                                     Leitsätze


           zum Ur
               Urteil
                  teil des ZZweiten
                             weiten Senats vvom
                                             om 19. Dezember 2023

                                   - 2 BvC 4/23 -


                    Bundestagsw
                    Bundestagswahl
                                ahl Berlin - W
                                             Wahlprüfung
                                               ahlprüfung

1. Hat der Deutsche Bundestag gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 W   WahlPrüfG
                                                             ahlPrüfG vvon
                                                                        on weite-
   ren Ermittlungen abgesehen, besteht für das Bundesv
                                                   Bundesvererfassungsgericht
                                                              fassungsgericht
   weder die VVer
               eranlassung
                  anlassung noch die Befugnis, weiter
                                                 weitergehende
                                                        gehende Ermittlungen
   anzustel
   anzustellen.
            len. Nur wenn sich die Beweiserhebung des Deutschen Bundesta-
   ges als lückenhaft oder in sonstiger W
                                        Weise
                                          eise als unzur
                                                   unzureichend
                                                         eichend er
                                                                  erweist,
                                                                    weist, k
                                                                           kann
                                                                             ann
   das Bundesv
       Bundesvererfassungsgericht
                   fassungsgericht inso
                                   insoweit
                                        weit tätig wer
                                                   werden.
                                                       den.

2. a) Eine W
           War
             artezeit
               tezeit vvor
                        or der SStimmabgabe
                                 timmabgabe ist als solche kein W   Wahlf
                                                                      ahlfehler
                                                                           ehler.. TTrreten
   ungewöhnlich lange W    War
                             artezeiten
                                tezeiten auf
                                         auf,, k
                                               kann
                                                 ann dies al
                                                          aller
                                                             lerdings
                                                                dings ein Indiz dafür
   sein, dass die zuständigen Behör
                                  Behörden
                                       den oder W  Wahlor
                                                     ahlorgane
                                                           gane bei der VVorber
                                                                           orbereitung
                                                                                  eitung
   der W
       Wahl
         ahl das Gebot, die SStimmabgabe
                                timmabgabe möglichst zu erleichtern (§ 46 Abs. 1
   Satz 3 BW
          BWahlO),
             ahlO), unzur
                    unzureichend
                            eichend be
                                     beachtet
                                       achtet haben.

   b) Die SStimmabgabe
             timmabgabe nach Ende der W    Wahlzeit
                                             ahlzeit gemäß § 60 Satz 2 BWBWahlO
                                                                           ahlO
   stel
   stelllt keinen W
                  Wahlf
                    ahlfehler
                        ehler dar
                              dar.. Dies schließt nicht aus, dass dem Über
                                                                       Überschr
                                                                           schreiten
                                                                                eiten
   des Endes der W Wahlzeit
                     ahlzeit indiziel
                             indizielle
                                      le Wirk
                                         Wirkung
                                              ung hinsichtlich des V
                                                                   Vorliegens
                                                                    orliegens sons-
   tiger WWahlf
            ahlfehler
                ehler zuk
                      zukommen
                          ommen k   kann.
                                     ann.

3. Unabhängig vvonon der Sch
                          Schwer
                             weree des W Wahlf
                                           ahlfehler
                                               ehlerss ist Mandatsr
                                                           Mandatsrelev
                                                                     elevanz
                                                                          anz nur ge-
   geben, wenn sich eine A  Auswirk
                             uswirkung
                                    ung des W  Wahlf
                                                 ahlfehler
                                                      ehlerss auf die Sitzv
                                                                      Sitzver
                                                                            erteilung
                                                                              teilung
   als eine nach der al
                     allgemeinen
                        lgemeinen LLebenser
                                     ebenserfahrung
                                               fahrung k konkr
                                                           onkrete
                                                               ete und nicht ganz
   fernliegende Möglichkeit dar
                              darstel
                                  stelllt. Hierbei ist das potentiel
                                                           potentielle
                                                                     le W
                                                                        Wahl
                                                                           ahlvverhal-
   ten zw
       zwar
          ar nicht im Sinne einer e
                                  exakten
                                    xakten Über
                                              Übertr
                                                   tragung
                                                     agung des W Wahler
                                                                   ahlergebnisses,
                                                                          gebnisses,
   wohl aber im Sinne einer grgroben
                                oben Orientierung zu berückberücksichtigen.
                                                                  sichtigen.

4. Nach dem Gebot des geringstmöglichen Eingriffs hat eine nur teil
                                                                 teilweise
                                                                     weise
   Wiederholung der W
                    Wahl
                      ahl V
                          Vorr
                           orrang
                               ang vvor
                                     or der Ungül
                                            Ungültigerklärung
                                                  tigerklärung der W
                                                                   Wahl
                                                                     ahl in Gän-
   ze.

5. Bei der Wiederholung der WWahl
                              ahl ist nicht zwischen ErErst
                                                         st-- und ZZweitstimme
                                                                    weitstimme zu
   unter
   unterscheiden.
         scheiden. Die Wiederholungsw
                       Wiederholungswahlahl findet als ZZweistimmenw
                                                         weistimmenwahl  ahl statt.




                                         1/80

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvC 4/23 -                                                Verkündet
                                                              am 19. Dezember 2023
Bundestagswahl Berlin – Wahlprüfung
                                                              Fischböck
                                                              Amtsinspektorin
                                                              als Urkundsbeamtin
                                                              der Geschäftsstelle




                                  IM NAMEN DES V
                                               VOLKES
                                                 OLKES

                                     In dem V
                                            Ver
                                             erfahr
                                                fahren
                                                    en
                                           über
                              die W
                                  Wahlprüfungsbesch
                                    ahlprüfungsbeschwer
                                                      werde
                                                         de

der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag,
vertreten durch den Justiziar Ansgar Heveling, MdB,
Platz der Republik 1, 11011 Berlin,

- Bevollmächtigter:   (…) -

gegen    den Beschluss des Deutschen Bundestages vom 10. November 2022, mit dem
         die dritte Beschlussempfehlung des Wahlprüfungsausschusses zu Einsprü-
         chen anlässlich der Wahl zum 20. Deutschen Bundestag am 26. September
         2021 – Drucksache 20/4000 – angenommen wurde,

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat -

unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

                                    Vizepräsidentin König,

                                    Müller,

                                    Kessal-Wulf,

                                    Langenfeld,

                                    Wallrabenstein,

                                    Fetzer,

                                    Offenloch



                                              2/80

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18. Juli 2023 durch

        Ur
        Urteil
           teil

für Recht erkannt:

     1. Über die im Beschluss des Deutschen Bundestages vvomom 10. No
                                                                    Novvember 2022
        genannten WWahlbezirke
                     ahlbezirke hinaus wir
                                         wird
                                            d die Abgabe beider SStimmen
                                                                  timmen für die
        Wahl zum 20. Deutschen Bundestag vvom  om 26. September 2021 in den ffolgen-
                                                                              olgen-
        den W
            Wahlbezirken
              ahlbezirken für ungül
                              ungültig
                                    tig erklär
                                        erklärt:
                                               t:
        Wahlkr
         ahlkreis
               eis                             Wahlbezirke

                       01101, 01102, 01106, 01108, 01314, 01315, 01402, 01405,
            75
                       011B, 011E, 013G
                                   013G,, 014B

            76         03111, 03112, 03113, 03114, 03406, 031I, 031K, 034I

            79         06407, 064G

            80         04304, 04327, 04505, 04518, 04722, 043D
                                                          043D,, 045E, 047V

                       07117, 07122, 07124, 07214, 07419, 07522, 071R, 071S, 071U
                                                                             071U,,
            81
                       072L
                       072L,, 074N, 075P

            82         08609, 086H

            84         09623, 09624, 09625, 09626, 096L
                                                   096L,, 096M

            85         10530, 105ZH

        Die W
            Wahl
              ahl ist dor
                      dortt nach Maßgabe des Beschlusses des Deutschen
        Bundestages vvomom 10. NoNovvember 2022 zu wiederholen.

     2. Der Beschluss des Deutschen Bundestages vvom   om 10. No
                                                              Novvember 2022 wir
                                                                              wirdd in-
        so
        soweit
           weit aufgehoben, als die W  Wahl
                                        ahl in ffolgenden
                                                 olgenden W
                                                          Wahlbezirken
                                                            ahlbezirken des W
                                                                            Wahlkr
                                                                              ahlkrei-
                                                                                   ei-
        ses 75 für ungül
                   ungültig
                         tig erklär
                             erklärtt wur
                                      wurde:
                                          de:

           Wahlkr
            ahlkreis
                  eis                             Wahlbezirke

                            01118, 01120, 01317, 01318, 01319,
                  75
                            01 719, 01722, 011K, 013I, 017K

     3. Im Übrigen wir
                   wirdd die W
                             Wahlprüfungsbesch
                               ahlprüfungsbeschwer
                                               werde
                                                   de zurück
                                                      zurückgewiesen.
                                                             gewiesen.




                                           3/80

                                     Gründe:

                                          A.
  Die Beschwerdeführerin, eine Fraktion des 20. Deutschen Bundestages, wendet sich        1
mit ihrer Wahlprüfungsbeschwerde gegen den Beschluss des Deutschen Bundestages
vom 10. November 2022, mit dem dieser die Abgabe beider Stimmen für die Wahl zum
20. Deutschen Bundestag am 26. September 2021 in 431 Wahlbezirken des Landes Ber-
lin für ungültig erklärt und insoweit eine Wiederholungswahl mit Erst- und Zweitstimme
angeordnet hat.

                                          I.
 1. Am 26. September 2021 fand in Berlin die Wahl zum 20. Deutschen Bundestag statt.      2
Zugleich wurden dort die Wahlen zum 19. Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverord-
netenversammlungen abgehalten sowie über den Volksentscheid der Initiative „Deut-
sche Wohnen & Co enteignen“ abgestimmt.

  a) Die Wahlberechtigten konnten je nach Staatsangehörigkeit, Zeitpunkt der Wohnsitz-    3
nahme in Berlin und Lebensalter bis zu sechs Stimmen auf fünf Stimmzetteln abgeben.
Bei der Bundestagswahl waren 2.468.919 Personen wahlberechtigt. In den zwölf Wahl-
kreisen waren insgesamt 2.256 Wahlbezirke eingerichtet. Diesen waren 1.507 Brief-
wahlbezirke zugeordnet. Teilweise wurde für zwei, in Einzelfällen auch für drei (Urnen-
)Wahlbezirke gemeinsam ein Briefwahlbezirk gebildet, dem diejenigen Wählerinnen
und Wähler zugeordnet wurden, die in den zugehörigen Wahlbezirken von ihrem Recht
auf Briefwahl Gebrauch machten. Gegenüber der Bundestagswahl 2017 war die Zahl
der Urnenwahlbezirke um 477 erhöht worden, die sich auf die einzelnen Wahlkreise un-
terschiedlich verteilten. Dies geschah aufgrund einer Simulation der Landeswahlleitung
im Juli 2020, bei der die Stimmzettel von 750 wählenden Personen mit jeweils sechs ab-
gegebenen Stimmen ausgezählt worden waren. Auf dieser Grundlage hatte die Landes-
wahlleitung empfohlen, Wahllokale für maximal 750 Wählerinnen und Wähler einzu-
richten. Die Anzahl der Urnenwahlbezirke betrug in den Wahlkreisen zwischen 156
(Wahlkreis 77) und 234 (Wahlkreis 84); der Umfang der Erhöhung ihrer Zahl in den ein-
zelnen Wahlkreisen reichte von gerundet 2 % (Wahlkreis 75) bis 97 % (Wahlkreis 84):

           Wahlkreis              Urnenwahllokale Urnenwahllokale         Differenz       4

                                        2017               2021         absolut in %

               75                                                                  +
                                         189                192           +3
              Mitte                                                               1,6

              76                                                                  +
                                         154                175           + 21
            Pankow                                                               13,6




                                          4/80

               77                                                                  +
                                         152                156           +4
         Reinickendorf                                                            2,6

              78                                                                   +
                                         165                176           + 12
 Spandau – Charlottenburg Nord                                                    7,3

                79                                                                +
                                         127                176           + 49
       Steglitz-Zehlendorf                                                       38,6

              80                                                                  +
                                         154                176           + 22
  Charlottenburg-Wilmersdorf                                                     14,3

              81                                                                  +
                                         123                198           + 75
     Tempelhof-Schöneberg                                                        61,0

              82                                                                  +
                                         155                194           + 39
            Neukölln                                                             25,2

               83
                                                                                  +
   Friedrichshain-Kreuzberg –            157                203           + 46
                                                                                 29,3
       Prenzlauer Berg Ost

              84                                                                  +
                                         119                234          + 115
       Treptow-Köpenick                                                          96,6

             85                                                                   +
                                         114                166           + 52
      Marzahn-Hellersdorf                                                        45,6

               86                                                                 +
                                         170                210           + 40
          Lichtenberg                                                            23,5

                                                                                  +
             gesamt                     1.779              2.256         + 477
                                                                                 26,8

  Der Einzugsbereich der einzelnen Wahllokale variierte deutlich. Unter Zugrundele-       5
gung der Wahlbeteiligung bei der Wahl zum 19. Deutschen Bundestag 2017 in Berlin
war in den Urnenwahllokalen der verschiedenen Wahlkreise durchschnittlich mit 446
Wählerinnen und Wählern (Wahlkreis 84) bis 678 Wählerinnen und Wählern (Wahl-
kreis 76) in Präsenz zu rechnen. Bei der Bundestagswahl 2017, die lediglich mit einem
Volksentscheid verknüpft gewesen war, hatte das Maximum der Wählerinnen und Wäh-
ler je Wahllokal bei 1.432 und der Durchschnitt über alle Wahllokale bei 708 Wählenden
gelegen (vgl. Abschlussbericht der „Expertenkommission Wahlen in Berlin“ vom 6. Juli
2022, S. 31 f.).

 b) Bei der Wahl zum 20. Bundestag 2021 wurden in allen 2.256 Urnenwahlbezirken           6
auf der Grundlage eines einheitlichen Vordrucks Niederschriften über die Ermittlung und


                                          5/80

Feststellung des Ergebnisses der Wahlen zum Deutschen Bundestag, zum Abgeordne-
tenhaus von Berlin und zur jeweiligen Bezirksverordnetenversammlung sowie des
Volksentscheids angefertigt. Diese Niederschriften enthielten unter der Ziffer 2 Angaben
zur Stimmabgabe, insbesondere zur Anzahl der aufgestellten Wahlkabinen sowie zu
den Uhrzeiten des Beginns und des Endes der Stimmabgabe. Zudem wurde abgefragt,
ob es während der Stimmabgabe zu besonderen Vorfällen gekommen sei; wenn diese
Frage mit „Ja“ beantwortet wurde, war der Wahlvorstand aufgefordert, über diese Vor-
fälle gesonderte Berichte anzufertigen, „ggf. nummeriert und der Wahlniederschrift
beigefügt“. Die Niederschriften aller 2.256 Urnenwahlbezirke haben dem Senat vorge-
legen.

  c) Im Rahmen der Briefwahl wurden die Wahlbriefe grundsätzlich in den Briefwahlbe-        7
zirken ausgezählt, denen die jeweiligen Wählerinnen und Wähler zugeordnet waren.

 aa) Im Wahlkreis 81 wurden jedoch Wahlbriefe in anderen Briefwahlbezirken ausge-           8
zählt, um ihre gleichmäßige Verteilung und eine zügige Feststellung des Wahlergebnis-
ses zu gewährleisten. Die Wahlbriefe wurden im Wahlergebnis des aufnehmenden
Briefwahlbezirks berücksichtigt. Abgegeben wurden insgesamt 1.080 Wahlbriefe aus
den Briefwahlbezirken 81 071V, 071W, 072S, 074S und 075B, in denen die Wahl für un-
gültig erklärt wurde; aufgenommen wurden diese Wahlbriefe von den Briefwahlbezir-
ken 81 071R, 071S, 071U, 072L, 074N und 075P.

 bb) Weiterhin wurden in sechs Wahlkreisen (Wahlkreise 78, 79, 81, 82, 83 und 86)           9
Wahlbriefe, die erst im Laufe des Wahltages bei den Kreiswahlleitungen bis zum Ende
der Wahlzeit eingingen, nicht in dem Briefwahlbezirk, der den jeweiligen Wählerinnen
und Wählern zugeordnet war, sondern in einem Briefwahlbezirk ausgezählt, welcher
ortsnäher lag. Dadurch sollten Transportwege vermieden und eine schnelle Auszählung
ermöglicht werden. Dies betrifft 1.795 Wahlbriefe, die in den sechs Wahlkreisen auf 30
aufnehmende Briefwahlbezirke umverteilt wurden; im Falle eines weiteren aufneh-
menden Briefwahlbezirks ist die Anzahl aufgenommener Wahlbriefe in der Nieder-
schrift nicht dokumentiert. Von den Briefwahlbezirken, deren Wahlbriefe umverteilt
wurden, wurde die Wahl in drei Bezirken im angegriffenen Beschluss des Deutschen
Bundestages für ungültig erklärt.

  d) Aufgrund der Corona-Pandemie galt im Land Berlin am Wahltag die Verpflichtung         10
zur Einhaltung von Abstands- und Hygieneregeln. Danach sollten sich im Wahlraum nur
die Mitglieder des Wahlvorstands und die jeweils unmittelbar wählenden Personen, ge-
gebenenfalls mit Hilfsperson oder betreuten Kindern, aufhalten dürfen. Von den wäh-
lenden Personen genutzte Kugelschreiber sollten vor einer weiteren Nutzung desinfi-
ziert werden. Häufig berührte Flächen oder Gegenstände sollten regelmäßig gereinigt
und das Wahllokal sollte in der Regel alle 20 Minuten gelüftet werden.

 e) Die Landeswahlleitung stellte den Bezirken eine Skizze über den „idealtypischen        11
Aufbau“ eines Wahllokals zur Verfügung, die die Aufstellung von zwei Wahlkabinen auf-
wies. Tatsächlich standen am Wahltag in etwa einem Drittel der Urnenwahllokale zu Be-
ginn der Wahlhandlung drei oder mehr Wahlkabinen zur Verfügung. In den Nieder-


                                          6/80

schriften der einzelnen Urnenwahllokale wurde in zahlreichen Fällen festgehalten, dass
im Laufe des Tages die Zahl der Wahlkabinen erhöht wurde. Teilweise wiesen die Nie-
derschriften auch eine Verringerung der Wahlkabinen in Urnenwahllokalen aus, um die-
se in benachbarten Urnenwahllokalen in demselben Gebäude zur Bewältigung des dor-
tigen Andrangs einzusetzen.

 f) Mit Pressemitteilung vom 22. September 2021 hatte die Landeswahlleiterin unter          12
anderem darauf hingewiesen, dass Warteschlangen außerhalb des Wahlraumes zu bil-
den seien. Im Berliner „Tagesspiegel am Sonntag“ wurde sie mit der Bitte wiedergege-
ben, nicht erst um kurz vor 18 Uhr zur Urne zu kommen; sollte unmittelbar vor der Schlie-
ßung noch eine Schlange vor dem Wahllokal warten, dürften zwar alle ihre Stimme
abgeben. Weil die Auszählung wegen der vielen zeitgleichen Wahlen aber aufwendiger
sei als sonst, „sollte man besser schon im Laufe des Tages wählen“ (vgl. Wurtscheid, An
die Urne, fertig, los, Tagesspiegel am Sonntag Nr. 24 668 vom 26. September 2021, S. 7).

 g) Am Wahltag fand der 47. Berlin-Marathon statt, dessen Strecke durch vier der zwölf      13
Berliner Wahlkreise verlief. Die betroffenen Wahlberechtigten waren im Vorfeld der
Wahl schriftlich informiert worden und hatten Hinweise erhalten, wie und wann sie ihr
Wahllokal erreichen konnten. In einer Übersichtskarte waren die Möglichkeiten zur Que-
rung der Marathonstrecke bekanntgegeben worden. Nach Angaben der Landeswahllei-
tung kam es aufgrund von marathonbedingten Sperrungen und Staus zu Problemen bei
der Nachlieferung von Stimmzetteln an einzelne Urnenwahllokale.

  h) Laut amtlichem Endergebnis nahmen von den 2.468.919 in Berlin Wahlberechtigten         14
1.856.903 Personen an der Bundestagswahl teil. Die Wahlbeteiligung betrug 75,2 %
und lag damit etwas unter der bundesweiten Beteiligung von 76,6 % (vgl. Der Bundes-
wahlleiter, Wahl zum 20. Deutschen Bundestag am 26. September 2021, Heft 3, Endgül-
tige Ergebnisse nach Wahlkreisen <Okt. 2021>, S. 9, 18). Der Anteil der Briefwählerinnen
und -wähler betrug in den einzelnen Wahlkreisen zwischen 43,2 % (Wahlkreis 78) und
52,4 % (Wahlkreis 79; vgl. Bericht der Landeswahlleiterin, zugleich Statistischer Bericht
B VII 1-3 – 4j / 21, Wahl zum 20. Deutschen Bundestag am 26. September 2021, S. 9 ff.).
Bundesweit lag der Briefwähleranteil bei 47,3 % (vgl. Der Bundeswahlleiter, Wahl zum
20. Deutschen Bundestag am 26. September 2021, Heft 5 Teil 2, Textliche Auswertung
<Aug. 2022>, S. 17). Der Anteil der ungültigen Stimmabgaben in den Urnenwahlbezir-
ken lag mit 2,3 % über dem Anteil ungültiger Stimmen in Berlin insgesamt (Erststimme:
1,7 %; Zweitstimme: 1,6 %) und über dem Bundesdurchschnitt (Erststimme: 1,1 %;
Zweitstimme: 0,9 %).

  2. Beim Deutschen Bundestag wurden nach der Bundestagswahl insgesamt                      15
1.713 Wahleinsprüche eingelegt, die ausschließlich oder teilweise das Wahlgeschehen
in Berlin betrafen (vgl. zur Zahl der Einsprüche gegen die Wahl zum Deutschen Bundes-
tag insgesamt Deutscher Bundestag <Hrsg.>, Datenhandbuch zur Geschichte des Deut-
schen Bundestages, Kapitel 1.18 <Stand der Bearbeitung: 31. März 2022>: 19. Wahlpe-
riode 275, 18. Wahlperiode 224, 17. Wahlperiode 163, 16. Wahlperiode 195,
15. Wahlperiode 520).



                                           7/80

  a) Die Einsprüche bezogen sich gegenständlich auf eine zahlenmäßig unzureichende       16
Ausstattung der Urnenwahllokale mit Stimmzetteln und Wahlkabinen, die Ausgabe
nichtamtlicher Stimmzettel, die Ausgabe von Stimmzetteln für einen anderen Wahlkreis,
die Übergabe bereits angekreuzter Stimmzettel, Unterbrechungen der Wahlhandlung,
Wartezeiten, die zu frühe Öffnung oder zu späte Schließung der Wahllokale, die Zulas-
sung nicht wahlberechtigter Personen zur Wahl, den doppelten Versand von Wahlunter-
lagen sowie den Versand von Wahlunterlagen an verstorbene Personen, die Stimmab-
gabe bei der Bundestagswahl durch Personen, die nur berechtigt gewesen seien, an der
Wahl der Bezirksverordnetenversammlung teilzunehmen, die fehlende Barrierefreiheit
von Wahlräumen, die Unterlassung des Abgleichs der Einträge im Wählerverzeichnis mit
dem jeweiligen Personalausweis, die Übermittlung geschätzter Wahlergebnisse, eine
Wahlbeteiligung von über 100 %, Unregelmäßigkeiten bei der Stimmzettelauszählung,
mehrfache Stimmabgaben, einen Platzverweis, die Verweigerung der Stimmabgabe
wegen des Tragens eines Kopftuchs, die Benutzung nichtverschließbarer Wahlurnen,
das Auffinden von Stimmzetteln in Abfallbehältern, die Nutzung nur einer Wahlurne für
alle stattfindenden Wahlen, das gemeinsame Abstimmen von Familienmitgliedern, die
nichtöffentliche Stimmauszählung und die Hygieneregeln zum Betreten der Wahllokale
bei Erkältungssymptomen.

  b) Der Bundeswahlleiter machte mit Wahleinspruch vom 19. November 2021                 17
(Az. WP 1760/21) vielfältige und schwerwiegende Verstöße gegen zwingende Rege-
lungen des Bundestagswahlrechts geltend. Die in sechs Wahlkreisen aufgetretenen
Wahlrechtsverstöße besäßen Mandatsrelevanz. Daher richte sich der Einspruch gegen
die Durchführung und das Ergebnis der Bundestagswahl in den Wahlkreisen 75, 76, 77,
79, 80 und 83.

  aa) Im Wahlverlauf sei es in den sechs benannten Wahlkreisen zu Unterbrechungen        18
und Schließungen von Wahlräumen aufgrund fehlender oder falsch ausgelieferter
Stimmzettel gekommen. Zudem seien lange Wartezeiten aufgetreten, und die Wahl-
handlung sei zum Teil erst weit nach Ablauf der Wahlzeit beendet worden. Diese Um-
stände wiesen auf schwerwiegende organisatorische Mängel bei der Vorbereitung und
Durchführung der Bundestagswahl in Berlin hin. Zu wenige Wahlkabinen beziehungs-
weise zu kleine Wahlräume hätten zur Entstehung unzumutbarer Wartezeiten geführt.
Die Wahlmängel hätten durch hinreichende Vorkehrungen weitgehend verhindert wer-
den können. Grundlage der Prüfung seien der Bericht der damaligen Landeswahlleite-
rin für das Land Berlin und die Niederschriften der Kreiswahlausschüsse gewesen. Die
Niederschriften der einzelnen Wahlbezirke hätten ihm nicht vorgelegen.

  bb) Die geltend gemachten Wahlmängel seien mandatsrelevant. Dies gelte sowohl für      19
das Erststimmenergebnis im Wahlkreis 77 als auch für das Zweitstimmenergebnis in Ber-
lin insgesamt: Um einen weiteren Sitz zu erhalten, hätten die Sozialdemokratische Par-
tei Deutschlands (SPD) mindestens 802, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN mindestens 8.879, DIE
LINKE mindestens 16.123, die Alternative für Deutschland (AfD) mindestens 30.702, die
Freie Demokratische Partei (FDP) mindestens 35.747 und die Christlich Demokratische
Union Deutschlands (CDU) mindestens 54.195 Zweitstimmen mehr benötigt.


                                         8/80

 Unterstelle man, dass sämtliche Nichtwählerinnen und Nichtwähler in den von den          20
Wahlfehlern betroffenen Wahlbezirken der sechs genannten Wahlkreise ihre Zweitstim-
me hätten abgeben wollen, werde die für eine mandatsrelevante Änderung des Wahl-
ergebnisses erforderliche Zahl von 802 Zweitstimmen weit übertroffen. Die Summe der
Zahl der Nichtwählerinnen und Nichtwähler für alle sechs Wahlkreise sei mit 31.605 so
hoch, dass jeweils auch BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (mit 8.879 Stimmen), DIE LINKE (mit
16.123 Stimmen) und die AfD (mit 30.702 Stimmen) einen zusätzlichen Sitz hätten er-
halten können. Im Wahlkreis 77 hätten dem Erstunterlegenen nur 1.788 Erststimmen für
den Gewinn des Direktmandats gefehlt. Hätten dort von den 9.994 Nichtwählerinnen
und Nichtwählern in den von Wahlfehlern betroffenen Wahlbezirken nur 17,9 % von ih-
rem Stimmrecht Gebrauch gemacht, könne zumindest nicht ausgeschlossen werden,
dass das Wahlkreismandat durch den Erstunterlegenen gewonnen worden wäre. Dem-
gegenüber hätten sich in den übrigen Wahlkreisen die Wahlfehler auf das Erststimmen-
ergebnis nicht ausgewirkt. Selbst wenn man unterstelle, dass sämtliche wahlberechtig-
te Personen, die nicht an der Bundestagswahl teilgenommen hätten, in den
betreffenden Wahlbezirken ihre Stimme abgegeben hätten, hätten diese Stimmen kei-
nen Einfluss auf das Erststimmenergebnis haben können.

 c) Die Landeswahlleitung Berlin räumte in ihrer Stellungnahme vom 11. Januar 2022        21
ein, dass es bei der Durchführung der Wahl zum 20. Deutschen Bundestag in Berlin in ei-
nigen Wahlbezirken erhebliche Mängel gegeben habe. Ursächlich dafür seien die au-
ßerordentlichen Belastungen durch die Verbindung von drei Wahlen und einem Volks-
entscheid gewesen. Hinzugekommen seien der Berlin-Marathon und die Corona-
Pandemie, die die Wahlvorbereitung erheblich erschwert und zusätzliche
Anforderungen an die Wahldurchführung gestellt hätten. In einzelnen Wahllokalen sei-
en ungewöhnlich lange Wartezeiten aufgetreten. Dies ergebe sich insbesondere aus
den Niederschriften der Kreiswahlausschüsse. Darüber hinaus seien zu einzelnen Sach-
verhalten die involvierten Personen in den Wahllokalen und Bezirkswahlämtern sowie
die Kreiswahlleiter befragt worden. Zudem sei allen vorliegenden Bürgerbeschwerden
nachgegangen wie auch nach Substantiierungen von Presseberichten gesucht worden.
Für die Analysen seien ferner die Vorwahlergebnisse herangezogen worden. Gleich-
wohl sei festzustellen, dass für eine vollständige empirische Aufarbeitung Informatio-
nen fehlten.

 d) Über den Einspruch des Bundeswahlleiters verhandelte der Wahlprüfungsausschuss        22
des Deutschen Bundestages am 24. Mai 2022 mündlich (Stenografisches Protokoll 20/
04). Gelegenheit zur Stellungnahme erhielten dabei neben dem Bundeswahlleiter auch
die Landeswahlleitung sowie einzelne Vertreter von Wahlorganen im Land Berlin.

  e) Der Wahlprüfungsausschuss gab mit den Stimmen der Fraktionen SPD, BÜNDNIS 90/        23
DIE GRÜNEN und FDP gegen die Stimmen der Fraktionen CDU/CSU und der AfD – die Frak-
tion DIE LINKE ist im Ausschuss mit lediglich beratender Stimme vertreten – eine Be-
schlussempfehlung ab, die 431 Wahlbezirke und die damit verbundenen Briefwahlbe-
zirke umfasste. Sie hat folgenden Inhalt (BTDrucks 20/4000 vom 7. November 2022,
Anlage 1, S. 19 ff.):


                                          9/80

 1. In den nachfolgend genannten Wahlkreisen des Landes Berlin wird beschränkt auf
die nachfolgend genannten Wahlbezirke die Abgabe beider Stimmen für die Wahl zum
20. Deutschen Bundestag vom 26. September 2021 für ungültig erklärt:

Wahlkreis                                Wahlbezirke

            01100, 01107, 01110, 01113, 01118, 01227, 01229, 01316, 01317, 01425,
            01518, 01520, 01602, 01620, 01621, 01710, 01721, 01722, 01124, 01112,
   75       01109, 01117, 01120, 01323, 01318, 01319, 01426, 01519, 01511, 01601,
            01711, 01718, 01719, 011A, 011F, 011G, 011I, 011K, 012N, 013H, 013I,
            014M, 015F, 015J, 016B, 016K, 017F, 017J, 017K

            03101, 03116, 03117, 03118, 03119, 03120, 03121, 03123, 03125, 03126,
            03200, 03203, 03205, 03207, 03208, 03209, 03211, 03212, 03213, 03214,
            03215, 03216, 03217, 03218, 03220, 03223, 03300, 03301, 03305, 03306,
            03307, 03308, 03309, 03311, 03312, 03313, 03315, 03316, 03317, 03318,
            03321, 03400, 03401, 03402, 03403, 03405, 03408, 03409, 03411, 03412,
            03416, 03501, 03502, 03503, 03504, 03505, 03506, 03507, 03508, 03509,
            03510, 03511, 03512, 03514, 03515, 03517, 03518, 03519, 03520, 03600,
            03601, 03602, 03604, 03605, 03606, 03607, 03608, 03609, 03610, 03612,
            03613, 03614, 03616, 03617, 03619, 03621, 03622, 03623, 03624, 03701,
            03712, 03713, 03714, 03716, 03717, 03718, 03719, 03720, 03811, 03812,
   76       03813, 03814, 03815, 03816, 03817, 03818, 03819, 03821, 03822, 03823,
            03903, 03904, 03100, 03115, 03124, 03122, 03206, 03222, 03204, 03224,
            03219, 03304, 03302, 03310, 03322, 03320, 03314, 03323, 03410, 03417,
            03500, 03516, 03513, 03603, 03611, 03615, 03620, 03618, 03702, 03715,
            03721, 03703, 03705, 03820, 031A, 031F, 031H, 031L, 031M, 031N, 032B,
            032C, 032D, 032E, 032F, 032G, 032H, 032I, 032K, 032L, 032N, 033A, 033B,
            033D, 033E, 033F, 033G, 033H, 033I, 033K, 033L, 033M, 034C, 034D, 034E,
            034F, 034G, 034K, 035A, 035B, 035C, 035D, 035E, 035F, 035G, 035H, 035I,
            035K, 035L, 035M, 036A, 036B, 036C, 036D, 036E, 036F, 036G, 036H, 036I,
            036K, 036L, 036M, 036N, 036P, 037A, 037B, 037D, 037E, 037F, 037G, 037H,
            038A, 038B, 038C, 038D, 038E, 038F, 038G, 038H, 039B

            12108, 12109, 12110, 12111, 12114, 12120, 12201, 12203, 12207, 12208,
            12209, 12211, 12215, 12301, 12309, 12310, 12318, 12319, 12320, 12321,
            12322, 12417, 12420, 12503, 12526, 12519, 12603, 12609, 12625, 12107,
   77       12123, 12115, 12119, 12225, 12206, 12202, 12226, 12304, 12313, 12323,
            12324, 12317, 12416, 12501, 12523, 12524, 12522, 12525, 121D, 121E,
            121F, 121H, 121K, 122A, 122B, 122C, 122E, 122F, 122I, 123A, 123D, 123H,
            123I, 123K, 123L, 123M, 124I, 124J, 125A, 125G, 125H, 126B, 126H, 126V

            04101, 04103, 04104, 04106, 04115, 04117, 04118, 04119, 05327, 05516,
   78
            05325, 041A, 041C, 041D, 041F, 041N, 041Q, 041R, 041S, 053J, 055T



                                        10/80

         06103, 06105, 06124, 06126, 06317, 06321, 06323, 06325, 06326, 06410,
  79     06416, 06417, 06502, 06512, 06623, 061AB, 061C, 061E, 061Z, 063AA,
         063AB, 063S, 063W, 063Y, 064K, 064R, 064S, 065B, 065M, 066Y

         04204, 04206, 04211, 04216, 04220, 04222, 04223, 04224, 04306, 04310,
         04313, 04316, 04317, 04318, 04328, 04401, 04409, 04424, 04428, 04501,
         04509, 04512, 04513, 04516, 04519, 04520, 04521, 04523, 04527, 04528,
         04601, 04605, 04607, 04609, 04612, 04616, 04617, 04618, 04619, 04621,
         04622, 04623, 04624, 04625, 04626, 04627, 04701, 04703, 04706, 04708,
         04711, 04712, 04713, 04714, 04720, 04721, 04723, 04724, 04804, 04226,
  80
         04311, 04308, 04511, 04515, 04502, 04517, 04604, 04602, 04727, 042C,
         042D, 042I, 042N, 042S, 042U, 042V, 042W, 043F, 043H, 043J, 043K, 043L,
         043P, 043Q, 044A, 044H, 044V, 044Y, 045A, 045B, 045H, 045J, 045K, 045M,
         045N, 045P, 045Q, 045S, 045W, 046A, 046B, 046D, 046I, 046M, 046N, 046P,
         046Q, 046S, 046T, 046U, 046V, 046W, 046X, 046Y, 047A, 047C, 047F, 047H,
         047K, 047L, 047M, 047N, 047T, 047U, 047W, 047X, 048D

         07127, 07129, 07224, 07423, 07504, 07609, 07125, 07128, 07223, 07428,
  81
         07503, 07610, 071V, 071W, 072S, 074S, 075B, 076G

         08101, 08102, 08115, 08119, 08127, 08130, 08305, 08313, 08316, 08319,
  82     08129, 08307, 08312, 08314, 08315, 08320, 081A, 081AA, 081L, 081Q,
         081X, 081Z, 083E, 083H, 083I, 083K

         02116, 02124, 02125, 02128, 02129, 02201, 02204, 02208, 02210, 02213,
         02214, 02217, 02223, 02224, 02226, 02318, 02320, 02401, 02402, 02403,
         02404, 02412, 02416, 02423, 02518, 02525, 02601, 02602, 02610, 02618,
         02621, 02624, 03707, 03708, 03709, 03802, 03803, 03804, 03805, 03806,
         03807, 03808, 03810, 03907, 03908, 03911, 03913, 03914, 03916, 03917,
  83     03918, 03919, 03922, 03924, 03925, 03926, 02225, 03722, 03800, 03801,
         03809, 03920, 03909, 03915, 021AA, 021AB, 021P, 021W, 021X, 022A,
         022D, 022H, 022K, 022N, 022P, 022R, 022X, 022Y, 022Z, 023S, 023U, 024A,
         024B, 024C, 024D, 024M, 024R, 024Y, 025S, 025Z, 026A, 026B, 026K, 026T,
         026W, 026Z, 037K, 037M, 038I, 038K, 038L, 038M, 038N, 038P, 039E, 039F,
         039I, 039K, 039L, 039M, 039N, 039P, 039Q

  84     09620, 09622, 09617, 09613, 096G, 096J

         10107, 10108, 10109, 10221, 10322, 10605, 10110, 10323, 10606, 101D,
  85
         101E, 102Q, 103M, 106C

  86     11409, 11513, 11519, 11616, 11407, 11615, 114D, 115H, 116I

2. Die Wiederholungswahl muss innerhalb der Frist des § 44 Absatz 3 Satz 1 des Bun-



                                      11/80

deswahlgesetzes stattfinden.

 3. Die Wiederholungswahl findet nach denselben Wahlvorschlägen wie die Haupt-
wahl statt. Gemäß § 83 Absatz 6 der Bundeswahlordnung können Wahlvorschläge nur
geändert werden, wenn ein Bewerber gestorben oder nicht mehr wählbar ist. Neue
Wahlvorschläge werden nicht zugelassen.

 4. Der Landeswahlleiter für Berlin wird ermächtigt, nach § 83 Absatz 7 der Bundes-
wahlordnung im Rahmen dieser Entscheidung Regelungen zur Anpassung des Wieder-
holungswahlverfahrens an besondere Verhältnisse zu treffen.

  5. Nach Durchführung der Wiederholungswahl ist das Ergebnis der Bundestagswahl
2021 nach Maßgabe von § 44 Absatz 4 des Bundeswahlgesetzes neu festzustellen. Das
Ergebnis der Wiederholungswahl ist entsprechend § 1 des Gesetzes über die allgemeine
und die repräsentative Wahlstatistik bei der Wahl zum Deutschen Bundestag und bei der
Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutsch-
land statistisch auszuwerten. Die Auswertung ist zu veröffentlichen. Eine Erhebung von
Daten zu Zwecken der repräsentativen Wahlstatistik gemäß § 2 ff. des Gesetzes über die
allgemeine und die repräsentative Wahlstatistik bei der Wahl zum Deutschen Bundestag
und bei der Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepu-
blik Deutschland findet nicht statt.

 6. Im Übrigen wird der Wahleinspruch zurückgewiesen.

 Seine Empfehlung begründete der Wahlprüfungsausschuss wie folgt:                        24

  aa) Vor dem Hintergrund der Anzahl an Vorfällen im Land Berlin hätten Zielkonflikte    25
zwischen der Ausermittlung der Ergebnisse, dem öffentlichen Interesse an einer schnel-
len Klärung der ordnungsgemäßen Zusammensetzung des Parlaments, der Gewährung
subjektiven Rechtsschutzes und einer möglichst gleichzeitigen Bescheidung aller Ein-
sprüche bestanden (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 3). Vor dem Hintergrund der Fülle an Ein-
sprüchen habe der Wahlprüfungsausschuss das gesamte Berliner Wahlgeschehen an-
lässlich der Wahl zum 20. Deutschen Bundestag untersucht. Die Tatsache, dass der
Bundeswahlleiter seinen Einspruch auf einen Teil der Berliner Wahlkreise beschränkt
habe, stehe dem nicht entgegen, da Zweck der Wahlprüfung die Sicherstellung der ord-
nungsgemäßen Zusammensetzung des Parlaments sei. Im Verfahren zum Einspruch des
Bundeswahlleiters seien ähnliche Vorkommnisse auch in Wahlbezirken bekannt gewor-
den, die nicht zu den Wahlkreisen gehörten, deren Ergebnis vom Bundeswahlleiter an-
gegriffen worden sei. Die Zweitstimmen dieser Wahlbezirke seien für die Verteilung von
Listenmandaten genauso relevant wie diejenigen aus den Wahlbezirken der ausdrück-
lich beanstandeten Wahlkreise. Hätten der Wahlprüfungsausschuss und der Deutsche
Bundestag diese Wahlbezirke in die Überprüfung nicht einbezogen, wäre ein Wider-
spruch zum Zweck der Wahlprüfung und zum Grundsatz der Wahlgleichheit entstanden.
Es sei aus Gründen der Verfahrensökonomie geboten, das Berliner Wahlgeschehen ein-
heitlich aufzuarbeiten (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 41).

 bb) Auf der Grundlage der Ermittlungen unter Beteiligung der Landeswahlleitung und      26


                                        12/80

des Bundeswahlleiters stehe fest, dass es in 327 – im Einzelnen tabellarisch aufgeführ-
ten – Urnenwahlbezirken zu mandatsrelevanten Wahlfehlern gekommen sei und mit
diesen weitere 104 Urnenwahlbezirke über einen gemeinsamen Briefwahlbezirk ver-
knüpft seien.

 (1) Es sei in vielfacher Weise gegen Vorschriften des Bundeswahlgesetzes und der Bun-     27
deswahlordnung verstoßen worden.

  (a) Die Ausgabe von Stimmzetteln, die in einem anderen Wahlkreis desselben Landes        28
gültig seien, führe gemäß § 39 Abs. 1 Satz 2 BWahlG zur Ungültigkeit der Erststimme. Sie
verletze somit das Recht der betroffenen Wählerinnen und Wähler zur Abgabe der Erst-
stimme aus § 4 Alternative 1 BWahlG (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 56).

 (b) Soweit die Wahlhandlung aufgrund fehlender Stimmzettel für die Bundestagswahl         29
erst nach 8 Uhr aufgenommen, zwischenzeitlich unterbrochen oder vor 18 Uhr auch un-
ter Abweisung von Wählerinnen und Wählern endgültig abgebrochen worden sei, liege
ein Verstoß gegen § 47 Abs. 1 und § 49 Nr. 3 BWahlO vor (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 56).

 (c) Wenn die zur Verfügung stehende Anzahl der Stimmzettel für die Bundestagswahl         30
im Wahlbezirk nicht ausreiche, um eine Stimmabgabe während der gesamten Wahlzeit
(vgl. § 47 Abs. 1 und § 60 Satz 2 BWahlO) zu gewährleisten, seien dem Wahlvorsteher
nicht genügend Stimmzettel ausgehändigt worden. Die Nachlieferung von Stimmzet-
teln heile diesen Verstoß nicht (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 56 f.).

 (d) Soweit die Unterbrechung der Stimmabgabe für die Bundestagswahl auf fehlen-           31
den oder falschen Stimmzetteln für die Wahlen und Abstimmungen auf Landes- oder
Kommunalebene beruht habe, finde zwar der nur für die Bundestagswahl geltende § 49
BWahlO keine Anwendung. Es liege jedoch ein Verstoß gegen § 47 Abs. 1 BWahlO vor
(vgl. BTDrucks 20/4000, S. 57).

 (e) Eine unzureichende Ausstattung der Wahlräume mit Wahlkabinen verstoße gegen           32
§ 50 Abs. 1 Satz 1 BWahlO (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 57).

  (f) Eine Wartezeit stelle keinen eigenen Wahlfehler dar, sondern könne stets nur die     33
Folge eines Wahlfehlers sein. Die Frage, ab wann Wartezeiten unzumutbar seien und in
einen Wahlfehler umschlügen, könne dahinstehen, zumal sie nur schwerlich zu beant-
worten sei. Ab wann eine Wartezeit „unzumutbar“ sei, könne letztlich nur im Einzelfall
festgestellt werden. Dies sei insbesondere abhängig von der physischen und psychi-
schen Konstitution des Einzelnen. Den Bedenken gegen eine solche schwer zu treffende
Einzelfallentscheidung könne nicht durch die Festlegung einer starren Grenze begegnet
werden. Auch sei es widersprüchlich, stets die hohe Bedeutung des Wahlrechts zu beto-
nen, dann aber eine starre Grenze festzusetzen, bei deren Überschreitung das Warten
auf die Möglichkeit, sein Wahlrecht auszuüben, „unzumutbar“ werde. Entscheidend sei
somit, ob die Wartezeit kausal auf einen Verstoß gegen Wahlvorschriften oder auf höhe-
re Gewalt zurückzuführen sei (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 57). Seien lange Wartezeiten
festgestellt worden, habe der Wahlprüfungsausschuss die Beweislage so gewürdigt,
dass die Anzahl der Wahlkabinen nicht ausreichend gewesen sei und deshalb die Kausa-


                                         13/80

lität zwischen diesem Wahlfehler und den langen Wartezeiten angenommen werden
könne. Die vorliegenden Nachweise führten zu dem Schluss, dass es sich bei langen
Wartezeiten um ein weit verbreitetes Problem gehandelt habe, zumal überall die glei-
che hohe Zahl an Wahlen und Abstimmungen stattgefunden habe und vielfach eine
ähnliche Anzahl an Wahlkabinen aufgestellt gewesen sei (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 58).

  (g) Eine Stimmabgabe nach 18 Uhr sei unter der Voraussetzung des § 60 Satz 2 BWahlO     34
zulässig. Das bestehende Regelwerk führe dann dazu, dass einige Wählerinnen und
Wähler bei der Stimmabgabe erste Prognosen zum Wahlausgang kennten. Diesen Wäh-
lerinnen und Wählern sei es möglich, ihre Wahlentscheidung auch unter taktischen Ge-
sichtspunkten zu treffen. Ob dies im Verhältnis zu den übrigen Wählerinnen und Wäh-
lern die Gewährleistungsgehalte der Wahlrechtsgleichheit beeinträchtige, könne
offenbleiben, denn jedenfalls wäre eine derartige Beeinträchtigung gesetzlich gerecht-
fertigt (unter Verweis auf BVerfGE 124, 1 <21 f.>). Eine deutliche Überschreitung der
Schließzeit der Wahllokale sei jedoch ein Indiz für Verzögerungen im Ablauf der Wahl-
handlung, die auf eine unzureichende Ausstattung der Wahlbezirke mit Wahlkabinen
zurückzuführen seien. Hinweise, die dies widerlegten, lägen nur für einen Wahlbezirk
vor (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 58 f.).

  (h) Seine Erkenntnisse habe der Wahlprüfungsausschuss auf der Grundlage der Wahl-       35
einsprüche, der Auswertungen der Landeswahlleitung und des Bundeswahlleiters so-
wie beim Bundeswahlleiter eingegangener Bürgereingaben und der mündlichen Ver-
handlung gewonnen (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 57). In einigen Fällen hätten
Widersprüche zwischen den Angaben der Landeswahlleitung und den übrigen Quellen
bestanden. Diese seien in vielen Fällen darauf zurückzuführen, dass gerügte Vorfälle in
den Niederschriften nicht verzeichnet gewesen seien und auch sonstige Meldungen der
Wahlvorstände nicht vorgelegen hätten. Es habe sich gezeigt, dass die Niederschriften,
auf die die Landeswahlleitung Bezug genommen habe, oftmals keine hinreichende In-
formationsquelle darstellten. Insbesondere seien in ihnen – jenseits von Unterbrechun-
gen der Wahlhandlung – lange Wartezeiten häufig nicht dokumentiert worden. Daher
könne aus einem Schweigen der Niederschriften nicht auf das Nichtvorliegen von Wahl-
fehlern geschlossen werden. Dies gelte gerade dann, wenn anderslautende Aussagen
einzelner Bürgerinnen und Bürger im Raum stünden und diese sich mit den in anderen
Wahlbezirken auch von der Landeswahlleitung festgestellten Geschehnissen deckten.

 (2) Die Wahlfehler seien mandatsrelevant.                                                36

  (a) Beim Zweitstimmenergebnis hätten der SPD 802 Stimmen für ein zusätzliches Man-      37
dat gefehlt. Selbst wenn man der Ansicht der Landeswahlleitung folge, dass bei den
Nichtwählerinnen und Nichtwählern die Präferenz entsprechend verteilt sei wie bei de-
nen, die gewählt hätten, hätte es genügt, wenn 10,5 Personen pro fehlerbehaftetem
Wahlbezirk mehr an der Wahl teilgenommen hätten, um der SPD zu einem weiteren
Mandat zu verhelfen (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 61). Dass dies hätte der Fall gewesen
sein können, stelle sich – insbesondere vor dem Hintergrund des Ausmaßes an Wahlfeh-
lern – als eine nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkrete und nicht ganz fernlie-



                                         14/80

gende Möglichkeit dar.

  (b) Mit Blick auf die Erststimmenergebnisse besäßen die dargestellten Wahlfehler le-    38
diglich in den Wahlkreisen 76 und 77 Mandatsrelevanz. In den Wahlkreisen 76, 77 und
80 sei die Zahl der für eine Mandatsverschiebung erforderlichen Wähler je Wahlbezirk
geringer als die durchschnittliche Zahl der Nichtwählerinnen und Nichtwähler pro be-
troffenem Wahlbezirk (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 61 ff.). Da eine bloß theoretische Mög-
lichkeit jedoch für die Frage der Mandatsrelevanz nicht ausreiche, sondern die be-
stehende Möglichkeit nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkret und nicht ganz
fernliegend sein müsse, sei der Wahlprüfungsausschuss auf einer zweiten Stufe davon
ausgegangen, dass ein Anteil von knapp 50 % der Nichtwählerinnen und Nichtwähler,
der von der Stimmabgabe Abstand genommen habe und sonst die Erstunterlegene ge-
wählt hätte, so wie es im Wahlkreis 80 erforderlich wäre, um den Abstand der Erstunter-
legenen zum Erstplatzierten zu überwinden, immer noch fernliegend sei. In den Wahl-
kreisen 76 und 77 sei der erforderliche Anteil deutlich geringer, auch wenn davon
ausgegangen werde, dass nicht alle Nichtwählerinnen und Nichtwähler für den Erstun-
terlegenen gestimmt hätten und der Wahlkreisgewinner weitere Stimmen bekommen
hätte.

 (3) Neben den wahlfehlerbehafteten Urnenwahlbezirken seien die Stimmen in den            39
zugehörigen Briefwahlbezirken sowie im Falle der Bildung eines Briefwahlbezirks für
mehrere Urnenwahlbezirke auch die Stimmen in dem verbundenen Urnenwahlbezirk
für ungültig zu erklären, selbst wenn in jenen Urnenwahlbezirken keine mandatsrele-
vanten Wahlfehler aufgetreten sein sollten. Die daraus resultierende Zahl der betroffe-
nen Wahlbezirke stelle sich wie folgt dar:

Wahlkreis Urnenwahlbezirke       Laut Bundestag Über Briefwahlbe- Urnenwahlbezirke 40
               2021              wahlfehlerhafte zirke verbundene, insgesamt, in de-
                                Urnenwahlbezirke   selbst nicht als nen die Wahl für
                                                   wahlfehlerhaft   ungültig erklärt
                                                    angesehene          wurde
                                                 Urnenwahlbezirke

    75             192                  18                  15                  33

    76             175                 112                  32                 144

    77             156                  29                  19                  48

    78             176                  10                   1                  11

    79             176                  15                   0                  15

    80             176                  59                  10                  69




                                         15/80

    81             198                   6                   6                   12

    82             194                  10                   6                   16

    83             203                  56                   8                   64

    84             234                   2                   2                    4

    85             166                   6                   3                    9

    86             210                   4                   2                    6

 gesamt           2.256                 327                 104                 431

prozentual        100 %               14,49 %              4,61 %             19,10 %

 (4) Die Erklärung der Wahl für ungültig mit der Folge, dass die Wahl als Zweistimmen-     41
wahl in den betroffenen Wahlbezirken zu wiederholen sei, sei auch verhältnismäßig.

  (a) Der Wahlbezirk sei die unterste Ebene für die Feststellung des Wahlergebnisses. Da   42
§ 83 Abs. 2 BWahlO die Beschränkung der Wiederholungswahl auf einzelne Wahlbezir-
ke erlaube, zwinge das Gebot des geringstmöglichen Eingriffs zur Begrenzung der
Wahlwiederholung auf diese kleinstmögliche Einheit. Zwar werde dadurch eine „ein-
heitliche“, stichtagsbezogene Wahl im jeweiligen Wahlkreis nicht erreicht. Manche Wäh-
lerinnen und Wähler würden an ihrer Wahlentscheidung festgehalten; andere könnten
unter neuen Prämissen erneut abstimmen. Auch ändere sich die Zusammensetzung der
Wählerschaft etwa durch Zu- und Wegzüge sowie Sterbefälle, da gemäß § 44 Abs. 2
BWahlG neue Wählerverzeichnisse zu erstellen seien. Diese Folgen seien einer Wahl-
wiederholung aber inhärent. Würde die Wahlwiederholung weiter ausgedehnt, hätte
dies zur Folge, dass der Bestandsschutz des insoweit rechtmäßig gewählten Parlaments
verletzt würde. Eine „einheitliche“ stichtagsbezogene Wahl innerhalb eines Wahlkreises
sei kein verfassungsrechtliches Gut und könne deshalb den Bestandsschutz des Parla-
ments nicht einschränken. Eine Ausdehnung der Wiederholungswahl liefe dem Demo-
kratieprinzip zuwider. Auch löse sie die Diskrepanzen bei der Stimmabgabe zwischen
den Teilen des Wahlgebiets, in denen die Wahl wiederholt werde, und dem übrigen
Wahlgebiet nicht auf, sondern erweitere sie (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 65).

 (b) Die Wiederholungswahl könne auch in den Wahlkreisen, in denen die Wahlfehler          43
für die Erststimme nicht mandatsrelevant gewesen seien, nicht auf die Zweitstimme be-
schränkt werden. Dies ergebe sich aus § 44 Abs. 2 BWahlG in Verbindung mit dem für das
geltende Wahlsystem prägenden § 4 BWahlG (a.F., nunmehr: § 1 Abs. 2 Satz 2 BWahlG):
Nach § 4 BWahlG habe „jeder Wähler [...] zwei Stimmen [...]“. Auch finde nach „§ 44
Abs. 1 BWahlG“ (gemeint wohl: § 44 Abs. 2 BWahlG) die Wiederholungswahl „nach den-
selben Vorschriften“ statt wie die Hauptwahl. Die dort genannten Ausnahmen lägen
nicht vor.



                                         16/80

  f) Der Deutsche Bundestag nahm die Beschlussempfehlung am 10. November 2022            44
mit 374 Ja-Stimmen gegen 252 Nein-Stimmen bei 31 Enthaltungen an (vgl. BT-Plenar-
protokoll 20/66 vom 10. November 2022, S. 7672 <B>). Auch die übrigen 1.712 Wahl-
einsprüche zum Wahlgeschehen in Berlin wurden auf der Grundlage weiterer Be-
schlussempfehlungen (vgl. BTDrucks 20/4000, Anlagen 2 bis 17) verbeschieden,
deutlich überwiegend als teilweise begründet mit der Folge, dass die Wahl in den auf-
geführten Wahlbezirken für ungültig erklärt wurde. In 53 Fällen wurden Einsprüche als
unzulässig zurückgewiesen, in 13 Fällen als jedenfalls unbegründet. Beinhalteten
Wahleinsprüche auch einen Vortrag zum Wahlgeschehen außerhalb Berlins, wurde nur
in Bezug auf das Wahlgeschehen in Berlin entschieden und die Entscheidung im Übrigen
einer späteren Befassung vorbehalten.

  3. Am 16. November 2022 erklärte der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin die      45
Wahlen zum 19. Berliner Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversamm-
lungen am 26. September 2021 in Gänze für ungültig (Az. VerfGH 154/21).

  a) Gegenstand des Verfahrens nach § 40 VerfGHG Berlin waren mehrere Einsprüche ge-     46
gen diese Wahlen. Nach den Feststellungen des Verfassungsgerichtshofs des Landes
Berlin wurde der Ablauf der Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverord-
netenversammlungen durch zahlreiche Vorkommnisse beeinträchtigt: So hätten in vie-
len Wahllokalen nach einigen Stunden Stimmzettel gefehlt und seien auch nicht recht-
zeitig nachgeliefert worden. Dies habe zu Unterbrechungen des Wahlvorgangs geführt.
In weiten Teilen des Wahlgebiets hätten sich Warteschlangen gebildet. In mehreren
Wahllokalen seien den Wahlberechtigten nicht alle Wahlunterlagen ausgehändigt wor-
den, wobei teilweise der Stimmzettel der Erststimme und teilweise der Stimmzettel der
Zweitstimme für die Wahl zum Abgeordnetenhaus betroffen gewesen sei. In vielen
Wahllokalen sei die Wahlhandlung erst nach 18 Uhr beendet worden, während die Me-
dien bereits ab 18 Uhr über den voraussichtlichen Ausgang der Wahlen berichtet hätten.
In den Wahlkreisverbänden Friedrichshain-Kreuzberg und Charlottenburg-Wilmersdorf
seien für die Abgabe der Zweitstimme zur Wahl des Abgeordnetenhauses teilweise
Stimmzettel ausgegeben worden, die für den jeweils anderen Wahlkreisverband vorge-
sehen gewesen seien. Zudem seien Stimmzettel für die Wahl zum Abgeordnetenhaus
kopiert und die darauf abgegebenen Stimmen als gültig gewertet worden (vgl. VerfGH
Berlin, Urteil vom 16. November 2022 - VerfGH 154/21 -, S. 21 f.).

  b) Die Einsprüche gegen die Wahl zum 19. Berliner Abgeordnetenhaus und zu den Be-      47
zirksverordnetenversammlungen seien, soweit zulässig, begründet. Bei der Durchfüh-
rung der Wahlen zum Abgeordnetenhaus von Berlin und zu den Bezirksverordnetenver-
sammlungen seien, verursacht durch eine rechtsfehlerhaft unzureichende Vorbereitung
der Wahlen, Vorschriften der Verfassung von Berlin, des Landeswahlgesetzes und der
Landeswahlordnung verletzt worden. Einer Vielzahl von Wahlberechtigten sei die voll-
ständige oder wirksame Stimmabgabe unmöglich gewesen. Daneben sei einer unbe-
kannten Zahl von Wahlberechtigten die Abgabe der Stimme durch die zeitweise Unter-
brechung der Wahlhandlung während der Wahlzeit sowie durch erhebliche Wartezeiten
vor den Wahllokalen unzumutbar erschwert worden. Schließlich habe eine Vielzahl von


                                        17/80

Wählenden ihre Stimme nicht unbeeinflusst abgeben können. Die Wahlfehler hätten in
ihrer Häufigkeit die Verteilung der Sitze beeinflusst. Folge sei die Ungültigkeit der Wah-
len im gesamten Wahlgebiet (vgl. VerfGH Berlin, Urteil vom 16. November 2022 - VerfGH
154/21 -, S. 32).

  c) Gegen das Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin vom 16. November         48
2022 wurde eine Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht erhoben und
ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt, der darauf gerichtet war,
die Wiederholung der Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordneten-
versammlungen bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Haupt-
sache auszusetzen. Diesen Antrag lehnte der Zweite Senat des Bundesverfassungsge-
richts mit Beschluss vom 25. Januar 2023 (2 BvR 2189/22 – Wiederholungswahl
Berlin - eA) ab. Daraufhin wurden am 12. Februar 2023 die Wahlen zum Abgeordneten-
haus von Berlin und zu den Bezirksverordnetenversammlungen in Gänze wiederholt.

                                           II.
 Die Beschwerdeführerin rügt, dass der Beschluss des Deutschen Bundestages zum ei-           49
nen rechtswidrig sei, weil in den sechs vom Bundeswahlleiter angefochtenen Wahlkrei-
sen die Zweitstimmenwahl nicht im ganzen Wahlkreis für ungültig erklärt worden sei,
sondern nur in den im Beschluss näher bezeichneten Wahlbezirken. Zum anderen sei
der Beschluss insoweit rechtswidrig, als die Erststimmenwahl in sämtlichen aufgeführ-
ten Wahlbezirken und nicht nur in den Wahlkreisen 76 und 77 für ungültig erklärt wor-
den sei.

  1. Die Beschwerdeführerin nimmt den Abschlussbericht der „Expertenkommission               50
Wahlen in Berlin“ vom 6. Juli 2022 und das Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Lan-
des Berlin vom 16. November 2022 in Bezug. Daraus ergebe sich, dass es im gesamten
Wahlgebiet zu erheblichen Wartezeiten gekommen sei. Außerdem werde detailliert
dargelegt, dass die Wahlniederschriften systematisch untererfassenden Charakter hät-
ten und das Wahlgeschehen, insbesondere Unterbrechungen und erhebliche Wartezei-
ten, vielfach nicht oder nicht vollständig dokumentiert worden sei. Die vom Verfas-
sungsgerichtshof des Landes Berlin festgehaltenen Wahlfehler gingen im Bereich der
Unterbrechungen, Wartezeiten und Warteschlangen in ihrem Umfang regelmäßig, teils
sogar deutlich über die vom Bundestag in seinem Beschluss festgehaltenen Wahlfehler
hinaus. Zudem bestünden Anhaltspunkte dafür, dass der Umfang der unzulässigen
Schließungen von Wahllokalen und der unzulässig späten Stimmabgaben über die im
Verfahren der Wahlprüfung durch den Bundestag und im Urteil des Verfassungsgerichts-
hofs des Landes Berlin festgestellten Wahlfehler hinausreiche. Bezüglich der Nieder-
schriften und sonstigen Mitteilungen der Wahlleitung sei ergänzend zu berücksichtigen,
dass sie aus der Sphäre der staatlichen Wahlorganisation stammten. Wenn nicht nur die
Organisation der Wahlräume und Wahlurnen defizitär sei, sondern die Wahl auch feh-
lerhaft protokolliert werde, wären die Fehler im Verfahren der Wahlprüfungsbeschwer-
de deutlich schlechter zu rügen als bei einer Wahl, bei der zumindest die Niederschriften
und sonstigen Mitteilungen ordentlich geführt worden seien. Insofern schaffe eine Dar-


                                          18/80

legungslast der Beschwerdeführerin für Sachverhalte aus der Sphäre der staatlichen
Wahlorganisation einen Anreiz dafür, schlechte Wahldokumentationen zu erstellen
oder auf Anfragen der Landeswahlleitung möglichst keine Auskünfte zu erteilen. Dem
sei effektiv und auch präventiv entgegenzuwirken. Es müsse daher genügen, konkrete
Tatsachen vorzutragen, aus denen auf das Vorliegen von Wahlfehlern geschlossen wer-
den könne.

 2. Über die vom Bundestag festgestellten Wahlfehler hinaus seien sowohl Wartezeiten           51
(a) als auch die zu späte Zulassung zur Stimmabgabe als Wahlfehler zu qualifizieren (b).
Zudem seien Wahlfehler nicht nur in den vom Bundestag bezeichneten Wahlbezirken
aufgetreten (c).

  a) Wartezeiten seien jedenfalls dann selbständige Wahlfehler, wenn sie auf einer Aus-        52
wahl der Wahlräume, die die Wahl nicht möglichst erleichtere, oder auf einer unzurei-
chenden Ausstattung derselben mit Wahlkabinen beruhten. In diesen Fällen sei eine Be-
wertung als Wahlfehler verfassungsrechtlich vorgegeben: Der Grundsatz der
Allgemeinheit der Wahl erfordere, dass jeder Wahlberechtigte eine vollständige und
gültige Stimme abgeben könne. Hierzu müssten die zuständigen Behörden bei der Vor-
bereitung und Durchführung der Wahl alle erforderlichen Vorkehrungen treffen, damit
der Zugang zur Wahl unter zumutbaren Bedingungen garantiert sei. Auch der Grundsatz
der Gleichheit der Wahl gebiete, dass alle Wahlberechtigten eine vollständige und gül-
tige Stimme unter zumutbaren Bedingungen abgeben könnten. Diejenigen Wahlbe-
rechtigten, bei denen dies nicht der Fall sei, hätten nicht den formal gleichen Einfluss auf
das Wahlergebnis wie die übrigen Wahlberechtigten. Würden tatsächliche Hindernisse
für die Teilnahme an der Wahl durch die staatliche Organisation und Durchführung der
Wahl geschaffen, werde das verfassungsrechtliche Gebot verletzt, die Möglichkeit der
Stimmabgabe nicht erheblich zu erschweren. Dass lange Wartezeiten über die doku-
mentierten Fälle hinaus ein grundsätzliches und flächendeckendes Problem der Bun-
destagswahl in Berlin gewesen seien, folge bereits aus den Darlegungen im Abschluss-
bericht der „Expertenkommission Wahlen in Berlin“ vom 6. Juli 2022 (S. 33). Aus einer
dortigen Simulationsrechnung der Personenströme und Durchlaufzeiten in einem „ide-
altypischen“ Berliner Wahllokal folge, dass die Probleme unzumutbarer Schlangen und
Wartezeiten nicht auf die gut 11 % aller Berliner Wahllokale begrenzt werden könnten,
in denen gemäß den entsprechenden Aufzeichnungen die Wahlhandlung erst nach
18:30 Uhr beendet worden sei. Die Simulationsergebnisse belegten vielmehr, dass es
auch in vielen Wahllokalen mit pünktlicher Schließzeit im Tagesverlauf über mehrere
Stunden hinweg zu hohen Wartezeiten (eineinhalb bis zwei Stunden) gekommen sein
müsse.

 b) Eine zu späte Zulassung zur Stimmabgabe sei gleichfalls ein Wahlfehler. Die Wahl-          53
zeit ende grundsätzlich um 18 Uhr. Eine Ausnahme sehe allein § 60 Satz 2 BWahlO vor.
Danach müssten die Wahlberechtigten vor Ablauf der Wahlzeit im Wahllokal erschienen
sein und sich um 18 Uhr im Wahlraum oder aus Platzgründen davor befinden. Zwar sei
nicht auszuschließen, dass diese Wahlberechtigten bei der Abgabe ihrer Stimme bereits
Kenntnis von ersten Prognosen über den Ausgang der Wahl hätten. Diese Auswirkungen


                                           19/80

würden aber akzeptiert, um dem von § 60 Satz 2 BWahlO erfassten begrenzten Kreis von
Wahlberechtigten die Ausübung des Wahlrechts zu ermöglichen. Da § 60 Satz 2 BWahlO
nur wenige Wahlberechtigte erfasse, seien die davon ausgehenden Beeinträchtigungen
der Wahlrechtsgrundsätze eher gering und könnten im Ergebnis verfassungsrechtlich
noch hingenommen werden. Um 18 Uhr in einer zu langen Warteschlange noch warten-
de Wahlberechtigte befänden sich indes nicht „aus Platzgründen“ vor dem Wahlraum,
sondern aus Gründen der fehlerhaften Durchführung der Wahl; § 60 Satz 2 BWahlO er-
fasse diese Wahlberechtigten nicht.

 c) Die festgestellten Wahlfehler beschränkten sich nicht auf die vom Bundestag be-        54
zeichneten Wahlbezirke, sondern erstreckten sich jedenfalls in den Wahlkreisen 76 und
77 auf deren gesamten Einzugsbereich. Die Auswertung des Wahlprüfungsausschusses
selbst belege, dass die Niederschriften sowie sonstigen Meldungen der Wahlvorstände
über die aufgetretenen Wahlfehler keine ausreichende Auskunft gäben und insbeson-
dere aus einem Schweigen der Niederschriften nicht geschlossen werden könne, dass
Wahlfehler nicht vorlägen.

 3. Die bei der Bundestagswahl im Land Berlin aufgetretenen Wahlfehler seien man-          55
datsrelevant in Bezug auf das Zweitstimmenergebnis und in den Wahlkreisen 76 und 77
auch in Bezug auf die Erststimme.

  a) Die anders als im Bund insgesamt sinkende Wahlbeteiligung in Berlin sei ein deutli-   56
cher Hinweis darauf, dass Wahlfehler in signifikanter Weise zur Nichtabgabe von Stim-
men geführt hätten, zumal das Zusammenlegen mehrerer Wahlen und Abstimmungen
auf einen Wahltag regelmäßig zu einer höheren Wahlbeteiligung führe. Zudem komme
bei der Feststellung der potentiellen Kausalität auch der Schwere der Wahlfehler Rele-
vanz zu. Lasse sich infolge gravierender Wahlfehler nicht ausschließen, dass dadurch die
Mandatsverteilung beeinflusst worden sei, könne dies im Wahlprüfungsverfahren nicht
ohne Konsequenzen bleiben. Die Anforderungen an die Feststellung einer möglichen
Beeinflussung der Sitzverteilung seien desto geringer, je schwerwiegender die Wahl-
fehler das Demokratieprinzip beeinträchtigten.

  b) Hinsichtlich der möglichen Darlegungs- und Beweismittel zur Mandatsrelevanz be-       57
stünden keine besonderen Vorgaben. Demnach sei auch der Beweis des ersten An-
scheins grundsätzlich zulässig.

 4. Da die Möglichkeit einer Berichtigung des Wahlergebnisses nicht bestehe, sei eine      58
auf die Zweitstimme beschränkte Wiederholungswahl zumindest in den Wahlkrei-
sen 75, 76, 77, 79, 80 und 83 sowie in den weiteren benannten Wahlbezirken nötig. Die
Erststimmenwahl sei in den Wahlkreisen 76 und 77 zu wiederholen.

 a) Die Unterscheidung nach Erst- und Zweitstimmenwahl sei zulässig. Die Regelung          59
des § 44 BWahlG enthalte hierzu keine unmittelbare Aussage. Jede wählende Person ha-
be bei der Bundestagswahl zwei Stimmen. Es könne aber auch nur eine Stimme abge-
geben werden. Auch seien Unterschiede bei den Folgen von Wahlfehlern zwischen der
Erst- und der Zweitstimme möglich, da sich die Mandatsrelevanz – wie für die vorliegen-



                                         20/80

de Konstellation dargelegt – an unterschiedlichen Parametern bemesse. Den Regelun-
gen zur Bundestagswahl könne eine strikte Einheit der Zweistimmenwahl nicht ent-
nommen werden. Soweit dies aus einzelnen Bestimmungen des Bundeswahlgesetzes
sowie dem Sinn und Zweck des Wahlsystems der personalisierten Verhältniswahl ge-
folgert werde, überzeuge dies nicht. Die Durchführung der Wiederholungswahl als Ein-
stimmenwahl enthalte auch keine grundsätzliche Abkehr von der Zweistimmenwahl,
da die Ergebnisse aus dem ursprünglichen Wahlgang im Übrigen aufrechterhalten wür-
den. Daher sei im Verlauf der Beratungen des Wahlprüfungsausschusses lange Zeit an-
genommen worden, dass bei einer Wiederholungswahl zwischen Erst- und Zweitstim-
menwahl unterschieden werden könne. Weshalb dies in der vom Bundestag angenom-
menen Fassung der Beschlussempfehlung gegenteilig gesehen werde, sei nicht nachzu-
vollziehen. Der Möglichkeit einer Wiederholungswahl als Einstimmenwahl stehe auch
nicht entgegen, dass die Wiederholungswähler in Kenntnis der Ergebnisse der Haupt-
wahl wählten und daher bei ihrer Stimmabgabe diese Ergebnisse möglicherweise so
berücksichtigen könnten, dass ihre Stimme eine höhere tatsächliche Erfolgschance ha-
ben könne. Dies sei der Wiederholungswahl immanent und gerechtfertigt. Außerdem
dehnte eine ausnahmslose Zweistimmenwahl die Fehlerfolgen über das nötige Maß
hinaus aus.

  b) Weitere Eingrenzungen unter dem Gesichtspunkt der Beschränkung der Fehlerfol-         60
gen auf das geringstmögliche Maß seien nicht angezeigt: Die Wahlfehler beträfen zum
einen die materielle Richtigkeit der Wahl und Grundfragen der demokratischen Legiti-
mation des Parlaments. Sie beruhten auf der stark defizitären Wahlorganisation und
-vorbereitung und seien nicht lediglich Ordnungs- oder Formalverstöße. Zum anderen
sei die Anforderung für die Ungültigerklärung einer gesamten Wahl, dass der Fortbe-
stand der gewählten Volksvertretung als unerträglich erscheinen müsse, im Falle einer
begrenzten Wiederholungswahl nicht einschlägig. Auch hätten weder die wählenden
noch die gewählten Personen schutzwürdig auf den Bestand der Ergebnisse der Bun-
destagswahl im Land Berlin vertrauen dürfen, da bereits während des Tages der Bundes-
tagswahl in den Medien ausführlich über die in Berlin aufgetretenen Wahlfehler berich-
tet worden sei.

 c) Durch den Umfang und die Schwere der Wahlfehler werde die Integrität des Wahler-       61
gebnisses so erheblich beschädigt, dass die Wahl in dem benannten Umfang wiederholt
werden müsse.

  aa) Um die Vertrauensbasis des demokratischen Staates nicht nachhaltig zu erschüt-       62
tern, könne es erforderlich sein, die Wahl insgesamt für ungültig zu erklären. Bei einer
Wahl, die von umfangreichen und schweren Fehlern geprägt und deren Fehlerhaftigkeit
bereits am Wahltag bekannt sei, sei die Schutzwürdigkeit ausnahmsweise auch für die
nicht von konkreten Fehlern betroffenen Teile der Wahl herabgesetzt. Hierzu existierten
in einzelnen Ländern der Bundesrepublik Deutschland gesetzliche Regelungen, deren
Verfassungsmäßigkeit nicht bezweifelt werde. Bei Fehlen einer solchen Regelung ergä-
ben sich die Voraussetzungen dafür, dass eine Wahl für ungültig erklärt und ihre Wieder-
holung angeordnet werden müsse, unmittelbar aus der Verfassung.


                                         21/80

  bb) Vorliegend führten die Wahlfehler allerdings nicht dazu, dass der Wahl in jedem       63
der sechs Wahlkreise insgesamt die Eignung als Grundlage für die Legitimation des Par-
laments fehle. Denn aus den Ergebnissen der Erststimmenwahl folge, dass in vier der
sechs Wahlkreise zumindest nahezu sicher auszuschließen sei, dass die Wahlfehler Re-
levanz für das jeweilige Wahlkreismandat hätten. Bei der Zweitstimmenwahl sei dage-
gen nicht sicher auszuschließen, dass die festgestellten Wahlfehler sich auf das Wahler-
gebnis ausgewirkt hätten.

 cc) Zu berücksichtigen sei, dass bereits während des Tages der Bundestagswahl in den       64
Medien ausführlich über die in Berlin aufgetretenen Wahlfehler berichtet worden sei.
Auch deshalb überwiege bei der Abwägung des Korrektur- mit dem Bestandsinteresse
für die Zweitstimmenwahl das Korrekturinteresse in den benannten sechs Wahlkreisen,
für die Erststimmenwahl hingegen nur in den Wahlkreisen 76 und 77.

                                           III.
  Der Deutsche Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung, das Bundesministerium         65
des Innern und für Heimat, das Bundesministerium der Justiz, die Bundeswahlleiterin,
der Landeswahlleiter für Berlin und die im 20. Deutschen Bundestag vertretenen Partei-
en haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Umfänglich Stellung genommen
hat der Deutsche Bundestag (1.). Die Bundeswahlleiterin, der Landeswahlleiter für Ber-
lin und die Christlich Soziale Union haben weitere Erklärungen abgegeben (2.).

 1. Der Deutsche Bundestag hat beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen.                    66

 a) Die Wahlprüfungsbeschwerde sei teilweise unzulässig. Die Beschwerdeführerin sei         67
auf die Beweiswürdigung des Deutschen Bundestages nicht eingegangen und habe kei-
ne Begründung für die Absenkung der Anforderungen an den Nachweis des Vorliegens
von Wahlfehlern gegeben. Auch würden 29 weitere Wahlbezirke durch Hinweis auf das
Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin in die Ungültigerklärung einbezo-
gen, ohne Wahlfehler zu identifizieren und eigenständig zu begründen.

  b) Die Wahlprüfungsbeschwerde sei auch unbegründet. Sie sei auf die Überprüfung           68
des Beschlusses des Deutschen Bundestages beschränkt (aa). Dieser sei nicht zu bean-
standen. Der Deutsche Bundestag habe die Fortsetzung der Wahlhandlung nach 18 Uhr
nicht als Wahlfehler einordnen (bb) und weitere zwölf Wahlbezirke nicht als wahlfeh-
lerhaft qualifizieren müssen (cc). Zudem liege keine flächendeckende Betroffenheit von
sechs oder weiteren Wahlkreisen mit Wahlfehlern vor (dd). Es sei auch nicht fehlerhaft,
die Wiederholungswahl als Zweistimmenwahl (ee) und nur für die betroffenen Wahl-
bezirke durchzuführen (ff).

 aa) Der Umfang der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht reiche – außerhalb           69
der Überprüfung der gesetzlichen Vorschriften selbst – nicht weiter als derjenige bei der
Prüfung durch den Deutschen Bundestag. Bei tatsächlichen Ungewissheiten und beim
Erreichen der mit Blick auf die gebotene Beschleunigung sich ergebenden Grenzen der
Sachaufklärung könne ein Rechtsfehler nicht allein deshalb festgestellt werden, weil
rechtlich oder tatsächlich auch eine abweichende Entscheidung in Betracht komme. Ent-


                                          22/80

scheidend sei insoweit, ob eine Entscheidung nicht mehr als vertretbar angesehen wer-
den könne. Dies folge aus dem Umstand, dass dem Gesetzgeber ein weit bemessener
Spielraum für die Konkretisierung der verfassungsrechtlichen Wahlgrundsätze zustehe.
Es sei nicht ersichtlich, weshalb dem Deutschen Bundestag bei der Entscheidung über
Wahleinsprüche ein geringerer Spielraum zustehen solle.

  bb) Die seitens des Deutschen Bundestages vorgenommene Auslegung des § 60 Satz 2         70
BWahlO sei nicht zu beanstanden: Diese Norm gewährleiste die Wahrnehmung des
Wahlrechts durch diejenigen, die rechtzeitig vor Ende der Wahlzeit im Wahllokal er-
schienen seien. Zu spät erschienene Wahlberechtigte seien von den rechtzeitig erschie-
nenen Personen abzugrenzen und von der Wahl auszuschließen. Dabei bleibe die Be-
hauptung der Beschwerdeführerin, vielen Wahlvorständen sei es nicht möglich
gewesen, zwischen rechtzeitig und verspätet erschienenen Personen zu unterscheiden,
ohne jeden Beleg. Dass überhaupt in nennenswertem Umfang Wählerinnen und Wähler
nach 18 Uhr erschienen seien, werde nur unterstellt. Die Fortsetzung der Wahlhandlung
über 18 Uhr hinaus stelle keinen Wahlfehler dar, weil § 32 Abs. 2 BWahlG an der Veröf-
fentlichung von Umfrageergebnissen vor Ende der „Wahlzeit“ anknüpfe, nicht an der
Wahlhandlung. Dies diene dem Schutz der Allgemeinheit der Wahl, der geeignet sei, ei-
ne damit verbundene Beeinträchtigung der Freiheit der Wahl zu rechtfertigen. Das gel-
tende Wahlrecht nehme eine Stimmabgabe unter dem möglichen Einfluss erster Pro-
gnosen in Kauf. Damit sei die Abstimmung in der Zeit zwischen 18 Uhr und 18:30 Uhr
nicht wahlfehlerhaft. Für spätere Stimmabgaben habe der Bundestag wegen der darin
zum Ausdruck kommenden unzureichenden Ausstattung der Wahllokale ohnehin einen
Wahlfehler angenommen.

  cc) Für fünf der zwölf genannten Wahlbezirke habe der Verfassungsgerichtshof des         71
Landes Berlin keine tatsächlichen Feststellungen getroffen, aus denen man auf das Vor-
liegen von Wahlfehlern bei der Bundestagswahl schließen könne. Aus einer Unterbre-
chung der Wahlhandlung zum Abgeordnetenhaus wegen fehlender Stimmzettel folge
nicht, dass auch die Bundestagswahl unterbrochen worden sei. Ein starker oder sehr
starker Andrang lasse den Rückschluss auf lange Wartezeiten nicht zu. Die Feststellun-
gen des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin seien allein für das dortige Verfahren
getroffen worden. Sie ließen keine klaren Rückschlüsse auf das Bundestagswahlgesche-
hen zu. Auch wenn nach den Feststellungen des Verfassungsgerichtshofs des Landes
Berlin weitere Wahlfehler möglich erschienen, mache dies die angegriffene Entschei-
dung des Bundestages nicht fehlerhaft.

 dd) Zu Unrecht gehe die Beschwerdeführerin davon aus, dass es flächendeckend zu           72
Wahlfehlern gekommen sei. Ein dahingehender Aufklärungsmangel liege nicht vor.
Welche weiteren Schritte zur Verbreiterung der Tatsachengrundlage hätten unternom-
men werden können, sei nicht ersichtlich. Fehler in der Beweiswürdigung des Deut-
schen Bundestages lägen nicht vor. Zur Anzahl der von der Wahl möglicherweise abge-
haltenen Wahlberechtigten insgesamt ließen sich nur Vergleichsbetrachtungen
anstellen, die jedoch keine verlässlichen Schlüsse zuließen. Soweit die Beschwerdefüh-
rerin aus den festgestellten Wartezeiten und der lückenhaften Dokumentation auf flä-


                                         23/80

chendeckende Wartezeiten schließe, liege eine bloße Vermutung vor. Könne ein Wahl-
fehler aber nicht nachgewiesen werden, bleibe die Wahlprüfungsbeschwerde ohne Er-
folg. Die von der Beschwerdeführerin für einen Beweis des ersten Anscheins vorge-
tragenen Argumente überzeugten nicht. Zudem unterliege die Beweiswürdigung im
angegriffenen Beschluss des Deutschen Bundestages nur eingeschränkter gerichtlicher
Nachprüfung. Das Wahlprüfungsverfahren diene allein der Korrektur festgestellter, nicht
dagegen bloß möglicher Fehler. Vorliegend habe der Bundestag überall dort, wo hin-
reichende tatsächliche Anhaltspunkte für Wahlfehler vorgelegen hätten, im Ergebnis ei-
nen solchen angenommen. Damit genüge seine Entscheidung den verfassungsrechtli-
chen Vorgaben.

  ee) Die Wahl sei auch in denjenigen Wahlbezirken als Zweistimmenwahl zu wiederho-       73
len, in denen die Wahlfehler für das Erststimmenergebnis nicht mandatsrelevant seien.
Der Grundsatz der Zweistimmenwahl gelte gemäß § 44 Abs. 2 BWahlG auch für die Wie-
derholungswahl. Der Bundestag habe bei der Wahlprüfung über die Ungültigkeit der
Wahl zu befinden, nicht über die Modalitäten der Wiederholung der Wahl. Zudem habe
das Bundesverfassungsgericht bereits festgestellt, dass die Vorschriften des Bundes-
wahlgesetzes einer Einstimmenwahl entgegenstünden (vgl. BVerfGE 124, 1 <14 f.>).
Der für die Nachwahl geltende § 43 Abs. 3 BWahlG und § 44 Abs. 2 BWahlG seien wort-
gleich formuliert und unterschieden nicht zwischen Erst- und Zweitstimme. Die Wahl-
fehler beträfen alle Stimmen, auch wenn die Mandatsrelevanz nur für die Zweitstimme
festgestellt worden sei. Das von der Beschwerdeführerin angeführte Urteil des Verfas-
sungsgerichtshofs des Freistaates Sachsen (SächsVerfGH, LKV 2006, S. 267 ff.), welches
– ohne weitere Begründung – davon ausgegangen sei, dass bei Wiederholungswahlen
zwischen Erst- und Zweitstimme zu unterscheiden sei, sei vor der Entscheidung des Bun-
desverfassungsgerichts zur Nachwahl ergangen und habe eine verfassungswidrige
Wahlrechtsnorm betroffen. Zudem sei der Vortrag der Beschwerdeführerin widersprüch-
lich, weil sie unter Bezugnahme auf den Vertrauensverlust der Bürger in demokratische
Strukturen einerseits für die Beschränkung auf die Zweitstimme, andererseits für eine
flächendeckende Wahlwiederholung in sechs Wahlkreisen streite.

 ff) Auch hinsichtlich der Begrenzung der Wahlwiederholung auf bestimmte Wahlbezir-       74
ke innerhalb der Wahlkreise sei der Beschluss des Deutschen Bundestages nicht zu be-
anstanden. Leitgedanke des Wahlfehlerfolgenrechts sei die Folgenbegrenzung. Es gelte
das Gebot des geringstmöglichen Eingriffs, sodass es geboten sei, die Ungültigkeit der
Wahl auf den von Wahlfehlern betroffenen Teil zu beschränken. Die Wahlprüfungsent-
scheidung dürfe nur so weit gehen, wie es die Korrektur des festgestellten Wahlfehlers
verlange, und die Wahl dürfe nur dort wiederholt werden, wo sich der Wahlfehler aus-
gewirkt habe. Dies gelte auch in räumlicher Hinsicht. Daher komme die Ungültigkeit ei-
ner Wahl nur in Betracht, wenn ein Wahlfehler sich flächendeckend wahlrelevant aus-
gewirkt habe. Ein solcher Fall liege hier nicht vor.

 Für eine Fehlerfolgenerstreckung sei kein Raum. Das Wahlprüfungsverfahren habe           75
nicht die Funktion, Mängel bei der Vorbereitung und Durchführung der Wahl zu sanktio-
nieren. Wenn gut 85 % der Wahlbezirke nicht von Wahlfehlern betroffen seien, lasse sich


                                         24/80

die Anordnung einer Wahlwiederholung im gesamten Wahlgebiet nicht begründen. Le-
diglich im Wahlkreis 76 seien mehr als die Hälfte der Wahlbezirke von Wahlfehlern be-
troffen. Zudem überwögen die Nachteile einer beschränkten Wiederholung nicht den
Bestandsschutz des ohne Wahlfehler konstituierten Parlaments – auch das Problem des
gespaltenen Wahlakts als solches habe nicht zur Folge, dass der Bestandsschutz des
rechtmäßig gewählten Parlaments zurücktreten müsse.

  c) Der Deutsche Bundestag hat den Beitritt zum vorliegenden Verfahren erklärt (vgl. BT-      76
Plenarprotokoll 20/91 vom 16. März 2023, S. 10899 <B>; BTDrucks 20/6013 vom
15. März 2023, S. 1). Mit Beschluss vom 5. Juli 2023 hat das Bundesverfassungsgericht
festgestellt, dass der Beitritt unzulässig ist. Zugleich hat es den Antrag auf Ablehnung des
Richters Müller für gegenstandslos erklärt (vgl. Beschluss des Zweiten Senats vom 5. Juli
2023 - 2 BvC 4/23 -).

  2. Die Bundeswahlleiterin hat mitgeteilt, dass eine weitere Stellungnahme aus ihrer          77
Sicht nicht angezeigt sei. Die Christlich-Soziale Union hat erklärt, sich der Wahlprüfungs-
beschwerde der Beschwerdeführerin „anzuschließen“. Der Landeswahlleiter für Berlin
hat auf eine weitere inhaltliche Stellungnahme verzichtet und die Beiziehung der Ver-
fahrensakten des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin angeregt.

                                            IV
                                            IV..
 Die Beschwerdeführerin hat auf die Stellungnahme des Deutschen Bundestages erwi-              78
dert. Sie betont die Eigenständigkeit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
im Wahlprüfungsverfahren und wendet sich gegen Einschränkungen der Kontrolldichte
(1.). Zudem bekräftigt sie ihre Position zur Darlegungs- und Beweislast (2.) und hält dar-
an fest, dass die Fortsetzung der Wahlhandlung nach 18 Uhr ein Wahlfehler sei (3.) und
weitere Wahlbezirke als wahlfehlerhaft angesehen werden müssten (4.). Weiter sei
zwischen Erst- und Zweitstimmenwahl zu unterscheiden (5.).

  1. Die bundesverfassungsgerichtliche Prüfung erstrecke sich auf alle hinreichend sub-        79
stantiierten Wahlfehler (a) und finde als Vollkontrolle statt (b).

  a) Wahlfehler hätten von der Beschwerdeführerin selbst im Wahleinspruchsverfahren            80
nicht thematisiert werden können, weil sie nicht einspruchsberechtigt gewesen sei.
Dies sei für den Prüfungsumfang des Bundesverfassungsgerichts ohne Belang. Das Ur-
teil des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin sei zu beachten, da die Bundestags-
wahl durch den äußeren Ablauf mit den Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den Be-
zirksverordnetenversammlungen verbunden gewesen sei. Außerdem habe die
Beschwerdeführerin weder einen neuen Sachverhalt eingeführt, noch seien von ihr Rü-
gen erstmals erhoben worden.

  Dem Bundesverfassungsgericht komme im Verfahren der Wahlprüfungsbeschwerde                   81
grundsätzlich eine umfassende Untersuchungskompetenz zu. Es sei nicht auf die Kon-
trolle von Rechtsfehlern des Beschlusses des Deutschen Bundestages beschränkt. Die
Wahlprüfung solle die gesetzmäßige Zusammensetzung des Bundestages gewährleis-
ten. Das Gericht prüfe daher nicht lediglich die rechtliche Vertretbarkeit der Entschei-


                                           25/80

dung über den Wahleinspruch.

 Zulässiger Gegenstand der Wahlprüfungsbeschwerde sei zwar allein der Beschluss des      82
Bundestages. Dies beschränke aber nicht den Umfang und die Intensität der Überprü-
fung durch das Bundesverfassungsgericht. Der Untersuchungsgrundsatz nach § 26 Abs. 1
BVerfGG gelte auch in diesem Verfahren und könne nur durch eine spezifische gesetzli-
che Regelung eingeschränkt werden, die hier (anders als bei § 5 Abs. 3 Satz 2 Wahl-
PrüfG) jedoch fehle. Eine Anlehnung an revisionsrechtliche Regelungen komme nicht in
Betracht. Nur wenn die Prüfungs- und Ermittlungskompetenz des Bundestages durch
besondere gesetzliche Regelungen eingeschränkt sei, sei auch das Bundesverfassungs-
gericht daran gebunden, damit diese Einschränkung nicht ausgehebelt werden könne.

  b) Die Kontrolldichte der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht sei nicht redu-   83
ziert, gerade weil die gesetzmäßige Zusammensetzung des Deutschen Bundestages zu
gewährleisten sei. Tatsächliche Unsicherheiten seien soweit wie möglich aufzuklären
und bei Unaufklärbarkeit nach den einschlägigen Regelungen zuzurechnen. Der Bun-
destag habe seine Entscheidung nicht als politisch gestaltender Wahlrechtsgesetzgeber
getroffen, sondern in Wahrnehmung seiner Wahlprüfungsfunktion. Es sei nicht ersicht-
lich, weshalb insoweit die Beachtung der verfassungsrechtlichen Grenzen nicht umfas-
send gerichtlich kontrolliert werden solle. Auch der Umstand, dass der Bundestag bei
der Wahlprüfung in eigener Sache entscheide, spreche gegen eine Beschränkung der
Kontrolldichte.

 2. Der Beweis des ersten Anscheins sei ein vollwertiger und in den Verfahren vor dem    84
Bundesverfassungsgericht zulässiger Beweis. Soweit ein Vorgang allgemein nach ei-
nem durch Regelmäßigkeit, Üblichkeit und Häufigkeit geprägten Muster abzulaufen
pflege, dürfe das Gericht auch im Einzelfall von diesem Vorgang ausgehen, sofern keine
die Grundlage dieses Rückschlusses erschütternden Anhaltspunkte vorlägen.

 Übermäßige Darlegungs- und Beweisanforderungen verkennten Ziel und Zweck des            85
Verfahrens der Wahlprüfungsbeschwerde. Die Fehler der unzulässigen Schließung von
Wahllokalen, der zu langen Wartezeiten und der zu späten Stimmabgaben seien solche,
bei denen die Schwierigkeit der Darlegung im tatsächlichen Bereich ganz erheblich über
das Maß an Schwierigkeiten hinausgehe, das bislang Gegenstand der Rechtsprechung
gewesen sei. Die Nachweismöglichkeit dieser Wahlfehler aufgrund der Niederschriften
sei erheblich beeinträchtigt; insbesondere seien Wartezeiten nicht oder unzureichend
dokumentiert. Gerade solche Nachweisprobleme könnten nicht einseitig zulasten der
Beschwerdeführerin gewertet werden. Sie habe daher mit ihrem Vorbringen die Darle-
gungs- und Beweislast hinsichtlich des Vorliegens der behaupteten Wahlfehler erfüllt.

 3. § 60 Satz 2 BWahlO rechtfertige keine pauschale und generelle Wahlzeitverlänge-      86
rung im Falle massiver organisatorischer Mängel bei der Vorbereitung und Durchfüh-
rung der Wahl. Die im Jahr 2020 eingeführte Formulierung „aus Platzgründen davor“ ha-
be eine begrenzende Funktion. Die pauschale Zeitgrenze 18:30 Uhr überzeuge nicht; sie
verfehle Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Kontext und Systematik der Regelung sowie
das hinter ihr stehende verfassungsrechtliche Spannungsverhältnis.


                                        26/80

 4. Vom Vorliegen weiterer Wahlfehler sei auszugehen.                                     87

  a) Die Feststellungen des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin seien geeignet,     88
weitere bei der Bundestagswahl aufgetretene Wahlfehler nachzuweisen. Es handele
sich zu einem erheblichen Teil um solche Fehler, die jeweils einheitliche äußere Wahl-
abläufe beträfen (verspätete Öffnung, Unterbrechung, Wartezeiten, verspätete Stimm-
abgabe). Dem Rückgriff auf dieses Urteil stehe auch nicht der Umstand entgegen, dass
es erst nach dem Beschluss des Deutschen Bundestages verkündet worden sei. Der Deut-
sche Bundestag sei verpflichtet gewesen, sich die verfügbaren und vom Verfassungsge-
richtshof eingeholten Informationen selbst zu beschaffen. Zudem habe die mündliche
Verhandlung vor dem Verfassungsgerichtshof schon am 28. September 2022 stattgefun-
den.

 b) Einzuräumen sei, dass mehrere von der Beschwerdeführerin als fehlerbehaftet be-       89
zeichnete Wahlbezirke vom Bundestagsbeschluss bereits erfasst seien und insoweit auf-
grund der Zuordnung zu einem falschen Wahlkreis eine Abweichung unzutreffend be-
hauptet worden sei. Dies betreffe namentlich den Wahlbezirk 76 03 312 und die
Wahlbezirke, die bei der Bundestagswahl – anders als bei der Abgeordnetenhauswahl –
dem Wahlkreis 83 und nicht dem Wahlkreis 76 zugeordnet gewesen seien.

  c) Die Beschwerdeführerin benennt sodann die Fälle, in denen der Deutsche Bundes-       90
tag ihrer Auffassung nach zu Unrecht keine Wahlfehler festgestellt oder den Sachverhalt
nicht weiter aufgeklärt habe. Es handele sich um die Wahlbezirke 75 01 314, 76 03 303,
76 03 314, 76 03 323, 76 03 406, 76 03 413, 76 03 618, 76 03 700, 76 03 703, 77 12 113,
83 03 706, 83 03 802, 83 03 804, 83 03 805, 83 03 916, 83 03 922 und 83 03 926, für de-
ren Beurteilung sich die Beschwerdeführerin im Wesentlichen auf das Urteil des Verfas-
sungsgerichtshofs des Landes Berlin vom 16. November 2022 stützt.

 d) Über die Feststellungen des Deutschen Bundestages und des Verfassungsgerichts-        91
hofs des Landes Berlin hinaus lägen Hinweise auf weitere Wahlfehler vor. Zumindest in
den sechs Wahlkreisen 75, 76, 77, 79, 80 und 83 seien flächendeckend mandatsrelevan-
te Wahlfehler bei der Zweitstimmenwahl sowie in den Wahlkreisen 76 und 77 flächen-
deckend auch bei der Erststimmenwahl verwirklicht. Das Bundesverfassungsgericht sei
hier nicht durch eine vermeintliche Einschätzungsprärogative des Deutschen Bundesta-
ges beschränkt. Es sei plausibel, aus Wahlhandlungen nach 18:30 Uhr abzuleiten, dass
es auch schon im Tagesverlauf Wartezeiten gegeben habe. Dies schließe jedoch nicht
aus, dass es auch ohne ein verspätetes Ende der Wahlhandlung im Tagesverlauf zu War-
tezeiten gekommen sei. Aus der fehlenden Dokumentation dürfe nicht gefolgert wer-
den, dass diese nicht vorgelegen hätten.

 5. Die Unterscheidung zwischen Erst- und Zweitstimmenwahl sei zulässig. Aus § 44         92
Abs. 2 BWahlG folge nichts anderes, auch wenn dieser auf die Vorschriften der Haupt-
wahl verweise. § 44 Abs. 1 BWahlG sei nicht nur räumlich zu verstehen. Das Bundes-
wahlgesetz eröffne daher die Möglichkeit einer gespaltenen Wiederholungswahl. Dass
die Zweitstimmenwahl in den Wahlkreisen 75, 76, 77, 79, 80 und 83 vollständig zu wie-
derholen sei, ergebe sich aus den zahlreichen und schweren Wahlfehlern, welche die


                                         27/80

Legitimationsfunktion der Wahl erheblich beschädigt hätten. Das Vertrauen in die Wahl
könne nur durch deren Wiederholung in diesen Wahlkreisen wiederhergestellt werden.
Die Schutzwürdigkeit der Bestandsinteressen sei demgegenüber herabgesetzt. Auch die
Integrationsfunktion der Wahl sei vorliegend erheblich beeinträchtigt.

  Das Wahlfehlerfolgenrecht werde nicht umfassend vom Gedanken der Fehlerfolgen-         93
begrenzung bestimmt. Die Grundlage für einen eigenständigen Bestandsschutz entfal-
le, wenn die Wahl nach Umfang und Schwere ganz erheblich von Fehlern betroffen sei.
Die Bildung eines Durchschnittswerts fehlerhafter Wahlbezirke in ganz Berlin verdecke
eine „deutlich überproportionale Fehlerballung“ in den benannten sechs Wahlkrei-
sen 75, 76, 77, 79, 80 und 83. Dem müsse durch die komplette Wiederholung der Abga-
be der Zweitstimme in diesen Wahlkreisen Rechnung getragen werden.

                                          V.
 Der Senat hat die Verfahrensakten des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin in      94
dem Verfahren über die Gültigkeit der Wahlen zum 19. Berliner Abgeordnetenhaus und
zu den Bezirksverordnetenversammlungen (VerfGH Berlin, Urteil vom 16. November
2022 - VerfGH 154/21 -) beigezogen. Den Verfahrensakten beigefügt sind die Nieder-
schriften von 2.251 Urnenwahlbezirken; die Niederschriften der fünf übrigen Urnen-
wahlbezirke hat die Landeswahlleitung zur Verfügung gestellt. Der Senat hat die Nie-
derschriften ausgewertet und auf dieser Grundlage die Landeswahlleitung um
Aufklärung über das Wahlgeschehen in 35 näher benannten Urnenwahlbezirken gebe-
ten. Die Landeswahlleitung hat vor der mündlichen Verhandlung schriftlich Stellung ge-
nommen und hierbei auch mitgeteilt, mit welchen weiteren Urnenwahlbezirken die
Prüffälle über einen Briefwahlbezirk verbunden waren.

                                         VI.
 In der mündlichen Verhandlung am 18. Juli 2023 haben die Beschwerdeführerin und         95
der Deutsche Bundestag ihr Vorbringen vertieft und ergänzt. Als sachkundige Auskunfts-
personen sind die Bundeswahlleiterin, der Landeswahlleiter für das Land Berlin sowie
der stellvertretende Landeswahlleiter gehört worden.

                                         VII.
 1. Im Nachgang zur mündlichen Verhandlung ist der Deutsche Bundestag um Stellung-       96
nahme zu dem Wahlgeschehen in drei Urnenwahlbezirken (75 01 118, 75 01 317,
75 01 722) gebeten worden. Die Wahl in diesen Bezirken hatte er auf der Grundlage von
unbezifferten Wartezeiten oder Wartezeiten von unter 60 Minuten für ungültig erklärt,
ohne dass die Wahlhandlung unterbrochen oder erst nach 18:30 Uhr beendet worden
sei. Der Deutsche Bundestag hat daraufhin weitere Wahlbezirke benannt, in denen War-
tezeiten von bis zu einer Stunde aufgetreten seien und dies vom Wahlprüfungsaus-
schuss als Folge unzureichender Ausstattung der Wahllokale mit Wahlkabinen gewertet
worden sei. Zugleich hat er ausgeführt, der Wahlprüfungsausschuss habe sich nicht an
einer zeitlichen Grenze orientiert, sondern auch Wahlbezirke ohne bezifferte Wartezeit



                                        28/80

als wahlfehlerhaft berücksichtigt. Zudem hat er zu den 35 vom Senat benannten weite-
ren Urnenwahlbezirken Stellung genommen und in 17 Fällen Wahlfehler eingeräumt.

  2. Ebenfalls im Nachgang zur mündlichen Verhandlung ist der Landeswahlleiter um          97
Prüfung gebeten worden, ob der Beschluss des Deutschen Bundestages vom 10. No-
vember 2022 in tatsächlicher Hinsicht umgesetzt werden kann. Mit Schreiben vom
8. September 2023 und vom 19. September 2023 hat der Landeswahlleiter hierzu sowie
zur Auszählung von Briefwahlstimmen (s.o. Rn. 8 f.) ausgeführt. Insbesondere hat er
dargelegt, dass im Wahlkreis 81 Wahlbriefe mit dem Ziel gleichmäßiger Arbeitsbelas-
tung und beschleunigter Feststellung des Wahlergebnisses umverteilt worden seien.
Aus den im Beschluss des Deutschen Bundestages für ungültig erklärten Briefwahlbezir-
ken seien insgesamt 1.080 Wahlbriefe auf andere Briefwahlbezirke umverteilt worden.
Außerdem seien erst am Wahltag bei den Bezirkswahlämtern eingegangene Wahlbriefe
nicht an die zuständigen, sondern an ortsnähere – insgesamt 31 – Briefwahlbezirke ver-
teilt worden. Die Zahl der verteilten Wahlbriefe belaufe sich bei 30 dieser Bezirke auf
insgesamt 1.795.

  3. Zu diesem Schreiben haben die Beschwerdeführerin und der Deutsche Bundestag           98
Stellung genommen. Letzterer macht geltend, dass sich die Ausführungen des Landes-
wahlleiters nicht auf die tatsächliche Durchführbarkeit des Beschlusses vom 10. Novem-
ber 2022 bezögen, sondern auf den Umfang der Wiederholungswahl unter Berücksich-
tigung weiterer Mängel, die nicht Gegenstand des Wahlprüfungsverfahrens gewesen
seien. Der Beschluss des Deutschen Bundestages entfalte aber insoweit Sperrwirkung.

 Die Beschwerdeführerin trägt vor, aufgrund der Umverteilung der Wahlbriefe sei eine       99
Erstreckung der Wiederholungswahl auf die betroffenen Wahlbezirke geboten, da die
Gleichheit der Wahl erfordere, im Rahmen des Möglichen doppelte Stimmabgaben oder
die Nichtzählung einer Stimme zu vermeiden.

                                          B.
  Gemäß § 48 Abs. 2 BVerfGG ist von einer Wiedereröffnung der mündlichen Verhand-         100
lung abgesehen worden. Soweit der Landeswahlleiter des Landes Berlin mit seinem
Schreiben vom 8. September 2023 seinen Sachvortrag erweitert hat, ist der Beschwer-
deführerin und dem Deutschen Bundestag rechtliches Gehör gewährt worden. Dass die
Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung zu einer weiteren Förderung des Verfah-
rens führen könnte, stand nicht zu erwarten.

                                          C.
 Die gemäß Art. 41 Abs. 2 GG, § 48 BVerfGG zulässige Wahlprüfungsbeschwerde ist teil-     101
weise begründet.

 Dem Bundesverfassungsgericht obliegt es, im Rahmen der Wahlprüfungsbeschwerde            102
den angegriffenen Beschluss des Deutschen Bundestages in formeller und materieller
Hinsicht zu überprüfen (I.). Diese Überprüfung ergibt, dass der Wahlprüfungsausschuss
seinen Amtsermittlungspflichten nicht in vollem Umfang nachgekommen ist (II.). Die


                                         29/80

materielle Prüfung führt dazu, dass einerseits die Bundestagswahl in weiteren 25 Wahl-
bezirken des Landes Berlin für ungültig zu erklären und andererseits die Ungültigerklä-
rung der Wahl in zehn Wahlbezirken im angegriffenen Beschluss des Deutschen Bundes-
tages aufzuheben ist (III.). Darüber hinaus führen die erst im Wahlprüfungsbeschwerde-
verfahren bekanntgewordenen Besonderheiten der Auszählung von Briefwahlstimmen
zur Ungültigerklärung der Bundestagswahl in weiteren sechs Briefwahlbezirken und
den sechs Urnenwahlbezirken, die mit diesen Briefwahlbezirken verknüpft sind (IV.).

                                             I.
  Die Wahlprüfung dient der Feststellung der ordnungsgemäßen Zusammensetzung des               103
Parlaments und dem Schutz des subjektiven Wahlrechts der Bürgerinnen und Bürger
(1.). Sie ist zunächst Sache des Deutschen Bundestages (2.). Das Bundesverfassungsge-
richt überprüft im Wahlprüfungsbeschwerdeverfahren dessen Entscheidung grundsätz-
lich in vollem Umfang unter Berücksichtigung der dem Wahlprüfungsausschuss einge-
räumten Entscheidungsspielräume (3.).

 1. Bei der Wahlprüfung steht der Schutz des objektiven Wahlrechts im Vordergrund              104
(vgl. BVerfGE 1, 430 <433>; 40, 11 <32>; 48, 271 <280>; 66, 369 <378>). Das Wahlprü-
fungsverfahren soll die richtige Zusammensetzung des Parlaments gewährleisten (vgl.
BVerfGE 1, 430 <433>; 37, 84 <89>; 85, 148 <159>; 122, 304 <305 f.>) und dient zu-
gleich der Feststellung der Verletzung subjektiver Rechte bei der Vorbereitung und
Durchführung der Wahl (§ 1 Abs. 1 WahlPrüfG, § 48 Abs. 1 BVerfGG). Dies setzt die Prü-
fung der Einhaltung der Wahlgrundsätze des Grundgesetzes und der einfachrechtlichen
Vorschriften des Wahlrechts auf der Grundlage des Einspruchsvorbringens voraus.

  Der Umfang der Wahlprüfung ist dadurch begründet, dass die Abgeordneten im demo-             105
kratisch verfassten Staat des Grundgesetzes ihre Legitimation nur aus der Wahl beziehen
können (vgl. BVerfGE 97, 317 <323>; 122, 304 <307>). Die Ausübung des Wahlrechts
stellt sich als essentielle Teilhabe des Volkes an der Staatsgewalt dar (vgl. BVerfGE 8, 104
<115>; 83, 60 <71>; 122, 304 <307>). Die Wahl zum Deutschen Bundestag ist ein für die
Willensbildung im demokratischen Staat des Grundgesetzes unverzichtbarer Akt. In der
repräsentativen Demokratie müssen Wahlen periodisch wiederkehrend stattfinden, um
dem Volk, von dem gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG alle Staatsgewalt ausgeht, die Mög-
lichkeit zu geben, die Ausübung staatlicher Gewalt zu legitimieren (vgl. BVerfGE 41, 399
<414>). Erforderlich ist regelmäßig eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk
zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern (vgl. BVerfGE 47,
253 <275>; 52, 95 <130>; 77, 1 <40>; 93, 37 <66>; 107, 59 <87>). Dabei stellt sich die
Wahl als der zentrale Legitimationsakt dar. Die Wahlprüfung dient dazu, die Beachtung
des Rechts auf Teilhabe an diesem Organisationsakt und die Ordnungsgemäßheit der
Zusammensetzung des daraus hervorgegangenen Parlaments zu kontrollieren.

 2. Die Wahlprüfung ist zunächst Sache des Deutschen Bundestages (Art. 41 Abs. 1 GG).          106
Dieser hat das Vorliegen des behaupteten Wahlfehlers, ausgehend von einem hinrei-
chend substantiierten Sachvortrag und beschränkt auf den Einspruchsgegenstand, von
Amts wegen zu ermitteln (vgl. BVerfGE 40, 11 <30>; 66, 369 <378 f.>; 146, 327 <364 f.


                                           30/80

Rn. 92>; 160, 129 <141 f. Rn. 46> – Wahlprüfungsbeschwerde 19/VIII - Ermittlungs-
pflichten Wahlprüfungsausschuss).

  Dabei hängt der Umfang der Ermittlungspflicht wesentlich von der Art des beanstande-         107
ten Wahlergebnisses sowie dem konkret gerügten Wahlmangel ab (vgl. BVerfGE 85, 148
<160>; 146, 327 <365 Rn. 92>; 160, 129 <142 Rn. 46>). Besteht die Möglichkeit, dass
sich der behauptete Wahlfehler auf die Zusammensetzung des Parlaments ausgewirkt
hat, liegt mit Blick auf die Legitimationsfunktion der Wahl grundsätzlich ein Interesse an
einer vollumfänglichen Sachaufklärung vor. Ist hingegen eine Relevanz des geltend ge-
machten Wahlfehlers für die Mandatszuteilung ausgeschlossen, kann dies im Interesse
der zügigen Feststellung der ordnungsgemäßen Zusammensetzung des Deutschen Bun-
destages dazu führen, dass die Pflicht zur Ermittlung des dem Wahleinspruch zugrunde-
liegenden Sachverhalts beschränkt ist (vgl. BVerfGE 85, 148 <160>).

 Einfachrechtlich trägt dem § 5 Abs. 3 WahlPrüfG Rechnung, gegen den keine verfas-             108
sungsrechtlichen Bedenken bestehen (vgl. BVerfGE 160, 129 <145 ff. Rn. 56 ff.>). Da-
nach ist der Wahlprüfungsausschuss im Rahmen der Vorprüfung berechtigt, Auskünfte
einzuholen sowie Zeugen und Sachverständige vernehmen und beeidigen zu lassen,
soweit deren Anwesenheit im – gegebenenfalls nach § 6 Abs. 1 WahlPrüfG anzuberau-
menden – Verhandlungstermin nicht erforderlich ist oder nicht zweckmäßig erscheint
(§ 5 Abs. 3 Satz 1 WahlPrüfG). Zur Prüfung der Feststellung, dass bei der Vorbereitung
oder Durchführung der Wahl Rechte einer einsprechenden Person oder einer Gruppe
einsprechender Personen verletzt wurden, führt der Wahlprüfungsausschuss Ermittlun-
gen, die über die Einholung von Auskünften hinausgehen, in der Regel nur dann durch,
wenn eine Auswirkung der Rechtsverletzung auf die Verteilung der Sitze im Bundestag
nicht auszuschließen ist (§ 5 Abs. 3 Satz 2 WahlPrüfG). Eine darüberhinausgehende Ver-
pflichtung, weitere Ermittlungen anzustellen, ist nur anzunehmen, wenn jede andere
Entscheidung des Wahlprüfungsausschusses mit Blick auf die Bedeutung des Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG sowie das Gebot effektiven Rechtsschutzes im Wahlprüfungsverfahren
offensichtlich fehlerhaft wäre (vgl. BVerfGE 160, 129 <157 Rn. 92>).

  3. a) Gegen die Entscheidung des Bundestages ist die Beschwerde an das Bundesver-            109
fassungsgericht zulässig (Art. 41 Abs. 2 GG, § 48 BVerfGG). Dieses überprüft den angegrif-
fenen Beschluss des Deutschen Bundestages in formeller und materieller Hinsicht (vgl.
BVerfGE 89, 243 <249>; 121, 266 <289>). Zudem hat das Gericht, insoweit über den Prü-
fungsumfang der Wahlprüfungsentscheidung des Deutschen Bundestages hinausge-
hend (vgl. BVerfGE 160, 129 <145 Rn. 47>), die Verfassungsmäßigkeit der anzuwenden-
den Vorschriften zu prüfen, sofern es auf diese ankommt (vgl. BVerfGE 16, 130 <135 f.>;
146, 327 <348 Rn. 55>). Das Bundesverfassungsgericht unterzieht die Wahlprüfungs-
entscheidung des Deutschen Bundestages grundsätzlich einer umfassenden rechtlichen
Kontrolle. Es ist nicht auf eine Vertretbarkeitskontrolle beschränkt, hat aber die Entschei-
dungsspielräume zu beachten, die das einfache Recht dem Deutschen Bundestag ein-
räumt.

 Für eine grundsätzlich umfassende Prüfung spricht nicht zuletzt der Gesichtspunkt der         110



                                           31/80

„Entscheidung in eigener Sache“. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Recht-
sprechung regelmäßig darauf hingewiesen, dass in Fällen, in denen die parlamenta-
rische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird, die Gefahr besteht, dass
sie sich nicht von gemeinwohlbezogenen Erwägungen, sondern dem Ziel des eigenen
Machterhalts leiten lässt, und daraus die Notwendigkeit einer strikten verfassungsge-
richtlichen Kontrolle abgeleitet (vgl. BVerfGE 120, 82 <105>; 129, 300 <322 f.>; 130,
212 <229>; 135, 259 <289 Rn. 57>). Auch die Wahlprüfungsentscheidung des Deutschen
Bundestages stellt eine solche Entscheidung in eigener Sache dar, da sie den Fortbe-
stand des Parlaments beziehungsweise des Mandats einzelner Abgeordneter betrifft.

  b) Demgemäß ist im Wahlprüfungsbeschwerdeverfahren auch ein Tätigwerden des                111
Bundesverfassungsgerichts als Tatsacheninstanz nicht von vornherein ausgeschlossen.
Mit Blick darauf, dass das verfassungsgerichtliche Verfahren in weiten Teilen als ein Kon-
trollverfahren ausgestaltet ist, welches einer tatsachenfeststellenden Vorinstanz nach-
folgt, wird der Umfang der Tatsachenkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht al-
lerdings durch die Ausgestaltung und den Umfang des primären
Tatsachenfeststellungsverfahrens beeinflusst. § 26 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG normiert dar-
über hinaus eine eigenständige Untersuchungskompetenz des Bundesverfassungsge-
richts, die die Tatsachenfeststellung durch den Deutschen Bundestag im Wahlein-
spruchsverfahren ergänzt (vgl. BVerfGE 160, 129 <162 Rn. 106>).

  aa) Für das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht wird durch § 26 Abs. 1              112
BVerfGG die Geltung des Amtsermittlungsgrundsatzes angeordnet (vgl. BVerfGE 107, 339
<388 f.> unter Verweis auf BVerfGE 93, 248 <256 f.>). Danach ist das Gericht nicht darauf
beschränkt, die Beweise zu erheben, die ihm von den Beteiligten angetragen worden
sind. Vielmehr hat es von Amts wegen für die notwendige Aufklärung des Sachverhalts
zu sorgen (vgl. BVerfGE 107, 339 <388>; Lenz/Hansel, BVerfGG, 3. Aufl. 2020, § 26 Rn. 1).
Förmliche Beweisanträge der Verfahrensbeteiligten sind lediglich als Beweisanregun-
gen anzusehen (vgl. Zöbeley/Dollinger, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG,
2. Aufl. 2005, § 26 Rn. 5; so allgemein auch, aber wohl a.A. für Verfahren nach § 28
Abs. 1 BVerfGG Lechner/Zuck, BVerfGG, 8. Aufl. 2019, § 26 Rn. 5 Fn. 11; allgemein a.A.
wohl Lenz/Hansel, BVerfGG, 3. Aufl. 2020, § 26 Rn. 10). Demgemäß hat das Gericht selb-
ständig die Beweise zu bestimmen und die Ermittlungen anzustellen, die zur Klärung
des entscheidungserheblichen Sachverhalts erforderlich sind (vgl. F. Klein, in: Schmidt-
Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 26 Rn. 9 <Jan. 1987>). Es ist nicht auf die Ermittlung
der von den Beteiligten vorgetragenen Umstände beschränkt, sondern hat umfassend
die dem Rechtsstreit zugrundeliegenden Tatsachen zu erforschen (vgl. BVerfGE 1, 299
<316>; 107, 339 <388 f.> <nicht entscheidungstragende Mehrheit>).

  bb) Aus dem Untersuchungsgrundsatz folgt, dass für eine Beweislastentscheidung zu-         113
lasten derjenigen, die eine Wahl durchgeführt haben, kein Raum ist. Wenn nach Aus-
schöpfung aller Möglichkeiten entscheidungserhebliche Tatsachen nicht zweifelsfrei
festgestellt werden können, sodass sich nicht aufklären lässt, ob ein Wahlfehler vorliegt,
bleibt die Wahlprüfungsbeschwerde ohne Erfolg (vgl. BVerfGE 146, 327 <365 Rn. 92>;
160, 129 <141 f. Rn. 46>).


                                          32/80

  cc) Die dem Deutschen Bundestag im Wahleinspruchsverfahren eingeräumten Mög-               114
lichkeiten, entsprechend seiner Einschätzung die Aufklärung zu beschränken, sind durch
das Bundesverfassungsgericht zu beachten. Insoweit erfährt der Untersuchungsauftrag
gemäß § 26 Abs. 1 BVerfGG durch § 5 Abs. 3 Satz 2 WahlPrüfG eine Einschränkung (vgl.
BVerfGE 160, 129 <163 f. Rn. 109>). Gegenstand der Wahlprüfungsbeschwerde gemäß
Art. 41 Abs. 2 GG, § 48 Abs. 1 BVerfGG ist allein die Entscheidung des Deutschen Bundes-
tages über den Wahleinspruch; entsprechend wird der Gegenstand der Wahlprüfung
durch das Einspruchsverfahren vor dem Deutschen Bundestag bestimmt (vgl. BVerfGE
66, 369 <378 f.> m.w.N.). Hat der Deutsche Bundestag verfahrensfehlerfrei von weite-
ren Ermittlungen gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 WahlPrüfG abgesehen, besteht für das Bundes-
verfassungsgericht weder die Veranlassung noch die Befugnis, weitergehende Ermitt-
lungen anzustellen. Daher ist das Bundesverfassungsgericht Tatsacheninstanz zunächst
nur für die Geschehensabläufe im Verfahren des Wahlprüfungsausschusses und des
Deutschen Bundestages, nicht auch für die Geschehensabläufe, die Gegenstand der Prü-
fung durch den Wahlprüfungsausschuss waren. Nur wenn sich die Beweiserhebung des
Deutschen Bundestages selbst als lückenhaft oder in sonstiger Weise unzureichend er-
weist, kann das Bundesverfassungsgericht als letzte Instanz des Wahlprüfungsverfah-
rens (vgl. BVerfGE 16, 130 <135 f.>) auch insoweit tätig werden.

  dd) Soweit der Deutsche Bundestag demgegenüber geltend macht, in Fällen tatsächli-         115
cher Ungewissheit oder bei rechtlich schwierigen und ungeklärten Fragen sei Vorausset-
zung der Feststellung eines Rechtsfehlers, dass in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht
die angegriffene Wahlprüfungsentscheidung als nicht mehr vertretbar angesehen wer-
den könne, ist dem nicht zu folgen. Wenn zur Begründung vorgebracht wird, die Verrin-
gerung der Kontrolldichte im Wahlprüfungsverfahren folge aus dem weiten Spielraum
des Gesetzgebers bei der Konkretisierung der Wahlrechtsgrundsätze, ist dies nicht nach-
vollziehbar. Die dem Deutschen Bundestag gemäß Art. 41 Abs. 1 GG zugewiesene Auf-
gabe der Wahlprüfung ist von dem gesetzgeberischen Gestaltungsauftrag gemäß
Art. 38 Abs. 3 GG zu unterscheiden. Gegenstand des Wahlprüfungsverfahrens ist die Fra-
ge, ob das geltende Wahlrecht eingehalten worden ist. Der Deutsche Bundestag unter-
liegt bei der Wahrnehmung seiner Aufgabe vollumfänglicher verfassungsgerichtlicher
Kontrolle. Dass der Gesetzgeber die Möglichkeit hat, das geltende Wahlrecht im Rahmen
des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG zu ändern, ist dabei ohne Belang. Der ihm im Rahmen des
Art. 38 Abs. 3 GG übertragene Gestaltungsauftrag wirkt nicht auf seine Aufgabe zurück,
im Wege der Rechtskontrolle die Einhaltung der Vorgaben des aktuellen Wahlrechts zu
überprüfen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Hinweisen auf die bisherige
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 85, 148 <161>; 160, 129
<157 Rn. 92>). Die vom Bundestag in Bezug genommenen Entscheidungspassagen be-
treffen verfahrensrechtliche Fragen, bei denen den Wahlprüfungsorganen einfachrecht-
lich ein Entscheidungsspielraum eingeräumt ist. Beschränkungen der materiellen Kon-
trolle einer Wahlprüfungsentscheidung können ihnen hingegen nicht entnommen
werden.




                                          33/80

                                          II.
 Der Beschluss des Deutschen Bundestages beruht zum Teil auf einer unzureichenden         116
Aufklärung des Wahlgeschehens (1.). Deshalb hat das Bundesverfassungsgericht im
Rahmen seiner Amtsaufklärungspflicht die Auswertung der Niederschriften der einzel-
nen Wahlbezirke nachgeholt (2.).

 1. a) Mängel im Verfahren des Deutschen Bundestages können für die Beschwerde nur        117
dann beachtlich sein, wenn sie wesentlich sind und der Entscheidung die Grundlage
entziehen (vgl. BVerfGE 89, 243 <249>; 89, 291 <299>; 121, 266 <289>; 123, 39 <65>;
160, 129 <141 Rn. 45>). Als ein solcher Mangel kommt vorliegend eine Verletzung der
Amtsermittlungspflicht in Betracht.

  b) Bereits der Einspruch des Bundeswahlleiters ist auf die Wiederholung der Bundes-     118
tagswahl in sechs Wahlkreisen gerichtet. Angesichts dessen war nicht auszuschließen,
dass den gerügten Wahlfehlern Mandatsrelevanz zukam. Insoweit war eine vollum-
fängliche Sachaufklärung geboten. Darüber hinaus sah sich der Wahlprüfungsausschuss
veranlasst, aufgrund der Vielzahl der erhobenen Wahleinsprüche das gesamte Berliner
Wahlgeschehen in den Blick zu nehmen (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 41).

 c) Soweit der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin über die in der Liste des Wahl-   119
prüfungsausschusses enthaltenen Fälle hinaus weitere Wahlbezirke ermittelt hat, in de-
nen Wahlfehler vorlagen, ergeben sich daraus allerdings keine korrespondierenden
Amtsermittlungspflichten für den Deutschen Bundestag. Die Feststellungen des Verfas-
sungsgerichtshofs des Landes Berlin können nicht ohne Weiteres auf die Prüfung der
Bundestagswahl übertragen werden, weil der Verfassungsgerichtshof nicht das Vorlie-
gen von Wahlfehlern bei der Bundestagswahl, sondern bei den Wahlen zum Abgeord-
netenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen untersuchte. Dabei stellte er
zahlreiche Wahlfehler fest, die die Bundestagswahl nicht betrafen, wie etwa die Nicht-
ausgabe von Erststimmzetteln für die Wahlen zum Abgeordnetenhaus und von Stimm-
zetteln zur Bezirksverordnetenversammlung sowie die Ausgabe von Stimmzetteln an-
derer Wahlkreise bei der Abgeordnetenhauswahl.

  d) Der Deutsche Bundestag hat seinen Aufklärungspflichten jedoch nicht in jeder Hin-    120
sicht Rechnung getragen, weil er seine Feststellungen auf die Auswertung der behan-
delten Wahleinsprüche und das Vorbringen im Verfahren vor dem Wahlprüfungsaus-
schuss gestützt, aber dabei die Niederschriften der einzelnen Wahlbezirke trotz
entgegenstehender Anhaltspunkte nicht ausgewertet hat. Diese Verfahrensentschei-
dung ist nicht tragfähig, soweit sie die Aussagekraft der Niederschriften ohne eigene
Prüfung in Abrede stellt.

 aa) Die Beiziehung und Auswertung der Niederschriften aus den einzelnen Wahlbezir-       121
ken hat vorliegend nahegelegen.

 Gemäß § 72 BWahlO ist über die Wahlhandlung sowie die Ermittlung und Feststellung        122
des Wahlergebnisses eine Niederschrift nach dem Muster der Anlage 29 zu fertigen. Da-
bei sieht der Mustervordruck die Dokumentation „besonderer Vorfälle während der


                                         34/80

Wahlhandlung“ vor, ohne diesen Begriff näher zu erläutern. Die dabei genannten Re-
gelbeispiele (Zurückweisung von Wählern in den Fällen des § 56 Abs. 6 und 7 und des
§ 59 BWahlO) betreffen Fälle, in denen die Aufnahme in die Niederschrift in der Bun-
deswahlordnung angeordnet ist (vgl. § 56 Abs. 7 Satz 2, § 59 Satz 4 BWahlO). Daraus
folgt jedoch nicht, dass in der Niederschrift nur solche Umstände als „besondere Vorfäl-
le“ auszuweisen sind, bei denen sich die Pflicht zur Ausweisung aus der Bundeswahl-
ordnung oder sonstigen Wahlrechtsnormen ergibt. Vielmehr sind als „besondere Vorfäl-
le“ alle Umstände anzusehen, die sich auf den Ablauf der Wahlhandlung in relevanter,
die Stimmabgabe oder das Wahlergebnis beeinflussender Weise ausgewirkt haben kön-
nen.

  Die Wahlniederschrift hat gemäß § 72 BWahlO der Schriftführer als Mitglied des Wahl-      123
vorstands zu fertigen. Es ist davon auszugehen, dass diese Aufgabe regelmäßig in sorg-
fältiger Weise wahrgenommen wird. Demgemäß können die Niederschriften regelmä-
ßig Hinweise zum Ablauf der Wahl geben, die geeignet sind, das Vorliegen von
Wahlfehlern zu bestätigen oder zu widerlegen.

 Soweit demgegenüber geltend gemacht wird, die Niederschriften der einzelnen Wahl-          124
bezirke seien im vorliegenden Fall „größtenteils unbrauchbar“ (vgl. CDU/CSU-Fraktion,
BTDrucks 20/4000, S. 7), ist dies wiederum nicht nachvollziehbar. Auch wenn nach den
Ermittlungen des Wahlprüfungsausschusses anzunehmen ist, dass einzelne Wahlnie-
derschriften lückenhaft sind und für das Vorliegen von Wahlfehlern relevante „besonde-
re Vorfälle“ nicht ausweisen, folgt daraus nicht, dass die Niederschriften in denjenigen
Fällen, in denen solche Vorfälle dokumentiert werden, den Wahlverlauf fehlerhaft wie-
dergeben und daher nicht verwertbar sind.

  bb) Gleichwohl haben – im Unterschied zum Verfassungsgerichtshof des Landes Ber-          125
lin – weder der Bundeswahlleiter oder die Landeswahlleitung Berlin noch der Wahlprü-
fungsausschuss selbst diese Niederschriften beigezogen und ausgewertet. Der Bundes-
wahlleiter hatte auf sie keinen Zugriff. Die Landeswahlleitung Berlin beschränkte sich
auf die Niederschriften der Kreiswahlausschüsse und die Befragung von in einzelne
Sachverhalte involvierten Personen (Wahlvorstände, Beschäftigte der Bezirkswahläm-
ter, Kreiswahlleiterinnen und Kreiswahlleiter). Der Wahlprüfungsausschuss hatte zwar
Zugriff jedenfalls auf einen Teil der Wahlniederschriften, hat sich mit diesen aber eben-
falls nicht näher befasst. Stattdessen hat er darauf verwiesen, dass aus dem Schweigen
der Niederschriften nicht auf das Fehlen von Wahlfehlern geschlossen werden könne
(vgl. BTDrucks 20/4000, S. 57). Dem ist zu folgen, da nicht auszuschließen ist, dass die
Niederschriften hinsichtlich der Entstehung von Wartezeiten und der Bildung von Warte-
schlangen lückenhaft sind und für die Beurteilung des Vorliegens von Wahlfehlern rele-
vante Vorfälle nicht ausweisen. Dies rechtfertigt jedoch den Verzicht auf die Beiziehung
und Auswertung der Niederschriften aus den einzelnen Wahlbezirken nicht.

 Auch wenn nicht davon auszugehen ist, dass aus dem Schweigen der Niederschriften           126
auf das Nichtvorliegen von Wahlfehlern geschlossen werden kann (vgl. BTDrucks 20/
4000, S. 57), ist es umgekehrt nicht ausgeschlossen, dass die Durchsicht der Nieder-



                                          35/80

schriften zur Feststellung des Vorliegens weiterer Wahlfehler geführt hätte. Bei einer
Auswertung der Niederschriften hätte die Möglichkeit bestanden, einzelne, bisher nicht
erfasste wahlfehlerrelevante Vorgänge aufzudecken. Die Annahme, dass die Dokumen-
tation besonderer Vorfälle unvollständig war, weil diese außerhalb des Blickfelds des
Wahlvorstands auftraten (etwa Warteschlangen) oder der Wahlvorstand angesichts der
Mehrfachwahl und des zum Teil erheblichen Andrangs mit anderen Aufgaben befasst
war (Ausgabe der Stimmzettel, Organisieren weiterer Stimmzettel, Umsetzung der Hy-
gienevorgaben, Stimmabgabevermerk, ggf. „Schlangenmanagement“), schließt die
Möglichkeit nicht aus, durch die Auswertung der Niederschriften weitere Fehler festzu-
stellen.

  cc) Da sich der Wahlprüfungsausschuss veranlasst sah, seine Ermittlungen auf das ge-     127
samte Berliner Wahlgeschehen auszudehnen (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 41), wäre er zur
Gewährleistung einer möglichst vollumfänglichen Sachverhaltsaufklärung verpflichtet
gewesen, die Niederschriften der einzelnen Wahlbezirke beizuziehen und auszuwerten
oder – etwa durch die Landeswahlleitung – auswerten zu lassen und das Ergebnis der
Auswertung bei der Prüfung des Vorliegens mandatsrelevanter Wahlfehler zu berück-
sichtigen.

  e) Weitere Möglichkeiten zur umfassenden und zügigen Klärung des Wahlgeschehens          128
sind nicht ersichtlich. Es mag zwar möglich sein, anhand der Zahl der Wahlberechtigten
und Wahlkabinen die Wahrscheinlichkeit der Entstehung von Warteschlangen zu ermit-
teln. Verlässliche Rückschlüsse auf das tatsächliche Wahlgeschehen lässt dies aber nicht
zu.

 2. Nachdem der Deutsche Bundestag auf die Beiziehung und Auswertung der Nieder-           129
schriften der einzelnen Wahlbezirke verzichtet hat, obwohl er dazu gehalten gewesen
wäre, ist das Bundesverfassungsgericht nicht gehindert, diese Möglichkeit der Aufklä-
rung des tatsächlichen Wahlgeschehens eigenständig wahrzunehmen.

 Nur in den Konstellationen, in denen der Deutsche Bundestag gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2       130
WahlPrüfG verfahrensfehlerfrei von weiteren Ermittlungen abgesehen hat, besteht für
das Bundesverfassungsgericht weder die Veranlassung noch die Befugnis, weiterge-
hende Ermittlungen anzustellen (vgl. BVerfGE 160, 129 <163 f. Rn. 109> m.w.N.). Vorlie-
gend entspricht es dem Gebot, im Wege der Wahlprüfung möglichst zügig über die ord-
nungsgemäße Zusammensetzung des Parlaments zu entscheiden, davon abzusehen,
dem Bundestag oder dem Wahlprüfungsausschuss die Nachholung der bisher unterlas-
senen Auswertung der Niederschriften der einzelnen Wahlbezirke aufzugeben, sondern
diese Auswertung durch das Bundesverfassungsgericht selbst vorzunehmen.

                                          III.
 Der Beschluss des Deutschen Bundestages vom 10. November 2022 ist materiell über-         131
wiegend rechtmäßig. Der Bundestag hat in seitens des Bundesverfassungsgerichts im
Wesentlichen nicht zu beanstandender Weise Wahlfehler bei der Vorbereitung und
Durchführung der Wahl zum 20. Deutschen Bundestag in Berlin festgestellt, von denen


                                         36/80

allerdings einzelne Urnenwahlbezirke zusätzlich beziehungsweise nicht betroffen sind
(1.). Zutreffend hat er die Mandatsrelevanz der festgestellten Wahlfehler angenommen
(2.) und als Rechtsfolge eine Wiederholung der Wahl als Zweistimmenwahl in den be-
troffenen Wahlbezirken angeordnet (3.).

  1. In dem angegriffenen Beschluss hat der Deutsche Bundestag die in Betracht kom-         132
menden Wahlfehler ihrem Inhalt nach weitgehend zutreffend bestimmt. Die Feststel-
lung ihres Auftretens in den einzelnen Wahlbezirken ist – von Ausnahmen abgesehen –
nicht zu beanstanden.

 a) Maßstab für die Beurteilung des Vorliegens von Wahlfehlern sind die Wahlgrundsät-       133
ze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG (aa) und die auf deren Grundlage nach Art. 38 Abs. 3 GG
getroffenen wahlrechtlichen Regelungen für die Vorbereitung und Durchführung der
Bundestagswahl (bb).

  aa) Das Bundesverfassungsgericht prüft im Wahlprüfungsbeschwerdeverfahren, ob             134
die wahlrechtlichen Vorschriften mit den Vorgaben der Verfassung in Einklang stehen
(vgl. BVerfGE 16, 130 <135 f.>; 121, 266 <295>; 123, 39 <68>; 132, 39 <47 Rn. 22>) und
ob sie zutreffend angewandt worden sind (vgl. BVerfGE 97, 317 <322>). Die Wahlprü-
fungsbeschwerde ist ein objektivrechtliches Verfahren, welches zwar nur unter be-
stimmten Zulässigkeitsvoraussetzungen eingeleitet werden kann, aber zu einer Über-
prüfung des Beschlusses des Deutschen Bundestages und in diesem Umfang zu einer
Überprüfung der Wahl führt. Dies schließt auch Vorkommnisse ein, die der Deutsche
Bundestag im Rahmen seines Prüfungsumfangs zum Gegenstand seiner Entscheidung
gemacht, aber nicht als Wahlfehler gewertet hat.

  Ausgangspunkt der Prüfung sind die Wahlgrundsätze aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, da        135
Wahlen demokratische Legitimation im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG nur zu vermitteln ver-
mögen, wenn sie allgemein (1), frei (2), gleich (3), geheim (4), öffentlich (5) und un-
mittelbar sind. Die Wahlrechtsordnung und die Anwendung ihrer Vorschriften sind daher
wesentlich von diesen Wahlgrundsätzen geprägt. Gründe für eine unterschiedliche Ge-
wichtung bestehen nicht. Allen Wahlgrundsätzen ist gemeinsam, dass sie grundlegende
Anforderungen an demokratische Wahlen stellen. Ihnen kommt gleichermaßen die
Funktion zu, bei politischen Wahlen und Abstimmungen im Sinne von Art. 20 Abs. 2
Satz 2 GG das demokratische Prinzip wirksam zur Geltung zu bringen (vgl. BVerfGE 99, 1
<13>). Dennoch erschöpft sich die nach Art. 38 Abs. 3 GG dem Bundesgesetzgeber anver-
traute Aufgabe nicht in der Regelung technischer Einzelheiten. Sie erfordert vielmehr
schon im Hinblick auf die Auswahl des Wahlsystems vielfältige Entscheidungen von gro-
ßer Tragweite. Dem Bundesgesetzgeber ist insoweit ein weiter Gestaltungsspielraum
eingeräumt, den er verantwortlich ausfüllen muss.

 (1) Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verbürgt allen   136
Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern das Recht, bei der Wahl zum Deutschen Bundestag
zu wählen (aktives Wahlrecht) und gewählt zu werden (passives Wahlrecht). Er verbie-
tet dem Gesetzgeber, bestimmte Bevölkerungsgruppen aus politischen, wirtschaftli-
chen oder sozialen Gründen von der Ausübung des Wahlrechts auszuschließen (vgl.


                                          37/80

BVerfGE 36, 139 <141>). Grundsätzlich sollen alle Staatsbürger an der Wahl teilnehmen
können (vgl. BVerfGE 59, 119 <125>). Differenzierungen können nur durch Gründe ge-
rechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem
Gewicht wie die Allgemeinheit der Wahl sind (vgl. BVerfGE 132, 39 <47 f. Rn. 25>).

  (2) Der Grundsatz der Freiheit der Wahl gewährleistet, dass die Wählerinnen und Wäh-         137
ler ihr Urteil frei von Zwang und unzulässigem Druck (vgl. BVerfGE 44, 125 <139>; 138,
102 <109 Rn. 27>; 148, 11 <23 Rn. 40>) und in einem freien, unbeeinflussten Prozess
der Willensbildung gewinnen und fällen können (vgl. BVerfGE 20, 56 <97>; 44, 125
<139>; 156, 224 <261 Rn. 103> – Wahlprüfungsbeschwerde 19/VI - Parität). Die Freiheit
der Wahl ist eine unabdingbare Voraussetzung dafür, dass die Wahl dem Gewählten die
erforderliche demokratische Legitimation vermittelt (vgl. BVerfGE 124, 1 <24>). Der
sachliche Geltungsbereich der Wahlfreiheit bezieht sich auf die Freiheit der Wahlbetäti-
gung und der Stimmabgabe (vgl. BVerfGE 124, 1 <24>). Bereits zuvor müssen Wahlvor-
schläge frei von staatlichem oder privatem Druck formuliert werden können. Der Grund-
satz der Freiheit der Wahl gilt also auch schon in der Wahlvorbereitung (vgl. Boehl, in:
Schreiber, BWahlG, 11. Aufl. 2021, § 1 Rn. 24 f.). Am Wahltag soll die wählende Person
die Stimmabgabe im Rahmen der Wahlhandlung umsetzen können. Dies setzt die Mög-
lichkeit voraus, sich mit den Wahlvorschlägen rechtzeitig vertraut zu machen (vgl.
BVerfGE 7, 63 <71>; 79, 161 <166>).

  (3) Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl trägt der vom Demokratieprinzip vorausge-          138
setzten Egalität der Staatsbürger Rechnung (vgl. BVerfGE 41, 399 <413>; 51, 222 <234>;
85, 148 <157 f.>; 99, 1 <13>; 121, 266 <295>). Die Gleichbehandlung aller Staatsbürge-
rinnen und Staatsbürger bei der Ausübung des Wahlrechts ist eine der wesentlichen
Grundlagen der freiheitlich-demokratischen Grundordnung, wie sie das Grundgesetz
verfasst (vgl. BVerfGE 6, 84 <91>; 11, 351 <360>; 121, 266 <295>). Aus dem Grundsatz
der Gleichheit der Wahl folgt, dass jedermann sein aktives und passives Wahlrecht in for-
mal möglichst gleicher Weise ausüben kann (vgl. BVerfGE 12, 73 <77>; 34, 81 <98>; 41,
399 <413>; 48, 64 <81>; 85, 148 <157>; 146, 327 <349 Rn. 59>). Es handelt sich bei die-
sem Grundsatz um eine spezialgesetzliche Ausprägung der vom Grundgesetz in Art. 3
Abs. 1 GG allgemein gewährleisteten Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger (vgl.
BVerfGE 99, 1 <10>). Geltung beansprucht der Grundsatz der Gleichheit der Wahl für das
gesamte Wahlverfahren, also für alle Phasen der Wahl. Im Rahmen der Vorbereitung der
Wahl entfaltet der Grundsatz Wirkung bei der Einteilung der Wahlkreise, der Erstellung
des Wählerverzeichnisses und der Kandidatenaufstellung. Schon in diesem Zusammen-
hang wird sichergestellt, dass alle Wählerinnen und Wähler mit der Stimme, die sie ab-
geben, den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis nehmen können (vgl. BVerfGE 121,
266 <295>; 131, 316 <337>). Für die Wahlhandlung am Wahltag bedeutet der Grundsatz
der Gleichheit der Wahl, dass alle Wahlberechtigten die Möglichkeiten haben müssen,
ihre Stimme unter im Wesentlichen gleichen Bedingungen abzugeben. Dies schließt die
Vergleichbarkeit der Umstände ein, die vor Ort für die Stimmabgabe geschaffen werden,
sei es in zeitlicher oder räumlicher Hinsicht (vgl. § 46 Abs. 1 Satz 3, § 50 Abs. 1 BWahlO).
Daher müssen Urnenwahllokale so ausgewählt und eingerichtet sein, dass allen Wahl-



                                           38/80

berechtigten die Teilnahme an der Wahl möglichst erleichtert wird (§ 46 Abs. 1 Satz 3
BWahlO).

  (4) Der Grundsatz der geheimen Wahl gilt ebenfalls für die Wahlvorbereitungen und            139
die Stimmabgabe. Er fordert, dass ausschließlich die wählende Person vom Inhalt ihrer
Wahlentscheidung Kenntnis hat, und verpflichtet den Gesetzgeber, die erforderlichen
Maßnahmen zum Schutz des Wahlgeheimnisses zu treffen (vgl. H. H. Klein/K. A. Schwarz,
in: Dürig/ Herzog/Scholz, GG, Art. 38 Rn. 117 <Jan. 2021>; Pieroth, JuS 1991, S. 89 <91>).
Die Geheimheit der Wahl bildet den wichtigsten institutionellen Schutz der Freiheit der
Wahl (vgl. BVerfGE 99, 1 <13>; 123, 39 <76>; Frowein, AöR 99 <1974>, S. 72 <105>). Sie
ist in Bezug auf die Stimmabgabe „nicht nur ein Recht des Wählers, sondern auch ein ob-
jektives Prinzip der Wahl und insofern eine Pflicht des Wählers“ (H. Meyer, in: Isensee/
Kirchhof, HStR III, 3. Aufl. 2005, § 46 Rn. 20). Wahlkabinen, Wahlurnen und amtliche
Stimmzettel sind für die Sicherstellung der Geheimheit der Wahl von zentraler Bedeu-
tung und von staatlicher Seite zu gewährleisten.

  (5) Schließlich gebietet der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl aus Art. 38 Abs. 1        140
Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und 2 GG, dass alle wesentlichen Schritte der Wahl
öffentlicher Überprüfbarkeit unterliegen müssen (vgl. BVerfGE 123, 39 <70>). Die Öf-
fentlichkeit sichert die Ordnungsgemäßheit und Nachvollziehbarkeit der Wahlvorgänge
und schafft damit eine wesentliche Voraussetzung für begründetes Vertrauen der Bür-
gerinnen und Bürger in den korrekten Ablauf der Wahl (vgl. BVerfGE 121, 266 <291>).
Die Staatsform der parlamentarischen Demokratie, in der die Herrschaft des Volkes
durch Wahlen nicht dauernd unmittelbar ausgeübt wird, verlangt, dass der Akt der Über-
tragung der staatlichen Verantwortung auf die Parlamentarier einer besonderen, öf-
fentlichen Kontrolle unterliegt (vgl. VerfGH Nordrhein-Westfalen, NVwZ 1991, S. 1175
<1179>). Die grundsätzlich gebotene Öffentlichkeit im Wahlverfahren umfasst das
Wahlvorschlagsverfahren, die Wahlhandlung und die Ermittlung des Wahlergebnisses
(vgl. H. H. Klein/K. A. Schwarz, in: Dürig/ Herzog/Scholz, GG, Art. 38 Rn. 120 <Jan. 2021>).
Es ist in erster Linie Aufgabe des Gesetzgebers, zu regeln, wie die Nachvollziehbarkeit
der wesentlichen Schritte des Wahlverfahrens sichergestellt wird (vgl. BVerfGE 123, 39
<70>). Für den Wahltag legt § 31 Satz 1 BWahlG fest, dass die Wahlhandlung öffentlich
ist. Diese wird gemäß § 53 Abs. 1 Satz 1 BWahlO dadurch eröffnet, dass der Wahlvorste-
her die anwesenden Beisitzer auf ihre Verpflichtung zur unparteiischen Wahrnehmung
ihres Amtes und zur Verschwiegenheit hinweist. Während der Wahlhandlung sowie der
Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses hat nach § 54 BWahlO jedermann zum
Wahlraum Zutritt, soweit dies ohne Störung des Wahlgeschäfts möglich ist. Gemäß § 31
Satz 2 BWahlG kann der Wahlvorstand Personen, die die Ordnung und Ruhe stören, aus
dem Wahlraum verweisen. Dies hebt die Öffentlichkeit der Wahlhandlung nicht insge-
samt auf, sondern bezieht sich nur auf einzelne im konkreten Fall die Wahlhandlung be-
einträchtigende Personen. Aus § 54 BWahlO folgt, dass das Wahllokal während der
Wahlzeit sowie der Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses ununterbrochen
geöffnet sein muss, selbst wenn zeitweise keine Stimme abgegeben wird oder mangels
vorhandener Stimmzettel keine Stimme abgegeben werden kann.



                                           39/80

 bb) Ein Wahlfehler liegt immer dann vor, wenn die Regelungen des Bundeswahlgeset-           141
zes und der Bundeswahlordnung (vgl. BVerfGE 130, 212 <224>) und die diese prägen-
den Wahlgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt sind. Daneben können Verstöße
gegen sonstige Vorschriften einen Wahlfehler begründen, soweit sie mit einer Wahl in
einem unmittelbaren Zusammenhang stehen. Relevant sind alle Normwidrigkeiten, die
den vom Gesetz vorausgesetzten regelmäßigen Ablauf des Wahlverfahrens zu stören
geeignet sind. Diese können während der Wahlvorbereitung (1), der Wahlhandlung (2)
und bei der Feststellung des Wahlergebnisses auftreten. Lediglich Sachverhalte, die bei
Gelegenheit einer Wahl auftreten, ohne in einem auch nur mittelbaren Bezug zum
Wahlvorgang und dessen Ergebnis zu stehen, sind zur Begründung eines Wahlfehlers
ungeeignet (vgl. BVerfGE 146, 327 <341 f. Rn. 38 f.>; 160, 129 <158 f. Rn. 96>).

  (1) Schon die Vorbereitung der Wahl ist eine öffentliche Aufgabe (vgl. BVerfGE 8, 51       142
<63>; 20, 56 <96>; 41, 399 <414>; Schreiber, DVBl 2007, S. 807 <809>), die detailliert,
indes nicht erschöpfend gesetzlich geregelt ist (a). Nur soweit gesetzliche Vorgaben be-
stehen, kommen Wahlfehler in Betracht (b). Wesentlicher Teil der Wahlvorbereitung
sind die Bildung der Wahlbezirke, die Bestimmung und Ausstattung der Wahlräume so-
wie die Beschaffung der Stimmzettel und deren Vorhaltung zu Beginn der Wahlhand-
lung (c).

 (a) Die Vorbereitung der Wahl zum Deutschen Bundestag obliegt nach Maßgabe des              143
Bundeswahlgesetzes und der Bundeswahlordnung einer Vielzahl von Akteuren. Mit der
Bestimmung des Wahltags durch den Bundespräsidenten beginnen die amtlichen Maß-
nahmen zur Wahlvorbereitung (vgl. Seedorf, in: Schreiber, BWahlG, 11. Aufl. 2021, § 16
Rn. 2). Die Gemeindebehörden führen für jeden Wahlbezirk ein Verzeichnis der Wahlbe-
rechtigten (§ 17 Abs. 1 Satz 1 BWahlG); im Land Berlin liegt die Zuständigkeit auf der
Grundlage des § 91 BWahlO gemäß Ziffer I. 3. der Anordnung über Zuständigkeiten für
die Wahlen zum Deutschen Bundestag und zum Europäischen Parlament in der Fassung
der Bekanntmachung vom 23. Oktober 2018 (Amtsblatt für Berlin Nr. 44 vom 2. Novem-
ber 2018, S. 5965) bei den Bezirksämtern. Die Wahlorgane sind nach Maßgabe der
§§ 8 ff. BWahlG, §§ 1 ff. BWahlO zu bilden. Sie handeln „als Einrichtungen gesellschaftli-
cher Selbstorganisation und sind damit eine Art Selbstverwaltungsorgan der Wähler-
schaft im staatlichen Bereich“ (Schreiber, DVBl 2007, S. 807 <811>, unter Verweis auf
BayVerfGH, Entscheidung vom 2. März 1990 - Vf. 23 – VI/90 u.a. -, NVwZ 1990, S. 752, für
die Gemeinde- und Landkreiswahlausschüsse nach bayerischem Wahlrecht). Weder das
Bundesministerium des Innern noch die Landesinnenministerien haben ein Weisungs-
recht gegenüber den Wahlorganen (vgl. Schreiber, DVBl 2007, S. 807 <809>). Sie tragen
aber die Verantwortung dafür, dass die Wahl von den Wahlorganen ordnungsgemäß
durchgeführt werden kann. Damit diese ihre Aufgaben wahrnehmen können, sind sie
auf eine ordnungsgemäße Vorbereitung der Wahl angewiesen, die durch die Wahlleiter
im Zusammenwirken mit der Verwaltung geleistet werden muss. Werden die gesetzli-
chen Bestimmungen über die Wahlvorbereitung verletzt, liegt ein Wahlfehler vor.

 Einzelheiten der Wahlvorbereitung werden auf der Grundlage des § 52 Abs. 1 BWahlG           144
durch die Bundeswahlordnung geregelt: Diese Ermächtigung reicht von der Bestellung


                                          40/80

der Wahlleiter und Wahlvorsteher über die Bildung der Wahlbezirke und die Form des
Stimmzettels bis hin zur Einrichtung der Wahlräume; es handelt sich um Organisations-
akte, „die sich an die Allgemeinheit richten und die Rechtssphäre des einzelnen lediglich
durch Reflexwirkung berühren“ (Seifert, DÖV 1953, S. 365 <367>). Gesondert geregelt
werden in der Bundeswahlordnung unter anderem die Beschaffenheit der Wahlräume
(§ 46 BWahlO), die Ausstattung des Wahlvorstands (§ 49 BWahlO), die Gestaltung und
Ausstattung der Wahlkabinen (§ 50 BWahlO) sowie die Zugänglichkeit des Wahltischs
(§ 52 BWahlO).

  (b) Die Wahlgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG und die Bedeutung des Wahlakts        145
als Teilhabe an und Ausübung von Staatsgewalt im status activus verstärken die Ver-
pflichtung der Wahlorgane, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Einhal-
tung der Wahlvorschriften sicherzustellen. Unzulänglichkeiten in der Wahlvorbereitung
sind dann als die Gültigkeit der Wahl oder das subjektive Wahlrecht möglicherweise be-
treffende Wahlfehler zu qualifizieren, wenn gegen eine konkrete Regelung des Wahl-
rechts verstoßen wird. Solche Fehler können nicht nur beim Führen des Verzeichnisses
der Wahlberechtigten und bei der Aufstellung der Kandidaten sowie bei der Zulassung
der Wahlvorschläge auftreten (vgl. §§ 17 ff. BWahlG), sondern auch im unmittelbaren
Vorfeld der Durchführung der Wahl, das heißt bei den seitens der Verwaltung zu leisten-
den organisatorischen Vorbereitungen für den Wahltag.

  Fehlt es an einfachrechtlichen Regelungen zur Vorbereitung der Wahl, kommt es für         146
das Vorliegen eines Wahlfehlers allein auf Verstöße gegen Vorschriften bei der Durch-
führung der Wahl an. Diese lassen allerdings unter Umständen den Schluss auf Unzu-
länglichkeiten in der Wahlvorbereitung zu. Die Optimierungsaufgabe, jenseits des posi-
tiven Rechts alle rechtmäßigen Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlich sind, um
einen möglichst reibungslosen Ablauf der Wahl zu gewährleisten, ist als solche nicht
sanktionsfähig. Dies gilt auch für eine gute fachliche Praxis beim Organisieren der Ab-
läufe, beim Berechnen der erforderlichen Größe der Urnenwahllokale, bei der Gewin-
nung, Schulung und Betreuung der Wahlvorstände und bei der Vorwegnahme mögli-
cherweise kurzfristig auftretender Problemstellungen am Wahltag. Allerdings kann das
Außerachtlassen der guten fachlichen Praxis bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben zu
einem Verstoß gegen das Gebot führen, Wahlräume so auszuwählen und einzurichten,
dass die Teilnahme an der Wahl möglichst erleichtert wird (§ 46 Abs. 1 Satz 3 BWahlO).

 (c) Von besonderer Bedeutung bei der Vorbereitung der Wahl sind die Bildung von            147
Wahlbezirken (aa), die Bestimmung und Ausstattung von Wahlräumen (bb) sowie die
Beschaffung amtlicher Stimmzettel und deren Bevorratung (cc).

  (aa) Gemäß § 12 Abs. 2 BWahlO sollen die Wahlbezirke nach den örtlichen Verhältnis-       148
sen so abgegrenzt werden, dass allen Wahlberechtigten die Teilnahme an der Wahl
möglichst erleichtert wird (Satz 1); kein Wahlbezirk soll mehr als 2.500 Einwohner um-
fassen (Satz 2). Umgekehrt darf die Zahl der Wahlberechtigten eines Wahlbezirks nicht
so gering sein, dass erkennbar wird, wie einzelne Wahlberechtigte gewählt haben
(Satz 3). Die Einwohnerzahl ist gerade bei einer Mehrfachwahl die verlässlichste Be-



                                          41/80

zugsgröße, weil die Zahl der Wahlberechtigten von Wahl zu Wahl (je nach vorgesehe-
nem Wahlalter und Kreis der Wahlberechtigten, vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) variieren
kann. Zugleich verpflichtet das Ziel, die Wahl möglichst zu erleichtern, die Gemeindebe-
hörde bereits bei der Bildung von Wahlbezirken, die konkreten Gegebenheiten im Wahl-
kreis und den Wahlbezirken in den Blick zu nehmen.

  (bb) Die Gemeindebehörde bestimmt für jeden Wahlbezirk einen Wahlraum, § 46                 149
Abs. 1 Satz 1 BWahlO. Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 3 BWahlO sollen die Wahlräume nach den
örtlichen Verhältnissen so ausgewählt und eingerichtet werden, dass allen Wahlberech-
tigten, insbesondere Menschen mit Behinderungen und anderen Menschen mit Mobili-
tätsbeeinträchtigung, die Teilnahme an der Wahl möglichst erleichtert wird. Die Barrie-
refreiheit ist nach § 46 Abs. 1 Satz 4 BWahlO frühzeitig und nach § 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2
BWahlO auch in der Benachrichtigung an die Wahlberechtigten mitzuteilen; wird die
mitgeteilte Barrierefreiheit am Wahltag nicht gewährleistet, liegt ein Wahlfehler vor.
Die Hervorhebung von Behinderungen und Mobilitätsbeeinträchtigungen in § 46 Abs. 1
Satz 3 BWahlO beschreibt den Anwendungsbereich der Norm nicht abschließend („ins-
besondere“). Dieser ist zudem in Übereinstimmung mit der Anforderung an die Bildung
der Wahlbezirke zu würdigen (§ 12 Abs. 1 BWahlO). Demgemäß ist auch die Zahl der
Wahlräume so zu bestimmen, dass die Wahl „möglichst erleichtert“ wird.

 Zu diesem Zweck ist die Zahl der Wahlberechtigten in einem Wahlbezirk zu ermitteln           150
und unter der Annahme einer Präsenzwahl zu bestimmen, wie viele Wahllokale unter
Nutzung wie vieler Wahlkabinen erforderlich sind, um im Rahmen der Wahlzeit den
Wahlberechtigten eine geordnete Stimmabgabe zu ermöglichen. Dabei ist auch zu be-
rücksichtigen, wie viele Stimmzettel auszufüllen sind, wie viel Zeit hierfür zu veranschla-
gen ist und inwieweit eine Mehrfachwahl auch für den Wahlvorstand einen Zusatzauf-
wand verursacht. Wenn der Andrang aufgrund geringer Wahlbeteiligung, eines hohen
Briefwahlanteils und/oder ungünstiger Witterungsbedingungen hinter dem maximal
zu erwartenden Aufkommen an Wahlberechtigten zurückbleibt, ist dies unschädlich und
ermöglicht es, einen zwischenzeitlich größeren Andrang mit Wartezeiten wieder abzu-
bauen. Die Ausgestaltung des § 46 Abs. 1 Satz 3 BWahlO als Sollvorschrift trägt der Un-
möglichkeit Rechnung, alle Eventualitäten abzudecken, etwa den Zufall des Eintreffens
einer hohen Zahl von Wahlberechtigten zur gleichen Zeit. Zudem ist in Ansatz zu brin-
gen, dass die Wahlvorstände ihre Aufgaben ehrenamtlich und mit unterschiedlicher Vor-
erfahrung erledigen. Sie sind dazu berufen, die Wahlhandlung zu begleiten und die
rechtlich vorgegebenen Maßnahmen zu ergreifen. Dies ist bei einer unzureichenden
Kalkulation der Zahl oder Ausstattung der Urnenwahllokale nicht möglich.

 (cc) Der Wahlvorbereitung zuzuordnen sind die Beschaffung amtlicher Stimmzettel (α)          151
und deren Bevorratung vor dem Beginn der Wahlhandlung (β). Der Grundsatz der glei-
chen Wahl verlangt, dass jeder nach den allgemeinen Vorschriften Wahlberechtigte bei
der Wahl seine Stimme wie jeder andere Wahlberechtigte abgeben darf (vgl. BVerfGE 1,
208 <246>; 7, 63 <70>; 16, 130 <138 f.>; 34, 81 <99>) und können muss (vgl. Thum, in:
Schreiber, BWahlG, 11. Aufl. 2021, Einführung, Rn. 13).



                                           42/80

  (α) Die Stimmzettel werden amtlich hergestellt (§ 30 Abs. 1 BWahlG). Dies bedeutet,         152
dass die Stimmzettel „von den zuständigen staatlichen Stellen inhaltlich und hinsichtlich
der typografischen Gestaltung festgelegt und verantwortet werden müssen“ (Seedorf,
in: Schreiber, BWahlG, 11. Aufl. 2021, § 30 Rn. 2). Für ihre Beschaffung ist der Kreiswahl-
leiter für seinen Wahlkreis zuständig, § 88 Abs. 1 Nr. 8 BWahlO, wenn nicht der Landes-
wahlleiter die Beschaffung übernimmt, § 88 Abs. 1 Halbsatz 2 in Verbindung mit Abs. 2a
BWahlO. Die Regel des § 88 Abs. 1 BWahlO ist dadurch begründet, dass die Stimmzettel
von Wahlkreis zu Wahlkreis unterschiedliche Wahlkreisbewerber enthalten und damit
wahlkreisbezogen hergestellt werden müssen (vgl. Seedorf, in: Schreiber, BWahlG,
11. Aufl. 2021, § 30 Rn. 2). Gemäß § 45 Abs. 6 Satz 1 BWahlO weist der Kreiswahlleiter
die Stimmzettel der Gemeindebehörde zur Weitergabe an die Wahlvorsteher zu.

  Der Stimmzettel ist nach Maßgabe des § 45 Abs. 1 BWahlO und nach dem Muster der             153
Anlage 26 zur BWahlO (Anlageband zum BGBl I Nr. 26 vom 26. April 2002, S. 43) zu ge-
stalten. Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 6 BWahlO müssen die Stimmzettel in jedem Wahlbezirk
von gleicher Farbe und Beschaffenheit sein. Zudem gibt § 30 Abs. 2 BWahlG vor, dass der
Stimmzettel für die Wahl in den Wahlkreisen die Namen der Bewerber der zugelassenen
Kreiswahlvorschläge und für die Wahl nach Landeslisten insbesondere die Namen der
Parteien enthält.

 (β) Die Gemeindebehörde übergibt dem Wahlvorsteher eines jeden Wahlbezirks vor               154
dem Beginn der Wahlhandlung nach § 49 Nr. 3 BWahlO „amtliche Stimmzettel in genü-
gender Zahl“. Beginn der Wahlhandlung ist nicht die Stimmabgabe einer einzelnen
wählenden Person, sondern die Eröffnung der Wahlhandlung durch den Hinweis des
Wahlvorstehers an die anwesenden Beisitzer auf ihre Verpflichtung zur unparteiischen
Wahrnehmung ihres Amtes und zur Verschwiegenheit, die der ersten Stimmabgabe vor-
ausgeht (vgl. § 53 Abs. 1 BWahlO). Dieser Hinweis markiert den Beginn der Wahlzeit. Vor
deren Beginn hat die Gemeindebehörde allen Wahlvorstehern rechtzeitig die Stimmzet-
tel zu übergeben. Der damit verbundene grundsätzliche Ausschluss einer Nachlieferung
von Stimmzetteln vermeidet Verzögerungen bei deren Ausgabe an die Wählerinnen und
Wähler und entlastet den Wahlvorstand davon, den Bedarf für Nachlieferungen (durch
Zählung der noch vorhandenen Stimmzettel) ermitteln und gegebenenfalls Nachliefe-
rungen anfordern und entgegennehmen zu müssen.

  (2) Neben der Wahlvorbereitung ist auch die Organisation der Wahlhandlung einfach-          155
gesetzlich ausgestaltet (vgl. §§ 31 ff. BWahlG, §§ 49 ff. BWahlO). Die Regelungen betref-
fen insbesondere die Pflichten des Wahlvorstands (a) und die Gewährleistung der Mög-
lichkeit der Stimmabgabe (b) während der gesamten Wahlzeit (c). Daneben sind im
vorliegenden Zusammenhang die Vorgaben für die Dokumentation des Wahlgesche-
hens (d) und für die Briefwahl in den Blick zu nehmen (e).

  (a) Die Wahlvorstände, die für jeden Wahlbezirk zu bilden sind und aus dem Wahlvor-         156
steher als dem Vorsitzenden, seinem Stellvertreter und weiteren drei bis sieben vom
Wahlvorsteher berufenen Wahlberechtigten als Beisitzern bestehen (vgl. § 9 Abs. 2
Satz 3 BWahlG), sind insbesondere gemäß § 56 BWahlO für die Ausgabe der amtlichen



                                           43/80

Stimmzettel, das Verlangen der Abgabe der Wahlbenachrichtigung oder des Ausweises,
die Feststellung der wählenden Person im Wählerverzeichnis und ihrer Wahlberechti-
gung, die Freigabe der Wahlurne und den Vermerk der Stimmabgabe im Wählerver-
zeichnis verantwortlich. Die Wahlorgane gewährleisten die Einhaltung der verfassungs-
rechtlichen Wahlgrundsätze und der subjektiven Rechte von Wählerinnen und Wählern
sowie der Wahlbewerberinnen und Wahlbewerber und der politischen Parteien im
Wahlverfahren. Der Wahlvorstand hat auf die Wahrung des Wahlgeheimnisses, die Öf-
fentlichkeit der Stimmabgabe, die Kontinuität der Wahlhandlung und den Ausschluss
unzulässiger Wahlbeeinflussung zu achten (vgl. Danzer, KommunalPraxis Wahlen 2017,
S. 105 ff.). Werden amtliche Stimmzettel nicht oder falsch ausgegeben, wird die Wahl-
berechtigung nicht festgestellt, der Stimmzettel einer nicht wahlberechtigten Person
angenommen, ein Stimmzettel grundlos zurückgewiesen oder wird eine unzulässige
Wahlbeeinflussung im Rahmen des dem Wahlvorstand Möglichen nicht unterbunden,
so liegt ein Wahlfehler vor. Außerdem können die Wahlvorstände gegebenenfalls ver-
pflichtet sein, die Einhaltung anderer Regelungen, etwa der Hygienebestimmungen
(Maskenpflicht, Abstand), zu überwachen.

 (b) Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl schließt die Möglichkeit der gleichberechtig-   157
ten Stimmabgabe ein. Nach § 46 Abs. 1 Satz 3 BWahlO soll dabei die Teilnahme an der
Wahl möglichst erleichtert werden.

  (aa) Alle Wahlberechtigten haben das Recht, ihre Stimme persönlich in dem ihnen zu-      158
gewiesenen Urnenwahllokal oder auf der Grundlage eines Wahlscheins in einem ande-
ren Urnenwahllokal oder per Briefwahl abzugeben. Dies gebietet schon der Grundsatz
der Allgemeinheit der Wahl, der im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit bei der
Zulassung zur Wahl des Deutschen Bundestages zu verstehen ist. Dem dient es, wenn die
Wahlberechtigten in den Urnenwahllokalen vergleichbare Bedingungen vorfinden, die
ihnen die Stimmabgabe ermöglichen. Insoweit wird innerhalb eines Wahlkreises auf
ein einheitliches System von Wahlkabinen hingewirkt, um dem Vorwurf der unter-
schiedlichen Behandlung der Wählerinnen und Wähler vorzubeugen (vgl. Frommer/En-
gelbrecht, Bundeswahlrecht, 43. Lieferung, 15. Juni 2021, 21.50 – § 50 BWahlO, S. 1).

 Konkrete Vorgaben zur Zahl der Wahlkabinen macht die Bundeswahlordnung nicht.             159
Aus § 46 Abs. 1 Satz 3 BWahlO kann eine bestimmte Zahl an Wahlkabinen nicht abgelei-
tet werden. Ihre Anzahl muss jedoch daran orientiert sein, allen Wahlberechtigten die
Stimmabgabe zu erleichtern.

 (bb) Die Möglichkeit der Stimmabgabe ist nicht gewährleistet, wenn Stimmzettel gar        160
nicht oder falsche Stimmzettel ausgegeben werden. Dadurch wird ein Wahlfehler be-
gründet. Von den Wahlvorständen selbst hergestellte Stimmzettel sind keine amtlichen
Stimmzettel, auch wenn diese in der Absicht hergestellt wurden, Wahlberechtigten die
Teilnahme an der Wahl zu ermöglichen. Die Verwendung solcher Stimmzettel stellt ei-
nen Wahlfehler dar.

 (cc) Die Urnenwahllokale müssen der Vorgabe des § 47 Abs. 1 BWahlO entsprechend           161
von 8 Uhr bis 18 Uhr geöffnet sein. Eine verspätete Öffnung wie auch eine verfrühte


                                         44/80

Schließung sind – ungeachtet der Frage, ob dadurch jemand an der Abgabe seiner Stim-
me gehindert wurde – Wahlfehler.

  (dd) Bei der Bundestagswahl wahlberechtigt sind Deutsche im Sinne des Art. 116            162
Abs. 1 GG, die das achtzehnte Lebensjahr vollendet haben und die weiteren Vorausset-
zungen des § 12 BWahlG erfüllen. Im Unterschied dazu ist zur Wahl der Bezirksverordne-
tenversammlung in Berlin berechtigt, wer das 16. Lebensjahr vollendet hat (vgl. § 1
Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 des Gesetzes über die Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den Be-
zirksverordnetenversammlungen <Landeswahlgesetz – LWG Berlin>); zudem sind nach
§ 22a LWG Berlin Staatsangehörige eines Mitgliedstaates der Europäischen Union bei
dieser Wahl wahlberechtigt. Werden Personen aus diesen beiden Gruppen zur Bundes-
tagswahl zugelassen, liegt ein Wahlfehler vor.

  (ee) Eine Wartezeit vor Abgabe der Stimme ist als solche kein Wahlfehler. Weder Bun-      163
deswahlgesetz noch Bundeswahlordnung machen Vorgaben zum Umfang einer zumut-
baren Wartezeit. Aus der Formulierung „möglichst erleichtern“ in § 46 Abs. 1 Satz 3
BWahlO lässt sich eine bestimmte zumutbare Wartezeit nicht entnehmen. Treten unge-
wöhnlich lange Wartezeiten auf, kann dies allerdings Indiz dafür sein, dass die zustän-
digen Behörden oder Wahlorgane bei der Vorbereitung der Wahl das Gebot, die Stimm-
abgabe möglichst zu erleichtern, unzureichend beachtet haben. Dies ist indes nicht der
Fall, wenn Wartezeiten Folge eines punktuellen, außerordentlich großen Andrangs
sind. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet nicht das Recht, seine Stimme am Wahltag je-
derzeit an jedem Ort ungehindert abgeben zu können, sondern nur die gleiche Möglich-
keit zur Stimmabgabe für jeden Wahlberechtigten. Die Unwägbarkeit eines gleichzeiti-
gen Zustroms einer Vielzahl von Wahlberechtigten zur selben Zeit kann für alle
betroffenen Personen mehr Wartezeit mit sich bringen, ohne dass dadurch ein Wahlfeh-
ler begründet wird. Wenn jedoch aufgrund unzureichender Planung und Vorbereitung,
etwa wegen zeitweise fehlender Stimmzettel oder einer unzureichenden Zahl an Wahl-
kabinen oder einer Kombination dieser Umstände, erhebliche Wartezeiten auftreten
und der Dauer nach zunehmen, kann dies zur Folge haben, dass Wahlberechtigte das
Warten auf die Abgabe der Stimme abbrechen oder gar nicht erst zur Wahl erscheinen.
In diesem Fall liegt zwar in der Wartezeit als solcher kein Wahlfehler, wohl aber in den
Maßnahmen oder Unterlassungen, die die Wartezeit verursacht und in der Folge die
Stimmabgabe vereitelt haben. Wird die Stimme in einem solchen Fall trotz langer War-
tezeit innerhalb der Wahlzeit abgegeben, liegt in der fehlerhaften Vorbereitung den-
noch ein Wahlfehler, dem allerdings keine Mandatsrelevanz zukommt.

  (ff) Die vorübergehende Schließung eines Wahllokals stellt einen Wahlfehler dar, weil     164
damit gegen die Öffentlichkeit der Wahlhandlung (vgl. § 31 Satz 1 BWahlG) und der Er-
mittlung des Wahlergebnisses (vgl. § 67 BWahlO) verstoßen wird. Zugleich liegt ein Ver-
stoß gegen § 54 BWahlO vor, wonach während der Wahlhandlung sowie der Ermittlung
und Feststellung des Wahlergebnisses jedermann zum Wahlraum Zutritt hat, soweit dies
ohne Störung des Wahlgeschäfts möglich ist. Der Zutritt zum Wahlraum muss auch und
gerade nach dem Ende der Wahlzeit möglich sein (vgl. Böth, in: Schreiber, BWahlG,
11. Aufl. 2021, § 31 Rn. 5). Eine vorzeitige und/oder zwischenzeitliche Schließung des


                                          45/80

Wahllokals begründet einen Wahlfehler, weil sie die Wahlurne mit den gesammelten
Stimmzetteln in dieser Zeit der Kontrolle der Öffentlichkeit entzieht. Außerdem ist eine
Schließung des Wahllokals geeignet, Wahlberechtigten zu vermitteln, dass sie von ih-
rem Wahlrecht nicht mehr Gebrauch machen können. Etwas anderes gilt dann, wenn
lediglich die Wahlhandlung – etwa wegen fehlender Stimmzettel – unterbrochen wird,
das Urnenwahllokal selbst aber geöffnet bleibt. Ein Verstoß gegen die Öffentlichkeit der
Wahl ist in einem solchen Fall nicht gegeben. Dies schließt aber nicht aus, dass aus an-
deren Gründen ein eigenständiger Wahlfehler vorliegt.

  (c) Eine Stimmabgabe nach Ende der Wahlzeit (aa) ist nicht bereits als solche ein Wahl-   165
fehler, sondern grundsätzlich im Rahmen des § 60 Satz 2 BWahlO zulässig (bb).

  (aa) Die Wahl dauert nach § 47 Abs. 1 BWahlO von 8 Uhr bis 18 Uhr. Ein früherer Beginn    166
kann aus besonderen Gründen im Einzelfall festgesetzt werden (vgl. § 47 Abs. 2
BWahlO). Der Ablauf der Wahlzeit ist vom Wahlvorsteher bekanntzugeben (vgl. § 60
Satz 1 BWahlO). Ab diesem Zeitpunkt sind nur noch die Wählerinnen und Wähler zur
Stimmabgabe zuzulassen, die vor Ablauf der Wahlzeit erschienen sind und sich im Wahl-
raum oder aus Platzgründen davor befinden (vgl. § 60 Satz 2 BWahlO). Werden Wähle-
rinnen und Wähler zugelassen, die sich zum Zeitpunkt des Ablaufs der Wahlzeit noch
nicht vor dem Wahlraum eingefunden haben, liegt ein Verstoß gegen § 60 Satz 2
BWahlO und damit ein Wahlfehler vor.

  (bb) Die Formulierung „aus Platzgründen davor“ in § 60 Satz 2 BWahlO nimmt Bezug          167
auf die räumlichen Gegebenheiten im Wahllokal, die dazu führen können, dass ein
Wahlberechtigter nicht in dem, sondern vor dem Wahlraum warten muss. Je nach Größe
des Wahlraums können sich dort nur wenige Wahlberechtigte aufhalten, bereits um die
Geheimheit der Wahl und das ordnungsgemäße Handeln der Wahlorgane sicherzustel-
len. Zudem waren im vorliegenden Fall die Abstandsvorgaben der Corona-Verordnung
zu beachten. Ein Warten aus Platzgründen vor dem Wahlraum ist anzunehmen, wenn
die räumliche Kapazität des Wahllokals erschöpft ist. Entscheidend setzt § 60 Satz 2
BWahlO voraus, dass die betroffene Person „vor Ablauf der Wahlzeit“ erschienen ist. Dies
ist der Fall, wenn sie vor 18 Uhr am Wahllokal eingetroffen ist. Davon ausgehend kann
der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden, dass bei Bildung einer
Warteschlange bis 18 Uhr ein Wahlfehler vorliegt, weil die Wartenden sich nicht aus
Platzgründen vor dem Wahllokal aufhielten. Für die Anwendbarkeit von § 60 Satz 2
BWahlO ist allein entscheidend, ob die betroffene Person rechtzeitig am Wahllokal ein-
getroffen ist und aus Gründen der räumlichen Kapazität vor diesem warten muss.

  (cc) Aus § 32 Abs. 2 BWahlG folgt nichts anderes. Danach dürfen Prognosen, die auf Be-    168
fragungen über das Wahlverhalten am Wahltag beruhen, und Hochrechnungen nicht
vor dem „Ablauf der Wahlzeit“ veröffentlicht werden. „Ablauf der Wahlzeit“ ist gemäß
§ 47 Abs. 1 BWahlO 18 Uhr. Hiervon ist das Ende der Wahlhandlung, das gemäß § 60
Satz 2 BWahlO später eintreten kann, zu unterscheiden. Angesichts der ubiquitären Ver-
fügbarkeit aktueller Informationen hat eine Stimmabgabe nach Ende der Wahlzeit und
damit möglicherweise in Kenntnis der ersten Prognosen zwar eine Beeinträchtigung der



                                          46/80

Gleichheit der Wahl, wonach alle Wählerinnen und Wähler unter den gleichen Umstän-
den und vom Verhalten anderer unbeeinflusst ihre Stimmen abgeben sollen, zur Folge.
Gleichwohl wirkt die Veröffentlichung von Prognosen, die den Vorgaben des § 32 Abs. 2
BWahlG entspricht, nicht auf den ordnungsgemäßen Ablauf der Wahl selbst zurück. Die
Möglichkeit rechtzeitig erschienener Wähler, ihre Stimme auch noch nach 18 Uhr abzu-
geben, dient der Allgemeinheit der Wahl. Dies rechtfertigt, dass Personen, die sich im
Wahlraum oder unmittelbar davor befinden, ihre Stimme nach dem regulären Ende der
Wahlzeit noch abgeben können.

  (dd) Im Ergebnis ist daher festzustellen, dass die Entgegennahme der Stimme einer          169
rechtzeitig am Wahllokal erschienenen Person den Vorgaben von § 60 Satz 2 BWahlO
entspricht, der im Interesse der Allgemeinheit der Wahl sicherstellen will, dass Kapazi-
tätsengpässe nicht zum Ausschluss von der Stimmabgabe führen. Eine Stimmabgabe
nach 18 Uhr stellt damit für sich genommen keinen Wahlfehler dar. Dies schließt aller-
dings nicht aus, dass der Überschreitung des Endes der Wahlzeit indizielle Wirkung hin-
sichtlich des Vorliegens sonstiger Wahlfehler zukommen kann.

  (d) Die Wahlniederschrift dient der Dokumentation und Nachvollziehbarkeit des Ab-          170
laufs der Wahl. Eigenständige Regelungen hierzu enthält das Bundeswahlgesetz nicht.

  Gemäß § 72 Abs. 1 Satz 1 BWahlO ist über die Wahlhandlung sowie die Ermittlung und         171
Feststellung des Wahlergebnisses vom Schriftführer des Wahlvorstands eines jeden
Wahlbezirks eine Niederschrift nach dem Muster in der Anlage 29 zur Bundeswahlord-
nung (BGBl I 2020, S. 208 ff.) zu fertigen. Dabei wird vorausgesetzt, dass für auftretende
besondere Vorfälle eigene Niederschriften angefertigt werden, ohne dass der Begriff
der „besonderen Vorfälle“ in der Bundeswahlordnung oder im Bundeswahlgesetz er-
läutert wird. Eine Annäherung an seinen Bedeutungsgehalt wird durch die Nennung von
Beispielen im Vordruck – Zurückweisung von Wählern (§ 56 Abs. 6, 7 und § 59 BWahlO) –
ermöglicht (Ziffer 2.9 der Wahlniederschrift; vgl. dazu oben Rn. 6). Die Bundeswahlord-
nung sieht für einzelne Ereignisse im Rahmen des Wahlgeschehens ausdrücklich die Do-
kumentation in der Niederschrift vor (vgl. § 56 Abs. 7 <Beschluss über Zulassung oder Zu-
rückweisung einer Stimmabgabe>; § 59 <Stimmabgabe von Inhabern eines
Wahlscheins>; § 61 Abs. 6 <Entgegennahme von Stimmen in Sonderwahlbezirken>;
§ 68 Abs. 1 Satz 3 <Abweichung zwischen Stimmabgabevermerken/Wahlscheinen und
Zahl der Stimmzettel>, Abs. 2 Satz 5 <Übergabe der Wahlurne>; § 69 Abs. 5 Satz 3 und 7
<Zahl der Stimmen>, Abs. 6 Satz 4 <Zahl der ungültigen Stimmen>, Abs. 7 Satz 4 <Gründe
für die erneute Zählung>). Damit soll sichergestellt werden, dass die wesentlichen Ver-
fahrensschritte für jedes einzelne Urnenwahllokal eigenständig dokumentiert werden.
Eine Ausschlusswirkung im Sinne einer Beschränkung des Begriffs der „besonderen Vor-
fälle“ ausschließlich auf diese Ereignisse folgt daraus nicht. Die Wahlniederschrift gibt
damit die vom Wahlvorstand verantwortete Auskunft über den Ablauf der Wahl und die
Einhaltung wesentlicher Verfahrensvorschriften. Sie ermöglicht die Überprüfung des
Wahlgeschehens in Bezug auf die in der Niederschrift erwähnten Verfahrensschritte im
Nachgang zur Wahl.



                                          47/80

 Die Ausweisung von Wartezeiten sieht das Muster der Anlage 29 zur Bundeswahlord-             172
nung nicht explizit vor. Sie werden auch nicht ausdrücklich als „besondere Vorfälle“ im
Sinne der Ziffer 2.9 qualifiziert. Dies schließt deren Ausweisung in dieser Kategorie nicht
aus. Voraussetzung ist allerdings, dass der Wahlvorstand die Wartezeiten oder die Länge
von Warteschlangen überhaupt zur Kenntnis genommen und als besonders gewertet
hat.

  Mit dem Vordruck der Wahlniederschrift ist der Wahlvorstand vor Beginn der Wahl-            173
handlung auszustatten, § 49 Nr. 4 BWahlO. Dadurch wird die gleichmäßige Dokumenta-
tion der Geschehensabläufe in den einzelnen Urnenwahllokalen gewährleistet. Zu-
gleich dient die Wahlniederschrift als Handlungsleitfaden, indem die wesentlichen
Verfahrensschritte genannt werden, zum deutlich überwiegenden Teil mit der Anforde-
rung, den Vollzug eines einzelnen Schritts durch Ankreuzen zu bestätigen. Verstöße ge-
gen die Vorgaben des § 72 BWahlO stellen Wahlfehler dar.

 (e) Die Briefwahl ermöglicht den Wahlberechtigten die Teilnahme an der Wahl, ohne            174
am Wahltag im Urnenwahllokal erscheinen zu müssen. Sie findet ihre Rechtfertigung in
der Allgemeinheit der Wahl, berührt aber gleichzeitig die Grundsätze der Geheimheit,
Freiheit und Öffentlichkeit der Wahl (vgl. BVerfGE 59, 119 <124>; 134, 25 <29 Rn. 11>).
Nach § 17 Abs. 2 BWahlG erhält ein Wahlberechtigter, der in das Wählerverzeichnis ein-
getragen ist, auf Antrag einen Wahlschein (vgl. § 25 BWahlO), der Voraussetzung für die
Teilnahme an der Briefwahl ist (vgl. § 14 Abs. 3 BWahlG). Den Maßstab für die Durchfüh-
rung der Briefwahl bilden die §§ 36, 38, 39 BWahlG, §§ 66, 74, 75 BWahlO sowie Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG. Dabei ist es den Wahlberechtigten bei der Briefwahl weitgehend selbst
überlassen, für die Beachtung des Wahlgeheimnisses und der Wahlfreiheit Sorge zu tra-
gen (vgl. BVerfGE 21, 200 <205>). Die Missachtung der dargestellten Vorgaben begrün-
det ebenfalls einen Wahlfehler.

 b) Nach diesen Maßstäben weisen die Abläufe bei der Bundestagswahl 2021 in Berlin            175
Wahlfehler in Bezug sowohl auf die Vorbereitung (aa) als auch auf die Durchführung der
Wahl (bb) auf. Davon sind über den angegriffenen Beschluss des Deutschen Bundesta-
ges hinaus weitere Urnenwahlbezirke betroffen (cc). Aus der möglichen Lückenhaftig-
keit der Niederschriften (dd) und der Durchführung der Briefwahl (ee) ergeben sich da-
gegen keine weiteren Wahlfehler.

 aa) Bereits in der Phase der Vorbereitung der Bundestagswahl 2021 in Berlin sind             176
Wahlfehler festzustellen. Während die Bildung der Wahlbezirke sowie die Ermittlung
der Anzahl der Wahllokale pro Wahlbezirk nicht zu beanstanden sind (1), ist die Vorbe-
reitung in den einzelnen Wahlbezirken dort fehlerhaft, wo Kapazität und Ausstattung
der Wahllokale sowohl für die Anzahl der Wahlberechtigten insgesamt als auch für die
Anzahl der für die Präsenzwahl zu erwartenden Wahlberechtigten nicht ausreichend
waren (2) oder die (richtigen) Stimmzettel nicht rechtzeitig in ausreichender Zahl zur
Verfügung gestellt wurden (3).

 (1) Bei der Bildung der Wahlbezirke wurde die Sollgröße von 2.500 Einwohnerinnen             177
und Einwohnern pro Wahlbezirk nicht überschritten. Darüber hinaus ist auch die Berech-


                                           48/80

nung der Anzahl der Wahllokale innerhalb der einzelnen Bezirke nicht zu beanstanden.
Bedenken ergeben sich dabei nicht aus der Simulation der Stimmauszählung im Juli
2020. Zwar ist im Rahmen der Wahlvorbereitung die möglichst schnelle Auszählung der
Stimmen nicht allein entscheidend. Vielmehr ist zunächst ein Wahlablauf zu gewährleis-
ten, der die Wahl selbst möglichst erleichtert. In diesem Rahmen kann aber auch die Si-
mulation der Stimmauszählung zur Bestimmung der Anzahl der Wahllokale herangezo-
gen werden. Der daraus abgeleiteten Empfehlung, maximal 750 Wählerinnen und Wäh-
ler pro Wahllokal vorzusehen, wurde Rechnung getragen, wobei in nicht zu beanstan-
dender Weise davon ausgegangen wurde, dass unter Berücksichtigung der Briefwäh-
lerinnen und Briefwähler sowie der Nichtwählerinnen und Nichtwähler in den Urnen-
wahllokalen die vorgegebene Richtzahl eingehalten werden würde. Die drei Wahlkrei-
se, in denen die meisten fehlerbehafteten Wahlbezirke lagen, verdeutlichen dies (vgl.
Landeswahlleitung Berlin, Stellungnahme an den Wahlprüfungsausschuss vom 11. Ja-
nuar 2022, S. 13 ff.): So wählten im

 -Wahlkreis 76 (zusätzlich 21 Urnenwahlbezirke eingerichtet, insgesamt 175, davon         178
nach Auffassung des Deutschen Bundestages 112 fehlerbehaftet) in den Wahllokalen,
die vor 18:30 Uhr schlossen, im Mittel 535 Personen (Minimum: 345; Maximum: 717), in
den später schließenden Wahllokalen im Mittel 581 Personen (Minimum: 398; Maxi-
mum: 731);

 -Wahlkreis 80 (zusätzlich 22 Urnenwahlbezirke, insgesamt 176, davon 59 fehlerbehaf-      179
tet) in den Wahllokalen, die vor 18:30 Uhr schlossen, im Mittel 427 Personen (Minimum:
168; Maximum: 710), in den später schließenden Wahllokalen im Mittel 489 Personen
(Minimum: 362; Maximum: 567);

  -Wahlkreis 83 (zusätzlich 46 Urnenwahlbezirke eingerichtet, insgesamt 203, davon 56     180
fehlerbehaftet) in den Wahllokalen, die vor 18:30 Uhr schlossen, im Mittel 436 Personen
(Minimum: 109; Maximum: 675), in den später schließenden Wahllokalen im Mittel 491
Personen (Minimum: 327; Maximum: 631).

 (2) Demgegenüber wurde § 46 Abs. 1 Satz 3 BWahlO, wonach die Teilnahme an der            181
Wahl möglichst zu erleichtern ist, bereits während der Wahlvorbereitung missachtet. Er-
forderlich wäre es gewesen, eine Ausstattung der Wahlräume mit Wahlkabinen und
Stimmzetteln in einem Umfang zu veranlassen, der einen reibungslosen Wahlablauf oh-
ne überlange Wartezeiten ermöglicht hätte, es sei denn, dass unvorhersehbare, außer-
halb der staatlichen Verantwortungssphäre liegende Ereignisse wie ein punktuell be-
sonders starker Andrang diesen gestört hätten.

  Dem genügte die Planung der Ausstattung der Wahllokale mit Wahlkabinen nicht. Es        182
wurden keine tragfähigen Überlegungen angestellt oder umgesetzt, wie der einzelne
Wahlraum eines jeden Wahlbezirks für die absolute Zahl oder jedenfalls die Zahl der zu
erwartenden Wahlberechtigten unter den Bedingungen einer Mehrfachwahl mit sechs
Entscheidungsmöglichkeiten auf fünf inhaltlich verschiedenen und unterschiedlich ge-
stalteten Stimmzetteln auszustatten gewesen wäre. Zwar war der Rückgriff auf Vorer-
fahrungen, insbesondere im Zusammenhang mit der Bundestagswahl 2017, nicht per se


                                         49/80

fehlerhaft. Allerdings hatten 2017 lediglich die Bundestagswahl und ein Volksentscheid
über den Weiterbetrieb des Flughafens Berlin-Tegel „Otto Lilienthal“ gleichzeitig statt-
gefunden, das heißt, es waren drei Stimmen auf zwei Stimmzetteln abzugeben. Dem-
gegenüber konnten am 26. September 2021 auf bis zu fünf Stimmzetteln bis zu sechs
Stimmen abgegeben werden. Diesem Umstand konnte nicht allein durch eine Erhöhung
der Zahl der Wahlbezirke von 1.779 um im Ergebnis 477 auf im Ergebnis 2.256 Rechnung
getragen werden. Einer Verdoppelung der Anzahl der abzugebenden Stimmen stand le-
diglich eine Erhöhung der Zahl der Wahlbezirke um rund 27 % gegenüber (vgl. zur Ver-
teilung auf die einzelnen Wahlkreise oben, Rn. 4).

  Demgegenüber kann auch nicht auf die Simulation, die zur Vorbereitung der Wahl im        183
Juli 2020 durchgeführt wurde, verwiesen werden. Denn dabei stand der Zeitaufwand
für die Auszählung der Stimmen im Vordergrund, nicht die Dauer der Wahlhandlung be-
ziehungsweise des Vorgangs der Stimmabgabe durch die einzelne Wählerin oder den
einzelnen Wähler. Daran wäre aber die Ausstattung der Wahllokale auszurichten gewe-
sen. Erforderlich wäre neben einer genügenden personellen Besetzung (d.h. einer aus-
reichenden Zahl an Mitgliedern des Wahlvorstands, um die einzelnen Arbeitsschritte pro
Wählerin oder Wähler in einer bestimmten Zeit zu erledigen) insbesondere eine ausrei-
chende Zahl an Wahlkabinen pro Wahllokal gewesen.

 Die Landeswahlleitung hatte in ihren Handlungshinweisen einen „idealtypischen Auf-        184
bau“ eines Wahllokales mit zwei Wahlkabinen als Orientierung vorgestellt, der – abhän-
gig von der Größe des Wahlraums – auch die Einhaltung der pandemiebedingten Hygie-
nevorschriften gewährleisten sollte (vgl. Landeswahlleiterin, Pandemiebedingte
Handlungshinweise für die Wahlen in Berlin 2021, S. 8, 18 <Anlage 3>). Bei einer sol-
chen Ausstattung ergab sich bei einer Wahlzeit von zehn Stunden (8 Uhr bis 18 Uhr) eine
Kapazität eines Urnenwahllokals von zwei Mal 600 Minuten, also 1.200 Minuten, in de-
nen den Wählerinnen und Wählern Wahlkabinen zur Verfügung standen. Dies war für
einen die Teilnahme an der Wahl möglichst erleichternden Ablauf unzureichend, zumal
nicht von einem gleichmäßigen Zustrom an Wahlberechtigten ausgegangen werden
konnte. Dabei sind die Möglichkeit der Briefwahl und die Erwartung ihrer steigenden In-
anspruchnahme keine Faktoren, die im Planungsstadium wahlraumscharf die Anforde-
rungen an die Ausstattung der Wahlräume in den Urnenwahlbezirken absenken konn-
ten, weil die Erwartung einer verstärkten Inanspruchnahme der Briefwahl bereits bei
der Bildung der Wahlbezirke berücksichtigt worden war.

  Dass die der Wahlvorbereitung zugrunde gelegte Ausstattung der Wahllokale ange-          185
sichts der gewählten Größe der Wahlbezirke unzureichend war, zeigt die folgende Be-
trachtung:

  -Bei einer Ausstattung mit zwei Wahlkabinen standen rechnerisch pro wahlberechtig-
ter Person 1,5 Minuten, bei drei Wahlkabinen 2,2 Minuten zur Verfügung, wenn eine
Wahlbeteiligung von 75 % (bei diesem Wert lag die Wahlbeteiligung bei der Bundes-
tagswahl 2021 in Berlin) und eine reine Präsenzwahl zugrunde gelegt werden.

 -Bei einer Ausstattung mit zwei Wahlkabinen standen rechnerisch pro wahlberechtig-


                                         50/80

ter Person 2,2 Minuten, bei drei Wahlkabinen 3,3 Minuten zur Verfügung, wenn eine
Wahlbeteiligung von 75 % und eine Briefwahlbeteiligung wie bei der Bundestagswahl
2017 (Berlin: 33,4 %) zugrunde gelegt werden.

 -Bei einer Ausstattung mit zwei Wahlkabinen standen rechnerisch pro wahlberechtig-
ter Person 2,8 Minuten, bei drei Wahlkabinen 4,2 Minuten zur Verfügung, wenn eine
Wahlbeteiligung von 75 % und eine Briefwahlbeteiligung wie bei der Bundestagswahl
2021 (Berlin: 47,2 %) zugrunde gelegt werden.

 -Bei einer Ausstattung mit zwei Wahlkabinen standen rechnerisch pro wahlberechtig-
ter Person 2,9 Minuten, bei drei Wahlkabinen 4,4 Minuten zur Verfügung, wenn eine
Wahlbeteiligung von 75 % und entsprechend der Prognose des Bundeswahlleiters eine
Briefwahlbeteiligung von mindestens 50 % zugrunde gelegt werden (vgl. Tagesspiegel
Nr. 24 627 vom 16. August 2021, S. 1: „Bundeswahlleiter rechnet mit 50 Prozent Brief-
wählern“).

  Diese abstrakte Berechnung bildet nicht ab, dass der Einzugsbereich der Urnenwahllo-       186
kale stark variierte (zwischen durchschnittlich 1.347 Wahlberechtigten im Wahlkreis 76
und 885 Wahlberechtigten im Wahlkreis 84). Ersichtlich ist jedoch, dass selbst im Fall ei-
ner hohen Briefwahlbeteiligung von 50 % bei einer Ausstattung mit zwei Wahlkabinen
pro Wahllokal durchschnittlich lediglich 2,9 beziehungsweise bei drei Wahlkabinen
4,4 Minuten zur Verfügung standen, um die insgesamt sechs Stimmen abzugeben, und
zwar als Bruttozeit vom Herantreten an und Eintreten in die Wahlkabine bis hin zum Ver-
lassen derselben. Jedenfalls bei Wahllokalen, die einen überdurchschnittlich großen
Einzugsbereich hatten und nur mit zwei Wahlkabinen ausgestattet waren, war demge-
mäß ein erleichterter Zugang zur Wahlteilnahme gemäß § 46 Abs. 1 Satz 3 BWahlO nicht
eröffnet, sondern die Entstehung von Wartezeiten und Warteschlangen unvermeidbar.

  (3) Daneben wurde bei der Wahlvorbereitung gegen § 49 Nr. 3 BWahlO verstoßen,              187
weil die amtlichen Stimmzettel zwar beschafft, aber teilweise den Wahlvorständen der
Wahlbezirke nicht vor Beginn der Wahlhandlung in genügender Zahl übergeben wur-
den. Dies kann nicht mit der Begründung gerechtfertigt werden, dass eine sukzessive
Anlieferung der Stimmzettel im Laufe des Wahltages erforderlich gewesen sei, weil ein
Satz Stimmzettel 32 Gramm gewogen habe und für die Vollausstattung eines Urnen-
wahllokals mit beispielhaft mindestens 750 Wahlberechtigten Stimmzettel mit einem
Gesamtgewicht von 24 Kilogramm zu transportieren gewesen seien (vgl. Wahlprü-
fungsausschuss vom 24. Mai 2022, Stenographisches Protokoll 20/04, S. 29). Dadurch
wird die zuständige Wahlbehörde nicht davon entbunden, der Wahlvorsteherin oder
dem Wahlvorsteher des jeweiligen Wahlbezirks vor Beginn der Wahlhandlung gemäß
§ 49 Nr. 3 BWahlO „amtliche Stimmzettel in genügender Zahl“ zu übergeben. Konnten in
der Folge Wahlberechtigte wegen fehlender Stimmzettel ihre Stimme nicht oder jeden-
falls nicht ohne längere Wartezeit abgeben, liegt ein Wahlfehler vor.

  In welchem Umfang in den einzelnen Urnenwahlbezirken zu Beginn der Wahlhand-               188
lung amtliche Stimmzettel für die Bundestagswahl nur in unzureichender Zahl vorgehal-
ten wurden, dürfte im Einzelnen allerdings nicht mehr feststellbar sein. In der mündli-


                                          51/80

chen Verhandlung des Wahlprüfungsausschusses hat die Landeswahlleitung Berlin er-
klärt, einige Bezirke hätten die Stimmzettel vorher anliefern lassen. Dort seien keine
Probleme aufgetreten (vgl. Stenographisches Protokoll 20/04, S. 29). Der Kreiswahl-
leiter des Bundestagswahlkreises 83, der im Wesentlichen den Bezirk Friedrichshain-
Kreuzberg, aber auch einen Teil des Bezirks Pankow umfasste, hat erklärt, der Bezirk
Friedrichshain-Kreuzberg habe vorausgeliefert; die Wahllokale seien ausgestattet ge-
wesen. Für den Pankower Teil des Wahlkreises sei das Modell der Nachlieferung gewählt
worden. Obwohl der Pankower Teil des Wahlkreises klein sei, habe dort ein Großteil der
problematischen Wahlbezirke gelegen (vgl. Stenographisches Protokoll 20/04, S. 29 f.).
Die Niederschriften der einzelnen Wahlbezirke geben ebenfalls nur zum Teil Auskunft
darüber, ob eine ausreichende Zahl an Stimmzetteln bei Wahlbeginn vorhanden war, ob
und welche Stimmzettel ausgingen und ob diese rechtzeitig nachgeliefert oder abge-
holt wurden.

  Selbst wenn bei der Nachlieferung von Stimmzetteln eine gewisse Wartezeit zumutbar      189
wäre (vgl. BTDrucks 19/16350 vom 7. Januar 2020, S. 22), liegt beim Scheitern der Nach-
lieferung – etwa wegen des Marathons, Verkehrsstaus und Unfällen mit der Folge, dass
Stimmzettel über einen längeren Zeitraum nicht zur Verfügung standen, sodass Wahlbe-
rechtigte von der Wahlteilnahme abgehalten wurden – ein Wahlfehler vor. Ob und in-
wieweit dies der Fall war, ist mangels sonstiger Anhaltspunkte anhand der feststellba-
ren Abläufe der Wahl in den einzelnen Wahlbezirken zu erörtern (s.o. Rn. 6).
Unterbrechungen der Wahlhandlung, Schließungen von Wahllokalen, überlange War-
tezeiten oder erhebliche Verlängerungen der Wahlzeit können im konkreten Einzelfall
hinreichende Indizien sein, um von einer unzureichenden Ausstattung der betroffenen
Wahllokale mit Wahlkabinen oder einer genügenden Zahl an amtlichen Stimmzetteln
vor Beginn der Wahlhandlung ausgehen zu können.

 bb) Auch bei der Durchführung der Bundestagswahl 2021 in Berlin sind zahlreiche          190
Wahlfehler festzustellen. Dazu zählen die Ausgabe von Stimmzetteln eines anderen
Wahlkreises (1), Unterbrechungen der Wahlhandlung (2), die Verwendung anderer als
der amtlichen Stimmzettel (3) und die Zulassung von nicht wahlberechtigten Personen
zur Bundestagswahl (4). Demgegenüber stellen Wartezeiten (5), die Stimmabgabe
nach 18 Uhr (6) und die Veröffentlichung von Prognosen um 18 Uhr trotz noch geöffne-
ter Wahllokale (7) keine eigenständigen Wahlfehler dar. Dies schließt nicht aus, dass
den beiden zuerst genannten Umständen indizielle Bedeutung für das Vorliegen sonsti-
ger Wahlfehler zukommt. Die fehlende Barrierefreiheit einzelner Urnenwahllokale be-
darf differenzierter Betrachtung (8).

  (1) Wahlberechtigte, denen ein Stimmzettel eines anderen Wahlkreises ausgehändigt       191
wurde, konnten die Erststimme nicht einem wählbaren Bewerber ihres Wahlkreises ge-
ben. Auch wenn der Stimmzettel für einen anderen Wahlkreis desselben Landes gültig
ist, ist die abgegebene Erststimme gemäß § 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 in Verbindung mit
Satz 2 Halbsatz 2 BWahlG ungültig. Damit liegt ein Wahlfehler vor. Dass die Zweitstimme
demgegenüber berücksichtigt wird, beseitigt diesen Fehler nicht. Dokumentiert sind
durch den Wahlprüfungsausschuss 495 Fälle, in denen Wahlberechtigte aus diesem


                                         52/80

Grund bei der Bundestagswahl nur ihre Zweitstimme wirksam abgegeben haben:

 -Wahlkreis 76 (Wahlbezirk 605 und Briefwahlbezirk 03B8L): 107 falsche Stimmzettel
(BTDrucks 20/4000, S. 30),

 -Wahlkreis 78 (Wahlbezirke 101, 103, 106): 221 „nicht für diesen Wahlkreis bestimmte
und damit falsche“ Stimmzettel (BTDrucks 20/4000, S. 26),

 -Wahlkreis 80 (Wahlbezirk 624): 41 falsche Stimmzettel (BTDrucks 20/4000, S. 29),

 -Wahlkreis 83: 126 falsche Stimmzettel (BTDrucks 20/4000, S. 29).

  (2) Unterbrechungen des Wahlgeschehens sind als Wahlfehler zu qualifizieren. Bei der       192
Bundestagswahl 2021 in Berlin waren sie regelmäßig Folge der mangelhaften Vorbe-
reitung der Wahlen, insbesondere der unzureichenden Ausstattung einzelner Wahlloka-
le mit Wahlkabinen und Stimmzetteln. Im Einzelnen sind die Abläufe dabei unklar und
in Anbetracht des Umstandes, dass die Niederschriften der Wahllokale hierzu nur in be-
schränktem Umfang Auskunft zu geben vermögen, wohl auch nicht abschließend auf-
klärbar. Verbleiben Unklarheiten, ob es überhaupt zu relevanten Unterbrechungen des
Wahlgeschehens gekommen ist, kann ein Wahlfehler nicht festgestellt werden.

 (a) Die Ursachen für die Unterbrechungen des Wahlgeschehens (fehlende Stimmzettel           193
für die Bundestags- oder Abgeordnetenhauswahl, übergroßer Andrang) sind im Ergeb-
nis für das Vorliegen eines Wahlfehlers ebenso ohne Belang wie die Ausgestaltung der
Unterbrechungen (Schließung des Wahllokals, Unterbrechung des gesamten Wahlge-
schehens, Unterbrechung nur der Bundestags- oder Abgeordnetenhauswahl). Hierzu
führte der Kreiswahlleiter des Wahlkreises 83 in der mündlichen Verhandlung des Wahl-
prüfungsausschusses vom 24. Mai 2022 aus (Stenographisches Protokoll 20/04, S. 30):

          Als wir wegen dieser fehlenden AGH-Stimmzettel (Anmerkung: Ab-
         geordnetenhaus-Stimmzettel) Unterbrechungen hatten, gab es bei
         den Wahlvorständen unterschiedliche Vorgehensweisen. Manche ha-
         ben gesagt: Okay, alles andere läuft weiter, auch die Bundestagswahl,
         und nur wer die AGH-Zweitstimme abgeben will, soll noch mal kom-
         men; wir vermerken das im Wählerverzeichnis, damit nicht doppelt
         abgestimmt werden kann. (…) Das war aber die Minderheit. Die meis-
         ten haben gesagt: Ein Stimmzettel fehlt, wir machen komplett zu.

 (b) Für die Beurteilung, dass ein Wahlfehler vorliegt, kommt es darauf nicht an. Eine       194
zeitweilige völlige Schließung eines Wahllokals verstößt bereits gegen den Grundsatz
der Öffentlichkeit der Wahl gemäß § 54 BWahlO (s.o. Rn. 164). Unterbrechungen der
Bundestagswahl bei fortbestehender öffentlicher Zugänglichkeit des Wahllokals versto-
ßen gegen § 47 BWahlO, wonach die Wahl von 8 Uhr bis 18 Uhr dauert (s.o. Rn. 161).
Zweifelhaft erscheinen allenfalls Fälle, in denen zwar die Abgeordnetenhauswahl, hin-
gegen nicht die Bundestagswahl unterbrochen wurde. In welchem Umfang es derartige
Fälle gab, ist nicht mehr uneingeschränkt nachvollziehbar. Die zitierte Aussage des Kreis-
wahlleiters des Wahlkreises 83 spricht dafür, dass die Wahl nur ausnahmsweise als Teil-



                                          53/80

wahl fortgeführt, also die Bundestagswahl nur ausnahmsweise isoliert fortgesetzt wur-
de. Überdies ist das Wahlgeschehen einer Mehrfachwahl einheitlich zu beurteilen. Wird
wegen fehlender Stimmzettel für die Wahl des Abgeordnetenhauses die Wahl unterbro-
chen, liegt eine Störung des Wahlgeschehens vor, die auch die Bundestagswahl erfasst.
Es wäre lebensfremd anzunehmen, dass in diesen Fällen die Unterbrechung der Abge-
ordnetenhauswahl ohne Rückwirkung auf die Beteiligung der Wahlberechtigten an der
Bundestagswahl geblieben ist. Demgegenüber ist es in Bezug auf die Bundestagswahl
nicht zu beanstanden, wenn – wie in zahlreichen Urnenwahllokalen geschehen – verse-
hentlich die Erststimmzettel für die Abgeordnetenhauswahl nicht ausgegeben wurden,
ohne dass sich dies auf die Stimmabgabe im Übrigen ausgewirkt hat. Der Stimmzettel
für die Bundestagswahl konnte in diesen Fällen unbeeinflusst und wirksam abgegeben
werden.

 (c) Ein Wahlfehler ist aber nur dann festzustellen, wenn eine Unterbrechung der Wahl-      195
handlung tatsächlich stattgefunden hat. Fehlen dafür hinreichende Anhaltspunkte, ist
für die Annahme des Vorliegens eines Wahlfehlers kein Raum (im Einzelnen dazu nach-
folgend Rn. 212 ff.).

  (3) Die Verwendung anderer als der im Vorfeld der Wahl beschafften amtlichen Stimm-       196
zettel, insbesondere Fotokopien derselben, verstößt gegen § 34 Abs. 1 BWahlG, § 56
Abs. 1 und 6 Satz 1 Nr. 6 BWahlO. Ein solcher Verstoß liegt im Wahlbezirk 76 03 518 vor,
weil dort Statistikwahlzettel ausgegeben wurden; gemäß § 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 in Ver-
bindung mit Satz 2 Halbsatz 2 BWahlG sind beide Stimmen ungültig, wenn der Stimm-
zettel nicht amtlich hergestellt ist. Der angegriffene Beschluss des Deutschen Bundesta-
ges, der dies nicht in den Blick nimmt, wird dadurch aber nicht infrage gestellt, weil in
diesem Wahlbezirk die Wahl aus einem anderen Grund (Unterbrechung der Wahlhand-
lung) für ungültig erklärt worden ist. Die Vervielfältigung von Stimmzetteln ist nur für
die parallel stattfindende Wahl zum Abgeordnetenhaus festgestellt.

  (4) Aus den Niederschriften gehen einzelne Fälle hervor, in denen Personen, die nur       197
bei der Wahl zur Bezirksverordnetenversammlung wahlberechtigt waren, Stimmzettel
für die Bundestagswahl erhalten und diese eingeworfen haben: So ist im Wahlkreis 81,
Urnenwahlbezirk 81 07 506, und im Wahlkreis 85, Urnenwahlbezirk 85 10 620, jeweils
ein Fall dokumentiert, in dem eine nur für die Wahl zur Bezirksverordnetenversamm-
lung berechtigte Person auch den Stimmzettel für die Bundestagswahl erhalten und ein-
geworfen hat, ohne dass die Wahl in diesem Wahlbezirk aus anderen Gründen wahlfeh-
lerbehaftet wäre. Zudem wurden im Urnenwahlbezirk 83 02 425 zwischen 8 Uhr und 9
Uhr ausweislich der Niederschrift statt der Stimmzettel für die Bezirksverordnetenver-
sammlung Stimmzettel für die Bundestagswahl an Personen ausgegeben, die nur für
die Wahl zur Bezirksverordnetenversammlung zuzulassen waren; auf der Grundlage der
Stimmabgabevermerke dürfte es sich dabei um höchstens sechs Fälle handeln, in denen
der Stimmzettel in der Folge auch eingeworfen wurde. Abgewendet wurde der Einwurf
fälschlich ausgegebener Stimmzettel ausweislich der Niederschriften in den Urnen-
wahlbezirken 79 06 714 und 80 04 704. Soweit dies nicht gelang, liegen Wahlfehler vor,
weil diese Personen ohne Wahlberechtigung und daher ohne Eintrag im Wählerver-


                                          54/80

zeichnis zurückzuweisen gewesen wären (vgl. § 56 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 BWahlO). Die in
den Niederschriften ebenfalls vereinzelt nachgewiesenen Fälle, in denen für die Be-
zirksverordnetenversammlung wahlberechtigte Personen auch zur Wahl zum Abgeord-
netenhaus und/oder zum Volksentscheid zugelassen wurden, sind für die Bundestags-
wahl unbeachtlich.

 (5) Überlange Wartezeiten sind entgegen dem Vortrag der Beschwerdeführerin (a)            198
nicht als solche als Wahlfehler anzusehen, können sich aber als Auswirkungen von
Wahlfehlern in der Vorbereitung der Wahl und als Beleg für die unzureichende Ausstat-
tung der Urnenwahllokale mit Wahlkabinen und Stimmzetteln darstellen (b).

 (a) Nach Auffassung der Beschwerdeführerin stellen überlange Wartezeiten bei der          199
Bundestagswahl in Berlin eigenständige Wahlfehler dar. Dies gelte nicht erst zum oder
nach Ende der Wahlzeit. Auch bereits zuvor könnten unzumutbar lange Wartezeiten
Wahlberechtigte von der Ausübung des Wahlrechts abhalten und hätten dies bei der
Bundestagswahl in Berlin auch getan. Diese Wirkung trete nicht erst beim Anstehen in
der Warteschlange ein, sondern bereits bei der Annäherung an das Wahllokal oder beim
Sichtbarwerden der Warteschlange beziehungsweise schon davor, wenn über persönli-
che Kontakte oder Medien über Wartezeiten informiert werde. Eine Kompensation sol-
cher Wahlfehler durch längere Öffnungszeiten der Wahllokale sei nicht möglich.

  Dabei weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass der Verfassungsgerichtshof des       200
Landes Berlin in acht der zwölf Wahlkreisverbände dokumentierte Wartezeiten festge-
stellt habe, die sich auf 5.598 Minuten beliefen. Diese seien – wovon auch der Deutsche
Bundestag ausgehe – häufig in den Niederschriften nicht dokumentiert worden. Jeden-
falls in sechs dieser Wahlkreise sei eine sehr deutliche Häufung problematischer Warte-
schlangen festzustellen.

  (b) Dem ist nicht zu folgen. Es ist daran festzuhalten, dass Wartezeiten per se keinen   201
Wahlfehler darstellen, da es an rechtlichen Vorgaben zum Umfang zulässiger Wartezei-
ten fehlt (s.o. Rn. 163). Besonders lange Wartezeiten indizieren allerdings regelmäßig
eine unzureichende Ausstattung der Wahlräume mit Wahlkabinen und/oder Stimmzet-
teln und damit das Vorliegen eines Verstoßes gegen § 46 Abs. 1 Satz 3, § 49 Nr. 3
BWahlO. Als zeitliche Grenze dürfte dabei – unter Berücksichtigung des Umstands, dass
in Berlin bis zu sechs Stimmen auf fünf unterschiedlichen Stimmzetteln abgegeben wer-
den konnten – eine Wartezeit ab einer Stunde anzusehen sein. Kürzeren Wartezeiten
dürfte eine vergleichbare Indizwirkung nicht zukommen, da nicht auszuschließen ist,
dass trotz einer für den reibungslosen Ablauf der Wahl grundsätzlich ausreichenden Aus-
stattung eines Wahllokals aufgrund eines punktuell hohen Andrangs zeitweise Warte-
zeiten bis zu einer Stunde entstehen können. Überschreitet die Wartezeit aber den Zeit-
raum von einer Stunde, dürfte dies nicht mehr mit dem besonderen Andrang während
sogenannter Stoßzeiten erklärbar sein, sodass von einer unzureichenden Ausstattung
des betreffenden Wahllokals auszugehen ist.

 (6) Auch eine Stimmabgabe nach 18 Uhr begründet als solche – wie dargestellt (s.o.        202
Rn. 165 ff.) – keinen Wahlfehler. Ein solcher liegt grundsätzlich nur dann vor, wenn die


                                         55/80

Wahlberechtigten nicht rechtzeitig vor dem Ablauf der Wahlzeit erschienen und trotz-
dem zur Wahl zugelassen worden sind. Derartige Fälle sind vorliegend weder vorgetra-
gen noch in sonstiger Weise ersichtlich.

  Davon zu unterscheiden ist die Frage, inwieweit Öffnungszeiten der Wahllokale über       203
das Ende der Wahlzeit hinaus als ausreichendes Indiz für das Vorliegen sonstiger Wahl-
fehler angesehen werden können. Insoweit geht der Wahlprüfungsausschuss davon
aus, dass in allen Urnenwahllokalen mit Schließzeiten nach 18:30 Uhr lange Wartezei-
ten vorgelegen hätten, die auf eine unzureichende, fehlerhafte Ausstattung der Wahllo-
kale zurückzuführen seien. Nur für einen Wahlbezirk lägen entgegenstehende Hinweise
vor. In diesem Fall sei die verspätete Schließung auf einen Polizeieinsatz zurückzufüh-
ren, dessen es bedurft habe, um eine Person zum Verlassen der Wahlkabine und des
Wahllokals zu bewegen (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 59).

  Der Senat teilt diese Einschätzung des Wahlprüfungsausschusses. Die Öffnung eines        204
Wahllokals über 18:30 Uhr hinaus setzt voraus, dass zum Zeitpunkt des Endes der Wahl-
zeit um 18 Uhr eine nicht geringe Zahl an Wahlberechtigten zwar am Wahllokal einge-
troffen ist, aber an der Wahl noch nicht teilnehmen konnte. Alternativ käme in Betracht,
dass eine erhebliche Zahl an Wahlberechtigten nach 18 Uhr eintrifft und ihnen die Wahl-
teilnahme noch ermöglicht wird. Für diese Alternative gibt es vorliegend keine hinrei-
chenden Anhaltspunkte. Bestand aber am Ende der Wahlzeit noch eine beträchtliche
Warteschlange, die zur Ermöglichung der Wahlteilnahme der Wartenden eine Verlänge-
rung der Öffnung des Wahllokals um mehr als eine halbe Stunde erfordert, spricht dies
für eine unzureichende Ausstattung des betroffenen Wahllokals. Es liegt nahe, in diesem
Fall einen Verstoß gegen § 46 Abs. 1 Satz 3, § 49 Nr. 3 BWahlO anzunehmen. Deshalb
wird im Folgenden davon ausgegangen, dass eine Verlängerung der Öffnungszeiten ei-
nes Urnenwahllokals über 18:30 Uhr hinaus das Vorliegen eines Wahlfehlers indiziert.
Demgemäß ist im Rahmen des Möglichen zu ermitteln, in welchen Wahlbezirken dies
bei der Bundestagswahl 2021 in Berlin der Fall war (s.o. Rn. 211 ff.).

  (7) In der Veröffentlichung der Prognosen zur Bundestagswahl um 18 Uhr liegt kein        205
Verstoß gegen § 32 Abs. 2 BWahlG, weil die Prognosen gerade nicht vor dem Ablauf der
Wahlzeit veröffentlicht wurden. Der Begriff der „Wahlzeit“ bezeichnet die gesetzlich be-
stimmte Wahlzeit, die um 18 Uhr endet (vgl. § 47 Abs. 1 BWahlO). Mit der Veröffentli-
chung der Prognose verbundene Eingriffe in die Wahlrechtsgleichheit sind durch den
Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl, dem die Möglichkeit der Stimmabgabe nach
18 Uhr gemäß § 60 Satz 2 BWahlO entspricht, gerechtfertigt (s.o. Rn. 168).

 (8) Soweit bei der Bundestagswahl 2021 in Berlin die Barrierefreiheit der Wahllokale      206
nicht durchgängig gewährleistet war, bedarf es einer differenzierten Betrachtung.

 (a) § 46 Abs. 1 Satz 4 BWahlO bestimmt, dass die Gemeindebehörden frühzeitig und in       207
geeigneter Weise mitteilen, welche Wahlbezirke barrierefrei sind. Demgemäß liegt,
wenn die Barrierefreiheit eines bestimmten Urnenwahllokals der wahlberechtigten
Person konkret mitgeteilt, am Wahltag aber nicht gewährleistet ist, ein Wahlfehler vor.



                                         56/80

 (b) Dies war im Urnenwahlbezirk 75 03 308 (Wahlkreis 75) der Fall. Die Barrierefreiheit     208
war mitgeteilt worden, aber ausweislich der Niederschrift nicht gegeben. Auch in den
Urnenwahlbezirken 83 04 427 (Wahlkreis 83) und 84 09 115 (Wahlkreis 84) war trotz
gegenteiliger Mitteilung der barrierefreie Zugang zum Wahllokal nicht gewährleistet;
die Stimmabgabe wurde aber durch eine mobile Wahlkabine beziehungsweise die Ver-
bringung einer Wahlurne in einen anderen Raum ermöglicht. Aufgrund der wirksamen
Stimmabgabe dürfte daher bereits kein Wahlfehler vorliegen; jedenfalls fehlt es an der
Mandatsrelevanz.

  (c) Der gegenüber der Europawahl 2019 um circa 10 % gesunkene Anteil der barriere-         209
freien Wahllokale (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 21) ist als solcher nicht als Wahlfehler ein-
zustufen, wenngleich die Wahlgrundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl
gerade auch dadurch umgesetzt werden, dass es möglichst viele barrierefreie Wahllo-
kale gibt. Gleichzeitig ist aber zu berücksichtigen, dass aufgrund der Corona-Pandemie
eine Vielzahl an Urnenwahllokalen in eher barrierefreien Senioreneinrichtungen nicht
zur Verfügung standen.

 cc) Nach diesen Maßgaben hat der Senat die Niederschriften der einzelnen Wahlbezir-         210
ke ausgewertet. Dabei ergibt sich, dass über die Feststellungen im angegriffenen Be-
schluss des Deutschen Bundestages und die sie bestätigenden vorstehenden Ausführun-
gen hinaus 15 weitere Urnenwahlbezirke mit Wahlfehlern behaftet sind (1). Zugleich
kann die Feststellung des Vorliegens von Wahlfehlern in drei Urnenwahlbezirken nicht
aufrechterhalten werden (2).

 (1) Den Niederschriften der einzelnen Wahlbezirke sind folgende, im angegriffenen           211
Beschluss des Deutschen Bundestages nicht berücksichtigte Wahlfehler zu entnehmen:

  (a) In den Urnenwahlbezirken 75 01 102 und 75 01 106 (Wahlkreis 75) begann die             212
Stimmabgabe nicht vor 8:59 Uhr beziehungsweise 8:55 Uhr. Grund hierfür war, dass die
dem Wahlvorstand ausgehändigte Schlüsselkarte an einem Sonntag keinen Zutritt zum
Gebäude eröffnete und daher die Feuerwehr hinzugezogen werden musste. Nach An-
gaben der Landeswahlleitung haben der Schriftführer im Wahllokal 75 01 102 sowie der
Wahlvorsteher und die stellvertretende Wahlvorsteherin im Wahllokal 75 01 106 den
Sachverhalt bestätigt und darauf verwiesen, dass die Schlüsselkarte am 23. September
2021 (einem Werktag) erfolgreich getestet worden sei. Dies ändert nichts an dem Vor-
liegen eines Wahlfehlers aufgrund des verspäteten Beginns der Wahlhandlung (§ 47
Abs. 1 BWahlO).

  (b) Im Urnenwahlbezirk 75 01 314 (Wahlkreis 75), in dem ab 14:30 Uhr eine dritte           213
Wahlkabine aufgestellt wurde, ist in der Niederschrift für 14:20 Uhr eine Wartezeit bis
zur Stimmabgabe von über einer Stunde notiert. Die von der Landeswahlleitung veran-
lasste Rücksprache mit dem Wahlvorsteher am 8. Juli 2023 hat bestätigt, dass eine sol-
che Wartezeit über den gesamten Tag bestanden hat, weitere Wahlkabinen aber nicht
aufgestellt werden konnten. Die ausgewiesene Wartezeit rechtfertigt die Annahme ei-
ner wahlfehlerhaft unzureichenden Ausstattung des Wahllokals.



                                          57/80

 (c) Im Urnenwahlbezirk 75 01 402 (Wahlkreis 75) wurden Wartezeiten von bis zu 60         214
Minuten angegeben. Die Rücksprache mit zwei Mitgliedern des Wahlvorstands am 8. Juli
2023 hat ergeben, dass die Wartezeiten den gesamten Tag über sehr lang waren, ob-
wohl um 11:00 Uhr eine dritte Wahlkabine aufgestellt wurde.

 (d) Im Urnenwahlbezirk 76 03 112 (Wahlkreis 76) wird in der Niederschrift als Ende der   215
Stimmabgabe 18:31 Uhr angegeben. Nach den entwickelten Maßstäben (s.o. Rn. 204)
reicht dies aus, um auf einen Wahlfehler zu schließen.

 (e) Im Urnenwahlbezirk 76 03 113 (Wahlkreis 76) wurde 19:40 Uhr als Ende der Wahl-       216
handlung in der Niederschrift vermerkt. Der Wahlvorstand teilte mit, dass man bis
19:30 Uhr „unentwegt“ Wähler gehabt habe. Dem Bezirkswahlamt erschien diese Anga-
be realistisch.

 (f) Im Urnenwahlbezirk 76 03 406 (Wahlkreis 76) wurden überlange Wartezeiten aus-        217
gewiesen. Um 16:41 Uhr seien die Stimmzettel für die Bundestagswahl ausgegangen.
Der Vorgabe rechtzeitiger Anlieferung einer ausreichenden Zahl von Stimmzetteln ge-
mäß § 49 Nr. 3 BWahlO war daher nicht genügt.

 (g) Im Urnenwahlbezirk 79 06 407 (Wahlkreis 79) wurde in der Niederschrift für 12 Uhr    218
eine Warteschlange mit 65 Personen dokumentiert, was einer Wartezeit von mehr als
einer Stunde entsprochen habe; dies ist bei drei vorhandenen Wahlkabinen (ab
10:40 Uhr) plausibel und ein ausreichender Grund dafür, auch die Ausstattung dieses
Wahllokals als wahlfehlerhaft zu bewerten.

 (h) Im Urnenwahlbezirk 80 04 304 (Wahlkreis 80) sind 437 Wählende und eine Unter-        219
brechung der Wahlhandlung von mindestens 40 Minuten dokumentiert. Es habe einen
Engpass an Stimmzetteln gegeben, weshalb mehrere Wählerinnen und Wählern für ei-
nen späteren Zeitpunkt „erneut eingeladen wurden“; nach 40 Minuten habe man im
Rathaus eine geringe Zahl an weiteren Stimmzetteln entgegennehmen können. Eine
§ 46 Abs. 1 Satz 3, § 49 Nr. 3 BWahlO entsprechende Ausstattung dieses Wahllokals war
somit nicht gegeben.

 (i) Im Urnenwahlbezirk 80 04 505 (Wahlkreis 80) wurde in der Niederschrift ebenfalls     220
eine Unterbrechung angegeben. Vermerkt ist, dass zwischen 15 Uhr und 15:50 Uhr „kei-
ne Stimmzettel“ zur Verfügung gestanden hätten. Daher ist auch hier ein Wahlfehler an-
zunehmen.

  (j) Im Urnenwahlbezirk 80 04 722 (Wahlkreis 80) fehlten laut Niederschrift für 55 Mi-   221
nuten die Stimmzettel für die Bundestagswahl, sodass die Wahlhandlung unterbrochen
werden musste. Der Wahlvorstand hat die Unterbrechung gegenüber der Landeswahl-
leitung bestätigt.

 (k) Im Urnenwahlbezirk 82 08 609 (Wahlkreis 82) weist die Niederschrift Wartezeiten      222
von über einer Stunde aus. Zudem wurde seitens des Bezirks mitgeteilt, dass zwischen
16 Uhr und 18 Uhr ein deutlicher Anstieg der Wählenden festzustellen gewesen sei.
Wartezeiten von über einer Stunde sind auch angesichts der Zahl der verfügbaren zwei



                                         58/80

Wahlkabinen und der Rückmeldung des Wahlvorstands, dass der einzelne Wahlvorgang
zum Teil sehr lang gedauert habe, plausibel.

  (l) In den Urnenwahlbezirken 84 09 623 und 84 09 625 (jeweils Wahlkreis 84) endete        223
die Wahlhandlung laut Niederschrift um 18:35 Uhr beziehungsweise 18:36 Uhr. Damit
ist nach den dargestellten Maßstäben auch hier von einer unzureichenden Ausstattung
der beiden Wahllokale auszugehen.

  (m) Im Urnenwahlbezirk 85 10 530 (Wahlkreis 85) wurde das korrekte Wählerver-             224
zeichnis erst um 8:43 Uhr übergeben. Als Beginn der Wahlzeit wurde in der Niederschrift
9:20 Uhr angegeben; der Grund für diese deutlich spätere Uhrzeit ist nicht bekannt. Je-
doch ist bereits die Verzögerung bis 8:43 Uhr ausreichend, um einen Wahlfehler in Ge-
stalt einer verspäteten Öffnung des Wahllokals festzustellen.

 (2) Umgekehrt kann auf der Grundlage der vorstehenden Maßstäbe die Feststellung            225
von Wahlfehlern im angegriffenen Beschluss des Deutschen Bundestages in drei Fällen
nicht aufrechterhalten werden. Der Bundestag hat in diesen Fällen Wartezeiten von we-
niger als einer Stunde beziehungsweise unbezifferte Wartezeiten ohne Unterbrechung
der Wahlhandlung beziehungsweise ohne Dokumentation sonstiger Wahlfehler als
ausreichend angesehen, um von einer unzureichenden Ausstattung der jeweiligen
Wahllokale ausgehen zu können.

  Dies lässt außer Betracht, dass Wartezeiten und -schlangen – etwa im Fall eines punk-     226
tuell großen Andrangs – auch entstehen können, wenn die Ausstattung des betroffenen
Wahllokals den Vorgaben von § 46 Abs. 1 Satz 3, § 49 Nr. 3 BWahlO entspricht. Erst wenn
das Ausmaß der Wartezeiten einen Umfang erreicht, der nicht auf einen solchen punk-
tuellen Andrang zurückgeführt werden kann, vermag dies den Rückschluss auf eine
wahlfehlerhaft unzureichende Ausstattung des betroffenen Wahllokals zu rechtfertigen.
Dies setzt aber beim Fehlen sonstiger Anhaltspunkte Wartezeiten ab einer Stunde voraus
(s.o. Rn. 163), die in folgenden Wahlbezirken nicht feststellbar sind:

  (a) Für das Urnenwahllokal im Wahlbezirk 75 01 118, das mit zwei weiteren Urnen-          227
wahllokalen (75 01 117 und 75 01 119) gemeinsam in der Turnhalle der Schule am Ar-
konaplatz eingerichtet war, hat der Wahlprüfungsausschuss gegen Mittag Wartezeiten
von weit mehr als 30 Minuten festgestellt (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 80). Diese Feststel-
lung genügt für die Annahme eines Wahlfehlers nicht. In einem der Niederschrift beige-
fügten Blatt ist zudem vermerkt, dass in allen drei Wahllokalen jeweils eine Wahlkabine
zusätzlich aufgestellt worden sei. Als Grund wird ein sehr großer Andrang vor den Wahl-
lokalen angegeben sowie „mehrere Schlangen bis 100 m“. Um 12:50 Uhr sei eine Wahl-
kabine im Urnenwahllokal 75 01 119 zugunsten des Urnenwahllokals 75 01 118 abge-
baut worden, um 14:30 Uhr sei die Zahl der Wahlkabinen im Urnenwahllokal 75 01 119
zugunsten einer vierten Wahlkabine für das Urnenwahllokal 75 01 117 auf eine redu-
ziert worden. Um 14:43 Uhr sei von dort eine Wahlkabine dem Urnenwahllokal
75 01 118 zur Verfügung gestellt worden (dort dann fünf Wahlkabinen). Diese Darle-
gungen belegen einen aufmerksamen und erfolgreichen Umgang mit Warteschlangen,
nicht jedoch eine Wartezeit, die eine Stunde überschritten hätte und daher geeignet wä-


                                          59/80

re, eine wahlfehlerhafte Ausstattung des Urnenwahllokals im Wahlbezirk 75 01 118 zu
belegen.

  (b) Für das Urnenwahllokal im Wahlbezirk 75 01 317 geht der Wahlprüfungsausschuss          228
von Warteschlangen gegen Mittag und um 17:30 Uhr aus (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 80).
Angaben zur Dauer der Wartezeit oder zur Länge der Warteschlangen fehlen. Im Gebäu-
de des Gymnasiums Tiergarten waren insgesamt acht Wahllokale eingerichtet, von de-
nen kein weiteres vom Bundestag als wahlfehlerhaft eingestuft wurde. In der Nieder-
schrift ist an einer Stelle vermerkt: „Chaotische Zustände am Nachmittag“, allerdings
nicht im Zusammenhang mit besonderen Vorfällen, sondern zur Erklärung, wie die Dif-
ferenz von 1 beim Vergleich der Stimmzettel mit den Stimmabgabevermerken zu erklä-
ren sei (S. 4 der Niederschrift). Insgesamt genügen diese Angaben nicht, um die Annah-
me einer unzureichenden Ausstattung des Urnenwahllokals zu tragen.

 (c) Für das Urnenwahllokal im Wahlbezirk 75 01 722 nimmt der Wahlprüfungsaus-               229
schuss während der gesamten Wahlzeiten das Vorhandensein von Warteschlangen an,
die aus „mehreren Dutzend Leuten“ bestanden hätten (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 80).
Der Niederschrift für das Urnenwahllokal ist zu entnehmen, dass um 9:10 Uhr eine dritte
Wahlkabine aufgestellt worden sei; besondere Vorfälle seien nicht aufgetreten. Auch
diese Angaben genügen nicht, um einen Wahlfehler feststellen zu können.

  dd) Die mögliche Lückenhaftigkeit der Niederschriften insbesondere in Bezug auf War-       230
teschlangen und Wartezeiten oder Unterbrechungen der Wahl stellt weder selbst einen
Wahlfehler dar, noch lässt sie auf weitere Wahlfehler schließen. Insoweit hat der Wahl-
prüfungsausschuss festgestellt, auf der Grundlage der Wahleinsprüche und eidesstattli-
chen Versicherungen, der Auswertung des Auskunfts- und Amtsermittlungsersuchens
und des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung ergebe sich, dass aus dem Schweigen
der Niederschriften nicht auf das Nichtvorliegen von Wahlfehlern geschlossen werden
könne (BTDrucks 20/4000, S. 57). Dem ist zuzustimmen. Allerdings folgt daraus entge-
gen der Annahme des Wahlprüfungsausschusses nicht, dass den Niederschriften, soweit
sie das Wahlgeschehen und „besondere Vorfälle“ dokumentieren, keine Bedeutung zu-
kommt. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin erlaubt dies aber ebenso we-
nig den Rückschluss auf das flächendeckende Vorliegen von Wahlfehlern.

 Es ist davon auszugehen, dass die unterlassene Dokumentation von Wartezeiten, War-          231
teschlangen oder Unterbrechungen der Wahlhandlungen nicht als eigenständiger
Wahlfehler zu qualifizieren ist (s.o. Rn. 171 f.). Gesetzliche Regelungen hinsichtlich der
Dokumentation derartiger Vorfälle bestehen nicht. Insbesondere werden diese Fälle im
Mustervordruck in Anlage 29 zur Bundeswahlordnung nicht als Regelbeispiele für „be-
sondere Vorfälle“ ausgewiesen. Zudem kann nicht davon ausgegangen werden, dass
den Wahlvorständen durchgängig die Länge der Wartezeiten und -schlangen überhaupt
gegenwärtig war. Die mögliche Unvollständigkeit der Niederschriften hinsichtlich der
Entstehung von Warteschlangen und Unterbrechungen des Wahlgeschehens verletzt
daher die gesetzlich vorgegebenen Dokumentationspflichten nicht.

 ee) Es ist nicht erkennbar, dass die gesetzlichen Vorgaben zur Teilnahme an der Brief-      232


                                          60/80

wahl bei der Bundestagswahl 2021 in Berlin nicht eingehalten worden wären. Der An-
teil der Briefwählerinnen und Briefwähler lag bundesweit bei 47,3 % (2017: 28,6 %),
in Berlin bei 47,2 % (2017: 33,4 %; vgl. Bundeswahlleiter, Anteil der Briefwählenden
bei den Bundestagswahlen 1994 bis 2021 nach Ländern <auf der Grundlage des amt-
lichen Endergebnisses; aktualisiert am 26. Januar 2022>). Dieser bundesweite Anstieg
des Anteils der Briefwahl dürfte seinen Grund insbesondere in der Corona-Pandemie ge-
habt haben. Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen insoweit nicht. Mit den im We-
ge der Wahleinsprüche geltend gemachten Einwendungen gegen die Durchführung der
Briefwahl im Einzelnen setzte sich der Wahlprüfungsausschuss ausführlich auseinander
und verneinte das Vorliegen von Wahlfehlern nachvollziehbar (vgl. BTDrucks 20/4000,
S. 77). Einwände hiergegen erhebt die Beschwerdeführerin nicht. Auch ansonsten sind
keine auf die Briefwahl bezogenen Bedenken gegen den angegriffenen Beschluss des
Deutschen Bundestages ersichtlich.

 2. Die festgestellten Wahlfehler sind weitgehend mandatsrelevant.                           233

 a) Maßstab für die Beurteilung der Mandatsrelevanz ist der Grundsatz der potentiellen       234
Kausalität (aa), der keiner Modifikation bedarf (bb).

  aa) Ein Wahlfehler kann allein dann Auswirkungen auf die Gültigkeit der Wahl haben,        235
wenn er mandatsrelevant ist. Anderenfalls kann nur eine (subjektive) Rechtsverletzung
festgestellt werden (§ 48 Abs. 3 BVerfGG). Mandatsrelevant ist ein Wahlfehler, wenn er
Einfluss auf die Verteilung der Sitze im Parlament haben kann (vgl. BVerfGE 146, 327
<342 Rn. 40> m.w.N.; 161, 136 <144 f. Rn. 32> – Wahlprüfungsbeschwerde 19/
IX - Nichtzulassung einer Landesliste zur Bundestagswahl). Dabei gilt der Grundsatz der
potentiellen Kausalität (vgl. BVerfGE 146, 327 <342 Rn. 40> m.w.N.; 161, 136 <144 f.
Rn. 32>). Demgemäß muss es sich bei der Auswirkung des Wahlfehlers auf die Sitzver-
teilung um eine nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkrete und nicht ganz fern-
liegende Möglichkeit handeln (vgl. BVerfGE 89, 243 <254>; 89, 266 <273>; 89, 291
<304>; 121, 266 <310>; 146, 327 <342 Rn. 40>; 161, 136 <144 f. Rn. 32>). Andernfalls
würde die Wahlanfechtung erheblich erschwert und das Verfahren mit überzogenen Be-
weisanforderungen belastet (vgl. Misol, in: Barczak, BVerfGG, 2018, § 48 Rn. 43 m.w.N.).
Die nur theoretische Möglichkeit eines Kausalzusammenhangs zwischen der geltend
gemachten Rechtsverletzung und dem Ergebnis der angefochtenen Wahl genügt nicht
(vgl. BVerfGE 89, 266 <273>; 121, 266 <310>; 146, 327 <342 Rn. 40>; 161, 136 <144 f.
Rn. 32>).

  bb) Der von diesen Maßstäben abweichenden Auffassung der Beschwerdeführerin,               236
wonach „die Anforderungen an die Feststellung einer möglichen Beeinflussung der Sitz-
verteilung desto geringer sind, je schwerwiegender die Wahlfehler das Demokratie-
prinzip beeinträchtigen“ (unter Verweis auf VerfGH Berlin, Urteil vom 16. November
2022 - VerfGH 154/21 -, S. 63), ist nicht zu folgen. Dem steht bereits entgegen, dass eine
solche Absenkung der Anforderungen bei besonders schwerwiegenden Wahlfehlern
letztlich zu einem Heranziehen von bloßen Vermutungen und damit zu einer weitge-
henden Aufweichung des Grundsatzes der potentiellen Kausalität führen würde (vgl.



                                          61/80

Wischmeyer, JuS 2023, S. 286 <288>).

 Außer Betracht bleibt dabei ferner, dass primäres Ziel des Wahlprüfungsverfahrens die        237
Feststellung der ordnungsgemäßen Zusammensetzung des gewählten Parlaments ist.
Dies setzt die Feststellung voraus, dass sich die identifizierten Wahlfehler hierauf ausge-
wirkt haben können. Ein Wahlfehler kann den in einer Wahl zum Ausdruck gebrachten
Volkswillen nur verletzen, wenn sich ohne ihn eine andere für die Mandatsverteilung
relevante Mehrheit ergäbe (vgl. BVerfGE 29, 154 <165>). Wie schwer ein Wahlfehler
wiegt, ist dafür ohne Belang. Auch ein schwerwiegender Wahlfehler, der sich auf die Zu-
sammensetzung des Parlaments nicht ausgewirkt hat, rechtfertigt den Erfolg der Wahl-
prüfungsbeschwerde hinsichtlich der Gültigkeit der Wahl nicht. In einem solchen Fall
kommt allenfalls die Feststellung einer subjektiven Wahlrechtsverletzung in Betracht.
Daher bleibt es dabei, dass unabhängig von der Schwere des Wahlfehlers Mandatsrele-
vanz nur gegeben ist, wenn sich eine Auswirkung des Wahlfehlers auf die Sitzverteilung
als eine nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkrete und nicht ganz fernliegende
Möglichkeit darstellt.

  cc) Bei der Feststellung, ob sich ein Wahlfehler auf die Mandatsverteilung ausgewirkt       238
haben kann, ist das potentielle Wahlverhalten zu berücksichtigen (1). Dem trägt die ver-
fassungsgerichtliche Rechtsprechung Rechnung (2). Entgegen der Auffassung des Ver-
fassungsgerichtshofs des Landes Berlin (3) ist daran festzuhalten (4).

 (1) Nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats ist bei der Frage nach dem im Rah-         239
men der allgemeinen Lebenserfahrung Erwartbaren auch auf das potentielle Wähler-
verhalten abzustellen.

  So entschied der Zweite Senat mit Beschluss vom 2. April 1974 (BVerfGE 37, 84), dass        240
die geltend gemachten Wahlfehler angesichts des deutlichen Abstimmungsergebnisses
(rund 1,3 Millionen Stimmen für die Erhaltung des Landes Baden-Württemberg, rund 0,3
Millionen Stimmen für eine Wiederherstellung des Landes Baden) nicht erheblich seien,
weil eine Mehrheit der Abstimmenden für die Wiederherstellung des Landes Baden aus-
geschlossen werden könne (vgl. BVerfGE 37, 84 <92>). Im Beschluss vom 9. Mai 1978
(BVerfGE 48, 271) lehnte der Zweite Senat eine Mandatsrelevanz der von einer Splitter-
partei geltend gemachten Wahlfehler unter Berufung auf deren Wahlergebnisse ab. Um
einen Sitz auf der Landesliste zu erringen, hätte die Partei über die für sie abgegebenen
6.720 Stimmen hinaus weitere 1.884.405 Zweitstimmen erhalten müssen. Ein Direkt-
mandat hätte von den drei Wahlkreisbewerbern, die bis zu 2,6 % der Erststimmen erzielt
hätten, nur erlangt werden können, wenn ein weitgehender Wählerwechsel von den
Wahlkreisbewerbern der CSU, die mindestens 66,5 % der Erststimmen erhalten hätten,
zu ihnen zu erwarten gewesen wäre. Eine solche Annahme sei in höchstem Maße un-
wahrscheinlich, wenn nicht gar auszuschließen (vgl. BVerfGE 48, 271 <280 f.>).

 In dem Senatsbeschluss vom 21. Oktober 1993 (BVerfGE 89, 266) stützte sich der Zwei-         241
te Senat zur Begründung der fehlenden Mandatsrelevanz auf die Ergebnisse bei vergan-
genen (Landtags- und Bundestags-)Wahlen (vgl. BVerfGE 89, 266 <273 f.>). Schließlich
verwies er im Beschluss vom 23. März 2022 (BVerfGE 161, 136) darauf, dass die Be-


                                           62/80

schwerdeführer nicht hinreichend substantiiert ausgeführt hätten, weshalb angesichts
des geringen Erfolgs bei den vorhergehenden Bundestagswahlen die Zulassung der
Landesliste zu Umschichtungen von Wählerstimmen in einem ergebnisrelevanten Um-
fang geführt hätte (vgl. BVerfGE 161, 136 <145 f. Rn. 33 ff.>).

  (2) Entsprechend hat der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen in         242
einem landeswahlrechtlichen Verfahren zur Ermittlung der Mandatsrelevanz eines
möglichen Wahlfehlers die Wahlbeteiligung einer bestimmten Personengruppe anläss-
lich der letzten Bundestagswahl als Vergleichsparameter herangezogen (vgl. VerfGH
Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 14. Mai 1996 - VerfGH 30/95 -, S. 3 f.). Auch der
Thüringer Verfassungsgerichtshof folgt der bisherigen Rechtsprechungslinie des Bun-
desverfassungsgerichts. In einem Beschluss über eine Wahlprüfungsbeschwerde betref-
fend die Wahl des 6. Thüringer Landtags führte er aus, nach der allgemeinen Lebenser-
fahrung sei nicht vorstellbar, dass eine Änderung der Mandatsverteilung, wofür
mindestens weitere circa 13.000 Stimmen auf eine Partei hätten entfallen müssen, al-
lein durch eine andere Gestaltung der Stimmzettel hätte bewirkt werden können (vgl.
ThürVerfGH, Beschluss vom 9. Juli 2015 - 9/15 -, juris, Rn. 59 ff.).

  (3) Demgegenüber war aus Sicht des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin bei der        243
Feststellung der Mandatsrelevanz der Wahlfehler bei der Wahl des Abgeordnetenhauses
und der Bezirksverordnetenversammlungen das potentielle Wahlverhalten außer Be-
tracht zu lassen. In den vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fällen sei das Ab-
stimmungsverhalten der Wählerinnen und Wähler aus der Vergangenheit sowie aus
dem mit der Wahlprüfungsbeschwerde angegriffenen Wahlgang bekannt gewesen. Mit
dem bekannten Abstimmungsverhalten hätten konkrete Anhaltspunkte bestanden, die
einer lebensnahen Betrachtung des Sachverhalts zugänglich wären. Anders verhalte es
sich in Fällen, in denen zu entscheiden sei, ob die Sitzverteilung dadurch beeinflusst sein
könnte, dass Wahlberechtigte ihre Stimme gar nicht oder nicht unbeeinflusst hätten ab-
geben können. Hier bestünden keinerlei Anhaltspunkte für ein zu unterstellendes Ab-
stimmungsverhalten. Eine lebensnahe Betrachtung des Stimmverhaltens sei daher nicht
möglich (vgl. VerfGH Berlin, Urteil vom 16. November 2022 - VerfGH 154/21 -, S. 65). Es
verbiete sich bei der Prüfung der Mandatsrelevanz von nicht, nicht wirksam oder nicht
unbeeinflusst abgegebenen Stimmen, ein bestimmtes hypothetisches Wählerverhalten
zur Verteilung der von Wahlfehlern betroffenen Stimmen zu unterstellen (vgl. VerfGH
Berlin, Urteil vom 16. November 2022 - VerfGH 154/21 -, S. 64).

  (4) Die Argumentation des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin vermag nicht zu         244
überzeugen. Es entspricht nicht der Lebenswirklichkeit anzunehmen, dass die Stimmen
aller Wählerinnen und Wähler, die aufgrund von nicht parteibezogenen Wahlfehlern an
einer Wahl nicht oder nicht unbeeinflusst teilgenommen haben, nur auf eine Partei ent-
fallen wären. Dem Verfassungsgerichtshof ist zwar zuzugestehen, dass eine exakte
Übertragung der Wahlergebnisse oder Prognosen auf die Gruppe der Nichtwählerinnen
und Nichtwähler nicht in Betracht kommt. Vielmehr ergeben sich daraus nur Orientie-
rungspunkte, die in die Bewertung der Wahrscheinlichkeit der Auswirkung eines Wahl-
fehlers auf die Zusammensetzung des Parlaments einfließen können. Bei der Prüfung,


                                           63/80

ob nach der allgemeinen Lebenserfahrung die konkrete Möglichkeit einer Beeinflus-
sung der Mandatsverteilung durch den festgestellten Wahlfehler besteht, ist daher das
potentielle Wahlverhalten zwar nicht im Sinne einer exakten Übertragung der Wahler-
gebnisse, wohl aber im Sinne einer groben Orientierung zu berücksichtigen.

 b) Davon ausgehend ist vorliegend die Mandatsrelevanz bezogen auf das Zweitstimm-         245
energebnis gegeben, soweit Wahlfehler in der Form einer unzureichenden Ausstattung
der Urnenwahllokale mit Wahlkabinen und Stimmzetteln vorliegen (aa). Anders verhält
es sich, soweit in einzelnen Fällen Personen, die nur für die Bezirksverordnetenver-
sammlung wahlberechtigt waren, auch einen Stimmzettel für die Bundestagswahl er-
halten und eingeworfen haben (bb). Gleiches gilt auch für die Einzelfälle, in denen eine
Stimmabgabe in Urnenwahlbezirken trotz mitgeteilter Barrierefreiheit nicht möglich
war (cc). Hinsichtlich des Erststimmenergebnisses ist die Mandatsrelevanz nur in den
Wahlkreisen 76 und 77 gegeben (dd).

  aa) Für die Zweitstimme ist von der Mandatsrelevanz der auf der unzureichenden Aus-      246
stattung einzelner Wahllokale beruhenden Wahlfehler auszugehen: Es kann nicht aus-
geschlossen werden, sondern ist vielmehr wahrscheinlich, dass die mehr als einstündi-
gen Wartezeiten, die Unterbrechungen der Wahlhandlung, die verspäteten Öffnungen
beziehungsweise die vorübergehenden oder vorzeitigen Schließungen von Wahlloka-
len dafür ursächlich waren, dass Wahlberechtigte nicht von ihrem Wahlrecht Gebrauch
gemacht haben. Es besteht auch die konkrete Möglichkeit, dass bei einer Wahlteilnah-
me dieser Personen die SPD die Anzahl an Zweitstimmen erzielt hätte, die erforderlich
gewesen wäre, um ein zusätzliches Bundestagsmandat zu gewinnen. Landesweit hätte
es dazu einer Verbesserung des Ergebnisses der SPD um 802 Stimmen bedurft. Es ist nicht
von der Hand zu weisen, dass ein solches Ergebnis bereits in den 327 nach dem ange-
griffenen Beschluss des Deutschen Bundestages als wahlfehlerhaft festgestellten Ur-
nenwahlbezirken hätte erzielt werden können. Erst recht gilt dies unter Berücksichti-
gung der zusätzlich als wahlfehlerhaft anzusehenden Wahlbezirke. Daran ändert sich
auch nichts, wenn die drei Urnenwahlbezirke außer Betracht bleiben, deren Ungültiger-
klärung nach dem Vorstehenden (s.o. Rn. 225 ff.) nicht aufrechterhalten werden kann.
Zwischen den Beteiligten ist die Mandatsrelevanz bezogen auf das Zweitstimmenergeb-
nis unstreitig. Sowohl die insoweit angestellten Erwägungen des Wahlprüfungsaus-
schusses (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 61) als auch diejenigen der Beschwerdeführerin sind
ohne Weiteres nachvollziehbar und zutreffend.

  bb) Anders verhält es sich hinsichtlich der Ausgabe von Stimmzetteln an nicht wahlbe-    247
rechtigte Personen und deren unberechtigte Teilnahme an der Bundestagswahl. Insge-
samt handelt es sich dabei um acht dokumentierte Fälle (s.o. Rn. 197). Selbst wenn die-
se Personen alle zugunsten einer Landesliste gestimmt hätten und deren
Gesamtstimmenzahl dementsprechend zu verringern wäre, hätte dies für die Sitzvertei-
lung keine Bedeutung.

 cc) Der Wahlfehler in einem Urnenwahlbezirk, dessen Barrierefreiheit fehlerhaft mit-      248
geteilt worden war (s.o. Rn. 207 f.), ist ebenfalls nicht mandatsrelevant. Es ist schon



                                         64/80

nicht ersichtlich, ob und in wie vielen Fällen sich die fehlende Barrierefreiheit auf die
Wahlteilnahme ausgewirkt hat. Zudem ist es nicht fernliegend, dass dies allenfalls in
wenigen Einzelfällen der Fall war. Damit fehlt es an Anhaltspunkten für die konkrete
Möglichkeit einer Auswirkung des Wahlfehlers auf die Mandatsverteilung, sodass ledig-
lich die Feststellung einer Verletzung subjektiver Wahlrechte in Betracht kommt.

 dd) Für die Erststimmen ist eine Mandatsrelevanz anhand der in den einzelnen Wahl-         249
bezirken erzielten Ergebnisse zu ermitteln. Danach ist sie für die Wahlkreise 76 und 77
gegeben.

 Der Wahlprüfungsausschuss geht im Grundsatz zutreffend davon aus, dass für die Fra-        250
ge der Mandatsrelevanz bezüglich des Erststimmenergebnisses darauf abzustellen ist,
ob die Differenz zwischen dem Wahlkreisgewinner und dem Erstunterlegenen durch die
Nichtwähler in den Wahlbezirken, die mit Wahlfehlern behaftet sind, hätte ausgegli-
chen werden können. Dabei sei in Rechnung zu stellen, dass die Zahl der Nichtwähler in
den fehlerbehafteten Wahlbezirken nicht vollständig auf die festgestellten Wahlfehler
zurückzuführen sei und es auch fernliegend erscheine, dass eine Quote von 50 % der
Nichtwähler ohne die Wahlfehler zur Wahl gegangen wäre und den Erstunterlegenen
gewählt hätte. Da im Wahlkreis 76 aber lediglich 26 % der Nichtwähler und im Wahl-
kreis 77 lediglich 19 % der Nichtwähler den Erstunterlegenen hätten wählen müssen,
sei in diesen Wahlkreisen die Mandatsrelevanz gegeben (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 63).
Dagegen ist nichts zu erinnern.

 3. Rechtsfolge der festgestellten mandatsrelevanten Wahlfehler ist nach den hierfür        251
geltenden Maßstäben (a) die auf die betroffenen Wahlbezirke und die damit verbunde-
nen Wahlbezirke beschränkte Ungültigerklärung der Wahl und deren Wiederholung als
Zweistimmenwahl (b).

  a) aa) Aus dem Demokratieprinzip folgt der Grundsatz des Bestandsschutzes der ge-         252
wählten Volksvertretung (vgl. BVerfGE 89, 243 <253>; 103, 111 <135>; 121, 266 <311>;
123, 39 <87>; 154, 372 <381 Rn. 34> – Nachgeschobenes Ausgleichsmandat II - eA; vgl.
auch von Heyl, Wahlfreiheit und Wahlprüfung, 1975, S. 202). Diesem verfassungsrecht-
lich begründeten Interesse ist bei der Festlegung der Folgen des Vorliegens eines man-
datsrelevanten Wahlfehlers Rechnung zu tragen. Demgemäß bedarf es einer Abwägung
zwischen dem Interesse am Bestand des gewählten Parlaments und dem aus der Legiti-
mationsfunktion der Wahl folgenden Interesse an der Korrektur der festgestellten Wahl-
fehler. Der Eingriff in die Zusammensetzung der gewählten Volksvertretung durch eine
wahlprüfungsrechtliche Entscheidung muss also vor dem Interesse an deren Erhalt ge-
rechtfertigt werden (vgl. BVerfGE 121, 266 <311 f.>; 123, 39 <87> m.w.N.). Die Ungülti-
gerklärung der Wahl kommt deshalb nur in Betracht, wenn das Interesse an der Korrek-
tur der mandatsrelevanten Wahlfehler im konkreten Fall nach Art und Ausmaß das
Interesse am Bestand des gewählten Parlaments überwiegt (vgl. BVerfGE 121, 266
<311>).

 bb) Dementsprechend unterliegt die Wahlprüfungsentscheidung des Bundesverfas-              253
sungsgerichts dem Gebot des geringstmöglichen Eingriffs.


                                          65/80

 (1) Sie darf nur so weit gehen, wie es der festgestellte Wahlfehler verlangt (vgl.         254
BVerfGE 121, 266 <311>; 129, 300 <344>). Von mehreren Möglichkeiten zur Korrektur
eines mandatsrelevanten Fehlers ist diejenige zu wählen, die dem Interesse am Bestand
der gewählten Volksvertretung am stärksten Rechnung trägt.

 (2) Dabei verhält es sich gleichwohl so, dass die Erklärung einer Wahl in einzelnen        255
Wahlbezirken für ungültig auch denjenigen von Wählerinnen und Wählern abgegebe-
nen Stimmen die Geltung entzieht, bei denen sich der Wahlfehler nicht ausgewirkt hat.
An der Wiederholungswahl können die betroffenen Wählerinnen und Wähler nur dann
teilnehmen und ihre Wahlentscheidung aktualisieren, wenn sie zu diesem Zeitpunkt
noch dort ihren Wohnsitz haben; im Falle eines Wegzugs sind sie trotz regulär abgege-
bener, aber für ungültig erklärter Stimme nicht mehr an der Legitimation der Staatsge-
walt beteiligt, da sich das Elektorat auf ein räumlich umgrenztes Gebiet bezieht und sich
aus den dort wahlberechtigten Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern zum Zeitpunkt der
Wahl zusammensetzt. Diesem Umstand trägt § 44 Abs. 2 BWahlG Rechnung, indem bei
der Wiederholungswahl nach Ablauf von sechs Monaten seit der Hauptwahl nicht mehr
dieselben Wählerverzeichnisse verwendet werden dürfen.

  § 83 Abs. 4 Satz 2 BWahlO sieht zudem vor, dass im Falle der Wiederholung der Wahl in     256
einzelnen Wahlbezirken vor Ablauf von sechs Monaten nach der Hauptwahl Personen
mit Wahlschein nur dann an der Wahl teilnehmen können, wenn sie ihren Wahlschein in
einem Wahlbezirk abgegeben haben, für den die Wahl wiederholt wird. Nach dem Ab-
lauf von sechs Monaten ist diese gesetzliche Begrenzung nicht mehr vorgesehen. Somit
erhalten Personen, die an der Bundestagswahl in einem nicht fehlerbehafteten Wahl-
bezirk teilgenommen haben und in der Zwischenzeit in einen Wahlbezirk gezogen sind,
in dem die Wahl für ungültig erklärt wurde, die Gelegenheit, ihre Wahl ein zweites Mal
zu treffen. Auch dies stellt einen Bruch in der Legitimation des Deutschen Bundestages
dar, ist aber dadurch begründet, dass auf der Grundlage neuer Wählerverzeichnisse ge-
wählt wird (§ 44 Abs. 2 BWahlG). Solche Brüche sind bei einer Wiederholungswahl un-
ausweichlich, zumal die Wahl in einem anderen tagesaktuellen und politischen Kontext
als am Tag der Hauptwahl wiederholt wird.

  cc) Das Gebot des geringstmöglichen Eingriffs in den Bestand der gewählten Volksver-      257
tretung hat zur Folge, dass Wahlbeeinflussungen einfacher Art und ohne jedes Gewicht
nicht zur Ungültigkeit der Wahl führen. Außerdem sind Wahlfehler vorrangig zu berich-
tigen, statt die Wahl zu wiederholen. Des Weiteren hat eine nur teilweise Wiederholung
der Wahl Vorrang vor der Ungültigerklärung der Wahl in Gänze. Dabei muss der Wahl-
fehler umso schwerer wiegen, je tiefer die Wirkungen des Eingriffs in die Zusammenset-
zung der gewählten Volksvertretung reichen (vgl. BVerfGE 103, 111 <135>). Ist eine
Wahlwiederholung unumgänglich, so darf diese nur dort stattfinden, wo sich der Wahl-
fehler ausgewirkt hat, also in dem hiervon betroffenen Stimmbezirk, Wahlkreis oder
Land (vgl. BVerfGE 121, 266 <311>). Die Ungültigerklärung einer gesamten Wahl setzt
demgegenüber einen erheblichen Wahlfehler von solchem Gewicht voraus, dass ein
Fortbestand der in dieser Weise gewählten Volksvertretung unerträglich erscheint (vgl.
BVerfGE 103, 111 <134>; 121, 266 <311 f.>; 129, 300 <344>). Ansonsten kommt allen-


                                          66/80

falls eine teilweise Ungültigerklärung der Wahl in Betracht.

 dd) Soweit im Wahlprüfungsverfahren eine Wahl ganz oder teilweise für ungültig er-       258
klärt wird, ist sie gemäß § 44 BWahlG zu wiederholen. Dabei bestimmt § 44 Abs. 2
BWahlG, dass die Wiederholungswahl nach denselben Vorschriften stattfindet wie die
Hauptwahl.

 b) Nach diesen Maßstäben kommt aufgrund der hier festgestellten Wahlfehler eine          259
bloße Berichtigung des Wahlergebnisses nicht in Betracht (aa). Vielmehr bedarf es einer
teilweisen Ungültigerklärung (bb) und der Wiederholung der Wahl in den wahlfehler-
behafteten Wahlbezirken im Wege der Zweistimmenwahl (cc).

  aa) Eine bloße Berichtigung des Wahlergebnisses ist nicht möglich. Dem steht entge-     260
gen, dass nicht konkret feststellbar ist, wie sich die Fehler bei der Vorbereitung und
Durchführung der Wahl auf das Wahlergebnis ausgewirkt haben. Es ist schon nicht er-
sichtlich, in welchem Umfang Wahlberechtigte aufgrund der festgestellten Wahlfehler
von einer Teilnahme an der Wahl Abstand genommen haben. Weder kann unterstellt
werden, dass sich sämtliche Nichtwählerinnen und Nichtwähler ohne die Wahlfehler an
der Wahl beteiligt hätten, noch kann angenommen werden, dass eine ohne die darge-
stellten mandatsrelevanten Wahlfehler zu erwartende höhere Wahlbeteiligung das
Wahlergebnis nicht in relevantem Umfang verändert hätte.

 bb) Für eine vollständige Ungültigerklärung der Wahl ist vorliegend kein Raum (1).       261
Stattdessen ist der Umfang der Wahlwiederholung entgegen der Auffassung der Be-
schwerdeführerin auf diejenigen Wahlbezirke zu beschränken, in denen mandatsrele-
vante Wahlfehler vorliegen (2).

 (1) Der Ungültigerklärung der gesamten Wahl steht entgegen, dass keine Wahlfehler        262
von einem solchen Gewicht vorliegen, dass der Fortbestand der gewählten Volksvertre-
tung unerträglich wäre (vgl. BVerfGE 103, 111 <134>; 121, 266 <311 f.>; 129, 300
<344>).

 (a) Von vornherein ausgeschlossen ist dies mit Blick auf die Bundestagswahl in ihrer     263
Gesamtheit. Selbst gravierende und flächendeckende Wahlfehler im Gebiet eines Lan-
des vermögen eine Ungültigerklärung der Wahl in anderen Ländern nicht zu rechtferti-
gen. Insoweit hat das Interesse am Fortbestand der in diesen Ländern ordnungsgemäß
gewählten Teile des Deutschen Bundestages Vorrang vor dem Interesse an der Korrektur
der in einem anderen Land aufgetretenen Wahlfehler.

 (b) Nichts anderes gilt im Ergebnis aber auch mit Blick auf die Bundestagswahl im ge-    264
samten Wahlgebiet des Landes Berlin.

 (aa) Insoweit ist in Rechnung zu stellen, dass nach Auffassung des Senats nur in 339     265
von 2.256 Urnenwahlbezirken mandatsrelevante Wahlfehler festgestellt werden konn-
ten. Dies entspricht einer Quote von 15,03 % der Gesamtzahl der Berliner Wahlbezirke.

 Demgemäß konnte der Großteil der Wahlberechtigten seine Stimme in Wahllokalen            266
abgeben, die jedenfalls von dokumentierten oder sonst feststellbaren Wahlfehlern oder


                                          67/80

Störungen der Wahlhandlung nicht betroffen waren. Dies schließt es aus, den Fortbe-
stand des Ergebnisses der Bundestagswahl in Berlin in Gänze als unerträglich zu quali-
fizieren. Die weit überwiegende Mehrzahl der Wahlberechtigten war – soweit ersicht-
lich – in der Lage, an der Bundestagswahl in Berlin ordnungsgemäß und ohne relevante
Beeinträchtigung teilzunehmen. Von einer Erschütterung der Legitimationsfunktion der
Wahl, die geeignet wäre, deren Bestand grundsätzlich infrage zu stellen, ist demgemäß
nicht auszugehen.

  (bb) Etwas anderes ergibt sich auch nicht, soweit die Beschwerdeführerin geltend        267
macht, neben den vom Wahlprüfungsausschuss festgestellten Wahlfehlern sei es in er-
heblichem Umfang zu weiteren Störungen des Wahlgeschehens gekommen. Insoweit
handelt es sich letztlich um bloße Vermutungen. Belastbare tatsächliche Anhaltspunkte
hierfür sind nicht vorgetragen. Außerdem folgert selbst die Beschwerdeführerin daraus
nicht die Notwendigkeit einer kompletten Wiederholung der Bundestagswahl im Land
Berlin. Vielmehr geht sie davon aus, dass lediglich in sechs von zwölf Berliner Bundes-
tagswahlkreisen flächendeckend mandatsrelevante Wahlfehler aufgetreten seien und
die Bundestagswahl daher auch nur in diesen Wahlkreisen jedenfalls hinsichtlich der
Zweitstimmen zu wiederholen sei (siehe dazu nachfolgend Rn. 284).

  (cc) Unerheblich ist zudem, dass der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin in sei-   268
nem Urteil vom 16. November 2022 eine vollständige Wiederholung der Wahl des Ab-
geordnetenhauses und der Bezirksverordnetenversammlungen anordnete. Einer Über-
tragung auf das vorliegende Verfahren steht entgegen, dass es sich zwar nach dem
äußeren Rahmen um ein einheitliches Wahlgeschehen handelte, dieses aber auf der Ba-
sis unterschiedlicher Rechtsgrundlagen der Konstituierung unterschiedlicher Parlamen-
te diente. Hinzu kommt, dass bei der Wahl des Abgeordnetenhauses Wahlfehler (z.B. die
Verwendung kopierter Stimmzettel) auftraten, die für die Bundestagswahl nicht fest-
stellbar sind. Vor allem aber ging der Verfassungsgerichtshof davon aus, dass die man-
datsrelevanten Wahlfehler 88 von 147 Sitzen und damit rund 60 % der Mitglieder des
Abgeordnetenhauses betrafen (vgl. VerfGH Berlin, Urteil vom 16. November 2022
- VerfGH 154/21 -, S. 147).

  Eine vergleichbare Situation ist für die Bundestagswahl nicht gegeben. Daher kann da-   269
hinstehen, ob den Erwägungen des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin zur Neu-
wahl des Abgeordnetenhauses und der Bezirksverordnetenversammlungen zu folgen
ist. Für die Beurteilung der Rechtsfolgen, die sich aus den bei der Bundestagswahl im
Land Berlin aufgetretenen Wahlfehlern ergeben, ist dies ohne Belang.

  (2) Nach dem Gebot des geringstmöglichen Eingriffs (s.o. Rn. 253 ff.) ist die Bundes-   270
tagswahl 2021 in Berlin in denjenigen Wahlbezirken, die mit mandatsrelevanten Wahl-
fehlern behaftet sind, und in den damit verbundenen Wahlbezirken für ungültig zu er-
klären (a). Eine darüber hinausgehende Ausweitung der Ungültigerklärung der Wahl
auf sechs der zwölf Berliner Bundestagswahlkreise, wie von der Beschwerdeführerin
begehrt, scheidet demgegenüber aus (b).

 (a) Notwendig ist die Erklärung der Wahl für ungültig in allen Wahlbezirken, in denen    271


                                         68/80

festgestellte Wahlfehler sich mandatsrelevant ausgewirkt haben können.

 (aa) Ausgehend davon hat der Deutsche Bundestag zunächst alle Wahlbezirke in die            272
Ungültigerklärung einbezogen, für die Unterbrechungen der Bundestagswahl, verspä-
tete Öffnungen oder vorzeitige Schließungen von Wahllokalen dokumentiert sind.
Ebenso hat er diejenigen Wahlbezirke einbezogen, in denen die Wahllokale erst nach
18:30 Uhr geschlossen wurden. Dagegen ist nichts zu erinnern. In diesen Fällen liegen
Wahlfehler vor (s.o. Rn. 203 f.), die geeignet waren, Wahlberechtigte von der Teilnahme
an der Wahl abzuhalten und sich damit auf das Wahlergebnis auszuwirken. Demgemäß
erfordert die Korrektur dieser Wahlfehler eine Wiederholungswahl in den betroffenen
Wahlbezirken.

  (bb) Daneben hat der Deutsche Bundestag die Bundestagswahl in denjenigen Wahl-             273
bezirken für ungültig erklärt, die mit den wahlfehlerbehafteten Urnenwahlbezirken als
Briefwahlbezirke beziehungsweise über einen gemeinsamen Briefwahlbezirk mitein-
ander „verknüpft“ waren. Er ist davon ausgegangen, dass die Wähler eines Briefwahlbe-
zirks mit den Wählern des dazu gehörenden Urnenwahlbezirks eine Gesamtheit bilde-
ten, sodass bei der Ungültigerklärung der Wahl in einem Urnenwahlbezirk die Wahl
auch in dem gemeinsamen Briefwahlbezirk und den weiteren, mit diesem Briefwahlbe-
zirk verbundenen Urnenwahlbezirken zu wiederholen sei. Andernfalls bestünde die Ge-
fahr doppelter Stimmabgabe oder einer Beeinträchtigung der Geheimheit der Wahl
(vgl. BTDrucks 20/4000, S. 42). Bedenken hiergegen bestehen im Ergebnis nicht. Durch
die Erstreckung der Wahlwiederholung auf die zugehörigen Briefwahlbezirke und die
damit verbundenen Urnenwahlbezirke wird die Gesamtheit der Wählerinnen und Wäh-
ler in dem von den mandatsrelevanten Wahlfehlern betroffenen Bereich in die Wahl-
wiederholung einbezogen. Dies gewährleistet, dass die Wahlfehler in einer den allge-
meinen Wahlgrundsätzen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG entsprechenden Weise korrigiert
werden können. Davon könnte bei einer Beschränkung der Wiederholungswahl auf die
von Wahlfehlern betroffenen Urnenwahlbezirke nicht ohne Weiteres ausgegangen
werden. Dementsprechend beanstandet auch die Beschwerdeführerin das gewählte
Vorgehen insoweit nicht.

 (cc) Soweit nach Überzeugung des Senats 15 weitere Urnenwahlbezirke als mandats-            274
relevant wahlfehlerhaft zu beurteilen sind (s.o. Rn. 211 ff.), ist die Wahl auch in diesen
Urnenwahlbezirken sowie den zugeordneten Briefwahlbezirken und den damit wie-
derum verbundenen Urnenwahlbezirken für ungültig zu erklären. Demgemäß werden
neben den diesen zugeordneten Briefwahlbezirken zehn weitere, selbst nicht fehlerbe-
haftete Urnenwahlbezirke von der Ungültigerklärung erfasst:

Fehlerhafter Briefwahlbezirk Über den Briefwahlbe- Zahl der Urnenwahlbezirke,                275
 Wahlbezirk     zu diesem    zirk verbundener, selbst in denen die Wahl im Ergeb-
               Wahlbezirk        nicht fehlerhafter   nis zusätzlich für ungültig er-
                                    Wahlbezirk                  klärt wird

 75 01 102         011B                75 01 101                         2



                                          69/80

 75 01 106         011E               75 01 108                        2

 75 01 314         013G               75 01 315                        2

 75 01 402         014B               75 01 405                        2

 76 03 112         031I               76 03 111                        2

 76 03 113         031K               76 03 114                        2

 76 03 406         034I                    -                           1

 79 06 407         064G                    -                           1

 80 04 304         043D               80 04 327                        2

 80 04 505         045E               80 04 518                        2

 80 04 722         047V                    -                           1

 82 08 609         086H                    -                           1

 84 09 623         096M               84 09 624                        2

 84 09 625         096L               84 09 626                        2

 85 10 530        105ZH                    -                           1

    15                                    10                          25

 (dd) Demgegenüber ist in denjenigen Wahlbezirken, in denen lediglich Wartezeiten          276
von weniger als einer Stunde feststellbar waren (s.o. Rn. 201), die vom Deutschen Bun-
destag ausgesprochene Ungültigerklärung einschließlich der verbundenen Wahlbezir-
ke aufzuheben. Betroffen hiervon sind die Urnenwahlbezirke 75 01 118, 75 01 317 und
75 01 722, die zugehörigen Briefwahlbezirke 011K, 013I und 017K sowie die über diese
Briefwahlbezirke verbundenen Urnenwahlbezirke 75 01 120, 75 01 318, 75 01 319 und
75 01 719.

  (b) Soweit die Beschwerdeführerin darüber hinaus begehrt, die Ungültigerklärung auf      277
das Zweitstimmenergebnis in sechs Berliner Bundestagswahlkreisen insgesamt zu er-
strecken, hat sie keinen Erfolg.

  (aa) Sie verweist insoweit darauf, dass über die in der angegriffenen Entscheidung       278
festgestellten Wahlfehler hinaus vom Vorliegen weiterer, nicht nur auf bloße Einzelfälle
beschränkter, wenn auch nicht dokumentierter Wahlfehler auszugehen sei. Dies gelte
insbesondere für weitere Schließungen von Wahllokalen sowie unzulässig späte
Stimmabgaben und lange Wartezeiten, die zwar in den Niederschriften nicht dokumen-


                                         70/80

tiert seien, aber gleichwohl vorgelegen hätten. Sie stützt sich insoweit auf Simulations-
rechnungen der nach der Wahl eingesetzten Expertenkommission, wonach aufgrund
der unzureichenden Ausstattung der Wahllokale abhängig von der Zahl der Wählerin-
nen und Wähler sowie der verfügbaren Wahlkabinen von vornherein mit Wartezeiten
von mehr als einer und bis zu zwei Stunden zu rechnen gewesen sei. 90 % der doku-
mentierten Wartezeiten und Warteschlangen seien in den Bundestagswahlkreisen 75,
76, 77, 78, 80 und 83 aufgetreten. Diese eindeutige Konzentration lege nahe, dass in
diesen sechs Wahlkreisen zeitlich und räumlich flächendeckende und umfassende Pro-
bleme bei der Durchführung der Wahlen bestanden hätten. Daher sei es notwendig, in
diesen sechs Wahlkreisen die Bundestagswahl hinsichtlich der Zweitstimme vollständig
zu wiederholen.

  (bb) Dabei lässt die Beschwerdeführerin außer Betracht, dass in Fällen, in denen nicht       279
aufklärbar ist, ob ein Wahlfehler vorliegt, die Wahlprüfungsbeschwerde ohne Erfolg zu
bleiben hat (vgl. BVerfGE 146, 327 <365 Rn. 92>; 160, 129 <141 Rn. 46>). Bloße Vermu-
tungen und rein spekulative Annahmen reichen nicht aus (vgl. BVerfGE 121, 266 <310>).
Zu unterscheiden ist insoweit zwischen Fällen, in denen eine Störung des Wahlgesche-
hens nachgewiesen und daraus auf das Vorliegen eines Wahlfehlers geschlossen wird,
und Fällen, in denen es bereits an einem Nachweis der Störung des Wahlgeschehens
fehlt. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin sind spekulativ. Auch wenn es möglich
erscheint, dass weitere Wahllokale unzureichend ausgestattet waren und es dadurch
zur Bildung langer Warteschlangen kam, fehlt es an ausreichenden Anhaltspunkten, um
feststellen zu können, dass dies in den einzelnen Wahllokalen auch tatsächlich der Fall
war. Dabei hilft der Verweis auf die Simulationsrechnungen der Expertenkommission
nicht weiter, da diese über das tatsächliche Geschehen in diesen Wahllokalen keine Aus-
kunft zu geben vermögen.

  (cc) Demgegenüber kann auch nicht darauf abgestellt werden, dass die Nichterweis-            280
lichkeit des konkreten Umfangs der Wahlfehler aus der Sphäre der staatlichen Wahlor-
ganisation stamme und allzu hohe Anforderungen an den Nachweis von konkreten
Wahlfehlern Anreize dafür schüfen, unzureichende Wahldokumentationen zu erstellen
und auf Anfragen keine Auskünfte zu erteilen. Diese Auffassung verkennt die Aufgabe
des Wahlprüfungsverfahrens. Dessen Funktion besteht nicht darin, etwaige Mängel bei
der Vorbereitung und Durchführung einer Wahl und damit ein etwaiges Organisations-
verschulden der zuständigen Behörden zu sanktionieren. Vielmehr ist es darauf gerich-
tet, die ordnungsgemäße, der Legitimationsfunktion der Wahl genügende Zusammen-
setzung des Parlaments zu gewährleisten. Dafür ist die Frage der Verantwortlichkeit für
Organisationsmängel ohne Belang. Entscheidend ist allein, ob die gewählte Volksver-
tretung aus einer den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Wahl hervorgegan-
gen ist. Fehlt es an tatsächlichen Anhaltspunkten dafür, dass dies nicht der Fall ist, setzt
sich das verfassungsrechtlich geschützte Interesse am Bestand der gewählten Volksver-
tretung durch.

 (dd) Etwas anderes ergibt sich schließlich auch nicht aus der von der Beschwerdefüh-          281
rerin angeführten Erschütterung der durch die Wahl vermittelten Legitimationsgrundla-


                                           71/80

ge in Fällen zahlreicher und schwerer Wahlfehler. Die Beschwerdeführerin nimmt inso-
weit beispielhaft Bezug auf § 40 Abs. 3 des Gesetzes über die Wahl zur Hamburgischen
Bürgerschaft, wonach die gesamte Bürgerschaft neu zu wählen ist, wenn Wiederho-
lungswahlen für mehr als ein Viertel der Wahlberechtigten erforderlich wären, sowie
auf § 46 Abs. 3 des Wahlgesetzes für den Landtag von Schleswig-Holstein, wonach eine
Wiederholungswahl im gesamten Wahlkreis stattfindet, wenn Unregelmäßigkeiten
mehr als die Hälfte der Wahlbezirke betreffen. Schon sie selbst weist aber zutreffend
darauf hin, dass aus der Zulässigkeit derartiger einfachgesetzlicher Regelungen zu
Wahlfehlerfolgen nicht auf deren verfassungsrechtliche Gebotenheit geschlossen wer-
den kann. Hinzu kommt, dass bezogen auf das gesamte Wahlgebiet des Landes Berlin
vorliegend lediglich rund 15,03 % der Urnenwahlbezirke nachweislich fehlerbehaftet
sind. Auch unter Beachtung der von der Beschwerdeführerin behaupteten 90%igen Kon-
zentration der Wahlfehler auf die bezeichneten sechs Wahlkreise ist daher nicht ersicht-
lich, dass Schwere und Zahl der Wahlfehler geeignet sind, die Legitimationsfunktion der
Bundestagswahl in Berlin in Gänze oder in den von der Beschwerdeführerin bezeichne-
ten Wahlkreisen infrage zu stellen. Lediglich mit Blick auf die Situation im Wahlkreis 76
könnte eine andere Betrachtung angezeigt sein, da in diesem Wahlkreis mehr als die
Hälfte der Urnenwahllokale, unter Berücksichtigung der Feststellungen des Senats 115,
mit Wahlfehlern behaftet war. Dies ändert aber nichts daran, dass in den Urnenwahlbe-
zirken, für die keine mandatsrelevanten Wahlfehler festgestellt wurden, die der Wahl
zukommende Legitimationsfunktion nicht gestört ist. Die im Wahlkreis 76 konzentriert
auftretenden Wahlfehler sind nicht geeignet, das Vertrauen in die Legitimationsfunkti-
on der Wahl in Berlin insgesamt oder auch nur in sechs von zwölf Berliner Wahlkreisen
zu erschüttern. Ebenso ist nicht ersichtlich, dass in denjenigen Wahlbezirken im Wahl-
kreis 76, in denen die Wahl beanstandungsfrei durchgeführt wurde, die Legitimations-
funktion der Wahl nicht gewährleistet wäre.

  cc) Nicht zu beanstanden ist, dass der Deutsche Bundestag angeordnet hat, die Wahl        282
durchgängig als Zweistimmenwahl zu wiederholen (1). Dem hat die Beschwerdeführe-
rin widersprochen (2). Für die Position des Deutschen Bundestages streiten die besseren
Argumente (3).

 (1) Der Deutsche Bundestag hat erwogen, ob in denjenigen Wahlbezirken, in denen            283
die festgestellten Wahlfehler nur Relevanz für das Zweitstimmenergebnis haben, die
Wiederholungswahl auf die Abgabe der Zweitstimme beschränkt werden könnte. Nach
seiner Auffassung steht dem jedoch „§ 44 Abs. 1 BWahlG“ (gemeint wohl: § 44 Abs. 2
BWahlG) entgegen, wonach die Wiederholungswahl nach denselben Vorschriften statt-
zufinden hat wie die Hauptwahl (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 65).

 (2) Demgegenüber verweist die Beschwerdeführerin auf § 4 BWahlG a.F. (nunmehr:             284
§ 1 Abs. 2 Satz 2 BWahlG), der zwischen Erst- und Zweitstimme unterscheide. Damit sei
die Möglichkeit einer gespaltenen Wiederholungswahl gegeben, zumal § 44 Abs. 1
BWahlG ausdrücklich davon ausgehe, dass eine Wahl teilweise wiederholt werden kön-
ne. Der mit einer begrenzten Wiederholungswahl verbundene Eingriff in den Grundsatz
der Gleichheit der Wahl sei durch das Gebot des geringstmöglichen Eingriffs in den Be-


                                          72/80

stand der gewählten Volksvertretung gerechtfertigt. Eine Zweistimmenwahl führe dem-
gegenüber zu einer unzulässigen Ausdehnung der Folgen der festgestellten Wahlfehler.

 (3) Dieser Ansicht der Beschwerdeführerin ist nicht zu folgen, weil sie der Konzeption    285
der Bundestagswahl als Zweistimmenwahl widerspricht (a) und die Wiederholungs-
wahl an der Hauptwahl ausgerichtet ist (b).

  (a) Einer Wiederholung als reine Zweitstimmenwahl steht entgegen, dass sich der Ge-      286
setzgeber für eine mit der Personenwahl verbundene Verhältniswahl und daraus fol-
gend für eine Zweistimmenwahl entschieden hat (vgl. u.a. § 1 Abs. 2 Satz 2, § 6 und § 30
Abs. 2 BWahlG). Der in § 4 Abs. 1 Satz 2 BWahlG vorgesehenen vorrangigen Berücksichti-
gung der erfolgreichen Wahlkreisbewerber und dem Verfahren der Zweitstimmende-
ckung gemäß § 6 Abs. 1 Satz 4 BWahlG könnte bei einer Trennung von Erst- und Zweit-
stimmenwahl nicht entsprochen werden.

  (b) Darüber hinaus fordert § 44 Abs. 2 BWahlG, dass die Wiederholungswahl nach           287
„denselben Vorschriften […] wie die Hauptwahl“ stattfindet. Soweit demgegenüber auf
die Möglichkeit der teilweisen Ungültigerklärung gemäß § 44 Abs. 1 BWahlG verwiesen
wird, hat die Vorschrift nicht die Unterscheidung zwischen Erst- und Zweitstimme zum
Gegenstand, sondern ist mit Blick auf den gebotenen Bestandsschutz der gewählten
Volksvertretung auf die räumliche Begrenzung der Wiederholungswahl gerichtet. Inso-
weit spricht der Wortlaut des § 44 Abs. 2 BWahlG eindeutig für die obligatorische Durch-
führung einer Wiederholungswahl als Zweistimmenwahl. Außerdem hat das Bundes-
verfassungsgericht – wenn auch bezogen auf die Nachwahl gemäß § 43 BWahlG –
festgestellt, dass einer Einstimmenwahl die Vorschriften des Bundeswahlgesetzes zur
Stimmabgabe entgegenstehen (vgl. BVerfGE 124, 1 <14 f.>). § 43 BWahlG ordnet dabei
in Abs. 3 wortgleich zu § 44 Abs. 2 BWahlG für die Nachwahl die Anwendung der für die
Hauptwahl geltenden Vorschriften an. Es erschließt sich nicht, warum trotz der identi-
schen Formulierung im Rahmen des § 44 Abs. 2 BWahlG anderes gelten sollte als im Rah-
men von § 43 BWahlG.

                                          IV
                                          IV..
 Gesondert zu würdigen ist der erst im Wahlprüfungsbeschwerdeverfahren bekanntge-          288
wordene Umstand, dass Wahlbriefe umverteilt wurden, sodass sie nicht in das Ergebnis
der vom Beschluss des Deutschen Bundestages umfassten Briefwahlbezirke, sondern in
das Ergebnis anderer, nicht für ungültig erklärter Briefwahlbezirke eingingen. Dies war
sowohl im Wahlkreis 81 (1.) als auch in den Wahlkreisen 78, 79, 82, 83 und 86 be-
schränkt auf am Wahltag eingegangene Wahlbriefe (2.) der Fall. Demgegenüber ist die
Möglichkeit doppelter Stimmabgabe oder der Nichtwahl im Falle von Personen, die
nach der Wahl zu- oder weggezogen sind, vom Regelungssystem des Bundeswahlge-
setzes gedeckt (3.).

 1. Die Umverteilung von Wahlbriefen aus fünf für ungültig erklärten Briefwahlbezirken     289
auf sechs andere Briefwahlbezirke im Wahlkreis 81 war wahlrechtswidrig und ist bei der
Anordnung der Wiederholungswahl zu berücksichtigen.


                                         73/80

  a) aa) § 8 Abs. 1 Satz 2 BWahlG sieht vor, dass der Kreiswahlleiter bestimmt, wie viele    290
Briefwahlvorstände zu bilden sind, um das Ergebnis der Briefwahl noch am Wahltag
feststellen zu können. Dabei darf die Zahl der auf einen Briefwahlvorstand entfallenden
Wahlbriefe nicht so gering sein, dass erkennbar wird, wie einzelne Wahlberechtigte ge-
wählt haben. Daher sollen mindestens 50 Wahlbriefe auf einen Briefwahlvorstand ent-
fallen (§ 7 Nr. 1 BWahlO). Gemäß § 38 BWahlG stellt der für die Briefwahl eingesetzte
Wahlvorstand fest, wie viele durch Briefwahl abgegebene Stimmen auf die einzelnen
Kreiswahlvorschläge und Landeslisten entfallen.

  Aus §§ 74, 75 BWahlO geht hervor, dass die Wahlbriefe briefwahlbezirksscharf und           291
nicht lediglich wahlkreisscharf auszuzählen sind. Denn nach § 74 Abs. 3 BWahlO verteilt
die Stelle, bei der die Wahlbriefe einzureichen sind, diese „auf die einzelnen Briefwahl-
vorstände“. Damit können nur diejenigen Briefwahlvorstände gemeint sein, die für die
jeweiligen Briefwähler nach deren Wohnsitz zuständig sind. Der Sonderfall der Bildung
von Briefwahlbezirken, die mit mehreren Urnenwahlbezirken verknüpft sind, wird dann
ausgelöst, wenn ansonsten weniger als 50 Wahlbriefe zu erwarten sind (§ 7 Nr. 1
BWahlO; vgl. im Übrigen für die ad hoc-Zusammenführung von Wahlbriefen § 75 Abs. 3
Satz 2 i.V.m. § 68 Abs. 2 Satz 1 BWahlO, Ziffern 3.2.1, 3.2.2 der Anlage 31 zu § 75 Abs. 5
BWahlO, BGBl I 2020, S. 222 <225>). Auch in diesem Fall sind die Wahlbriefe den Brief-
wahlbezirken zuzuordnen, die für die Urnenwahlbezirke gebildet wurden, die für die
jeweiligen Wählerinnen und Wähler im Fall der Präsenzwahl zuständig wären.

  bb) Wurden Wahlbriefe eines Briefwahlbezirks, in dem die Wahl für ungültig zu erklä-       292
ren ist, in einem anderen Briefwahlbezirk ausgezählt, der selbst nicht mit einem wahl-
fehlerhaften Urnenwahlbezirk verknüpft ist, werden die mit diesen Wahlbriefen abge-
gebenen Stimmen von der Ungültigerklärung nicht erfasst. In diesem Falle lässt sich für
den die Wahlbriefe abgebenden Briefwahlbezirk kein vollständiges Wahlergebnis fest-
stellen. Bei einer Wiederholungswahl nur im abgebenden Briefwahlbezirk bliebe die im
aufnehmenden Briefwahlbezirk ausgezählte Stimme gültig. Zugleich könnte bei der
Wiederholungswahl erneut eine gültige Stimme abgegeben werden. Durch eine solche
doppelte Stimmabgabe würde der Grundsatz der Gleichheit der Wahl verletzt.

 b) Daran gemessen liegt bei der Umverteilung der Wahlbriefe im Wahlkreis 81 ein             293
Wahlfehler vor (aa), der zur Ungültigerklärung der Wahl auch in den aufnehmenden
Briefwahlbezirken und den mit ihnen verbundenen Urnenwahlbezirken führt (bb).

  aa) Im Wahlkreis 81 wurden Wahlbriefe, deren Anzahl in den einzelnen Briefwahlbe-          294
zirken teilweise stark variierte, mit dem Ziel umverteilt, die Arbeitsbelastung bei der
Auszählung gleichmäßig zu verteilen und die Feststellung des Briefwahlergebnisses zu
beschleunigen. Konkret wurden Wahlbriefe aus Briefwahlbezirken, die mit zwei Urnen-
wahlbezirken verbunden waren, in Briefwahlbezirke umgeschichtet, die jeweils nur für
einen Urnenwahlbezirk gebildet worden waren. Davon waren die im angegriffenen Be-
schluss des Deutschen Bundestages für ungültig erklärten Briefwahlbezirke im Wahl-
kreis 81 wie folgt betroffen:

                                                                                             295


                                          74/80

       1                  2                3                 4                5

Vom Bundestag Verbundener         Nachrichtlich:     BWB, in dem      UWB, für
als wahlfehler-  Briefwahlbezirk UWB ohne eige-      auch Wahlbriefe den der
haft bewerteter (BWB), in dem nen Vorfall, der       des BWB in Spal- BWB in Spal-
Urnenwahlbezirk die Wahl eben- über den BWB in       te 2 ausgezählt  te 4 ur-
(UWB); Wahl für falls für ungül- Spalte 2 mit dem    wurden (Anzahl sprünglich
ungültig erklärt tig erklärt wur- UWB in Spalte 1    der aufgenom-    gebildet
                 de               verbunden ist      menen Wahlbrie- worden war
                 (Anzahl der                         fe)
                 abgegebenen
                 Wahlbriefe)

81 07 127         071V             81 07 125         071S               81 07 122
                  (100)                              (100)

81 07 129         071W             81 07 128         071R               81 07 117
                  (350)                              (150) und          und 81 07
                                                     071U               124
                                                     (200)

81 07 224         072S             81 07 223         072L               81 07 214
                  (180)                              (180)

81 07 423         074S             81 07 428         074N               81 07 419
                  (230)                              (230)

81 07 504         075B             81 07 503         075P               81 07 522
                  (220)                              (220)

Gesamtzahl der umverteilten Wahlbriefe               1.080

 Insgesamt wurden damit 1.080 Wahlbriefe (im Einzelnen: 100; 350; 180; 230; 220)         296
aus für ungültig erklärten Briefwahlbezirken auf andere, nicht für ungültig erklärte
Briefwahlbezirke verteilt.

  Diese Umverteilung von Wahlbriefen von einem Briefwahlbezirk auf einen anderen         297
Briefwahlbezirk im Wahlkreis 81 ist wahlrechtswidrig. Sie kann mit dem Hinweis auf ei-
ne gleichmäßigere Belastung der Wahlvorstände und eine Beschleunigung der Feststel-
lung des Wahlergebnisses nicht gerechtfertigt werden. Soweit eine kapazitätsbezogene
Überforderung einzelner Briefwahlvorstände zu befürchten steht, muss dem durch eine
entsprechende Dimensionierung der Briefwahlbezirke Rechnung getragen werden.
Dem Interesse an einer möglichst gleichzeitigen, zeitnahen Feststellung des Wahler-
gebnisses eines jeden Briefwahlbezirks kann nicht durch Umverteilungen Rechnung ge-
tragen werden. Nachträgliche Korrekturen durch die Umverteilung von Wahlbriefen sind


                                         75/80

mit dem Gebot wahlbezirksscharfer Feststellung des Wahlergebnisses nicht zu verein-
baren. Das für die Wahlkreis- beziehungsweise Landesebene festgestellte Wahlergebnis
wurde durch diese Umverteilung allerdings nicht verändert.

 bb) Dies ändert nichts daran, dass bei der Frage nach der Korrektur des mandatsrele-      298
vanten Wahlfehlers im Urnenwahlbezirk, der der Ungültigerklärung der Wahl im abge-
benden Briefwahlbezirk zugrunde lag, auch die im aufnehmenden Briefwahlbezirk aus-
gezählten Stimmen in den Blick zu nehmen sind. Dabei ist davon auszugehen, dass – wie
bereits festgestellt (s.o. Rn. 273) – die Wahl nicht nur in dem Urnenwahlbezirk, in dem
mandatsrelevante Wahlfehler aufgetreten sind, für ungültig zu erklären ist. Vielmehr ist
auch der mit diesem Urnenwahlbezirk verbundene Briefwahlbezirk einschließlich wei-
terer mit diesem verbundener Urnenwahlbezirke in die Ungültigerklärung einzubezie-
hen. Grund dafür ist, dass die Stimmen in einem Wahlbezirk zur Gewährleistung der
Gleichheit der Wahl nur einheitlich für ungültig erklärt werden können. Auch unter Be-
achtung des Gebots des geringstmöglichen Eingriffs ist insoweit von einem grundsätzli-
chen Vorrang des Korrektur- gegenüber dem Bestandsinteresse auszugehen.

  Nicht anders verhält es sich, wenn Wahlbriefe nicht in dem Briefwahlbezirk ausgezählt    299
werden, der dem fehlerbehafteten Urnenwahlbezirk zugeordnet ist, sondern auf wei-
tere Briefwahlbezirke verteilt und dort ausgezählt werden. Würde das Ergebnis der
Wahl in diesem Briefwahlbezirk nicht für ungültig erklärt, bestünde im Wahlkreis 81 in
1.080 Fällen die Möglichkeit der doppelten Stimmabgabe. Insoweit würde das Ziel, den
Wahlfehler zu korrigieren, in relevantem Umfang verfehlt. Sieht man davon ab, die
Wahlscheine in den aufnehmenden Briefwahlbezirken händisch zu überprüfen, was be-
reits aus Gründen der Beschleunigung und Fehleranfälligkeit nicht in Betracht kommen
dürfte, lässt sich auch nicht feststellen, welche der Briefwähler aus einem mit mandats-
relevanten Wahlfehlern behafteten Wahlbezirk ihre Stimme bei der Wiederholungs-
wahl ein zweites Mal wirksam abgeben könnten. Dies spricht dafür, dass bei der Auszäh-
lung der einem Briefwahlbezirk zuzuordnenden Wahlbriefe in einem anderen
Briefwahlbezirk das Wahlergebnis für diese Gesamtheit nur einheitlich als gültig oder
ungültig angesehen werden kann. Eine Ungültigerklärung der Wahl ist in einem solchen
Fall grundsätzlich auf den aufnehmenden Briefwahlbezirk und die mit ihm verbunde-
nen weiteren Urnenwahlbezirke zu erstrecken.

  Etwas anderes könnte allenfalls dann gelten, wenn die Möglichkeit einer doppelten        300
Stimmabgabe auf wenige, für das Wahlergebnis nicht ins Gewicht fallende Einzelfälle
beschränkt wäre. Dies kann im vorliegenden Zusammenhang dahinstehen. Da insge-
samt 1.080 Wahlbriefe aus fünf mit mandatsrelevanten Wahlfehlern behafteten Wahl-
bezirken auf andere Briefwahlbezirke umverteilt wurden, bestünde die Möglichkeit ei-
ner doppelten Wahlteilnahme nicht nur in einer geringen Zahl an Einzelfällen.
Außerdem ist für den Ausschluss dieser Möglichkeit die Erstreckung der Ungültigerklä-
rung nur auf wenige Brief- und Urnenwahlbezirke erforderlich. Demgemäß ist im Wahl-
kreis 81 die Bundestagswahl auch in den sechs betroffenen Briefwahlbezirken mit den
jeweils zugehörigen insgesamt sechs Urnenwahlbezirken für ungültig zu erklären.



                                         76/80

 2. Die Umverteilung von erst am Wahltag eingegangenen Wahlbriefen auf ortsnahe               301
Briefwahlbezirke stellt zwar einen Wahlfehler dar (a), der bei der Anordnung der Wahl-
wiederholung aber außer Betracht bleiben kann (b).

  a) Nach Mitteilung des Landeswahlleiters wurden in sechs der zwölf Berliner Wahlkrei-       302
se (78, 79, 81, 82, 83, 86) Wahlbriefe, die bei der letzten Leerung der Briefkästen bei den
Bezirkswahlämtern eingegangen seien, nicht an die nach dem Wohnsitz der Wählerin-
nen und Wähler zuständigen Briefwahlbezirke, sondern an andere, ortsnähere Brief-
wahlbezirke desselben Wahlkreises verteilt, um Transporte zu vermeiden und unmittel-
bar nach 18 Uhr mit der Auszählung beginnen zu können. Verteilt worden sei auf
31 Briefwahlbezirke. Für 30 dieser Bezirke belaufe sich die Zahl der verteilten Wahlbrie-
fe auf insgesamt 1.795. Drei der aufnehmenden Briefwahlbezirke seien im angegriffe-
nen Beschluss des Deutschen Bundestages für ungültig erklärt worden. Auf 27 der übri-
gen 28 Briefwahlbezirke seien insgesamt 1.618 Wahlbriefe verteilt worden.

  Dieses Vorgehen war wahlfehlerhaft, da es ebenfalls dazu führt, dass Wahlbriefe nicht       303
in dem den Wählerinnen und Wählern zugeordneten Briefwahlbezirk ausgezählt wur-
den. Da die Verteilung der Wahlbriefe aber nur innerhalb der jeweiligen Wahlkreise
stattfand, sind mandatsrelevante Auswirkungen damit nicht verbunden.

  Allerdings kann dieses Vorgehen bei der Durchführung der Wiederholungswahl nach             304
Maßgabe des angegriffenen Beschlusses des Deutschen Bundestages sowohl zu dop-
pelten Stimmabgaben als auch dazu führen, dass von Wählenden überhaupt keine wirk-
same Stimme abgegeben wird. Die Möglichkeit der doppelten Stimmabgabe besteht,
wenn Wahlbriefe in einem nicht für ungültig erklärten Briefwahlbezirk gezählt wurden
und die wahlberechtigte Person eine weitere Gelegenheit zur Wahl in einem für ungül-
tig erklärten Wahlbezirk erhält. Umgekehrt fiele bei der Auszählung eines Wahlbriefs in
einem für ungültig erklärten Briefwahlbezirk die abgegebene Stimme endgültig weg,
wenn der Wahlberechtigte bei der Wiederholungswahl seine Stimme nicht in einem für
ungültig erklärten Wahlbezirk erneut abgeben könnte.

 b) Auszugehen ist allerdings davon, dass das Risiko einer doppelten Stimmabgabe              305
oder des endgültigen Wegfalls einer abgegebenen Stimme tatsächlich nur bei einem
geringen Teil der 1.795 fehlerhaft ausgezählten Wahlbriefe gegeben ist. Hat die Umver-
teilung der Wahlbriefe zwischen zwei von der Ungültigerklärung nicht berührten oder
zwischen zwei für ungültig erklärten Briefwahlbezirken stattgefunden, besteht dieses
Risiko von vornherein nicht. Im ersten Fall bliebe die abgegebene Stimme gültig und ei-
ne erneute Stimmabgabe wäre ausgeschlossen. Im zweiten Fall bestünde die Möglich-
keit, bei der Wiederholungswahl erstmals eine gültige Stimme abzugeben. Dies dürfte
bei dem weit überwiegenden Teil der 1.795 umverteilten Wahlbriefe der Fall sein. Dafür
spricht, dass die Umverteilung deutlich überwiegend Wahlkreise betrifft, in denen die
Zahl fehlerhafter und für ungültig erklärter Urnenwahlbezirke niedrig ist. Im Wahl-
kreis 78 gilt dies für 11 von 176, im Wahlkreis 79 für 15 von 176, im Wahlkreis 81 für 12
von 198, im Wahlkreis 82 für 16 von 194 und im Wahlkreis 86 für 6 von 210 Urnenwahl-
bezirken. Lediglich der Wahlkreis 83 hebt sich mit 64 betroffenen Urnenwahlbezirken



                                           77/80

von 203 ab. Allerdings wurden dort 177 der 282 Wahlbriefe in von der Ungültigerklä-
rung betroffene Briefwahlbezirke umverteilt (vgl. Schreiben des Landeswahlleiters vom
19. September 2023), sodass das Risiko der Doppelwahl in diesen Fällen nicht besteht.
Auch unter Berücksichtigung der weiteren für ungültig zu erklärenden Wahlbezirke (s.o.
Rn. 211 ff.), ergibt sich nichts wesentlich anderes. Der Anteil wahlfehlerbehafteter Ur-
nenwahlbezirke liegt dann – abgesehen vom Wahlkreis 83 – zwischen 3,76 % (Wahl-
kreis 86) und 9,09 % (Wahlkreis 79 und 81).

 Demgemäß dürfte sich das Risiko der Doppel- beziehungsweise Nichtwahl in diesem             306
Zusammenhang auf einen geringen Teil der umverteilten Wahlbriefe beschränken. Die
Ermittlung der konkreten Zahl der davon betroffenen Fälle hätte nach Mitteilung des
Landeswahlleiters eine händische Auswertung von 17.000 Wahlscheinen zur Vorausset-
zung. Abgesehen von dem dabei bestehenden Fehlerrisiko steht einem solchen Vorge-
hen das Interesse an der möglichst raschen und verbindlichen Klärung der ordnungsge-
mäßen Zusammensetzung des Parlaments entgegen (vgl. dazu BVerfGE 85, 148 <159>).

  Vor diesem Hintergrund überwiegt hinsichtlich der Folgen der Umverteilung der am           307
Wahltag bei den Bezirkswahlämtern eingegangenen Wahlbriefe das Bestandsinteresse
das Korrekturinteresse. Die Erstreckung der Ungültigerklärung auf die von der Umvertei-
lung betroffenen Wahlbezirke dürfte auch Briefwahlbezirke erfassen, in denen kein Zu-
sammenhang mit den festgestellten mandatsrelevanten Wahlfehlern besteht, weil kei-
ne Wahlbriefe aus den für ungültig erklärten Briefwahlbezirken in diese Bezirke
umverteilt wurden. Hinzu kommt, dass das Risiko der Doppel- oder Nichtwahl allenfalls
in einer geringen, nicht näher bezifferbaren Zahl von Einzelfällen besteht. Die Erstre-
ckung der Ungültigerklärung auf die von der Umverteilung betroffenen Briefwahlbezir-
ke und die mit diesen verbundenen Urnenwahlbezirke wäre daher unverhältnismäßig.

  3. Der Anordnung der Wiederholungswahl in den in der Entscheidungsformel bezeich-          308
neten Wahlkreisen steht die Veränderung des Elektorats durch Zu- und Fortzüge nicht
entgegen. Zwar besteht auch in diesen Fällen das Risiko der Doppel- beziehungsweise
Nichtwahl. Diese Wirkung stellt sich jedoch – anders als in den soeben erörterten Fäl-
len – als notwendige Folge der gesetzlichen Regelungen für die Wiederholungswahl
dar. § 44 Abs. 1 BWahlG ermöglicht es, dass eine Wahl teilweise für ungültig erklärt wird,
und sieht gleichzeitig nach sechs Monaten die Erstellung neuer Wählerverzeichnisse vor
(§ 44 Abs. 2 BWahlG). Die damit verbundene Konsequenz, dass wahlberechtigte Perso-
nen ihre Stimme entweder doppelt oder gar nicht abgeben können, folgt aus dem Um-
stand, dass sich die Stimmabgabe auf zwei verschiedene Zeitpunkte bezieht, zu denen
von einem Wahlbezirk ausgehend demokratische Legitimation vermittelt wird. Verfas-
sungsrechtliche Bedenken hiergegen bestehen nicht.

                                            V.
 Die Wahl ist in den bezeichneten Wahlbezirken nach den Maßgaben des Beschlusses             309
des Deutschen Bundestages vom 10. November 2022 zu wiederholen. Dabei ist zu be-
rücksichtigen, dass die in Ziffer 3 Satz 2 dieses Beschlusses ausgesprochene Anforde-
rung, dass Wahlvorschläge gemäß § 83 Abs. 6 BWahlO nur geändert werden können,


                                          78/80

wenn ein Bewerber verstorben oder nicht mehr wählbar ist, so zu verstehen ist, dass
Wahlvorschläge unter den Voraussetzungen des § 83 Abs. 6 BWahlO nur in Form einer
Streichung geändert werden können.

                                        D.
 Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.                                            310

                   König                         Müller                Kessal-Wulf

                Langenfeld                   Wallrabenstein               Fetzer

                                               Offenloch




                                       79/80

Bundesv
Bundesver
        erfassungsgericht,
          fassungsgericht, Ur
                           Urteil
                              teil des ZZweiten
                                         weiten Senats vvom
                                                         om 19. Dezember 2023 - 2 BvC 4/23

Zitier
Zitiervvor
        orschlag
           schlag BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 19. Dezember 2023 - 2 BvC 4/23 -
                  Rn. (1 - 310), http://www.bverfg.de/e/cs20231219_2bvc000423.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2023:cs20231219.2bvc000423




                                         80/80

