BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 1534/92 -

                             IM NAMEN DES VOLKES

                                 In dem Verfahren

                                           über

                           die Verfassungsbeschwerde

des Westdeutschen Rundfunks Köln, Anstalt des öffentlichen Rechts, vertreten
durch den Intendanten Friedrich Nowottny, Appellhofplatz 1, Köln 1,

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Prof. Dr. Konrad Redeker, Prof. Dr. Hans Dahs,
Dr. Dieter Sellner, Dr. Klaus D. Becker, Ulrich Keller, Ulrike Börger, Dr. Friedwald
Lübbert, Hanns W. Feigen, Dr. Kay Artur Pape, Dr. Christian D. Bracher, Dr. Andreas Frieser, Dr. Burkhard Messerschmidt, Martin Reuter, Dr. Jürgen Lüders, Thomas
Thierau, Dr. PeterAndreas Brand, Dieter Merkens, Dr. Thomas Mayen und Dr. Jochen Langkeit, Oxfordstraße 24, Bonn 1, Gernot Lehr, Große Theaterstraße 7,
Hamburg 36

gegen 1. § 3 in Verbindung mit der in Abs. 4 genannten Anlage und § 7 des
         Rundfunkgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung
         des Art. 2 Nr. 4 und Nr. 7 des 5. Rundfunkänderungsgesetzes vom
         22. September 1992 (GVBl. S. 348 ff.),


 2. Art. 5 Abs. 1 Nr. 12, 13 und 14 des 5. Rundfunkänderungsgesetzes vom
    22. September 1992 (GVBl. S. 357 ff.),


h i e r : Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung,

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung

                                  des Präsidenten Herzog,

                                  der Richter Henschel,

                                  Seidl,

                                  Grimm,

                                  Söllner,

                                  Dieterich,

                                  Kühling

                                  und der Richterin Seibert


                                           1/13

am 15. Dezember 1992 beschlossen:

        Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.

                                   Gründe:

                                        A.
 Die Verfassungsbeschwerde betrifft die gesetzliche Zuteilung zweier bisher vom        1
Beschwerdeführer genutzter terrestrischer Frequenzen an einen privaten Rundfunkveranstalter.

                                         I.
  1. Mit dem Übergang vom öffentlichrechtlichen Rundfunkmonopol zur dualen Rundfunkordnung stellt sich das Problem der Verteilung der knappen drahtlosterrestrischen Sendefrequenzen, über die nach wie vor der Großteil des Publikums
mit Rundfunkprogrammen versorgt wird. Das Landesrundfunkgesetz Nordrhein-Westfalen (LRG NW) hatte diese Aufgabe ursprünglich der Landesregierung zugewiesen, die die Frequenzen durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Hauptausschusses des Landtags verteilen sollte. Diese Regelung wurde vom
Bundesverfassungsgericht für unvereinbar mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und nichtig erklärt (BVerfGE 83, 238).

  Das Land Nordrhein-Westfalen erließ daraufhin das 3. Rundfunkänderungsgesetz         3
vom 18. Juni 1991 (GVBl. S. 254), in dem es die Frequenzvergabe weitgehend der
Landesanstalt für Rundfunk (LfR) übertrug. Zu diesem Zweck wurden die bestehenden Sender in zwei Gruppen eingeteilt: die gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 des Gesetzes über den "Westdeutschen Rundfunk Köln" (WDR-Gesetz) dem Beschwerdeführer zur Nutzung überlassenen sowie die durch Art. 2 Abs. 4 des 3.
Rundfunkänderungsgesetzes der LfR zur Zuteilung an private Veranstalter zugewiesenen Sender. Die beiden hier umstrittenen, besonders leistungsstarken Sender
Düsseldorf II (Kanal 39) und Wesel II (Kanal 59) standen danach dem Beschwerdeführer zu. Aus den Übertragungskapazitäten für private Veranstalter wurden zwei
Senderketten gebildet. Die Fernseherstfrequenzen erhielt RTL plus. Die Fernsehzweitfrequenzen waren einem noch zu gründenden neuen Veranstalter (dem sogenannten Westschienenveranstalter) vorbehalten. Bis zu dessen Sendebeginn wurden sie SAT 1 überlassen.

 Nachdem der sogenannte Westschienenstaatsvertrag der Länder Bremen, Hessen,           4
Nordrhein-Westfalen und Saarland vom 29. Juni/20. Juli 1989 zustande gekommen
war, wurden für den bereitstehenden Satellitenkanal die "Westschienenkanal Filmund Fernsehen GmbH & Co. KG" sowie die "Entwicklungsgesell-schaft für TV-Programme mbH (DCTP)" als Veranstaltergemeinschaft durch den zuständigen Länderausschuß mit Bescheid vom 20. Dezember 1991 zugelassen. Auf diesen Veranstalter mit seinem Programm VOX wären gemäß § 7 Abs. 6 LRG NW a.F. die von
SAT 1 genützten Fernsehzweitfrequenzen übergegangen.


                                        2/13

 In dem Bestreben, neben der terrestrischen Verbreitung der Programme von              5
RTL plus und VOX auch die Verbreitung des Programms von SAT 1 weiter zu sichern und den Anforderungen des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten
Deutschland vom 31. August 1991 Rechnung zu tragen, der in seiner Präambel den
Abbau von Doppel- oder Mehrfachversorgungen fordert, damit zusätzliche Übertragungsmöglichkeiten für private Veranstalter gewonnen werden, änderte der Gesetzgeber jedoch diese Vorschrift. Durch § 3 Abs. 3 und 4 LRG NW n.F. wurden nunmehr
drei Frequenzketten für private Veranstalter gebildet. Die Vorschrift lautet:

                                        §3

         (1) und (2) ...                                                               6

          (3) Übertragungskapazitäten, die zur drahtlosen Verbreitung von              7
        landesweiten Fernsehprogrammen über erdgebundene Sender geeignet sind, werden nach Maßgabe des folgenden Absatzes zu Frequenzketten zusammengefaßt und der LfR zur Nutzung durch private landesweite Fernsehveranstalter einschließlich privater lokaler
        Fernsehfensterprogramme (§ 6 Abs. 5) zugeordnet.

          (4) Für die Verbreitung privater landesweit verbreiteter Fernsehprogramme werden Übertragungskapazitäten zu folgenden Frequenzketten zusammengefaßt:

         1. zu einer ersten Frequenzkette, die in der Anlage unter Nummer 1 aufgeführten Übertragungskapazitäten,

         2. zu einer zweiten Frequenzkette, die in der Anlage unter Nummer 2 aufgeführten Übertragungskapazitäten,

         3. zu einer dritten Frequenzkette, die in der Anlage unter Nummer 3 aufgeführten Übertragungskapazitäten.

 Die Zusammenfassung von Übertragungskapazitäten zu weiteren Frequenzketten           12
oder die Erweiterung der Frequenzketten nach Satz 1 mit Übertragungskapazitäten
bleibt einer gesonderten gesetzlichen Regelung vorbehalten.

  Aus der Anlage zu § 3 Abs. 4 LRG NW ergibt sich, daß die drei Frequenzketten aus    13
den bereits durch das 3. Rundfunkänderungsgesetz der LfR zugewiesenen Sendern,
neu zu schaffenden Sendern und den beiden zur Zeit noch vom Beschwerdeführer
genutzten Sendern Düsseldorf II (Kanal 39) und Wesel II (Ka-nal 59) bestehen. Die
Beendigung der Nutzung dieser beiden Sender durch den Beschwerdeführer und die
Übertragung der Nutzung auf die LfR ist in Art. 5 Abs. 1 Nr. 12 und 14 des 5. Rundfunkänderungsgesetzes angeordnet. Als Ersatz für die dem Beschwerdeführer entzogenen Frequenzen teilt ihm Art. 5 Abs. 1 Nr. 14 des 5. Rundfunkänderungsgesetzes die Kanäle 27, 41 und 50 mit entsprechenden Füllsendern zu. Weiter bestimmt
§ 7 Abs. 4 dieses Gesetzes, daß die dritte Frequenzkette demjenigen Veranstalter
zur Nutzung zuzuweisen ist, der nach dem Westschienenstaatsvertrag als Veranstal-


                                        3/13

ter zugelassen wird.

  2. a) Mit seiner Verfassungsbeschwerde greift der Beschwerdeführer das 5. Rundfunkänderungsgesetz an, soweit es die Frequenzvergabe selbst vornimmt und ihm
bisher genutzte Frequenzen entzieht. Er beantragt festzustellen, daß die entsprechenden Vorschriften mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar und nichtig sind. Ferner beantragt er, die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Regelungen des
5. Rundfunkänderungsgesetzes einstweilen außer Kraft zu setzen, hilfsweise die erforderlichen Anordnungen zu treffen, damit er die Kanäle 39 und 59 bis zur Entscheidung in der Hauptsache weiter nutzen kann.

 Zur Begründung trägt der Beschwerdeführer vor:                                        15

  Die angegriffenen Vorschriften verletzten das aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgende   16
Gebot der Staatsferne der Frequenzvergabe. Dieses verlange vom Gesetzgeber eine
abstrakt-gene-relle Regelung der Vergabekriterien, beschränke ihn aber auch auf
derartige Regelungen. Die Zuteilung von Frequenzen sei nicht seine Sache. Vergebe
der Gesetzgeber selber die knappen Frequenzen, könne er mittelbar Einfluß auf das
Programm nehmen. Die Veranstalter würden gezwungen, sich um Wohlverhalten gegenüber dem Gesetzgeber zu bemühen, um Frequenzen zu behalten oder zu erhalten. Diese Gefahr bestehe auf Dauer, denn der Gesetzgeber habe sich weitere Zuteilungsentscheidungen in § 3 Abs. 4 Satz 2 LRG NW ausdrücklich vorbehalten.

 Durch den Entzug der Kanäle 39 und 59 werde er an der Erfüllung seines Grundversorgungsauftrags gehindert, der auch die Verbreitung regionaler Programme umfasse. Eine Pflicht zur Berücksichtigung der Regionen sei ihm ferner in § 4 Abs. 3 WDR-Gesetz auferlegt. Er strahle im Programm West 3 im Rahmen seiner "Aktuellen
Stunde" an fünf Wochentagen zwischen 19.45 Uhr und 20.00 Uhr sechs regionale
"Fenster" aus. Überdies werde das Programm bei entsprechenden regionalen Anlässen auch zu anderen Tageszeiten im Interesse regionaler Berichterstattung auseinandergeschaltet.

 Das Regionalprogramm sei auf die beiden Sender Düsseldorf II (Kanal 39) und Wesel II (Kanal 59) angewiesen. Sie seien 1985 und 1986 eigens errichtet worden, um
die regionalen Fensterprogramme zu ermöglichen. Ihr Entzug könne nicht mit dem
Abbau von Doppelversorgungen begründet werden. Er führe vielmehr dazu, daß die
Zuschauer im westlichen Ruhrgebiet und im Raum Düsseldorf nicht mehr die für ihre
Region bestimmten Fenster, sondern die Fenster anderer Regionen empfingen.
Wollten sie die gewohnten Regionalprogramme weiterverfolgen, müßten sie eine Zusatzantenne installieren. Die Bereitstellung von Füllsendern behebe diesen Mangel
nicht, weil auch sie nicht ohne Änderung der Antennenanlagen empfangen werden
könnten. Ein bloßes Drehen der Empfangsantennen auf andere Kanäle reiche zur
Vermeidung des Verlusts ebenfalls nicht aus.

 Von der Änderung sei ein erheblicher Teil der Bevölkerung in den beiden Regionen      19
betroffen. Auf den Sender Wesel II (Kanal 59) hätten insgesamt 1,7 Mio. Einwohner



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ihre Empfangsanlagen ausgerichtet. Da davon 717.000 Einwohner über das Kabelnetz der Deutschen Bundespost Telekom versorgt würden, blieben 983.000 Einwohner, die eine neue Antenne installieren müßten, wenn sie das Regionalprogramm
weiter empfangen wollten. Die Kosten beliefen sich auf etwa 420 DM pro Empfangsanlage. Wo wegen Kanalnachbarschaft von Kanal 52 (RTL plus) und Kanal 53
(West 3) ein Frequenzumsetzer erforderlich würde, stiegen diese Kosten auf
960 DM. Bei 983.000 Einwohnern und einem Mittelwert von 6,7 Zuschauern pro Antennenanlage in diesem Gebiet ergebe dies einen Gesamtbetrag von 150 Mio. DM,
der von den Fernsehteilnehmern aufgebracht werden müßte, damit diese das Regionalfenster "Hier im Revier" weiter empfangen könnten.

  Das Regionalfenster "Schaufenster Düsseldorf" werde über die Kanäle 48 (Wesel I), 42 (Wuppertal) und 39 (Düsseldorf II) ausgestrahlt. Über den Kanal 39 würden
derzeit 1,44 Mio. Einwohner versorgt. Durch den Einsatz des Ersatzkanals 41 könnten 550.000 Einwohner erreicht werden, ohne daß diese ihre Antennenanlage ändern
müßten. Unter Berücksichtigung der an das Breitbandkabelnetz der Deutschen Bundespost Telekom angeschlossenen Teilnehmer blieben 442.000 Einwohner übrig,
die ihre Antennenanlagen erweitern müßten, wenn sie das für sie bestimmte regionale Fenster sehen wollten. Hiervon seien etwa 63.000 bis 88.000 Antennenanlagen
bei rund 5 Einwohnern pro Anlage im Düsseldorfer Stadt- und Einzugsbereich betroffen. Die Kosten beliefen sich pro Anlage auf 420 DM, zusammen also auf rund
50 Mio. DM.

  Da die Mehrzahl der Teilnehmer nicht in der Lage oder nicht bereit sein werde, diese Kosten wegen des regionalen Fernsehprogramms des Beschwerdeführers auf
sich zu nehmen, werde diesem faktisch das Publikum für sein Regionalprogramm
entzogen. Der Beschwerdeführer sei dadurch zu erheblichen Änderungen seines
Programms gezwungen. Das Regionalfenster für das Ruhrgebiet "Hier im Revier"
könne in der bisherigen Form nicht fortgeführt werden, wenn es rund 1 Mio. Zuschauer im westlichen Ruhrgebiet nicht mehr erreiche. Der einheitliche Berichterstattungsraum Ruhrgebiet werde zerschnitten. Die Regionalberichterstattung müsse sich dann
auf das östliche Ruhrgebiet konzentrieren. Die Mitarbeiter im Landesstudio Dortmund
müßten teilweise entlassen oder in andere Landesstudios umgesetzt werden. Im übrigen sei die Aussparung des westlichen Ruhrgebiets aus der Regionalberichterstattung mit dem gesetzlichen Auftrag zur flächendeckenden Regionalisierung des Programms unvereinbar.

 Entsprechendes gelte für das Regionalprogramm "Schaufenster Düsseldorf". Dieses sei auf den Bereich Niederrhein, Düsseldorf, Bergisches Land zugeschnitten.
Fielen im Düsseldorfer Raum etwa 500.000 Zuschauer weg, so müßte die Regionalberichterstattung sich auf das Bergische Land und den Niederrhein beschränken. Ein
Fensterprogramm, das den Düsseldorfer Raum ausspare, sei aber journalistisch
nicht zu realisieren. Die Berichterstattung könne nicht mehr wie bisher vom Landesstudio Düsseldorf geleistet werden. Der Frequenzentzug führe dazu, daß personell
und organisatorisch eine Aufspaltung in zwei Unterregionen erfolgen müsse.


                                         5/13

 b) Der Erlaß einer einstweiligen Anordnung sei zur Abwehr schwerer Nachteile für     23
das gemeine Wohl dringend geboten.

  Ohne den Erlaß der einstweiligen Anordnung könnten ab dem 1. Januar 1993 etwa       24
1,5 Mio. Zuschauer das für ihre Region bestimmte Programm nicht mehr empfangen.
Wenn die Fernsehteilnehmer diese Programme weiterhin empfangen wollten, müßten sie für zusätzliche Empfangsantennen insgesamt 200 Mio. DM aufwenden. Da es
unwahrscheinlich sei, daß die Zuschauer diese Kosten aufbrächten, werde das Regionalkonzept des Beschwerdeführers zerstört. Es bestehe die Gefahr, daß er sein
Regionalisierungskonzept auf Dauer aufgeben müsse. Sollten die Zuschauer dagegen wider Erwarten ihre Empfangsanlagen ändern und erwiese sich die Verfassungsbeschwerde später als begründet, wären ihre Aufwendungen im Ergebnis nutzlos gewesen.

  Demgegenüber seien die nachteiligen Folgen für das gemeine Wohl geringer, wenn      25
die einstweilige Anordnung erlassen, die Verfassungsbeschwerde aber später zurückgewiesen würde. Die bestehende Rundfunkordnung im Land Nordrhein-Westfalen werde durch den Erlaß der einstweiligen Anordnung nicht berührt, da alle
bestehenden öffentlichrechtlichen und privaten Programme weiterhin ausgestrahlt
und empfangen werden könnten. Auch das Programm VOX werde durch die begehrte einstweilige Anordnung nicht am Start im Januar 1993 gehindert. Die nachteiligen
Folgen für den Veranstalter dieses Programms seien als gering einzuschätzen. Vorübergehende wirtschaftliche Nachteile müßten bei der Abwägung außer Betracht
bleiben. Selbst wenn man sie einbeziehe, habe der Erlaß der einstweiligen Anordnung aber nur marginale wirtschaftliche Auswirkungen. Das Programm VOX erreiche
dann in Nordrhein-Westfalen über terrestrische Frequenzen 7,6 statt 8,5 Mio. Zuschauer. Die terrestrischen Frequenzen hätten nur ergänzende Funktion. Sein Marktanteil ergebe sich aus der Verbreitung über Kabel im gesamten Bundesgebiet, nicht
aus der terrestrischen Verbreitung in Nordrhein-Westfalen. Im übrigen bestehe die
Möglichkeit, VOX über eine Satellitenantenne zum Preis von etwa 350 DM zu empfangen.

                                        II.
 Zum Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung haben die Landesregierung         26
Nordrhein-Westfalen und die VOX-Westschienenkanal GmbH & Co. KG Stellung genommen.

 1. Nach Auffassung der Landesregierung kann der Antrag keinen Erfolg haben.          27

  Ein Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG scheide offensichtlich aus. Zwar bedinge der Grundversorgungsauftrag des Beschwerdeführers auch entsprechende Übertragungsmöglichkeiten. Aus dem Grundrecht folge aber kein absolutes Frequenzbehauptungsrecht. Ebensowenig gewähre es ein Recht, frequenzintensive
Regionalprogramme zu veranstalten, wenn dadurch andere Programme blockiert
würden. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG hindere den Gesetzgeber auch nicht, die Frequenz-


                                        6/13

verteilung selbst zu regeln.

  Bei der gemäß § 32 BVerfGG vorzunehmenden Folgenabwägung sei ein strenger           29
Maßstab anzulegen, da der Erlaß der einstweiligen Anordnung dazu führe, daß dem
Willen des demokratisch legitimierten parlamentarischen Gesetzgebers bis auf weiteres die Gefolgschaft versagt werde. Ferner müsse berücksichtigt werden, daß die
Länder nach dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland gehalten seien, die bisherige Frequenzaufteilung zu überprüfen sowie Doppel- und Mehrfachversorgungen abzubauen, um zusätzliche Übertragungskapazitäten für private
Veranstalter zu gewinnen.

  Mit der Ablehnung der einstweiligen Anordnung sei ein schwerer Nachteil für das     30
gemeine Wohl nicht verbunden, da der Gesetzgeber die durch den Entzug der Kanäle 39 und 59 auftretenden Versorgungslücken durch die Zuteilung der Kanäle 27, 41
und 50 an den Beschwerdeführer geschlossen habe. Im übrigen seien die Angaben
des Beschwerdeführers über die durch den Frequenzentzug betroffenen Zuschauer
überhöht. Im westlichen Ruhrgebiet seien statt 983.000 lediglich 741.000 und im
Raum Düsseldorf statt 442.000 lediglich 352.000 Zuschauer potentiell betroffen, da
die Zahl der Kabelanschlüsse jährlich um 20 vom Hundert zunehme. Stelle man nicht
auf die potentiell, sondern die tatsächlich betroffenen Zuschauer ab, sei von einer
Zahl von 185.000 Einwohnern auszugehen, die regelmäßig die Regionalfenster "Hier
im Revier" und "Schaufenster Düsseldorf" einschalteten. Für diese beliefen sich die
Kosten für zusätzliche Antennenanlagen auf 20 bis 30 Mio. DM statt der vom Beschwerdeführer veranschlagten 200 Mio. DM.

  Das Regionalisierungskonzept des Beschwerdeführers sei nicht gefährdet. Von den     31
sechs regionalen Fensterprogrammen würden nur zwei betroffen. Für sie seien ausreichende Ersatzfrequenzen bereitgestellt worden. Zudem könnten die betroffenen
Fensterprogramme im Rahmen der "Aktuellen Stunde" zeitversetzt gesendet werden, weil sich die entzogenen Kanäle 39 und 59 mit den weiterhin nutzbaren Kanälen 48 und 55 überlagerten. Nötigenfalls sei VOX bereit, die von der Frequenzänderung betroffenen regionalen Fensterprogramme vorübergehend unter Verzicht auf
seine Hauptnachrichtenzeit über die beiden Sender auszustrahlen. Ein Zwang zur
Änderung des Regionalisierungskonzepts entstehe nicht, weil der Beschwerdeführer
ja erwarte, in der Hauptsache zu obsiegen.

  Umgekehrt entstünden schwere Nachteile für das Allgemeinwohl, wenn die einstweilige Anordnung erginge, die angegriffenen Regelungen sich später aber als verfassungsmäßig erwiesen.

  Den von der Frequenzänderung betroffenen Zuschauern entginge ein 15 Stunden         33
dauerndes informationsorientiertes Vollprogramm, dem lediglich 15 Minuten regionaler Berichterstattung gegenüberstünden. Publizistische Konkurrenz und Meinungsvielfalt würden auf diese Weise geschmälert.

 Die Folgen für das Programm des Westschienenveranstalters wären beträchtlich.        34



                                        7/13

Beim Wegfall der beiden umstrittenen Frequenzen 39 und 59 könnten 4 Mio. Einwohner sein Programm nicht empfangen. Diese Zahl ergebe sich, wenn man auf die
Reichweite der Sender Wesel II und Düsseldorf II und nicht nur auf das Gebiet der
beiden regionalen Fensterprogramme des Beschwerdeführers abstelle. Die Zuweisung der dem Beschwerdeführer zugedachten Ersatzfrequenzen könne diesen Mangel nicht wettmachen, da sie technisch nicht an den Westschienenveranstalter angebunden seien. Die Anbindung dauere ein Jahr.

  Der Ausfall von 4 Mio. Zuschauern schlüge sich in Mindereinnahmen aus Werbung        35
in Höhe von 80 Mio. DM für 1993 nieder. Es komme hinzu, daß potentielle Werbekunden abgeschreckt würden, weil die Werbeblöcke für das Jahr 1994 bereits im ersten Halbjahr 1993 gebucht würden. Die Anfangsverluste für 1994 würden dadurch
mindestens 100 Mio. DM erreichen. Da auch die Ausstrahlung des VOX-Programms
in Niedersachsen und Hamburg sich verzögere, drohten die kalkulierten Verluste von
500 bis 600 Mio. DM für die ersten fünf Jahre so erheblich überschritten zu werden,
daß das Unternehmen wirtschaftlich nicht mehr gerechtfertigt sei.

 Der Erlaß der einstweiligen Anordnung würde aber auch das Gesamtsystem der            36
Frequenzverteilung nach dem 5. Rundfunkänderungsgesetz gefährden und damit die
duale Rundfunkordnung in Nordrhein-Westfalen beeinträchtigen. Der Gesetzgeber
müßte die terrestrischen Zweitfrequenzen in diesem Fall SAT 1 entziehen und VOX
übertragen. SAT 1 verlöre dadurch 21 vom Hundert seiner Zuschauer im Bundesgebiet, in Nordrhein-Westfalen erreichte er nur noch 40 vom Hundert der Zuschauer.
Das führte zu Umsatzeinbußen von 20 vom Hundert (200 Mio. DM netto). Einen solchen Verlust könne SAT 1 wirtschaftlich nicht verkraften.

 Später hat das Land vorgetragen, VOX wäre im Fall des Erlasses der einstweiligen      37
Anordnung aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen, sich um die zweite Frequenzkette zu bewerben. Die LfR müßte dann zwischen VOX und SAT 1 wählen. Auch das
störe die duale Rundfunkordnung.

 2. Die VOX-Westschienenkanal GmbH & Co. KG hat gegenüber der Landesregierung Nordrhein-Westfalen eine Stellungnahme abgegeben, die diese in ihrer Äußerung berücksichtigt hat. Darüber hinaus macht sie geltend, daß ihr bei Erlaß einer
einstweiligen Anordnung auch ein immaterieller Schaden bei der Anwerbung qualifizierten Personals drohe. Soweit der Beschwerdeführer auf die Möglichkeit hinweise,
VOX über Satelliten zu empfangen, müsse berücksichtigt werden, daß der meist genutzte Satellit "Astra" dem Veranstalter erst ab Mitte 1993 zur Verfügung stehe. Zudem stünden im Fall des Erlasses der einstweiligen Anordnung für VOX nicht sogleich Ersatzfrequenzen bereit. Es würde mehrere Monate dauern, die
Ersatzfrequenzen nutzbar zu machen, während der Beschwerdeführer diese am
1. Januar 1993 in Gebrauch nehmen könnte.

                                        B.
 1. Nach § 32 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zu-        39


                                        8/13

stand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer
Nachteile oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend
geboten ist. Dabei haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsaktes vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben,
es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erweist sich von vornherein als unzulässig
oder offensichtlich unbegründet.

 2. Die Verfassungsbeschwerde ist weder unzulässig noch offensichtlich unbegründet.

  Die angegriffenen Regelungen betreffen den Beschwerdeführer gegenwärtig und             41
unmittelbar. Die Erhebung einer Klage vor den Verwaltungsgerichten ist ihm nicht zuzumuten. Insoweit gilt dasselbe wie im Verfahren des Hessischen Rundfunks über
das Werbeverbot im Dritten Fernsehprogramm (Beschluß vom 6. Oktober 1992
- 1 BvR 1586/89 und 487/92 - S. 20 des Umdrucks).

  Die Verfassungsbeschwerde ist auch nicht offensichtlich unbegründet. Sie wirft          42
noch nicht abschließend geklärte Probleme des Verhältnisses von Rundfunkfreiheit
und Frequenzverteilung im dualen Rundfunksystem auf. Namentlich stellt sich die
Frage, ob das 5. Rundfunkänderungsgesetz dem aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Gebot der Staatsferne des Rundfunks genügt, wie es vom Bundesverfassungsgericht im sechsten Rundfunkurteil hinsichtlich der Zuordnung von Übertragungskapazitäten näher konkretisiert worden ist (vgl. BVerfGE 83, 238 <322 ff.>). Dieses
Gebot gilt, wie dort ausgeführt wird, nicht nur für die Exekutive, sondern auch für die
Legislative (BVerfG, a.a.O., S. 323). Dabei spielt unter anderem die Frage eine Rolle,
in welchem Ausmaß die Frequenzverteilung einer abstrakt-generellen Regelung zugänglich ist. Ferner verlangt die Verfassungsbeschwerde eine Prüfung, ob der Frequenzentzug die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete Programmautonomie des
Beschwerdeführers verletzt. Angesichts dieser Probleme können der Verfassungsbeschwerde die Erfolgsaussichten nicht von vornherein abgesprochen werden.

 3. Die danach erforderliche Abwägung der Folgen eines Erlasses und einer Ablehnung der einstweiligen Anordnung fällt zu Lasten des Beschwerdeführers aus.

 In die Abwägung sind die öffentlichen Interessen einschließlich der Interessen des       44
Fernsehpublikums sowie die Belange des Beschwerdeführers und der VOX-Westschienenkanal GmbH & Co. KG einzubeziehen. Dagegen fallen die Interessen
von SAT 1 nicht ins Gewicht. Nach der Regelung des 5. Rundfunkänderungsgesetzes behält SAT 1 die von ihm genutzte Frequenzkette. Auch wenn dem Antrag auf
Erlaß einer einstweiligen Anordnung stattgegeben würde, änderte sich daran nichts.
Vielmehr würde die für das VOX-Programm bereitgestellte dritte Frequenzkette zunächst ohne die Kanäle 39 und 59 auf den Westschienenveranstalter übertragen.
Diesem könnten dafür allenfalls die dem Beschwerdeführer zugewiesenen Ersatzfrequenzen zur Verfügung gestellt werden. Der Frequenzbestand von SAT 1 bliebe davon unberührt und könnte sich nur aufgrund eines neuen Ausschreibungsverfahrens
oder einer weiteren Gesetzesänderung verschlechtern.


                                          9/13

 a) Erginge die beantragte einstweilige Anordnung nicht, erwiese sich die Verfassungsbeschwerde später aber als begründet, lägen die Nachteile vor allem auf seiten
des Beschwerdeführers.

 Diese Nachteile hingen allerdings vom Verhalten des Publikums ab. Würden die         46
von der veränderten Frequenzzuteilung betroffenen Zuschauer ihre Empfangsanlagen entsprechend der Frequenzänderung ergänzen, um weiterhin das für sie bestimmte regionale Fenster des Beschwerdeführers empfangen zu können, träten für
diesen keine nachteiligen Folgen ein. Indessen kann davon ausgegangen werden,
daß angesichts der Kosten für die Investition, der Kürze der regionalen Fensterprogramme sowie der Aussicht, stattdessen ein zusätzliches Vollprogramm zu empfangen, eine Umrüstung der Empfangsanlagen in großem Ausmaß nicht zu erwarten
stünde.

 Unter diesen Umständen wären zwei regionale Fensterprogramme des Beschwerdeführers für einen Teil ihrer Zielgruppe nicht mehr empfangbar. Die Zahl der davon
betroffenen Zuschauer ist - ungeachtet der unterschiedlichen Angaben des Beschwerdeführers und der Landesregierung - jedenfalls als beträchtlich anzusehen.
Dabei kommt es auf die potentiellen und nicht auf die ständigen Zuschauer der Sendungen an, denn der Nachteil des Beschwerdeführers ergibt sich bereits aus dem
Wegfall der Empfangsmöglichkeit.

  Wenn der Beschwerdeführer den voraussichtlichen Ausfall von Zuschauern ausgleichen wollte, müßte er entweder sein bisheriges Regionalisierungskonzept aufgeben
und die Regionen anders strukturieren oder zumindest die Sendung "Aktuelle Stunde" ändern. Das wäre auch dann nötig, wenn er, wie die Landesregierung vorschlägt,
zwei regionale Fensterprogramme zeitversetzt sendete, weil dadurch in den betroffenen Gebieten zwei regionale Fenster hintereinander ausgestahlt würden und die Zeit
für die Berichterstattung aus Nordrhein-West-falen entsprechend verkürzten. In jedem Fall käme es zu einer Beeinträchtigung der Programmgestaltungsfreiheit des
Beschwerdeführers. Dagegen wären wirtschaftliche Interessen nicht unmittelbar berührt, weil der Beschwerdeführer in seinem Dritten Fernsehprogramm keine Werbung
ausstrahlen darf und deswegen durch einen Zuschauerschwund keine finanziellen
Einbußen erlitte.

  Öffentliche Interessen wären bei einer Ablehnung der einstweiligen Anordnung insofern berührt, als der gesetzliche Auftrag des Beschwerdeführers zur Regionalberichterstattung gegenüber einem nennenswerten Teil der Bevölkerung nicht mehr in
der bisherigen Weise erfüllt werden könnte. Für die betroffenen Zuschauer, die ihre
Empfangsanlagen nicht änderten, hätte der Frequenzentzug zur Folge, daß sie vorübergehend das regionale Fensterprogramm des Beschwerdeführers nicht empfangen könnten, falls dieser nicht eine der oben genannten Maßnahmen ergriffe. Statt
dessen empfingen sie das Gesamtprogramm von VOX, das allerdings keine Regionalberichterstattung enthält. Dagegen hätten diejenigen Zuschauer, die aus Interesse an dem Regionalprogramm ihre Empfangsanlagen änderten, im Fall des Erfolgs



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der Verfassungsbeschwerde eine, gemessen an ihrem Zweck, nutzlose Investition
vorgenommen.

 b) Erginge die einstweilige Anordnung, erwiese sich die Verfassungsbeschwerde            50
später jedoch als unbegründet, lägen die Nachteile vor allem auf seiten des Westschienenveranstalters.

 Ihr Ausmaß hinge allerdings auch hier vom Verhalten des Publikums ab. Selbst             51
wenn man davon ausgeht, daß der Anreiz zur Umrüstung der Empfangsanlagen angesichts eines neuen Vollprogramms von 15 Stunden Dauer täglich größer ist als im
Fall eines Regionalprogramms von 15 Minuten, kann doch angenommen werden,
daß ein nennenswerter Teil der betroffenen Bevölkerung die Kosten der Umrüstung
scheuen würde und daher das VOX-Programm nicht empfangen könnte. Das gilt wiederum ungeachtet der Frage, ob die Zahlenangaben des Beschwerdeführers oder
die der Landesregierung zutreffen.

  Anders als beim Beschwerdeführer würde dadurch aber nicht die Programmgestaltung des Veranstalters berührt. Seine Programmkonzeption bliebe von der geringeren Reichweite unbeeinflußt. Dagegen läge für das ausschließlich werbefinanzierte
VOX-Programm darin nicht nur ein Ausfall an potentiellen Zuschauern, sondern - da
Werbeaufträge von Zuschauerzahlen und Einschaltquoten abhängen - auch ein Einnahmeverlust. Dieser wäre - wie immer er zu schätzen sein mag - jedenfalls nicht unerheblich. Überdies könnte VOX den Ausfall schlechter kompensieren als der Beschwerdeführer, weil die bei Erlaß der einstweiligen Anordnung frei werdenden
Ersatzfrequenzen des Beschwerdeführers ungeachtet der unterschiedlichen Zeitangaben von VOX und der Landesregierung jedenfalls nicht sogleich, sondern erst
nach zusätzlichen technischen Vorkehrungen nutzbar wären.

  Öffentliche Belange würden durch den Erlaß der einstweiligen Anordnung insofern         53
berührt, als das vom Gesetzgeber beschlossene Konzept der Frequenzverteilung in
Nordrhein-West-falen durchkreuzt würde. Dagegen wäre der staatsvertragliche Auftrag zum Abbau von Doppelversorgungen nicht unmittelbar berührt, denn zumindest
hinsichtlich der Regionalsendungen besteht keine Doppelversorgung. Anders sind
die Bereitstellung von Ersatzfrequenzen, der Vorschlag, zwei Regionalfenster nacheinander zu senden, sowie das Hilfsangebot von VOX nicht zu erklären. Jedoch verringerte sich durch den partiellen Ausfall eines zusätzlichen, informationsorientierten
Vollprogramms die publizistische Konkurrenz und Meinungsvielfalt. Dadurch wäre
das fernsehende Publikum beeinträchtigt, sofern es seine Empfangsanlagen nicht
geändert hätte. Bei einer Änderung der Empfangsanlagen würde sich dagegen die
damit verbundene Investition - gemessen an ihrem Zweck, VOX zu empfangen -
nachträglich als überflüssig herausstellen.

 c) Vergleicht man die hypothetischen Folgen, so wiegen die Nachteile im Fall des         54
Erlasses der einstweiligen Anordnung schwerer. Zwar kann man davon ausgehen,
daß sich die berührten öffentlichen Interessen in etwa die Waage halten. Sowohl der
Auftrag des Beschwerdeführers zur Regionalberichterstattung als auch das Fre-


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quenzverteilungskonzept in Nordrhein-Westfalen beruhen auf Entscheidungen des
Gesetzgebers. Ebenso sind diejenigen Zuschauer, die sich je nach dem Ausgang
des Verfahrens zu einer Änderung ihrer Empfangsanlage entschließen, in beiden
Fällen nachteilig betroffen, weil sie eine - gemessen an ihrem Zweck - im Ergebnis
überflüssige Investition vorgenommen haben, deren Korrektur abermals Kosten verursacht. Unter diesen Umständen kommen für die Abwägung vornehmlich die Interessen des Beschwerdeführers und des VOX- Veranstalters in Betracht, hinter denen
allerdings wiederum die Gemeinwohlgesichtspunkte regionaler Rundfunkberichterstattung und programmlicher Vielfalt stehen.

  Bei dieser Abwägung fällt entscheidend ins Gewicht, daß beim Erlaß der einstweiligen Anordnung das 15stündige VOX- Programm in den von der Frequenzänderung
betroffenen Gebieten terrestrisch überhaupt nicht empfangen werden könnte, während vom Dritten Fernsehprogramm des Beschwerdeführers bei Ablehnung der
einstweiligen Anordnung nur zwei 15minütige Regionalfenster betroffen wären. Zwar
handelt es sich bei diesen um einen Programmbestandteil, für den andere Veranstalter keinen Ersatz bieten. Doch wird das Gewicht dieses Umstands dadurch verringert, daß der Beschwerdeführer über Möglichkeiten verfügt, der Reichweitenverkürzung zu begegnen, beispielsweise indem er die betroffenen regionalen
Fensterprogramme vorübergehend zeitversetzt ausstrahlt. Eine solche Maßnahme
beeinträchtigt zwar die Sendung "Aktuelle Stunde", deren Bestandteil die Regionalfenster sind, und beschränkt damit den Beschwerdeführer in seiner Programmgestaltung. Doch ist ihm eine derartige Beschränkung für die Übergangszeit bis zur Entscheidung in der Hauptsache eher zuzumuten als dem VOX-Veranstalter der völlige
Verzicht auf die terrestrische Verbreitung seines Programms in den betroffenen Gebieten, der sich nicht durch Programmanpassungen ausgleichen läßt.

               Herzog                Henschel                Seidl

               Grimm                  Söllner              Dieterich

                     Kühling                           Seibert




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Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Ersten Senats vom 15. Dezember 1992 -
1 BvR 1534/92

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 15. Dezember 1992 -
                1 BvR 1534/92 - Rn. (1 - 55), http://www.bverfg.de/e/
                rs19921215_1bvr153492.html

ECLI           ECLI:DE:BVerfG:1992:rs19921215.1bvr153492




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Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
am 15. Dezember 1992 beschlossen:
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 15. Dezember 1992
- 1 BvR 1534/92 -, Rn. 1-55,
                    https://www.bverfg.de/e/rs19921215_1bvr153492