106 GG auf die Steuern und Steuerarten beschränkt werden, für die das Grundgesetz dem Bund die alleinige Ertragskompetenz
zuweise. Andernfalls wäre das Kernbrennstoffsteuergesetz schon wegen des Fehlens der Bundesratszustimmung verfassungswidrig.

 Die Kernbrennstoffsteuer sei keine herkömmliche Verbrauchsteuer im Sinne der finanzverfassungsrechtlichen Kompetenzregeln und entspreche auch nicht dem Typus einer Verbrauchsteuer. Ein typusprägendes Merkmal von Verbrauchsteuern sei -
auch nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Hamburgischen
Spielgerätesteuer -, dass sie die Einkommensverwendung, also private Konsumen-


                                         7/58

ten, besteuerten. Im Falle der indirekten Besteuerung durch Erhebung der Steuer
beim Lieferanten oder Hersteller sei daher Voraussetzung, dass diese auf Abwälzung
auf den privaten Konsumenten angelegt sei.

  b) Die Kernbrennstoffsteuer weiche in vielerlei Hinsicht von den Merkmalen herkömmlicher Verbrauchsteuern ab; insbesondere ziele sie nicht auf die Belastung privater Konsumenten. Deren Belastung könne nur über den unter Einsatz der besteuerten Kernbrennstoffe erzeugten elektrischen Strom (Atomstrom) erfolgen.
Tatsächlich trete eine Belastung jedoch nicht ein und sei auch durch das Gesetz nicht
intendiert. Der Umstand, dass in Deutschland der gesamte erzeugte Strom - unabhängig von etwaigen Subventionen für seine Erzeugung - zu im Wesentlichen gleichen Bedingungen vermarktet, die Kernbrennstoffsteuer aber allein bei der Erzeugung von Atomstrom erhoben werde, schließe per se aus, dass es zu einer
verbrauchsteuerlichen Belastung von privaten Konsumenten komme. Der Blick auf
den Strommarkt bestätige diese Einschätzung. Die Gesetzesbegründung und die
Entstehungsgeschichte des Kernbrennstoffsteuergesetzes belegten ebenfalls, dass
die Kernbrennstoffsteuer von vornherein nicht auf die Belastung privater Konsumenten, sondern auf die Abschöpfung von Gewinnen der Kernkraftwerkbetreiber ziele.
Zwar habe der Gesetzgeber grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum, zumal
ihm der eher vage Verbrauchsteuerbegriff des Grundgesetzes, der auch die Erhebung von Steuern auf in der Produktion eingesetzte Güter umfassen könne, keine
starren Grenzen setze, was in der Rechtsprechung etwa durch die Verwendung des
Begriffs der kalkulatorischen Abwälzung zum Ausdruck komme. Im Normalfall möchten die weit gefasste kalkulatorische Abwälzbarkeit und der Umstand, dass das Unternehmen, bei dem eine Warensteuer erhoben werde, mit Gewinn arbeite, Indizien
dafür sein, dass die Steuerlast letztlich den Konsumenten erreiche. Hiervon könne
bei der Kernbrennstoffsteuer indes nicht ausgegangen werden. In der Kernbrennstoffsteuer sei eine Steuer zu sehen, die darauf angelegt sei, den jeweiligen Kraftwerkbetreiber endgültig mit dem größten Teil der erhobenen Kernbrennstoffsteuer zu
belasten. Diese Belastung erfolge mittels eines besteuerten Guts, des Kernbrennstoffs, das nicht im Rahmen einer Einkommensverwendung und schon gar nicht privat verbraucht, sondern zum Zwecke der Einkommenserzielung durch das Produzieren von Strom genutzt werde. Die Steuer belaste den Kernkraftwerkbetreiber mithin
planmäßig direkt als Produktionsunternehmen und stelle sich wirtschaftlich als eine
Produktionssteuer dar, die gerade nicht darauf abziele, einen Konsumenten indirekt
über das erzeugte Produkt zu belasten.

 c) Der Bund habe auch keine sonstige Gesetzgebungskompetenz. Über die im Bereich der in Art. 105 Abs. 2 und Art. 106 GG genannten Steuern - zu denen die Kernbrennstoffsteuer nicht gehöre - hinaus könne eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes, die sich an den allgemeinen Vorgaben des Art. 72 Abs. 2
GG zu orientieren habe, da Art. 105 Abs. 2 GG ohne Einschränkungen auf die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG verweise, nur angenommen werden, soweit
man über den Begriff der übrigen Steuern ein allgemeines unbegrenztes Steuererfin-



                                         8/58

dungsrecht des Bundes begründen könne. Indes sei ein solches Steuererfindungsrecht nicht gegeben; anderenfalls bedürfe eine neu erfundene Steuer zumindest der
Zustimmung des Bundesrates, an der es beim Kernbrennstoffsteuergesetz fehle.

 d) Die Frage der Gültigkeit des Kernbrennstoffsteuergesetzes sei für die Entscheidung über die anhängige Klage erheblich. Die angefochtene Steueranmeldung entspreche den Regelungen im Kernbrennstoffsteuergesetz. Im Falle der Gültigkeit des
Gesetzes sei die Klage nach nationalem Recht ohne Weiteres abzuweisen. Verstoße
das Kernbrennstoffsteuergesetz hingegen gegen das Grundgesetz und werde es
deswegen, weil auch die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung erkennbar nicht bestehe, für ungültig erklärt, sei der Klage stattzugeben.

                                          III.
 Zur Vorlage des Finanzgerichts haben das Bundesministerium der Finanzen für die          21
Bundesregierung, die Präsidenten des Bundesfinanzhofs, des Finanzgerichts
Baden-Württemberg und des Finanzgerichts München sowie die Klägerin Stellung
genommen. Der Deutsche Bundestag, der Bundesrat sowie die Länder Hessen,
Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Thüringen haben von einer Stellungnahme ausdrücklich abgesehen; die übrigen Landesregierungen haben sich nicht geäußert.

 1. Die Klägerin hält das Kernbrennstoffsteuergesetz für formell und materiell verfassungswidrig.

 a) Nach ihrer Auffassung fehlt dem Bund bereits die Gesetzgebungskompetenz.              23

  aa) Der Bund habe - ungeachtet dessen, ob ihm überhaupt ein Steuererfindungsrecht zustehe - jedenfalls kein Steuererfindungsrecht hinsichtlich solcher Steuern, die
im Rahmen der Körperschaftsteuer oder der Gewerbesteuer - also anteilig den Ländern oder Gemeinden zustehender Steuern - als Betriebsausgaben aufkommensmindernd zu berücksichtigen seien und damit mittelbar auch Bund und Länder belasteten. Über diesen Mechanismus bewirke die Kernbrennstoffsteuer einen -
verfassungsrechtlich nicht vorgesehenen - „verkappten Finanzausgleich“ zulasten
der Länder und Gemeinden. Eine solche, das Steueraufkommen der Länder und Gemeinden mittelbar vermindernde Steuer könne der Bund mit Blick auf das Gefüge der
Ertragskompetenztitel des Art. 106 GG und das Gefüge der Gesetzgebungskompetenztitel des Art. 105 GG mangels finanzverfassungsrechtlicher Kompetenz nicht erfinden. Zumindest hätte einem solchen Gesetz zur Wahrung der Länderrechte der
Bundesrat zustimmen müssen, was nicht geschehen sei.

  Der Bundesgesetzgeber habe das Kernbrennstoffsteuergesetz zudem mit dem Willen erlassen, eine Verbrauchsteuer einzuführen; er habe mithin keine neue Steuer erfinden wollen. Dem Gesetzgeber dürfe nicht die Ausübung eines vorgeblichen Steuererfindungsrechts unterstellt werden, wenn er dies erkennbar nicht habe ausüben
wollen.



                                          9/58

  bb) Auch sonst stehe dem Bund keine (alleinige) Gesetzgebungskompetenz zu. Die        26
Kernbrennstoffsteuer sei keine Steuer im verfassungsrechtlichen Sinne; sie weise
vielmehr Elemente einer nichtsteuerlichen Abgabe in Gestalt einer Vorzugslast auf.
In Ansehung der Zuweisung von Mehrerzeugungsmengen sei sie eher als eine „anlassbezogene Konzessionsgebühr“ ausgestaltet. Ihr komme zugleich der Charakter
einer parafiskalischen Sonderabgabe zu, da sie über den Förderfondsvertrag mit
dem nichtsteuerlichen Förderfondsbeitrag verrechnet werde. Letztlich könne offen
bleiben, ob es sich bei der Kernbrennstoffsteuer um eine sonstige Abgabe handele.
Da es sich bei den sonstigen Abgaben nicht um Steuern handele, richte sich die Gesetzgebungskompetenz nicht nach den Art. 105 f. GG, sondern nach den allgemeinen Vorschriften der Art. 70 ff. GG. Im Bereich der Kernenergieerzeugung liege zwar
eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz nach Art. 73 Abs. 1 Nummer 14 GG
beim Bund; auf sie könne sich der Bund im Rahmen der Kernbrennstoffsteuer jedoch
nicht berufen. Art. 73 Abs. 1 Nummer 14 GG weise dem Bund die Kompetenz zu, Gesetze über „die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken, die
Errichtung und den Betrieb von Anlagen, die diesen Zwecken dienen, den Schutz gegen Gefahren, die bei Freiwerden von Kernenergie oder durch ionisierende Strahlen
entstehen, und die Beseitigung radioaktiver Stoffe“ zu erlassen. Das Kernbrennstoffsteuergesetz sei indes kein solches Gesetz. Zudem widerspreche die Aufrechterhaltung der Kernbrennstoffsteuer als nichtsteuerliche Abgabe der Formenstrenge der Finanzverfassung; eine „Wahlfeststellung“ zwischen einer Abgabe und einer Steuer sei
unzulässig.

 Jedenfalls handele es sich bei der Kernbrennstoffsteuer nicht um eine Verbrauchsteuer. Sie sei weder eine herkömmliche Verbrauchsteuer im Sinne des Art. 106 Abs.
1 Nummer 2 GG, noch erfülle sie den historisch abzuleitenden Typusbegriff einer
Verbrauchsteuer. Selbst wenn man die Kernbrennstoffsteuer als eine Verbrauchsteuer qualifiziere, handele es sich aufgrund der Ortsbezogenheit des die Steuerpflicht
auslösenden Tatbestands allenfalls um eine örtliche Verbrauchsteuer im Sinne des
Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG, für die allerdings nur die Länder die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz hätten.

 b) Die Kernbrennstoffsteuer sei zudem materiell verfassungswidrig. Das Kernbrennstoffsteuergesetz verstoße gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1
GG und aufgrund der unverhältnismäßigen Höhe der Steuer gegen die Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG. Ferner handele es sich um ein verbotenes Einzelfallgesetz im Sinne von Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG.

  c) Bereits wegen der fehlenden Gesetzgebungskompetenz komme im Ergebnis nur           29
eine Nichtigkeitserklärung des Kernbrennstoffsteuergesetzes mit ex tunc-Wirkung in
Betracht. Dies entspreche der gemäß § 78 BVerfGG grundsätzlich vorgesehenen
Folge eines für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärten Gesetzes und werde
auch in der Literatur als Regelfall angesehen. Für eine bloße Unvereinbarkeitserklärung nach den Kriterien der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei kein Raum.


                                        10/58

 2. Die Bundesregierung hat bereits Zweifel an der Zulässigkeit der finanzgerichtlichen Vorlage, hält sie jedenfalls für unbegründet.

  a) Der Vorlagebeschluss sei in sich widersprüchlich: Einerseits stelle das Finanzgericht auf die Abwälzung der Kernbrennstoffsteuer als entscheidendes typusbestimmendes Merkmal ab, andererseits habe es keine hinreichende Sachverhaltsaufklärung zu diesem entscheidungserheblichen Punkt vorgenommen. Es setze sich zwar
mit der zentralen Figur der kalkulatorischen Abwälzung auseinander, wie sie vor allem in der „Ökosteuerentscheidung“ des Bundesverfassungsgerichts entwickelt und
konkretisiert worden sei. Um die Frage des Gelingens oder Scheiterns einer solchen
kalkulatorischen Abwälzung wirklich beurteilen zu können, hätte das vorlegende Gericht aber die Kalkulationsgrundlagen bei der Produktion von Atomstrom eruieren
müssen. Dies sei trotz eines entsprechenden Beweisantrags des Beklagten im finanzgerichtlichen Verfahren unterblieben. Die Klägerin habe nicht substantiiert zu
den kalkulatorischen Grundlagen der Stromproduktion in Kernkraftwerken vorgetragen. Wirtschaftswissenschaftliche, von der Klägerin in Auftrag gegebene Parteigutachten zur Strompreisbildung an der Strombörse könnten dieses Defizit in der Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts nicht kompensieren, weil diese
eine gänzlich andere Fragestellung zum Gegenstand hätten.

 b) Der Bund habe die Gesetzgebungskompetenz für das Kernbrennstoffsteuergesetz; das Gesetz verstoße auch im Übrigen nicht gegen das Grundgesetz.

  aa) Dem Steuergesetzgeber stehe bei der Auswahl des Steuergegenstandes prinzipiell ein weiter Gestaltungsspielraum zu, so dass die Kompetenzbegriffe des Art. 105
und des Art. 106 GG hinreichend offen ausgelegt werden müssten. Der demnach
weit zu verstehende Verbrauchsteuerbegriff des Grundgesetzes müsse nicht strapaziert werden, um auch die Kernbrennstoffsteuer zu erfassen. Die Kernbrennstoffsteuer entspreche vielmehr dem Phänotypus einer Verbrauchsteuer: Sie knüpfe tatbestandlich an den Verbrauch von Waren an, indem das erstmalige Einbringen von
Brennelementen und das Auslösen einer sich selbsttragenden Kettenreaktion die
Steuer entstehen lasse. Die Kernbrennstoffsteuer führe zudem nicht zu einer „Gewinnabschöpfung“; diese sei weder die Intention des Gesetzgebers gewesen, noch
werde ein solches Ziel mit der Steuer erreicht. Kernbrennstoffe seien überdies geeignete Gegenstände einer Verbrauchsbesteuerung. Kernbrennstoffe, die durch den
Einsatz in Atomkraftwerken chemisch-physikalisch umgewandelt würden, unterlägen
aufgrund der spezifischen von ihnen ausgehenden Gefahren zwar zahlreichen Restriktionen und seien als Produktionsgüter nicht Waren des täglichen Bedarfs. Diese
Gesichtspunkte erklärten sich jedoch aus der Natur der Sache und hätten keinen Einfluss auf die Eignung der Kernbrennstoffe als Gegenstand einer Verbrauchsbesteuerung. Die Eigentumsverhältnisse an den eingesetzten Kernbrennstoffen wie auch
Einschränkungen bei der freien Handelbarkeit von Kernbrennstoffen und die Besonderheit der Erhebungstechnik seien ohne jede Relevanz. Der Annahme einer Verbrauchsteuer stehe auch nicht entgegen, dass es sich bei den Kernbrennstoffen um
Produktionsgüter handele. Die ausschließliche Belastung konsumfähiger Güter ge-


                                         11/58

höre nicht zu den prägenden Merkmalen einer Verbrauchsteuer. Das Bundesverfassungsgericht habe in der „Ökosteuerentscheidung“ überdies grundsätzlich anerkannt, dass auch der „unternehmerische“ Verbrauch von Verbrauchsteuern erfasst
werden könne.

  bb) Entgegen den Ausführungen im Vorlagebeschluss sei in den Gesetzesmaterialien weder behauptet worden, die Kernbrennstoffsteuer sei nicht abwälzbar, noch hätte eine solche Behauptung - wäre sie denn erfolgt - notwendig durchschlagende Wirkung auf die verfassungsrechtliche Prüfung dieser Steuer. Aus keiner Textstelle in
der Gesetzesbegründung ergebe sich, dass die Abwälzung kategorisch ausgeschlossen sei; es werde lediglich vermutet, dass die Abwälzung nicht in jedem Fall
gelingen werde. Die direkte Abwälzung auf die Endabnehmer werde damit nicht
grundsätzlich infrage gestellt. Zudem nähmen die Gesetzesmaterialien die Möglichkeit der nicht preiserhöhenden, rein kalkulatorischen Abwälzung in der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Gestalt implizit auf.

  Es sei auch weder ersichtlich noch dargetan, dass die Abwälzbarkeit rechtlich und     35
tatsächlich ausgeschlossen sei. Abgesehen davon, dass nicht einmal die Klägerin die
Möglichkeit einer - wenn auch geringen - Abwälzbarkeit bestreite, lasse ihre Argumentation hinsichtlich der Strompreisbildung außer Acht, dass das Verfahren an den
Strombörsen nur einen Teil der Stromverkäufe abbilde und andere Endabnehmer
von Strom direkte Verträge mit Kraftwerkbetreibern geschlossen hätten. Insofern gestalte sich der Preisbildungsmechanismus wesentlich komplexer als von dem Finanzgericht und der Klägerin dargestellt, zumal dabei die Markt- und Preisbildungsmacht
der oligopolistisch agierenden, Kernkraftwerke betreibenden Energiekonzerne, die
rund 80 Prozent der konventionellen Stromerzeugung kontrollierten, gänzlich unberücksichtigt sei.

  Hinzu komme, dass die preiserhöhende Abwälzung kein konstitutives Merkmal einer Verbrauchsteuer sei. Nach der „Ökosteuerentscheidung“ könne sich die Abwälzung auf Endverbraucher auch so gestalten, dass sich das für die Herstellung von
Endprodukten eingesetzte Gut samt der auf ihm liegenden Verbrauchsteuerbelastung nur mittelbar im Preis des Endproduktes niederschlage. In der Entscheidung zur
Spielgerätesteuer habe das Bundesverfassungsgericht überdies festgestellt, dass
die kalkulatorische Abwälzung zumindest so lange gegeben sei, wie das Unternehmen noch Gewinn erziele. Dies sei bei den Betreibergesellschaften von Kernkraftwerken und insbesondere bei der Klägerin der Fall, zumal Letztere ausweislich des
Protokolls über die öffentliche Sitzung vor dem Finanzgericht am 29. Januar 2013 erklärt habe, dass die streitgegenständlichen Kernkraftwerke zurzeit wirtschaftlich betrieben würden.

  cc) Die Kernbrennstoffsteuer sei überdies keine örtliche Verbrauchsteuer im Sinne     37
von Art. 105 Abs. 2a GG. Das Besteuerungsgut, der Kernbrennstoff, sei nicht ortsfest, sondern beweglich. Das Einbringen in den Kernreaktor, um eine Kettenreaktion
auszulösen, sei steuertechnisch lediglich tatbestandsauslösend. Eine „örtliche Radi-



                                        12/58

zierung“ der Steuer sei damit nicht gegeben.

 Die Kernbrennstoffsteuer sei darüber hinaus keine „anlassbezogene Konzessionsgebühr“ oder „parafiskalische Sonderabgabe“.

  dd) Der Umstand, dass die Kernbrennstoffsteuer wegen ihrer gewinnmindernden            39
Wirkung das Landessteuersubstrat mindere, sei kompetenzrechtlich irrelevant. Mittelbare Auswirkungen auf die Landessteuereinnahmen seien angesichts der gegenseitigen Verflechtungen im Einnahmenbereich von Bund und Ländern keine Besonderheit. Art. 105 Abs. 3 GG stelle allein auf die positive finanzverfassungsrechtliche
Ertragshoheit ab. Selbst im atypischen, weil finanzverfassungsrechtlich nicht vorgezeichneten Fall der Versteigerungserlöse aus den UMTS-Lizenzen sei eine Beteiligung der Länder an den seinerzeit gewaltigen Summen verneint worden. Dies müsse
erst recht im Zusammenhang mit Steuern im Zehnten Abschnitt des Grundgesetzes
gelten, stelle dieser mit Art. 106 Abs. 3 und 4 GG doch ein Instrument zur Verfügung,
um gegebenenfalls auf Verschiebungen zu reagieren.

 ee) Schließlich verstoße das Kernbrennstoffsteuergesetz weder gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG noch gegen die Eigentumsgarantie aus
Art. 14 Abs. 1 und 2 GG; es handele sich auch nicht um ein verbotenes Einzelfallgesetz.

  3. Der VII. Senat des Bundesfinanzhofs hat in seiner Stellungnahme darauf hingewiesen, dass er sich mit den vom Finanzgericht aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen zur Kernbrennstoffsteuer inhaltlich bislang nicht befasst, sondern lediglich die in diesem Zusammenhang gestellten Anträge auf Aufhebung der Vollziehung
der Kernbrennstoffsteuer-Anmeldung abgelehnt habe.

  Die Frage, ob eine besondere Verbrauchsteuer auch in der Produktion verwendete         42
Waren belasten könne, habe der Bundesfinanzhof bereits 1984 dahin entschieden,
dass es keinen Rechtssatz gebe, der das Anknüpfen einer Verbrauchsteuer an einen
typischen Rohstoff verbiete. Daher gehöre die ausschließliche Belastung konsumfähiger Güter nicht zu den prägenden Merkmalen einer Verbrauchsteuer. Mit dieser Begründung habe der Bundesfinanzhof die Erhebung einer besonderen Verbrauchsteuer auf nicht genussfähige und in der Kosmetikindustrie verwendete technische
Alkohole (insbesondere Propanol und Methanol) für zulässig erachtet.

 Hinsichtlich der vom Finanzgericht infrage gestellten Abwälzbarkeit der Kernbrennstoffsteuer als unabdingbares Merkmal einer Verbrauchsteuer vertrete der Bundesfinanzhof in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, dass die bloße Möglichkeit der
Abwälzung der Steuer genüge, so dass dem Steuerschuldner nicht in jedem Fall Gewähr geboten werden müsse, dass er die Verbrauchsteuer tatsächlich abwälzen könne. Im Hinblick auf die infolge eines Forderungsausfalls misslungene Abwälzung der
Steuerlast im Handel mit versteuertem Mineralöl habe er geurteilt, dass sich die Abwälzung der Steuer außerhalb des steuerrechtlich geregelten Bereichs vollziehe. Sie
erfolge in der Form, dass der Gegenwert der beim Übergang in den freien Verkehr er-



                                         13/58

hobenen Steuer kalkulatorisch in den Preis der Ware eingehe und beim Weiterverkauf als Preisbestandteil weitergegeben werde. Damit sei das Risiko der Abwälzung
der Steuer als Preisbestandteil aus dem steuerrechtlichen Bereich ausgeschieden
und in den Bereich des allgemeinen kaufmännischen Risikos einbezogen worden.

  In einer weiteren Entscheidung habe der Bundesfinanzhof ausgeführt, die besonderen Verbrauchsteuern seien zwar auf Abwälzung der Steuerlast auf den Verbraucher
als den eigentlichen Belastungsträger angelegt; nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung gehöre zum Begriff der Verbrauchsteuer jedoch nicht die rechtliche Gewähr, dass der Steuerschuldner stets den von ihm entrichteten Betrag von der Person ersetzt erhalte, die nach der Konzeption des Gesetzgebers letztlich die Steuer
tragen solle. Auch bei einem Misslingen der Abwälzung im Einzelfall wandele sich die
Steuer nicht zu einer dem Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit widersprechenden und verfassungsrechtlich zu beanstandenden Unternehmensteuer.

 4. Das Finanzgericht Baden-Württemberg hat zunächst herausgestellt, dass sich          45
der für die Kernbrennstoffsteuer zuständige Senat bislang nur im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes mit der Thematik befasst habe. Aus diesem Grund könne es
sich nicht abschließend zum Ausgangsverfahren positionieren. In den beiden im
Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes ergangenen Beschlüssen habe das Finanzgericht Baden-Württemberg, anders als zuvor die Finanzgerichte Hamburg und
München, die Auffassung vertreten, dass die von den Antragstellern vorgetragenen
Einwendungen nicht hinreichend gewichtig seien, um ernstliche Zweifel an der
Rechtmäßigkeit der angefochtenen Steuerfestsetzungen zu begründen. Die den
Festsetzungen zugrundeliegenden Vorschriften des Kernbrennstoffsteuergesetzes
stünden bei summarischer Prüfung sowohl mit den Regelungen des Grundgesetzes
als auch mit den Vorgaben des Unionsrechts in Einklang. Insbesondere begegne die
Einordnung der Kernbrennstoffsteuer als Verbrauchsteuer im Sinne des Art. 106 GG
keinen durchgreifenden Bedenken; auf der Grundlage der Art. 105 Abs. 2, 106 Abs. 1
Nummer 2 GG habe eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes zum Erlass des
Kernbrennstoffsteuergesetzes bestanden.

 5. Das Finanzgericht München hat sich in seiner Stellungnahme ausschließlich zum       46
Ablauf der dort anhängigen (Eil-)Verfahren geäußert und den Inhalt der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ergangenen Beschlüsse skizziert. In diesen Verfahren
habe der zuständige 14. Senat des Finanzgerichts München die Vollziehung der ihm
zur Entscheidung vorliegenden Steueranmeldungen jeweils aufgehoben. Diesen Entscheidungen lägen ernstliche Zweifel an der Gesetzgebungskompetenz des Bundes
gemäß Art. 106 Abs. 1 Nummer 2 GG und damit an der formellen Verfassungsmäßigkeit des Kernbrennstoffsteuergesetzes zugrunde. Diese Zweifel stützten sich insbesondere auf die Begründung zum Entwurf eines Kernbrennstoffsteuergesetzes (BT-Drucks 17/3054, S. 1 ff.), die das Finanzgericht München dahingehend verstanden
habe, dass von Beginn des Gesetzgebungsverfahrens an eine Abwälzung der Kernbrennstoffsteuer - wenn überhaupt - nur in sehr geringem Umfang für möglich gehal-


                                        14/58

ten worden sei.

 6. Dem Bundesverfassungsgericht haben die Akten des Ausgangsverfahrens vorgelegen.

                                          B.
 Die Vorlage ist zulässig (Art. 100 Abs. 1 GG, § 13 Nr. 11, §§ 80 ff. BVerfGG).           48

                                          I.
 Das Finanzgericht hat seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der angewendeten Normen des Kernbrennstoffsteuergesetzes in einer den Erfordernissen
des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden Weise dargetan.

  1. Im Hinblick auf den Vorlagegegenstand muss das Gericht den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab benennen und die für seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar und erschöpfend darlegen (vgl. BVerfGE 78, 165 <171 f.>; 86, 71 <77 f.>; 88, 70 <74>; 88, 198 <201>; 93,
121 <132>; 127, 335 <356>; 131, 88 <117 f.>). Es hat sich im Einzelnen mit der
Rechtslage auseinanderzusetzen, auf nahe liegende tatsächliche und rechtliche Gesichtspunkte einzugehen und die in Schrifttum und Rechtsprechung - insbesondere
derjenigen des Bundesverfassungsgerichts - entwickelten, für die vorgelegte Frage
bedeutsamen Rechtsauffassungen ebenso zu verarbeiten wie die Entstehungsgeschichte der betreffenden Norm (vgl. etwa BVerfGE 65, 308 <316>; 76, 100 <104>;
77, 259 <262>; 125, 175 <220>; 127, 335 <356>; 131, 88 <118>). Dabei hat es die
aus seiner rechtlichen Sicht zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Norm erforderlichen tatsächlichen Feststellungen zu treffen und in seinen Vorlagebeschluss
aufzunehmen (BVerfGE 77, 308 <328>; 80, 68 <71>; BVerfGK 15, 447 <452 f.>). §
80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verpflichtet das vorlegende Gericht jedoch nicht, auf jede
denkbare Rechtsauffassung einzugehen (vgl. BVerfGE 141, 1 <11 Rn. 22>).

  2. Das Finanzgericht hat den für seine rechtliche Beurteilung erforderlichen Sachverhalt mitgeteilt und seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Normen des Kernbrennstoffsteuergesetzes unter Berücksichtigung
des atompolitischen Hintergrundes, der Gesetzgebungsgeschichte und Herausarbeitung der in der Rechtsprechung und im Schrifttum vertretenen Auffassungen umfassend und plausibel begründet, wobei es auch abweichende Ansichten - insbesondere
die des Finanzgerichts Baden-Württemberg (Beschluss vom 11. Januar 2012 - 11 V
2661/11 -, juris, Rn. 32 ff. und Beschluss vom 11. Januar 2012 - 11 V 4024/11 -, juris,
Rn. 31 ff.) - in den Blick genommen hat. Darüber hinaus hat es einen Abgleich der
Kernbrennstoffsteuer mit den herkömmlich geregelten Verbrauchsteuern vorgenommen und auf dieser Grundlage unter Heranziehung der Gesetzesmaterialien zum Finanzverfassungsrecht, der höchstrichterlichen Rechtsprechung und vor allem der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts den für ihn maßgeblichen finanzverfassungsrechtlichen Verbrauchsteuerbegriff definiert; in diesem Zusammenhang
hat es sich auch mit dem Merkmal der Abwälzbarkeit der Steuer auseinandergesetzt,

                                         15/58

sein Vorliegen in Bezug auf die Kernbrennstoffsteuer indes verneint.

                                          II.
 1. Dem Vorlagebeschluss ist ferner mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen,         52
dass die Vorlagefrage entscheidungserheblich ist, weil das Finanzgericht im Falle der
Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen Rechtsvorschriften zu einem anderen
Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit (vgl. BVerfGE 7, 171 <173 f.>; 47, 146
<154>; 48, 396 <399 f.>; 90, 145 <170>; 131, 1 <15>; 131, 88 <117>; 133, 1 <10 f.
Rn. 35>; 135, 1 <10 f. Rn. 28>). Dabei kommt es für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit einer zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten Norm maßgeblich auf den Rechtsstandpunkt des vorlegenden Gerichts an, sofern dieser nicht
offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 7, 171 <175>; 57, 295 <315>; 105, 61 <67>;
121, 233 <237>; 126, 77 <97>; 129, 186 <203>; 131, 1 <15>; 133, 1 <10 f. Rn. 35>;
135, 1 <10 f. Rn. 28>; 138, 1 <15 Rn. 35>; 141, 1 <11 Rn. 22>) oder es sich um eine
verfassungsrechtliche Vorfrage handelt (vgl. BVerfGE 48, 29 <38>; 67, 26 <35>; 69,
150 <159>; 78, 165 <172>; 89, 144 <152>; 131, 1 <15>).

  Aus den Ausführungen des Finanzgerichts ergibt sich, dass die Entscheidung des         53
Ausgangsverfahrens bei Gültigkeit des Kernbrennstoffsteuergesetzes anders ausfiele als bei seiner Ungültigkeit. Das Prozessziel der Klägerin - die Aufhebung der Steueranmeldung - kann nur bei einer Nichtigkeitserklärung des Kernbrennstoffsteuergesetzes, nicht aber über alternative Entscheidungsmöglichkeiten des vorlegenden
Gerichts erreicht werden.

 2. Der Umstand, dass das Kernbrennstoffsteuergesetz nur auf solche Besteuerungsvorgänge anzuwenden ist, bei denen die sich selbsttragende Kettenreaktion vor
dem 1. Januar 2017 ausgelöst wurde (§ 12 KernbrStG), steht der Zulässigkeit der
Vorlage nicht entgegen. Es ist für den im Ausgangsverfahren relevanten Zeitraum
weiterhin entscheidungserheblich und eine Erledigung des Ausgangsverfahrens
nicht eingetreten (vgl. hierzu BVerfGE 47, 46 <64>; 123, 1 <14>).

 3. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat die Konformität des Kernbrennstoffsteuergesetzes mit dem Unionsrecht bestätigt (EuGH, Urteil vom 4. Juni 2015 - C-5/
14 -, juris, Rn. 40 ff.). Ein möglicher Verstoß des Kernbrennstoffsteuergesetzes gegen Unionsrecht steht seiner Entscheidungserheblichkeit im Ausgangsverfahren somit nicht entgegen (vgl. BVerfGE 106, 275 <295>; 110, 141 <155>; 116, 202 <214>;
BVerfGK 14, 429 <433>).

                                         C.
 Das Kernbrennstoffsteuergesetz vom 8. Dezember 2010 (BGBl I S. 1804), zuletzt           56
geändert durch Art. 240 der Zehnten Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 31.
August 2015 (BGBl I S. 1474), ist mit Art. 105 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 106
Abs. 1 Nummer 2 GG unvereinbar und nichtig. Dem Bundesgesetzgeber fehlte die
Gesetzgebungskompetenz zu seinem Erlass.



                                         16/58

                                           I.
  1. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes ist Eckpfeiler der bundesstaatlichen            57
Ordnung. Sie soll eine Finanzordnung sicherstellen, die den Gesamtstaat und die
Gliedstaaten am Gesamtertrag der Volkswirtschaft angemessen beteiligt. Bund und
Länder müssen im Rahmen der verfügbaren Gesamteinnahmen so ausgestattet werden, dass sie die Ausgaben leisten können, die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlich sind (vgl. BVerfGE 32, 333 <338>; 55, 274 <300>; 78, 249 <266 f.>; 93,
319 <342>; 101, 141 <147>; 105, 185 <194>; 108, 1 <15>; 108, 186 <214 f.>).

  2. a) Die grundgesetzliche Finanzverfassung, wie sie in den Art. 104a ff. GG zum          58
Ausdruck kommt, bildet eine in sich geschlossene Rahmen- und Verfahrensordnung
und ist auf Formenklarheit und Formenbindung angelegt. Diese Prinzipien erschöpfen sich nicht in einer lediglich formalen Bedeutung. Sie sind selbst Teil der funktionsgerechten Ordnung eines politisch sensiblen Sachbereichs und verwirklichen damit
ein Stück Gemeinwohlgerechtigkeit. Zugleich fördern und entlasten sie den politischen Prozess, indem sie ihm einen festen Rahmen vorgeben. Für Analogieschlüsse, die notwendig zu einer Erweiterung oder Aufweichung dieses Rahmens führen
würden, ist in diesem Bereich kein Raum (vgl. BVerfGE 67, 256 <288 f.>; 105, 185
<193 f.>).

  b) Der strikten Beachtung der finanzverfassungsrechtlichen Zuständigkeitsbereiche         59
von Bund und Ländern kommt eine überragende Bedeutung für die Stabilität der bundesstaatlichen Verfassung zu. Weder der Bund noch die Länder können über ihre im
Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen; einfachgesetzliche Kompetenzverschiebungen zwischen Bund und Ländern wären auch nicht mit Zustimmung der
Beteiligten zulässig (vgl. BVerfGE 4, 115 <139>; 32, 145 <156>; 39, 96 <109>; 55,
274 <300 f.>; 105, 185 <194>). Bei der Ertragsverteilung der Steuern handelt es sich
gemeinsam mit der Verteilung der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen
um eine zentrale Frage der politischen Machtverteilung in der Bundesrepublik
Deutschland (vgl. BVerfGE 55, 274 <301>). Unsicherheiten in der Ertragszuordnung
würden in diesem Kontext zu erheblichen Verwerfungen im Bereich der Befriedungsfunktion der Finanzverfassung führen.

  c) Über ihre Ordnungsfunktion hinaus entfaltet die Finanzverfassung eine Schutzund Begrenzungsfunktion, die es dem einfachen Gesetzgeber untersagt, die ihm gesetzten Grenzen zu überschreiten (vgl. BVerfGE 34, 139 <146>; 55, 274 <302>; 67,
256 <288 ff.>; 93, 319 <342 f.>; 108, 186 <215>; 123, 132 <141>; 124, 348 <364>;
132, 334 <349 Rn. 47 f.>; 137, 1 <17 Rn. 38>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 17. Januar 2017 - 2 BvL 2/14 -, juris, Rn. 62 f.). Diese Schutzwirkung entfaltet die Finanzverfassung auch im Verhältnis zum Bürger, der darauf vertrauen darf,
nur in dem durch die Finanzverfassung vorgegebenen Rahmen belastet zu werden
(vgl. BVerfGE 67, 256 <288 f.>; 108, 1 <16>; 108, 186 <215>; 123, 132 <141>; 132,
334 <349 Rn. 48>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 17. Januar 2017 - 2
BvL 2/14 -, juris, Rn. 63).



                                          17/58

                                          II.
 Die Bestimmungen über das Finanzwesen in den Art. 104a ff. GG regeln unter anderem die Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenz für das Finanzierungsmittel der Steuer.

  1. a) Art. 105 GG begründet als spezielle finanzverfassungsrechtliche Norm die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes und der Länder für den Bereich der Steuern
(BVerfGE 108, 1 <13>; 108, 186 <212>; 113, 128 <145>; BVerfGK 15, 168 <173>).
Innerhalb seines Anwendungsbereichs geht er den allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG vor (vgl. BVerfGE 3, 407 <434 ff.>; 4, 7 <13>;
67, 256 <275 f.>; 105, 185 <193 f.>).

  b) Art. 106 GG betrifft die vertikale Steuerertragsaufteilung im Verhältnis des Bundes zur Ländergesamtheit. Er weist die Erträge bestimmter Steuern entweder dem
Bund (Art. 106 Abs. 1 GG), den Ländern (Art. 106 Abs. 2 GG) oder Bund und Ländern
gemeinschaftlich (Art. 106 Abs. 3 GG) zu (BVerfGE 72, 330 <383 f.>). Die finanzverfassungsrechtliche Ertragshoheit und die Gesetzgebungszuständigkeit für Steuern
sind mithin jeweils gesondert geregelt und folgen anderen Grundsätzen, als dies für
nichtsteuerliche Abgaben im Bereich der allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG der Fall ist.

 2. Die einzelnen Steuern und Steuerarten der Art. 105 und Art. 106 GG sind Typusbegriffe (a)). Ihre typusbildenden Unterscheidungsmerkmale sind dem traditionellen
deutschen Steuerrecht zu entnehmen (b)). Neue Steuern sind daraufhin abzugleichen, ob sie dem Typus einer herkömmlichen Steuer entsprechen (c)). Innerhalb der
durch Art. 105 und Art. 106 GG vorgegebenen Typusbegriffe verfügt der Gesetzgeber über eine weitgehende Gestaltungsfreiheit (d)).

  a) Für die in Art. 105 und Art. 106 GG aufgeführten Steuern und Steuerarten verwendet das Grundgesetz Typusbegriffe. Zur Feststellung der Merkmale, die den betreffenden Typus kennzeichnen, ist auf den jeweiligen Normal- oder Durchschnittsfall
abzustellen; Merkmale, die sich als bloße Einzelfallerscheinungen darstellen, sind bei
der Typusbildung auszuscheiden. Es ist zudem nicht erforderlich, dass stets sämtliche den Typus kennzeichnende Merkmale vorliegen. Diese können vielmehr in unterschiedlichem Maße und verschiedener Intensität gegeben sein; je für sich genommen haben sie nur die Bedeutung von Anzeichen oder Indizien. Maßgeblich ist das
durch eine wertende Betrachtung gewonnene Gesamtbild (BVerfG, Beschluss der 2.
Kammer des Ersten Senats vom 20. Mai 1996 - 1 BvR 21/96 -, juris, Rn. 7 [für einfachgesetzliche Typusbegriffe]; ähnlich Wank, Die juristische Begriffsbildung, 1985,
S. 123 ff.; Strahl, Die typisierende Betrachtungsweise im Steuerrecht, 1996, S. 216
ff.; Jacobi, Methodenlehre der Normwirkung, 2008, S. 45; Wernsmann, NVwZ 2011,
S. 1367 <1368>).

 b) Bei den Einzelsteuerbegriffen der Art. 105 und Art. 106 GG kommt es für die Typusbildung auf die Sicht des traditionellen deutschen Steuerrechts an (BVerfGE 7,
244 <252>; 14, 76 <91>; 26, 302 <309>; 31, 314 <332>; 110, 274 <296>; 123, 1


                                         18/58

<16>; vgl. auch BVerfGE 16, 306 <317>). Es sind diejenigen Merkmale zu ermitteln,
die eine Steuer oder Steuerart nach dem herkömmlichen Verständnis typischerweise
aufweist und - mit Blick auf die abgrenzende Funktion der Einzelsteuerbegriffe - zu
ihrer Unterscheidung von anderen Steuern oder Steuerarten notwendig sind (vgl. zu
letzterem Förster, Die Verbrauchsteuern, 1989, S. 22).

 c) Neue Steuern sind auf ihre Kongruenz mit den aus hergebrachter Sicht typusprägenden Merkmalen der Einzelsteuerbegriffe der Art. 105 und Art. 106 GG zu prüfen.
Entsprechen sie nicht allen Typusmerkmalen einer Einzelsteuer, sind Bedeutung und
Gewicht der einzelnen Merkmale sowie der Grad an Abweichung zu bestimmen und
danach in eine Gesamtwertung einzubeziehen; auf dieser Grundlage ist zu entscheiden, ob im Ergebnis eine Übereinstimmung mit dem Typus anzunehmen ist.

  d) Innerhalb der durch Art. 105 und Art. 106 GG vorgegebenen Typusbegriffe steht      68
es dem Gesetzgeber offen, neue Steuern zu „erfinden“ und bestehende Steuergesetze zu verändern (BVerfGE 31, 8 <19>; vgl. auch BVerfGE 27, 375 <383>). Änderungen bestehender Steuergesetze oder die Erschließung neuer Steuerquellen sind unter dem Blickpunkt der Zuständigkeitsverteilung zumindest so lange nicht zu
beanstanden, wie sie sich im Rahmen der herkömmlichen Merkmale der jeweiligen
Steuern halten (vgl. BVerfG 31, 8 <19>).

                                         III.
 Die Zuweisung von Gesetzgebungskompetenzen an Bund und Länder durch Art.               69
105 GG in Verbindung mit Art. 106 GG ist abschließend. Außerhalb der durch die Finanzverfassung in Art. 104a ff. GG vorgegebenen Kompetenzordnung besteht keine
Befugnis von Bund oder Ländern, Steuergesetze zu erlassen.

 Der Bund hat gemäß Art. 105 Abs. 2 1. Halbsatz GG - über die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die in Art. 105 Abs. 1 GG genannten Zölle und Finanzmonopole hinaus - die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die „übrigen Steuern“, wenn ihm das Aufkommen dieser Steuern ganz oder zum Teil zusteht oder die
Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG vorliegen.

 Unter den „übrigen Steuern“ sind ausschließlich die in Art. 106 GG aufgeführten        71
Steuern und Steuerarten zu verstehen. Der einfache Gesetzgeber darf nur solche
Steuern einführen, deren Ertrag durch Art. 106 GG dem Bund, den Ländern oder
Bund und Ländern gemeinschaftlich zugewiesen wird (vgl. FG München, Beschluss
vom 4. Oktober 2011 - 14 V 2155/11 -, juris, Rn. 45, 52; Birk/Förster, DB Beilage Nr.
17 zum Heft 30 1985, S. 1 <10>; Ossenbühl/Di Fabio, StuW 1988, S. 349 <351 f.>;
Förster, Die Verbrauchsteuern, 1989, S. 39; Vogel, in: Festschrift für Klaus Tipke,
1995, S. 93 <94 f.>; Jobs, Steuern auf Energie als Element einer ökologischen Steuerreform, 1999, S. 167; Vogel, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV, 2. Aufl. 1999, § 87 Rn.
32; Vogel/Walter, in: Bonner Kommentar, Bd. 14, Art. 105 Rn. 66 [2004]; Müller-Franken, in: Berliner Kommentar, Art. 105 Rn. 206 [2008]; Kyrill-A. Schwarz, in:
v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 106 Rn. 17; Waldhoff/von As-


                                        19/58

wege, Kernenergie als „goldene Brücke“?, 2010, S. 11 f.; Martini, ZUR 2012, S. 219
<225 f.>; Waldhoff, ZfZ 2012, S. 57 <59>; Wernsmann, ZfZ 2012, S. 29 <30>; Eiling,
Verfassungs- und europarechtliche Vorgaben an die Einführung neuer Verbrauchsteuern, 2014, S. 67; Gärditz, ZfZ 2014, S. 18 <19>; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, 2014, S. 137; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 14. Aufl. 2016, Art. 106 Rn. 2;
a.A. Brodersen, in: Festschrift für Gerhard Wacke, 1972, S. 103 <113 ff.>; Osterloh,
NVwZ 1991, S. 823 <828>; Wieland, Die Konzessionsabgaben, 1991, S. 290; Häde,
Finanzausgleich, 1996, S. 163 ff.; Söhn, in: Festschrift für Klaus Stern, 1997, S. 587
<599 ff.>; Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, 1999, S. 17 ff.; Heun, in: Dreier, GG, 2000, Art. 105 Rn. 33, Art. 106 Rn. 14;
Wendt, in: Isensee/Kirchhof, HStR VI, 3. Aufl. 2008, § 139 Rn. 29 ff.; van Heek, in:
van Heek/Lehmann, Die Kernbrennstoffsteuer als „Verbrauchsteuer“?, 2012, S. 34;
Schmidt, StuW 2015, S. 171 <174 f.>). Ein freies Steuererfindungsrecht gewährt
ihm Art. 105 Abs. 2 GG nicht, ungeachtet des Umstandes, dass die Norm kein ausdrückliches Verbot der Steuererfindung enthält (vgl. hierzu Osterloh, NVwZ 1991, S.
823 <828>; Möckel, Umweltabgaben zur Ökologisierung der Landwirtschaft, 2006, S.
221). Die Entstehungsgeschichte von Art. 105 Abs. 2 GG ist insoweit zwar ambivalent (1.). Für diese Auslegung sprechen jedoch systematische (2.) und teleologische
(3.) Erwägungen.

 1. Die Geschichte des Finanzreformgesetzes vom 12. Mai 1969 (BGBl I S. 359),            72
das Grundlage für die heutige Finanzverfassung ist, lässt jedenfalls keinen zwingenden Schluss auf das Bestehen eines allgemeinen Steuererfindungsrechts zu (so aber
Meyer, DÖV 1969, S. 261 <262>; Bach, StuW 1995, S. 264 <271>; Söhn, in: Festschrift für Klaus Stern, 1997, S. 587 <599>; van Heek, in: van Heek/Lehmann, Die
Kernbrennstoffsteuer als „Verbrauchsteuer“?, 2012, S. 30 f.).

  a) Wesentliches Ziel des Finanzreformgesetzes vom 12. Mai 1969 war es, „ein möglichst dauerhaftes und überschaubar gestaltetes System zu schaffen, das eine Anpassung an den sich ändernden Mittelbedarf der einzelnen Ebenen gewährleistet
und so angelegt ist, dass unnötige Auseinandersetzungen zwischen Bund und Ländern vermieden werden“ (BTDrucks V/2861, S. 11 f. <Ziff. 12>). Es wurden tiefgreifende Änderungen der Finanzverfassung umgesetzt, die unter anderem die Regelung der Gesetzgebungszuständigkeit durch Art. 105 Abs. 2 GG a.F. (1955) betrafen.
Das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 14, 76 <90 f.>; 16, 64 <78 f.>) hatte Art.
105 Abs. 2 GG a.F. (1955) noch eine sehr weitgehende Gesetzgebungskompetenz
der Länder entnommen. Art. 105 Abs. 2 GG in seiner neuen Fassung sollte dem
Bund nunmehr eine weitgehende konkurrierende Gesetzgebungskompetenz sicherstellen (BTDrucks V/2861, S. 32 <Ziff. 127, 128 f.>). Dem Gesetzentwurf ist zu entnehmen, „dass der Bund für alle Steuern, für die er nicht die ausschließliche Gesetzgebung hat, die konkurrierende Gesetzgebung erhält, ´wenn ihm das Aufkommen
dieser Steuern ganz oder zum Teil zusteht oder die Voraussetzungen des Art. 72
Abs. 2 GG vorliegen´“ (BTDrucks V/2861, S. 32 <Ziff. 128>).




                                         20/58

 Soweit der Gesetzentwurf ein Steuererfindungsrecht der Länder erwähnt, in das der         74
Bund - sollte es die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet
oder die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit erforderlich machen - eintreten
könne (vgl. BTDrucks V/2861, S. 32 f. <Ziff. 128 und 131>), deutet dies nur auf den
ersten Blick darauf hin, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber von einem finanzverfassungsrechtlich nicht begrenzten Steuererfindungsrecht der Länder ausging, in das der Bund unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG eintreten
kann (vgl. BTDrucks V/2861, S. 94):

         Durch die von der Bundesregierung vorgeschlagene Fassung des
        Artikels 105 Abs. 2 GG wird das Steuererfindungsrecht der Länder
        nicht beseitigt. Der Bund kann jedoch, wenn eine von den Ländern
        erfundene Steuer wegen der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse
        notwendigerweise bundeseinheitlich geregelt werden muss, das
        konkurrierende Gesetzgebungsrecht wahrnehmen. […]

 b) Denn eine solche Blickverengung allein auf die intendierte umfassende Bundeszuständigkeit und einzelne Ausschnitte und Begrifflichkeiten der Gesetzesbegründung gäbe das Gesamtbild nur unvollständig wieder.

  aa) Es lässt sich bereits nicht feststellen, ob der damalige (verfassungsändernde)       76
Gesetzgeber den Begriff des „Steuererfindungsrechts“ überhaupt im Sinne eines
über die in Art. 106 GG aufgeführten Steuern und Steuerarten hinausgehenden Steuererfindungsrechts verstanden hat und er nicht lediglich auf die Möglichkeit der Erschließung neuer Steuerquellen und die Änderung bestehender Steuergesetze innerhalb der jeweiligen Typusbegriffe des Art. 106 GG verweisen wollte (vgl. etwa Hidien,
in: Bonner Kommentar, GG, Art. 106 Rn. 1363 [November 2002]). Eine Definition des
„Steuererfindungsrechts“ oder sonstige Hinweise, was mit dem Begriff im Einzelnen
gemeint sein sollte, enthält die Gesetzesbegründung jedenfalls nicht. Auch in späteren Jahren ist im (einfachen) Gesetzgebungsverfahren der Begriff des „Steuererfindungsrechts“ typusbezogen verwendet worden, so etwa im Bericht des Finanzausschusses zum Entwurf des Mineralöl- und Branntweinsteuer-Änderungsgesetzes
1981 (vgl. BTDrucks 9/167, S. 6; ähnliche Begriffsverwendung in der Rechtsprechung, vgl. etwa BVerwGE 143, 301 <309 f. Rn. 25>).

  bb) Zweifel daran, dass ein Steuererfindungsrecht außerhalb des Systems der Ertragsverteilung in Art. 106 GG gemeint war, ergeben sich weiter daraus, dass der Gesetzgeber für das Finanzverfassungsgesetz vom 23. Dezember 1955 (BGBl I S. 817)
der Auffassung war, die verfassungspolitische Bedeutung, die das Grundgesetz der
Verteilung der bundesstaatlichen Steuerertragshoheit beimesse, lasse es nicht zu,
„die Zuteilung der Einnahmen aus künftigen Steuern der einfachen Bundesgesetzgebung zu überlassen“ (vgl. BTDrucks II/480, S. 40 <Ziff. 43>; vgl. unten Rn. 84). In diesem Zusammenhang war mit Art. 106d GG eine - später im Vermittlungsausschuss
nicht weiterverfolgte - Regelung für noch unverteilte künftige Steuern erwogen worden (vgl. BTDrucks II/480, S. 110 <Ziff. 164> und S. 229; ähnlich auch der Schriftli-



                                          21/58

che Bericht des Ausschusses für Finanz- und Steuerfragen des Bundestages, BT-Drucks II/960, S. 3). Bei der Annahme eines Steuererfindungsrechts hinsichtlich unverteilter Steuern wäre auf dieser Grundlage eine verfassungsrechtliche Zuweisung
nicht nur naheliegend, sondern zwingend erforderlich gewesen. Eine Auseinandersetzung mit dieser Fragestellung enthält die Gesetzesbegründung des Finanzreformgesetzes vom 12. Mai 1969 (BGBl I S. 359) indes nicht.

  cc) Ohne eine solche verfassungsrechtliche Zuweisung widerspräche (vgl. Breuer,        78
DVBl 1992, S. 485 <490>; Hidien, in: Bonner Kommentar, GG, Art. 106 Rn. 1363
[November 2002]) ein über die in Art. 106 GG genannten Steuern hinausgehendes
Steuererfindungsrecht von Bund und Ländern überdies den in der Begründung ausdrücklich wiedergegebenen Zielen des Finanzreformgesetzes vom 12. Mai 1969
(BGBl I S. 359), ein dauerhaftes und überschaubar gestaltetes Steuerverteilungssystem zu schaffen, das entsprechend der finanziellen Bedeutung der Aufgaben und unter Vermeidung von Verteilungskonflikten das Verhältnis zwischen Steuerbedarf und
Steuereinnahmen bei Bund und Ländern möglichst im Zustand des Gleichgewichts
erhält (vgl. BTDrucks V/2861, S. 11 f. <Ziff. 12> und S. 33 <Ziff. 134>).

  Die Gesetzesmaterialien beinhalten keine Auflösung dieses „Norm- und Zielkonflikt[es]“ (Hidien, in: Bonner Kommentar, Bd. 15, Art. 106 Rn. 1363 [November 2002])
zwischen einer angestrebten umfassenden steuerlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes unter den Voraussetzungen des Art. 105 Abs. 2 2. Halbsatz GG und
der Befriedungsfunktion der Finanzverfassung. In der Stellungnahme des Bundesrates (vgl. BTDrucks V/2861, S. 85 ff.) findet sich zwar noch Widerspruch gegen den
neugefassten Art. 105 Abs. 2 GG, da „die Gesetzgebungsbefugnis der Länder auf
dem Gebiet des Steuerrechts im Ergebnis beseitigt“ (BTDrucks V/2861, S. 87) werde.
Der Rechtsausschuss des Bundestages hat diese Bedenken jedoch - erneut ohne
Problematisierung des aufgezeigten Konflikts - nicht aufgegriffen (BTDrucks V/3605,
S. 8). In der Darlegung der Gründe für die Einberufung des Vermittlungsausschusses
durch den Bundesrat (BTDrucks V/3826, S. 4 f.) finden sich weitere Bedenken gegen
die Neufassung des Art. 105 Abs. 2 GG jedenfalls nicht mehr. Dementsprechend
wurde Art. 105 Abs. 2 GG in der Fassung des Regierungsentwurfs unverändert in
den Beschluss des Vermittlungsausschusses übernommen (BTDrucks V/3896, S. 4
[Anlage 1]). Angesichts dessen kann allein aus der Erwähnung eines „Steuererfindungsrechts“ (BTDrucks V/2861, S. 33 und S. 94) für die Länder, das der Bund unter
den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG für sich in Anspruch nehmen könne,
nicht der Schluss gezogen werden, der verfassungsändernde Gesetzgeber sei von
einem allgemeinen, über den finanzverfassungsrechtlichen Katalog der Steuertypen
hinausgehenden Steuererfindungsrecht ausgegangen.

 2. Systematische Gründe sprechen gegen ein solches Steuererfindungsrecht. Die           80
Ertragshoheit für solche Steuern bliebe offen. Sie ist Art. 105 f. GG nicht zu entnehmen (a) und lässt sich auch nicht aus Art. 30 GG (b) herleiten.

 a) Die Art. 105 f. GG schweigen über die Ertragshoheit für nicht in Art. 106 GG auf-    81



                                         22/58

geführte Steuerarten.

  aa) Die Lösung kann nicht darin liegen, nach Art einer „Näherungsmethodik“ den            82
„frei schwebenden“ Ertrag derjenigen Steuer oder Steuerart im Sinne des Art. 106
GG zuzuordnen, der die erfundene Steuer am ähnlichsten ist (vgl. Fischer-Menshausen, DÖV 1956, S. 161 <164>). Diese Methode versagt immer dann, wenn
sich eine „ähnliche“ Steuer nicht finden lässt, weil sie im Katalog des Art. 106 GG
nicht aufgeführt ist (so auch Fischer-Menshausen, DÖV 1956, S. 161 <164>), und
führt letztlich zu einer unzulässigen Entgrenzung der Typusbegriffe.

 bb) Eine Ertragshoheit als Annex zur Gesetzgebungszuständigkeit aus Art. 105               83
Abs. 2 GG kommt ebenfalls nicht in Betracht (a.A. Osterloh, NVwZ 1991, S. 823
<828>; Söhn, in: Festschrift für Klaus Stern, 1997, S. 587 <600 f.>). Sie verbietet sich
bereits deshalb, weil im Bereich der steuerlichen Finanzverfassung - anders als im
Bereich der nichtsteuerlichen Abgaben - die Ertragshoheit gerade nicht generell der
Gesetzgebungskompetenz folgt (Rn. 63).

  cc) Es kann deshalb auch nicht Aufgabe des einfachen Gesetzgebers sein, den               84
Steuerertrag zu verteilen; Art. 105 f. GG stellt die Ertragsverteilung nicht zur Disposition des Bundesgesetzgebers (Vogel, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV, 2. Aufl. 1999, §
87 Rn. 32; Waldhoff/von Aswege, Kernenergie als „goldene Brücke“?, 2010, S. 11).
Er ist vielmehr auf die Einführung solcher Steuern beschränkt, die unter den Katalog
des Art. 106 GG subsumierbar sind (Starck, StuW 1974, S. 271 <276>). Er ist nur insoweit frei in der Neugestaltung des Steuersystems, als die Ertragshoheit, wie sie in
der Verfassung vorgesehen ist, durch eine Erhebung von Steuern nicht verändert
oder unterlaufen wird (vgl. Ossenbühl/Di Fabio, StuW 1988, S. 349 <351 f.>).

  Andernfalls müsste jedenfalls sichergestellt sein, dass bei der Zuweisung des Ertrags einer neu erfundenen Steuer die Interessen der Länder gewahrt bleiben. Art.
105 f. GG sehen jedoch das Erfordernis einer Zustimmung des Bundesrates außerhalb des Anwendungsbereichs von Art. 105 Abs. 3 GG, das heißt gerade in den Fällen, in denen der Ertrag ausschließlich dem Bund zufließen soll, nicht vor (a.A.
Fischer-Menshausen, in: Münch/Kunig, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 1996, Art. 105 Rn. 27;
ähnlich: Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, 1972, S. 154 f.;
Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 105 Rn. 44). Dass es sich dabei um ein
redaktionelles Versehen des Verfassungsgebers handelte, ist nicht ersichtlich. Die
Beschränkung von Art. 105 Abs. 3 GG spricht vielmehr dafür, dass eine Zuweisung
des Steuerertrags durch den einfachen Gesetzgeber in der Finanzverfassung nicht
vorgesehen ist.

  dd) Es bliebe deshalb nur der Weg einer Ergänzung des Art. 106 GG im Wege des             86
verfassungsändernden Gesetzes (Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 106 Rn. 20
[1978]; vgl. auch Förster, Die Verbrauchsteuern, 1989, S. 34; Müller-Franken, in: Berliner Kommentar, Art. 105 Rn. 206 [2008]; Seer, DStR 2012, S. 325 <330>), um die
Ertragshoheit für „frei schwebende Steuererträge“ (vgl. etwa: Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, 2014, S. 137) einer (nachträglichen) Regelung zuzuführen. Dieser Ver-


                                          23/58

fassungsvorbehalt ist nicht etwa deshalb entbehrlich, weil der einfache Gesetzgeber
bei allen Besteuerungsentscheidungen ohnehin darauf achten muss, dass das
grundgesetzlich angelegte Verteilungssystem keinen Schaden nimmt (vgl. Jarass,
Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, 1999, S.
17). Denn es steht dem einfachen Gesetzgeber von vornherein nicht zu, den Katalog
des Art. 105 und Art. 106 GG (mittelbar) zu erweitern, indem er den verfassungsändernden Gesetzgeber in die Situation bringt, im Anschluss an die einfachgesetzliche
Einführung einer neuen Steuer die Verfassungslage entsprechend anpassen und die
Ertragshoheit im Nachgang regeln zu müssen. Es bestünde überdies keine Pflicht
des verfassungsändernden Gesetzgebers, auf die einfachgesetzliche Einführung solcher Steuern entsprechend zu reagieren (so aber Tipke, Die Steuerrechtsordnung,
Bd. 3, 1993, S. 1095; derselbe, BB 1994, S. 437 <442>), so dass nicht gewährleistet wäre, dass der „frei schwebende“ Ertrag aus neuen Steuern dem Bund oder den
Ländern im Nachhinein tatsächlich zugewiesen würde.

  b) Eine generelle Ertragshoheit der Länder für eine vom Bund erfundene Steuer aus     87
Art. 30 GG herzuleiten, ist aus systematischen Erwägungen ebenfalls ausgeschlossen (so auch Stern, in: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II,
1980, S. 1119; Förster, Die Verbrauchsteuern, 1989, S. 34 f.; Vogel/Walter, in: Bonner Kommentar, Art. 105 Rn. 66 [Juli 2004]; Waldhoff, VVDStRL, Bd. 66, 2006, S.
216 <243>; Eiling, Verfassungs- und europarechtliche Vorgaben an die Einführung
neuer Verbrauchsteuern, 2014, S. 65 f.; Seiler in: Maunz/Dürig, GG, Art. 105 Rn. 123
[2015]; a.A.: Wieland, Die Konzessionsabgaben, 1991, S. 291 f.; Häde, Finanzausgleich, 1996, S. 164 f.; van Heek, in: van Heek/Lehmann, Die Kernbrennstoffsteuer
als „Verbrauchsteuer“?, 2012, S. 33).

  aa) Art. 106 GG bestimmt für die dort aufgeführten Steuerarten nicht nur die Ertragshoheit des Bundes, sondern auch Ertragshoheiten der Länder und Gemeinden
(vgl. Art. 106 Abs. 2, 3, 5, 5a, 6 GG). Diese Regelungen wären nicht erklärbar - sondern offenkundig überflüssig -, stünde den Ländern über Art. 30 GG der Ertrag sämtlicher Steuern ohnehin zu. Es hätte genügt, in Art. 106 GG - als Ausnahmefall von der
generellen Länderertragshoheit - die Ertragshoheit des Bundes zu definieren (vgl.
Vogel/Walter, in: Bonner Kommentar, Art. 105 Rn. 66 [Juli 2004]). Der ausdrücklichen
Aufzählung der Länder- und Gemeindeerträge in Art. 106 GG kann deshalb nur die
Bedeutung zukommen, die Anwendung des Art. 30 GG im Bereich der Ertragshoheit
insgesamt auszuschließen (Vogel/Walter, in: Bonner Kommentar, Art. 105 Rn. 66
[Juli 2004]).

  bb) Eine auf Basis des Art. 30 GG zugeordnete Steuer würde überdies in Konkurrenz zu den in den Art. 105 und 106 GG geregelten Steuern und deren Ertragsverteilung treten, ohne dass verlässliche Kriterien für eine Abgrenzung erkennbar wären.
In Betracht käme allein eine (entsprechende) Anwendung des Gleichartigkeitsverbots aus dem Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 105 Abs. 2 i.V.m. Art.
72 Abs. 1 GG) und des Art. 105 Abs. 2a GG. Umfang und Voraussetzungen des
Gleichartigkeitsverbots sind allerdings sowohl im Rahmen des Art. 105 Abs. 2 in Ver-


                                        24/58

bindung mit Art. 72 Abs. 1 GG als auch im Rahmen der - teilweise - eigenständigen
Begriffsbestimmung in Art. 105 Abs. 2a GG umstritten. Das Gleichartigkeitsverbot ist
zudem auf bereits existente Steuergesetze zugeschnitten. So nimmt Art. 72 Abs. 1
GG darauf Bezug, dass von einer Gesetzgebungszuständigkeit bereits Gebrauch gemacht worden ist, und Art. 105 Abs. 2a GG auf die Gleichartigkeit mit „geregelten“
Steuern. Im vorliegenden Zusammenhang wäre aber - letztlich konturenlos - nicht nur
zu geregelten, sondern auch zu innerhalb der jeweiligen Steuerarten lediglich regelbaren (aber noch nicht gesetzlich geregelten) Steuern abzugrenzen.

 c) Schließlich sprechen auch teleologische Gesichtspunkte gegen ein allgemeines          90
Steuererfindungsrecht des Bundes nach Art. 105 Abs. 2 GG.

  aa) Dem geschlossenen System der Art. 105 f. GG zur Verteilung des Steueraufkommens und des Ertrages der Finanzmonopole zwischen Bund, Ländern und Gemeinden kommt eine zentrale Bedeutung zu (vgl. BVerfGE 55, 274 <301 f.>; Vogel,
in: Festschrift für Klaus Tipke, 1995, S. 93 <96>). Jede Unsicherheit bei der Zuordnung von Erträgen kann zu erheblichen Verwerfungen innerhalb der Finanzverfassung führen, ihrer Befriedungsfunktion (Rn. 58 f.) widersprechen und ihr Ziel, „unnötige Auseinandersetzungen zwischen Bund und Ländern“ zu vermeiden, verfehlen
(BTDrucks V/2861, S. 11 f. <Ziff. 12>; oben Rn. 73). So wäre etwa jede „neue“ Steuer, die an eine bestimmte betriebliche Tätigkeit anknüpft (Stapperfend, in: Herrmann/
Heuer/Raupach, EStG/KStG, § 4 EStG Rn. 980 [Juni 2016]), grundsätzlich geeignet,
das Aufkommen anderer in der Finanzverfassung ausdrücklich vorgesehener Steuern zu schmälern, indem sie etwa bei der Ermittlung des zu versteuernden Einkommens als Betriebsausgabe in Abzug gebracht werden kann. Insoweit bestünde die
Gefahr einer Verschiebung des Steueraufkommens von den gemäß Art. 106 Abs. 3
in Verbindung mit Art. 107 Abs. 1 GG Bund und Ländern gemeinsam zustehenden
Steuern (sog. Gemeinschaftsteuern) hin zu Bund oder Ländern ausschließlich zustehenden Steuern (vgl. zu diesem Effekt etwa BRDrucks 687/1/10, S. 1 ff. und
BRDrucks 687/2/10, S. 1 f.).

  Eine Korrektur eventuell eintretender Ungleichgewichte durch eine Anpassung der         92
jeweiligen Anteile am Umsatzsteueraufkommen gemäß Art. 106 Abs. 4 GG wäre keine angemessene Lösung (vgl. Köck, JZ 1991, S. 692 <696>). Statt auf einen verfassungsrechtlich gesicherten Finanzrahmen vertrauen zu können, würden Bund und
Länder durch den Verweis auf eine Neuverhandlung des Umsatzsteueranteils von
gegenseitigem Wohlwollen sowie den weiten und weniger verlässlichen Vorgaben
des Art. 106 Abs. 4 GG abhängig (vgl. Köck, JZ 1991, S. 692 <696>).

  bb) Die Geschlossenheit und Ordnungsfunktion der Finanzverfassung sichert zudem das Vertrauen der Bürger darauf, nur in dem durch die Finanzverfassung vorgegebenen Rahmen belastet zu werden (vgl. Rn. 60). Art. 105 und Art. 106 GG kommt
insoweit eine eigenständige individualschützende Funktion zu (Gärditz, ZfZ 2014, S.
18 <19>). Der Schutz der Bürger vor einer unübersehbaren Vielzahl von Steuern ist
ein originärer und eigenständiger Zweck der Kompetenznormen der Finanzverfas-



                                         25/58

sung, mit dem die Annahme eines Steuererfindungsrechts nicht in Einklang zu bringen wäre. Es könnten beliebig „neue“ Steuern und Steuerarten eingeführt werden.
Die steuerliche Art des Zugriffs auf die Ressourcen des Bürgers wäre damit weitgehend unbeschränkt; insbesondere die in der Finanzverfassung ausdrücklich genannten Steuern und Steuerarten würden ihrer begrenzenden Funktion (Rn. 60) entkleidet.

  cc) Eines allgemeinen Steuererfindungsrechts des Bundes bedarf es auch nicht,           94
damit er über ein Instrumentarium verfügt, um ein Steuererfindungsrecht der Länder
entsprechend einzuhegen, weil bereits ein solches allgemeines Steuererfindungsrecht der Länder nicht gegeben ist (vgl. Förster, Die Verbrauchsteuern, 1989, S. 38 f.;
Breuer, DVBl. 1992, S. 485 <490>; Höfling, StuW 1992, S. 242 <244>; Vogel, in:
Festschrift für Klaus Tipke, 1995, S. 93 <96>; Müller-Franken, in: Berliner Kommentar, GG, Art. 105 Rn. 243 [2008]; Kyrill-A. Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG,
6. Aufl. 2010, Art. 106 Rn. 17; Heintzen, in: Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. 2012, Art. 105
Rn. 46; Wernsmann, ZfZ 2012, S. 29 <30 [Fn. 10]>; Seer, in: Tipke/Lang, Steuerrecht, 22. Aufl. 2015, § 2 Rn. 4; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, 2014, § 4 Rn. 37;
Siekmann, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 105 Rn. 50; Pieroth, in: Jarass/Pieroth,
GG, 14. Aufl. 2016, Art. 106 Rn. 2).

  (1) Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage des Bestehens eines Steuererfindungsrechts der Länder bislang offen gelassen (vgl. BVerfGE 98, 83 <101>; insoweit
ist der gelegentlich anzutreffende Verweis auf BVerfGE 49, 343 <354 f.> überholt),
zumal die Gesetzgebungsgeschichte hier keine eindeutigen Hinweise enthält (vgl.
Rn. 72). Auch bei durch die Länder erfundenen Steuern steht die Ertragsverteilung im
Mittelpunkt.

  (2) Eine generelle Ertragshoheit der Länder für durch sie erlassene Steuergesetze       96
wird durch den Verfassungstext ausdrücklich widerlegt. Art. 105 Abs. 2 GG gibt dem
Bund im Bereich der „übrigen Steuern“ die konkurrierende Gesetzgebung, soweit ihm
das Aufkommen dieser Steuern ganz oder zum Teil zusteht (1. Alternative) oder die
Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG gegeben sind (2. Alternative). Art. 72 Abs. 1
GG wiederum definiert die Länderzuständigkeiten im Bereich der konkurrierenden
Gesetzgebung. Danach sind die Länder regelungsbefugt, solange und soweit der
Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit keinen Gebrauch gemacht hat. Somit
folgt bereits aus dem Wortlaut, dass die Länder bei der Ausübung ihrer durch Art. 105
und 106 GG vorgesehenen Zuständigkeiten auch im Bereich derjenigen Steuern gesetzgebungsbefugt sind, für die dem Bund der Ertrag nach Art. 106 GG zusteht, solange und soweit der Bund seine Gesetzgebungszuständigkeit nicht ausgeübt hat. Es
können also auch Ländergesetze zu einem Bundesertrag führen. Aus der Gesetzgebungskompetenz der Länder folgt daher nicht in jedem Fall auch ihre Ertragshoheit
(vgl. Stern, in: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, S.
1114; Häde, Finanzausgleich, 1996, S. 167 ff.; Hidien, in: Bonner Kommentar, Art.
106 Rn. 1369 [November 2002]; Vogel/Walter, in: Bonner Kommentar, Art. 105 Rn.
77 [Juli 2004]; Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. 2012, Art. 105 Rn. 48; Siek-


                                         26/58

mann, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 105 Rn. 20). Soweit gegen ein solches Ergebnis Bedenken erhoben werden, wird zumeist bereits ein Ausschluss der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder erwogen, nicht jedoch eine Ertragszuweisung an
diese (vgl. etwa Vogel/Walter, in: Bonner Kommentar, Art. 105 Rn. 77 [Juli 2004];
a.A. Heun, in: Dreier, GG, 2. Aufl. 2008, Art. 105 Rn. 34).

 (3) Die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung entfaltet ihre Wirkung auch in Bezug auf landesrechtliche Regelungen (vgl. BVerfGE 92, 91 <115 f.>).
Ziel einer ausgewogenen Finanzverfassung ist es, einen unkontrollierten Steuerwettbewerb zwischen den Ländern zu verhindern, den die Einräumung eines Steuererfindungsrechts befördern würde. Gerade finanzschwache Länder könnten dadurch
noch weiter ins Hintertreffen geraten. Zudem ließe sich ein Steuererfindungsrecht der
Länder auch durch die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes gemäß
Art. 105 Abs. 2 2. Halbsatz 2. Alternative in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG nicht
begrenzen.

  dd) Die durch die Befürworter eines über die in Art. 105 und Art. 106 GG genannten     98
Steuern und Steuerarten hinausgehenden Steuererfindungsrechts behauptete Gefahr einer „Versteinerung“ der Finanzverfassung und ihres Regelungsgefüges (Bach,
StuW 1995, S. 264 <271>; Häde, Finanzausgleich, 1996, S. 162 ff.; van Heek, in: van
Heek/Lehmann, Die Kernbrennstoffsteuer als „Verbrauchsteuer“?, 2012, S. 31 f.) besteht nicht (vgl. etwa: Müller-Franken, in: Berliner Kommentar, Art. 105 Rn. 207
[2008]; Drüen, ZfZ 2012, S. 309 <311 f.>). Dem Gesetzgeber verbleibt im Rahmen
der durch Art. 105 und Art. 106 GG vorgegebenen Steuern und Steuerarten eine sehr
weitreichende Gestaltungsfreiheit (vgl. Rn. 68), von der er in der Vergangenheit häufiger Gebrauch gemacht hat. Dies lässt sich beispielhaft für die Verbrauchsteuer aufzeigen: Innerhalb ihres Typus wurden Salz, Tabak, verschiedene Alkoholika, Essig,
Zucker, Leuchtmittel, Spielkarten, Zündwaren, verschiedene Energieerzeugnisse,
Mineralwasser, Süßstoffe, Fette, Kaffee und Tee zum Gegenstand der Besteuerung
gemacht. Folgerichtig hat die Frage, ob auch außerhalb der in Art. 106 GG genannten Steuern und Steuerarten ein Steuererfindungsrecht besteht, bislang in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keine hervorgehobene Rolle gespielt.

                                         IV.
 Die Kernbrennstoffsteuer ist eine Steuer im finanzverfassungsrechtlichen Sinne          99
(1.). Sie entspricht aber nicht dem Typus einer Verbrauchsteuer im Sinne des Art.
106 Abs. 1 Nr. 2 GG (2.).

  1. a) Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast ohne individuelle Gegenleistung („voraussetzungslos“) zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (vgl. BVerfGE 49, 343 <353>; 110, 274
<294>; 124, 235 <243>; 124, 348 <364>; 137, 1 <17 Rn. 41>).

 aa) Sie unterscheiden sich einerseits von den Vorzugslasten, namentlich von Gebühren und Beiträgen, die als Gegenleistung für staatliche Leistungen erbracht wer-


                                        27/58

den (vgl. BVerfGE 9, 291 <298>; 137, 1 <18 Rn. 43>). Gebühren und Beiträge werden erhoben, um einen Aufwand der öffentlichen Hand weiterzugeben oder um die
Vorteile desjenigen, dem eine öffentliche Leistung gewährt wird, ganz oder teilweise
abzuschöpfen (BVerfGE 93, 319 <343 ff.>). Dabei ist der Begriff der öffentlichen Leistung weit zu verstehen. Eine öffentliche Leistung liegt etwa bereits dann vor, wenn
Einzelnen die Nutzung eines der Bewirtschaftung unterliegenden Gutes der Allgemeinheit eröffnet wird, weil hierdurch ein Sondervorteil gegenüber all denen vermittelt wird, die das betreffende Gut nicht oder nicht in gleichem Umfang nutzen dürfen
(vgl. BVerfGE 93, 319 <345 f.>).

  bb) Andererseits sind die Steuern von den Sonderabgaben abzugrenzen, denen             102
ebenfalls keine unmittelbare Gegenleistung gegenüber steht. Die Sonderabgabe unterscheidet sich von der Steuer dadurch, dass sie die Abgabenschuldner über die gemeine Steuerpflicht hinaus mit Abgaben belastet, ihre Kompetenzgrundlage in einer
Sachgesetzgebungszuständigkeit sucht und das Abgabeaufkommen einem Sonderfonds vorbehalten ist (BVerfGE 101, 141 <148>). Sonderabgaben sind vor diesem
Hintergrund doppelt rechtfertigungsbedürftig, weil sie in Konkurrenz zur Steuer stehen und ihr Aufkommen nicht in den allgemeinen Haushalt fließt, sondern der Finanzierung besonderer Aufgaben dient (vgl. statt vieler Pieroth, in: Jarass/Pieroth,
GG,14. Aufl. 2016, Art. 105 Rn. 9 m.w.N.).

  cc) Für die Qualifizierung einer Abgabe als Steuer oder nichtsteuerliche Abgabe ist    103
die Ausgestaltung des betreffenden Gesetzes (vgl. BVerfGE 7, 244 <256>; 49, 343
<352 f.>; 92, 91 <114>; 137, 1 <17 Rn. 40>) maßgeblich. Die Einordnung der Abgabe
richtet sich nicht nach ihrer gesetzlichen Bezeichnung, sondern nach ihrem tatbestandlich bestimmten, materiellen Gehalt (BVerfGE 108, 1 <13>; 108, 186 <212>;
110, 370 <384>; 113, 128 <145 f.>; 122, 316 <333>; 124, 348 <364>; 137, 1 <17 Rn.
40>). Einer Qualifikation als „Steuer“ steht insbesondere nicht entgegen, dass das
Gesetz nur einen eng begrenzten Kreis von Steuerpflichtigen betrifft (vgl. BFH, Urteil
vom 8. März 1995 - II R 57/93 -, juris, Rn. 34).

  b) Nach diesen Maßstäben ist die Kernbrennstoffsteuer eine Steuer im finanzverfassungsrechtlichen Sinne, denn sie ist ohne individuelle Gegenleistung zur Deckung
des allgemeinen Finanzbedarfs erhoben worden.

 aa) Die Kernbrennstoffsteuer ist keine Sonderabgabe. Ausweislich der Gesetzesbegründung sollte das Aufkommen der Kernbrennstoffsteuer ohne Zweckbindung in
den allgemeinen Haushalt fließen (BTDrucks 17/3054, S. 5) und dort zur Haushaltskonsolidierung verwendet werden (BTDrucks 17/3054, S. 1 und S. 5). In diesem Zusammenhang wurde berücksichtigt, dass der Haushalt auch durch die Kosten für den
Weiterbetrieb und die Stilllegung der Schachtanlage Asse II belastet sei, die alleine
der Bund zu tragen habe (BTDrucks 17/3054, S. 1 und S. 5).

  bb) Die Kernbrennstoffsteuer erfüllt auch nicht die Voraussetzungen einer Vorzugslast. Sie ist insbesondere nicht ausschließlich als ökonomische Kompensation für
den von den Betreibern der Kernkraftwerke aus der Laufzeitverlängerung gezogenen


                                         28/58

Sondervorteil im Sinne einer „anlassbezogenen Konzessionsgebühr“ aufzufassen.

  (1) Eine derartige Verknüpfung mag der gesetzgeberische Hintergrund des Kernbrennstoffsteuergesetzes allerdings zunächst nahelegen. So sprach der Koalitionsvertrag (Wachstum. Bildung. Zusammenhalt. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU
und FDP, 17. Legislaturperiode, S. 29, abrufbar unter http://www.bmi.bund.de) in diesem Kontext von einem „Vorteilsausgleich“. Zudem bestand in der Debatte über die
Anträge einiger Abgeordneter zur Einführung einer „Brennelementesteuer“ ein fraktionsübergreifender Konsens (vgl. PlenProt 17/55, S. 5602 [B] f., S. 5605 [B] f., S.
5607 [A], S. 5614 [B] f., S. 5616 [D], S. 5619 [B] f., S. 5620 [B]), dass Gewinne der
Kernkraftwerkbetreiber besteuert werden sollten, die teilweise auf die Strompreissteigerungen aufgrund der Belastungen für CO2-emittierende Stromerzeuger, teilweise
auf die Laufzeitverlängerung und teilweise auf Subventionen zurückgeführt wurden.
Insbesondere der mit „Brennelementesteuer - Windfall Profits der Atomwirtschaft abschöpfen“ überschriebene SPD-Antrag machte in seiner Begründung deutlich, dass
Bemessungsgrundlage einer solchen „Brennelementesteuer“ einerseits die Kosten
des Bundes für die Stilllegung und den Rückbau kerntechnischer Anlagen einschließlich der Endlagerung radioaktiver Abfälle und andererseits die Mitnahmegewinne der
Anlagenbetreiber infolge der Strompreiserhöhungen nach Einführung des
CO2-Emissionshandels sein sollten (vgl. BTDrucks 17/2410, S. 1 und S. 3).

  (2) In der weiteren Entstehungsgeschichte des Kernbrennstoffsteuergesetzes findet      108
sich der Gedanke einer Gewinnabschöpfung indes nicht wieder. In der Begründung
des Referentenentwurfs zur Zielsetzung und Notwendigkeit des Gesetzes erfolgte
zwar noch ein Hinweis auf die Steigerung von Gewinnmargen der Kernkraftwerkbetreiber aufgrund des CO2-Emissionshandels (vgl. Referentenentwurf vom 3. August
2010, Anlage 5 des Schriftsatzes der Bundesregierung vom 13. Februar 2015, S. 8).
Dieser Passus ist in dem nachfolgenden Gesetzentwurf jedoch nicht mehr enthalten.
Dort heißt es - wie zuvor auch im Referentenentwurf - lediglich, die Bundesregierung
werde über alle Fragen einer zukünftigen Energieversorgung und damit auch über
längere Laufzeiten der Kernkraftwerke im Rahmen der Erarbeitung eines zukünftigen
Energiekonzepts entscheiden und dabei im Hinblick auf alle den Betrieb von Kernkraftwerken betreffenden Maßnahmen eine Gesamtbetrachtung durchführen sowie
die Höhe der Steuer im Kontext aller Maßnahmen überprüfen (vgl. Schriftsatz der
Bundesregierung vom 13. Februar 2015, S. 28 i.V.m. Anlage 6, S. 8).

  (3) Das spricht gegen eine Koppelung der Kernbrennstoffsteuer an die durch die         109
Laufzeitverlängerung      beziehungsweise       aufgrund      der     durch     den
CO2-Emissionshandel generierten (Mitnahme-)Gewinne. Statt dessen ist das Kernbrennstoffsteuergesetz als fiskalisches Instrument zur Haushaltssanierung zu begreifen, während die Mehreinnahmen aus der Abschöpfung von Zusatzgewinnen aus der
Laufzeitverlängerung sowie ab dem Jahre 2013 die Mehreinnahmen aus der Versteigerung der Emissionszertifikate als Grundlage für die Finanzierung des Energie- und
Klimafonds nach Maßgabe eines zuvor zwischen der Bundesrepublik Deutschland
und den Kernkraftwerkbetreibergesellschaften geschlossenen Förderfondsvertrags


                                         29/58

dienen sollten (vgl. die Begründung zum Entwurf des Gesetzes zur Errichtung eines
Sondervermögens „Energie- und Klimafonds“ [EKFG], BTDrucks 17/3053, S. 1; ferner BTDrucks 17/3405, S. 1). Somit war das energiebezogene Finanzkonzept der
Bundesregierung sowohl auf Haushaltskonsolidierung durch das Kernbrennstoffsteuergesetz als auch auf „Sondergewinnabschöpfung“ durch den Energie- und Klimafonds angelegt.

 (4) Die vertragliche Regelung in § 2 Abs. 2 des Förderfondsvertrags steht diesem       110
Nebeneinander von Kernbrennstoffsteuer einerseits und Energie- und Klimafonds
andererseits nicht entgegen. Danach sollte sich zwar die Vorausleistung auf den Förderbeitrag jährlich um denjenigen Betrag mindern, der das jährliche Aufkommen der
Kernbrennstoffsteuer oder einer ähnlichen Steuer von 2,3 Milliarden Euro überstiegen hat. Entsprechendes gilt für die gesetzliche Regelung in § 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr.
2 EKFG in der Fassung vom 8. Dezember 2010, der zufolge das Sondervermögen
unter anderem aus dem das jährliche Aufkommen von 2,3 Milliarden Euro der Kernbrennstoffsteuer übersteigenden Betrag finanziert werden sollte. Abgesehen davon,
dass ein Steueraufkommen von 2,3 Milliarden Euro ohnehin zu keinem Zeitpunkt
überschritten wurde, hob der Gesetzgeber im Hinblick darauf, dass aufgrund des von
der Bundesregierung beschlossenen beschleunigten Ausstiegs aus der Kernenergie
weitere Zahlungen aus dem Förderfondsvertrag an den Energie- und Klimafonds
nicht zu erwarten waren, die auf das Kernbrennstoffsteuergesetz rekurrierenden Vorschriften des EKFG bereits ein halbes Jahr nach dessen Inkrafttreten wieder auf (vgl.
Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Errichtung eines Sondervermögens „Energie- und Klimafonds“ - EKFG-ÄndG vom 29. Juli 2011, BGBl I S. 1702; Entwurf eines
Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Errichtung eines Sondervermögens „Energie- und Klimafonds“, BTDrucks 17/6075 und der Bundesregierung, BTDrucks 17/
6252 <neu>, sowie die diesbezügliche Beschlussempfehlung und den Bericht des
Haushaltsausschusses, BTDrucks 17/6356). Somit ist es über den Energie- und Klimafonds zu keiner relevanten Koppelung zwischen Laufzeitverlängerung und Kernbrennstoffsteuer gekommen.

 2. Die Kernbrennstoffsteuer entspricht nicht dem Typus der Verbrauchsteuer gemäß Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GG.

 Der Begriff der Verbrauchsteuer wird im Grundgesetz nicht definiert (a)). Er ist als   112
Typusbegriff weit zu verstehen (b)). Die Verbrauchsteuern sind von den Unternehmensteuern abzugrenzen, die nicht die Einkommensverwendung, sondern die Einkommenserzielung zum Ausgangspunkt nehmen (c)). Bei der Verbrauchsteuer handelt es sich im Regelfall um eine indirekte Steuer, die beim Hersteller erhoben wird
und auf eine Abwälzung auf den (End-)Verbraucher angelegt ist (d)). Der Typusbegriff der Verbrauchsteuer erfordert zudem den Verbrauch eines Gutes des ständigen
Bedarfs (e)). Ferner knüpfen Verbrauchsteuern regelmäßig an den Übergang des
Verbrauchsgutes aus einem steuerlichen Nexus in den steuerlich nicht gebundenen
allgemeinen Wirtschaftsverkehr an (f)). Nach diesen Maßstäben ist die Kernbrennstoffsteuer keine Verbrauchsteuer (g)).


                                        30/58

 a) Das Grundgesetz enthält, ebenso wie die Reichsverfassungen von 1871 und             113
1919, aus denen der Typus der Verbrauchsteuer lediglich übernommen wurde, keine
Definition der Verbrauchsteuer. Die Materialien des Parlamentarischen Rates von
1948/1949 geben gleichfalls keinen näheren Aufschluss darüber, was der Verfassungsgeber unter einer Verbrauchsteuer verstanden hat. Anhaltspunkte dafür gibt
erstmals die Gesetzesbegründung des Finanzverfassungsgesetzes vom 23. Dezember 1955 (BGBl I S. 817). Dort findet sich folgende Begriffsbestimmung für die Verbrauchsteuer (BTDrucks II/480, S. 107 f. <Ziff. 160>), die in der späteren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aufgegriffen wurde (vgl. BVerfGE 98, 106
<123 f.>):

          Die Kriterien dieses von der Gesetzgebung als gegeben vorausgesetzten Begriffs müssen den Merkmalen der Steuer[n] entnommen
        werden, die seit jeher unter diesen Begriff subsumiert worden sind.
        Verbrauchsteuern sind danach Steuern, die den Verbrauch vertretbarer, regelmäßig zum baldigen Verzehr oder kurzfristigen Verbrauch bestimmter Güter des ständigen Bedarfs belasten und die
        auf Grund eines äußerlich erkennbaren Vorgangs (z. B. Übergang
        in den Wirtschaftsverkehr) von demjenigen als Steuerschuldner erhoben werden, in dessen Sphäre sich der Vorgang verwirklicht; die
        Steuer wird wirtschaftlich regelmäßig nicht vom Steuerschuldner,
        sondern im Wege der Überwälzung vom Endverbraucher getragen.

         Die Entscheidung, ob eine bestimmte Steuer den Verbrauchsteuern zuzurechnen ist, bleibt eine Frage der Auslegung. Unter Art.
        106a Nr. 2 fallen folgende Verbrauchsteuern:

         Tabaksteuer

         Kaffeesteuer

         Teesteuer

         Zuckersteuer

         Salzsteuer

         Branntweinsteuer

         Mineralölsteuer

         Kohlenabgabe

         Schaumweinsteuer

         Essigsäuresteuer

         Zündwarensteuer

         Leuchtmittelsteuer



                                        31/58

          Spielkartensteuer

          Süßstoffsteuer

  b) Die Typusbegriffe der Art. 105 und 106 GG - und damit auch der Typus der Verbrauchsteuer - sind weit zu interpretieren. Die restriktive Auslegung des Katalogs des
Art. 106 GG und seiner Typusbegriffe birgt vor dem Hintergrund der Verneinung eines allgemeinen Steuererfindungsrechts die Gefahr einer Erstarrung der finanzverfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung und ist deshalb mit einer hinreichend flexiblen Finanzverfassung nicht vereinbar (so bereits Förster, Die Verbrauchsteuern,
1989, S. 38 f.; Hartmann, DStZ 2012, S. 205 <206>; Waldhoff, ZfZ 2012, S. 57 <58
ff.>).

 c) Der Begriff der Verbrauchsteuer im Sinne des traditionellen deutschen Steuerrechts umfasst zwar nicht nur Steuern auf Güter des „letzten“ Verbrauchs, das heißt
die Belastung des Verbrauchs im privaten Haushalt, sondern betrifft auch den produktiven Bereich (BVerfGE 110, 274 <296>).

  Die Verbrauchsteuern sind aber von den Unternehmensteuern abzugrenzen, die              116
nicht die Einkommensverwendung durch den Erwerb von Waren, sondern die Einkommenserzielung zum Ausgangspunkt nehmen. Die Trennlinie ist demnach bei der
Anknüpfung an den Gewinn der Unternehmer einerseits und der Einkommensverwendung der Endverbraucher andererseits zu ziehen (Hey, in: Tipke/Lang, Steuerrecht, 22. Aufl. 2015, § 7 Rn. 22): Eine Steuer, die gezielt auf den unternehmerischen
Gewinn oder einen typisierend vermuteten unternehmerischen Gewinn zugreift anstatt auf die Einkommensverwendung, ist nicht als Verbrauchsteuer, sondern als Unternehmensteuer einzuordnen (vgl. Seer, in: Tipke/Lang, Steuerrecht, 22. Aufl. 2015,
§ 2 Rn. 47).

  aa) Diese Unterscheidung zwischen (privater) Einkommensverwendung und unternehmerischer Einkommenserzielung ist für das finanzverfassungsrechtliche „Verteilungsgefüge“ (Martini, ZUR 2012, S. 219 <225>) von grundsätzlicher Bedeutung. Art.
106 GG verteilt unter anderem das Aufkommen der Verbrauchsteuern (Art. 106
Abs. 1 Nr. 2 GG), das ausschließlich dem Bund zugewiesen ist, während das Aufkommen bestimmter Steuern auf die Einkommen- beziehungsweise Gewinnerzielung Bund und Ländern gemeinsam zusteht (vgl. Art. 106 Abs. 3 S. 1 GG).

  bb) Die Verbrauchsteuern stehen in Parallele zu den Aufwandsteuern (FG Hamburg, Beschluss vom 29. Januar 2013 - 4 K 270/11 -, juris, Rn. 255; Lang, in: DStJG,
Bd. 15 [1993], Umweltschutz im Abgaben- und Steuerrecht, S. 115 <135>; Englisch,
in: Festschrift für Paul Kirchhof, Bd. 2, 2013, § 190 Rn. 10; vgl. auch Schmölders, Zur
Begriffsbestimmung der Verbrauchsteuern, 1955, S. 26), die ebenfalls auf die in der
Einkommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit abstellen; in der Absicht der Besteuerung
privater Einkommensverwendung liegt das wesentliche Merkmal der Aufwandsteuern (BVerfGE 16, 64 <74>; 49, 343 <354>; 123, 1 <15>). Für die Aufwandsteuer hat



                                         32/58

das Bundesverfassungsgericht bereits klargestellt, dass das Merkmal der „Einkommensverwendung“ in erster Linie zur Abgrenzung von den Einkommensentstehungssteuern dient (BVerfGE 65, 325 <346 f.>; ferner BVerfGE 49, 343 <356 f.>).

  d) Verbrauchsteuern sind im Regelfall indirekte Steuern. Sie werden zwar auf der        119
Ebene des Verteilers oder Herstellers des verbrauchsteuerbaren Gutes erhoben (vgl.
nur BTDrucks II/480, S. 107 f. <Ziff. 160>; BVerfGE 98, 106 <124>). Steuerschuldner
und Steuerträger - das heißt die (natürliche oder juristische) Person, die die Steuerlast im wirtschaftlichen Ergebnis trägt - sind jedoch nicht identisch. Vielmehr ist die
Steuer auf eine Abwälzung auf den Endverbraucher angelegt, mit der Folge, dass die
Unternehmer als Steuerschuldner von der Steuerlast wirtschaftlich ent- und die privaten Verbraucher als Steuerträger wirtschaftlich belastet werden. Verbrauchsteuern
sollen die in der Einkommens- und Vermögensverwendung zu Tage tretende steuerliche Leistungsfähigkeit des Endverbrauchers abschöpfen (BVerfGE 31, 8 <20>; 98,
106 <124>; 110, 274 <297 f.>; BFHE 141, 369 <375>; Schmölders, Zur Begriffsbestimmung der Verbrauchsteuern, 1955, S. 83 f.; F. Kirchhof, Die steuerliche Doppelbelastung der Zigaretten, 1990, S. 31; Lang, in: DStJG, Bd. 15 [1993], Umweltschutz
im Abgaben- und Steuerrecht, S. 115 <134 ff.>; Arndt, Rechtsfragen einer deutschen
CO²-Energiesteuer entwickelt am Beispiel des DIW-Vorschlages, 1995, S. 63 f.; Jatzke, Das System des deutschen Verbrauchsteuerrechts, 1997, S. 87; Herdegen/
Schön, Ökologische Steuerreform, Verfassungsrecht und Verkehrsgewerbe, 2000,
S. 28 f.; Weber-Grellet, Steuern im modernen Verfassungsstaat, 2001, S. 97; Waldhoff, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, 2006, § 13 Rn. 2;
P. Kirchhof, in: Isensee/Kirchhof, HStR V, 3. Aufl. 2007, § 118 Rn. 247; Schaumburg,
in: Festschrift für Wolfgang Reiß, 2008, S. 25 <37 f.>; Jachmann, in: v. Mangoldt/
Klein/Starck, GG, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 105 Rn. 56; Drüen, ZfZ 2012, S. 309
<315>; Martini, ZUR 2012, S. 219 <222>; Desens, in: Festschrift für Paul Kirchhof,
Bd. 2, 2013, § 189 Rn. 21; Seer, in: Tipke/Lang, Steuerrecht, 22. Aufl. 2015, § 2 Rn.
47).

 aa) Ob mit der (indirekten) Besteuerung die Einkommensverwendung des Verbrauchers getroffen werden soll, beurteilt sich nach dem Regelungsanliegen des Gesetzes. Die Motivation des Unternehmers ist demgegenüber nicht entscheidend. Da er
regelmäßig bestrebt sein wird, sämtliche Steuern auf den Konsumenten abzuwälzen,
kann sein Wille für die Frage, ob der Typus einer Verbrauchsteuer gegeben ist, nicht
maßstabsbildend sein.

 bb) Ob dem Gesetz die „Idee“ (BVerfGE 14, 76 <96>) oder das „Konzept“ (BVerfGE           121
110, 274 <298>) einer Abwälzbarkeit der Steuer zugrunde liegt, ist nach der subjektiven Zielsetzung des Gesetzgebers, dem objektiven Regelungsgehalt des betreffenden Gesetzes und etwaigen flankierenden Maßnahmen zu beurteilen (vgl. BVerfGE
91, 186 <203>). Neben den Gesetzesmaterialien sind dabei alle objektiv feststellbaren Indizien in den Blick zu nehmen.

 cc) Ein Indiz dafür, dass die Steuer auf Abwälzbarkeit angelegt ist, kann insbeson-      122



                                         33/58

dere die nach den Umständen gegebene tatsächliche Abwälzbarkeit der Steuer sein.
Dies bedeutet, dass für den steuerpflichtigen Unternehmer grundsätzlich die Möglichkeit besteht, den von ihm geschuldeten Steuerbetrag wirtschaftlich auf die Endverbraucher abzuwälzen.

  (1) Die Abwälzbarkeit hat allerdings dann keine Indizwirkung, wenn sich ein gegenteiliger Wille des Gesetzgebers positiv feststellen lässt. Eine tatsächlich gegebene
Abwälzbarkeit, die der Intention des Gesetzgebers widerspricht, ist ohne Belang (vgl.
FG Hamburg, Vorlagebeschluss vom 29. Januar 2013 - 4 K 270/11 -, juris, Rn. 408 f.;
Jobs, Steuern auf Energie als Element einer ökologischen Steuerreform, 1999, S.
216; Herdegen/Schön, Ökologische Steuerreform, Verfassungsrecht und Verkehrsgewerbe, 2000, S. 28 f.; Seer, DStJG 23 [2000], S. 87 <116>; Drüen, ZfZ 2012, S.
309 <319 f.>; Martini, ZUR 2012, S. 219 <224>; Seer, DStR 2012, S. 325 <332 f.>;
Gärditz, ZfZ 2014, S. 18 <20 f.>).

  (2) Andererseits ist nicht notwendig, dass die Möglichkeit einer Abwälzung in jedem      124
Einzelfall besteht; auch eine rechtliche Gewähr dafür, dass dem Unternehmer eine
Abwälzung tatsächlich gelingt, ist nicht erforderlich. Ausreichend ist eine kalkulatorische Abwälzbarkeit. Dies bedeutet, dass für den steuerpflichtigen Unternehmer generell die Möglichkeit besteht, den von ihm geschuldeten Steuerbetrag in die Kalkulation seiner Selbstkosten einzusetzen und hiernach die zur Aufrechterhaltung der
Wirtschaftlichkeit seines Unternehmens geeigneten Maßnahmen - Preiserhöhung,
Umsatzsteigerung oder Senkung der sonstigen Kosten - zu treffen (BVerfGE 31, 8
<20>; 110, 274 <295>; 123, 1 <35>).

  Wird das mit einer Verbrauchsteuer belastete Gut produktiv verwendet, ist der im         125
Typus der Verbrauchsteuer angelegten Abwälzungsmöglichkeit bereits dann Genüge
getan, wenn der zunächst belastete gewerbliche Verbraucher jedenfalls grundsätzlich nicht gehindert ist, die Verbrauchsteuerbelastung in den Preis für das von ihm
hergestellte Produkt einzustellen und so seinerseits die Steuerlast als Preisbestandteil über eine oder mehrere Handelsstufen auf den privaten End- oder Letztverbraucher abzuwälzen. Dabei ist es unerheblich, ob die wirtschaftliche Abwälzung der Verbrauchsteuerlast für ihn tatsächlich realisierbar ist (BVerfGE 110, 274 <295 f.>). Die
Voraussetzung einer kalkulatorischen Abwälzbarkeit ist zumindest so lange gegeben, wie der Umsatz nicht nur den Steuerbetrag und die sonstigen notwendigen Unkosten deckt, sondern in der Regel sogar noch Gewinn abwirft (vgl. BVerfGE 31, 8
<20>).

  (3) Allerdings kann der Einsatz eines besteuerten Gegenstandes selbst dann noch          126
Gewinn abwerfen, wenn gerade die durch die Verbrauchsteuer begründeten Kostenpositionen nicht abgewälzt werden können. Das Merkmal der kalkulatorischen Abwälzbarkeit hat in diesem Fall nicht nur für den Typus einer Verbrauchsteuer Bedeutung, sondern ist auch auf materieller Ebene erheblich (vgl. BVerfGE 123, 1 <16 ff.
und 35 ff.>; vgl. auch BVerfGE 135, 126 <142 Rn. 46>; BVerfGK 17, 44 <48 f.>; FG
Hamburg, Vorlagebeschluss vom 29. Januar 2013 - 4 K 270/11 -, juris, Rn. 255;



                                          34/58

Lang, in: DStJG, Bd. 15 [1993], Umweltschutz im Abgaben- und Steuerrecht, S. 115
<137>; Martini, ZUR 2012, S. 219 <224>; Eiling, Verfassungs- und europarechtliche
Vorgaben an die Einführung neuer Verbrauchsteuern, 2014, S. 85). Dort sichert es
die Besteuerung nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip im Einzelfall. Da Verbrauchsteuern an die Leistungsfähigkeit der wirtschaftlich hiervon betroffenen Konsumenten
und nicht an die des rechtlichen Steuerschuldners anknüpfen sollen (vgl. Hey, in: Tipke/Lang, Steuerrecht, 22. Aufl. 2015, § 7 Rn. 20), ist immer dann, wenn eine Abwälzung der Steuer durch den rechtlichen Steuerschuldner auf den Konsumenten wirtschaftlich im Einzelfall nicht möglich ist, die materielle Frage der Besteuerung nach
dem Leistungsfähigkeitsprinzip aufgeworfen.

 Auf die Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GG hat dies jedoch          127
keine Auswirkung. Die Finanzverfassung und ihre Kompetenzordnung verfolgen -
mangels erkennbarer Vorgaben - nicht das Ziel, materiellen Grundrechtsschutz zu
gewährleisten. Verletzungen von Grundrechten, insbesondere des Grundsatzes der
Besteuerung nach der individuellen Leistungsfähigkeit, spielen für das Vorliegen einer Verbrauchsteuer und einer Bundeskompetenz daher keine Rolle (BVerfGE 123, 1
<17>; 135, 126 <142 Rn. 46>; BVerfGK 17, 44 <48 f.>).

  e) Der Typus einer Verbrauchsteuer erfordert ferner den Verbrauch eines Gutes,           128
das der Befriedigung eines ständigen privaten Bedarfs dient. Der weite Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Auswahl der Steuergegenstände (vgl. Rn. 68) ist
insoweit typusbedingt eingeschränkt.

  aa) Dabei kommt es nicht auf einen - im Einzelfall nicht kontrollierbaren - tatsächlichen Verbrauch an, sondern darauf, ob der Besteuerungsgegenstand zum Verbrauch bestimmt ist (Bongartz, in: Bongartz/Schröer-Schallenberg, Verbrauchsteuerrecht, 2. Aufl. 2011, Rn. C 6; Eiling, Verfassungs- und europarechtliche Vorgaben an
die Einführung neuer Verbrauchsteuern, 2014, S. 105). Ein Verbrauch ist jedenfalls
dann anzunehmen, wenn der Besteuerungsgegenstand nach Abschluss des konkreten Verwendungsvorgangs nach dem Sinn und Zweck des Gesetzes verbrauchsteuerrechtlich als nicht mehr existent angesehen (BFHE 212, 340 <344>) oder funktions- und wertlos werden soll (BVerfGE 98, 106 <124>).

 bb) Ferner nehmen die herkömmlichen Verbrauchsteuern typischerweise Güter des             130
ständigen privaten Bedarfs zum Ausgangspunkt. Soweit einige der tradierten Verbrauchsteuern - wie etwa die Spielkartensteuer (vgl. das Spielkartensteuergesetz
vom 10. September 1919, RGBl S. 1643) - diesem Kriterium nicht entsprechen, liegen nicht typusbestimmende Einzelfälle vor. Hingegen ist es für die herkömmlichen
Verbrauchsteuern nicht typusbildend, an „Genussmittel“ anzuknüpfen. Zwar hatte die
Mehrzahl der traditionellen Verbrauchsteuern Genussmittel zum Gegenstand, jedoch
gibt es in nennenswerter Zahl abweichende Beispiele, wie folgende, auch in der Gesetzesbegründung (BTDrucks II/480, S. 107 f. <Ziff. 160>; oben Rn. 113) des Finanzverfassungsgesetzes vom 23. Dezember 1955 (BGBl I S. 817) aufgeführte Verbrauchsteuern     belegen:    die   Mineralölsteuer,    die   Kohlenabgabe,     die



                                          35/58

Zündwarensteuer, die Leuchtmittelsteuer und die Spielkartensteuer.

 f) Schließlich setzen Verbrauchsteuern regelmäßig den Übergang des Verbrauchsgutes aus einem steuerlichen Nexus in den steuerlich nicht gebundenen allgemeinen
Wirtschaftsverkehr voraus, ohne aber - wie die Verkehrsteuern - im Tatbestand beide
Seiten, insbesondere beide Vertragspartner, zu erfassen (BVerfGE 16, 64 <74>; 98,
106 <124>).

 aa) Dem liegt die Erkenntnis zugrunde (vgl. unten Rn. 144), dass spätestens ab der    132
Weimarer Zeit eine Üblichkeit bestand, für die Steuerentstehung an das Verbringen
eines Endproduktes in den freien Wirtschaftsverkehr anzuknüpfen. Dies betraf insbesondere die Verbrauchsteuer auf Bier, Essigsäure, Kohlen, Leuchtmittel, Mineralöl,
Mineralwasser, Schaumwein, Spielkarten, Süßstoff, Tabak, Wein, Zucker und Zündwaren.

 bb) Der Typus der Verbrauchsteuern umfasst danach Steuern, die nach ihrem Regelungskonzept den Verbrauch bestimmter Güter des ständigen Bedarfs durch den
privaten Endverbraucher belasten sollen und auf Grund eines äußerlich erkennbaren
Vorgangs - regelmäßig das Verbringen des Verbrauchsgutes in den allgemeinen
Wirtschaftsverkehr - von demjenigen als Steuerschuldner erhoben werden, in dessen
Sphäre sich der Vorgang verwirklicht.

  g) Nach diesen Maßstäben ist die Kernbrennstoffsteuer - trotz des gebotenen weiten Verständnisses ihres Typus (oben Rn. 114) - keine Verbrauchsteuer. Sie ist nach
der Konzeption des Gesetzgebers bereits nicht auf eine Abwälzung auf die privaten
Verbraucher angelegt (aa)). Die Kernbrennstoffsteuer besteuert zudem ein reines
Produktionsmittel (bb)). Besondere Umstände, aus denen im Einzelfall trotz der steuerlichen Anknüpfung an ein reines Produktionsmittel dennoch auf das Vorliegen einer
Verbrauchsteuer geschlossen werden könnte, sind für die Kernbrennstoffsteuer nicht
gegeben (cc)). Schließlich erfüllt die Kernbrennstoffsteuer nicht das Typusmerkmal
der Anknüpfung an ein Gut des ständigen privaten Bedarfs (dd)). Die gebotene Gesamtbetrachtung führt zu dem Ergebnis, dass sie nicht mehr unter den Typus der
Verbrauchsteuer eingeordnet werden kann (ee)).

 aa) Die Gesetzesmaterialien über die Einführung der Kernbrennstoffsteuer sprechen gegen eine Zielsetzung des Gesetzgebers, für die Besteuerung an die Einkommensverwendung der privaten Verbraucher anzuknüpfen. Er geht in der Gesetzesbegründung nicht von einer Steigerung der Stromkosten für Bund, Länder und
Gemeinden aus, da nach seiner Auffassung eine „Überwälzung der den Stromerzeugern entstehenden zusätzlichen Kosten nur in geringem Umfang möglich sein wird“
(BTDrucks 17/3054, S. 1 und S. 5):

          Strompreiserhöhungen gehen von der Kernbrennstoffsteuer nur
        insoweit aus, wie die Steuerbelastung auf Stromkunden überwälzt
        werden kann. Grundsätzlich ist die vollständige Überwälzung der
        Steuerlast möglich. Da Strom aus Kernkraftwerken aufgrund der



                                        36/58

        bisher geringen Erzeugungskosten im Regelfall keinen Einfluss auf
        die Strompreisbildung an den Börsen (sog. merit-order) hat, wird angenommen, dass die erhöhten Kosten der Kernkraftwerke allenfalls
        gelegentlich und für kurze Zeiträume auf die Preisbildung am Strommarkt durchschlagen werden. Die Einkaufspreise an den Strombörsen bilden einen Bestandteil der Kalkulation der Verbraucherpreise der Energieanbieter. In die Verbraucherpreise gehen jedoch
        nicht nur die Strompreise an den Börsen, sondern auch die Netznutzungsentgelte, die Umlagen des Erneuerbare-Energien-Gesetzes,
        des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes sowie Konzessionsabgaben,
        Stromsteuer und Mehrwertsteuer ein. Für die Verbraucher sind daher allenfalls relativ geringe Erhöhungen des Endabnehmerpreises
        für Strom zu erwarten. Über eine eventuelle Überwälzung auf Industriekunden, deren Preise vertraglich ggf. nicht an die Börsenpreise
        gebunden sind, liegen keine Informationen vor. Unmittelbare Auswirkungen, die sich in den Einzelpreisen, dem allgemeinen Preisniveau oder dem Verbraucherpreisniveau niederschlagen könnten,
        sind damit kaum zu erwarten.

  Auch die Annahme des Gesetzgebers, die Unternehmen würden durch die Kernbrennstoffsteuer mit „bis zu 2,3 Milliarden Euro“ (BTDrucks 17/3054, S. 5) belastet
werden, weist in dieselbe Richtung. Diese Summe ist identisch mit dem damals kalkulierten Steueraufkommen (vgl. BTDrucks 17/3054, S. 1). Aus den weiteren Gesetzesmaterialien ergibt sich nichts anderes, insbesondere nicht aus dem Hinweis, die
vollständige Abwälzung der Steuerlast sei „[g]rundsätzlich […] möglich“ (vgl. BT-Drucks 17/3054, S. 5). Dies wird durch die eigene Feststellung des Gesetzgebers, eine Abwälzung werde im maßgeblichen (BVerfGE 110, 274 <298>) Regelfall nicht gelingen, widerlegt. Wäre eine Belastung der Verbraucher - die einzig über den Preis
für den an sie abgegebenen Strom erfolgen kann - gewollt gewesen, hätte es, wie
das vorlegende Gericht zu Recht hervorhebt (Vorlagebeschluss vom 29. Januar 2013
- 4 K 270/11 -, juris, Rn. 456), zudem nahe gelegen, dafür an die mit den Kernbrennstoffen produzierte und an die Verbraucher abgegebene Strommenge statt an das
Einsetzen der Brennelemente oder -stäbe in einen Kernreaktor und das Auslösen einer sich selbsttragenden Kettenreaktion (§ 5 Abs. 1 KernbrStG) und damit einen Vorgang weit außerhalb der Sphäre der Verbraucher anzuknüpfen.

 Auf Einzelheiten der (kalkulatorischen) Abwälzbarkeit der Kernbrennstoffsteuer        137
kommt es daher nicht mehr an. Insbesondere sind ihre Auswirkungen auf die Rentabilität von Kernreaktoren in diesem Zusammenhang ohne Belang.

  bb) Die Kernbrennstoffsteuer besteuert zudem ein reines Produktionsmittel. Eine      138
entsprechende Anknüpfung ist bei einer Betrachtung der herkömmlichen Verbrauchsteuern nicht typusgerecht (1). Die Besteuerung reiner Produktionsmittel ist auch
deshalb typusfremd, weil darin kein Zugriff auf die private Einkommensverwendung
liegt (2).


                                        37/58

 (1) Kernbrennstoffe sind einer konsumtiven Nutzung durch private Endverbraucher        139
nicht zugänglich. Die herkömmlichen Verbrauchsteuern haben aber nur ausnahmsweise an reine Produktionsmittel angeknüpft.

  (a) Allerdings ist nahezu jedes besteuerte Gut zumindest „auch“ in einem Produktionsprozess nutzbar und eine konsequente Trennung von Produktiv- und Konsumtionsverbrauch durch den Steuergesetzgeber daher kaum möglich (vgl. Birk/Förster,
DB zum Heft 30 1985, S. 1 <4>). Vor diesem Hintergrund wurden Steuern auf „auch“
konsumtiv nutzbare Produktionsmittel im traditionellen deutschen Verbrauchsteuerrecht als Verbrauchsteuern eingeordnet; das Anknüpfen an ein Produktionsmittel war
in diesem Zusammenhang nicht grundsätzlich ausgeschlossen (BTDrucks 9/167, S.
6; BVerfGE 110, 274 <296>; BFHE 141, 369 <372 f.>).

  (b) Für das traditionelle deutsche Verbrauchsteuerrecht lässt sich für die Zeit bis   141
zum 23. Dezember 1955 - dem Zeitpunkt des Erlasses des Finanzverfassungsgesetzes (BGBl I S. 817) und der in seinen Gesetzesmaterialien (BTDrucks II/480, S. 107 f.
<Ziff. 160>) enthaltenen Definition von Verbrauchsteuern - der Typus einer an reine
Produktionsmittel anknüpfenden Verbrauchsteuer als Regelfall jedoch nicht feststellen. Die Verbrauchsteuern nahmen vielmehr typischerweise Güter zum Ausgangspunkt, die einer „auch“ konsumtiven Nutzung zugänglich waren, während die Anknüpfung an einer konsumtiven Nutzung nicht fähige Produktionsmittel einen
Sonderfall darstellte.

  Den im Kaiserreich erhobenen Steuern lag noch keine einheitliche, in sich abgeschlossene Systematik zugrunde. Allerdings ist eine Entwicklung weg von der Besteuerung von Produktionsmitteln erkennbar. Dies wird etwa für die Maischebesteuerung (vgl. § 1 des Gesetzes wegen Erhebung der Brausteuer in der Fassung vom 31.
Mai 1872, RGBl S. 153) deutlich: Diese knüpfte zwar ursprünglich an ein reines Produktionsmittel an, die Steuer wurde allerdings zum Ende des Kaiserreiches durch die
Biersteuer (vgl. das Biersteuergesetz in der Fassung vom 26. Juli 1918, RGBl S. 863)
ersetzt, die nicht mehr ein Produktionsmittel, sondern das - zum privaten Konsum
nutzbare - Endprodukt zum Anknüpfungspunkt nahm. Maßgeblich für die Besteuerung war zudem nicht mehr die bloße Herstellung, sondern ein Inverkehrbringen des
Produkts, das angenommen wurde, „sobald das Bier aus der Brauerei entfernt oder
innerhalb der Brauerei getrunken wird“ (§§ 1 und 8 des Biersteuergesetzes in der
Fassung vom 26. Juli 1918, RGBl S. 863).

 Diese Verschiebung in der Art des steuerlichen Zugriffs zeigt sich in weiteren Beispielen zum Ende des Kaiserreiches: Die Zuckersteuer knüpfte ab 1891 nicht mehr
an die Verarbeitung von rohen Rüben, sondern an das Inverkehrbringen des Zuckers
an (vgl. §§ 1 und 3 des Gesetzes, die Besteuerung des Zuckers betreffend, in der
Fassung vom 31. Mai 1891, RGBl S. 295). Auch die ab 1902 erhobene Schaumweinsteuer wurde vergleichbar erhoben (vgl. §§ 1 und 3 Schaumweinsteuergesetz in der
Fassung vom 9. Mai 1902, RGBl S. 155).

 Die Änderungen in der Weimarer Republik gingen ebenfalls in diese Richtung: Es         144


                                        38/58

wurde nicht mehr an die Produktion und Materialverwendung angeknüpft, sondern
an das Verbringen eines Endproduktes in den freien Verkehr. Die ab 1930 erhobene
Branntweinersatzsteuer (Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über
das Branntweinmonopol vom 15. April 1930, RGBl I S. 138) knüpfte zwar an einen
bevorstehenden Produktionsprozess an, betraf allerdings „auch“ konsumtiv nutzbare
Güter. Auch spätere Steuern hatten jedenfalls der „auch“ konsumtiven Nutzung fähige Güter zum Gegenstand. Bestätigt wird dieser Befund durch die Gesetzesbegründung des Finanzverfassungsgesetzes vom 23. Dezember 1955 (BTDrucks II/480, S.
107 f. <Ziff. 160>; vgl. Rn. 113). Den „seit jeher“ als Verbrauchsteuer klassifizierten
Steuern entnahm diese erkennbar keine Anknüpfung an reine Produktionsmittel, sondern stellte auf den „Verbrauch vertretbarer, regelmäßig zum baldigen Verzehr oder
kurzfristigen Verbrauch bestimmter Güter des ständigen Bedarfs“ ab.

  (c) Wird die Zeit nach Inkrafttreten des Finanzverfassungsgesetzes im Jahre 1955         145
in den Blick genommen, ergibt sich kein anderes Bild (vgl. Englisch, in: Festschrift für
Paul Kirchhof, Bd. 2, 2013, § 190 Rn. 6). Die Änderungen der Schnupftabaksteuer
und die Anknüpfung an Rohtabak (1957) und damit an einen Rohstoff waren jeweils
gesetzlich mit einem konkreten Endverbrauchsgut verbunden, welches das eigentliche Ziel der Besteuerung bildete (Schnupf- bzw. Kautabak). Zudem betraf die Steuer
ein „auch“ konsumtiv nutzbares Gut. Mit der Neufassung des Tabaksteuergesetzes
im Jahre 1980 wurde die Besteuerung von Kau- und Schnupftabak wieder an das
System der übrigen Tabakwaren angepasst (vgl. § 1 Abs. 1 Ziffer 1, § 7 Abs. 1 des
Tabaksteuergesetzes [TabStG 1980] in der Fassung vom 13. Dezember 1979, BGBl
I S. 2118). Die Änderung des Gesetzes über das Branntweinmonopol im Jahr 1978
(vgl. Art. 1 Ziffer 27 [§ 103a] des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über das
Branntweinmonopol vom 13. November 1979, BGBl I S. 1937) betraf endverbrauchsfähige Güter. Ferner war nur ein Randbereich der Besteuerung betroffen; diese war
erneut gesetzlich mit der Herstellung eines endverbrauchsfähigen Guts verknüpft. Es
sollten Umgehungen dadurch verhindert werden, dass auch Ersatzstoffe zum Anknüpfungspunkt der Steuer genommen wurden; maßgeblich sollte die Anknüpfung
an Spirituosen bleiben (BTDrucks 8/2319, S. 8 f.).

  (d) Aus der seit dem Jahre 1981 geltenden Besteuerung einiger technischer Alkohole (vgl. Art. 2 Ziffer 7 [§ 103b] des Mineralöl- und Branntweinsteuer-Änderungsgesetzes 1981 [MinöBranntwStÄndG 1981] vom 20. März 1981, BGBl I S.
301) zur Herstellung von Riech- und Schönheitsmitteln folgt nichts anderes. Danach
unterlagen auch die Alkoholarten Propanolund Propanolsowie Methanol, „wenn
sie zu Riech- und Schönheitsmitteln verarbeitet werden“, der Branntweinsteuer. Die
Steuer entstand „mit dem Beginn der Verarbeitung zu Riech- und Schönheitsmitteln“;
Steuerschuldner war der Inhaber des Verarbeitungsbetriebs. Die Branntweinsteuer
bezog sich insoweit auf reine, keiner konsumtiven Nutzung fähige Produktionsmittel.
Der Bundesfinanzhof hat in diesem Zusammenhang § 103b des Gesetzes über das
Branntweinmonopol für kompetenzgemäß im Sinne des Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GG erachtet (BFHE 141, 369 unter Bezugnahme auf BTDrucks 9/167, S. 6). Die gegen



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§ 103b des Gesetzes über das Branntweinmonopol gerichteten Verfassungsbeschwerden wurden durch das Bundesverfassungsgericht nicht zur Entscheidung angenommen (BVerfG, Beschluss des Vorprüfungsausschusses des Ersten Senats
vom 17. September 1985 - 1 BvR 1260/84 -, DStZ/E 1985, S. 334; Beschluss des
Vorprüfungsausschusses des Ersten Senats vom 17. September 1985 - 1 BvR 1261/
84 -, Information StuW 1985, S. 575). Auch in einer weiteren Entscheidung vom
2. Mai 1985 (BVerfG, Beschluss des Vorprüfungsausschusses des Zweiten Senats
vom 2. Mai 1985 - 2 BvR 285/85 -, DB 1985, S. 1569 <1570>) hat das Bundesverfassungsgericht keine verfassungsrechtlichen Einwände gegen das Mineralöl- und
Branntweinsteuer-Änderungsgesetz vom 20. März 1981 (BGBl I S. 301) erhoben,
insbesondere keinen Kompetenzverstoß erkannt.

  Allerdings lag in Bezug auf den steuerlichen Tatbestand ein nicht typusbildender      147
Einzelfall vor. Ziel des Gesetzes war es, das Substitut eines durch die Branntweinsteuer erfassten Alkohols zu besteuern und die einheitliche Erfassung einer Warengruppe einschließlich von Ersatzstoffen zu gewährleisten, um auf diese Weise die
Einheitlichkeit der Besteuerung sicherzustellen. In einem solchen Fall kann eine Besteuerung von Produktionsmitteln ausnahmsweise als typusgerecht angesehen werden (vgl. mit ähnlicher Argumentation BVerfGE 137, 350 <362 Rn. 30> zur Luftverkehrsteuer und BVerfGE 27, 375 <383 f.> zu Nachsteuern). Dies dient insbesondere
dem Schutz des Besteuerungsaufkommens vor dem steuerumgehenden Ersatz der
besteuerten Güter durch funktionsgleiche, aber unbesteuerte Substitute. Zudem lag
den genannten Entscheidungen ein Sachverhalt zugrunde, in welchem der besteuerte Rohstoff in dem Endverbrauchsprodukt noch körperlich vorhanden war. Eine vorbehaltlose Aussage, dass die Besteuerung reiner Produktionsmittel typuskongruent
ist, enthalten damit weder die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts noch
die Ausführungen des Vermittlungsausschusses (BTDrucks 9/167, S. 6) oder des
Bundesfinanzhofs (BFHE 141, 369 <373>).

 (e) Nichts anderes folgt aus der - verfassungsgemäßen (BVerfGE 110, 274) - „Ökosteuer“ (vgl. Gesetz zum Einstieg in die ökologische Steuerreform vom 24. März
1999, BGBl I S. 378). Diese betraf von vornherein keine ausschließlich produktiv
nutzbaren Güter. Besteuert wurden elektrischer Strom und Steuergegenstände des
Mineralölsteuergesetzes und damit Güter, die „auch“ einer konsumtiven Nutzung zugänglich sind.

  (2) Die Besteuerung reiner Produktionsmittel ist auch deshalb typusfremd, weil darin kein zielgerichteter Zugriff auf die private Einkommensverwendung liegt.

 (a) Im Falle der Besteuerung zumindest auch konsumtiv nutzbarer Güter kann eine        150
solche Anknüpfung noch bejaht werden, weil es hier regelmäßig (auch) das Ziel
bleibt, primär - und nicht nur „irgendwie“ am Ende einer Handelskette - den privaten
Verbrauch zu besteuern. Ob insoweit Voraussetzung ist, dass die Belastung der Produktion lediglich eine untergeordnete oder sogar zwangsläufige „Nebenerscheinung“
(Förster, Die Verbrauchsteuern, 1989, S. 63 und S. 102 f.; vgl. auch Zitzelsberger,



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BB 1995, S. 1769 <1776>) der Besteuerung des privaten Verbrauchs ist, kann dahinstehen, da die Kernbrennstoffsteuer ein reines Produktionsmittel besteuert.

  (b) Die Besteuerung des unternehmerischen Verbrauchs eines reinen Produktionsmittels ist mit einem gesetzgeberischen Konzept, im Wege der Verbrauchsteuer auf
die private Einkommensverwendung Zugriff zu nehmen (vgl. Rn.115), hingegen nicht
mehr zu vereinbaren (vgl. Jatzke, Das System des deutschen Verbrauchsteuerrechts, 1997, S. 87; Herdegen/Schön, Ökologische Steuerreform, Verfassungsrecht
und Verkehrsgewerbe, 2000, S. 28; Weber-Grellet, Steuern im modernen Verfassungsstaat, 2001, S. 97; Gärditz, ZfZ 2012, 18 <20>; Seer, DStR 2012, S. 325 <330
ff.>). Dieses setzt die gezielte Besteuerung gerade des privaten Verbrauchs voraus
(vgl. Lang, in: DStJG, Bd. 15 [1993], Umweltschutz im Abgaben- und Steuerrecht,
S. 115 <137>; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art.
105 Rn. 56), weil anderenfalls mit der Anknüpfung an einen Produktionsschritt oder
ein Produktionsmittel ein hieraus typisierend angenommener unternehmerischer Gewinn und nicht eine private Einkommensverwendung die Grundlage der Besteuerung
wäre (vgl. Zitzelsberger, BB 1995, S. 1769 <1776>; Schaumburg, in: Festschrift für
Wolfgang Reiß, 2008, S. 25 <42>; Seer, in: Tipke/Lang, Steuerrecht, 22. Aufl. 2015,
§ 2 Rn. 6).

  (c) Ein gewerblicher Verbrauch ist grundsätzlich kein geeigneter Anknüpfungspunkt    152
für eine Verbrauchsteuer. Ist die Steuer lediglich darauf angelegt, den Endverbraucher wirtschaftlich „irgendwie“ zu treffen, kann die randscharfe Abgrenzung zwischen
einer Besteuerung der Einkommenserzielung einerseits und einer Besteuerung der
Einkommensverwendung andererseits nicht gelingen. Durch den steuerlichen Zugriff
auf den Verbrauch eines Gutes auf einer Vorstufe des Privatkonsums lässt sich eine
Besteuerung der Einkommensverwendung des Endverbrauchers nicht zielgenau erreichen. Die Tatsache, dass das besteuerte Gut dazu dient, ein anderes, für den Endverbraucher gedachtes Gut herzustellen, ist zur notwendigen Abgrenzung von Verbrauchsteuern zu anderen Steuertypen nicht geeignet.

  cc) Besondere Umstände, aus denen im Einzelfall trotz der steuerlichen Anknüpfung an ein reines Produktionsmittel dennoch auf das Vorliegen einer Verbrauchsteuer geschlossen werden könnte, sind für die Kernbrennstoffsteuer nicht gegeben.

 Insbesondere sind keine sonstigen Indizien für ein Anknüpfen der Besteuerung an       154
die private Einkommensverwendung erkennbar (1). Es muss auch nicht zwingend
deshalb an ein reines Produktionsmittel angeknüpft werden, um Umgehungs- oder
Ausweichverhalten auszuschließen (2).

  (1) Ein Hinweis, dass auf die Einkommensverwendung zugegriffen werden soll,          155
könnte in dem körperlichen Vorhandensein des besteuerten Rohstoffs im Endprodukt
für den privaten Konsum zu sehen sein (Drüen, ZfZ 2012, S. 309 <316>; vgl. identisch: BTDrucks 9/167, S. 6 und BFHE 141, 369 <373>; ähnlich auch: Köck, JZ 1991,
S. 692 <697>; Breuer, DVBl. 1992, S. 485 <490>; Franke, StuW 1994, S. 26 <31>;
Bach, StuW 1995, S. 264 <272>; Herdegen/Schön, Ökologische Steuerreform, Ver-


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fassungsrecht und Verkehrsgewerbe, 2000, S. 30 f.; Eiling, Verfassungs- und europarechtliche Vorgaben an die Einführung neuer Verbrauchsteuern, 2014, S. 107 ff.).
Ein solches körperliches Vorhandensein könnte eine hinreichende Verbindung zwischen dem besteuerten Gut und dem privaten Verbrauch als Ausdruck der Einkommensverwendung herstellen und die Annahme rechtfertigen, der Gesetzgeber habe
den privaten Verbrauch besteuern wollen und die Anknüpfung an den Privatkonsum
lediglich auf eine Vorstufe verlagert.

  Die besteuerten Kernbrennstoffe finden allerdings keinen körperlichen Eingang in        156
den produzierten elektrischen Strom als das für den privaten Verbrauch allein in Betracht kommende Endverbrauchsgut. Die Verbrauchsgüter des Kernbrennstoffsteuergesetzes (vgl. § 1 Abs. 1 i.V.m. § 2 Nr. 1 KernbrStG: Uran und Plutonium) sind in
dem hergestellten beziehungsweise abgegebenen Strom nicht physisch enthalten.
Allenfalls findet sich dort - nach einem aufwendigen Transformationsprozess - das in
den vorgenannten Elementen enthaltene energetische Potential wieder. Nicht dieses
unterliegt aber der Besteuerung durch die Kernbrennstoffsteuer, sondern das Einsetzen der Brennelemente oder -stäbe in einen Kernreaktor (§ 5 KernbrStG), unabhängig von der tatsächlich erzielten Energieausbeute. Zudem war der abgegebene elektrische Strom nicht das Ziel der Kernbrennstoffsteuer; von einer - etwa aus
Vereinfachungsgründen bei der Steuererhebung erfolgten - Verlagerung der Besteuerung des Stroms auf eine Vorstufe kann daher keine Rede sein (so auch EuGH,
Urteil vom 4. Juni 2015 - C-5/14 -, juris, Rn. 65 ff.).

 (2) Es musste auch nicht zwingend deshalb an ein reines Produktionsmittel angeknüpft werden, weil die Einbeziehung einzelner Güter zur Wahrung einer geschlossenen Besteuerung bestimmter Warengruppen im Rahmen einer ansonsten systemgerechten    Steuer     notwendig    war,     insbesondere    zum     Schutz     des
Besteuerungsaufkommens vor dem Ersatz der Waren, die für die Besteuerung zum
Ausgangspunkt genommen werden, durch funktionsgleiche, aber unbesteuerte Substitute.

  Die Kernbrennstoffsteuer zielt nicht auf die Besteuerung einzelner Substitutsgüter      158
zur Wahrung einer geschlossenen Besteuerung bestimmter Warengruppen im Rahmen einer ansonsten systemgerechten Steuer. Zwar unterliegen auch andere Rohstoffe zur Energiegewinnung dem Zugriff durch Verbrauchsteuern. Eine geschlossene Besteuerung der Energieträger, in die sich die Kernbrennstoffsteuer einfügen
ließe, ist jedoch nicht festzustellen. Im Bereich der Energieträgerbesteuerung verfolgt
die Besteuerung oftmals das Ziel der Verhaltenssteuerung und nicht ausschließlich
fiskalische Zwecke. Daher ist steuerlich von vornherein keine Vergleichbarkeit der
einzelnen Energieträger gegeben.

  Zudem dient die Besteuerung von Kernbrennstoffen nicht dem Schutz des Besteuerungsaufkommens einer bestehenden Steuer vor einer Umgehung mittels Substituten der besteuerten Güter, sondern der eigenständigen Beschaffung von Haushaltsmitteln (vgl. BTDrucks 17/3054 S. 1 und S. 5).



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 dd) Schließlich erfüllt die Kernbrennstoffsteuer nicht das Typusmerkmal der Anknüpfung an ein Gut des ständigen privaten Bedarfs. Zudem ist ein freier Warenverkehr von Kernbrennstoffen aufgrund ihrer Gefährlichkeit ausgeschlossen. Die Kernbrennstoffsteuer knüpft demgemäß in § 5 Abs. 1 KernbrStG nicht an den Realakt des
Verbringens des Besteuerungsgutes aus einem steuerlichen Nexus in den allgemeinen wirtschaftlichen Verkehr an, sondern an den Realakt des erstmaligen Einsetzens
der Brennstäbe in einen Kernreaktor und das Auslösen einer sich selbsttragenden
Kettenreaktion. Darin liegt eine weitere Abweichung vom Steuertypus der Verbrauchsteuer.

  ee) Die gebotene Gesamtbetrachtung (vgl. Rn. 65) führt zu dem Ergebnis, dass die    161
Kernbrennstoffsteuer nicht mehr unter den Typus der Verbrauchsteuer eingeordnet
werden kann. Sie erfüllt bereits das zentrale Typusmerkmal einer Besteuerung der
privaten Einkommensverwendung nicht und ist aufgrund der Besteuerung eines reinen Produktionsmittels - auch im Hinblick darauf, dass Verbrauchsteuern üblicherweise an Güter des ständigen Bedarfs anknüpfen - typusfremd. Im Falle der Besteuerung eines reinen Produktionsmittels, das sich nicht im Endverbrauchsgut körperlich
wiederfindet, hat die Abgrenzung zwischen der Besteuerung der privaten Einkommensverwendung der Endverbraucher und der Besteuerung unternehmerischer Tätigkeit entscheidende Bedeutung für den Verbrauchsteuertypus. Trotz des gebotenen
weiten Verständnisses bei der Bestimmung der Einzelsteuerbegriffe der Art. 105 und
106 GG (vgl. Rn. 114) kommt demgegenüber den Gesichtspunkten, dass die Kernbrennstoffe bei ihrem Einsatz wirtschaftlich aufgezehrt und damit im Sinne des Verbrauchsteuerbegriffs „verbraucht“ werden und dass es nicht zum Typus von Verbrauchsteuern gehört, allein Genussmittel zu besteuern, kein ausreichendes Gewicht
zu, um dennoch eine Verbrauchsteuer annehmen zu können.

                                        V.
  Der Verstoß des Kernbrennstoffsteuergesetzes gegen Art. 105 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GG führt vorliegend zur Nichtigerklärung (vgl. § 82
Abs. 1 i.V.m. § 78 BVerfGG) des Gesetzes und nicht nur zur Feststellung der Unvereinbarkeit der Norm mit dem Grundgesetz (vgl. § 82 Abs. 1 i.V.m. § 79 Abs. 1 und §
31 Abs. 2 BVerfGG). Eine bloße Unvereinbarkeitserklärung hat das Bundesverfassungsgericht zwar wiederholt bei haushaltswirtschaftlich bedeutsamen Normen, insbesondere Steuer- und Abgabengesetzen, ausgesprochen. Die Notwendigkeit einer
verlässlichen Finanz- und Haushaltsplanung sowie einer entsprechenden Finanzund Haushaltswirtschaft kann es hier gebieten, von einer Rückwirkung der Entscheidung abzusehen (BVerfGE 72, 330 <422>; 87, 153 <178 ff.>; 93, 121 <148>; 105, 73
<134>; 111, 191 <224 f.>; 117, 1 <70>), da der rückwirkenden Neubemessung staatlicher Einnahmen keine Möglichkeit zur Neubemessung der Ausgaben entgegenstünde. Hieraus würde eine erhebliche Gefährdung der periodisch erfolgenden staatlichen Finanzplanung und -stabilität und eine Entlastung aktueller und vergangener
Steuerzahler zu Lasten künftiger Steuerzahler folgen. Die Notwendigkeit einer verlässlichen Finanz- und Haushaltsplanung steht einer Rückwirkung der Entscheidung


                                       43/58

allerdings nicht stets entgegen (vgl. BVerfGE 122, 210 <246>; 126, 268 <285 f.>) und
kann nur Geltung beanspruchen, wenn der Gesetzgeber sich auf seine Finanz- und
Haushaltsplanung verlassen durfte. Dies war im Hinblick auf die von Anfang an mit
erheblichen finanzverfassungsrechtlichen Unsicherheiten belastete Kernbrennstoffsteuer nicht der Fall.

              Voßkuhle                Huber                Hermanns

                Müller              Kessal-Wulf              König

                                    Maidowski




                                        44/58

               Abweichende Meinung der Richter Huber und Müller

                        zum Beschluss des Zweiten Senats

                                  vom 13. April 2017

                                     - 2 BvL 6/13 -
 Soweit die Senatsmehrheit das Kernbrennstoffsteuergesetz für verfassungswidrig              1
hält, stimmen wir dem zwar im Ergebnis, nicht jedoch in der Begründung zu. Entgegen der Auffassung der Senatsmehrheit hat der Bund durchaus die konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz zur Erfindung neuer, nicht in Art. 106 GG aufgeführter
Steuern (I.). Solche Gesetze bedürfen jedoch der Zustimmung des Bundesrates (II.).
Da diese hier nicht erteilt worden ist, ist das Kernbrennstoffsteuergesetz nichtig (III.).

                                            I.
 Die Auffassung der Senatsmehrheit, die Gesetzgebungskompetenz des Bundes im                 2
Steuerrecht auf die in Art. 106 GG genannten Steuertypen zu beschränken, vermag
nicht zu überzeugen. Ob eine Gesetzgebungskompetenz im Bereich des Steuerrechts besteht, bemisst sich ausschließlich nach Art. 105 GG (1.). Dort zugewiesene
Befugnisse werden nicht durch Art. 106 GG konditioniert (2.). Der Ausschluss eines
so genannten Steuererfindungsrechts lässt sich auch nicht mit der These von der
Schutz- und Garantiefunktion der Finanzverfassung begründen (3.). Bei der Zuweisung der Ertragshoheit hat der Steuergesetzgeber allerdings den Vorrang der Verfassung zu beachten und darf sich mit Art. 106 GG nicht in Widerspruch setzen (4.).

 1. Art. 105 GG enthält eine Regelung über die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen im Bereich des Steuerrechts, die sich im Verhältnis zu den allgemeinen Regeln der Art. 73 f. GG als speziellere Regelung darstellt. Entgegen der Auffassung
der Senatsmehrheit lässt sich der Bestimmung nicht entnehmen, dass sich diese Gesetzgebungszuständigkeit auf die in Art. 106 GG aufgeführten Steuern beschränkt.
Dafür sprechen weder der Wortlaut der Norm (a) noch systematische (b), teleologische (c) und entstehungsgeschichtliche Gründe (d).

  a) Nach Art. 105 Abs. 1 GG hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über Zölle und Finanzmonopole, während die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern nach Art. 105 Abs. 2a
GG bei den Ländern liegt. Für die übrigen Steuern ist Art. 105 Abs. 2 GG maßgeblich. Hiernach hat der Bund eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz, wenn
ihm das Aufkommen dieser Steuern ganz oder zum Teil zusteht oder die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG vorliegen. Art. 105 Abs. 2 GG unterwirft die „übrigen
Steuern“ damit der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes.

 Schon dem Wortlaut lässt sich nicht entnehmen, dass damit ausschließlich die in             5
Art. 106 GG aufgelisteten Steuern gemeint sein sollten. Im allgemeinen Sprachgebrauch kommt dem Begriff „übrig“ eine umfassende Auffangfunktion zu. Er ist gleich-



                                           45/58

bedeutend mit „verbleibend“, „restlich“ oder „als Rest noch vorhanden“ (Duden, Deutsches Universalwörterbuch, 5. Aufl. 2003, S. 1634). Ausschließlich in dieser Bedeutung wird er auch an anderer Stelle des Grundgesetzes verwendet (im Einzelnen:
Art. 13 Abs. 7; Art. 23 Abs. 5 Satz 1; Art. 29 Abs. 6 Satz 2; Art. 35 Abs. 3 Satz 2;
Art. 36 Abs. 1 Satz 2; Art. 87b Abs. 2 Satz 1; Art. 91 Abs. 2 Satz 2; Art. 93 Abs. 1
Nr. 5; Art. 106 Abs. 7 Satz 2; Art. 108 Abs. 2; Art. 114 Abs. 2 Satz 3; Art. 135 Abs. 5
GG). Aufschlussreich ist insoweit insbesondere der Vergleich mit Art. 108 GG (Finanzverwaltung), dessen Abs. 2 Satz 1 ebenfalls den Begriff der „übrigen Steuern“
verwendet und damit - nach einhelliger Auffassung - sämtliche Steuerarten erfasst,
die nicht in Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG ausdrücklich erwähnt sind (vgl. Heintzen, in:
Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 108 Rn. 23; Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3,
2. Aufl. 2008, Art. 108 Rn. 14; Kemmler, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke,
GG, 13. Aufl. 2014, Art. 108 Rn. 9; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 108 Rn. 33 <A-
pril 1983>; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 14. Aufl. 2016, Art. 108 Rn. 4).

 Die Senatsmehrheit setzt sich mit dem Wortsinn des Begriffs „übrig“ nicht auseinander, sondern beschränkt sich auf die mit systematischen, teleologischen und historischen Argumenten (dazu Rn. 9 ff.) unterlegte Behauptung, unter „übrigen Steuern“
seien ausschließlich die in Art. 106 GG aufgeführten Steuern und Steuerarten zu verstehen (vgl. Rn. 68). Damit übergeht sie den Wortlaut von Art. 105 Abs. 2 GG, der
keinerlei Bezugnahme auf Art. 106 GG enthält. Hätte der Verfassungsgeber beziehungsweise der verfassungsändernde Gesetzgeber eine Beschränkung der Gesetzgebungsbefugnisse auf die in Art. 106 GG genannten Steuern und Steuerarten gewollt, hätte er dies durch eine entsprechende Formulierung in Art. 105 Abs. 2 GG
zum Ausdruck bringen können. Zu Recht ist das Fehlen einer ausdrücklichen Verweisung in Art. 105 Abs. 2 GG auf Art. 106 GG daher als „sehr beredtes Schweigen“ des
Verfassungstextes qualifiziert worden (vgl. Osterloh, NVwZ 1991, S. 823 <828>).

  b) Das vorstehend dargelegte Verständnis des Begriffs „übrige Steuern“ wird auch        7
durch die Systematik des Grundgesetzes gestützt. Abweichend von der sonstigen
Gliederung nach Organen und Funktionen ist die Finanzverfassung als Querschnittsmaterie in einem eigenen Abschnitt (X.) übergreifend geregelt. Dies zeigt, dass der
Verfassungsgeber den Anspruch hatte, die Materie in diesem Abschnitt einheitlich
und abschließend zu regeln. Eine entsprechende Intention des Finanzreformgesetzes vom 12. Mai 1969 (Einundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes
<Finanzreformgesetz> vom 12. Mai 1969, BGBl I S. 359) lässt sich dem damals neu
in das Grundgesetz aufgenommenen Art. 105 Abs. 2a GG entnehmen, der als lex
specialis und Bereichsausnahme zu Art. 105 Abs. 2 GG konzipiert ist. Vor diesem
Hintergrund muss Art. 105 GG als abschließende Regelung der Gesetzgebungskompetenzen für das materielle Steuerrecht begriffen werden (Heintzen, in: Münch/Kunig, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 105 Rn. 9; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/
Henneke, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 105 Rn. 22; Seiler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 105
Rn. 116 ff. <Mai 2015>; Vogel/Walter, in: Bonner Kommentar zum GG, Bd. 14,
Art. 105 Rn. 61 f. <Juli 2004>; vgl. auch BTDrucks V/2861, S. 94 f.).



                                         46/58

 Dies steht auch nicht im Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, soweit dieses in mehreren Entscheidungen ein allgemeines Abgabenerfindungsrecht des Staates verneint hat (BVerfGE 55, 274 <300 f.>; 67, 256 <282 ff.>;
78, 249 <266 f.>; 93, 319 <342 ff.>; 108, 1 <16>; 108, 186 <214 ff.>; 113, 128
<145 ff.>; 122, 316 <333 ff.>; 123, 132 <140 ff.>). Diese Entscheidungen betrafen
ausschließlich nichtsteuerliche Abgaben (vgl. BVerfGE 113, 128 <145 ff.>). Nur in
diesem Kontext - als Ausschluss einer beliebigen Erfindung von außersteuerlichen
Abgaben, insbesondere Sonderabgaben - machen die Hinweise auf den „numerus
clausus“ der Leistungspflichten der Art. 105 f. GG (BVerfGE 67, 256 <286>) und die
„Formenklarheit und Formenbindung“ (BVerfGE 67, 256 <288 f.>; 105, 185 <193 f.>)
der Finanzverfassung Sinn. Soweit die Rechtsprechung eine Einnahmenerschließung „außerhalb des von der Finanzverfassung erfassten Bereichs“ abgelehnt hat
(BVerfGE 55, 274 <300 f.>; 78, 249 <266 f.>), bezog sich dies durchgängig auf nichtsteuerliche Abgaben, die dem Regime der Art. 105 ff. GG gerade nicht unterfallen
sollten. Das betraf unter anderem eine Berufsausbildungsabgabe zur Förderung des
Angebots an Ausbildungsplätzen (BVerfGE 55, 274 <300 f.>), eine rückzahlbare Abgabe zur Wohnungsbauförderung (BVerfGE 67, 256 <282 ff.>), eine Abschöpfungsabgabe zur Rückabwicklung fehlgeleiteter Subventionen (BVerfGE 78, 249 <266 f.>),
Entgelte für Wasserentnahmen (BVerfGE 93, 319 <342 ff.>), Rückmeldegebühren an
Universitäten (BVerfGE 108, 1 <15 ff.>), eine Abgabe zur Finanzierung von Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege (BVerfGE 108, 186 <212 ff.>), eine Abgabe zur
Finanzierung der Kosten staatlicher Abfallrückführung (BVerfGE 113, 128 <145 ff.>),
eine Abgabe von Unternehmen der Land- und Ernährungswirtschaft nach dem Absatzfondsgesetz (BVerfGE 122, 316 <333 ff.>) und eine Sonderabgabe zur Holzabsatzförderung (BVerfGE 123, 132 <140 ff.>). Die hierbei angelegten strengen Maßstäbe hat das Bundesverfassungsgericht deshalb mit dem Hinweis auf die
Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung gerechtfertigt (vgl. zuletzt BVerfGE 122,
316 <333 ff.>; 123, 132 <140>), um eine Erweiterung der Abgabenbelastung der Bürger unter Rückgriff auf die allgemeinen Sachkompetenzen der Art. 70 ff. GG unter
Umgehung der Finanzverfassung zu verhindern. Darum geht es hier jedoch gerade
nicht.

 c) Auch Sinn und Zweck der Finanzverfassung sprechen für die Anerkennung einer          9
konkurrierenden Steuererfindungskompetenz nach Art. 105 Abs. 2 GG.

  Ziel der Finanzverfassung ist es, die finanziellen Grundlagen für eine wirksame Erfüllung der öffentlichen Aufgaben in Bund, Ländern und Gemeinden zu schaffen. Im
Rahmen der Finanzreform des Jahres 1969 und ihrem Leitgedanken eines kooperativen Föderalismus sollte der grundgesetzlichen Verpflichtung zur Wahrung der
Rechts- und Wirtschaftseinheit sowie zur Förderung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet durch annähernd gleichmäßige öffentliche Leistungen,
eine gleichmäßige Steuerbelastung im Bundesstaat und durch die Verhinderung von
Wettbewerbsverzerrungen durch regional abweichende Steuerregelungen und uneinheitliche Steuerbelastung Rechnung getragen werden (vgl. Begründung des un-



                                        47/58

verändert übernommenen Regierungsentwurfs, BTDrucks V/2861, S. 11 <Tz. 8, 10,
11>). Zur Erreichung dieses Ziels wurde dem Bund in Art. 105 GG eine weitgehende
konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis auf dem Gebiet der Steuern eingeräumt.
Dabei ging der verfassungsändernde Gesetzgeber davon aus, dass mit den in
Art. 105 Abs. 2 GG aufgeführten Steuerarten alle denkbaren Steuern erfasst sind,
deren einheitliche Gestaltung für die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit erforderlich sein könnte (vgl. BTDrucks V/2861, S. 32 <Tz. 127>).

 Die mit dem Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 (BGBl I S. 359) einhergehende            11
Ablösung der ursprünglich abschließenden, das heißt enumerativen Festlegung der
Steuergesetzgebungskompetenzen des Bundes wurde als erforderlich betrachtet,
um das Steuersystem anpassen und fortentwickeln zu können, ohne dass es dafür
stets einer Verfassungsänderung bedarf. Durch diese Flexibilisierung sollte einem
Erstarren des Regelungsgefüges im gegenstandsnotwendig dynamischen Feld des
Steuerrechts vorgebeugt werden (vgl. Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008,
Art. 105 Rn. 33; Schmidt, StuW 2015, S. 171 <175>).

  Zwar sollte mit dem Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 (BGBl I S. 359) auch ein        12
dauerhaftes und überschaubar gestaltetes Steuerverteilungssystem geschaffen werden, das entsprechend der finanziellen Bedeutung der Aufgaben das Verhältnis zwischen Steuerbedarf und Steuereinnahmen bei Bund und Ländern möglichst im Zustand des Gleichgewichts erhält (Begründung des unverändert übernommenen
Regierungsentwurfs, BTDrucks V/2861, S. 33 <Tz. 134>) und unnötige Auseinandersetzungen zwischen Bund und Ländern zu vermeiden hilft (BTDrucks V/2861, S. 11 f.
<Tz. 12>). Eine Versteinerung der Steuerquellen war jedoch nicht beabsichtigt und
ist - wie nicht zuletzt die deutliche Ausweitung der Sonderabgaben aller Art zeigt -
auch gar nicht möglich. Die Begründung des Finanzreformgesetzes vom 12. Mai
1969 bekennt sich ausdrücklich dazu, dass Ziel der Reform eine bewegliche Anpassung der Steuerverteilung an die wechselnden Finanzbedürfnisse der verschiedenen
Aufgabenträger (Bund, Länder und Gemeinden) im Rahmen einer vorausschauenden, in sich abgewogenen Gesamtplanung ist (vgl. BTDrucks V/2861, S. 33
<Tz. 134>; zum Konzept der Herstellung von Dauerhaftigkeit durch Flexibilität vgl.
Osterloh, NVwZ 1991, S. 823 <828>).

  Die vom verfassungsändernden Gesetzgeber angestrebte Flexibilität würde durch           13
eine Begrenzung der Steuergesetzgebungsbefugnisse auf die in Art. 106 GG genannten Steuerarten verfehlt. Umgekehrt vermag sie - wie nicht zuletzt der vorliegende Fall und die Überlegungen der Senatsmehrheit zum „kleinen Steuererfindungsrecht“ oder der Streit um die Verteilung der UMTS-Lizenzen (vgl. BVerfGE 105, 185
ff.) zeigen - auch keine nachhaltigen und dauerhaften Verhältnisse sicherzustellen.
Auseinandersetzungen über die Reichweite von Gesetzgebungskompetenzen im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung sind im Übrigen systemimmanent und keineswegs auf den Bereich der Steuern beschränkt. Das damit verbundene Konfliktpotenzial wird zudem durch das Erfordernis einer Zustimmung des Bundesrates
entschärft (siehe dazu Abschnitt II.). Das gilt auch für den perhorreszierten „Wettlauf


                                         48/58

der Steuererfindungen“ (vgl. Seer, DStR 2012, S. 325 <330>), dem darüber hinaus
der Vorrang der Verfassung entgegensteht.

  d) Schließlich spricht die Entstehungsgeschichte der Art. 105 f. GG eher für die hier   14
vertretene Interpretation. In der ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes vom
23. Mai 1949 waren die Gegenstände der konkurrierenden Steuergesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 105 Abs. 2 GG noch enumerativ aufgelistet. Für diese
alte Rechtslage vor dem Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 hatte das Bundesverfassungsgericht ein Steuererfindungsrecht der Länder aus Art. 70 GG ausdrücklich anerkannt und sich damit bereits gegen die Vorstellung von einer abschließenden Natur der Finanzverfassung ausgesprochen (vgl. BVerfGE 14, 76 <91>; 16, 64
<77 ff.>). Die Aufzählung möglicher Steuerarten in Art. 105 Abs. 2 GG wurde gerade
nicht als abschließend verstanden, die These von der Vollständigkeit des Steuerkataloges verworfen (vgl. BVerfGE 16, 64 <78 f.>).

  Daran hat sich durch das Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 (BGBl I S. 359)            15
nichts Grundlegendes geändert. Zwar wurde durch dieses Gesetz die zuvor bestehende Beschränkung der Gesetzgebungskompetenzen des Bundes in Art. 105
Abs. 2 GG auf bestimmte Steuerarten aufgehoben. Damit sollte insbesondere die bis
dahin umstrittene Zuständigkeit des Bundes für das allgemeine Steuerrecht eindeutig
festgelegt werden (Begründung des unverändert übernommenen Regierungsentwurfs, BTDrucks V/2861, S. 32 f. <Tz. 127 ff.>, S. 52 f. <Tz. 305 ff.>), wobei der verfassungsändernde Gesetzgeber davon ausging, dass es sachlich nicht begründet
sei, die Gesetzgebung des Bundes auf bestimmte Steuerkategorien zu beschränken.
Für die Notwendigkeit bundeseinheitlicher Gesetzgebung könnten nur die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG maßgeblich sein (BTDrucks V/2861, S. 32
<Tz. 127 f.>).

 Das schon zuvor anerkannte Steuererfindungsrecht der Länder sollte durch die             16
Neufassung des Art. 105 Abs. 2 GG jedoch nicht beseitigt oder beschränkt werden.
Vielmehr wurde dessen Fortbestand ausdrücklich betont (BTDrucks V/2861, S. 33
<Tz. 131>).

 Soweit die Senatsmehrheit demgegenüber darauf verweist, der verfassungsändernde Gesetzgeber sei möglicherweise bereits bei Erlass des Finanzverfassungsgesetzes vom 23. Dezember 1955 (BGBl I S. 817) der Auffassung gewesen, dass den
Ländern ein allgemeines Steuererfindungsrecht nicht zustehe, vermag dies nicht zu
überzeugen. Zwar findet sich in der damaligen Gesetzesbegründung die von der Senatsmehrheit zitierte Feststellung, die verfassungspolitische Bedeutung, die das
Grundgesetz der Verteilung der Steuerertragshoheit beimesse, lasse es nicht zu, die
Zuteilung der Einnahmen aus künftigen Steuern dem einfachen Bundesgesetzgeber
zu überlassen. Damit wurde allerdings lediglich die - später nicht weiterverfolgte -
Forderung begründet, dass das Finanzausgleichsgesetz nach Art. 107 GG auch die
Grundsätze über die Verteilung solcher Steuern normieren sollte, die nach seiner
Verabschiedung neu eingeführt werden (vgl. BTDrucks II/480, S. 40 <Tz. 43>). Inso-



                                         49/58

weit setzt die zitierte Passage die Möglichkeit der Einführung neuer Steuern und damit den Bestand eines Steuererfindungsrechts gerade voraus. Nichts anderes ergibt
sich auch aus dem Hinweis der Senatsmehrheit auf die Beratungen des Finanzausschusses zum Entwurf eines Mineralöl- und Branntweinsteuer-Änderungsgesetzes
1981. Die dortige Feststellung, dass dem Bund ein Steuererfindungsrecht hinsichtlich
des Verbrauchsteuerbegriffs des Art. 106 GG zustehe (vgl. BTDrucks 9/167, S. 6),
schließt den Bestand sonstiger Steuererfindungsrechte von Bund und Ländern nicht
aus.

 Mit der Finanzreform 1969 sollte dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit zugewiesen werden, soweit eine von den Ländern „erfundene“ Steuer wegen der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse bundeseinheitlich geregelt werden
muss (vgl. BTDrucks V/2861, S. 94 f.). Dies wird durch die Erklärung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages bei der unveränderten Übernahme der im Regierungsentwurf enthaltenen Fassung des Art. 105 Abs. 2 GG bestätigt, dass „eine
umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Interesse der Gleichmäßigkeit der Besteuerung und einer weiteren Vereinheitlichung des Steuerrechts notwendig ist“ und dass „der Bund grundsätzlich für alle Steuern das konkurrierende Gesetzgebungsrecht besitzt“ (Stellungnahme des Rechtsausschusses des Bundestages,
BTDrucks V/3605, S. 6 f.). Daraus lässt sich der gesetzgeberische Wille entnehmen,
nicht nur das Steuererfindungsrecht der Länder nicht in Frage zu stellen, sondern
auch dem Bund mit der Auffangklausel des Art. 105 Abs. 2 GG die Erschließung neuer Steuerarten grundsätzlich zu erlauben.

 Dieses Verständnis findet sich auch in der Rechtsprechung des Senats. In einem         19
Beschluss vom 12. Oktober 1978 zur landesgesetzlichen Regelung einer neuen, als
Steuer eingeordneten Abgabenart, hat dieser eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus Art. 105 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 1 GG abgeleitet, ohne
die Abgabenregelung einer der in Art. 106 GG ausdrücklich aufgeführten Steuertypen zuordnen zu können oder auf diese Bestimmung auch nur Bezug zu nehmen
(BVerfGE 49, 343 <354>). Die schleswig-holsteinische Abgabe wegen Änderung der
Gemeindeverhältnisse hatte insoweit Bestand (vgl. BVerfGE 49, 343 <354>).

 2. Die „Steuererfindungsbefugnis“ nach Art. 105 GG wird nicht durch Art. 106 GG        20
eingeschränkt (a). Zum Gegenstand der Steuergesetzgebung gehört - vorbehaltlich
der Vorgaben von Art. 106 GG - auch die Zuweisung der Steuerertragshoheit (b).

  a) Art. 105 GG unterscheidet sich in seiner Funktion grundlegend von Art. 106 GG.     21
Während Art. 105 GG die Gesetzgebungskompetenzen im Bereich des Steuerrechts
zuordnet, dient Art. 106 GG der Verteilung des gesamtstaatlichen Steueraufkommens zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Warum die Verteilung des Aufkommens der in Art. 106 GG aufgeführten Steuern und Steuerarten zu einer Beschneidung der Regelungskompetenzen des Steuergesetzgebers gemäß Art. 105 GG
führen soll, erschließt sich angesichts der unterschiedlichen Regelungsgegenstände
beider Vorschriften nicht.



                                        50/58

 aa) Würde man die Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen in Art. 105            22
GG nur auf die in Art. 106 GG aufgeführten Steuern beziehen, käme dieser Vorschrift
eine Begrenzungs- und Garantiefunktion in dem Sinne zu, dass andere Steuern nicht
erhoben werden könnten (vgl. Vogel, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV, 1. Aufl. 1990,
§ 87 Rn. 32). Dies widerspräche - wie dargelegt - nicht nur dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers, der das „Steuererfindungsrecht“ der Länder mit dem
Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 ausdrücklich bestätigt hat, sondern auch der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 14, 76 <91>; 16, 64
<78 f.>; 49, 343 <354, 359>). Es widerspräche aber auch der Staatspraxis, weil der
Katalog des Art. 106 GG selbst bei weiter Auslegung der dort verwendeten Begriffe
nicht sämtliche denkbaren Steuern und Steuerarten erfasst (vgl. Brockmeyer, in:
Schmidt-Bleibtreu/Klein, 11. Aufl. 2008, Art. 106 Rn. 7 f.; Fischer-Menshausen, in:
Münch/Kunig, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 1996, Art. 106 Rn. 14a; Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3,
2. Aufl. 2008, Art. 106 Rn. 14, 45; Osterloh, NVwZ 1991, S. 823 <828>; Selmer,
Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, 1972, S. 154 f.; Wendt, in: Isensee/
Kirchhof, HStR IV, 1. Aufl. 1990, § 104 Rn. 29 f.; vgl. auch BVerfGE 49, 343 <354>).
Eine Begrenzung des gesamten Steuerwesens auf die vom Verfassungsgeber vorgefundenen und in Art. 106 GG niedergelegten Steuerarten ist dem System der Finanzverfassung fremd (vgl. BVerfGE 16, 64 <78>).

  bb) Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber mit der Neuregelung des Art. 106 GG zugleich eine Beschneidung
zumindest der Steuergesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern angestrebt hat. Ziel der Neuregelung des Art. 106 GG war vielmehr, vor allem durch die
Einbeziehung der Umsatzsteuer in die Verbundmasse und die gleichmäßige Aufteilung von Einkommens- und Umsatzsteuer einen umfassenden Steuerverbund zu erreichen, so dass die unterschiedliche Entwicklung des Aufkommens dieser Steuern
nicht zu einseitigen Begünstigungen oder Belastungen des Bundes oder der Länder
führt (vgl. BTDrucks V/2861, S. 33 <Tz. 135>). Damit sollte eine Befriedung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern erreicht und die Grundlage für ein
dauerhaftes und überschaubares Steuersystem geschaffen werden, das eine bewegliche Anpassung der Steuerverteilung an die wechselnden Finanzbedürfnisse von
Bund, Ländern und Gemeinden ermöglichen sollte (vgl. BTDrucks V/2861, S. 33
<Tz. 134>). Einschränkungen der Gesetzgebungszuständigkeiten hinsichtlich der
Einführung neuer, beziehungsweise der Abschaffung oder Änderung bestehender
Steuern waren hingegen nicht Gegenstand der Regelung des Art. 106 GG.

  cc) Die Senatsmehrheit betont demgegenüber die vom verfassungsändernden Gesetzgeber angestrebte Befriedungsfunktion der Finanzverfassung als Ziel der Finanzreform 1969. Sie setze voraus, dass Verschiebungen im Steueraufkommen unterblieben und das Verhältnis zwischen Steuerbedarf und Steuereinnahmen bei Bund
und Ländern möglichst im Zustand des Gleichgewichts erhalten bliebe.

 Dies lässt freilich bereits außer Betracht, dass schon die Inanspruchnahme der unstreitig bestehenden Regelungskompetenzen des Bundes und der Länder hinsicht-


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lich der in Art. 106 GG aufgeführten Steuern zu wesentlichen Verschiebungen im
Steueraufkommen und der Steuerverteilung zwischen Bund und Ländern führen
kann. Zwar legt Art. 106 GG wesentliche Steuerarten fest, innerhalb dieser jedoch
weder die Anzahl der Steuern noch deren Gestaltung und Höhe, so dass die Vorstellung von einem stabilen und ausgewogenen, verfassungskräftig verankerten Verteilungssystem nicht überzeugt (vgl. Möckel, DÖV 2012, S. 265 <267>). Dass dem
Steuergesetzgeber bezüglich der in Art. 106 GG genannten Steuerarten eine sehr
weitreichende Gestaltungsfreiheit verbleibt, gesteht die Senatsmehrheit ausdrücklich
zu. Dies ist aber mit der Vorstellung, Art. 106 GG gewährleiste eine dauerhafte und
gleichgewichtige Steuerverteilung zwischen Bund und Ländern, nicht vereinbar.

 Auch der verfassungsändernde Gesetzgeber ging erkennbar nicht davon aus, dass            26
mit der Neuregelung der Art. 105 und Art. 106 GG ein abschließendes System der
Steuerverteilung geschaffen werden konnte, das einfachgesetzlicher Nachjustierungen weder bedarf noch zugänglich ist. Angestrebt war vielmehr eine Reform, die eine
bewegliche Anpassung der Steuerverteilung an die wechselnden Finanzbedürfnisse
der verschiedenen Aufgabenträger ermöglichen sollte (vgl. BTDrucks V/2861, S. 33
<Tz. 134>). Dabei stellt sich das bei der Verteilung der Umsatzsteueranteile zwischen Bund und Ländern nach Art. 106 Abs. 3 Satz 3 und Satz 4 GG angewandte
Deckungsquotenverfahren als „flexibles Element des Steuerverteilungssystems“
(Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 106
Rn. 70) dar, auf dessen Grundlage den in den jeweiligen Haushalten veranschlagten
Einnahmen und Ausgaben durch Ausgleichsansprüche und -verpflichtungen Rechnung getragen werden soll. Zeichnet sich das von Art. 106 GG geschaffene System
der Ertragsverteilung somit gerade durch das Fehlen fester Verteilungsergebnisse
aus, so steht auch bei Hinzutreten neuer Steuerarten und -erträge nicht die Entstehung von verfassungsrechtlich nicht gewollten und nicht korrigierbaren Ertragsungleichgewichten zu befürchten. Im Falle derartiger Verschiebungen im Steueraufkommen ist vielmehr eine Neubestimmung der Umsatzsteueranteile nach Maßgabe
des Art. 106 Abs. 3 Satz 3 und Satz 4, Abs. 4 GG vorzunehmen (vgl. insoweit auch
BVerfGE 105, 185 <194 f.>). Warum dies „keine angemessene Lösung“ darstellen
soll, ist nicht ersichtlich, da es sich insoweit um einen im Kern justiziablen Anspruch
von Bund und Ländern handelt.

 Hinzu kommt, dass das Zustimmungserfordernis des Bundesrates einen einseitigen           27
und nicht abgestimmten Zugriff des Bundes auf das Steueraufkommen ebenso verhindern dürfte wie einen „Wettlauf der Steuererfindungen“ (vgl. Seer, DStR 2012,
S. 325 <330>). Dabei kann auch nicht auf eine die einseitige Durchsetzung von Bundesinteressen ermöglichende Unterschiedlichkeit der Länderinteressen verwiesen
werden; vielmehr ist davon auszugehen, dass bei der Einführung neuer Steuern
durch den Bund ein im föderalen Kontext sonst nicht selbstverständlicher Gleichklang
der Landesinteressen vorliegt.

 b) Von Art. 105 GG gedeckt ist - soweit ihr wegen des Vorrangs der Verfassung            28
Art. 106 GG nicht entgegensteht - auch die Zuweisung der Ertragshoheit (vgl.


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Fischer-Menshausen, in: Münch/Kunig, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 1996, Art. 106 Rn. 14a;
Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 105 Rn. 44; Osterloh, NVwZ 1991,
S. 823 <828>; Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, 1972,
S. 154 f.; Wendt, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV, 1. Aufl. 1990, § 104 Rn. 29 f.). Dem
insoweit bestehenden Regelungsbedarf kann nicht nur durch den verfassungsändernden Gesetzgeber entsprochen werden (so aber Tipke, Die Steuerrechtsordnung,
Bd. III, 1. Aufl. 1993, S. 1095), sondern auch durch den einfachen Gesetzgeber.

  Dass die Zuständigkeit des Steuergesetzgebers nicht auch die Regelung der Ertragsverteilung beinhalten soll, ist nicht nachvollziehbar. Neben der Regelung von
Steuertatbestand, Steuerschuldner und Steuertarif ist auch die Bestimmung des
Steuergläubigers und des Ertragszuständigen ein unverzichtbarer Bestandteil steuerrechtlicher Regelungen. Die einschlägigen Regelungen mögen durch höher- oder
vorrangiges Recht gebrochen oder überlagert werden; an ihrer Zuordnung zum Steuerrecht ändert dies jedoch nichts. Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber bereits bei der Finanzreform 1955 die Regelung der
Ertragsverteilung dem verfassungsändernden Gesetzgeber habe vorbehalten wollen, denn die damals angestrebte Regelung einer Verteilung der Erträge künftig neu
eingeführter Steuern im Rahmen von Art. 107 GG wurde nicht weiterverfolgt (vgl.
oben Rn. 17).

  Ebenso wenig vermag der Hinweis zu überzeugen, dass der einfache Gesetzgeber          30
keinen Zugriff auf das Ertragsverteilungssystem des Art. 106 GG habe. Aus dem Bestand verfassungsrechtlicher Ertragsverteilungsregelungen für bestimmte Steuern
kann nicht auf den Bestand eines Verfassungsvorbehaltes für die Ertragsverteilung
dort nicht erfasster Steuern geschlossen werden; Art. 106 GG ist vielmehr als verfassungskräftige Spezialregelung für die Ertragsverteilung der dort aufgeführten Steuerarten einzuordnen, steht einer einfachgesetzlichen Festlegung der Aufkommensverteilung der übrigen Steuern durch den jeweiligen Steuergesetzgeber aber aufgrund
seines nicht abschließenden Charakters nicht entgegen. Dafür spricht nicht zuletzt,
dass Art. 106 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 GG selbst einen Regelungsauftrag an den
einfachen Gesetzgeber nach Maßgabe der Grundsätze des Art. 106 Abs. 3 Satz 4
GG enthält.

 Der einfache Gesetzgeber kann bei Einführung einer neuen, nicht dem Katalog des        31
Art. 106 GG unterfallenden Steuer somit auch über deren Ertragszuweisung entscheiden. Zwischen Steuergesetzgebung und Ertragszuweisung besteht ein so enger sachlicher Zusammenhang, dass eine Materie sinnvollerweise nicht ohne die andere geregelt werden kann. Die Ertragshoheit ist der gesetzlichen Inanspruchnahme
einer Steuerquelle daher im Grunde immanent (Wendt, in: Isensee/Kirchhof,
HStR IV, 1. Aufl. 1990, § 104 Rn. 29). Die Zuordnung der Ertragsverteilung als integraler Teil der Steuergesetzgebungskompetenz trägt der Einheit der Finanzverfassung Rechnung und erübrigt den systemwidrigen Rückgriff auf die allgemeinen Kompetenzverteilungsregeln der Art. 30, Art. 70 GG (so aber Häde, Finanzausgleich,
1996, S. 164 f.; Schmidt, StuW 2015, S. 171 <177>).


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 Dass es dabei gegebenenfalls zu einem Auseinanderfallen von Gesetzgebungsund Ertragshoheit kommen kann, ist in Art. 105 GG angelegt und findet sich auch in
anderen Bereichen (vgl. z.B. die Steuerarten in Art. 106 Abs. 2 GG; Schmidt, StuW
2015, S. 171 <177>). Selbst in den Fällen einer vollständigen Ertragszuweisung an
die Länder, wie bei der Vermögens- (Art. 106 Abs. 2 Nr. 1 GG), Erbschafts- (Art. 106
Abs. 2 Nr. 2 GG) oder Biersteuer (Art. 106 Abs. 2 Nr. 4 GG) sieht das Grundgesetz
vor, dass die Belastungsentscheidung vom Bund getroffen wird, weil nur der Bund
die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse in ganz Deutschland garantieren kann. Nur
er kann und muss - etwa über seine Gesetzgebungsbefugnisse nach Art. 106 Abs. 3
Satz 3, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 GG oder den Bund-Länder-Finanzausgleich gemäß Art. 107 GG - auf Verschiebungen im Verhältnis der Einnahmen und Ausgaben
des Bundes und der Länder reagieren (zu Letzterem vgl. Schmidt, StuW 2015,
S. 171 <177>).

  3. Auch die zur Begründung einer Beschränkung der Gesetzgebungsbefugnisse gemäß Art. 105 Abs. 2 GG geltend gemachte Vorstellung von der individualschützenden Garantiefunktion der Finanzverfassung findet in Wortlaut, Systematik, Telos und
Entstehungsgeschichte der Art. 105 f. GG keine Stütze. Letztlich handelt es sich dabei um eine Zweckschöpfung, die einen unbegrenzten Steuerzugriff des Staates auf
grundrechtlich geschützte Interessen der Steuerpflichtigen vermeiden und die
Schwierigkeiten, die materiellen Grundrechte insoweit zu entfalten (vgl. BVerfGE 93,
121 <136 ff.>; 115, 97 <110 ff.>), kompensieren soll. Bei Art. 105 und Art. 106 GG
handelt es sich jedoch um staatsorganisationsrechtliche Regelungen ohne eigenen
materiellen Gehalt (vgl. BVerfGE 123, 1 <17>; Heintzen, in: Münch/Kunig, GG, Bd. 2,
6. Aufl. 2012, Art. 105 Rn. 39; Seiler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 105 Rn. 125 <Mai
2015>; Tipke, BB 1994, S. 437 <439 ff.>). Einen Schutz vor übermäßiger Steuerbelastung des Bürgers könnten diese Bestimmungen schon deshalb nur eingeschränkt
bieten, weil sie zum einen keine Obergrenzen für die Sätze der aufgeführten Steuern
enthalten, zum anderen durch die Verwendung weit gefasster Begriffe in Art. 106 GG
(z.B. „Verbrauchsteuern“) aber auch keine effektive Begrenzungswirkung entfalten.
Art. 106 GG begrenzt weder die Zahl der Steuern im Rahmen der dort aufgeführten
Steuertypen, noch die Höhe der Steuersätze oder der dadurch verursachten Gesamtbelastung. Die Regelung zielt zudem nicht auf eine individualschützende Beschränkung des Zugriffs des Steuergesetzgebers auf die finanziellen Ressourcen des Bürgers, sondern auf die Verteilung staatlicher Einnahmen. Effektiven Belastungsschutz
für den Bürger kann diese Finanzverteilungsregelung nicht gewähren (vgl. Möckel,
DÖV 2012, S. 265 <268 f.>).

 Diesem Verständnis entspricht auch die in der Rechtsprechung beider Senate unumstrittene Interpretation der allgemeinen Kompetenzregeln der Art. 73 f. GG. Auch
dort wird der Schutz des Bürgers vor zu weitgehenden gesetzgeberischen Eingriffen
nicht im Wege der restriktiven Auslegung von Kompetenznormen, sondern durch die
prozeduralen und materiellen Garantiegehalte der Grundrechte sichergestellt (vgl.
BVerfGE 4, 7 <15>; 55, 274 <302>; zuletzt BVerfG, Beschluss des Ersten Senats



                                        54/58

vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris). So bedarf etwa jede Steuer im Hinblick
auf die materiellen Gewährleistungen der Grundrechte (insbesondere Art. 3 Abs. 1;
Art. 12; Art. 14; Art. 2 Abs. 1 GG) der Rechtfertigung.

  Diese verfassungsrechtlichen Vorgaben entfalten Steuerungs- und Kontrollfunktion,     35
hegen den Steuergesetzgeber im Hinblick auf Steuererfindungen ein und gewährleisten dadurch den Schutz der Bürger vor übermäßiger Abgabenbelastung. Jede Steuer
muss nicht nur den formalen Anforderungen des Grundgesetzes (Gesetzmäßigkeit
und Bestimmtheit) genügen, sondern auch und gerade den materiellen Maßstäben
der Grundrechte. Dazu gehören insbesondere die Prinzipien der Leistungsfähigkeit
(vgl. BVerfGE 6, 55 <67, 69>; 8, 51 <68 f.>; 9, 237 <243>; 13, 290 <297>; 14, 34
<41>; 27, 58 <64>; 32, 333 <339>; 36, 66 <72>; 43, 108 <118 ff.>; 47, 1 <29>; 55,
274 <302>; 61, 319 <343 ff.>; 66, 214 <223>; 68, 143 <152 f.>; 82, 60 <86 f.>; 117, 1
<30 f.>; 122, 210 <230 f.>), der Folgerichtigkeit (BVerfGE 84, 239 <271>; 93, 121
<136>; 99, 88 <95>; 99, 280 <290>; 101, 132 <138>; 101, 151 <155>; 105, 73
<125 f.>; 107, 27 <46 f.>; 117, 1 <30 f.>; 122, 210 <231>), der Lastengleichheit
(BVerfGE 35, 324 <335>; 84, 239 <268 ff.>), des Schutzes des Existenzminimums
(BVerfGE 82, 60 <85 f.>), des Verbots der Benachteiligung von Ehe und Familie
(BVerfGE 99, 216 <231 ff.>), des Verbots der Erdrosselungssteuer (BVerfGE 19, 119
<128 f.>; 23, 288 <315>; 27, 111 <131>; 30, 250 <271 f.>; 50, 57 <104 ff.>; 63, 343
<368>; 68, 287 <310 f.>; 70, 219 <230>; 78, 214 <230>; 78, 232 <243>; 82, 159
<190>; 87, 153 <169>; 95, 267 <300>; 105, 17 <32>; 115, 97 <115>) und der eigentumsschonenden Besteuerung (vgl. BVerfGE 93, 121 <138>; 115, 97 <114>). Die
hierdurch dem steuererfindenden Gesetzgeber auferlegten Grenzen unterliegen der
Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht und sind im Ergebnis auch wirkungsvoller als die vermeintliche Schutz- und Garantiefunktion der Art. 105 f. GG.

  4. Der Vorrang der Verfassung bindet den Steuergesetzgeber schließlich an die Regelungen über die Aufteilung des Steuerertrags in Art. 106 GG. Danach ist ihm die
Entscheidung über die Ertragsverteilung für die in Art. 106 GG aufgeführten, bei weitem bedeutsamsten Steuerarten entzogen.

                                         II.
  Die Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz zur Einführung neuer Steuern durch den Bund erfordert jedoch nach Art. 105 Abs. 3 GG die Zustimmung des Bundesrates, wenn er mit der Erschließung der neuen Steuerquelle
zugleich die Ertragshoheit in Anspruch nimmt. Der scheinbar auf den Ländern oder
den Gemeinden (Gemeindeverbänden) bereits zufließende Steuern begrenzte Wortlaut des Art. 105 Abs. 3 GG erweist sich insoweit als zu eng.

 Zwar knüpft der Wortlaut des Art. 105 Abs. 3 GG die Zustimmungspflicht des Bundesrates an die Voraussetzung, dass das Steueraufkommen ganz oder zum Teil den
Ländern oder den Gemeinden (Gemeindeverbänden) zufließt. Das kann so verstanden werden, dass die Norm ein bestehendes Steueraufkommen voraussetzt. Sie
würde dann - jenseits des Art. 106 GG - nur auf solche Fälle Anwendung finden, in


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denen die Länder, wie etwa bei der Abgabe wegen Änderung der Gemeindeverhältnisse in Schleswig-Holstein, bereits von ihrer „Steuererfindungskompetenz“ Gebrauch gemacht haben, nicht hingegen auf neu einzuführende Steuern, die eine Aufkommenszuweisung ausschließlich an den Bund vorsehen. Ein solches Verständnis
ist jedoch nicht zwingend. Vielmehr kann Art. 105 Abs. 3 GG auch so verstanden
werden, dass er den Ländern potentiell - das heißt vorbehaltlich einer bundesgesetzlichen Intervention gemäß Art. 72 Abs. 1 und Abs. 2 GG - zustehende Steueraufkommen erfasst. Dafür sprechen sowohl systematische als auch teleologische Erwägungen.

 Die systematische Stellung von Art. 105 Abs. 3 GG spricht zunächst gegen eine Beschränkung auf die in Art. 106 GG aufgeführten oder schon in Wirkung gesetzten
Steuern. Andernfalls wäre das in Art. 106 Abs. 3 Satz 3, Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 Satz 2,
Abs. 6 Satz 5 GG vorgesehene Zustimmungserfordernis des Bundesrates für die Regelung der Ertragsverteilung bei der Umsatz- und Einkommensteuer überflüssig und
Art. 105 Abs. 3 GG nur eine subsidiäre Auffangregelung für die übrigen bundesgesetzlichen Landessteuern in Art. 106 Abs. 2 GG. Eine solche Interpretation ist nicht
ausgeschlossen, angesichts der zahlreichen speziell in Art. 106 GG geregelten Zustimmungserfordernisse jedoch auch nicht naheliegend.

  Insbesondere teleologische Erwägungen sprechen aber dafür, das Zustimmungserfordernis auch auf die erstmalige bundesgesetzliche Zuweisung eines Steuerertrags
an den Bund zu erstrecken. Sinn und Zweck des Art. 105 Abs. 3 GG ist es, die materiellen Interessen der Länder im Hinblick auf die Aufteilung des Steueraufkommens
zwischen Bund und Ländern zu wahren (BVerfGE 14, 197 <220>). Sie sollen insbesondere vor einer Auszehrung ihrer finanziellen Grundlagen und ihrer Steuerquellen
geschützt werden (Heintzen, in: Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 105
Rn. 56; Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 105 Rn. 43 f.). Materielle Interessen der Länder sind aber nicht nur dann berührt, wenn Änderungen an der Aufkommensverteilung der ihnen oder den Gemeinden ganz oder zum Teil bereits zugewiesenen Steuern vorgenommen werden, sondern erst recht, wenn eine neue
Steuerquelle erschlossen und den Ländern eine Beteiligung daran vorenthalten wird.
Auch bei einem gesetzgeberischen Zugriff auf neue, in Art. 106 GG nicht aufgeführte
Steuern und die Regelung ihrer Aufkommensverteilung wird das Gesamtgefüge der
Steuerertragsverteilung zwischen Bund und Ländern berührt. Zudem hängt es letztlich vom Zufall ab, ob die Länder eine potenzielle Steuerquelle vor einem Zugriff des
Bundes bereits gesetzlich erschlossen haben oder ob dies noch nicht geschehen ist.
Da ihre finanziellen Interessen in beiden Fällen gleichermaßen beeinträchtigt werden
können, kann das Zustimmungserfordernis des Bundesrates davon nicht abhängen.
Es wäre sinnwidrig, wenn einerseits bei einer Teilung des Ertrages einer neu eingeführten Steuer die Wahrnehmung der Länderinteressen im Wege der Zustimmungsbedürftigkeit garantiert wäre, bei einer vollständigen Vorenthaltung des Steueraufkommens eine derartige Wahrnehmung der Länderinteressen jedoch entfiele.




                                          56/58

 Über den Wortlaut hinaus erfasst das Zustimmungserfordernis des Art. 105 Abs. 3      41
GG demnach auch Fälle, in denen der Bund kraft seiner konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis nach Art. 105 Abs. 2 GG erstmals ein Steueraufkommen für sich in
Anspruch nimmt und dadurch die Länder ausschließt. Solange und soweit der Bund
von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nach Art. 105 Abs. 2 GG keinen Gebrauch gemacht hat, steht der steuergesetzgeberische Zugriff auf die neu zu
erschließende Steuerquelle potenziell auch den Ländern zu. Diese Zugriffsmöglichkeit wird ihnen durch eine „Steuererfindung“ des Bundes für die betroffene Steuerquelle genommen. Einer landesgesetzlichen Regelung steht fortan Art. 72 Abs. 1 GG
entgegen. Hierdurch werden die finanziellen Interessen der Länder, deren Schutz
Art. 105 Abs. 3 GG zu dienen bestimmt ist, unmittelbar betroffen. Dem muss durch
eine Erstreckung des Zustimmungserfordernisses auf diese Fälle Rechnung getragen werden.

                                        III.
  Nach diesen Maßstäben hat der Bund zwar die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für die Kernbrennstoffsteuer (1.). Das Kernbrennstoffsteuergesetz wurde
jedoch nicht mit Zustimmung des Bundesrates erlassen und ist daher formell verfassungswidrig und nichtig (2.).

  1. Der Bund hat für die Kernbrennstoffsteuer eine Gesetzgebungskompetenz. Diese     43
ergibt sich - wenn man mit der Senatsmehrheit zu Recht davon ausgeht, dass die
Kernbrennstoffsteuer nicht als Verbrauchsteuer im Sinne von Art. 106 Abs. 1 Nr. 2
GG eingeordnet werden kann - aus Art. 105 Abs. 2 GG. Die Kernbrennstoffsteuer
fällt weder unter Art. 105 Abs. 1 GG noch unter Art. 105 Abs. 2a GG.

 2. Das Kernbrennstoffsteuergesetz ist dennoch verfassungswidrig, da es an der        44
nach Art. 105 Abs. 3 GG erforderlichen Zustimmung des Bundesrates fehlt.

  Das Kernbrennstoffsteuergesetz wurde als Einspruchsgesetz erlassen, hätte aber      45
nach Art. 105 Abs. 3 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurft. Mangels Einhaltung dieser verfassungsrechtlichen Vorgaben ist das Kernbrennstoffsteuergesetz
auch nach unserer Ansicht formell verfassungswidrig und somit nichtig.

                     Huber                             Müller




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Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. April 2017 -
2 BvL 6/13

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. April 2017 - 2 BvL 6/13
                - Rn. (1 - 45), http://www.bverfg.de/e/ls20170413_2bvl000613.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2017:ls20170413.2bvl000613




                                     58/58

Das Kernbrennstoffsteuergesetz vom 8. Dezember 2010 (Bundesgesetzblatt I Seite 1804), zuletzt geändert durch Artikel 240 der Zehnten Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 31. August 2015 (Bundesgesetzblatt I Seite 1474), ist mit Artikel 105 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 106 Absatz 1 Nummer 2 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
am 13. April 2017 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. April 2017
- 2 BvL 6/13 -, Rn. 1-162,
                    https://www.bverfg.de/e/ls20170413_2bvl000613
Pressemitteilung - Nr. 42/2017 vom 7. Juni 2017