                             Leitsätze


       zum Urteil des Zweiten Senats vom 6. Dezember 2022

                          - 2 BvR 547/21 -

                          - 2 BvR 798/21 -

                           ERatG – NGEU

1. Die Zulassung einer auf eine Verletzung des grundrechtsgleichen
   Rechts aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und
   Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG gestützten Verfassungsbeschwerde ge-
   gen das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz gewährleistet,
   dass das Recht auf demokratische Selbstbestimmung nicht ins Leere
   läuft.

2. Aus Sicht des Grundgesetzes begegnet die im Eigenmittelbeschluss-
   Ratifizierungsgesetz enthaltene Zustimmung der Bundesrepublik
   Deutschland zum Eigenmittelbeschluss 2020 keinen durchgreifenden
   Bedenken. Der Eigenmittelbeschluss 2020 stellt jedenfalls keine offen-
   sichtliche Überschreitung des geltenden Integrationsprogramms der
   Europäischen Union dar, weil er die Ermächtigung zur Kreditaufnahme
   durch die Europäische Union selbst vorsieht, die Mittel ausschließlich
   zweckgebunden für eine der Europäischen Union zugewiesene Einzel-
   ermächtigung eingesetzt werden, die Kreditaufnahme zeitlich befristet
   und der Höhe nach begrenzt ist und die Summe der sonstigen Einnah-
   men den Umfang der Eigenmittel nicht übersteigt.




                                1/124

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 547/21 -                                              Verkündet
                                                              am 6. Dezember 2022
- 2 BvR 798/21 -
                                                              Fischböck
                                                              Amtsinspektorin
                                                              als Urkundsbeamtin
                                                              der Geschäftsstelle




                            IM NAMEN DES VOLKES

                                  In den Verfahren

                      I. über die Verfassungsbeschwerden

1. des Herrn (…),

2. des Herrn (…),

3. des Herrn (…),

4. des Herrn (…),

    sowie 2.275 weiterer Beschwerdeführer

- Bevollmächtigter:   Prof. Dr. Hans-Detlef Horn,
                      Universitätsstraße 6, 35037 Marburg -

gegen    das Gesetz zum Beschluss des Rates vom 14. Dezember 2020 über das
         Eigenmittelsystem der Europäischen Union und zur Aufhebung des Be-
         schlusses 2014/335/EU, Euratom (Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsge-
         setz - ERatG) (Bundestagsdrucksache 19/26821)

- 2 BvR 547/21 -,

beigetreten im Verfahren zu I.:

Deutscher Bundestag,
vertreten durch die Präsidentin Bärbel Bas, MdB,
Platz der Republik 1, 11011 Berlin,



                                        2/124

- Bevollmächtigter:   Prof. Dr. Franz Mayer, LL.M. -

        II. über die Verfassungsbeschwerde


des Herrn (…),

- Bevollmächtigter:   Prof. Dr. Christoph Degenhart,
                      Stormstraße 3, 90491 Nürnberg -

gegen     das Gesetz zum Beschluss des Rates vom 14. Dezember 2020 über das
          Eigenmittelsystem der Europäischen Union und zur Aufhebung des Be-
          schlusses 2014/335/EU, Euratom (Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsge-
          setz - ERatG; BGBl II 2021 S. 322)

- 2 BvR 798/21 -

beigetreten im Verfahren zu II.:

Deutscher Bundestag,
vertreten durch die Präsidentin Bärbel Bas, MdB,
Platz der Republik 1, 11011 Berlin,

- Bevollmächtigter:   Prof. Dr. Ulrich Hufeld,
                      Stratenbarg 40a, 22393 Hamburg -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat -

unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

                                   Vizepräsidentin König,

                                   Huber,

                                   Hermanns,

                                   Müller,

                                   Kessal-Wulf,

                                   Langenfeld,

                                   Wallrabenstein

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 26. und 27. Juli 2022 durch

                                        Urteil

für Recht erkannt:

    1. Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

    2. Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.


                                         3/124

                                     Gründe:

                                          A.
 Die Beschwerdeführer zu I. und zu II. wenden sich mit ihren Verfassungsbeschwer-      1
den gegen das Gesetz zum Beschluss des Rates vom 14. Dezember 2020 über das
Eigenmittelsystem der Europäischen Union und zur Aufhebung des Beschlusses
2014/335/EU, Euratom (Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz – ERatG), mit
dem die Bundesrepublik Deutschland dem Beschluss (EU, Euratom) 2020/2053 des
Rates über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union und zur Aufhebung des
Beschlusses 2014/335/EU, Euratom (vgl. ABl EU Nr. L 424 vom 15. Dezember 2020,
S. 1 ff.; im Folgenden: Eigenmittelbeschluss 2020) zugestimmt hat. Dieser bildet die
Grundlage für die Ermächtigung der Europäischen Kommission, zur Finanzierung
des temporären Aufbauinstruments „Next Generation EU“ (NGEU) bis 2026 am Ka-
pitalmarkt Mittel bis zu einem Betrag von 750 Milliarden Euro aufzunehmen.

                                           I.
 1. Auf der Tagung des Europäischen Rates vom 17. bis 21. Juli 2020, die unter dem     2
Eindruck der COVID-19-Pandemie stattfand, vereinbarten die Staats- und Regie-
rungschefs der Mitgliedstaaten der Europäischen Union den Mehrjährigen Finanz-
rahmen (MFR) 2021 bis 2027 und das temporäre Aufbauinstrument NGEU (vgl. Au-
ßerordentliche Tagung des Europäischen Rates <17., 18., 19., 20. und 21. Juli 2020>
– Schlussfolgerungen, EUCO 10/20 vom 21. Juli 2020). Mit diesem sollen die gravie-
renden wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der Pandemie in den Mitglied-
staaten eingedämmt und gemildert werden.

 Am 14. Dezember 2020 nahm der Rat der Europäischen Union den Eigenmittelbe-           3
schluss 2020 an. Darin wird die Europäische Kommission – ausschließlich zur Be-
wältigung der Folgen der COVID-19-Pandemie – ermächtigt, an den Kapitalmärkten
im Namen der Europäischen Union Mittel bis zu einem Betrag von 750 Milliarden Eu-
ro zu Preisen von 2018 aufzunehmen. Soweit hier von Bedeutung, enthält der Eigen-
mittelbeschluss 2020 folgende Erwägungsgründe und Regelungen:

          (1) Das Eigenmittelsystem der Union muss gewährleisten, dass
        die Union über angemessene Mittel für eine geordnete Entwicklung
        ihrer Politikbereiche verfügt; dabei ist eine strikte Haushaltsdisziplin
        zu wahren. Die Entwicklung des Eigenmittelsystems kann und sollte
        auch in größtmöglichem Umfang zur Entwicklung der Politikberei-
        che der Union beitragen.

         (…)

         (6) Um die Finanzierungsinstrumente der Union besser auf deren
        politische Prioritäten abzustimmen, der Rolle des Gesamthaushalts-
        plans der Union (im Folgenden „Unionshaushalt“) für das Funktio-
        nieren des Binnenmarkts besser Rechnung zu tragen, die Ziele der



                                         4/124

Unionspolitiken stärker zu unterstützen und die Beiträge der Mit-
gliedstaaten auf der Grundlage des Bruttonationaleinkommens
(BNE) zum Jahreshaushalt der Union zu verringern, ist der Europäi-
sche Rat auf seiner Tagung vom 17. bis 21. Juli 2020 übereinge-
kommen, dass die Union in den kommenden Jahren auf eine Re-
form des Systems der Eigenmittel hinarbeiten und neue Eigenmittel
einführen wird.

 (…)

  (9) Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung vom 17. bis 21. Juli
2020 festgestellt, dass die allgemeinen Ziele der Einfachheit, Trans-
parenz und Gerechtigkeit – einschließlich einer fairen Lastenteilung
– Richtschnur für die Eigenmittelvereinbarungen sein sollte. Ferner
sollte für den Zeitraum 2021-2027 der jährliche BNE-basierte Bei-
trag Dänemarks, der Niederlande, Österreichs und Schwedens und
– im Rahmen der Unterstützung für Aufbau und Resilienz auch
Deutschlands – durch Pauschalkorrekturen ermäßigt werden.

 (…)

 (11) Mit der Einbeziehung des Europäischen Entwicklungsfonds in
den Unionshaushalt sollten die in diesem Beschluss festgesetzten
Obergrenzen der Eigenmittel erhöht werden. Zudem ist zwischen
der Obergrenze für die Mittel für Zahlungen und der Eigenmittel-
obergrenze ein ausreichender Spielraum einzuplanen, damit die
Union unter allen Umständen ihren finanziellen Verpflichtungen
nachkommen kann, selbst in Zeiten wirtschaftlichen Abschwungs.

  (12) Damit die Union alle ihre in einem bestimmten Jahr fällig wer-
denden finanziellen Verpflichtungen und Eventualverbindlichkeiten
decken kann, sollten ausreichende Spielräume im Rahmen der
Obergrenzen der Eigenmittel gewährleistet werden. Der Gesamtbe-
trag der Eigenmittel, der der Union für die jährlichen Mittel für Zah-
lungen zur Verfügung steht, sollte 1,40 % der Summe der BNE aller
Mitgliedstaaten nicht überschreiten. Der Gesamtbetrag der jährli-
chen Mittel für Verpflichtungen, die in den Unionshaushalt einge-
setzt werden, sollte 1,46 % der Summe der BNE aller Mitgliedstaa-
ten nicht übersteigen.

 (…)

  (14) Die wirtschaftlichen Folgen der COVID-19-Krise verdeutli-
chen, wie wichtig es ist, dass die Union im Falle wirtschaftlicher
Schocks über ausreichende finanzielle Kapazitäten verfügt. Die Uni-
on muss sich zur Erreichung ihrer Ziele mit den erforderlichen Mit-
teln ausstatten. Finanzmittel in außerordentlicher Höhe werden be-


                                 5/124

nötigt, um die Folgen der COVID-19-Krise zu bewältigen, ohne den
Druck auf die Finanzen der Mitgliedstaaten in einer Zeit zu erhöhen,
in der ihre Haushalte aufgrund der Finanzierung ihrer nationalen
wirtschaftlichen und sozialen Maßnahmen im Zusammenhang mit
der Krise bereits einem enormen Druck ausgesetzt sind. Daher soll-
te auf Unionsebene eine außerordentliche Reaktion erfolgen. Aus
diesem Grund ist es angemessen, die Kommission ausnahmsweise
zu ermächtigen, im Namen der Union an den Kapitalmärkten vor-
übergehend Mittel in Höhe von bis zu 750 Mrd. EUR zu Preisen von
2018 aufzunehmen. Bis zu 360 Mrd. EUR der aufgenommenen Mit-
tel zu Preisen von 2018 würden für Darlehen und bis zu 390 Mrd.
EUR zu Preisen von 2018 der aufgenommenen Mittel würden für
Ausgaben, beide zum ausschließlichen Zweck der Bewältigung der
Folgen der COVID-19-Krise, verwendet werden.

 (15) Diese außerordentliche Reaktion sollte zur Bewältigung der
Folgen der COVID-19-Krise dienen und deren Wiederauftreten ver-
hindern. Daher sollte die Unterstützung zeitlich begrenzt sein und
der Großteil der Mittel unmittelbar nach der Krise bereitgestellt wer-
den, was bedeutet, dass die rechtlichen Verpflichtungen für ein Pro-
gramm, das aus diesen zusätzlichen Mitteln finanziert wird, bis zum
31. Dezember 2023 eingegangen werden sollten. Die Genehmigung
von Zahlungen im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität wird
an die zufriedenstellende Erfüllung der einschlägigen Etappenziele
und Zielvorgaben des Aufbau- und Resilienzplans geknüpft werden,
die nach dem einschlägigen Verfahren gemäß der Verordnung zur
Einrichtung einer Aufbau- und Resilienzfazilität bewertet wird, wel-
che die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 17. bis
21. Juli 2020 widerspiegelt.

 (16) Um die Haftung im Zusammenhang mit der geplanten Mittel-
aufnahme tragen zu können, ist eine außerordentliche und vorüber-
gehende Anhebung der Eigenmittelobergrenzen erforderlich. Daher
sollten die Obergrenze der Mittel für Zahlungen und die Obergrenze
der Mittel für Verpflichtungen zum alleinigen Zweck der Deckung
sämtlicher Verbindlichkeiten der Union, die sich aus ihrer Mittelauf-
nahme zur Bewältigung der Folgen der COVID-19-Krise ergeben,
um jeweils 0,6 Prozentpunkte angehoben werden. Die Ermächti-
gung der Kommission, im Namen der Union zum alleinigen und aus-
schließlichen Zweck der Finanzierung der Maßnahmen zur Bewälti-
gung der Folgen der COVID-19-Krise Mittel an den Kapitalmärkten
aufzunehmen, steht in engem Zusammenhang mit der in diesem
Beschluss vorgesehenen Anhebung der Eigenmittelobergrenzen
und letztlich mit dem Funktionieren des Eigenmittelsystems der Uni-



                                 6/124

on. Folglich sollte diese Ermächtigung in den vorliegenden Be-
schluss aufgenommen werden. Der beispiellose Charakter dieses
Vorhabens und die außerordentliche Höhe der aufzunehmenden
Mittel erfordern, dass Gewissheit über die Gesamthöhe der Haftung
der Union und die wesentlichen Merkmale der Rückzahlung besteht
und dass eine diversifizierte Mittelaufnahmestrategie umgesetzt
wird.

  (17) Die Anhebung der Eigenmittelobergrenzen ist notwendig, da
die Obergrenzen anderenfalls nicht ausreichen würden, um die Ver-
fügbarkeit angemessener Mittel zu gewährleisten, die die Union zur
Deckung der Verbindlichkeiten benötigt, die sich aus der außeror-
dentlichen und befristeten Ermächtigung zur Mittelaufnahme erge-
ben. Die Notwendigkeit, auf diese zusätzliche Mittelzuweisung zu-
rückzugreifen, wird ebenfalls nur vorübergehend bestehen, da die
betreffenden finanziellen Verpflichtungen und Eventualverbindlich-
keiten im Laufe der Zeit abnehmen werden, während die aufgenom-
menen Mittel zurückgezahlt und die Darlehen getilgt werden. Die
Anhebung sollte daher enden, sobald alle aufgenommenen Mittel
zurückgezahlt sind und alle Eventualverbindlichkeiten aus Darle-
hen, die auf der Grundlage dieser Mittel gewährt wurden, nicht mehr
bestehen, was spätestens am 31. Dezember 2058 der Fall sein soll-
te.

  (18) Die Maßnahmen der Union zur Bewältigung der Folgen der
COVID-19-Krise müssen erheblich sein und über einen relativ kur-
zen Zeitraum erfolgen. Die Mittelaufnahme muss entsprechend die-
sen zeitlichen Vorgaben erfolgen. Daher sollte die Aufnahme neuer
Nettomittel spätestens Ende 2026 eingestellt werden. Nach 2026
sollten die Mittelaufnahmen strikt auf Refinanzierungsgeschäfte be-
schränkt werden, um ein wirksames Schuldenmanagement zu ge-
währleisten. Die Kommission sollte bei der Umsetzung der Mittel-
aufnahmen durch eine diversifizierte Finanzierungsstrategie die
Kapazität der Märkte, solche beträchtlichen Beträge aufzunehmen
mit unterschiedlichen Laufzeiten einschließlich kurzfristiger Finan-
zierungen zum Zweck des Liquiditätsmanagements, bestmöglich
nutzen und die günstigsten Rückzahlungsbedingungen gewährleis-
ten. Zusätzlich sollte die Kommission das Europäische Parlament
und den Rat regelmäßig und umfassend über alle Aspekte ihres
Schuldenmanagements unterrichten. Sobald die Zahlungszeitpläne
für die Politikbereiche, die durch die Mittelaufnahme finanziert wer-
den sollen, bekannt sind, wird die Kommission dem Europäischen
Parlament und dem Rat einen Emissionszeitplan mit den voraus-
sichtlichen Emissionsterminen und voraussichtlichen Volumen für



                                7/124

das kommende Jahr sowie einen Plan mit den voraussichtlichen Til-
gungs- und Zinszahlungen übermitteln. Die Kommission sollte die-
sen Zeitplan regelmäßig aktualisieren.

  (19) Die Rückzahlung der Mittel, die zur Bereitstellung nicht rück-
zahlbarer Unterstützung, zur Bereitstellung rückzahlbarer Unterstüt-
zung durch Finanzierungsinstrumente oder zur Bildung von Rück-
stellungen für Haushaltsgarantien aufgenommen wurden, sowie die
Zahlung fälliger Zinsen sollten aus dem Unionshaushalt finanziert
werden. Die aufgenommenen Mittel, die den Mitgliedstaaten als
Darlehen gewährt werden, sollten unter Verwendung der von den
Empfängermitgliedstaaten erhaltenen Beträge zurückgezahlt wer-
den. Der Union müssen die erforderlichen Mittel zugewiesen und
bereitgestellt werden, damit sie gemäß Artikel 310 Absatz 4 und Ar-
tikel 323 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Uni-
on (AEUV) in jedem Jahr und unter allen Umständen in der Lage ist,
alle ihre finanziellen Verpflichtungen und Eventualverbindlichkeiten
zu decken, die sich aus der außerordentlichen und befristeten Er-
mächtigung zur Mittelaufnahme ergeben.

  (20) Beträge, die nicht wie vorgesehen für Zinszahlungen verwen-
det werden, werden unter Beachtung eines Mindestbetrags für vor-
zeitige Rückzahlungen vor Ende des Mehrjährigen Finanzrahmens
2021-2027 verwendet, und können über diesen Betrag hinaus an-
gehoben werden, sofern nach 2021 gemäß dem Verfahren nach Ar-
tikel 311 Absatz 3 AEUV neue Eigenmittel eingeführt worden sind.
Alle Verbindlichkeiten, die sich aus der außerordentlichen und be-
fristeten Ermächtigung zur Mittelaufnahme ergeben, sollten bis 31.
Dezember 2058 vollständig zurückgezahlt sein. Um für die Mittel,
die zur Deckung der Rückzahlungen der aufgenommenen Mittel er-
forderlich sind, eine wirtschaftliche Haushaltsführung zu gewährleis-
ten, ist es angebracht, die Möglichkeit vorzusehen, dass die zugrun-
de liegenden Mittelbindungen in Jahrestranchen erfolgen.

  (21) Der Zeitplan für Rückzahlungen sollte den Grundsatz der Wirt-
schaftlichkeit der Haushaltsführung wahren und das gesamte Volu-
men der im Rahmen der Ermächtigung der Kommission aufgenom-
menen Mittel abdecken, damit eine stetige und vorhersehbare
Verringerung der Verbindlichkeiten während des Gesamtzeitraums
erreicht wird. Zu diesem Zweck sollten die von der Union in einem
bestimmten Jahr für die Rückzahlung des Kapitalbetrags zu entrich-
tenden Beträge 7,5 % des Höchstbetrags von 390 Mrd. EUR für
Ausgaben nicht übersteigen.

 (22) Angesichts der Besonderheiten der außerordentlichen, befris-



                                8/124

teten und begrenzten Ermächtigung der Kommission, zur Bewäl-
tigung der Folgen der COVID-19-Krise Mittel aufzunehmen, sollte
klargestellt werden, dass die Union an den Kapitalmärkten auf-
genommene Mittel grundsätzlich nicht zur Finanzierung operativer
Ausgaben verwenden sollte.

  (23) Um sicherzustellen, dass die Union ihren rechtlichen Ver-
pflichtungen gegenüber Dritten stets fristgerecht nachkommen
kann, sollten in diesem Beschluss besondere Vorschriften vorgese-
hen werden, mit denen die Kommission ermächtigt wird, während
des Zeitraums der vorübergehenden Anhebung der Eigenmittel-
obergrenzen die Mitgliedstaaten aufzufordern, die entsprechenden
Kassenmittel vorläufig bereitzustellen, wenn die bewilligten, in den
Unionshaushalt eingesetzten Mittel nicht ausreichen, um die aus der
Mittelaufnahme im Zusammenhang mit dieser vorübergehenden
Anhebung entstehenden Verbindlichkeiten zu decken. Die Kommis-
sion sollte als letztes Mittel Kassenmittel nur dann abrufen dürfen,
wenn sie die erforderliche Liquidität nicht durch andere Maßnahmen
der aktiven Kassenmittelverwaltung, einschließlich erforderlichen-
falls durch Rückgriff auf kurzfristige Finanzierungen an den Kapital-
märkten, erreichen kann, um die fristgerechte Erfüllung der Ver-
pflichtungen der Union gegenüber Kreditgebern zu gewährleisten.
Es ist angebracht vorzusehen, dass ein derartiger Abruf den Mit-
gliedstaaten von der Kommission rechtzeitig im Voraus mitgeteilt
wird und strikt anteilsmäßig zu den Einnahmen, die im Haushalts-
plan je Mitgliedstaat veranschlagt sind, erfolgen und in jedem Fall
auf ihren Anteil an der vorübergehend angehobenen Eigenmittel-
obergrenze, d. h. 0,6 % des BNE der Mitgliedstaaten, begrenzt sein
sollte. Kommt ein Mitgliedstaat jedoch einem Abruf ganz oder teil-
weise nicht rechtzeitig nach, oder teilt er der Kommission mit, dass
er nicht in der Lage sein wird, einem Abruf nachzukommen, so soll-
te die Kommission dennoch ermächtigt sein, vorläufig und anteils-
mäßig von anderen Mitgliedstaaten zusätzliche Mittel abzurufen. Es
ist angebracht, einen Höchstbetrag vorzusehen, den die Kommissi-
on jährlich von den einzelnen Mitgliedstaaten abrufen kann. Es wird
erwartet, dass die Kommission die erforderlichen Vorschläge für die
Einsetzung der Ausgaben, die durch die von den Mitgliedstaaten
vorläufig bereitgestellten Kassenmittel abgedeckt werden, in den
Unionshaushalt vorlegt, um sicherzustellen, dass diese Mittel so
früh wie möglich für die Gutschrift der Eigenmittel auf den Konten
durch die Mitgliedstaaten berücksichtigt werden, d. h. nach Maßga-
be des geltenden Rechtsrahmens und somit auf Grundlage der je-
weiligen BNE-Schlüssel und unbeschadet sonstiger Eigenmittel und
sonstiger Einnahmen.


                                9/124

   (…)

  (25) Dieser Beschluss sollte erst in Kraft treten, wenn ihm alle Mit-
 gliedstaaten gemäß ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vor-
 schriften zugestimmt haben und somit die Souveränität der Mitglied-
 staaten in vollem Umfang gewahrt ist. Der Europäische Rat hat auf
 seiner Tagung vom 17. bis 21. Juli 2020 die Absicht der Mitglied-
 staaten zur Kenntnis genommen, diesen Beschluss so bald wie
 möglich zu billigen.

   (…)

  (29) Da es dringend geboten ist, die Mittelaufnahme mit dem Ziel
 der Finanzierung von Maßnahmen zur Bewältigung der Folgen der
 COVID-19-Krise zu ermöglichen, sollte dieser Beschluss am ersten
 Tag des ersten Monats in Kraft treten, der auf den Monat des Ein-
 gangs der letzten Mitteilung über den Abschluss der Verfahren für
 die Annahme dieses Beschlusses folgt.

   (…)

                               Artikel 1

                             Gegenstand

  Dieser Beschluss enthält die Vorschriften für die Bereitstellung der
 Eigenmittel der Union, damit die Finanzierung des Jahreshaushalts
 der Union gewährleistet ist.

                               Artikel 2

Eigenmittelkategorien und konkrete Methoden für ihre Berechnung

  (1) Folgende Einnahmen stellen in den Unionshaushalt einzuset-
 zende Eigenmittel dar:

   a) traditionelle Eigenmittel in Form von Abschöpfungen, Prämien,
 Zusatz- oder Ausgleichsbeträgen, zusätzlichen Teilbeträgen und
 anderen Abgaben, Zöllen des Gemeinsamen Zolltarifs und anderen
 Zöllen auf den Warenverkehr mit Drittländern, die von den Organen
 der Union eingeführt worden sind oder noch eingeführt werden, Zöl-
 len auf die unter den ausgelaufenen Vertrag über die Gründung der
 Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl fallenden Erzeug-
 nisse sowie Abgaben, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorga-
 nisation für Zucker vorgesehen sind;

  b) Einnahmen, die sich aus der Anwendung eines einheitlichen Ab-
 rufsatzes für alle Mitgliedstaaten in Höhe von 0,30 % auf den Ge-


                                 10/124

samtbetrag der auf alle steuerpflichtigen Lieferungen erhobenen
Mehrwertsteuer (MwSt), geteilt durch den für das jeweilige Kalen-
derjahr gemäß der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 des
Rates berechneten gewogenen mittleren MwSt-Satz, ergeben. Die
für diesen Zweck zu berücksichtigende MwSt-Bemessungsgrundla-
ge darf für keinen Mitgliedstaat 50 % des BNE überschreiten;

  c) Einnahmen, die sich aus der Anwendung eines einheitlichen Ab-
rufsatzes auf das Gewicht der in dem jeweiligen Mitgliedstaat ange-
fallenen nicht recycelten Verpackungsabfälle aus Kunststoff erge-
ben. Der einheitliche Abrufsatz beträgt 0,80 EUR pro Kilogramm.
Für bestimmte Mitgliedstaaten gilt eine jährliche pauschale Ermäßi-
gung gemäß Absatz 2 Unterabsatz 3;

  d) Einnahmen, die sich aus der Anwendung eines im Rahmen des
Haushaltsverfahrens unter Berücksichtigung aller übrigen Einnah-
men festzulegenden einheitlichen Abrufsatzes auf den Gesamtbe-
trag der BNE aller Mitgliedstaaten ergeben.

 (2) Für die Zwecke des Absatzes 1 Buchstabe c des vorliegenden
Artikels bezeichnet „Kunststoff“ ein Polymer im Sinne des Artikels 3
Nummer 5 der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen
Parlaments und des Rates, dem Zusätze oder andere Stoffe hinzu-
gefügt worden sein können; „Verpackungsabfälle“ und „Recycling“
haben die in Artikel 3 Nummern 2 bzw. 2c der Richtlinie 94/62/EG
des Europäischen Parlaments und des Rates und in dem Durchfüh-
rungsbeschluss (EU) 2005/270/EG der Kommission festgelegte Be-
deutung.

 Das Gewicht nicht recycelter Verpackungsabfälle aus Kunststoff
wird berechnet als die Differenz zwischen dem Gewicht der in einem
Mitgliedstaat in einem bestimmten Jahr angefallenen Verpackungs-
abfälle aus Kunststoff und der nach der Richtlinie 94/62/EG in dem-
selben Jahr recycelten Verpackungsabfälle aus Kunststoff.

  Die folgenden Mitgliedstaaten haben Anspruch auf jährliche pau-
schale Ermäßigungen, ausgedrückt in jeweiligen Preisen, die auf
den in Unterabsatz 1 Buchstabe c genannten Beitrag anzuwenden
ist: Bulgarien in Höhe von 22 Mio. EUR, Tschechien in Höhe von
32,1876 Mio. EUR, Estland in Höhe von 4 Mio. EUR, Griechenland
in Höhe von 33 Mio. EUR, Spanien in Höhe von 142 Mio. EUR,
Kroatien in Höhe von 13 Mio. EUR, Italien in Höhe von 184,0480
Mio. EUR, Zypern in Höhe von 3 Mio. EUR, Lettland in Höhe von
6 Mio. EUR, Litauen in Höhe von 9 Mio. EUR, Ungarn in Höhe von
30 Mio. EUR, Malta in Höhe von 1,4159 Mio. EUR, Polen in Höhe
von 117 Mio. EUR, Portugal in Höhe von 31,3220 Mio. EUR, Rumä-


                               11/124

nien in Höhe von 60 Mio. EUR, Slowenien in Höhe von 6,2797 Mio.
EUR und die Slowakei in Höhe von 17 Mio. EUR.

 (3) Für die Zwecke des Absatzes 1 Buchstabe d wird der einheitli-
che Abrufsatz auf das BNE der einzelnen Mitgliedstaaten angewen-
det.

  Das BNE gemäß Absatz 1 Buchstabe d ist das in Anwendung der
Verordnung (EU) Nr. 549/2013 von der Kommission errechnete
jährliche BNE zu Marktpreisen.

  (4) Für den Zeitraum 2021-2027 erhalten folgende Mitgliedstaaten
eine Bruttoermäßigung ihrer jährlichen BNE-Beiträge gemäß Ab-
satz 1 Buchstabe d: Österreich in Höhe von 565 Mio. EUR, Däne-
mark in Höhe von 377 Mio. EUR, Deutschland in Höhe von
3 671 Mio. EUR, die Niederlande in Höhe von 1 921 Mio. EUR und
Schweden in Höhe von 1 069 Mio. EUR. Diese Beträge werden in
Preisen von 2020 ausgedrückt und in jeweilige Preise umgerechnet,
indem der jeweils jüngste von der Kommission errechnete Deflator
für das Bruttoinlandsprodukt für die Union in Euro herangezogen
wird, der zum Zeitpunkt der Aufstellung des Haushaltsplanentwurfs
vorliegt. Diese Bruttokürzungen werden von allen Mitgliedstaaten fi-
nanziert.

 (5) Ist der Unionshaushalt zu Beginn des Haushaltsjahres der Uni-
on noch nicht angenommen, so bleiben die vorherigen einheitlichen
BNE-gestützten Abrufsätze bis zum Inkrafttreten der neuen Sätze
gültig.

                             Artikel 3

                     Eigenmittelobergrenzen

 (1) Der Gesamtbetrag der Eigenmittel, der der Union für die jährli-
chen Mittel für Zahlungen zur Verfügung steht, darf 1,40 % der Sum-
me der BNE aller Mitgliedstaaten nicht übersteigen.

  (2) Der Gesamtbetrag der jährlichen Mittel für Verpflichtungen, die
in den Unionshaushalt eingesetzt werden, darf 1,46 % der Summe
der BNE aller Mitgliedstaaten nicht übersteigen.

 (3) Es ist für ein angemessenes Verhältnis zwischen Mitteln für
Verpflichtungen und Mitteln für Zahlungen zu sorgen, um zu ge-
währleisten, dass sie miteinander vereinbar sind und dass die in Ab-
satz 1 festgelegte Obergrenze in den folgenden Jahren eingehalten
werden kann.

 (4) Führen Änderungen der Verordnung (EU) Nr. 549/2013 zu er-


                               12/124

       heblichen Änderungen bei der Höhe des BNE, so nimmt die Kom-
       mission eine Neuberechnung der in den Absätzen 1 und 2 festge-
       legten, vorübergehend gemäß Artikel 6 angehobenen Obergrenzen
       anhand der folgenden Formel vor:

        (…)

                                    Artikel 4

         Nutzung der an den Kapitalmärkten aufgenommenen Mittel

        Die Union verwendet die an den Kapitalmärkten aufgenommenen
       Mittel nicht zur Finanzierung operativer Ausgaben.

                                    Artikel 5

Außerordentliche und zeitlich befristete zusätzliche Mittel zur Bewältigung der
                         Folgen der COVID-19-Krise

        (1) Folgendes gilt ausschließlich zur Bewältigung der Folgen der
       COVID-19-Krise durch die Verordnung des Rates zur Schaffung ei-
       nes Aufbauinstruments der Europäischen Union und die darin ge-
       nannten sektoralen Rechtsvorschriften:

        a) Die Kommission wird ermächtigt, an den Kapitalmärkten im Na-
       men der Union Mittel bis zu 750 Mrd. EUR zu Preisen von 2018 auf-
       zunehmen. Die Mittelaufnahme wird in Euro abgewickelt.

        b) Von den aufgenommenen Mitteln können bis zu 360 Mrd. EUR
       zu Preisen von 2018 für die Gewährung von Darlehen und abwei-
       chend von Artikel 4 bis zu 390 Mrd. EUR zu Preisen von 2018 für
       Ausgaben verwendet werden.

        Der in Unterabsatz 1 Buchstabe a genannte Betrag wird auf der
       Grundlage eines festen Deflators von 2 % pro Jahr angepasst. Die
       Kommission teilt dem Europäischen Parlament und dem Rat jedes
       Jahr den angepassten Betrag mit.

         Die Kommission steuert die in Unterabsatz 1 Buchstabe a genann-
       te Mittelaufnahme so, dass nach 2026 keine Aufnahme neuer Net-
       tomittel mehr erfolgt.

         (2) Die Rückzahlung des Kapitalbetrags der aufgenommenen Mit-
       tel, die für die in Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe b des vorliegen-
       den Artikels genannten Ausgaben zu verwenden sind, und die dafür
       fälligen Zinsen gehen zulasten des Unionshaushalts. Die Mittelbin-
       dungen können gemäß Artikel 112 Absatz 2 der Verordnung (EU,
       Euratom) 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates


                                      13/124

       in mehreren Jahrestranchen erfolgen.

        Die Rückzahlung der in Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a des
       vorliegenden Artikels genannten Mittel wird nach dem Grundsatz
       der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung so geplant, dass eine
       stetige und vorhersehbare Verringerung der Verbindlichkeiten ge-
       währleistet ist. Die Rückzahlung des Kapitalbetrags der Mittel be-
       ginnt vor Ablauf des MFR-Zeitraums 2021-2027 mit einem Mindest-
       betrag, sofern nicht genutzte Beträge für Zinszahlungen, die für die
       Mittelaufnahme nach Absatz 1 dieses Artikels fällig sind, das zulas-
       sen, wobei das Verfahren nach Artikel 314 AEUV gebührend zu be-
       rücksichtigen ist. Alle Verbindlichkeiten, die sich aus der in Absatz 1
       dieses Artikels genannten außerordentlichen und befristeten Er-
       mächtigung der Kommission zur Mittelaufnahme ergeben, sind bis
       spätestens 31. Dezember 2058 vollständig zurückzuzahlen.

         Die von der Union in einem bestimmten Jahr für die Rückzahlung
       des Kapitalbetrags der Mittel gemäß Unterabsatz 1 des vorliegen-
       den Absatzes zahlbaren Beträge dürfen 7,5 % des in Absatz 1 Un-
       terabsatz 1 Buchstabe b genannten Höchstbetrags für Ausgaben
       nicht übersteigen.

         (3) Die Kommission trifft die für die Verwaltung der Mittelaufnahme
       notwendigen Vorkehrungen. Die Kommission unterrichtet das Euro-
       päische Parlament und den Rat regelmäßig und umfassend über al-
       le Aspekte ihrer Schuldenmanagementstrategie. Die Kommission
       erstellt einen Emissionszeitplan mit den voraussichtlichen Emissi-
       onsterminen und -volumen für das kommende Jahr sowie einen
       Plan mit den voraussichtlichen Tilgungs- und Zinszahlungen und
       übermittelt ihn dem Europäischen Parlament und dem Rat. Die
       Kommission aktualisiert diesen Zeitplan regelmäßig.

                                     Artikel 6

Außerordentliche und vorübergehende Anhebung der Eigenmittelobergrenzen
 für die Bereitstellung der zur Bewältigung der Folgen der COVID-19-Krise er-
                                forderlichen Mittel

        Die in Artikel 3 Absätze 1 und 2 jeweils festgelegten Obergrenzen
       werden ausschließlich zur Deckung aller Verbindlichkeiten der Uni-
       on, die sich aus der in Artikel 5 genannten Mittelaufnahme ergeben,
       vorübergehend um jeweils 0,6 Prozentpunkte angehoben, bis alle
       derartigen Verbindlichkeiten nicht mehr bestehen, längstens jedoch
       bis zum 31. Dezember 2058.

        Die Anhebung der Eigenmittelobergrenzen darf nicht zur Deckung


                                       14/124

   sonstiger Verbindlichkeiten der Union verwendet werden.

                                 Artikel 7

                    Grundsatz der Gesamtdeckung

    Die in Artikel 2 genannten Einnahmen dienen unterschiedslos der
   Finanzierung aller im Jahreshaushaltsplan der Union ausgewiese-
   nen Ausgaben.

                                 Artikel 8

                    Übertragung von Überschüssen

     Ein etwaiger Mehrbetrag der Einnahmen der Union gegenüber den
   tatsächlichen Gesamtausgaben im Verlauf eines Haushaltsjahres
   wird auf das folgende Haushaltsjahr übertragen.

                                 Artikel 9

Erhebung der Eigenmittel und deren Bereitstellung für die Kommission

    (1) Die in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a genannten Eigenmittel
   werden von den Mitgliedstaaten nach ihren innerstaatlichen Rechts-
   und Verwaltungsvorschriften erhoben. Die Mitgliedstaaten passen
   diese Vorschriften gegebenenfalls den Erfordernissen der Unions-
   vorschriften an.

     Die Kommission prüft die einschlägigen innerstaatlichen Vorschrif-
   ten, die ihr von den Mitgliedstaaten mitgeteilt werden, teilt den Mit-
   gliedstaaten die Anpassungen mit, die sie zur Gewährleistung der
   Übereinstimmung mit den Unionsvorschriften für notwendig hält,
   und erstattet erforderlichenfalls dem Europäischen Parlament und
   dem Rat Bericht.

    (2) Die Mitgliedstaaten behalten von den in Artikel 2 Absatz 1
   Buchstabe a genannten Einnahmen 25 % als Erhebungskosten ein.

    (3) Die Mitgliedstaaten stellen der Kommission die in Artikel 2 Ab-
   satz 1 dieses Beschlusses genannten Eigenmittel gemäß den Ver-
   ordnungen zur Verfügung, die im Rahmen des Artikels 322 Absatz 2
   AEUV erlassen wurden.

    (4) Reichen die bewilligten, in den Unionshaushalt eingesetzten
   Mittel nicht dafür aus, dass die Union ihren Verpflichtungen aus der
   Mittelaufnahme nach Artikel 5 des vorliegenden Beschlusses nach-
   kommen kann, und kann die Kommission die erforderliche Liquidität
   nicht durch das Ergreifen anderer, in den Finanzierungsregelungen


                                   15/124

für solche Mittelaufnahmen vorgesehener Maßnahmen rechtzeitig
erreichen, um die Erfüllung der Verpflichtungen der Union sicherzu-
stellen – unter anderem durch aktive Kassenmittelverwaltung und
erforderlichenfalls durch Rückgriff auf kurzfristige Finanzierungen
an den Kapitalmärkten entsprechend den Bedingungen und Ein-
schränkungen nach Artikel 5 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a
und Artikel 5 Absatz 2 des vorliegenden Beschlusses –, so stellen
die Mitgliedstaaten – als letztes Mittel der Kommission – unbescha-
det des Artikels 14 Absatz 2 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 609/
2014 des Rates der Kommission die hierfür erforderlichen Mittel zur
Verfügung. In diesem Fall kommen abweichend von Artikel 14 Ab-
satz 3 und Artikel 14 Absatz 4 Unterabsatz 1 der Verordnung (EU,
Euratom) Nr. 609/2014 die Absätze 5 bis 9 des vorliegenden Arti-
kels zur Anwendung.

 (5) Vorbehaltlich des Artikels 14 Absatz 4 Unterabsatz 2 der Ver-
ordnung (EU, Euratom) Nr. 609/2014 kann die Kommission die Mit-
gliedstaaten auffordern, anteilsmäßig („pro rata“) zu den Einnah-
men, die im Haushaltsplan je Mitgliedstaat veranschlagt sind, die
Differenz zwischen den Gesamtguthaben und dem Kassenmittelbe-
darf vorläufig zur Verfügung zu stellen. Die Kommission kündigt den
Mitgliedstaaten solche Abrufe rechtzeitig im Voraus an. Die Kom-
mission wird mit den nationalen Schuldenverwaltungsstellen und Fi-
nanzministerien einen strukturierten Dialog über die Emissions- und
Rückzahlungszeitpläne aufbauen.

 Kommt ein Mitgliedstaat einem Abruf ganz oder teilweise nicht
rechtzeitig nach oder teilt er der Kommission mit, dass er einem Ab-
ruf nicht nachkommen kann, so hat die Kommission vorläufig das
Recht, von anderen Mitgliedstaaten zusätzliche Mittel abzurufen,
um den entsprechenden Anteil des betreffenden Mitgliedstaats ab-
zudecken. Ein solcher Abruf erfolgt anteilsmäßig zu den Einnah-
men, die jeweils im Haushaltsplan für jeden der anderen Mitglied-
staaten veranschlagt sind. Der Mitgliedstaat, der einem Abruf nicht
nachgekommen ist, bleibt weiterhin verpflichtet, diesem nachzu-
kommen.

  (6) Der jährliche Höchstbetrag an Kassenmitteln, der gemäß Ab-
satz 5 von einem Mitgliedstaat abgerufen werden kann, ist in jedem
Fall auf seinen BNE-gestützten relativen Anteil an der außerordent-
lichen und vorübergehenden Anhebung der Eigenmittelobergrenze
gemäß Artikel 6 begrenzt. Zu diesem Zweck berechnet sich der
BNE-gestützte relative Anteil als der Anteil am gesamten BNE der
Union, wie er sich aus der entsprechenden Spalte des Einnahmen-
teils des letzten verabschiedeten Jahreshaushalts der Union […] er-


                               16/124

       gibt.

        (7) Jede Bereitstellung von Kassenmitteln gemäß den Absätzen 5
       und 6 wird unverzüglich gemäß dem geltenden Rechtsrahmen für
       den Unionshaushalt ausgeglichen.

        (8) Ausgaben, die durch die von den Mitgliedstaaten gemäß Ab-
       satz 5 vorläufig bereitgestellten Kassenmittel gedeckt sind, werden
       unverzüglich in den Unionshaushalt eingesetzt, um sicherzustellen,
       dass die entsprechenden Einnahmen so früh wie möglich für die
       Gutschrift der Eigenmittel auf den Konten durch die Mitgliedstaaten
       gemäß den einschlägigen Bestimmungen der Verordnung (EU, Eu-
       ratom) Nr. 609/2014 berücksichtigt werden.

         (9) Die Anwendung des Absatzes 5 darf nicht dazu führen, dass
       innerhalb eines Jahres Kassenmittel in einem Umfang abgerufen
       werden, der die gemäß Artikel 6 angehobenen Eigenmittelobergren-
       zen nach Artikel 3 überschreitet.

         (…)

                                    Artikel 12

                                   Inkrafttreten

        Der Generalsekretär des Rates gibt den Mitgliedstaaten diesen
       Beschluss bekannt.

         Die Mitgliedstaaten teilen dem Generalsekretär des Rates unver-
       züglich den Abschluss der Verfahren mit, die nach ihren verfas-
       sungsrechtlichen Vorschriften zur Annahme dieses Beschlusses er-
       forderlich sind.

        Dieser Beschluss tritt am ersten Tag des ersten Monats in Kraft,
       der auf den Monat des Eingangs der letzten Mitteilung nach Absatz
       2 folgt.

         Er gilt ab dem 1. Januar 2021.

                                    Artikel 13

                                   Adressaten

         Dieser Beschluss ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

 Das temporäre Aufbauinstrument NGEU findet seine Grundlage in der Verordnung     4
(EU) 2020/2094 des Rates vom 14. Dezember 2020 zur Schaffung eines Aufbauin-
struments der Europäischen Union („European Union Recovery Instrument“ – EURI)
zur Unterstützung der Erholung nach der COVID-19-Krise (vgl. ABl EU Nr. L 433 I



                                       17/124

vom 22. Dezember 2020, S. 23 ff.; im Folgenden: EURI-VO). Die auf Art. 122 AEUV
gestützte EURI-VO bestimmt unter anderem:

         (…)

         (1) Um die Ausbreitung von COVID-19 einzudämmen, das am
       11. März 2020 von der Weltgesundheitsorganisation zu einer Pan-
       demie erklärt wurde, haben die Mitgliedstaaten eine Reihe beispiel-
       loser Maßnahmen ergriffen.

         (2) Die beispielslosen Maßnahmen, die in Reaktion auf die durch
       COVID-19 verursachte außergewöhnliche Situation, die sich der
       Kontrolle der Mitgliedstaaten entzieht, ergriffen wurden[,] haben zu
       erheblichen Störungen der Wirtschaftstätigkeit geführt, die sich in
       einem starken Rückgang des Bruttoinlandsprodukts sowie in signifi-
       kanten Auswirkungen auf die Beschäftigung, die sozialen Bedingun-
       gen, Armut und Ungleichheiten widerspiegeln. Insbesondere haben
       die Maßnahmen zu Unterbrechungen der Lieferketten sowie der
       Produktion geführt und Abwesenheiten vom Arbeitsplatz verursacht.
       Darüber hinaus ist die Erbringung vieler Dienstleistungen sehr
       schwierig oder unmöglich geworden. Gleichzeitig ging die Verbrau-
       chernachfrage zurück. Viele Unternehmen sind mit Liquiditätseng-
       pässen sowie Solvenzrisiken konfrontiert, während die Finanzmärk-
       te eine sehr hohe Volatilität aufweisen. Besonders stark betroffen
       sind wichtige Wirtschaftszweige wie die Reise- und Tourismusbran-
       che. Alles in allem haben diese Maßnahmen bereits zu einer erheb-
       lichen Verschlechterung der finanziellen Lage vieler Unternehmen
       in der Union geführt oder werden eine solche Verschlechterung
       nach sich ziehen.

         (3) Die durch COVID-19 verursachte Krise hat sich in der Union
       und in Drittländern rasch ausgebreitet. Für 2020 wird ein drastischer
       Rückgang des Wachstums in der Union erwartet. Es besteht die Ge-
       fahr, dass die Erholung in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unter-
       schiedlich verläuft und die Divergenzen zwischen den nationalen
       Volkswirtschaften zunehmen. Die unterschiedlichen haushaltspoliti-
       schen Spielräume, die den Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen,
       um finanzielle Unterstützung dort zu leisten, wo sie am dringendsten
       für die Erholung benötigt wird, und die zwischen den Mitgliedstaaten
       uneinheitlichen Maßnahmen stellen eine Gefahr für den Binnen-
       markt und den sozialen und territorialen Zusammenhalt dar.

        (4) Für die wirtschaftliche Erholung wird ein umfassendes Bündel
       von Maßnahmen benötigt. Dieses Bündel von Maßnahmen erfordert
       umfangreiche öffentliche und private Investitionen, um die Union auf
       einen Pfad der nachhaltigen und robusten Erholung zu geleiten,


                                      18/124

hochwertige Arbeitsplätze zu schaffen, die soziale Inklusion zu för-
dern, die durch die COVID-19-Krise verursachten unmittelbaren
Schäden zu beheben und gleichzeitig die Prioritäten der Union im
Hinblick auf den ökologischen und digitalen Wandel voranzutreiben.

  (5) In der durch COVID-19 verursachten außergewöhnlichen Si-
tuation, die sich der Kontrolle der Mitgliedstaaten entzieht, ist ein ko-
härentes und einheitliches Vorgehen auf Unionsebene erforderlich.
Um eine weitere Verschlechterung der Wirtschafts- und Beschäfti-
gungslage sowie des sozialen Zusammenhalts zu verhindern und
eine nachhaltige und robuste Erholung der Wirtschaftstätigkeit zu
fördern, sollte im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaa-
ten ein außergewöhnliches und koordiniertes Programm zur wirt-
schaftlichen und sozialen Unterstützung eingerichtet werden, insbe-
sondere für jene Mitgliedstaaten, die besonders stark betroffen sind.

 (6) Da diese Verordnung eine außergewöhnliche Reaktion auf
zwar vorübergehende, jedoch extreme Umstände darstellt, sollte die
Unterstützung im Rahmen dieser Verordnung lediglich für die Zwe-
cke der Bewältigung der negativen wirtschaftlichen Folgen der CO-
VID-19-Krise oder für die Finanzmittel bereitgestellt werden, die un-
mittelbar erforderlich sind, um ein Wiederauftreten der
COVID-19-Krise zu verhindern.

  (7) Der Schwerpunkt der Unterstützung im Rahmen des durch die-
se Verordnung geschaffenen Instruments (im Folgenden „Instru-
ment“) sollte insbesondere auf Maßnahmen liegen, die darauf ab-
stellen, die Arbeitsmärkte und den Sozialschutz sowie die
Gesundheitssysteme wiederherzustellen, dem Potenzial für nach-
haltiges Wachstum und Beschäftigung neue Impulse zu verleihen,
damit der Zusammenhalt unter den Mitgliedstaaten gestärkt wird
und sie beim Übergang zu einer grünen und digitalen Wirtschaft un-
terstützt werden, Unternehmen, die von den Auswirkungen der CO-
VID-19-Krise betroffen sind, insbesondere kleine und mittlere Unter-
nehmen, zu unterstützen, sowie Investitionen in Aktivitäten, die von
grundlegender Bedeutung für die Stärkung des nachhaltigen
Wachstums in der Union sind, zu fördern, einschließlich direkter fi-
nanzieller Investitionen in Unternehmen, sowie auf Maßnahmen für
Forschung und Innovation in Reaktion auf die COVID-19-Krise, für
Kapazitätsaufbau auf Unionsebene, um die künftige Krisenvorsorge
zu verbessern, für die Aufrechterhaltung der Bemühungen um einen
gerechten Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaft, und auf der
Unterstützung der Landwirtschaft sowie der Entwicklung ländlicher
Gebiete bei der Bewältigung der Auswirkungen der COVID-19-Kri-
se.


                                 19/124

  (8) Um eine nachhaltige und stabile Erholung in der gesamten Uni-
on zu gewährleisten und die Durchführung der wirtschaftlichen Un-
terstützung zu erleichtern, sind die bestehenden Mechanismen für
Ausgaben im Rahmen von Unionsprogrammen nach Maßgabe des
Mehrjährigen Finanzrahmens zu nutzen. Die Unterstützung im Rah-
men dieser Programme ist in Form von nicht rückzahlbarer Unter-
stützung, Darlehen und Dotierungen für Haushaltsgarantien zu ge-
währen. Bei der Zuweisung von Finanzmitteln sollte berücksichtigt
werden, inwieweit diese Programme zur Verwirklichung der Ziele
des Instruments beitragen können. Bei Beiträgen zu diesen Pro-
grammen im Rahmen des Instruments sollten die Ziele des Instru-
ments, die mit der Unterstützung der Erholung nach der CO-
VID-19-Krise im Zusammenhang stehen, genau beachtet werden.

  (9) Angesichts der Art der zu finanzierenden Maßnahmen sollte ein
Teil der im Rahmen des Instruments verfügbaren Beträge für Darle-
hen für Mitgliedstaaten verwendet werden, während es sich bei dem
anderen Teil der Mittel um externe zweckgebundene Einnahmen für
die Zwecke von Artikel 21 Absatz 5 der Verordnung (EU, Euratom)
2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates (im Fol-
genden „Haushaltsordnung“) handeln sollte, die von der Union für
nicht rückzahlbare Unterstützung, Unterstützung durch Finanzie-
rungsinstrumente oder Dotierungen für Haushaltsgarantien und da-
mit verbundene Ausgaben verwendet werden sollten. Zu diesem
Zweck ist es – als Teil der im Rahmen der vorliegenden Verordnung
erforderlichen Maßnahmen – angemessen, zu ermöglichen, dass
Artikel 21 Absatz 5 der Haushaltsordnung die Zuweisung gemäß
der als Basisrechtsakt fungierenden vorliegenden Verordnung eines
Teils der Einnahmen, die auf Grundlage der im Beschluss des Ra-
tes über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union und zur
Aufhebung des Beschlusses 2014/335/EU des Rates, Euratom (im
Folgenden „Eigenmittelbeschluss“) vorgesehenen außerordentli-
chen und zeitlich befristeten Ermächtigung aufgenommen werden
dürfen, abdeckt.

 (10) Wenngleich Artikel 12 Absatz 4 Buchstabe c und Artikel 14
Absatz 3 der Haushaltsordnung auf Mittel für Verpflichtungen und
Mittel für Zahlungen Anwendung finden, die im Zusammenhang mit
den externen zweckgebundenen Einnahmen im Rahmen dieser
Verordnung bereitgestellt werden, sollten die Mittel für Verpflichtun-
gen aus diesen externen zweckgebundenen Einnahmen angesichts
der festgelegten Fristen für die verschiedenen Unterstützungsarten
nicht automatisch über die jeweiligen Enddaten hinaus übertragen
werden, ausgenommen Mittel für Verpflichtungen, die für die techni-



                                20/124

sche und administrative Unterstützung bei der Durchführung der
Maßnahmen gemäß dem Instrument erforderlich sind.

 (11) Mittel für Verpflichtungen für nicht rückzahlbare Unterstützung
sollten automatisch bis zur Höhe des bewilligten Betrags zur Verfü-
gung gestellt werden. Die Liquidität sollte wirksam verwaltet werden,
damit Mittel erst dann aufgenommen werden, wenn die Mittel für
Zahlungen, die sich aus den betreffenden rechtlichen Verpflichtun-
gen ergeben, bereitzustellen sind.

  (12) Angesichts der Bedeutung, die der Verwendung der Beträge
in den ersten Jahren der Durchführung des Instruments zukommt,
ist es angezeigt, die bei der Durchführung des Instruments erzielten
Fortschritte und die Verwendung der zugewiesenen Unterstützung
gemäß dieser Verordnung zu überprüfen. Zu diesem Zwecke sollte
die Kommission bis zum 31. Oktober 2022 einen Bericht erstellen.

 (…)

                             Artikel 1

             Gegenstand und Anwendungsbereich

 (1) Zur Unterstützung der Erholung nach der COVID-19-Krise wird
mit dieser Verordnung das Aufbauinstrument der Europäischen Uni-
on (im Folgenden „Instrument“) geschaffen.

 (2) Die Unterstützung im Rahmen des Instruments dient insbeson-
dere der Finanzierung der folgenden Maßnahmen zur Bewältigung
der negativen wirtschaftlichen Folgen der COVID-19-Krise oder zur
Deckung der Finanzmittel, die unmittelbar erforderlich sind, um ein
Wiederauftreten dieser Krise zu verhindern:

 a) Maßnahmen zur Wiederherstellung der Beschäftigung und zur
Schaffung neuer Arbeitsplätze;

 b) Maßnahmen in Form von Reformen und Investitionen, um dem
Potenzial für nachhaltiges Wachstum und Beschäftigung neue Im-
pulse zu verleihen, den Zusammenhalt unter den Mitgliedstaaten zu
stärken und ihre Resilienz zu steigern;

 c) Maßnahmen für Unternehmen, die von den wirtschaftlichen
Auswirkungen der COVID-19-Krise betroffen sind, insbesondere
Maßnahmen zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen sowie
Unterstützung für Investitionen in Aktivitäten, die von grundlegender
Bedeutung für die Stärkung des nachhaltigen Wachstums in der
Union sind, einschließlich direkter Finanzinvestitionen in Unterneh-
men;


                               21/124

 d) Maßnahmen für Forschung und Innovation in Reaktion auf die
COVID-19-Krise;

  e) Maßnahmen zur Verbesserung der Krisenvorsorge der Union
und zur Ermöglichung einer raschen und wirksamen Reaktion der
Union im Falle wesentlicher Krisensituationen, einschließlich Maß-
nahmen wie die Bevorratung grundlegender Güter und medizini-
scher Ausrüstung und den Erwerb der erforderlichen Infrastrukturen
für eine rasche Krisenreaktion;

 f) Maßnahmen, mit denen sichergestellt wird, dass ein gerechter
Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaft nicht durch die CO-
VID-19-Krise untergraben wird;

 g) Maßnahmen zur Bewältigung der Auswirkungen der CO-
VID-19-Krise auf die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländli-
chen Raums.

  (3) Die in Absatz 2 genannten Maßnahmen werden im Rahmen
spezifischer Unionsprogramme sowie im Einklang mit den einschlä-
gigen Rechtsakten der Union durchgeführt, die Vorschriften für die-
se Programme festlegen, unter uneingeschränkter Achtung der Zie-
le des Instruments. Sie umfassen technische und administrative
Unterstützung bei der Durchführung.

                              Artikel 2

      Finanzierung des Instruments und Mittelzuweisung

 (1) Das Instrument wird auf der Grundlage der Ermächtigung nach
Artikel 5 des Eigenmittelbeschlusses bis in Höhe des Betrags von
750 000 Mio. EUR zu Preisen von 2018 finanziert.

 Für die Zwecke der Durchführung im Rahmen der spezifischen
Unionsprogramme wird der in Unterabsatz 1 genannte Betrag auf
der Grundlage eines festen Deflators von 2 % pro Jahr angepasst.
Für Mittel aus Verpflichtungen gilt dieser Deflator für die jährlichen
Tranchen.

  (2) Der in Absatz 1 genannte Betrag wird folgendermaßen aufge-
teilt:

 a) Unterstützung von bis zu 384 400 Mio. EUR zu Preisen von
2018 in Form von nicht rückzahlbarer Unterstützung und rückzahl-
barer Unterstützung durch Finanzierungsinstrumente, die wie folgt
aufgeteilt wird:

 i) bis zu 47 500 Mio. EUR zu Preisen von 2018 für Struktur- und



                                22/124

Kohäsionsprogramme des bis 2022 verstärkten Mehrjährigen Fi-
nanzrahmens 2014-2020, einschließlich Unterstützung durch Finan-
zierungsinstrumente;

 ii) bis zu 312 500 Mio. EUR zu Preisen von 2018 für ein Programm
zur Finanzierung des Aufbaus und der wirtschaftlichen und sozialen
Resilienz durch die Unterstützung von Reformen und Investitionen;

 iii) bis zu 1 900 Mio. EUR zu Preisen von 2018 für Zivilschutzpro-
gramme;

  iv) bis zu 5 000 Mio. EUR zu Preisen von 2018 für Programme im
Zusammenhang mit Forschung und Innovation, einschließlich Un-
terstützung durch Finanzierungsinstrumente;

  v) bis zu 10 000 Mio. EUR zu Preisen von 2018 für Programme zur
Unterstützung von Gebieten bei ihrem Übergang zu einer klimaneu-
tralen Wirtschaft;

  vi) bis zu 7 500 Mio. EUR zu Preisen von 2018 für die Entwicklung
ländlicher Gebiete;

  b) bis zu 360 000 Mio. EUR zu Preisen von 2018 in Form von Dar-
lehen für die Mitgliedstaaten für ein Programm zur Finanzierung des
Aufbaus und der wirtschaftlichen und sozialen Resilienz durch die
Unterstützung von Reformen und Investitionen;

 c) bis zu 5 600 Mio. EUR zu Preisen von 2018 für die Dotierung für
Haushaltsgarantien und damit verbundene Ausgaben für Program-
me zur Unterstützung von Investitionen in internen Politikbereichen
der Union.

                             Artikel 3

             Vorschriften für den Haushaltsvollzug

 (1) Für den Zweck von Artikel 21 Absatz 5 der Haushaltsordnung
stellen 384 400 Mio. EUR zu Preisen von 2018 des in Artikel 2 Ab-
satz 1 der vorliegenden Verordnung genannten Betrags externe
zweckgebundene Einnahmen für die Unionsprogramme nach Arti-
kel 2 Absatz 2 Buchstabe a der vorliegenden Verordnung und 5 600
Mio. EUR zu Preisen von 2018 dieses Betrags externe zweckge-
bundene Einnahmen für die Unionsprogramme nach Artikel 2 Ab-
satz 2 Buchstabe c der vorliegenden Verordnung dar.

 (2) 360 000 Mio. EUR zu Preisen von 2018 des in Artikel 2 Ab-
satz 1 genannten Betrags werden für Darlehen für Mitgliedstaaten
im Rahmen der Unionsprogramme nach Artikel 2 Absatz 2 Buchsta-



                               23/124

be b verwendet.

  (3) Mittel für Verpflichtungen zur Deckung der Unterstützung der
Unionsprogramme nach Artikel 2 Absatz 2 Buchstaben a und c wer-
den ab dem Tag des Inkrafttretens des Eigenmittelbeschlusses au-
tomatisch bis zu den jeweiligen Beträgen gemäß diesen Buchsta-
ben zur Verfügung gestellt; der Eigenmittelbeschluss enthält die in
Artikel 2 Absatz 1 der vorliegenden Verordnung genannte Ermäch-
tigung.

 (4) Rechtliche Verpflichtungen, die zu Ausgaben für Unterstützung
gemäß Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a und gegebenenfalls Artikel 2
Absatz 2 Buchstabe c führen, werden von der Kommission oder ih-
ren Exekutivagenturen spätestens am 31. Dezember 2023 einge-
gangen. Rechtliche Verpflichtungen in Höhe von mindestens 60 %
des in Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a genannten Betrags werden
spätestens am 31. Dezember 2022 eingegangen.

 (5) Beschlüsse über die Gewährung von Darlehen nach Artikel 2
Absatz 2 Buchstabe b werden spätestens am 31. Dezember 2023
angenommen.

  (6) Haushaltsgarantien der Union bis zu einem Betrag, der im Ein-
klang mit der in den einschlägigen Basisrechtsakten festgelegten
betreffenden Dotierungsquote je nach Risikoprofil der unterstützten
Finanzierungen und Investitionen der Dotierung für die Haushalts-
garantien nach Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe c entspricht, werden
nur zur Unterstützung von Vorhaben gewährt, die von den Gegen-
parteien spätestens am 31. Dezember 2023 genehmigt wurden. Die
jeweiligen Haushaltsgarantievereinbarungen enthalten Bestimmun-
gen, die erfordern, dass Finanzoperationen in Höhe von mindestens
60 % des Betrags dieser Haushaltsgarantien spätestens am 31. De-
zember 2022 von den Gegenparteien genehmigt werden. Wird die
Dotierung für Haushaltsgarantien für nicht rückzahlbare Unterstüt-
zung im Zusammenhang mit den in Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe c
genannten Finanzierungen und Investitionen verwendet, so werden
die damit verbundenen rechtlichen Verpflichtungen von der Kom-
mission spätestens am 31. Dezember 2023 eingegangen.

 (7) Die Absätze 4 bis 6 des vorliegenden Artikels finden keine An-
wendung auf die in Artikel 1 Absatz 3 genannte technische und ad-
ministrative Unterstützung.

 (8) Die Kosten für die technische und administrative Unterstützung
bei der Durchführung des Instruments, etwa für die Vorbereitung,
Überwachung, Kontrolle, Prüfung und Evaluierung, einschließlich



                               24/124

        für betriebliche IT-Systeme für die Zwecke dieser Verordnung, wer-
        den aus dem Unionshaushalt finanziert.

         (9) Zahlungen im Zusammenhang mit den eingegangenen rechtli-
        chen Verpflichtungen, den angenommenen Beschlüssen und den
        Bestimmungen in Bezug auf genehmigte Finanzoperationen nach
        den Absätzen 4 bis 6 erfolgen spätestens am 31. Dezember 2026,
        mit Ausnahme der in Artikel 1 Absatz 3 genannten technischen und
        administrativen Unterstützung und der Fälle, in denen zwar die im
        vorliegenden Absatz festgelegte Frist eingehalten wurde, als die
        rechtliche Verpflichtung eingegangen, der Beschluss angenommen
        oder das Vorhaben genehmigt wurde, aber ausnahmsweise Zahlun-
        gen nach 2026 erforderlich sind, damit die Union ihren Verpflichtun-
        gen gegenüber Dritten nachkommen kann, auch aufgrund eines
        rechtskräftigen Urteils gegen die Union.

                                      Artikel 4

                                 Berichterstattung

          Die Kommission legt dem Rat bis zum 31. Oktober 2022 einen Be-
        richt über die bei der Durchführung des Instruments erzielten Fort-
        schritte und die Verwendung der nach Artikel 2 Absatz 2 zugewie-
        senen Mittel vor.

         (…)

                                      Artikel 6

                                   Inkrafttreten

         Diese Verordnung tritt am Tag nach ihrer Veröffentlichung im
        Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

   Als Kernstück des NGEU wurde mit der Verordnung (EU) 2021/241 des Europäi-           5
schen Parlaments und des Rates vom 12. Februar 2021 zur Einrichtung der Aufbau-
und Resilienzfazilität (vgl. ABl EU Nr. L 57 vom 18. Februar 2021, S. 17 ff.; im Fol-
genden: RRF-VO) die Aufbau- und Resilienzfazilität („Recovery and Resilience Faci-
lity“ – RRF) geschaffen. Die auf Art. 175 Abs. 3 AEUV gestützte RRF-Verordnung
enthält folgende, im vorliegenden Zusammenhang relevante Erwägungsgründe und
Regelungen:

         (…)

         (6) Der COVID-19-Ausbruch Anfang 2020 hat die wirtschaftlichen,
        sozialen und haushaltspolitischen Aussichten in der Union und welt-
        weit verändert; daher ist eine rasche und koordinierte Reaktion so-
        wohl auf der Ebene der Union als auch auf Ebene der Mitgliedstaa-


                                       25/124

ten erforderlich, um die enormen wirtschaftlichen und sozialen Fol-
gen für sowie die asymmetrischen Auswirkungen auf die Mitglied-
staaten zu bewältigen. Die COVID-19-Krise wie auch die voran-
gegangene Wirtschafts- und Finanzkrise haben gezeigt, dass der
Aufbau solider, nachhaltiger und resilienter Volkswirtschaften sowie
Finanz- und Sozialsysteme auf der Grundlage starker wirtschaftli-
cher und sozialer Strukturen den Mitgliedstaaten dabei hilft, wirksa-
mer und auf gerechte und inklusive Weise auf Schocks zu reagieren
und sich rascher von ihnen zu erholen. Mangelnde Resilienz kann,
was Schocks anbelangt, auch zu negativen Spillover-Effekten zwi-
schen Mitgliedstaaten oder innerhalb der Union als Ganzes führen
und dadurch die Konvergenz und den Zusammenhalt in der Uni-
on beeinträchtigen. Eine Senkung der Ausgaben in Bereichen wie
dem Bildungswesen, der Kultur- und Kreativbranche sowie in der
Gesundheitsversorgung kann sich als kontraproduktiv im Hinblick
auf eine rasche Erholung erweisen. Die mittel- und langfristigen Fol-
gen der COVID-19-Krise werden entscheidend davon abhängen,
wie schnell sich die Volkswirtschaften und Gesellschaften der Mit-
gliedstaaten von dieser Krise erholen, was wiederum vom verfüg-
baren haushaltspolitischen Spielraum der Mitgliedstaaten für Maß-
nahmen zur Abmilderung der sozialen und wirtschaftlichen Folgen
der Krise und von der Resilienz ihrer Volkswirtschaften und sozialen
Strukturen beeinflusst wird. Nachhaltige und wachstumsfördernde
Reformen und Investitionen, die strukturelle Schwächen der Volks-
wirtschaften der Mitgliedstaaten beheben und die Resilienz stärken,
die Produktivität erhöhen und zu einer höheren Wettbewerbsfähig-
keit der Mitgliedstaaten führen, werden daher von entscheidender
Bedeutung sein, um diese Volkswirtschaften wieder auf Kurs zu
bringen und die Ungleichheiten und Unterschiede in der Union zu
verringern.

  (7) Erfahrungen der Vergangenheit haben gezeigt, dass in Krisen-
zeiten Investitionen oft drastisch gekürzt werden. Es ist jedoch ge-
rade in dieser Ausnahmesituation wichtig, Investitionen zu fördern,
um den Aufschwung zu beschleunigen und das langfristige Wachs-
tumspotenzial zu stärken. Ein gut funktionierender Binnenmarkt und
Investitionen in umweltfreundliche und digitale Technologien und in
Innovation und Forschung, einschließlich einer wissensbasierten
Wirtschaft, in die Energiewende und in die Steigerung der Energie-
effizienz im Wohnungsbau und in anderen Schlüsselsektoren der
Wirtschaft tragen zur Schaffung von fairem, inklusivem und nach-
haltigem Wachstum und Arbeitsplätzen und zur Verwirklichung des
Ziels der Klimaneutralität der EU bis 2050 bei.



                               26/124

  (8) Im Zusammenhang mit der COVID-19-Krise ist es notwendig,
den derzeitigen Rahmen für die Bereitstellung von Unterstützung an
die Mitgliedstaaten zu stärken und den Mitgliedstaaten mittels ei-
nes innovativen Instruments eine direkte finanzielle Unterstützung
zu bieten. Zu diesem Zweck sollte im Rahmen dieser Verordnung
eine Aufbau- und Resilienzfazilität (im Folgenden „Fazilität“) einge-
richtet werden, mit der eine wirksame und umfassende finanzielle
Unterstützung für die schnellere Durchführung nachhaltiger Refor-
men und der damit verbundenen öffentlichen Investitionen in den
Mitgliedstaaten bereitgestellt wird. Die Fazilität sollte ein spezielles
Instrument zur Bekämpfung der negativen Auswirkungen und Fol-
gen der COVID-19-Krise in der Union sein. Sie sollte umfassend
sein und auf den Erfahrungen der Kommission und der Mitgliedstaa-
ten mit den anderen Instrumenten und Programmen aufbauen. Vor-
behaltlich der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen
könnten private Investitionen auch durch öffentliche Investitionspro-
gramme – auch in Form von Finanzierungsinstrumenten, Subven-
tionen und anderen Instrumenten – gefördert werden.

 (…)

   (10) Durch die Unterstützung von Maßnahmen, die sich auf die Po-
litikbereiche von europäischer Bedeutung beziehen, sollte eine Er-
holung herbeigeführt und die Resilienz der Union und ihrer Mitglied-
staaten gestärkt werden. Diese Politikbereiche sind in folgende
sechs Säulen (im Folgenden „sechs Säulen“) aufgegliedert: ökolo-
gischer Wandel; digitaler Wandel; intelligentes, nachhaltiges und in-
tegratives Wachstum, darunter wirtschaftlicher Zusammenhalt, Ar-
beitsplätze, Produktivität, Wettbewerbsfähigkeit, Forschung,
Entwicklung und Innovation sowie ein gut funktionierender Binnen-
markt mit starken kleinen und mittleren Unternehmen (KMU); sozia-
ler und territorialer Zusammenhalt; Gesundheit und wirtschaftliche,
soziale und institutionelle Resilienz, um unter anderem die Krisen-
vorsorge und Krisenreaktionsfähigkeit zu erhöhen; und Maßnahmen
für die nächste Generation, Kinder und Jugendliche, wie zum Bei-
spiel Bildung und Kompetenzen.

  (11) Der ökologische Wandel sollte durch Reformen und Investitio-
nen in umweltfreundliche Technologien und Kapazitäten, darunter
in biologische Vielfalt, Energieeffizienz, Gebäudesanierung und
Kreislaufwirtschaft, unterstützt werden und gleichzeitig einen Bei-
trag zu den Klimazielen der Union leisten, das nachhaltige[.] Wachs-
tum fördern, Arbeitsplätze schaffen und die Energieversorgungssi-
cherheit erhalten.



                                 27/124

  (12) Reformen und Investitionen in digitale Technologien, Infra-
struktur und Prozesse werden die Wettbewerbsfähigkeit der Union
auf globaler Ebene verbessern und zudem durch die Diversifizie-
rung der wichtigsten Lieferketten dazu beitragen, dass die Union wi-
derstandsfähiger, innovativer und unabhängiger wird. Mit den Refor-
men und Investitionen sollten insbesondere die Digitalisierung von
Dienstleistungen, die Entwicklung der digitalen Infrastruktur und der
Dateninfrastruktur, Cluster und digitale Innovationszentren sowie of-
fene digitale Lösungen gefördert werden. Der digitale Wandel sollte
auch Anreize für die Digitalisierung von KMU schaffen. Bei Investi-
tionen in digitale Technologien sollten die Grundsätze der Interope-
rabilität, der Energieeffizienz und des Schutzes personenbezogener
Daten eingehalten, die Beteiligung von KMU und Start-up-Unterneh-
men ermöglicht und die Nutzung quelloffener Lösungen gefördert
werden.

 (…)

 (19) Im Einklang mit der Verordnung (EU) 2020/2094 des Rates
und in den Grenzen der darin zugewiesenen Mittel sollten im Rah-
men der Fazilität Maßnahmen zur Förderung der wirtschaftlichen
Erholung und Resilienz durchgeführt werden, um den beispiellosen
Auswirkungen der COVID-19-Krise zu begegnen. Diese zusätzli-
chen Mittel sollten so eingesetzt werden, dass die Einhaltung der in
der Verordnung (EU) 2020/2094 vorgesehenen Fristen sicherge-
stellt ist.

 (20) Mit der Fazilität sollten Projekte unterstützt werden, die dem
Grundsatz der Zusätzlichkeit der Unionsfinanzierung entsprechen.
Die Fazilität sollte – außer in hinreichend begründeten Fällen – nicht
als Ersatzfinanzierung für wiederkehrende nationale Ausgaben die-
nen.

 (…)

 (23) Eingedenk des europäischen Grünen Deals als Strategie für
nachhaltiges Wachstum in Europa sowie der Wichtigkeit, den Klima-
wandel in Übereinstimmung mit den Zusagen der Union zur Umset-
zung des Übereinkommens von Paris und der Ziele für nachhaltige
Entwicklung der VN wird die mit dieser Verordnung eingerichtete
Fazilität Klimaschutzbelange und ökologische Nachhaltigkeit durch-
gängig berücksichtigen und dazu beitragen, das allgemeine Ziel der
Verwendung von 30 % der Ausgaben aus dem Unionshaushalt zur
Verwirklichung der Klimaschutzziele zu erreichen. Zu diesem Zweck
sollten die von der Fazilität unterstützten und in den Aufbau- und
Resilienzplänen der einzelnen Mitgliedstaaten enthaltenen Maß-


                                28/124

nahmen zum ökologischen Wandel – einschließlich der Erhaltung
der biologischen Vielfalt und der Bewältigung der sich daraus erge-
benden Herausforderungen – beitragen und einen Betrag ausma-
chen, der mindestens 37 % der Gesamtzuweisung des Aufbau- und
Resilienzplans entspricht, wozu die im Anhang dieser Verordnung
dargelegte Methodik für die Verfolgung klimabezogener Ausgaben
heranzuziehen ist.

 (…)

 (26) Die von der Fazilität unterstützten und in den Aufbau- und
Resilienzplänen der einzelnen Mitgliedstaaten enthaltenen Maß-
nahmen sollten ferner einen Betrag ausmachen, der mindestens 20
% der Zuweisung des Aufbau- und Resilienzplans für die Digitalisie-
rung entspricht.

 (…)

  (37) Um für einen sinnvollen finanziellen Beitrag zu sorgen, der
dem tatsächlichen Bedarf der Mitgliedstaaten zur Durchführung und
Vollendung der im Aufbau- und Resilienzplan enthaltenen Reformen
und Investitionen entspricht, sollte ein maximaler finanzieller Beitrag
festgelegt werden, der den Mitgliedstaaten im Rahmen der Fazilität
in Form einer nicht rückzahlbaren finanziellen Unterstützung zur
Verfügung steht. 70 % dieses maximalen finanziellen Betrags soll-
ten auf der Grundlage der Bevölkerung, des umgekehrten BIP pro
Kopf und der relativen Arbeitslosenquote jedes Mitgliedstaats be-
rechnet werden. 30 % dieses maximalen finanziellen Betrags sollten
auf der Grundlage der Bevölkerung, des umgekehrten BIP pro Kopf
sowie zu gleichen Teilen der Veränderung des realen BIP im Jahr
2020 und der kumulierten Veränderung des realen BIP im Zeitraum
2020-2021 berechnet werden, basierend auf den Herbstprognosen
2020 der Kommission für die zum Zeitpunkt der Berechnung nicht
verfügbaren Daten, die bis zum 30. Juni 2022 mit den tatsächlichen
Werten aktualisiert werden müssen.

 (…)

 (46) Damit die finanzielle Unterstützung in den ersten Jahren nach
der COVID-19-Krise erfolgt und die Kompatibilität mit den für diese
Fazilität verfügbaren Mitteln sichergestellt ist, sollten die Mittel bis
zum 31. Dezember 2023 zur Verfügung gestellt werden. Dazu sollte
es möglich sein, dass 70 % des für die nicht rückzahlbare finanzielle
Unterstützung zur Verfügung stehenden Betrags bis zum 31. De-
zember 2022 und 30 % zwischen dem 1. Januar 2023 und dem
31. Dezember 2023 gebunden werden.



                                 29/124

 (…)

  (47) Eine finanzielle Unterstützung für den Aufbau- und Resilienz-
plan eines Mitgliedstaats sollte auch im Wege eines Darlehens
möglich sein, vorbehaltlich des Abschlusses eines Darlehensver-
trags mit der Kommission auf der Grundlage eines hinreichend be-
gründeten Antrags des betreffenden Mitgliedstaats. Darlehen zur
Unterstützung der Durchführung nationaler Aufbau- und Resilienz-
pläne sollten bis zum 31. Dezember 2023 bereitgestellt [werden]
und Laufzeiten haben, die dem längerfristigen Charakter dieser
Ausgaben Rechnung tragen.

 (…)

  (52) Die Freigabe von Mitteln im Rahmen der Fazilität ist abhängig
von der zufriedenstellenden Erreichung der einschlägigen Etappen-
ziele und Zielwerte durch die Mitgliedstaaten, die in den Aufbau-
und Resilienzplänen festgelegt sind, deren Bewertung vom Rat ge-
billigt wurde. Bevor die Kommission eine Entscheidung zur Geneh-
migung der Auszahlung des finanziellen Beitrags und gegebenen-
falls des Darlehens trifft, sollte sie den Wirtschafts- und
Finanzausschuss um eine Stellungnahme zur zufriedenstellenden
Erreichung der einschlägigen Etappenziele und Zielwerte durch die
Mitgliedstaaten auf der Grundlage einer vorläufigen Bewertung
durch die Kommission ersuchen. Damit die Kommission die Stel-
lungnahme des Wirtschafts- und Finanzausschusses bei ihrer Be-
wertung berücksichtigen kann, sollte diese innerhalb von vier Wo-
chen nach Erhalt der vorläufigen Bewertung durch die Kommission
vorgelegt werden. In seinen Beratungen wird sich der Wirtschafts-
und Finanzausschuss um Konsens bemühen. Sollten ausnahms-
weise ein oder mehrere Mitgliedstaaten der Auffassung sein, dass
schwerwiegende Abweichungen von der zufriedenstellenden Errei-
chung der einschlägigen Etappenziele und Zielwerte vorliegen, kön-
nen sie den Präsidenten des Europäischen Rates ersuchen, den
Europäischen Rat auf dessen nächster Tagung mit der Angelegen-
heit zu befassen. Die jeweiligen Mitgliedstaaten sollten zudem un-
verzüglich den Rat unterrichten, und der Rat sollte dann unverzüg-
lich das Europäische Parlament unterrichten. In derartigen
Ausnahmefällen sollte keine Entscheidung zur Genehmigung der
Auszahlung des finanziellen Beitrags und gegebenenfalls des Dar-
lehens getroffen werden, bis der Europäische Rat die Angelegenheit
auf seiner nächsten Tagung eingehend erörtert hat. Dieses Verfah-
ren sollte in der Regel innerhalb von drei Monaten, nachdem die
Kommission den Wirtschafts- und Finanzausschuss um Stellung-
nahme ersucht hat, abgeschlossen werden.


                               30/124

  (53) Im Interesse der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und
unter Achtung der Leistungsabhängigkeit der Fazilität sollten spezi-
fische Vorschriften für Mittelbindungen, Zahlungen, Aussetzungen
und Einziehungen sowie für die Kündigung von Verträgen über fi-
nanzielle Unterstützungsleistungen festgelegt werden. (…) Alle
Zahlungen der finanziellen Beiträge an die Mitgliedstaaten sollten
bis zum 31. Dezember 2026 geleistet werden, mit Ausnahme der in
Artikel 1 Absatz 3 Satz 2 der Verordnung (EU) 2020/2094 genann-
ten Maßnahmen und der Fälle, in denen zwar beim Eingehen der
rechtlichen Verpflichtung bzw. bei der Annahme des Beschlusses
die in Artikel 3 jener Verordnung festgelegten Fristen eingehalten
wurden, die Union aber etwa aufgrund eines rechtskräftigen Urteils
gegen sie in der Lage sein muss, ihren Verpflichtungen gegenüber
den Mitgliedstaaten nachzukommen.

 (…)

                            KAPITEL I

       ALLGEMEINE BESTIMMUNGEN UND FINANZIERUNG

                             Artikel 1

                           Gegenstand

 Mit dieser Verordnung wird die Aufbau- und Resilienzfazilität (im
Folgenden „Fazilität“) eingerichtet.

 Sie enthält die Ziele der Fazilität, ihre Finanzierung, die Formen
der Unionsmittel im Rahmen dieser Fazilität und die Regeln für die
Bereitstellung dieser Mittel.

                             Artikel 2

                     Begriffsbestimmungen

 Für die Zwecke dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck

 1. „Unionsmittel“ die Mittel, die unter eine Verordnung des Euro-
päischen Parlaments und des Rates mit gemeinsamen Bestimmun-
gen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Eu-
ropäischen Sozialfonds Plus, den Kohäsionsfonds, den Fonds für
einen gerechten Übergang und den Europäischen Meeres-, Fische-
rei- und Aquakulturfonds sowie mit Haushaltsvorschriften für diese
Fonds und für den Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds, den
Fonds für die innere Sicherheit und das Instrument für Grenzma-
nagement und Visa (im Folgenden „Dachverordnung für


                               31/124

2021-2027“) fallen,

 2. „finanzieller Beitrag“ eine nicht rückzahlbare finanzielle Unter-
stützung im Rahmen der Fazilität, die den Mitgliedstaaten für die Zu-
weisung zur Verfügung steht oder ihnen zugewiesen worden ist,

 3. Europäisches Semester den in Artikel 2-a der Verordnung (EG)
Nr. 1466/97 des Rates verankerten Prozess,

 4. „Etappenziele und Zielwerte“ Fortschrittsmaßstäbe für die Ver-
wirklichung einer Reform oder Investition, wobei die Etappenziele
qualitative und die Zielwerte quantitative Ergebnisse sind,

 5. „Resilienz“ die Fähigkeit, wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und
die Umwelt betreffenden Schocks oder anhaltenden strukturellen
Veränderungen auf faire, nachhaltige und inklusive Weise zu be-
gegnen und

 6. „Vermeidung erheblicher Beeinträchtigungen“ die Vermeidung
der Unterstützung oder Durchführung von Wirtschaftstätigkeiten,
durch die ein Umweltziel gegebenenfalls im Sinne von Artikel 17 der
Verordnung (EU) 2020/852 erheblich beeinträchtigt wird.

                              Artikel 3

                        Anwendungsbereich

 Der Anwendungsbereich der Fazilität umfasst Politikbereiche von
europäischer Bedeutung, die in sechs Säulen aufgegliedert sind:

 a) ökologischer Wandel,

 b) digitaler Wandel,

 c) intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum, darunter
wirtschaftlicher Zusammenhalt, Arbeitsplätze, Produktivität, Wettbe-
werbsfähigkeit, Forschung, Entwicklung und Innovation sowie ein
gut funktionierender Binnenmarkt mit starken KMU,

 d) sozialer und territorialer Zusammenhalt,

  e) Gesundheit und wirtschaftliche, soziale und institutionelle Resi-
lienz, um unter anderem die Krisenvorsorge und Krisenreaktionsfä-
higkeit zu erhöhen, und

 f) Maßnahmen für die nächste Generation, Kinder und Jugendli-
che, wie zum Beispiel Bildung und Kompetenzen.




                                32/124

                              Artikel 4

                Allgemeine und spezifische Ziele

  (1) Im Einklang mit den in Artikel 3 der vorliegenden Verordnung
genannten sechs Säulen und der durch diese geschaffenen Kohä-
renz und den entstandenen Synergien besteht das allgemeine Ziel
der Fazilität im Zusammenhang mit der COVID-19-Krise darin, den
wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt der Union
zu fördern, indem Resilienz, Krisenvorsorge, Anpassungsfähigkeit
und Wachstumspotenzial der Mitgliedstaaten verbessert, die sozia-
len und wirtschaftlichen Auswirkungen dieser Krise insbesondere
auf Frauen abgemildert werden, zur Umsetzung der europäischen
Säule sozialer Rechte beigetragen wird, der ökologische Wandel
unterstützt, zur Verwirklichung der Klimaziele der Union für 2030
beigetragen wird, die in Artikel 2 Nummer 11 der Verordnung (EU)
2018/1999 festgelegt sind, und indem das Ziel der Klimaneutralität
der EU bis 2050 und das Ziel des digitalen Wandels unterstützt wird,
um so zur wirtschaftlichen und sozialen Aufwärtskonvergenz, zur
Wiederherstellung und Förderung des nachhaltigen Wachstums,
zur Integration der Volkswirtschaften der Union, zur Schaffung von
hochwertigen Arbeitsplätzen sowie zur strategischen Autonomie der
Union im Einklang mit einer offenen Wirtschaft, beizutragen und ei-
nen europäischen Mehrwert zu schaffen.

  (2) Damit das allgemeine Ziel erreicht wird, besteht das spezifische
Ziel der Fazilität darin, den Mitgliedstaaten finanzielle Unterstützung
für die Verwirklichung der in ihren Aufbau- und Resilienzplänen fest-
gelegten Etappenziele und Zielwerte ihrer Reformen und Investitio-
nen zur Verfügung zu stellen. Dieses spezifische Ziel wird in enger
und transparenter Zusammenarbeit mit den betreffenden Mitglied-
staaten verfolgt.

                              Artikel 5

                      Horizontale Grundsätze

 (1) Die Unterstützung aus der Fazilität darf mit Ausnahme von hin-
reichend begründeten Fällen nicht die wiederkehrenden nationalen
Haushaltsausgaben ersetzen, und zudem muss bei dieser Unter-
stützung dem Grundsatz der Zusätzlichkeit der Finanzierung durch
die Union gemäß Artikel 9 Rechnung getragen werden.

 (2) Mit der Fazilität dürfen nur Maßnahmen unterstützt werden, die
mit dem Grundsatz der Vermeidung erheblicher Beeinträchtigungen
im Einklang stehen.


                                33/124

                             Artikel 6

  Mittel aus dem Aufbauinstrument der Europäischen Union

 (1) In Artikel 1 der Verordnung (EU) 2020/2094 genannte Maßnah-
men werden im Rahmen der Fazilität:

 a) durch einen Betrag von bis zu 312 500 000 000 EUR gemäß
Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung (EU) 2020/
2094 [zu] Preisen von 2018, der vorbehaltlich des Artikels 3 Absätze
4 und 7 der Verordnung (EU) 2020/2094 für die nicht rückzahlbare
Unterstützung zur Verfügung steht, durchgeführt.

 Diese Beträge gelten gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung
(EU) 2020/2094 als zweckgebundene Einnahmen für die Zwecke
von Artikel 21 Absatz 5 der Haushaltsordnung;

 b) durch einen Betrag von bis zu 360 000 000 000 EUR gemäß
Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung (EU) 2020/2094 zu
Preisen von 2018, der gemäß Artikel 14 und 15 der vorliegenden
Verordnung vorbehaltlich des Artikels 3 Absatz 5 der Verordnung
(EU) 2020/2094 für die Unterstützung in Form eines Darlehens zur
Verfügung steht, durchgeführt.

 (…)

                             Artikel 8

                   Durchführung der Fazilität

 Die Fazilität wird von der Kommission in direkter Mittelverwaltung
im Einklang mit den einschlägigen, gemäß Artikel 322 AEUV ange-
nommenen Vorschriften, insbesondere der Haushaltsordnung und
der Verordnung (EU, Euratom) 2020/2092 des Europäischen Parla-
ments und des Rates durchgeführt.

                             Artikel 9

             Zusätzlichkeit und Zusatzfinanzierung

 Die Unterstützung im Rahmen der Fazilität wird zusätzlich zu der
Unterstützung aus anderen Programmen und Instrumenten der Uni-
on gewährt. Reformen und Investitionsvorhaben können aus ande-
ren Programmen und Instrumenten der Union unterstützt werden,
sofern mit dieser Unterstützung nicht dieselben Kosten gedeckt wer-
den.




                               34/124

                                  Artikel 10

Maßnahmen zur Verknüpfung der Fazilität mit einer ordnungsgemäßen wirt-
                    schaftspolitischen Steuerung

       (1) Die Kommission schlägt dem Rat vor, die Mittelbindungen oder
      Zahlungen vollständig oder teilweise auszusetzen, wenn der Rat im
      Einklang mit Artikel 126 Absatz 8 oder Absatz 11 AEUV zu dem
      Schluss kommt, dass ein Mitgliedstaat keine wirksamen Maßnah-
      men zur Korrektur seines übermäßigen Defizits ergriffen hat, es sei
      denn, es wurde festgestellt, dass ein schwerwiegender Wirtschafts-
      abschwung für die gesamte Union im Sinne von Artikel 3 Absatz 5
      und Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates
      vorliegt.

       (…)

                                 KAPITEL II

FINANZIELLER BEITRAG, ZUTEILUNGSVERFAHREN, DARLEHEN UND ÜBER-
                            PRÜFUNG

                                  Artikel 11

                       Maximaler finanzieller Beitrag

       (1) Der maximale finanzielle Beitrag wird für jeden Mitgliedstaat
      wie folgt berechnet:

        a) für 70 % des in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a genannten Be-
      trags, umgerechnet in jeweilige Preise, auf der Grundlage der Be-
      völkerung, des umgekehrten BIP pro Kopf und der relativen Arbeits-
      losenquote des jeweiligen Mitgliedstaats, nach der in Anhang II
      dargelegten Methodik;

        b) für 30 % des in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a genannten Be-
      trags, umgerechnet in jeweilige Preise, auf der Grundlage der Be-
      völkerung und des umgekehrten BIP pro Kopf sowie zu gleichen
      Teilen der Veränderung des realen BIP im Jahr 2020 und der kumu-
      lierten Veränderung des realen BIP im Zeitraum 2020-2021, nach
      der in Anhang III dargelegten Methodik. Die Veränderung des rea-
      len BIP im Jahr 2020 und die kumulierte Veränderung des realen
      BIP im Zeitraum 2020-2021 basieren auf der Herbstprognose 2020
      der Kommission.

       (2) Die Berechnung des maximalen finanziellen Beitrags nach Ab-
      satz 1 Buchstabe b wird bis zum 30. Juni 2022 für jeden Mitglied-
      staat aktualisiert, indem die Daten der Herbstprognose 2020 der


                                     35/124

Kommission durch die tatsächlichen Werte im Zusammenhang mit
der Veränderung des realen BIP im Jahr 2020 und der kumulierten
Veränderung des realen BIP im Zeitraum 2020-2021 ersetzt wer-
den.

                            Artikel 12

             Zuweisung des finanziellen Beitrags

  (1) Jeder Mitgliedstaat kann einen Antrag bis zu seinem maxima-
len finanziellen Beitrag gemäß Artikel 11 zur Durchführung seiner
Aufbau- und Resilienzpläne stellen.

  (2) Bis zum 31. Dezember 2022 stellt die Kommission 70 % des in
Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a genannten Betrags, umgerechnet in
jeweilige Preise, für die Zuweisung zur Verfügung.

 (3) Vom 1. Januar 2023 bis zum 31. Dezember 2023 stellt die
Kommission 30 % des in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a genannten
Betrags, umgerechnet in jeweilige Preise, für die Zuweisung zur
Verfügung.

 (…)

                            Artikel 13

                        Vorfinanzierung

  (1) Vorbehaltlich der Annahme des in Artikel 20 Absatz 1 genann-
ten Durchführungsbeschlusses durch den Rat bis zum 31. Dezem-
ber 2021 und auf Antrag eines Mitgliedstaats im Rahmen der Vorla-
ge seines Aufbau- und Resilienzplans, leistet die Kommission eine
Vorfinanzierungszahlung in Höhe von bis zu 13 % des finanziellen
Beitrags und gegebenenfalls von bis zu 13 % des Darlehens gemäß
Artikel 20 Absätze 2 und 3. Abweichend von Artikel 116 Absatz 1
der Haushaltsordnung leistet die Kommission die entsprechende
Zahlung so weit wie möglich innerhalb von zwei Monaten nach der
Annahme der in Artikel 23 genannten rechtlichen Verpflichtung
durch die Kommission.

 (…)

                            Artikel 14

                            Darlehen

 (1) Bis zum 31. Dezember 2023 kann die Kommission auf Antrag
eines Mitgliedstaats diesem Mitgliedstaat ein Darlehen für die


                              36/124

Durchführung seines Aufbau- und Resilienzplans gewähren.

  (2) Ein Mitgliedstaat kann eine Unterstützung in Form eines Darle-
hens bei der Vorlage eines Aufbau- und Resilienzplans gemäß Arti-
kel 18 oder zu einem anderen Zeitpunkt bis zum 31. August 2023
beantragen. In letzterem Fall ist dem Antrag ein überarbeiteter Auf-
bau- und Resilienzplan mit zusätzlichen Etappenzielen und Zielwer-
ten beizufügen.

 (3) In dem Antrag eines Mitgliedstaats auf Unterstützung in Form
eines Darlehens ist Folgendes anzugeben:

 a) die Gründe für die Unterstützung in Form eines Darlehens, die
durch den höheren Finanzbedarf im Zusammenhang mit zusätzli-
chen Reformen und Investitionen gerechtfertigt sein muss;

 b) die zusätzlichen Reformen und Investitionen gemäß Artikel 18;

 c) die höheren Kosten des betreffenden Aufbau- und Resilienz-
plans im Vergleich zum Betrag der finanziellen Beiträge, die dem
Aufbau- und Resilienzplan gemäß [Artikel] 20 Absatz 4 Buchstabe a
bzw. Buchstabe b zugewiesen wurden.

  (4) Der Betrag des für die Unterstützung in Form eines Darlehens
für den Aufbau- und Resilienzplan des betreffenden Mitgliedstaats
darf nicht höher sein als die Differenz zwischen den Gesamtkosten
des – gegebenenfalls überarbeiteten – Aufbau- und Resilienzplans
und dem maximalen finanziellen Beitrag gemäß Artikel 11.

  (5) Das maximale Volumen der Unterstützung in Form eines Dar-
lehens für jeden Mitgliedstaat darf 6,8 % seines BNE im Jahre 2019
zu jeweiligen Preisen nicht übersteigen.

 (6) Abweichend von Absatz 5 kann – vorbehaltlich der Verfügbar-
keit von Mitteln – der Betrag der Unterstützung in Form eines Darle-
hens unter außergewöhnlichen Umständen erhöht werden.

 (…)

                            KAPITEL III

                AUFBAU- UND RESILIENZPLÄNE

                             Artikel 17

   Voraussetzungen für die Gewährung von Unterstützung

 (1) Im Rahmen des in Artikel 3 festgelegten Anwendungsbereichs
und zur Verwirklichung der in Artikel 4 genannten Ziele erstellen die
Mitgliedstaaten nationale Aufbau- und Resilienzpläne. Darin wird


                               37/124

die Reform- und Investitionsagenda des betreffenden Mitgliedstaats
festgelegt. Aufbau- und Resilienzpläne, die für eine Finanzierung im
Rahmen der Fazilität infrage kommen, müssen Maßnahmen für die
Durchführung von Reformen und öffentlichen Investitionen in einem
umfassenden und kohärenten Gesamtpaket enthalten, das auch öf-
fentliche Programme enthalten kann, die auf die Mobilisierung pri-
vater Investitionen abzielen.

  (2) Ab dem 1. Februar 2020 begonnene Maßnahmen sind förder-
fähig, sofern sie die Anforderungen dieser Verordnung erfüllen.

  (3) Die Aufbau- und Resilienzpläne müssen mit den einschlägigen
länderspezifischen Herausforderungen und Prioritäten, die im Rah-
men des Europäischen Semesters ermittelt wurden, sowie für Mit-
gliedstaaten, deren Währung der Euro ist, mit den Herausforderun-
gen und Prioritäten, die in der jüngsten Empfehlung des Rates zur
Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets ermittelt wurden, in
Einklang stehen. Die Aufbau- und Resilienzpläne müssen auch mit
den Informationen der Mitgliedstaaten in den nationalen Reformpro-
grammen im Rahmen des Europäischen Semesters, in ihren natio-
nalen Energie- und Klimaplänen und deren Aktualisierungen gemäß
der Verordnung (EU) 2018/1999, in den territorialen Plänen für ei-
nen gerechten Übergang im Rahmen einer Verordnung des Euro-
päischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung des Fonds für
einen gerechten Übergang (im Folgenden „Verordnung über den
Fonds für einen gerechten Übergang“), in den Plänen zur Umset-
zung der Jugendgarantie sowie in den Partnerschaftsvereinbarun-
gen und operationellen Programmen im Rahmen der Unionsfonds
in Einklang stehen.

  (4) Die Aufbau- und Resilienzpläne müssen den in Artikel 5 festge-
legten horizontalen Grundsätzen entsprechen.

 (…)

                             Artikel 18

                    Aufbau- und Resilienzplan

 (1) Ein Mitgliedstaat, der einen finanziellen Beitrag nach Artikel 12
erhalten möchte, legt der Kommission einen Aufbau- und Resilienz-
plan nach Artikel 17 Absatz 1 vor.

 (…)

 (4) Der Aufbau- und Resilienzplan ist hinreichend zu begründen
und zu belegen. Er enthält insbesondere folgende Elemente:



                                38/124

 a) eine Erläuterung, wie der Aufbau- und Resilienzplan unter Be-
rücksichtigung der darin enthaltenen Maßnahmen eine umfassende
und angemessen ausgewogene Antwort auf die wirtschaftliche und
soziale Lage des Mitgliedstaats darstellt und somit einen angemes-
senen Beitrag zu allen in Artikel 3 genannten Säulen leistet, wo-
bei den spezifischen Herausforderungen des betreffenden Mitglied-
staats Rechnung zu tragen ist;

 (…)

  c) eine ausführliche Erläuterung, wie der Aufbau- und Resilienz-
plan das Wachstumspotenzial, die Schaffung von Arbeitsplätzen so-
wie die […] wirtschaftliche, soziale und institutionelle Resilienz des
betreffenden Mitgliedstaats unter anderem durch die Förderung von
Maßnahmen für Kinder und Jugendliche stärkt und die wirtschaftli-
chen und sozialen Auswirkungen der COVID-19-Krise abmildert, ei-
nen Beitrag zur Umsetzung der europäischen Säule sozialer Rechte
leistet und somit zur Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und ter-
ritorialen Zusammenhalts und zur wirtschaftlichen, sozialen und ter-
ritorialen Konvergenz in der Union beiträgt;

 d) eine Erläuterung, wie mit dem Aufbau- und Resilienzplan sicher-
gestellt wird, dass keine Maßnahme zur Durchführung der im Auf-
bau- und Resilienzplan enthaltenen Reformen und Investitionsvor-
haben eine erhebliche Beeinträchtigung der Umweltziele im Sinne
des Artikels 17 der Verordnung (EU) 2020/852 (Grundsatz der Ver-
meidung erheblicher Beeinträchtigungen) verursacht;

 e) eine qualitative Erläuterung, wie die in dem Aufbau- und Resili-
enzplan vorgesehenen Maßnahmen zum ökologischen Wandel,
einschließlich der Erhaltung der biologischen Vielfalt, oder zur Be-
wältigung der sich daraus ergebenden Herausforderungen beitra-
gen sollen und ob sie einen Betrag ausmachen, der mindestens
37 % der Gesamtzuweisung des Aufbau- und Resilienzplans ent-
spricht, (…)

  f) eine Erläuterung, wie die in dem Aufbau- und Resilienzplan vor-
gesehenen Maßnahmen zum digitalen Wandel oder sich daraus er-
gebenden Herausforderungen beitragen sollen und ob sie einen Be-
trag ausmachen, der mindestens 20 % der Gesamtzuweisung des
Aufbau- und Resilienzplans entspricht, (…)

 (…)

 i) geplante Etappenziele und Zielwerte sowie einen vorläufigen
Zeitplan für die Durchführung der Reformen und Investitionen, die
bis zum 31. August 2026 abzuschließen sind;


                                39/124

   (…)

                               Artikel 19

                 Bewertung durch die Kommission

    (1) Die Kommission bewertet den Aufbau- und Resilienzplan oder
  gegebenenfalls dessen gemäß Artikel 18 Absatz 1 oder Absatz 2
  vorgelegte Aktualisierung innerhalb von zwei Monaten nach der of-
  fiziellen Vorlage und unterbreitet einen Vorschlag für einen Durch-
  führungsbeschluss des Rates gemäß Artikel 20 Absatz 1.

   (…)

                               Artikel 20

Vorschlag der Kommission und Durchführungsbeschluss des Rates

   (1) Auf Vorschlag der Kommission billigt der Rat im Wege eines
  Durchführungsbeschlusses die Bewertung des von dem Mitglied-
  staat gemäß Artikel 18 Absatz 1 vorgelegten Aufbau- und Resilienz-
  plans oder gegebenenfalls die Bewertung seiner gemäß Artikel 18
  Absatz 2 vorgelegten Aktualisierung.

   (…)

                              KAPITEL IV

                   FINANZIELLE BESTIMMUNGEN

                               Artikel 22

            Schutz der finanziellen Interessen der Union

    (1) Bei der Durchführung der Fazilität ergreifen die Mitgliedstaaten
  als Begünstigte bzw. Darlehensnehmer im Rahmen der Fazilität alle
  geeigneten Maßnahmen, um die finanziellen Interessen der Union
  zu schützen und sicherzustellen, dass die Mittelverwendung im Zu-
  sammenhang mit den von der Fazilität unterstützten Maßnahmen im
  Einklang mit dem anwendbaren Unionsrecht und nationalen Recht
  steht, insbesondere hinsichtlich der Prävention, Aufdeckung und
  Behebung von Betrug, Korruption und Interessenkonflikten. Zu die-
  sem Zweck sehen die Mitgliedstaaten ein wirksames und effizientes
  internes Kontrollsystem und die Einziehung rechtsgrundlos gezahl-
  ter oder nicht widmungsgemäß verwendeter Beträge vor. Die Mit-
  gliedstaaten können sich auf ihre üblichen nationalen Systeme der
  Haushaltsverwaltung stützen.



                                  40/124

         (…)

                                     Artikel 23

                   Mittelbindung für den finanziellen Beitrag

          (1) Sobald der Rat einen Durchführungsbeschluss gemäß Arti-
        kel 20 Absatz 1 erlassen hat, schließt die Kommission mit dem be-
        treffenden Mitgliedstaat eine Übereinkunft, die eine rechtliche Ein-
        zelverpflichtung im Sinne der Haushaltsordnung darstellt. Für jeden
        Mitgliedstaat darf die rechtliche Verpflichtung den in Artikel 11 Ab-
        satz 1 Buchstabe a genannten finanziellen Beitrag für 2021 und
        2022 und den in Artikel 11 Absatz 2 genannten aktualisierten finan-
        ziellen Beitrag für 2023 nicht übersteigen.

         (…)

                                     Artikel 24

  Bestimmungen für die Zahlungen, die Aussetzung und die Kündigung von
 Verträgen hinsichtlich finanzieller Beiträge und Unterstützung in Darlehens-
                                      form

          (1) Die Zahlungen der finanziellen Beiträge sowie gegebenenfalls
        des Darlehens an den betreffenden Mitgliedstaat gemäß diesem Ar-
        tikel erfolgen bis 31. Dezember 2026 und im Einklang mit den im
        Haushalt eingesetzten Verpflichtungen und vorbehaltlich der Ver-
        fügbarkeit der Mittel.

         (…)

                                   KAPITEL VIII

               KOMMUNIKATION UND SCHLUSSBESTIMMUNGEN
         (…)

                                     Artikel 36

                                   Inkrafttreten

         Diese Verordnung tritt am Tag ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt
        der Europäischen Union in Kraft.

 2. Am 19. Februar 2021 legte die Bundesregierung den Entwurf eines Gesetzes        6
zum Beschluss des Rates vom 14. Dezember 2020 über das Eigenmittelsystem der
Europäischen Union und zur Aufhebung des Beschlusses 2014/335/EU, Euratom
(Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz – ERatG) vor (vgl. BTDrucks 19/26821).
Der Bundesrat, dem der Entwurf am 17. Dezember 2020 gemäß Art. 76 Abs. 2 GG


                                       41/124

vorab zugeleitet worden war, beschloss am 12. Februar 2021, keine Einwendungen
zu erheben. Der Entwurf hatte auszugsweise folgenden Wortlaut:

         (…)

                                    Artikel 1

        Dem Beschluss (EU, Euratom) 2020/2053 des Rates vom 14. De-
       zember 2020 über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union
       und zur Aufhebung des Beschlusses 2014/335/EU, Euratom (ABl.
       L 424 vom 15.12.2020, S. 1) wird zugestimmt. Der Beschluss wird
       nachstehend veröffentlicht.

                                    Artikel 2

         (1) Dieses Gesetz tritt am Tag nach seiner Verkündung in Kraft.

        (2) Der Tag, an dem der Beschluss nach seinem Artikel 12 für die
       Bundesrepublik Deutschland in Kraft tritt, ist im Bundesgesetzblatt
       bekannt zu geben.

                                  Begründung

                               A. Allgemeiner Teil

         (…)

        (…) Die der Europäischen Kommission übertragenen Befugnisse
       zur Mittelaufnahme sind im Eigenmittelbeschluss hinsichtlich ihrer
       Höhe, der Dauer und ihrem Zweck klar begrenzt. Die generierten
       Mittel werden zum ausschließlichen Zweck der Bewältigung der Fol-
       gen der COVID-19-Krise über die Instrumente und Programme des
       MFR für Ausgaben verwendet sowie als Darlehen an die Mitglied-
       staaten vergeben.

         (…)

        Auf der Grundlage der Schlussfolgerungen der Außerordentlichen
       Tagung des Europäischen Rates vom 17. bis 21. Juli 2020 zum
       Mehrjährigen Finanzrahmen für den Zeitraum 2021 bis 2027 würden
       sich die Gesamtabführungen an Eigenmitteln durch die Bundesre-
       publik Deutschland nach dem neuen Eigenmittelbeschluss unter
       Annahme der vollen Ausschöpfung der jährlichen Obergrenzen des
       Finanzrahmens voraussichtlich wie folgt entwickeln (in Mrd. EUR,
       Angaben in laufenden Preisen):

2021      2022        2023        2024          2025       2026        2027




                                      42/124

38,0     38,0         38,2        39,7         41,0        42,4        43,1

        (…)

                              B. Besonderer Teil

        (…)

         Artikel 5 [des Eigenmittelbeschlusses] ermächtigt die Europäische
       Kommission ausschließlich zur Finanzierung des temporären Auf-
       bauinstrumentes NGEU auf Basis von Artikel 122 AEUV zur Bewäl-
       tigung der COVID-19-Krise im Namen der Union Mittel in Höhe von
       bis zu 750 Mrd. EUR in Preisen von 2018 an den Kapitalmärkten
       aufzunehmen und zu diesem Zweck Anleihen begeben zu dürfen.
       Von dieser Summe dürfen bis zu 360 Mrd. EUR für die Gewährung
       von Darlehen an Mitgliedstaaten und – in Abweichung des Grund-
       satzes aus Artikel 4 – bis zu 390 Mrd. EUR für Ausgaben im Rah-
       men von EU-Programmen verwendet werden (beide Angaben zuvor
       in Preisen von 2018).

         Diese Befugnis zur Mittelaufnahme ist hinsichtlich ihrer Höhe, der
       Dauer und ihres Zwecks klar begrenzt. So dürfen die Mittel aus-
       schließlich zur Bewältigung der negativen wirtschaftlichen und so-
       zialen Folgen der COVID-19-Krise durch das Aufbauinstrument ver-
       wendet werden. Die mit den Mitteln finanzierten Maßnahmen sollen
       insbesondere eine weitere Verschlechterung der Wirtschafts- und
       Beschäftigungslage sowie des sozialen Zusammenhalts verhindern
       und eine nachhaltige und robuste Erholung der Wirtschaftstätigkeit
       fördern sowie den grünen und digitalen Wandel unterstützen. In wel-
       che Instrumente und Programme die Mittel im Detail fließen sollen,
       legt eine Verordnung des Rates zur Schaffung eines Aufbauinstru-
       ments der Europäischen Union zur Unterstützung der Erholung
       nach der COVID-19-Krise fest (sogenannte EURI Verordnung, „Eu-
       ropean Union Recovery Instrument“): Danach kommen von den
       750 Mrd. EUR eine Summe von 672,5 Mrd. EUR der Aufbau- und
       Resilienzfazilität zugute, wovon wiederum 360 Mrd. EUR als Darle-
       hen und 312,5 Mrd. EUR für Ausgaben zu verwenden sind. Die ver-
       bleibenden 77,5 Mrd. EUR fließen in verschiedene Programme der
       EU, die zusätzlich auch aus dem MFR 2021-2027 finanziert werden
       sollen und die mit der Unterstützung der Erholung nach der CO-
       VID-19-Krise im Zusammenhang stehen. Dazu gehören unter ande-
       rem Struktur- und Kohäsionsprogramme, insbesondere das Pro-
       gramm ReactEU, der Fonds für einen gerechten Übergang (sog.
       Just Transition Fund) zur Unterstützung von Gebieten bei ihrem
       Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaft sowie das Programm


                                      43/124

zur Forschungsförderung Horizont EU.

  Sowohl die Gesamtsumme von bis zu 750 Mrd. EUR, als auch die
Summen, die für Ausgaben oder Darlehen verwendet werden dür-
fen, stellen Maximalbeträge dar. Die Ermächtigung zur Mittelaufnah-
me ist zeitlich klar begrenzt. So müssen die rechtlichen Verpflich-
tungen für Maßnahmen, die aus den aufgenommenen Mitteln
finanziert werden sollen, bis Ende des Jahres 2023 eingegangen
sein. Die entsprechenden Auszahlungen an die Mitgliedstaaten
müssen bis Ende des Jahres 2026 vorgenommen worden sein. Mit-
tel, die nicht bis Ende des Jahres 2026 entsprechend den in den
Unionsrechtsakten festgehaltenen Bedingungen an die Mitglied-
staaten ausgezahlt werden konnten, verfallen und entsprechende
Zahlungsermächtigungen dürfen auch nicht auf andere Programme
des MFR übertragen werden. Artikel 5 Absatz 1 Unterabsatz 3 hält
in diesem Zusammenhang ausdrücklich fest, dass nach dem Jahr
2026 keine Aufnahme neuer Nettomittel am Kapitalmarkt zulässig
ist. Da Kredite von der Europäischen Kommission erst dann aufge-
nommen werden, wenn eine entsprechende Auszahlung ansteht,
würden für diese nicht genutzten Mittel erst gar keine Kredite an den
Kapitalmärkten aufgenommen werden. (…)

 Die Kredite müssen bis spätestens zum 31. Dezember 2058 zu-
rückgezahlt worden sein.

  Die Tilgung der Kredite, die für Darlehen verwendet wurden, erfolgt
letztlich mit Mitteln, die der Empfänger-Mitgliedstaat bei Fälligkeit
seines Darlehens an die Union zurückzahlt. Dabei dient der zwi-
schen der Eigenmittelobergrenze nach Artikel 3 und den tatsächlich
im Unionshaushalt verplanten Eigenmitteln belassene Spielraum,
die sogenannte Eigenmittelmarge, als Absicherung. Die Tilgung der
Kredite, die für Ausgaben verwendet wurden, erfolgt aus dem Uni-
onshaushalt. Zins und Tilgung werden als gewöhnliche Haushaltsli-
nie innerhalb der MFR-Obergrenzen in das Budget eingestellt.

  Die Europäische Kommission ist gehalten, die an den Kapitalmärk-
ten aufgenommenen Kredite in ihren Laufzeiten so zu strukturieren,
dass eine stetige und vorhersehbare Verringerung der Verbindlich-
keiten gewährleistet wird. Maximal sind für die Tilgung der Kredite,
die für Ausgaben verwendet wurden, jährlich 7,5 % des dafür vorge-
sehenen Maximalbetrages von 390 Mrd. EUR (in Preisen von 2018)
vorzusehen. Die Rückzahlung der aufgenommenen Kredite dürfte
ganz überwiegend erst nach dem Jahr 2027 vorgenommen werden.
Um trotzdem möglichst zügig mit der Rückführung der Verbindlich-
keiten zu beginnen, ist in Artikel 5 Absatz 2 Unterabsatz 2 festge-



                               44/124

halten, dass schon im MFR-Zeitraum 2021 bis 2027 mit einem Min-
destbetrag mit der Rückzahlung begonnen werden muss, sollten
Mittel, die im MFR eigentlich für Zinszahlungen vorgesehen sind,
nicht ausgeschöpft werden.

 Die Europäische Kommission wird den Rat und das Europäische
Parlament regelmäßig zu ihrem Schuldenmanagement und den ge-
planten Emissionsterminen und -volumina unterrichten. Dies stellt
sicher, dass sich zum Beispiel die Finanzagentur bei der Begebung
von Bundeswertpapieren auf geplante Anleiheemissionen der Euro-
päische[n] Kommission einrichten kann und die Aufnahmefähigkeit
der Märkte bestmöglich genutzt wird.

  Artikel 6 legt fest, dass zur Absicherung aller Verbindlichkeiten der
Union, die sich aus der Mittelaufnahme ergeben, die Eigenmittel-
obergrenzen nach Artikel 3 vorübergehend um einen zusätzlichen
Betrag von 0,6 Prozentpunkten der Summe der BNE der Mitglied-
staaten angehoben werden, und zwar bis alle diese Verbindlichkei-
ten nicht mehr bestehen, längstens jedoch bis zum 31. Dezember
2058.

  Dieser zusätzliche Betrag darf nur zur Deckung der Verbindlichkei-
ten verwendet werden, die sich aus der Kreditaufnahme für das
Wiederaufbauinstrument NGEU zur Bewältigung der Folgen der
COVID-19-Krise ergeben. Damit ist die Absicherung weiterer Ver-
bindlichkeiten der EU aus der Mittelaufnahme am Kapitalmarkt oder
andere Verwendungen ausgeschlossen.

 (…)

  Artikel 9 regelt die Erhebung der Eigenmittel und ihre Bereitstel-
lung durch die Mitgliedstaaten.

 (…)

 Reichen die im Unionshaushalt vorgesehenen Mittel zu einem be-
stimmten Zeitpunkt nicht dazu aus, dass die Union ihren Zahlungs-
verpflichtungen gegenüber Dritten, die aus der Mittelaufnahme zur
Finanzierung des Aufbauinstrumentes NGEU entstanden sind, zu
erfüllen, ist die Europäische Kommission nach Absatz 4 verpflichtet,
zunächst innerhalb der Implementierung des Unionshaushaltes
nach der erforderlichen Liquidität zu suchen. Reicht dies nicht aus,
kann die Europäische Kommission auch kurzfristige Anleihen am
Kapitalmarkt begeben. Erst wenn dies nicht ausreicht, um die not-
wendigen Mittel zu beschaffen, darf sie als letztes Mittel an die Mit-
gliedstaaten herantreten.



                                45/124

          Dabei darf die Europäische Kommission nach Absatz 5 die Mit-
        gliedstaaten nur anteilsmäßig zu den Einnahmen, die im Haus-
        haltsplan je Mitgliedstaat veranschlagt sind (also „pro rata“), zur
        Bereitstellung der erforderlichen Mittel auffordern. Kommt ein Mit-
        gliedstaat einem Abruf ganz oder teilweise nicht nach oder teilt die-
        ser der Europäischen Kommission mit, dem Abruf nicht nachzukom-
        men, so kann die Kommission vorläufig und wieder nur anteilsmäßig
        von den anderen Mitgliedstaaten Mittel zur Deckung der verblie-
        benen Finanzierungslücke anfordern. Die finanziellen Verpflichtun-
        gen des zunächst nicht zahlenden Mitgliedstaats bleiben bestehen.
        Die Regelungen der sogenannten Bereitstellungsverordnung (Ver-
        ordnung EU, Euratom Nr. 609/2014) zur Durchsetzung von Auf-
        forderungen der Europäischen Kommission an die Mitgliedstaaten,
        Eigenmittel bereitzustellen, wie z. B. die Berechnung von Verzugs-
        zinsen, finden auch hier Anwendung. Der Mittelabruf nach Absatz 5
        wird für jeden Mitgliedstaat auf die jährliche Höchstgrenze der ge-
        mäß Artikel 6 angehobenen Eigenmittelobergrenze beschränkt. Da-
        durch soll sichergestellt werden, dass die Mitgliedstaaten in keinem
        Fall zu höheren Finanzierungsbeiträgen herangezogen werden, als
        im Eigenmittelbeschluss vorgesehen ist.

         (…)

  Der Deutsche Bundestag nahm den Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Be-             7
schluss des Rates vom 14. Dezember 2020 über das Eigenmittelsystem der Euro-
päischen Union und zur Aufhebung des Beschlusses 2014/335/EU, Euratom (Eigen-
mittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz – ERatG) – wie vom Haushaltsausschuss
empfohlen (vgl. BTDrucks 19/27901) – am 25. März 2021 an. Bei der namentlichen
Abstimmung votierten von 645 abgegebenen Stimmen 478 Abgeordnete mit Ja, 95
mit Nein, 72 enthielten sich (vgl. Plenarprotokoll 19/218 vom 25. März 2021, S. 27498
ff.). Darüber hinaus wurde ein gemeinsamer Antrag der Fraktionen der CDU/CSU
und SPD über zusätzliche Berichtspflichten zum Aufbauinstrument NGEU angenom-
men (vgl. BTDrucks 19/27838; Plenarprotokoll 19/218 vom 25. März 2021, S. 27490),
ebenso eine Beschlussempfehlung des Europaausschusses, wonach der Bundestag
eine Stellungnahme nach Art. 23 Abs. 3 GG zu drei Vorschlägen der Europäischen
Kommission (vgl. BTDrucks 19/20243, Nr. A.27, A.28, A.35) abgeben solle (vgl. BT-
Drucks 19/27921; Plenarprotokoll 19/218 vom 25. März 2021, S. 27490): zum geän-
derten Vorschlag für einen Beschluss des Rates über das Eigenmittelsystem der Eu-
ropäischen Union (vgl. Ratsdokument 8140/20), zum Vorschlag für eine Verordnung
zur Schaffung eines Aufbauinstruments der Europäischen Union zur Unterstützung
der Erholung nach der COVID-19-Pandemie (vgl. Ratsdokument 8141/20) und zum
Vorschlag für eine Verordnung zur Einrichtung einer Aufbau- und Resilienzfazilität
(vgl. Ratsdokument 8403/20).




                                       46/124

  Einen Entschließungsantrag der FDP-Fraktion (vgl. BTDrucks 19/27923), mit dem        8
unter anderem gefordert wurde, die anleihebasierte Finanzierung für das Aufbauin-
strument NGEU im Eigenmittelbeschluss 2020 nur ausnahmsweise, zeitlich begrenzt
und automatisch auslaufend auszugestalten und nicht zu verlängern, lehnte der Bun-
destag ab (vgl. Plenarprotokoll 19/218 vom 25. März 2021, S. 27490), ebenso den
Antrag „Next Generation EU ist unzulässig – Bundesregierung muss EU-Verschul-
dung stoppen“ der AfD-Fraktion (vgl. BTDrucks 19/27210; Plenarprotokoll 19/218
vom 25. März 2021, S. 27490). Abgelehnt wurde ferner ein Antrag der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, in dem unter anderem gefordert wurde, dass die Bun-
desregierung den Bundestag umfassend, zum frühestmöglichen Zeitpunkt, fortlau-
fend und in der Regel schriftlich über die Durchführung des Aufbauinstruments, die
bei seiner Durchführung erzielten Fortschritte und die Verwendung der Mittel infor-
miert sowie in eine offene Debatte über die gewonnenen Erkenntnisse eintritt (vgl.
BTDrucks 19/27824; Plenarprotokoll 19/218 vom 25. März 2021, S. 27490).

  Auch einen Gesetzentwurf der FDP-Fraktion zur Änderung des Gesetzes über die         9
Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenhei-
ten der Europäischen Union zur Stärkung der Beteiligungsrechte des Bundestages
in Angelegenheiten des Aufbauinstruments Next Generation EU (Next-Generation-
EUZBBG – NG-EUZBBG), mit dem die Mitwirkungsrechte des Bundestages bei der
Ausgestaltung des Wiederaufbaupakets der Europäischen Union zur Bewältigung
der COVID-19-Krise sichergestellt werden sollten, weil angesichts der im Zusam-
menhang mit dem 750-Milliarden-Euro-Paket der Europäischen Union übernomme-
nen Haftungsrisiken für die Bundesrepublik Deutschland eine Ausweitung der Infor-
mations-, Kontroll- und Mitspracherechte des Haushaltsgesetzgebers geboten sei,
lehnte der Bundestag ab (vgl. BTDrucks 19/26877; Plenarprotokoll 19/218 vom 25.
März 2021, S. 27490).

 Das vom Bundestag beschlossene Gesetz wurde noch am selben Tag auf die Ta-           10
gesordnung des Bundesrates gesetzt, der ihm am 26. März 2021 gemäß Art. 23
Abs. 1 Satz 2 GG einstimmig zustimmte (vgl. BRDrucks 235/21 <Beschluss>).

 3. Das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz wurde durch den Bundespräsi-        11
denten am 23. April 2021 ausgefertigt und am 28. April 2021 im Bundesgesetzblatt
verkündet (vgl. BGBl II 2021 S. 322).

 Der Eigenmittelbeschluss 2020 trat am 1. Juni 2021 rückwirkend zum 1. Januar         12
2021 in Kraft (Art. 12 Eigenmittelbeschluss 2020), nachdem ihm alle Mitgliedstaaten
gemäß ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften zugestimmt hatten. Eine
erste Auszahlung von NGEU-Mitteln erfolgte am 28. Juni 2021 (vgl. Europäische
Kommission, Pressemitteilung vom 28. Juni 2021, IP/21/3262).

                                        II.
 1. Die Beschwerdeführer zu I. rügen mit ihrer Beschwerdeschrift vom 26. März         13
2021, das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz verletze sie in ihren Rechten


                                       47/124

aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3
GG. Es sei nicht mit der nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2
GG erforderlichen Mehrheit beschlossen worden, überschreite in qualifizierter Weise
den durch Art. 311 Abs. 3 AEUV und das Bail-out-Verbot des Art. 125 Abs. 1 AEUV
gesetzten unionsrechtlichen Kompetenzrahmen und verletze die Verfassungsidenti-
tät des Grundgesetzes, weil der Eigenmittelbeschluss 2020 die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Bundestages beeinträchtige.

  Der Eigenmittelbeschluss 2020 wandle die Europäische Union in eine Fiskalunion        14
um. Dies ergebe sich aus einer Äußerung des (damaligen) Bundesministers der Fi-
nanzen, der in der ersten Lesung des Zustimmungsgesetzes ausgeführt habe: „Es
ist der Weg in die Fiskalunion, und es ist ein guter Weg für Europas Zukunft“ (unter
Hinweis auf Plenarprotokoll 19/212 vom 25. Februar 2021, S. 26681). Obwohl es
zahlreiche politisch und wirtschaftlich gleichwertige Alternativen gebe, würden mit
dem Eigenmittelbeschluss 2020 für die nächsten 38 Jahre nicht nur die nationalen
Haushalte in eine Gemeinschaftshaftung hineingezogen, sondern auch die Gestal-
tungsspielräume der zukünftigen Haushalte der Europäischen Union erheblich ein-
geschränkt. Darauf habe auch der Bundesrechnungshof in seinem Bericht vom
11. März 2021 hingewiesen. Im Rechtsrahmen des Grundgesetzes könne der mit
dem Eigenmittelbeschluss 2020 ins Werk gesetzte Weg zu einer Fiskalunion jedoch
nicht gegangen werden. Dafür bedürfe es vielmehr einer Vertragsänderung im or-
dentlichen Änderungsverfahren nach Art. 48 EUV.

 Das Bundesverfassungsgericht möge daher feststellen:                                   15

         1. Das Gesetz zum Beschluss des Rates vom 14. Dezember 2020
        über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union und zur Aufhe-
        bung des Beschlusses 2014/335/EU, Euratom (Eigenmittelbe-
        schluss-Ratifizierungsgesetz – ERatG) (Bundestagsdrucksache 19/
        26821, Beschluss des Bundestages vom 25. März 2021, Zustim-
        mung des Bundesrates vom 26. März 2021) verletzt die Beschwer-
        deführer in ihren grundrechtsgleichen Rechten aus Artikel 38 Ab-
        satz 1 Satz 1 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 1 und Absatz 2 in
        Verbindung mit Artikel 79 Absatz 3 des Grundgesetzes.

         2. Das Gesetz zum Beschluss des Rates vom 14. Dezember 2020
        über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union und zur Aufhe-
        bung des Beschlusses 2014/335/EU, Euratom (Eigenmittelbe-
        schluss-Ratifizierungsgesetz – ERatG; Bundestagsdrucksache 19/
        26821, Beschluss des Bundestages vom 25. März 2021, Zustim-
        mung des Bundesrates vom 26. März 2021) ist mit Art. 23 Absatz 1
        Satz 3 unvereinbar und nichtig.

         3. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführern
        die notwendigen Auslagen zu erstatten.



                                       48/124

  a) Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig. Sie richte sich gegen einen statthaften      16
Beschwerdegegenstand – das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz und die in
ihm enthaltene Zustimmung zu der im Eigenmittelbeschluss 2020 enthaltenen Er-
mächtigung der Europäischen Kommission, zur Finanzierung des temporären Auf-
bauinstruments am Kapitalmarkt Kredite in Höhe von 750 Milliarden Euro mit einer
Laufzeit bis zum 31. Dezember 2058 zulasten des Unionshaushalts aufnehmen und
die zur Erfüllung der damit eingegangenen Zahlungsverpflichtungen benötigten Kas-
senmittel unter anderem bei der Bundesrepublik Deutschland abrufen zu können.
Das Zustimmungsgesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG sei gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a
GG, § 13 Nr. 8a, §§ 90 ff. BVerfGG grundsätzlich ein tauglicher Beschwerdegegen-
stand.

  aa) Die Beschwerdeführer zu I. seien beschwerdebefugt. Sie rügten mit ihrer Ver-        17
fassungsbeschwerde die Verletzung ihrer verfassungsmäßigen Rechte aus Art. 38
Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG. Das
Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz verstoße gegen das Erfordernis eines
qualifizierten Mehrheitsbeschlusses nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art.
79 Abs. 2 GG. Der mit ihm gebilligte Eigenmittelbeschluss 2020 sei nicht von Art. 311
Abs. 3 AEUV gedeckt, mit Art. 125 Abs. 1 AEUV unvereinbar und greife in die haus-
haltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages ein.

 Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG umfasse im Anwendungsbereich von Art. 23 Abs. 1 GG              18
den Schutz davor, dass bei einer Übertragung von Hoheitsrechten die formellen Vor-
aussetzungen des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 GG miss-
achtet und der gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG un-
verfügbare Inhalt des demokratischen Selbstbestimmungsrechts und des
Grundsatzes der Volkssouveränität preisgegeben würden. Das gelte auch für im be-
sonderen Vertragsänderungsverfahren ergehende Zustimmungsgesetze, soweit der
zu billigende Unionsrechtsakt das geltende Integrationsprogramm in qualifizierter
Weise verletze sowie die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundesta-
ges beeinträchtige.

  Bundestag und Bundesrat treffe aufgrund ihrer Integrationsverantwortung insoweit        19
die Verpflichtung, Rechtsakten, die einen Ultra-vires-Akt darstellten oder eine Identi-
tätsverletzung bewirkten, die Zustimmung auch dann zu versagen, wenn sie in einem
besonderen Vertragsänderungsverfahren ergingen. Das gelte auch für das Eigenmit-
telbeschluss-Ratifizierungsgesetz, das eine ratifikationsähnliche Zustimmung zu ei-
nem beschlossenen Unionsrechtsakt darstelle.

  bb) Die Beschwerdeführer zu I. seien als Wahlberechtigte zum Deutschen Bundes-          20
tag durch das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz selbst, gegenwärtig und un-
mittelbar betroffen, weil dieses nach dem Eintritt seiner unionsrechtlichen Bindungs-
wirkung ohne weiteren Umsetzungsakt das über den Bundestag vermittelte Recht
auf demokratische Selbstbestimmung beeinträchtige.

 b) Die Verfassungsbeschwerde sei auch begründet.                                         21


                                        49/124

 aa) Die Gesetzesbegründung gebe an, sich auf Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG zu stüt-           22
zen. Sie halte für die Beschlussfassung im Bundestag ebenso wie für die Zustim-
mung im Bundesrat eine einfache (Stimmen-)Mehrheit (Art. 42 Abs. 2 Satz 1, Art. 52
Abs. 3 Satz 1 GG) für ausreichend. Damit verstoße das Eigenmittelbeschluss-Ratifi-
zierungsgesetz gegen Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 GG.

  bb) Der Eigenmittelbeschluss 2020 überdehne, soweit er eine Verschuldung der            23
Europäischen Union erlaube, den unionsrechtlichen Kompetenzrahmen und sei vom
Integrationsprogramm nicht mehr gedeckt, unabhängig davon, ob dieser selbst Pri-
mär- oder Sekundärrecht sei. Selbst wenn er dem Primärrecht zuzuordnen sein soll-
te, dürfe er den inhaltlichen wie verfahrensrechtlichen Vorgaben des Art. 311 Abs. 3
AEUV nicht widersprechen und auch sonst Grundregeln der Wirtschafts- und Wäh-
rungsunion nicht unterlaufen.

 Der Eigenmittelbeschluss 2020 verletze offensichtlich und mit strukturell bedeutsa-      24
mer Wirkung für das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung die haushaltsverfas-
sungsrechtliche Zuständigkeitsverteilung in der Europäischen Union. Die Europäi-
sche Kommission erhalte erstmals eine Kompetenz, die über Schuldenaufnahmen
zur Finanzierung von Unterstützungsleistungen in Form von (Back-to-back-)Darlehen
weit hinausgehe. Dafür biete Art. 311 Abs. 3 AEUV offensichtlich keine Grundlage
und stelle in der Sache eine vertragswidrige Beanspruchung einer Kompetenz-Kom-
petenz dar.

 Zudem verstoße der Beschluss gegen die Nichtbeistandsklausel des Art. 125 Abs.           25
1 AEUV. Zwar werde durch ihn weder die Europäische Union noch ein Mitgliedstaat
verpflichtet, für die Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedstaats einzustehen. Die
Verbindlichkeiten aus den Eigenmittelzusagen seien keine gesamtschuldnerische,
sondern eine anteilige Verpflichtung pro rata. Art. 9 Abs. 4 ff. Eigenmittelbeschluss
2020 sehe jedoch vor, dass die Europäische Kommission – wenn auch subsidiär –
von den Mitgliedstaaten jederzeit zusätzliche Kassenmittel zur Deckung ihrer (Rück-
)Zahlungsverpflichtungen aus der Mittelaufnahme abrufen könne, ohne dass es dazu
einer erneuten Bereitstellungszusage bedürfe. Diese über die regulären Beiträge
zum Haushalt der Europäischen Union hinausgehende Nachschusspflicht bemesse
sich zwar ebenfalls anteilig nach den jeweiligen Beiträgen, sei aber letztlich gesamt-
schuldnerischer Natur. Wolle oder könne ein Mitgliedstaat seiner Nachschusspflicht
nicht nachkommen, müssten gemäß Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2 Eigenmittelbeschluss
2020 die übrigen Mitgliedstaaten für dessen Anteil einstehen. Damit werde – selbst
wenn man die weit zurückgenommenen Maßstäbe zugrunde lege, die der Gerichts-
hof der Europäischen Union in der Rechtssache Pringle aus Art. 125 Abs. 1 AEUV
abgeleitet habe – eine Konstellation ermöglicht, die Sinn und Zweck des Bail-out-Ver-
bots widerspreche. Mit der Einstandspflicht für die Verbindlichkeiten anderer Mitglied-
staaten würden die Anreize für eine solide Haushaltspolitik offenkundig beeinträchtigt
und einzelne Mitgliedstaaten mit Blick auf eine weitere Staatsverschuldung von der
Marktlogik entlastet.



                                        50/124

 cc) Das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz beeinträchtige schließlich die          26
haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages und verletze auch inso-
weit die durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Volkssouveränität. Art. 9 Abs. 4 bis Abs.
6 Eigenmittelbeschluss 2020, die die Europäische Kommission ermächtigten, von
den Mitgliedstaaten im Bedarfsfall zusätzliche Eigenmittel für den Haushalt der Euro-
päischen Union abzurufen, könnten dazu führen, dass die Haftung der Bundesrepu-
blik Deutschland für diese Verbindlichkeiten auf eine Höhe weit über dem auf 190
Milliarden Euro begrenzten Haftungsanteil am Kapital des Europäischen Stabilitäts-
mechanismus (ESM) steige. Zwar seien Haftung beziehungsweise Nachschuss-
pflicht auf 2 % des BNE und den nationalen Anteil am BNE beschränkt. Die Europäi-
sche Kommission könne Deutschland jedoch dazu verpflichten, den Ausfall anderer
Mitgliedstaaten abzudecken. Rein rechnerisch ergebe sich so für Deutschland über
die gesamte Laufzeit der Kreditrückzahlung von 2028 bis 2058 ein Haftungsanteil in
einer Größenordnung von 850 bis zu 1.000 Milliarden Euro. Dieses Haftungsrisiko
der nach dem Eigenmittelbeschluss 2020 zulasten des Bundeshaushalts potentiell
abrufbaren Verbindlichkeit umfasse – abzüglich der auf Deutschland entfallenden Zu-
schüsse und Darlehen – circa 770 Milliarden Euro und sei – anders als beim Euro-
päischen Stabilitätsmechanismus – nicht weiter begrenzt.

  Hinzu komme, dass der Haushaltsgesetzgeber weder den Zeitpunkt noch das Aus-             27
maß des konkreten Mittelabrufs durch die Europäische Kommission voraussehen
könne. Ein Tilgungsplan fehle, der Abruf zusätzlicher Kassenmittel könne ohne kon-
krete Einwilligung des betreffenden Mitgliedstaats erfolgen. Das ermögliche einen di-
rekten Durchgriff auf den Bundeshaushalt. Der Bundestag sei hier nicht mehr „Herr
seiner Entschlüsse“; vielmehr entscheide die Europäische Kommission nach eige-
nem Dafürhalten, ob die Voraussetzungen für einen Mittelabruf vorlägen, ob und
wann sie einen solchen Mittelabruf tätige, in welcher Höhe und gegenüber welchen
Mitgliedstaaten. Nicht ausgeschlossen sei auch, dass andere Mitgliedstaaten der Eu-
ropäischen Kommission ohne jede Voraussetzung und ohne jede Sanktionsfolge mit-
teilten, einem an sie gerichteten Abruf ganz oder teilweise nicht oder nicht rechtzeitig
nachkommen zu wollen oder zu können. Würden weitere Mitgliedstaaten die Euro-
päische Union im Laufe der nächsten 30 Jahre verlassen, fiele deren Haftungsanteil
möglicherweise den anderen Mitgliedstaaten anheim. Darauf habe der Bundestag
keinerlei Einfluss. Dass auch Deutschland eine Nachschusspflicht ablehnen könne,
sei eher eine theoretische Option und nicht geeignet, die Souveränität des Parla-
ments über den Bundeshaushalt zu wahren.

 Für die Zeit ab 2028 komme dies einer völligen Preisgabe der Haushaltsautonomie           28
des Bundestages gleich. Zwar sollten die mit der Kreditaufnahme eingegangenen
Zahlungsverbindlichkeiten grundsätzlich aus dem Haushalt der Europäischen Union
bedient werden. Für den Zeitraum ab 2028, in dem die Tilgungen beginnen sollten,
gebe es jedoch noch keinen Mehrjährigen Finanzrahmen, in den diese Zahlungsver-
bindlichkeiten eingestellt seien. Insoweit unterliege das Maß, in dem der Bundes-
haushalt künftig mit der Rückzahlung der aufgenommenen Schulden der Europäi-



                                         51/124

schen Union belastet werden könne, der Fremdbestimmung durch deren Organe.
Da noch kein Finanzrahmen für die Zeit nach 2028 existiere, gebe es auch noch
keine Ausgaben, auf die die Ausgleichsfunktion der Eigenmittelobergrenzen ausge-
richtet sein könnte. Weil das gesamte Einstandsvolumen die Kredit- beziehungswei-
se Haftungssumme von 750 Milliarden Euro weit übersichere – insgesamt ergebe
sich ein Garantievolumen von mindestens 4.000 Milliarden Euro (unter Hinweis auf
Bundesrechnungshof, Bericht nach § 99 BHO zu den möglichen Auswirkungen der
gemeinschaftlichen Kreditaufnahme der Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf
den Bundeshaushalt <Wiederaufbaufonds>, 11. März 2021, S. 6, 24 f.) –, könnten
zusätzliche COVID-19-Folgenbewältigungsprogramme aufgelegt oder die Schulden-
tilgungsverpflichtungen verlängert und diese im künftigen Mehrjährigen Finanzrah-
men verankert werden, ohne dass es einer Änderung des Eigenmittelbeschlusses
2020 bedürfte. Damit bestehe die realistische Gefahr, dass der Bundestag sein Bud-
getrecht nicht mehr in eigener Verantwortung ausüben könne.

  c) Mit Schriftsatz vom 10. Oktober 2021 haben die Beschwerdeführer zu I. ihren          29
Antrag neu gefasst. Der ursprüngliche Antrag, das Eigenmittelbeschluss-Ratifizie-
rungsgesetz auch wegen Verstoßes gegen Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit
Art. 79 Abs. 2 GG für nichtig zu erklären, werde im Hinblick auf den Beschluss des
Senats vom 15. April 2021 nicht weiterverfolgt. An der Ultra-vires- und der Identitäts-
rüge werde dagegen festgehalten. Die Einlassung der Bundesregierung in ihrer Stel-
lungnahme vom 29. Juni 2021, wonach eine Ultra-vires-Rüge nicht mehr zulässig sei,
weil das Gesetz vom Parlament verabschiedet worden sei, laufe darauf hinaus, dass
der Gesetzgeber durch „ad-hoc-Zustimmungsakte“ unionale Kompetenzüberschrei-
tungen heilen und das „Grundrecht auf Demokratie“ leerlaufen lassen könne. Nichts
anderes gelte für den Vortrag der Bundesregierung, der Eigenmittelbeschluss 2020
sei nach seinem Inkrafttreten unter dem Blickwinkel des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2
GG irrelevant und daher unangreifbar.

  Allerdings habe das Inkrafttreten des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes       30
und des Eigenmittelbeschlusses 2020 zur Folge, dass sich die Beschwerdeführer zu
I. nicht mehr gegen die bevorstehende Zustimmung der Verfassungsorgane zu die-
sem Gesetz wenden könnten, sondern nur mehr gegen die unzureichende Wahrneh-
mung der Integrationsverantwortung durch diese. Sie beantragen nunmehr,

          das Bundesverfassungsgericht möge feststellen:

         Das Gesetz zum Beschluss des Rates vom 14. Dezember 2020
        über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union und zur Aufhe-
        bung des Beschlusses 2014/335/EU, Euratom (Eigenmittelbe-
        schluss-Ratifizierungsgesetz – ERatG) (Bundestagsdrucksache 19/
        26821, Beschluss des Bundestages vom 25. März 2021, Zustim-
        mung des Bundesrates vom 26. März 2021) verletzt die Beschwer-
        deführer in ihren grundrechtsgleichen Rechten aus Artikel 38 Ab-
        satz 1 Satz 1 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 1 und Absatz 2 in



                                        52/124

        Verbindung mit Artikel 79 Absatz 3 des Grundgesetzes. Bundesre-
        gierung, Bundestag und Bundesrat haben daher die ihnen zu Ge-
        bote stehenden Maßnahmen zu ergreifen, um die Verfassungsord-
        nung wiederherzustellen.

  Es werde angeregt, zu den aufgeworfenen Rechtsfragen zunächst eine Vorabent-        31
scheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union nach Art. 267 AEUV einzuho-
len.

 2. Der Beschwerdeführer zu II. rügt in seiner Beschwerdeschrift vom 5. Mai 2021      32
eine Verletzung seines Rechts auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38
Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG
und beantragt, das Bundesverfassungsgericht möge entscheiden:

         (1) Das Gesetz zum Beschluss des Rates vom 14. Dezember 2020
        über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union und zur Aufhe-
        bung des Beschlusses 2014/335/EU, Euratom (Eigenmittelbe-
        schluss-Ratifizierungsgesetz – ERatG), BGBl II S. 321, verletzt den
        Beschwerdeführer in seinen Rechten aus Art. 38 Abs. 1 GG i.V.m.
        Art. 20 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG.

          (2) Bundestag und Bundesregierung sind verpflichtet, mit rechtli-
        chen oder politischen Mitteln auf die Aufhebung des Beschlusses
        des Rates vom 14. Dezember 2020 über das Eigenmittelsystem der
        Europäischen Union und zur Aufhebung des Beschlusses 2014/
        335/EU, Euratom […] hinzuwirke[n] sowie – solange die Maßnah-
        men fortwirken – geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass die
        innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen so weit wie möglich
        begrenzt bleiben.

  Durch das Aufbauinstrument NGEU erhalte die Europäische Union in noch höhe-         33
rem Maße als bisher Elemente einer Haftungs- und Transferunion. Insoweit ermäch-
tige der Eigenmittelbeschluss 2020 zu einer auf annähernd vier Jahrzehnte angeleg-
ten erheblichen Umverteilung zwischen den Haushalten der Mitgliedstaaten und
ihren Steuerzahlern und bewirke damit einen Finanzausgleich, den die Verträge nicht
vorsähen. Äußerungen aus dem politischen Raum belegten zudem, dass mit dem
Eigenmittelbeschluss 2020 der Weg in eine dauerhafte Fiskalunion in Gestalt einer
Haftungs- und Transferunion beschritten werden solle. Nach Ankündigung der Euro-
päischen Kommission solle das NGEU „dazu beitragen, dass wir unseren Kindern
eine grünere, digitalere und robustere Union übergeben können“ (unter Hinweis auf
Außerordentliche Tagung des Europäischen Rates <17., 18., 19., 20. und 21. Juli
2020> – Schlussfolgerungen, EUCO 10/20 vom 21. Juli 2020). Demgemäß sollten
die „Reformen und Investitionsprogramme (…) auf die gemeinsamen europäischen
Ziele wie Digitalisierung und den Europäischen Green Deal einzahlen“ (unter Hinweis
auf Europäische Kommission, Announcement, Europas Zukunft im Sinne der nächs-
ten Generation: Leitartikel von der Präsidentin der Europäischen Kommission Ursula


                                       53/124

von der Leyen vom 29. Juli 2020, AC/20/1425).

 Mit dem Eigenmittelbeschluss 2020 erhalte die Europäische Union eine ausdrückli-         34
che Ermächtigung zur Verschuldung (unter Hinweis auf Schorkopf, NJW 2020, S.
3085 <3087>) und ein Finanzausgleichsinstrument, das im Primärrecht nicht vorge-
sehen sei. Vorläufige Berechnungen ergäben für den Zeitraum 2021 bis 2022 eine
Gesamtsumme an Zuschüssen von knapp 219 Milliarden Euro, von denen unter an-
derem etwa 40 % an Spanien und Italien, 10,4 % an Frankreich, 8,6 % an Polen, 6,9
% an Griechenland und nur 5,8 % an Deutschland ausgekehrt würden. Auch im Ver-
hältnis zur nationalen Wirtschaftsleistung würden die Zuschüsse ungleich verteilt. Sie
betrügen für Deutschland weniger als 1 %, lägen für Italien und Spanien jedoch zwi-
schen 4 und 6 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Die Bundesrepublik Deutschland
habe entsprechend ihrem Anteil am Haushalt der Europäischen Union 24 % der Auf-
wendungen für das 750 Milliarden Euro umfassende Programm zu tragen.

  a) Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig. Sie richte sich gegen das Zustim-            35
mungsgesetz zum Beschluss des Rates vom 14. Dezember 2020 über das Eigenmit-
telsystem der Europäischen Union und zur Aufhebung des Beschlusses 2014/335/
EU, Euratom und damit gegen einen Akt der hoheitlichen Gewalt der Bundesrepublik
Deutschland. Soweit im Antrag zu 2) ein Tätigwerden der Verfassungsorgane des
Bundes begehrt werde, mache der Beschwerdeführer zu II. deren Verpflichtung gel-
tend, bei Feststellung eines Ultra-vires-Akts oder einer Berührung der Verfassungs-
identität „die ihnen zu Gebote stehenden Maßnahmen“ zu ergreifen, um die Verfas-
sungsordnung wiederherzustellen. Der Eigenmittelbeschluss 2020 selbst sei als
Rechtsakt der Europäischen Union nicht Gegenstand der Verfassungsbeschwerde.
Die Verfassungsorgane seien nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsge-
richts jedoch gehalten, an Maßnahmen der Europäischen Union, die die Grenzen des
Integrationsprogramms überschritten, nicht mitzuwirken, aktiv auf die Befolgung und
Beachtung der Kompetenzgrenzen hinzuwirken und gegen strukturell bedeutsame
Kompetenzüberschreitungen einzuschreiten.

  Der Beschwerdeführer zu II. sei beschwerdebefugt, weil er geltend mache, durch          36
den Eigenmittelbeschluss 2020 in mehrfacher Hinsicht in seinem Recht auf demokra-
tische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1
und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG verletzt zu werden. Das betreffe die Verstöße
gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Diese seien schwerwiegend,
evident und strukturell bedeutsam und erfüllten die Voraussetzungen der Ultra-vires-
Kontrolle, weil Art. 311 Abs. 3 AEUV keine Ermächtigung für die Europäische Union
enthalte, Schulden aufzunehmen, und weil der Eigenmittelbeschluss 2020 auch ge-
gen die sogenannte „no-bail-out“-Klausel des Art. 125 Abs. 1 AEUV verstoße, nach
der weder die Europäische Union noch die Mitgliedstaaten für die Verbindlichkeiten
eines anderen Mitgliedstaats hafteten und für derartige Verbindlichkeiten nicht einträ-
ten. Zwar sei eine Haftung der Mitgliedstaaten für die im Rahmen des NGEU aufge-
nommenen Kredite nicht vorgesehen, und es werde auch keine unmittelbare (hori-
zontale) Haftung eines Mitgliedstaats für das Finanzgebaren der anderen


                                        54/124

angeordnet. Im Innenverhältnis bestehe allerdings eine Rechtspflicht, der Europäi-
schen Union die Rückzahlung der aufgenommenen Mittel zu ermöglichen. Der Ei-
genmittelbeschluss 2020 verstoße ferner auch gegen Art. 122 AEUV, der Beistands-
leistungen nur für einzelne Mitgliedstaaten vorsehe und dessen Tatbestandsvoraus-
setzungen auch im Übrigen nicht erfüllt seien. Die Verfassungsbeschwerde zeige
zudem auf, dass sich der Bundestag mit der Zustimmung zum Eigenmittelbeschluss
2020 in relevantem Umfang zentraler Entscheidungs-, Gestaltungs- und Kontrollkom-
petenzen begeben habe, insbesondere seiner haushaltspolitischen Gesamtverant-
wortung. Deutschland hafte danach für Entscheidungen, auf die es keinen Einfluss
habe. Das wiege umso schwerer, als diese Abhängigkeit für einen sehr langen Zeit-
raum bestehe und sich Deutschland langfristig und über Generationen hinweg einem
Schulden- und Haftungsmechanismus unterwerfe.

  b) Die Verfassungsbeschwerde sei auch begründet, weil der Eigenmittelbeschluss       37
2020 insbesondere wegen der Kreditermächtigung in schwerwiegender, offensicht-
lich und strukturell bedeutsamer Weise gegen Art. 311, Art. 122 und Art. 125 AEUV
verstoße und sich damit als Ultra-vires-Akt darstelle.

 aa) Das Primärrecht kenne keine Ermächtigung für eine Schuldenaufnahme. Ein           38
Rückgriff auf Art. 352 AEUV komme nicht in Betracht, und die Tatbestandsvoraus-
setzungen insbesondere des Art. 122 AEUV seien ersichtlich nicht erfüllt.

 Soweit von der Europäischen Union auch in der Vergangenheit Anleihen zweckge-         39
bunden und in begrenztem Umfang begeben worden seien, sei es stets um eine be-
grenzte Kreditaufnahme zur Finanzierung von Unterstützungsleistungen in Form von
Darlehen gegangen, das heißt um die Durchreichung von Krediten (back-to-back len-
ding). Beim Eigenmittelbeschluss 2020 gehe es dagegen um eine Schuldenaufnah-
me zur Finanzierung nicht rückzahlbarer Zuschüsse und dies nicht nur für einen be-
grenzten Zeitraum. Eine solche Kreditaufnahme bedürfe einer Grundlage im
Primärrecht. Der Eigenmittelbeschluss 2020 sei kein Akt des Primärrechts, sondern
werde vom Rat der Europäischen Union auf der Grundlage des Art. 311 Abs. 3 AEUV
erlassen. Dass die Mitgliedstaaten ihm zustimmen müssten, sichere zwar eine ver-
stärkte Rückbindung an die nationalen Parlamente in Haushaltsfragen, ändere aber
nichts an der Rechtsnatur der Maßnahme.

  Bei der Ermächtigung zur Kreditaufnahme gehe es nicht um eine neue Kategorie         40
von Eigenmitteln im Sinne von Art. 311 Abs. 2 [3] Satz 2 AEUV. Ob eine solche über-
haupt zulässig wäre, könne jedoch dahinstehen, da der Eigenmittelbeschluss 2020
diesen Weg gerade nicht beschreite. Die Mittel aus der Kreditaufnahme im Rahmen
des NGEU seien keine „Eigenmittel“, sondern würden als externe zweckgebundene
Einnahmen eingestuft (Art. 3 EURI-VO mit den Erwägungsgründen 9 und 10). Eigen-
mittel flössen in den Haushalt der Europäischen Union. Das sei bei den hier in Rede
stehenden Mitteln nicht der Fall, die daher in die Kategorie der sonstigen Einnahmen
fielen. In der Sache widerspreche es jedoch der Intention der Art. 310 ff. AEUV, wo-
nach haushaltswirksame Maßnahmen der Europäischen Union durch Eigenmittel zu



                                       55/124

finanzieren seien („unbeschadet der sonstigen Einnahmen“, Art. 311 Abs. 2 AEUV),
wenn die sonstigen Einnahmen zu einer Haupteinnahmequelle der Europäischen
Union würden. Da die Schaffung einer Verschuldungsmöglichkeit für die Europäische
Union für einen erheblichen Zeitraum zu einer substantiellen Änderung der europäi-
schen Haushalts- und Finanzarchitektur führe, sei der Verstoß schwerwiegend und
strukturell bedeutsam.

  Der Eigenmittelbeschluss 2020 lasse sich auch nicht auf Art. 122 AEUV stützen.          41
Für Art. 122 Abs. 2 AEUV habe der Gerichtshof in der Rechtssache Pringle betont,
dass die Einzelermächtigung bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereig-
nissen, die sich der Kontrolle eines Mitgliedstaats entziehen, einen punktuellen finan-
ziellen Beistand zulasse. Von einer „punktuellen“ Beistandsleistung könne beim Auf-
bauinstrument NGEU und der Aufbau- und Resilienzfazilität angesichts der
Begünstigung aller Mitgliedstaaten und der umfassend definierten Verwendungszwe-
cke in Art. 1 [2] Abs. 2 Buchstabe a Ziffer ii, Buchstabe b EURI-VO jedoch keine Re-
de sein. Es fehle auch am gebotenen Zusammenhang zwischen der COVID-19-Pan-
demie und der Aufbau- und Resilienzfazilität, dem Herzstück des Aufbauinstruments,
das weder auf die wirtschaftlichen Belastungen durch das Coronavirus für das Ge-
sundheitswesen noch auf den erwarteten Wirtschaftseinbruch infolge der Corona-Kri-
se abstelle, sondern auf die Wirtschaftskraft der einzelnen Mitgliedstaaten im Jahr
2019 und auf die Arbeitslosenrate zwischen 2015 und 2019. Klimaneutralität und Di-
gitalisierung stünden nicht im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie. Art. 122
Abs. 1 AEUV sei keine tragfähige Grundlage für das NGEU, weil er als Grundlage für
finanzielle Zuwendungen („Beistand“) von der insoweit spezielleren Regelung des
Abs. 2 verdrängt werde. Bei ihm handele es sich um eine in erster Linie auf Versor-
gungsengpässe zugeschnittene Ausnahmevorschrift, auf die ein Beistandsprogramm
für die gesamte Europäische Union nicht gestützt werden könne.

  Zudem liege ein Verstoß gegen das Bail-out-Verbot des Art. 125 Abs. 1 AEUV vor,         42
weil die Mitgliedstaaten eine Nachschusspflicht treffe, wenn Darlehen einzelner Mit-
gliedstaaten nicht fristgerecht bedient würden (Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2 Eigenmittelbe-
schluss 2020). Das sei in der Sache nichts anderes als eine Vergemeinschaftung von
Schulden der Mitgliedstaaten. Auch dass die Mitgliedstaaten erhebliche Nettotrans-
fers und günstige Kredite jenseits des Kapitalmarkts erhielten, widerspreche der In-
tention des Art. 125 AEUV, der gewährleisten solle, dass die Mitgliedstaaten bei ihrer
Verschuldung der Marktlogik unterworfen bleiben. Dem Grundsatz der Haushaltsdis-
ziplin als einem Eckpfeiler der Wirtschafts- und Währungsunion laufe darüber hinaus
zuwider, dass die von der Europäischen Union aufgenommenen Schulden nicht auf
die jeweiligen nationalen Schuldenstände angerechnet würden.

  bb) Der Eigenmittelbeschluss 2020 beziehungsweise die Zustimmung des Bundes-            43
tages in der Gestalt des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes verletze dar-
über hinaus die Budgethoheit des Bundestages, weil der Eigenmittelbeschluss 2020
mit der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages unvereinbare
Haftungsrisiken begründe und dessen Entscheidungs-, Gestaltungs- und Kontroll-


                                        56/124

kompetenzen substantiell mindere. Unter Zugrundelegung der vom Senat im Be-
schluss vom 15. April 2021 genannten Kriterien sei damit die Verfassungsidentität
der Bundesrepublik Deutschland verletzt. Die Haftungsrisiken für den Bundeshaus-
halt seien letztlich nicht kalkulierbar, weil die wirtschaftliche Entwicklung in den Mit-
gliedstaaten und damit auch deren Zahlungsfähigkeit und -bereitschaft für die über
30-jährige Laufzeit des Programms nicht prognostizierbar seien. Einzelne Berech-
nungen bezifferten eine theoretisch mögliche Belastung des Bundeshaushalts bei
weitreichendem Zahlungsausfall der Kredite und Austritten von Mitgliedstaaten aus
der Europäischen (Währungs-)Union auf bis zu 770 Milliarden Euro. Mit dem Eigen-
mittelbeschluss 2020 werde ein Haftungsmechanismus begründet, der mit der Haus-
haltsautonomie des Parlaments unvereinbar sei. Der Bundestag habe der Krediter-
mächtigung einmal zugestimmt; die nachfolgenden Zeiträume entzögen sich jedoch
seinem Einfluss. Der Abruf zusätzlicher Mittel könne ohne Einwilligung des Bundes-
tages erfolgen, der zudem keinen Einfluss darauf habe, ob andere, hochverschuldete
Mitgliedstaaten die geforderten Reformen gemäß Art. 1 Abs. 2 Buchstabe b EURI-VO
tatsächlich durchführten und ob sie in der Lage und bereit sein würden, ihren Rück-
zahlungspflichten nachzukommen. Von einer Einflussnahme auf die tatsächliche Mit-
telverwendung sei er ohnehin ausgeschlossen. Der Bundestag beschneide damit in
relevantem Ausmaß auch das Budgetrecht künftiger Parlamente.

  c) Mit Schriftsatz vom 28. Januar 2022 hat der Beschwerdeführer zu II. auf die Stel-      44
lungnahmen von Bundestag und Bundesregierung repliziert und seine Beschwerde-
begründung ergänzt.

  aa) Die Auffassung, Unionsrechtsakte ohne Durchgriffswirkung könnten nicht unter          45
Berufung auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG mittelbar überprüft werden, sei unzutreffend.
Das Erfordernis, dass die in Deutschland ausgeübte öffentliche Gewalt demokratisch
legitimiert sein müsse, beschränke sich nicht auf Maßnahmen, die nach Rechtsnatur,
Systematik und Wortlaut geeignet seien, unmittelbare Wirkungen zu begründen. Re-
levante Kompetenzüberschreitungen von Organen, Einrichtungen und sonstigen
Stellen der Europäischen Union wirkten ebenso in die nationale Rechtsordnung hin-
ein, weil sie den demokratiestaatlich geforderten Zurechnungszusammenhang zwi-
schen Volk und staatlicher Herrschaft unterbrächen. Auch der Einwand, bei einer
konstitutiven Zustimmung des Bundestages zu einer Maßnahme der Europäischen
Union sei eine Verletzung des „Grundrechts auf Demokratie“ von vornherein ausge-
schlossen, gehe an der Sache vorbei. Verstöße gegen das vom Bundestag verab-
schiedete Zustimmungsgesetz könne dieser durch einfache Zustimmung nicht unge-
schehen machen. Ein Parlamentsbeschluss könne eine ultra vires ergangene
Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen
Union nicht legitimieren, weil diese aus dem gemäß Art. 23 Abs. 1 GG gebilligten In-
tegrationsprogramm ausbreche.

  Unzutreffend sei ferner die Auffassung, der Beschwerdeführer zu II. könne die feh-        46
lende Verankerung der EURI-Verordnung in Art. 122 AEUV nicht rügen. Das Eigen-
mittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz sei ein Akt der deutschen Staatsgewalt, mit


                                         57/124

dem dem Eigenmittelbeschluss 2020 zugestimmt worden sei. Da dieser in Art. 5 Abs.
1 UAbs. 1 Satz 1 auf Art. 122 AEUV verweise, sei es als Vorfrage für die Beurtei-
lung des Eigenmittelbeschlusses 2020 durchaus von Bedeutung, ob die EURI-Ver-
ordnung tatsächlich auf Art. 122 AEUV gestützt werden könne.

  bb) Auch in der Sache könnten die Argumente von Bundestag und Bundesregie-            47
rung nicht entkräften, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 nicht auf Art. 311 Abs. 3
AEUV gestützt werden könne. Dazu vertieft der Beschwerdeführer zu II. die Argu-
mente in der Verfassungsbeschwerde. Sowohl für den Verteilungsschlüssel der Mit-
tel aus NGEU als auch für die vorgesehenen Verwendungszwecke fehle es – mit
Ausnahme jener 30 %, für die sich der Verteilungsschlüssel nach dem Rückgang des
nationalen BIP in den Jahren 2020/2021 bestimmen solle – an einem hinreichenden
Zusammenhang mit den ökonomischen Folgen der Pandemie. Auch wenn die Aus-
wirkungen der Pandemie „praktisch allumfassend“ sein möchten, begründe dies kei-
ne allumfassenden Unionskompetenzen. Zudem verliere das für das Verhältnis von
Europäischer Union und Mitgliedstaaten wie auch der Mitgliedstaaten untereinander
grundlegende Bail-out-Verbot des Art. 125 AEUV mit dem auf Art. 122 AEUV gestütz-
ten Aufbauinstrument NGEU seine begrenzende Funktion.

  Im Hinblick auf die Identitätskontrolle seien die Haftungsrisiken für den Bundes-     48
haushalt entscheidend. Der Bundestag begebe sich insoweit für einen generationen-
überschreitenden Zeitraum bis 2058 in eine Abhängigkeit von Entscheidungen Dritter
und Entwicklungen, die er nicht beeinflussen könne. Die strukturelle Bedeutung für
das Budgetrecht des Bundestages ergebe sich bereits aus der Größenordnung von
NGEU und der Dauer des Programms und verstärke mit ihm verbundene Haushalts-
risiken. Diese Risiken würden nicht dadurch relativiert, dass sich der jährliche Haf-
tungsanteil Deutschlands bei isolierter Betrachtung der einzelnen Budgetzeiträume
in einer Größenordnung bewegen dürfte, bei der noch nicht von Verpflichtungen von
struktureller Bedeutung auszugehen sei. Die Haushaltsrisiken seien im Fall von
NGEU nicht geringer als bei den Finanzhilfen des ESM, im Gegenteil. Darüber hin-
aus fehle es an einer hinreichenden Konditionierung der Mittelvergabe. Das NGEU
lasse die Mittelverwendung in der alleinigen Verantwortung der jeweiligen Mitglied-
staaten; eine Einflussnahme des Bundestages sei insoweit ausgeschlossen.

                                         III.
 Der Bundespräsident, der Deutsche Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregie-           49
rung und alle Landesregierungen hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

 1. Der Bundestag erachtet die Verfassungsbeschwerden für unzulässig und unbe-          50
gründet.

 a) Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu I. sei von vornherein un-         51
zulässig und zudem offensichtlich unbegründet.

 aa) Die Beschwerdeführer zu I. wendeten sich der Sache nach gegen den Eigen-           52
mittelbeschluss 2020 der Europäischen Union, der kein Akt deutscher öffentlicher


                                       58/124

Gewalt sei und daher auch nicht unmittelbarer Beschwerdegegenstand im Verfahren
der Verfassungsbeschwerde sein könne. Zur Umgehung dieser prozessualen Hürde
richteten sie ihr Rechtsschutzbegehren gegen das Eigenmittelbeschluss-Ratifizie-
rungsgesetz. Dieses habe zum Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde
mangels Unterzeichnung und Ausfertigung durch den Bundespräsidenten jedoch
noch nicht existiert, und eine Kontrolle von Gesetzentwürfen durch das Bundesver-
fassungsgericht sei nicht vorgesehen. Soweit für Vertragsgesetze zu völkerrechtli-
chen Verträgen eine Ausnahme gelte, sei die mitgliedstaatliche Zustimmung zum Ei-
genmittelbeschluss damit nicht vergleichbar.

  Die Beschwerdeführer zu I. seien zudem nicht beschwerdebefugt. Eine Beeinträch-         53
tigung von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG komme unter keinem denkbaren Gesichtspunkt
in Betracht, weil sich das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz als Konkretisie-
rung des Integrationsprogramms und nicht als Übertragung von Hoheitsrechten dar-
stelle. Für eine Ultra-vires-Kontrolle bestehe kein Anlass, weil eine Verletzung von
unionsrechtlichen Maßstabsnormen nicht ersichtlich sei. Insbesondere bestehe im
Unionsrecht kein allgemeines Verschuldungsverbot.

  Soweit die Beschwerdeführer zu I. eine Beeinträchtigung der Verfassungsidentität        54
des Grundgesetzes durch mögliche finanzielle Inanspruchnahme von Mitgliedstaaten
behaupteten, erweise sich dies als verfehlt. Unterstellungen von Haftungsrisiken für
den Bundeshaushalt in dreistelliger Milliardenhöhe seien völlig haltlos. Der Betrag für
die Rückzahlung des Kapitalbetrags für nicht rückzahlbare Unterstützungen dürfe
jährlich 7,5 % des Höchstbetrags für solche Unterstützungen nicht übersteigen (Art.
5 Abs. 2 UAbs. 3 Eigenmittelbeschluss 2020). Damit stünden 7,5 % von 390 Milliar-
den Euro in Rede (Art. 5 Abs. 2 UAbs. 3 i.V.m. Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe b Eigen-
mittelbeschluss 2020), mithin 29,25 Milliarden Euro pro Jahr. Diese würden aus dem
Haushalt der Europäischen Union erbracht und nach dem sich aus dem Eigenmittel-
beschluss 2020 ergebenden jährlichen Finanzierungsbeitrag von jedem Mitgliedstaat
erhoben (Art. 9 Abs. 5 UAbs. 1 Eigenmittelbeschluss 2020). Zwar enthalte der Eigen-
mittelbeschluss 2020 eine Nachschusspflicht der Mitgliedstaaten, wenn der Finanz-
bedarf die Haushaltsmittel der Europäischen Union übersteige, so dass ein Mitglied-
staat mit einem höheren Anteil belegt werden könne, wenn ein oder mehrere andere
Mitgliedstaaten dem Kapitalabruf nicht nachkommen könnten (Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2
Eigenmittelbeschluss 2020). Ein solcher Mittelabruf verändere indes nicht die Höhe
der Verpflichtungen eines Mitgliedstaats gegenüber der Europäischen Union. Dar-
über hinaus sei eine Auf- oder Verrechnung möglich (Art. 9 Abs. 6 und Abs. 7 Eigen-
mittelbeschluss 2020). Dass diese Ausnahmeregelungen jemals angewendet wür-
den, sei in hohem Maße unwahrscheinlich. Von einer die Finanzkraft der
Mitgliedstaaten überfordernden Belastung könne jedoch selbst in dem äußerst un-
wahrscheinlichen Ausnahmeszenario keine Rede sein, weil Art. 9 Abs. 6 Eigenmittel-
beschluss 2020 für die jährliche Inanspruchnahme eines Mitgliedstaats eine Grenze
setze (0,6 Prozentpunkte des BNE gemäß Art. 6 Eigenmittelbeschluss 2020). Auf
Deutschland entfiele damit eine maximale zusätzliche Belastung von 21,75 Milliarden



                                        59/124

Euro. Selbst für den völlig fernliegenden Fall, dass alle anderen Mitgliedstaaten über
den gesamten Rückzahlungszeitraum vollständig ausfielen und die Rückzahlung der
Gesamtsumme von 750 Milliarden Euro in 27 Jahren allein von Deutschland ge-
tragen werden müsste, verbliebe dem Haushaltsgesetzgeber ausreichender Gestal-
tungsraum.

 bb) Die Verfassungsbeschwerde sei zudem offensichtlich unbegründet. Für das Ei-         55
genmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz habe es keiner Zweidrittelmehrheit bedurft,
auch wenn diese bei der Verabschiedung des Gesetzes erreicht worden sei. Der
Bundestag habe die Reform des Eigenmittelbeschlusses und das Thema Aufbauin-
strument NGEU zudem über einen längeren Zeitraum sehr intensiv und kontinuierlich
begleitet. Er habe eine Stellungnahme abgegeben und dabei Festlegungen für die
künftige Begleitung des Aufbauinstruments NGEU getroffen. Zur Ausfüllung bereits
bestehender Unterrichtungspflichten der Bundesregierung habe er konkrete weitere
Vorgaben gemacht und festgelegt, dass diese zeitnah und umfassend über den Ent-
wicklungsstand des Aufbauinstruments NGEU zu berichten habe.

  cc) Mit Schriftsatz vom 28. Juni 2021 hat der Bundestag zu der Verfassungsbe-          56
schwerde der Beschwerdeführer zu I. ergänzend Stellung genommen und ausge-
führt, dass es auf der Ebene des Primärrechts weder ein explizites Verschuldungs-
verbot gebe noch sich ein solches durch Auslegung gewinnen lasse. Es folge weder
aus einem Art. 310 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV zu entnehmenden Grundsatz der haushal-
terischen Ausgeglichenheit noch aus dem Begriff der Eigenmittel in Art. 311 Abs. 3
AEUV. Was unter Eigenmitteln zu verstehen sei, sei der Bestimmung von Rat und
Mitgliedstaaten überlassen, wobei das Verfahren des Art. 311 Abs. 3 AEUV gegen
ein enges Verständnis spreche. Die Beschwerdeführer zu I. führten zudem fast
durchgehend nur deutschsprachiges Schrifttum an und übersähen, dass in ausländi-
schen Publikationen – soweit die Verschuldung der Europäischen Union dort über-
haupt unter rechtlichen Aspekten thematisiert werde – regelmäßig keine Bedenken
geäußert würden.

  Der Eigenmittelbeschluss 2020 sehe im Übrigen keine Ermächtigung der Europäi-          57
schen Union zur Fremdfinanzierung des allgemeinen Haushalts vor (Art. 4 Eigenmit-
telbeschluss 2020), sondern erlaube die Begebung von Anleihen nur für zweckge-
bundene Programme. Es sei, soweit ersichtlich, Konsens, dass sonstige
zweckgebundene Einnahmen – solange sie nicht dem Haushalt der Europäischen
Union zuflössen und damit das für die Haushaltsfinanzierung maßgebliche Verfahren
untergrüben – auch durch die Begebung von Anleihen erzielt werden dürften. Dies
stehe im Einklang mit der europäischen Praxis, die konkrete Programme der Euro-
päischen Union bereits in der Vergangenheit so finanziert habe.

  Soweit der Senat in der Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweili-      58
gen Anordnung in dieser Sache (BVerfGE 157, 332 <389 f. Rn. 103> - ERatG – eA)
Klärungsbedarf hinsichtlich der Vorkehrungen zur weiteren Einbindung des Bundes-
tages bei NGEU sehe, ergäben sich unter Zugrundelegung der verfassungsrechtli-



                                        60/124

chen Maßstäbe keine Hinweise auf eine Pflichtverletzung des Bundestages. Dieser
habe sich auch nach der Verabschiedung des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungs-
gesetzes mit dem neuen Eigenmittelbeschluss 2020 und dem NGEU intensiv be-
fasst. Es habe zahlreiche Unterrichtungen durch die Bundesregierung gegeben, zu-
dem sei das NGEU Gegenstand einer Vielzahl parlamentarischer Anfragen gewesen.
Das Plenum und die zuständigen Ausschüsse hätten sich mit ihm beschäftigt, eben-
so die Berichterstattung des Brüsseler Büros des Bundestages und die Parlaments-
verwaltung, die den rechtlichen und ökonomischen Sachstand für die Abgeordneten
aufbereitet habe. Die vom Senat angedeutete Parallele zum ESM bestehe nicht. Die
im Rahmen von NGEU eingerichtete Aufbau- und Resilienzfazilität sei im Gegen-
satz zum ESM ein auf Zeit eingerichtetes Programm der Europäischen Union, bei
dem eine mitgliedstaatliche Einflussnahme bei der Auszahlung von Mitteln im Einzel-
nen grundsätzlich nicht vorgesehen sei. Für die Programmverwaltung sei nach Art.
17 Abs. 1 AEUV ausschließlich die Europäische Kommission zuständig. Anders als
für die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) und den ESM bestehe auch
kein Bedarf für eine gesonderte gesetzliche Regelung, die die Zustimmung des Bun-
destages für die Bewilligung von Mitteln im Einzelfall festschreibe.

  Einer Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union bedürfe es nicht. Im Hin-    59
blick auf die von den Beschwerdeführern zu I. vertretene Auffassung zu einem unio-
nalen Verschuldungsverbot lasse sich zwar über die Auslegung der einschlägigen
Primärrechtsbestimmungen streiten. Von Bedeutung sei allerdings, dass sich alle 27
Mitgliedstaaten durch ihre Zustimmung zum Eigenmittelbeschluss 2020 die diesem
zugrundeliegende Rechtsauffassung zu eigen gemacht hätten. Damit könnte schon
ein Punkt erreicht sein, an dem man die richtige Auslegung des Unionsrechts als of-
fenkundig ansehen könne („acte clair“).

 b) Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu II. ist nach Auffassung         60
des Bundestages teilweise unzulässig und jedenfalls unbegründet.

 aa) Der Beschwerdeführer zu II. habe hinreichend substantiiert die Möglichkeit dar-   61
gelegt, dass die im Eigenmittelbeschluss 2020 verankerte Kreditaufnahmebefugnis
der Europäischen Kommission die primärrechtlichen Kompetenzgrundlagen über-
schreiten könnte. Mit dem Hinweis, dass die Mittel aus der Kreditaufnahme keine Ei-
genmittel seien, habe er auf Art. 311 Abs. 2 AEUV und damit auf Grenzen des Inte-
grationsprogramms aufmerksam gemacht, die auch der Bundestag im Zuge seiner
Mitwirkung (§ 3 Abs. 1 IntVG) zu achten habe.

 Dagegen genüge die Rüge einer Verletzung der Budget- und haushaltspolitischen         62
Gesamtverantwortung nicht den Substantiierungsanforderungen aus § 23 Abs. 1
Satz 2 Halbsatz 1, § 92 BVerfGG. Dass die finanzverfassungsrechtliche Grundord-
nung der Europäischen Union (Art. 14 Abs. 1 Satz 1, Art. 16 Abs. 1 Satz 1 EUV, Art.
294, Art. 311, Art. 313 ff. AEUV) verletzt werde, wenn für Programme Kredite, die
aus dem Unionshaushalt zu bedienen seien, eingesetzt würden (Art. 6 RRF-VO), sei
weder dargetan noch sonst ersichtlich. Auch die Annahme, dass mit Art. 9 Eigenmit-



                                       61/124

telbeschluss 2020 eine „Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer
Staaten“ drohe und ein „Abruf zusätzlicher Mittel zur Deckung einer Finanzierungs-
lücke“ ohne Einwilligung des Bundestages zu besorgen sei, werde nicht näher sub-
stantiiert.

 bb) Die Verfassungsbeschwerde sei jedenfalls unbegründet, da der Eigenmittelbe-        63
schluss 2020 weder einen Ultra-vires-Akt darstelle noch die Verfassungsidentität be-
rühre.

 Der Eigenmittelbeschluss 2020 und das Aufbauinstrument ließen sich auf Art. 311        64
und Art. 122 AEUV stützen. Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe a Satz 1 Eigenmittelbe-
schluss 2020 beruhe insoweit auf Art. 311 AEUV. Die Beschwerdeschrift lasse eine
nähere Analyse des Art. 311 AEUV, seines Revisionscharakters und seiner Rück-
kopplung im Integrationsverantwortungsgesetz vermissen und verstelle sich damit
den Zugang zu Rationalität und Ausgestaltung der eigenmittelfinanzierten Zweckver-
schuldung. Sie könne nicht darlegen, dass es dem Rat und den 27 Mitgliedstaaten
verwehrt sein solle, Kreditfinanzierung durch Eigenmitteldeckung (Art. 5 Abs. 2, Art.
6 Eigenmittelbeschluss 2020) im „System der Eigenmittel“ festzulegen (Art. 311 Abs.
3 Satz 1 AEUV), und dass die Verankerung der technischen Mittelerhebung im Ei-
genmittelbeschluss 2020 selbst ferner liege als die traditionelle Ermächtigung im Ba-
sisrechtsakt, hier der EURI-Verordnung. Vor allem aber verkenne sie den an die
Sachkompetenzen anknüpfenden Auftrag des Art. 311 Abs. 1 AEUV sowie die revi-
sionspolitische Verantwortung aus Art. 311 Abs. 3 AEUV.

  Soweit der Beschwerdeführer zu II. eine „weitreichende Verschiebung im System         65
der Finanzverfassung der Union“ hin zu sonstigen Einnahmen als „Haupteinnahme-
quelle“ besorge, bestünden daran bereits unter quantitativen Vorzeichen – bei einer
jährlichen Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von 13 Milliarden Euro und dafür fälli-
ger Zinsen in 30 Jahren – erhebliche Zweifel. Jedenfalls in der Gesamtschau der
NGEU-Kennzahlen und der qualitativen Aspekte des Programms werde erkennbar,
dass der Eigenmittelbeschluss 2020 den „allgemeinen Rahmen“ nicht überschreite.
Dass die Verträge Anleihen der Europäischen Union verbieten wollten, sei nicht er-
sichtlich. Im Gegenteil lasse die primärrechtliche Bezugnahme auf „Schulden der
Union“ in Art. 318 Abs. 1 AEUV erkennen, dass Kredite auch auf Unionsebene Teil
der Haushaltswirtschaft sein könnten.

 Art. 125 AEUV blockiere weder die wirtschaftspolitisch angemessenen Maßnahmen          66
der Krisenfolgenbewältigung noch eine redistributive Programmpolitik zur Stärkung
des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts der Europäischen
Union. Die Beachtung der „bestimmten Bedingungen“ gewährleiste die Übereinstim-
mung mit Art. 122 Abs. 2 AEUV und damit auch die Vereinbarkeit mit Art. 125 AEUV.
Soweit die Verfassungsbeschwerde eine Verletzung des Art. 125 AEUV spezieller
auf „Haftungsregeln und Nachschusspflichten“ im Eigenmittelbeschluss 2020 stützen
wolle, verkenne sie die normative Substanz von Art. 9 Abs. 4 ff. Eigenmittelbeschluss
2020. Dass in der Union der Solidarität (Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 EUV, Art. 122 Abs. 1



                                       62/124

AEUV) eine „Nichtbeistandsklausel“ solidarischen Beistand jeglicher Art ausschließe,
liege fern. Noch ferner liege, dass in einer Union des wirtschaftlichen, sozialen und
territorialen Zusammenhalts (Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 EUV, Art. 174 f. AEUV) redistri-
butive Haushalts- und Programmpolitik ausgeschlossen sein solle.

  Auch der Gerichtshof der Europäischen Union habe im Pringle-Urteil bekräftigt,         67
dass mit Art. 125 AEUV „nicht jede Form der finanziellen Unterstützung eines ande-
ren Mitgliedstaats untersagt werden solle“, und sich dabei sowohl auf den Wortlaut
der Norm als auch auf ihre systematische Auslegung berufen (unter Hinweis auf
EuGH, Urteil vom 27. November 2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 130
ff.). Darauf nehme die Verfassungsbeschwerde zwar Bezug, verkenne jedoch, dass
das Urteil auf Direkthilfen zur Haushaltsfinanzierung und -sanierung zugeschnitten
sei. Dagegen seien die Maßnahmen des Art. 1 Abs. 2 EURI-VO gerade nicht auf ei-
nen budgetären Beistand ausgerichtet, sondern auf spezifische Unionsprogramme.
Aufbauinstrument sowie Aufbau- und Resilienzfazilität begegneten der krisenbeding-
ten „Gefahr für den Binnenmarkt“ (Erwägungsgrund 3 EURI-VO) und strukturierten
„im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten ein außergewöhnliches und
koordiniertes Programm zur wirtschaftlichen und sozialen Unterstützung“ (Erwä-
gungsgrund 5 EURI-VO), ausgerichtet auf „Politikbereiche von europäischer Bedeu-
tung“, darunter „intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum“ (Art. 3 Buch-
stabe c RRF-VO). Der Gerichtshof der Europäischen Union habe Art. 125 AEUV im
Übrigen nur zu Art. 122 Abs. 2 AEUV in Beziehung gesetzt (unter Hinweis auf EuGH,
Urteil vom 27. November 2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 131), nicht zu
Abs. 1 dieser Norm.

  Der Versuch des Beschwerdeführers zu II., Art. 122 Abs. 2 AEUV Derogationskraft        68
gegenüber dessen Abs. 1 beizulegen, beruhe auf einer unzureichenden Analyse des
NGEU. Art. 122 Abs. 1 AEUV setze unspezifische Wirtschaftsnotlagen voraus und
könne nicht auf „Schwierigkeiten in der Versorgung mit bestimmten Waren“ be-
schränkt werden. Das folge aus seiner Entstehungsgeschichte und aus dem Wortlaut
(„insbesondere“). Auch die Zuständigkeit allein des Rates, der Rekurs auf „Solidarität
zwischen den Mitgliedstaaten“, vor allem aber die Annahme der Notlage und die tat-
bestandliche Offenheit für „die der Wirtschaftslage angemessenen Maßnahmen“ lie-
ßen erkennen, dass es insoweit um eine Reservezuständigkeit für die unvorherseh-
bare Notsituation gehe. Art. 122 Abs. 1 AEUV räume dem Rat einen weitreichenden
Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum ein, dessen Überschreitung der Be-
schwerdeführer zu II. nicht dargelegt habe. Dass das Aufbauinstrument in seinen Er-
wägungsgründen 1 bis 13 von unrichtigen Realbefunden bei den COVID-19-Notla-
gen und von COVID-19 veranlassten Verwerfungen ausgehe oder an irrationale
ökonomische Schlussfolgerungen anknüpfe, sei nicht ersichtlich.

 Auch der Vergleich mit dem ESM führe nicht weiter. Art. 136 Abs. 3 Satz 2 AEUV          69
gebe Finanzhilfen im Verhältnis der Mitgliedstaaten unter „strengen Auflagen“ frei,
während Art. 122 Abs. 2 AEUV den Beistand der Europäischen Union unter „be-
stimmten Bedingungen“ gestatte.


                                        63/124

 Eine Haftung für Rückzahlungslasten der Europäischen Union sei im Eigenmittelbe-        70
schluss 2020 nicht angelegt. Der Eigenmittelbeschluss 2020 regele das Rechtsver-
hältnis zwischen der Europäischen Union und ihren Anleihegläubigern. Es handele
sich um ein bilaterales Kreditverhältnis ohne Einbeziehung Dritter (Art. 5 Abs. 2
UAbs. 1 Satz 1 Eigenmittelbeschluss 2020). Die Mitgliedstaaten hafteten nicht mit ih-
ren Budgets. Art. 9 Eigenmittelbeschluss 2020 betreffe allein das Innenverhältnis zwi-
schen Europäischer Union und Mitgliedstaaten. Jedwedes Einstehen für eine fremde
Schuld im Außenverhältnis, jede Form von „Dritthaftung“ scheide von vornherein aus.

  Der Bundestag habe den spezifischen Regeln für die Bereitstellung von Kassenmit-       71
teln zugestimmt, nicht jedoch einer unionsrechtswidrigen Anwendung von Art. 9 Ei-
genmittelbeschluss 2020. Er sei auch nicht gehalten, einem treuwidrigen Verhalten
der Europäischen Kommission oder anderer Mitgliedstaaten vorsorglich mit einem
Budgetvorbehalt zu begegnen, Misstrauen zu säen und Rechtstreue und Loyalität
(Art. 4 Abs. 3 EUV) in Frage zu stellen. Die Europäische Union sei auf gegenseitiges
Vertrauen angelegt. Art. 9 Abs. 4 ff. Eigenmittelbeschluss 2020 setze die allgemeine
Vertrauensbasis voraus. Deshalb gebe er Liquiditätshilfe frei – in der Gewissheit,
dass der unveränderlich verpflichtete Mitgliedstaat (Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2 Satz 3 Ei-
genmittelbeschluss 2020) seiner Pflicht später nachkommen werde. Das Szenario,
Deutschland drohten im schlimmsten Fall „sehr stark wachsende Rückzahlungsver-
pflichtungen“ bis zu einer Haftungssumme von 770 Milliarden Euro, beruhe ersicht-
lich auf der Annahme, dass die Eigenmittel der Europäischen Union abschmelzen
würden, das Regelwerk zum Abruf von Kassenmitteln jedoch fortbestehe. Damit
übersehe der Beschwerdeführer zu II., dass Art. 9 Abs. 4 ff. Eigenmittelbeschluss
2020 ein System etabliere, das die vorläufige Bereitstellung von Kassenmitteln mit
dem unverzüglichen Ausgleich verknüpfe. Der Europäische Rat habe in den Schluss-
folgerungen der Außerordentlichen Tagung vom 17. bis 21. Juli 2020 die Regeln der
Liquiditätssicherung ungewöhnlich detailliert vorgezeichnet und festgeschrieben,
dass „die Kommission vorläufig mehr Mittel von den Mitgliedstaaten abrufen kann,
als es ihrem jeweiligen Anteil entspricht, ohne dass sich die endgültigen Verbindlich-
keiten erhöhen“. Im Eigenmittelbeschluss sollte zudem festgelegt werden, „dass sol-
che Beiträge unverzüglich ausgeglichen werden, und zwar im Einklang mit dem gel-
tenden Rechtsrahmen für den EU-Haushalt“ (unter Hinweis auf Außerordentliche
Tagung des Europäischen Rates <17., 18., 19., 20. und 21. Juli 2020> – Schlussfol-
gerungen, EUCO 10/20 vom 21. Juli 2020, S. 4 A10). Vor diesem Hintergrund sei die
gesetzliche Zustimmung des Bundestages zum Eigenmittelbeschluss 2020 be-
schränkt auf Art. 9 Eigenmittelbeschluss 2020. Damit habe er im Sinne des Art. 310
Abs. 4 AEUV die jederzeitige Zahlungsfähigkeit der Union abgesichert.

 Der Bundestag habe sich nicht aus der Begleitung des NGEU zurückgezogen. Der            72
Beschluss vom 25. März 2021 über „Zusätzliche Berichtspflichten der Bundesregie-
rung zum EU-Aufbauinstrument Next Generation EU“ (unter Hinweis auf BTDrucks
19/27838, S. 3 f.; Plenarprotokoll 19/218 vom 25. März 2021, S. 27490) belege seine
Entschlossenheit, der haushaltswirtschaftlichen Seite des „Vorhabens“ im Rahmen



                                        64/124

des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bun-
destag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG) besondere Aufmerk-
samkeit zu widmen. Er habe die haushaltswirtschaftliche Dimension der NGEU-Po-
litik nicht verkannt, vielmehr aufmerksam bedacht (unter Hinweis auf BTDrucks 19/
27921, S. 7), seine permanente Beobachtungspflicht intensiviert (unter Hinweis auf
BTDrucks 19/27838) und damit seine Budget- und Integrationsverantwortung wahr-
genommen.

 2. Auch nach Ansicht der Bundesregierung sind die Verfassungsbeschwerden un-             73
zulässig und unbegründet.

 a) Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu I. sei unzulässig, weil sie         74
die Anforderungen an eine hinreichend substantiierte Begründung der Verletzung ih-
res Rechts aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG durchgehend verfehle. Im Übrigen sei sie
auch unbegründet.

 aa) Mit Blick auf die Ultra-vires-Rüge bleibe unklar, ob die Zustimmung zum Eigen-       75
mittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz als verfassungsrechtlich relevante Billigung ei-
nes kompetenzüberschreitenden Handelns der Europäischen Union, die (vorherige)
Beteiligung der Verfassungsorgane am Beschluss des Rates über den Eigenmittel-
beschluss 2020 oder deren Nichteinschreiten angegriffen werde. Auf die Rechtspre-
chung des Senats zur haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages
gehe die Verfassungsbeschwerde nicht näher ein.

 bb) Die Verfassungsbeschwerde sei jedenfalls unbegründet. Die unionsrechtliche           76
Ermächtigung der Europäischen Union, zur Finanzierung des Aufbauinstruments
NGEU Kredite aufzunehmen, stelle keine Übertragung von Hoheitsrechten dar. Das
NGEU lasse sich vielmehr auf Art. 311 Abs. 3 AEUV stützen, zwischen der Verschul-
dungsermächtigung und dem Eigenmittelsystem bestehe ein hinreichender Zusam-
menhang. Der Eigenmittelbeschluss 2020 verstoße auch nicht gegen Art. 125 Abs. 1
AEUV, weil er nicht zu einer gesamtschuldnerischen, sondern zur einer bloß anteili-
gen Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten führe. Es fehle damit an einer offensichtli-
chen Kompetenzüberschreitung. Vor allem aber scheide eine strukturell bedeutsame
Kompetenzverschiebung aus, weil die Europäische Union ihren Mitgliedstaaten
durch das Aufbauinstrument NGEU keine Zuständigkeiten entziehe oder in deren
Kompetenzräume eindringe, sondern den Mitteln zur Bekämpfung der CO-
VID-19-Pandemie auf nationaler Ebene einen europäischen Mitteleinsatz im Geiste
der Solidarität an die Seite stelle.

 Soweit die Beschwerdeführer zu I. eine Beeinträchtigung der haushaltspolitischen         77
Gesamtverantwortung rügten, übersähen sie, dass eine Inanspruchnahme durch die
Europäische Kommission über Art. 9 Eigenmittelbeschluss 2020 aufgrund der Ge-
samtheit der Regelungen des Eigenmittelbeschlusses 2020 höchst unwahrscheinlich
und die hier bestehenden Risiken umfangmäßig von vornherein klar begrenzt seien.
Durch das Rückzahlungsregime des Eigenmittelbeschlusses 2020 entstünden keine
unübersehbaren Haftungsrisiken für künftige Bundeshaushalte. Auf Summen zwi-


                                        65/124

schen 770 und 1.000 Milliarden Euro, die nach Ansicht der Beschwerdeführer gege-
benenfalls aus dem Bundeshaushalt beglichen werden müssten, gelangten sie nur
durch die Addition der Maximalbeträge bis 2058. Verfassungsrechtlich relevant sei-
en jedoch nur die jährlichen Summen. Unterstelle man, wie im derzeitigen Mehrjähri-
gen Finanzrahmen festgelegt, einen durchschnittlichen Finanzierungsanteil der Bun-
desrepublik Deutschland am Haushalt der Europäischen Union von rund 24 %, so
bedeute dies, dass auf Deutschland pro Jahr rund 7 Milliarden Euro entfielen. Das
sei weit davon entfernt, ein Risiko für den Bundeshaushalt darzustellen. Selbst eine
hypothetische Beispielrechnung für das Jahr 2021 habe für den schlimmsten Fall ei-
nen Betrag in Höhe von maximal 21,8 Milliarden Euro ergeben, den die Europäische
Kommission zur Begleichung der Verbindlichkeiten aus der Mittelaufnahme für das
Aufbauinstrument von der Bundesrepublik Deutschland zusätzlich anfordern könnte.

 cc) Mit Schriftsatz vom 29. Juni 2021 hat die Bundesregierung zu der Verfassungs-     78
beschwerde der Beschwerdeführer zu I. ergänzend Stellung genommen und ihren
Vortrag weiter vertieft.

 Die Ultra-vires-Rüge sei unzulässig, weil der Eigenmittelbeschluss 2020 keine in-     79
nerstaatlichen Rechtswirkungen entfalte und Bürgerinnen und Bürger durch ihn
ebenso wenig unmittelbar verpflichtet würden wie innerstaatliche Stellen. Selbst
wenn man dies anders sehe, gehe die Ultra-vires-Rüge in der konkreten Konstellati-
on wegen der gemäß Art. 311 Abs. 3 Satz 3 AEUV und § 3 Abs. 1 IntVG mit verfas-
sungsändernden Mehrheiten von Bundestag und Bundesrat vermittelten demokrati-
schen Legitimation für das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz ins Leere. Der
Eigenmittelbeschluss nach Art. 311 Abs. 3 AEUV sei ein atypischer Rechtsakt, über
dessen genaue Rechtsnatur Uneinigkeit bestehe. Unbestritten sei jedoch seine kon-
stitutive Natur. Damit beruhten die innerstaatlichen Wirkungen des Eigenmittelbe-
schlusses 2020 auf dem Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz. Selbst wenn
man unterstellte, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 gegen das Primärrecht versto-
ße, so wäre er nach unionsrechtlichen Kriterien zwar rechtswidrig, aber gleichwohl
wirksam. Daraus ergäbe sich zwar ein Rechtmäßigkeits-, aber kein Demokratiepro-
blem. Sei der legitimationsvermittelnde Rechtsakt – anders als im Regelfall – nicht
das deutsche Zustimmungsgesetz zu den Verträgen, sondern eine ausnahmsweise
konstitutiv wirkende deutsche Zustimmung zu einem vermeintlichen Ultra-vires-Akt,
so sei eine Verletzung des Rechts auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG ausgeschlossen. Der (vermeintliche) Ultra-vires-Akt könne in die-
sem Fall nicht mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden.

  Das Unionsrecht begründe im Übrigen kein materielles Verschuldungsverbot. Na-        80
mentlich könne Art. 310 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV nicht im Sinne einer materiellen Un-
zulässigkeit jeder Kreditaufnahme gelesen werden. Dagegen spreche schon die
langjährige Praxis: Seit 1975 hätten die Europäische Union und ihre Vorläuferinnen
Kredite aufgenommen. Auch hätte das in Art. 17 Abs. 2 Haushaltsordnung enthalte-
ne Verbot, „im Rahmen des Haushalts Kredite aufzunehmen“, kaum vorgesehen wer-
den müssen, wenn der unionale Gesetzgeber davon ausgegangen wäre, dass be-


                                       66/124

reits das Primärrecht ein solches Verschuldungsverbot enthalte. Dafür sprächen
überdies die ausdrücklichen Verschuldungsermächtigungen zum Beispiel in Art. 172
Abs. 4 Euratom-Vertrag oder Art. 309 Abs. 1 AEUV sowie Art. 318 Abs. 1 Satz 2
AEUV, wonach die Europäische Kommission dem Europäischen Parlament und dem
Rat eine „Übersicht über das Vermögen und die Schulden der Union“ übermitteln
müsse.

 Der unionale Gesetzgeber könne im Verfahren des Art. 311 Abs. 3 AEUV daher            81
Mittel vorsehen, die der Europäischen Union zwar nicht als Eigenmittel zuflössen,
aber Verbindlichkeiten begründeten, denen keine Rückzahlungsansprüche gegen-
überstünden. Dies sei mit Art. 5 Abs. 1 Eigenmittelbeschluss 2020 geschehen.

  Eine Verletzung der Verfassungsidentität wegen unzureichender Einbindung des         82
Bundestages in das NGEU komme nicht in Betracht. Der Bundestag sei in das Vor-
haben von Beginn an intensiv eingebunden gewesen, habe zwei Sachverständigen-
anhörungen und drei Lesungen des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes
durchgeführt und ihm mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit zugestimmt. Über die EURI- und
die RRF-Verordnung sei er fortlaufend unterrichtet worden. Bei der Aufbau- und Resi-
lienzfazilität handele es sich um ein Programm der Europäischen Union, für dessen
Vollzug die Europäische Kommission verantwortlich sei (Art. 17 Abs. 1 Satz 4 EUV).
Auch mache Art. 291 Abs. 2 AEUV deutlich, dass Durchführungsbefugnisse im Re-
gelfall der Kommission und nur in begründeten Ausnahmefällen dem Rat übertragen
werden dürften. Das sei ein deutlicher Unterschied gegenüber dem ESM. Die Ent-
scheidung über die einzelnen Auszahlungen müsse daher von der Europäischen
Kommission getroffen werden, wobei die Mitgliedstaaten über den Wirtschafts- und
Finanzausschuss sowie das Komitologieverfahren nach Art. 35 Abs. 2 RRF-VO ein-
bezogen würden. Dies führe zu einer intensiveren Beteiligung des Bundestages, als
es beim Vollzug von Förderprogrammen der Europäischen Union normalerweise der
Fall sei. In Ausnahmefällen könne aus politischen Gründen auch der Europäische
Rat befasst werden (Erwägungsgrund 52 RRF-VO). Die Beteiligungsrechte des Bun-
destages im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität richteten sich nach dem Ge-
setz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in
Angelegenheiten der Europäischen Union. Insoweit gölten die allgemeinen Unterrich-
tungs- und Berichtspflichten nach §§ 3, 4 EUZBBG. Über diese hinaus fänden bei der
Annahme der nationalen Aufbau- und Resilienzpläne nach Art. 20 Abs. 1 RRF-VO
die besonderen Unterrichtungspflichten und Verfahren der §§ 6 ff. EUZBBG Anwen-
dung. Die Unterrichtung des Bundestages werde auch für die Durchführungsbe-
schlüsse des Rates, mit denen die nationalen Aufbau- und Resilienzpläne bezie-
hungsweise entsprechende Änderungen angenommen würden, beibehalten.
Dadurch werde der Bundestag in die Lage versetzt, die Planentwürfe der Mitglied-
staaten zur Kenntnis und auf die Verhandlungslinie der Bundesregierung Einfluss zu
nehmen. Zwar habe die Bundesregierung insoweit keine Vetoposition. Sie sei aber
verpflichtet und in der Lage, bei einer ablehnenden Stellungnahme des Bundestages
auf eine ablehnende Stellungnahme des Wirtschafts- und Finanzausschusses bezie-



                                       67/124

hungsweise des Komitologie-Ausschusses hinzuwirken. Für weitergehende Mitwir-
kungsrechte des Parlaments bestehe kein Anlass, ebenso wenig für eine Begleitge-
setzgebung.

  dd) Mit weiterem Schriftsatz vom 11. Januar 2022 hat die Bundesregierung auf den       83
Schriftsatz der Beschwerdeführer zu I. vom 10. Oktober 2021 reagiert und eine un-
zulässige Abänderung des Antrags gerügt. Indem sie als Rechtsschutzziel nun die
Verpflichtung zur Wahrnehmung der Integrationsverantwortung ausgäben, schienen
sie davon auszugehen, dass der Senat eine Verletzung der Integrationsverantwor-
tung feststellen könne. Dies sei aber nicht der Fall, weil die Verfassungsorgane ihre
Integrationsverantwortung durch den Erlass des Eigenmittelbeschluss-Ratifizie-
rungsgesetzes wahrgenommen hätten. Solange es keinen Ausspruch über die Ver-
fassungswidrigkeit dieses Gesetzes gebe, könne nicht erwartet werden, dass Bun-
destag und Bundesregierung gegen einen Unionsrechtsakt vorgingen, dem sie selbst
zugestimmt hätten und den sie für unionsrechtskonform erachteten. Die Beschwer-
deführer zu I. verschliffen insoweit objektives und subjektives Verfassungsrecht so-
wie Hauptsacheverfahren, Vollstreckungsverfahren und eine als neues Verfahren zu
führende „Vollstreckungsbeschwerde“.

  Die Bundesregierung lege schließlich Wert auf die Feststellung, dass die tatsächlich   84
erfolgte Verabschiedung des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes mit ver-
fassungsändernden Mehrheiten eine – nach ihrer Auffassung nicht vorliegende –
Kompetenzüberschreitung nicht billigen oder gar heilen könne.

 b) Mit im Wesentlichen vergleichbarer Argumentation erachtet die Bundesregierung        85
auch die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu II. für unzulässig und
(hilfsweise) für unbegründet.

 aa) Soweit der Beschwerdeführer zu II. im Rahmen seiner Ultra-vires-Rüge auch           86
einen Verstoß des Eigenmittelbeschlusses 2020 gegen Art. 125 Abs. 1 AEUV bean-
stande, Art. 311 Abs. 2 AEUV eine quantitative Grenze für sonstige Einnahmen der
Europäischen Union entnehmen und Art. 310 Abs. 1 AEUV als Kreditaufnahmever-
bot verstehen wolle, behaupte er dessen materielle Unionsrechtswidrigkeit, nicht
dessen Ultra-vires-Eigenschaft. Eine normative Verknüpfung von Eigenmittelbe-
schluss 2020 und EURI-Verordnung bestehe nicht. Eine Verletzung des „Grund-
rechts auf Demokratie“ des Beschwerdeführers zu II. durch einen Verstoß gegen Art.
122 AEUV sei ausgeschlossen, die diesbezügliche Rüge unzulässig.

 Die Ultra-vires-Rüge sei zudem nicht den Anforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2, §        87
92 BVerfGG entsprechend begründet. Das gelte auch für die Rüge, der Bundestag
habe sich verfassungswidrig seiner Haushaltsautonomie entäußert. Der Beschwer-
deführer zu II. trage nichts dazu vor, warum es auf die allein vom Sachverständigen
(…) in die Diskussion eingeführte addierte Haftungssumme von bis zu 770 Milliarden
Euro ankommen solle und nicht auf die jährliche Maximalbelastung für den Bundes-
haushalt.



                                        68/124

 bb) Die Ultra-vires-Rüge sei in Bezug auf den Eigenmittelbeschluss 2020 unbegrün-      88
det, eine Verletzung der Haushaltsautonomie des Bundestages stehe nicht im Raum.

  (1) Art. 311 Abs. 3 AEUV sei eine taugliche Kompetenzgrundlage für die Kreditauf-     89
nahmeermächtigung in Art. 5 Abs. 1 Eigenmittelbeschluss 2020. Ein Verstoß gegen
Art. 125 Abs. 1 AEUV liege nicht vor. Lediglich höchst vorsorglich sei auszuführen,
dass Art. 122 AEUV eine taugliche Kompetenzgrundlage für die EURI-Verordnung
darstelle. Es handele sich bei der Zuweisung der am Finanzmarkt aufgenommenen
Mittel zu einzelnen Förderprogrammen der Europäischen Union durch das Aufbauin-
strument um die Verteilung von Mitteln auf verschiedene Ausgabenprogramme mit
der wirtschaftspolitischen Zielsetzung, die Folgen der Pandemie zu bekämpfen. Des-
halb stelle nicht Art. 122 Abs. 2, sondern Art. 122 Abs. 1 AEUV die einschlägige
Rechtsgrundlage dar. Dass die EURI-Verordnung lediglich Art. 122 AEUV als
Rechtsgrundlage angebe, sei darauf zurückzuführen, dass Art. 122 AEUV zwar zwei
separate Befugnisnormen enthalte, beide Normen aber nicht nur eng miteinander
verwandte Zielsetzungen hätten, sondern auch zahlreiche inhaltliche Gemeinsamkei-
ten aufwiesen. In beiden Fällen gehe es um außergewöhnliche wirtschaftspolitische
Maßnahmen mit hinreichendem Krisenbezug. Ein Unterschied bestehe nur darin,
dass sich Abs. 2 auf einen konditionierten finanziellen Beistand beschränke, der nach
seinem Wortlaut einzelnen betroffenen Mitgliedstaaten geleistet werde, während
Abs. 1 andere temporäre wirtschaftspolitische Maßnahmen zur Krisenbekämpfung
zulasse. Die Voraussetzungen von Art. 122 Abs. 1 AEUV seien bei der EURI-Verord-
nung erfüllt. Das Aufbauinstrument sei eine temporäre wirtschaftspolitische Maßnah-
me zur Reaktion auf eine außergewöhnliche Krisensituation.

 Die Parameter für die Mittelvergabe stünden auch in Zusammenhang mit der Pan-          90
demie. Präzisere Parameter hätten nicht zur Verfügung gestanden. Für die in den
Jahren 2021 bis 2022 zu bindenden 70 % der Mittel beruhe der Verteilungsschlüssel
auf dem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf, auf der Bevölkerungszahl und auf der Ar-
beitslosenquote der Jahre 2015 bis 2019 im jeweiligen Mitgliedstaat. Für die erst bis
Ende 2023 zu bindenden 30 % der Mittel sei das Kriterium der Arbeitslosenquote da-
gegen zu gleichen Teilen durch den Rückgang des realen Bruttoinlandsprodukts im
Jahr 2020 und den in den Jahren 2020 und 2021 festgestellten kumulierten Rück-
gang des Bruttoinlandsprodukts ersetzt worden. Die Zahlen sollten zum 30. Juni
2022 festgestellt und die Krisenbetroffenheit noch besser abgebildet werden. Auch
die 70 % der Mittel, deren Verteilung auf bereits im Sommer 2020 feststehenden
Zahlen beruhe, flössen jedoch überproportional an Mitgliedstaaten mit stärkerer Kri-
senbetroffenheit. Eine höhere Arbeitslosenquote sei in der Regel ein Zeichen für ei-
nen weniger flexiblen Arbeitsmarkt und größere sozioökonomische Probleme, so
dass die gleiche krisenhafte Entwicklung Mitgliedstaaten mit einer höheren Arbeitslo-
senquote schwerer belaste. Zudem hätten Mitgliedstaaten mit einer höheren durch-
schnittlichen Arbeitslosenquote in den Jahren 2015 bis 2019 tendenziell auch einen
höheren wirtschaftlichen Einbruch im Jahr 2020 sowie kumuliert in den Jahren 2020
und 2021 erlitten. Die Abhängigkeit der Mittelverteilung von der Bevölkerungsgröße



                                       69/124

stelle sicher, dass größere Mitgliedstaaten ceteris paribus proportional mehr Mittel
erhielten. Dass Mitgliedstaaten mit vor der Krise geringerem Pro-Kopf-Einkommen
mehr Mittel erhielten, sei damit zu rechtfertigen, dass der gleiche prozentuale Ein-
bruch für reichere Mitgliedstaaten sozioökonomisch weniger dramatische Folgen ver-
ursache als für ärmere Mitgliedstaaten, in denen die Menschen tendenziell auch we-
niger Möglichkeiten hätten, Krisen aus eigener Kraft abzumildern.

  Soweit der Beschwerdeführer zu II. geltend mache, die Förderzwecke nach Art. 1        91
Abs. 2 EURI-VO seien zu weit gefasst, verkenne er den umfassenden, alle Wirt-
schafts- und Lebensbereiche betreffenden Charakter der Pandemie und überdehne
die Anforderungen an den Krisenbezug in Art. 122 Abs. 1 AEUV. Entgegen seiner
Auffassung sei auch für eine Konditionierung der Mittel und eine hinreichende Kon-
trolle der Mittelverwendung gesorgt. Die nationalen Aufbau- und Resilienzpläne wür-
den durch die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten geprüft und abschlie-
ßend vom Rat gebilligt.

  (2) Die Rüge, der Bundestag habe sich mit der Verabschiedung des Eigenmittelbe-       92
schluss-Ratifizierungsgesetzes seiner Haushaltsautonomie entäußert, sei jedenfalls
unbegründet. Die Europäische Kommission rechne derzeit mit jährlichen Rückzah-
lungen in Höhe von 16 Milliarden Euro (in laufenden Preisen) für die zur Finanzierung
der Zuschüsse aufgenommenen Mittel. Bei einem angenommenen konstanten deut-
schen Finanzierungsanteil von 24 % belaufe sich der deutsche Beitrag an den Rück-
zahlungen auf 3,84 Milliarden Euro pro Jahr zuzüglich Zinsen. Nicht berücksichtigt
werden müsse dagegen zunächst die Darlehenskomponente, da die Mittel zur Til-
gung der Anleihen von dem Mitgliedstaat aufzubringen seien, der das Darlehen in
Anspruch genommen habe. Die hier genannten Summen seien nach Auffassung der
Bundesregierung weit davon entfernt, ein Risiko für den Bundeshaushalt darzustel-
len.

                                         IV.
 Der Bundestag hat mit Schriftsatz vom 16. April 2021 den Beitritt zum Verfahren 2      93
BvR 547/21 und mit Schriftsatz vom 18. März 2022 zum Verfahren 2 BvR 798/21 er-
klärt.

                                         V.
  1. Auf einen Antrag der Beschwerdeführer zu I. auf Erlass einer einstweiligen An-     94
ordnung hat der Senat mit Beschluss vom 26. März 2021 zunächst angeordnet, dass
das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz bis zur Entscheidung des Bundesver-
fassungsgerichts über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung durch
den Bundespräsidenten nicht ausgefertigt werden darf (vgl. BVerfG, Beschluss des
Zweiten Senats vom 26. März 2021 - 2 BvR 547/21 -).

  2. Mit weiterem Beschluss vom 15. April 2021 hat er den Antrag der Beschwerde-        95
führer zu I. auf Erlass einer entsprechenden einstweiligen Anordnung bis zur Ent-
scheidung in der Hauptsache abgelehnt. Die Verfassungsbeschwerde im Hauptsa-

                                       70/124

cheverfahren sei zwar weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbe-
gründet. Bei summarischer Prüfung lasse sich allerdings eine hohe Wahrscheinlich-
keit für einen Verstoß des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes und des ihm
zugrundeliegenden Eigenmittelbeschlusses 2020 gegen Art. 79 Abs. 3 GG, aufgrund
derer zwingend eine einstweilige Anordnung zu erlassen wäre, nicht feststellen. Die
demnach gebotene Folgenabwägung ergebe, dass die Nachteile, die sich aus dem
Erlass der einstweiligen Anordnung ergäben, die Nachteile deutlich überwögen, die
bei einer Ablehnung des Antrags zu besorgen seien (vgl. BVerfGE 157, 332 <377
Rn. 74> - ERatG – eA).

  3. In der mündlichen Verhandlung am 26. und 27. Juli 2022 haben die Beteiligten           96
ihr Vorbringen vertieft und ergänzt. Als sachkundige Dritte im Sinne von § 27a
BVerfGG sind der stellvertretende Generaldirektor des Juristischen Dienstes der Eu-
ropäischen Kommission Prof. Dr. Clemens Ladenburger, LL.M., der Vertreter des
Bundesrechnungshofs Ministerialrat Ahmed Demir, Prof. Dr. Dr. h.c. Lars Feld, Di-
rektor des Walter Eucken Instituts, Freiburg, Univ.-Prof. MMag. Gabriel Felbermayr,
PhD, Direktor des Österreichischen Instituts für Wirtschaftsforschung (WIFO), Wien,
und Prof. Dr. Dr. h.c. Clemens Fuest, Präsident des ifo Instituts – Leibniz-Institut für
Wirtschaftsforschung an der Universität München e.V., angehört worden.

                                          B.
 Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu I. ist, unbeschadet der Fra-             97
ge, ob sie sich durch Teilrücknahme erledigt hat, zulässig (I.). Dies gilt auch für die
Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu II. (II.).

                                           I.
 Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu I. ist in der Gestalt, die sie           98
durch den Schriftsatz vom 10. Oktober 2021 erhalten hat, zulässig.

 1. Soweit die Beschwerdeführer zu I. zunächst die Feststellung beantragt hatten,           99
das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz sei mit Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG un-
vereinbar und nichtig, war der Antrag von vornherein unzulässig und genügte nicht
den Anforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1, § 92 BVerfGG (vgl. BVerfGE
157, 332 <378 f. Rn. 78 f.> - ERatG – eA). Mit Schriftsatz vom 10. Oktober 2021 ha-
ben die Beschwerdeführer zu I. jedoch erklärt, der Antrag, das Eigenmittelbeschluss-
Ratifizierungsgesetz im Wege der formellen Übertragungskontrolle wegen Verstoßes
gegen Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG für nichtig zu erklä-
ren, werde im Hinblick auf den Beschluss des Senats vom 15. April 2021 nicht mehr
weiterverfolgt. Da es sich um einen eigenständigen, von den anderen Anträgen der
Beschwerdeführer zu I. klar abgrenzbaren Antrag handelte, liegt darin eine zulässige
Rücknahme dieser Rüge (vgl. BVerfGE 85, 109 <113>; 98, 218 <242 f.>; 106, 210
<213>; 114, 396 <397>; 126, 1 <17>).

 2. Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde zulässig.                                     100



                                         71/124

 Nach der Entscheidung des Senats vom 15. April 2021, der Ausfertigung des Ei-           101
genmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes durch den Bundespräsidenten am 23.
April 2021 und seiner Verkündung im Bundesgesetzblatt am 28. April 2021 (vgl.
BGBl II S. 322) haben die Beschwerdeführer zu I. ihren Antrag in der Hauptsache in
zulässiger Weise ergänzt und unter seiner Ziffer 1. den Satz „Bundesregierung, Bun-
destag und Bundesrat haben daher die ihnen zu Gebote stehenden Maßnahmen zu
ergreifen, um die Verfassungsordnung wiederherzustellen“ hinzugefügt. Zur Begrün-
dung führen sie an, dass sie ihr ursprüngliches Rechtsschutzziel, die Verfassungsor-
gane an einer Zustimmung zum Eigenmittelbeschluss 2020 zu hindern, nicht mehr
erreichen könnten und das Rechtsschutzziel nunmehr nur noch darin bestehen kön-
ne, diese zur nachlaufenden Wahrnehmung ihrer Integrationsverantwortung zu ver-
pflichten; dem solle die Antragsergänzung Rechnung tragen.

  Bei sachgerechter Würdigung des Begehrens und insbesondere der Antragsbe-              102
gründung (vgl. BVerfGE 1, 14 <39>; 54, 53 <64 f.>; 68, 1 <68 f.>; 103, 242 <257>;
139, 194 <220 Rn. 97>; 142, 353 <367 Rn. 29>) handelt es sich um eine bloße Klar-
stellung des ursprünglichen Antrags im Hinblick auf die geänderte Sachlage nach
dem Beschluss des Senats vom 15. April 2021 und nach Ausfertigung, Verkündung
und Inkrafttreten des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes. Diese Klarstel-
lung ändert den Verfahrensgegenstand nicht, zumal die Beschwerdeführer zu I. eine
Verletzung der Integrationsverantwortung bereits in der Begründung ihrer Beschwer-
deschrift vom 26. März 2021 thematisiert haben.

  Selbst wenn man eine Antragsänderung annehmen wollte, wäre diese zulässig, weil        103
sie sachdienlich ist. Das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht regelt die An-
tragsänderung zwar nicht ausdrücklich; es ist jedoch seit langem geklärt, dass für ei-
ne zweckentsprechende Gestaltung des Verfahrens auf die sonst im Verfahrensrecht
geltenden allgemeinen Grundsätze zurückgegriffen werden kann (vgl. BVerfGE 1,
109 <110 f.>; 46, 321 <323>; 51, 405 <407>; 72, 122 <132 f.>; 103, 195 <196>). Da-
nach ist eine Antragsänderung zulässig, wenn sie das Gericht für sachdienlich hält
(vgl. § 263 ZPO, § 91 Abs. 1 VwGO, § 67 Abs. 1 FGO, § 99 Abs. 1 SGG, § 81 Abs.
3 Satz 1 ArbGG). Das ist der Fall, wenn der bisherige Verfahrensstoff als Entschei-
dungsgrundlage verwertbar bleibt, durch die Zulassung ein neues Verfahren vermie-
den wird und die Zulässigkeitsvoraussetzungen auch für den geänderten Streitge-
genstand vorliegen (vgl. BVerfGE 154, 17 <80 f. Rn. 87> - PSPP-Programm der
EZB). Dies ist hier zu bejahen, weil die Beschwerdeführer zu I. ihren Antrag lediglich
der geänderten Sachlage nach Ausfertigung und Verkündung des Eigenmittelbe-
schluss-Ratifizierungsgesetzes angepasst haben, der bisherige Verfahrensstoff da-
durch nicht tangiert wird und ohne Weiteres verwertbar bleibt.

 a) Die Zustimmung der Bundesrepublik Deutschland zum Eigenmittelbeschluss               104
2020 durch das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz ist ein tauglicher Be-
schwerdegegenstand im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG und § 90 Abs. 1
BVerfGG. Beim Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz handelt es sich um einen
Akt deutscher öffentlicher Gewalt, der mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen


                                        72/124

werden kann (vgl. § 93 Abs. 3 und § 95 Abs. 3 BVerfGG).

 b) Die Beschwerdeführer zu I. sind beschwerdebefugt. Sie legen hinreichend sub-         105
stantiiert (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG) dar, durch das Eigenmittelbeschluss-
Ratifizierungsgesetz in ihrem Recht auf demokratische Selbstbestimmung selbst, ge-
genwärtig und unmittelbar betroffen zu sein (aa). Die dagegen erhobenen Einwände
greifen nicht durch (bb).

 aa) Die Beschwerdeführer zu I. rügen eine Verletzung ihres grundrechtsgleichen          106
Rechts aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Ver-
bindung mit Art. 79 Abs. 3 GG. Diese Rüge ist mit Blick auf den in Art. 38 Abs. 1 Satz
1 GG verankerten und von Art. 79 Abs. 3 GG umfassten Anspruch der Bürgerinnen
und Bürger auf demokratische Selbstbestimmung (vgl. BVerfGE 89, 155 <187>; 123,
267 <340>; 129, 124 <169, 177>; 132, 195 <238 Rn. 104>; 135, 317 <386 Rn. 125>;
142, 123 <190 Rn. 126>; 146, 216 <249 f. Rn. 46>; 151, 202 <286 Rn. 118> - Euro-
päische Bankenunion; 153, 74 <153 Rn. 138> - Einheitliches Patentgericht; 154, 17
<86 Rn. 101> - PSPP-Programm der EZB) hinreichend substantiiert.

 (1) Die Beschwerdeführer zu I. legen – auch unter Zugrundelegung der besonderen         107
Anforderungen an die Zulässigkeit einer Ultra-vires-Rüge (vgl. BVerfGE 142, 123
<172 ff. Rn. 77 ff.>; 151, 202 <274 ff. Rn. 90 ff.> - Europäische Bankenunion; 154,
17 <82 Rn. 90> - PSPP-Programm der EZB) – unter Bezugnahme auf die in der
Rechtsprechung des Senats entwickelten verfassungsrechtlichen Maßstäbe die
Möglichkeit hinreichend dar, dass der mit dem Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungs-
gesetz gebilligte Eigenmittelbeschluss 2020 weder von Art. 311 Abs. 3 AEUV ge-
deckt noch mit Art. 125 Abs. 1 AEUV vereinbar sei und sie deshalb in ihrem Recht
aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79
Abs. 3 GG verletze.

  Nach Auffassung der Beschwerdeführer zu I. bietet Art. 311 Abs. 3 AEUV keine Er-       108
mächtigungsgrundlage für die in Art. 4 und Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 getrof-
fenen Regelungen. Sie stützen sich dabei auf große Teile des deutschsprachigen
Schrifttums, das Kreditaufnahmen der Europäischen Union zunächst überwiegend
als unzulässig angesehen hatte und diese Ansicht teilweise noch immer vertritt. Mit
dem Eigenmittelbeschluss 2020 werde gegen das Verschuldungsverbot als eine der
wesentlichen Grundlagen der europäischen Finanzverfassung verstoßen.

 Sie rügen ferner, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 und insbesondere seine Ab-         109
rufregelung in Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2 Satz 1 gegen Art. 125 Abs. 1 AEUV verstoße
und auch deshalb als Ultra-vires-Akt zu qualifizieren sei.

  (2) Aus ihrem Vortrag ergibt sich zudem jedenfalls die Möglichkeit, dass der Eigen-    110
mittelbeschluss 2020 in die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundes-
tages eingreift und sie deshalb in ihrem Recht auf demokratische Selbstbestimmung
aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3
GG verletzt sein könnten (vgl. BVerfGE 157, 332 <382 ff. Rn. 87 ff.> - ERatG – eA).



                                        73/124

Sie führen aus, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 die Europäische Kommission
dazu ermächtige, von den Mitgliedstaaten unter bestimmten Voraussetzungen zu-
sätzliche Mittel abzurufen, und dies dazu führen könne, dass die Bundesrepublik
Deutschland für die Verbindlichkeiten der Europäischen Union bis 2058 in einer Höhe
von bis zu 1.000 Milliarden Euro in Anspruch genommen werden könne. Abzüglich
der auf Deutschland entfallenden Zuschüsse und Darlehen bedeute dies ein maxi-
males Haftungsrisiko für den Bundeshaushalt von circa 770 Milliarden Euro. Ob die-
ses Risiko eintreten werde, könne der Haushaltsgesetzgeber allerdings nicht voraus-
sehen. Der Abruf zusätzlicher Kassenmittel könne erfolgen, ohne dass es zu diesem
Zeitpunkt einer konkreten Einwilligung des betreffenden Mitgliedstaats bedürfe. Dar-
in liege ein direkter Durchgriff auf den Bundeshaushalt. Da die Kommission nach ei-
genem Dafürhalten entscheide, ob, wann, in welcher Höhe und wem gegenüber sie
einen Mittelabruf tätige, bestehe die Gefahr, dass der Bundestag sein Budgetrecht
nicht mehr frei von Fremdbestimmung seitens der Organe der Europäischen Uni-
on ausüben könne und nicht mehr Herr seiner Entschlüsse sei. Das sei mit den in
BVerfGE 132, 195 (240 Rn. 108) aufgestellten Anforderungen nicht vereinbar. Eine
mögliche Berührung der von Art. 79 Abs. 3 GG gezogenen Schranken durch den Ei-
genmittelbeschluss 2020 und eine teilweise Entleerung der Haushaltsautonomie des
Bundestages erscheinen danach – wie der Senat schon in seiner Entscheidung über
den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung dargelegt hat (vgl. BVerfGE
157, 332 <382 ff. Rn. 87 ff.> - ERatG – eA) – jedenfalls nicht von vornherein gänzlich
ausgeschlossen.

 bb) Soweit Bundestag und Bundesregierung die Beschwerdebefugnis der Be-                 111
schwerdeführer zu I. verneinen, ist dem nicht zu folgen.

 (1) Die Auffassung, eine Beeinträchtigung des Rechts auf demokratische Selbstbe-        112
stimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG komme unter keinem denkbaren Gesichts-
punkt in Betracht, weil sich das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz nicht als
Übertragung von Hoheitsrechten, sondern als eine Konkretisierung des Integrations-
programms auf der Basis von Art. 311 Abs. 3 AEUV darstelle, die per se nicht ultra
vires ergehen könne, verkennt die Bindung des Eigenmittelbeschlusses an das in
den Verträgen niedergelegte Integrationsprogramm. Dieses kann ausschließlich im
Verfahren nach Art. 48 EUV oder auf der Grundlage entsprechender Evolutivklauseln
geändert werden, zu denen Art. 311 Abs. 3 Satz 3 AEUV nicht zählt. Daran ändert
auch die in § 3 Abs. 1 IntVG vorgesehene Gesetzesform für die Zustimmung des
Bundestages nichts.

  Im Urteil zur Europäischen Bankenunion hat der Senat ausdrücklich klargestellt,        113
dass der Gesetzgeber die Bundesregierung nicht dazu ermächtigen dürfe, einem Ul-
tra-vires-Akt von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen
Union zuzustimmen, weil andernfalls der demokratische Entscheidungsprozess, den
Art. 23 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79
Abs. 3 GG gewährleisten, unterlaufen würde. Das Parlament ist daher verpflichtet,
über die Übertragung von Kompetenzen im Rahmen der europäischen Integration in


                                        74/124

einem förmlichen Verfahren zu entscheiden, damit das Prinzip der begrenzten Ein-
zelermächtigung gewahrt bleibt (vgl. BVerfGE 151, 202 <297 f. Rn. 144> - Euro-
päische Bankenunion). Daran anknüpfend hat der Senat in seinem Urteil CETA-Or-
ganstreit I vom 2. März 2021 noch einmal klargestellt, dass das Grundgesetz kein
Mandatsgesetz kennt, das eine Inanspruchnahme von Hoheitsrechten durch die Eu-
ropäische Union oder andere zwischenstaatliche Einrichtungen legitimieren könnte.
Nehmen diese Hoheitsrechte in Überschreitung der ihnen in den zugrundeliegenden
Verträgen eingeräumten Kompetenzen einseitig und im Widerspruch zum geltenden
Integrationsprogramm wahr oder wird durch ihr Handeln die Identität der Verfassung
berührt, so ist dies vom Zustimmungsgesetz nicht gedeckt und damit verfassungs-
widrig. Ein solches Handeln bleibt auch dann mit der Verfassung unvereinbar, wenn
der deutsche Vertreter im Rat in der Form eines Gesetzes ermächtigt würde, ihm
zuzustimmen. Eine Heilung des Verfassungsverstoßes durch Gesetz ist im Falle ei-
nes Ultra-vires-Handelns ohne vorangegangene Änderung der Verträge und im Falle
eines Identitätsverstoßes gar nicht möglich. Der Gesetzgeber darf die Bundesregie-
rung daher nicht dazu ermächtigen, einem Ultra-vires-Akt von Organen, Einrichtun-
gen und sonstigen Stellen der Europäischen Union zuzustimmen (vgl. BVerfGE 157,
1 <21 f. Rn. 65> - CETA-Organstreit I). Dass dies in Bezug auf Art. 311 AEUV nicht
gelten sollte, weil dieser für den Eigenmittelbeschluss mit Blick auf die entscheiden-
de Rolle der Mitgliedstaaten und der nationalen Parlamente für die Finanzierung der
Europäischen Union ein besonderes Gesetzgebungsverfahren vorsieht, ist nicht er-
sichtlich.

  Die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführer zu I. scheitert auch nicht an einer        114
fehlenden Durchgriffswirkung des Eigenmittelbeschlusses 2020 auf ihre Rechtsstel-
lung. Letztere wird im Falle eines Ultra-vires-Aktes dadurch berührt, dass jede offen-
sichtliche und strukturell bedeutsame Verletzung des Prinzips der begrenzten Einzel-
ermächtigung durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen
Union den Grundsatz der Volkssouveränität und damit das in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in
Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 Satz 1 und Art. 79 Abs. 3 GG verbürgte Recht aller
Bürgerinnen und Bürger beeinträchtigt, keiner Hoheitsgewalt unterworfen zu werden,
der sie nicht ausweichen können und die sie nicht prinzipiell personell und sachlich
zu gleichen Anteilen in Freiheit zu bestimmen vermögen (vgl. BVerfGE 142, 123
<191 Rn. 128, 209 Rn. 166>; 151, 202 <285 f. Rn. 117> - Europäische Bankenunion;
154, 17 <85 Rn. 99> - PSPP-Programm der EZB). Legitimiert ist nur, was Bundestag
und Bundesrat im Verfahren nach Art. 23 Abs. 1 GG als Integrationsprogramm fest-
gelegt haben. Daran vermag auch der Rückgriff auf einen vermeintlich spezielleren,
den Zustimmungsgesetzen zu den Verträgen vorgelagerten Rechtsanwendungsbe-
fehl auf der Grundlage von § 3 Abs. 1 IntVG schon wegen des Vorrangs der Verfas-
sung nichts zu ändern.

 Die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführer zu I. ist nach alledem zu bejahen.          115
Es macht in der Sache keinen Unterschied, ob – wie im Fall des SSM-VO-Gesetzes
– der deutsche Vertreter im Rat durch Gesetz zur Zustimmung zu einem Unions-



                                        75/124

rechtsakt ermächtigt wird oder – wie im Fall des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungs-
gesetzes – die Zustimmung unmittelbar durch Gesetz erteilt wird. Die Zulassung ei-
ner auf eine Verletzung des grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in
Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG ge-
stützten Verfassungsbeschwerde auch in dieser Konstellation bedeutet keine Über-
dehnung dieses Rechts. Sie gewährleistet vielmehr, dass das Recht auf demokrati-
sche Selbstbestimmung nicht ins Leere läuft.

  (2) Im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle kann schließlich auch ein Verstoß gegen        116
das sogenannte Bail-out-Verbot des Art. 125 Abs. 1 AEUV gerügt werden. Zwar hat
der Senat eine Verfassungsbeschwerde gegen das ESM-Gesetz, die eine Verletzung
von Art. 125 AEUV gerügt hatte, für unzulässig erklärt, weil Art. 125 AEUV es dem
deutschen Gesetzgeber nicht verwehrt, die Währungsunion in den jeweils maßgebli-
chen Verfahren umzugestalten (vgl. BVerfGE 132, 287 <292 Rn. 10>). Hier geht es
jedoch darum, dass das sogenannte Bail-out-Verbot in Art. 125 AEUV der Europäi-
schen Union bestimmte Maßnahmen wie die Anordnung einer Haftungsübernahme
durch die Union selbst oder die Mitgliedstaaten untersagt. Die Vorschrift normiert in-
soweit nicht nur Rechtmäßigkeitsanforderungen an die Ausgestaltung der unionalen
Finanzverfassung. Art. 125 AEUV kann so verstanden werden, dass er der Europäi-
schen Union bestimmte Maßnahmen ausdrücklich vorenthält, damit er seinen Zweck
erfüllen kann, die Mitgliedstaaten zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der
Währungsunion hinsichtlich der Bewertung ihrer Bonität den Kapitalmärkten auszu-
setzen (vgl. EuGH, Urteil vom 27. November 2012, Pringle, C-370/12,
EU:C:2012:756; Bandilla, in: Grabitz/Hilf/ Nettesheim, Das Recht der Europäischen
Union, Art. 125 AEUV Rn. 1 i.V.m. Art. 123 AEUV Rn. 1 f. <Mai 2011>; Kempen,
in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 125 AEUV Rn. 1; Häde, in: Calliess/Ruf-
fert, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2022, Art. 125 AEUV Rn. 1 f. i.V.m. Art. 123 AEUV Rn. 2).
Seine behauptete Verletzung kann daher auch Gegenstand einer Ultra-vires-Kontrol-
le sein.

                                          II.
 Für die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu II. gelten die obigen            117
Ausführungen im Wesentlichen entsprechend.

 Die Verfassungsbeschwerde ist auch insoweit hinreichend substantiiert, als der Be-      118
schwerdeführer zu II. eine Beeinträchtigung der haushaltspolitischen Gesamtverant-
wortung des Bundestages durch Art. 5 und Art. 9 Abs. 4 ff. Eigenmittelbeschluss
2020 rügt. Er führt unter Rückgriff auf die in der Rechtsprechung des Senats entwi-
ckelten verfassungsrechtlichen Maßstäbe an, dass sich der Bundestag mit seiner Zu-
stimmung zum Eigenmittelbeschluss 2020 in erheblichem Umfang zentraler Ent-
scheidungs-, Gestaltungs- und Kontrollkompetenzen begeben habe, die
Bundesrepublik Deutschland jedoch nicht für Entscheidungen haften dürfe, auf die
sie keinen Einfluss habe. Dies sei mit Blick auf die Nachschusspflichten bei Ausfall
einzelner Mitgliedstaaten jedoch der Fall, was umso schwerer wiege, als sich


                                        76/124

Deutschland dadurch über einen sehr langen Zeitraum in die Abhängigkeit von Ent-
scheidungen Dritter begebe und über Generationen hinweg einem Schulden- und
Haftungsmechanismus unterwerfe.

  Soweit der Beschwerdeführer zu II. geltend macht, dass die EURI-Verordnung nicht        119
auf Art. 122 AEUV gestützt werden könne, bezieht er sich auf eine Koppelung, die
der mit dem Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz gebilligte Eigenmittelbe-
schluss 2020 in Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 selbst vornimmt. Dort heißt es, dass die folgen-
de Regelung „ausschließlich zur Bewältigung der Folgen der COVID-19-Krise durch
die Verordnung des Rates zur Schaffung eines Aufbauinstruments der Europäischen
Union und die darin genannten sektoralen Rechtsvorschriften“ gelte. Ob diese Ver-
ordnung tatsächlich auf Art. 122 AEUV gestützt werden kann, kann daher als Vorfra-
ge auch für die kompetenzielle Beurteilung des Eigenmittelbeschlusses 2020 bedeut-
sam sein. Dass die Verausgabung der Mittel nicht in der EURI-Verordnung geregelt
ist, sondern durch Verordnungen gesteuert wird, die auf unterschiedliche Ermächti-
gungen gestützt sind, insbesondere auf Art. 175 Abs. 3 AEUV, ändert daran nichts.
Der Beschwerdeführer zu II. wendet sich insoweit gegen das Aufbauinstrument als
solches und nicht gegen dessen Umsetzung im Detail. Gegenstand der Verfassungs-
beschwerde ist das vom Bundestag beschlossene Eigenmittelbeschluss-Ratifizie-
rungsgesetz. Mit diesem wurde dem Eigenmittelbeschluss 2020 zugestimmt, der in
Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 auf die EURI-Verordnung Bezug nimmt.

                                          C.
  Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet. Das Eigenmittelbeschluss-Ratifi-           120
zierungsgesetz verletzt die Beschwerdeführer nach Maßgabe der vom Senat zur Ul-
ta-vires- und zur Identitätskontrolle entwickelten Maßstäbe (I.) nicht in ihren Rechten
aus Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG.
Unter Zugrundelegung der von der Europäischen Kommission und der Bundesregie-
rung dargelegten Auslegung des Eigenmittelbeschlusses 2020 stellt dieser – seine
strukturelle Bedeutsamkeit für die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen
Union und den Mitgliedstaaten unterstellt – weder eine offensichtliche Überschrei-
tung der Ermächtigung aus Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 in Verbindung mit Art. 122
Abs. 1 und Abs. 2 AEUV dar (II.1.), noch beeinträchtigt er die haushaltspolitische Ge-
samtverantwortung des Deutschen Bundestages (II.2.). Einer Vorlage an den Ge-
richtshof der Europäischen Union bedarf es nicht (III.).

                                          I.
  1. Das Recht auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in            121
Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG vermittelt den Bür-
gerinnen und Bürgern nicht nur Schutz vor einer substantiellen Erosion der Gestal-
tungsmacht des Deutschen Bundestages, sondern auch ein Recht darauf, dass Or-
gane, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union nur die
Zuständigkeiten ausüben, die ihnen nach Maßgabe des Art. 23 Abs. 1 GG übertra-



                                        77/124

gen worden sind (vgl. BVerfGE 142, 123 <173 Rn. 80 ff.>; 146, 216 <251 Rn. 50>;
151, 202 <275 Rn. 92> - Europäische Bankenunion; 157, 332 <380 Rn. 82> - ERatG
– eA). Dieses Recht wird verletzt, wenn Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen
der Europäischen Union Maßnahmen treffen, die vom Integrationsprogramm nicht
gedeckt sind (vgl. BVerfGE 75, 223 <235, 242>; 89, 155 <188>; 123, 267 <353>;
126, 286 <302 ff.>; 134, 366 <382 ff. Rn. 23 ff.>; 142, 123 <203 Rn. 153>; 146, 216
<252 f. Rn. 52 f.>; 151, 202 <275 Rn. 92> - Europäische Bankenunion; 157, 332
<380 Rn. 82> - ERatG – eA), oder wenn beim Vollzug des Integrationsprogramms
die Grenzen des Art. 79 Abs. 3 GG nicht beachtet werden (vgl. BVerfGE 123, 267
<353>; 126, 286 <302>; 133, 277 <316>; 134, 366 <382 Rn. 22, 384 ff. Rn. 27 ff.>;
140, 317 <336 ff. Rn. 40 ff.>; 142, 123 <203 Rn. 153>; 146, 216 <253 Rn. 54>; 151,
202 <275 Rn. 92> - Europäische Bankenunion; 157, 332 <380 Rn. 82> - ERatG –
eA).

  Der Vorrang der Verfassung (Art. 20 Abs. 3 GG) verpflichtet die Verfassungsorga-      122
ne, auch bei ihrer Mitwirkung am Vollzug des Integrationsprogramms sowie bei des-
sen näherer Ausgestaltung und Fortentwicklung dafür zu sorgen, dass dessen Gren-
zen gewahrt werden (vgl. BVerfGE 123, 267 <351 ff., 435>; 129, 124 <180 f.>; 135,
317 <399 ff. Rn. 159 ff.>; 142, 123 <208 Rn. 164>; 151, 202 <296 f. Rn. 141> - Eu-
ropäische Bankenunion). Ihnen obliegt insoweit eine dauerhafte Verantwortung für
die Einhaltung des Integrationsprogramms durch Organe, Einrichtungen und sonsti-
ge Stellen der Europäischen Union (vgl. BVerfGE 123, 267 <352 ff., 389 ff., 413 ff.>;
126, 286 <307>; 129, 124 <181>; 132, 195 <238 f. Rn. 105>; 134, 366 <394 f. Rn.
47>; 142, 123 <208 Rn. 165>; 151, 202 <296 f. Rn. 141> - Europäische Bankenuni-
on). Diese verpflichtet sie – den grundrechtlichen Schutzpflichten nicht unähnlich –,
sich dort schützend und fördernd vor die durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung
mit Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechtspositionen der Einzelnen zu stellen,
wo diese nicht selbst für ihre Integrität sorgen können (vgl. BVerfGE 142, 123 <209
Rn. 166>; 151, 202 <297 Rn. 142> - Europäische Bankenunion). Der Verpflichtung
der Verfassungsorgane entspricht daher ein in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verankertes
Recht der wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürger, dass die Verfassungsorgane
dafür sorgen, dass die mit dem Vollzug des Integrationsprogramms verbundenen
Einschränkungen ihres Anspruchs auf demokratische Selbstbestimmung nicht wei-
tergehen, als dies durch die zulässige Übertragung von Hoheitsrechten auf die Euro-
päische Union gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 151, 202 <297 Rn. 142> - Europäische
Bankenunion).

 Für den Bundestag ergibt sich aus Art. 23 Abs. 2 und Abs. 3 GG daher nicht nur         123
das Recht, in Angelegenheiten der Europäischen Union mitzuwirken (vgl. BVerfGE
131, 152 <196 ff.>; 132, 195 <260 Rn. 156, 271 f. Rn. 181 f.>; 135, 317 <402 f.
Rn. 166, 420 Rn. 213, 428 Rn. 232 f.>; 157, 1 <23 Rn. 70> - CETA-Organstreit I),
sondern auch die Pflicht, dieses Recht im Rahmen seiner Integrationsverantwortung
effektiv wahrzunehmen (vgl. BVerfGE 134, 366 <395 f. Rn. 48 f.>; 146, 216 <250 ff.
Rn. 47 ff.>; 151, 202 <296 ff. Rn. 141 ff., 332 f. Rn. 218> - Europäische Bankenuni-



                                       78/124

on; 157, 1 <22 f. Rn. 69 f.> - CETA-Organstreit I; 158, 89 <122 ff. Rn. 91 ff., 130 Rn.
110> - PSPP – Vollstreckungsanordnung).

 2. Nach Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG muss jede in Deutschland ausgeübte öffentliche          124
Gewalt auf seine Bürgerinnen und Bürger zurückführbar sein (vgl. BVerfGE 83, 37
<50 f.>; 93, 37 <66>; 130, 76 <123>; 137, 185 <232 Rn. 131>; 139, 194 <224
Rn. 106>; 142, 123 <191 Rn. 128>; 151, 202 <285 Rn. 117> - Europäische Banken-
union; 154, 17 <85 Rn. 99> - PSPP-Programm der EZB). Damit gewährleistet das
Grundgesetz deren Anspruch auf freie und gleiche Teilhabe an der Legitimation und
Beeinflussung der sie betreffenden Hoheitsgewalt. Der Grundsatz der Volkssouverä-
nität schließt es aus, dass Bürgerinnen und Bürger einer öffentlichen Gewalt unter-
worfen werden, der sie nicht ausweichen können und die sie nicht prinzipiell perso-
nell und sachlich zu gleichem Anteil in Freiheit zu bestimmen vermögen (vgl.
BVerfGE 123, 267 <341>; 142, 123 <191 Rn. 128>; 151, 202 <285 f. Rn. 117> - Eu-
ropäische Bankenunion; 154, 17 <85 Rn. 99> - PSPP-Programm der EZB).

  a) Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 sowie Art. 79      125
Abs. 3 GG schützt insoweit auch vor einer eigenmächtigen Inanspruchnahme hoheit-
licher Befugnisse durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäi-
schen Union (vgl. BVerfGE 134, 366 <397 Rn. 53>; 142, 123 <194 Rn. 135>; 151,
202 <275 Rn. 92> - Europäische Bankenunion; 154, 17 <88 Rn. 106> - PSPP-Pro-
gramm der EZB). Nehmen diese Aufgaben und Befugnisse in Anspruch, die ihnen
das im Zustimmungsgesetz niedergelegte Integrationsprogramm nicht überträgt, so
verletzen sie damit den durch Art. 1 Abs. 1 GG geschützten Kern der Volkssouverä-
nität (vgl. BVerfGE 123, 267 <372>; 129, 300 <336 ff.>; 135, 259 <294 Rn. 71>; 142,
123 <194 Rn. 135>).

  b) Dem entsprechen die Bestimmungen des EU-Vertrags. Die Europäische Union              126
ist eine Rechtsgemeinschaft (Art. 2 Satz 1 EUV; vgl. EuGH, Urteil vom 23. April 1986,
Les Verts/Parlament, C-294/83, EU:C:1986:166, Rn. 23). Sie ist insbesondere durch
das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2
Satz 1 EUV; vgl. BVerfGE 75, 223 <242>; 89, 155 <187 f., 192, 199>; 123, 267
<349>; 126, 286 <302>; 134, 366 <384 Rn. 26>; 142, 123 <199 Rn. 144>) und die
europäischen Grundrechte gebunden und achtet die Verfassungsidentität der Mit-
gliedstaaten, auf denen sie beruht (vgl. im Einzelnen Art. 4 Abs. 2 Satz 1, Art. 5
Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1, Art. 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 EUV; vgl. BVerfGE
126, 286 <303>; 142, 123 <199 Rn. 144>). Das Unionsrecht bleibt – auch soweit es
als autonome (Teilrechts-)Ordnung bezeichnet wird (vgl. BVerfGE 123, 267 <348 f.>)
– von einer vertraglichen Ermächtigung abhängig. Für eine Erweiterung ihrer Befug-
nisse sind die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union
daher auf Vertragsänderungen angewiesen, die von den Mitgliedstaaten nach Maß-
gabe der für sie jeweils geltenden verfassungsrechtlichen Bestimmungen vorgenom-
men und verantwortet werden (vgl. insbesondere Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2, Abs. 6
UAbs. 2 Satz 3, Abs. 7 UAbs. 3 EUV; vgl. BVerfGE 142, 123 <199 Rn. 144>).



                                        79/124

 Eine wirksame Ermächtigung für die Ausübung öffentlicher Gewalt ist auch ein Ge-       127
bot der Rechtsstaatlichkeit (Art. 2 EUV, Art. 20 Abs. 3 GG), so dass sich Maßnahmen
von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union, die auf
Kompetenzüberschreitungen beruhen, weder auf eine gültige Aufgabenzuweisung
durch die Verträge in Verbindung mit dem jeweiligen Zustimmungsgesetz stützen
können (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 EUV) noch Eingriffe in die Rechtssphäre der Bürgerin-
nen und Bürger zu rechtfertigen vermögen (vgl. BVerfGE 134, 366 <388 Rn. 30>;
142, 123 <202 Rn. 152>).

 c) Das Bundesverfassungsgericht prüft die Einhaltung des im Zustimmungsgesetz          128
zu den europäischen Verträgen niedergelegten Integrationsprogramms im Rahmen
der Ultra-vires-Kontrolle (vgl. BVerfGE 151, 202 <296 Rn. 140> - Europäische Ban-
kenunion; 154, 17 <88 ff. Rn. 105 ff.> - PSPP-Programm der EZB) und trägt so zur
Sicherstellung eines hinreichenden demokratischen Legitimationsniveaus bei dessen
Vollzug und damit der Rahmenbedingungen für das Unionsrecht und seinen Anwen-
dungsvorrang (vgl. BVerfGE 142, 123 <199 Rn. 145>; 158, 210 <239 ff. Rn. 73 f.> -
Einheitliches Patentgericht II – eA) sowie zur Gewährleistung des Grundsatzes der
Rechtsstaatlichkeit bei.

 Die Ultra-vires-Kontrolle setzt – wegen der engen inhaltlichen Begrenzung des in       129
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3
GG niedergelegten Rechts auf demokratische Selbstbestimmung – eine hinreichend
qualifizierte Kompetenzüberschreitung voraus, weil nur dann davon die Rede sein
kann, dass die Bürgerinnen und Bürger in Ansehung einer Maßnahme von Organen,
Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union einer politischen Ge-
walt unterworfen werden, der sie nicht ausweichen können und die sie nicht prinzipi-
ell personell und sachlich zu gleichem Anteil in Freiheit zu bestimmen vermögen (vgl.
BVerfGE 142, 123 <200 Rn. 147>; 154, 17 <85 Rn. 99, 90 Rn. 110> - PSPP-Pro-
gramm der EZB). Damit wird zugleich die Aufgabenzuweisung an den Gerichtshof
der Europäischen Union gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV gewahrt (vgl. BVerfGE
126, 286 <307>; 142, 123 <200 f. Rn. 149>; 154, 17 <92 Rn. 112> - PSPP-Pro-
gramm der EZB). Eine qualifizierte Kompetenzüberschreitung muss offensichtlich
und für die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitglied-
staaten von struktureller Bedeutung sein (vgl. BVerfGE 154, 17 <90 Rn. 110> -
PSPP-Programm der EZB).

 aa) Eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Euro-           130
päischen Union liegt offensichtlich außerhalb der übertragenen Kompetenzen (vgl.
BVerfGE 123, 267 <353, 400>; 126, 286 <304>; 134, 366 <392 Rn. 37>; 142, 123
<200 Rn. 148>; 151, 202 <300 f. Rn. 151> - Europäische Bankenunion; 154, 17 <90
Rn. 110> - PSPP-Programm der EZB), wenn sich die Kompetenz – bei Anwendung
allgemeiner methodischer Standards – unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt be-
gründen lässt (vgl. BVerfGE 126, 286 <308>; 142, 123 <200 Rn. 149>; 151, 202
<300 Rn. 151> - Europäische Bankenunion).



                                       80/124

  Die Annahme einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung setzt allerdings nicht      131
voraus, dass zu einer Frage keine unterschiedlichen Rechtsauffassungen vertreten
werden. Dass Stimmen im Schrifttum, der Politik oder den Medien einer Maßnahme
Unbedenklichkeit attestieren, hindert die Feststellung einer offensichtlichen Kompe-
tenzüberschreitung noch nicht. Offensichtlich kann die Annahme einer Kompetenz-
überschreitung auch sein, wenn sie das Ergebnis einer sorgfältigen und detailliert be-
gründeten Auslegung ist. Insoweit gelten bei der Ultra-vires-Kontrolle die allgemeinen
Grundsätze (vgl. BVerfGE 142, 123 <201 Rn. 150>; 151, 202 <301 Rn. 152> - Euro-
päische Bankenunion; 154, 17 <92 f. Rn. 113> - PSPP-Programm der EZB; stRspr).

  bb) Eine strukturell bedeutsame Verschiebung zulasten mitgliedstaatlicher Kompe-       132
tenzen liegt vor, wenn die Kompetenzüberschreitung im Hinblick auf das Prinzip der
begrenzten Einzelermächtigung und die rechtsstaatliche Gesetzesbindung erheblich
ins Gewicht fällt. Davon ist auszugehen, wenn die Inanspruchnahme der Kompetenz
eine Vertragsänderung nach Art. 48 EUV oder die Inanspruchnahme einer Evolutiv-
klausel erforderte (vgl. BVerfGE 126, 286 <309>; 151, 202 <301 Rn. 153> - Europäi-
sche Bankenunion; 154, 17 <90 Rn. 110 - PSPP-Programm der EZB; vgl. auch
EuGH, Gutachten 2/94 vom 28. März 1996, EMRK-Beitritt, Slg. 1996, I-1783
<1788 Rn. 30>), für Deutschland also ein Tätigwerden des Gesetzgebers, sei es
nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, sei es nach Maßgabe des Integrationsverantwor-
tungsgesetzes (vgl. BVerfGE 89, 155 <210>; 142, 123 <201 f. Rn. 151>; 151, 202
<301 Rn. 153> - Europäische Bankenunion; 154, 17 <90 Rn. 110> - PSPP-Pro-
gramm der EZB).

  3. Das Recht auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in           133
Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG wird ferner verletzt,
wenn Maßnahmen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Europäi-
schen Union die Grenze der durch Art. 79 Abs. 3 GG (i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3
GG) für unantastbar erklärten Grundsätze des Art. 20 GG berühren, namentlich wenn
durch sie die Gestaltungsmacht des Bundestages substantiell eingeschränkt wird
(vgl. BVerfGE 151, 202 <302 Rn. 155> - Europäische Bankenunion; 154, 17 <93 f.
Rn. 114 f.> - PSPP-Programm der EZB; 157, 332 <381 Rn. 84> - ERatG – eA).

  a) Das Budgetrecht des Deutschen Bundestages (vgl. BVerfGE 123, 267 <359>;             134
129, 124 <177, 181>; 157, 332 <381 Rn. 84> - ERatG – eA) und dessen haushalts-
politische Gesamtverantwortung sind als unverfügbarer Teil des grundgesetzlichen
Demokratieprinzips durch Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG geschützt (vgl.
BVerfGE 123, 267 <359>; 129, 124 <177>; 132, 195 <239 Rn. 106>; 135, 317 <399
f. Rn. 161>; 142, 123 <195 Rn. 138>; 146, 216 <253 f. Rn. 54>; 151, 202 <288 f. Rn.
123> - Europäische Bankenunion; 154, 17 <87 Rn. 104> - PSPP-Programm der EZB;
157, 332 <381 Rn. 84> - ERatG – eA). Es gehört zum änderungsfesten Kern von Art.
20 Abs. 1 und Abs. 2 GG, dass der Bundestag dem Volk gegenüber verantwortlich
über alle wesentlichen Einnahmen und Ausgaben entscheidet (vgl. BVerfGE 70, 324
<355 f.>; 79, 311 <329>; 129, 124 <177>; 142, 123 <195 Rn. 138>; 151, 202 <288
Rn. 123> - Europäische Bankenunion; 154, 17 <87 Rn. 104> - PSPP-Programm der


                                        81/124

EZB; 157, 332 <381 Rn. 84> - ERatG – eA), über die Summe der Belastungen der
Bürgerinnen und Bürger und über wesentliche Ausgaben des Staates befindet (vgl.
BVerfGE 123, 267 <361>; 151, 202 <288 f. Rn. 123> - Europäische Bankenunion;
157, 332 <381 Rn. 84> - ERatG – eA; stRspr). Vor diesem Hintergrund liegt eine Ver-
letzung des Demokratieprinzips vor, wenn die Festlegung von Abgaben in Art und
Höhe in wesentlichem Umfang supranationalisiert und damit der Dispositionsbefug-
nis des Bundestages entzogen würde (vgl. BVerfGE 129, 124 <179>; 151, 202 <288
f. Rn. 123> - Europäische Bankenunion; 154, 17 <87 Rn. 104> - PSPP-Programm
der EZB; 157, 332 <382 Rn. 85> - ERatG – eA).

  Es dürfen keine dauerhaften Mechanismen begründet werden, die auf eine Haf-          135
tungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Staaten, zwischenstaatlicher
Einrichtungen oder internationaler Organisationen hinauslaufen, vor allem, wenn sie
mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind. Jede ausgabenwirksame
solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs im unionalen und inter-
nationalen Bereich muss vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden. Soweit über-
staatliche Vereinbarungen getroffen werden, die aufgrund ihrer Größenordnungen für
das Budgetrecht von struktureller Bedeutung sein können, etwa durch Übernahme
von Bürgschaften, deren Einlösung die Haushaltsautonomie gefährden kann, oder
durch Beteiligung an entsprechenden Finanzsicherungssystemen, bedarf nicht nur
jede einzelne Disposition der Zustimmung des Bundestages; es muss darüber hin-
aus gesichert sein, dass weiterhin hinreichender parlamentarischer Einfluss auf die
Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln besteht (vgl.
BVerfGE 132, 195 <241 Rn. 110>; 135, 317 <402 Rn. 165>; 157, 332 <381 f. Rn.
85> - ERatG – eA; vgl. auch BVerfGE 129, 124 <180 f.>).

  Ob und inwieweit sich unmittelbar aus dem Demokratieprinzip eine justiziable quan-   136
titative Begrenzung der Übernahme von Zahlungsverpflichtungen oder Haftungszu-
sagen herleiten lässt, hat der Senat bislang nicht entschieden. Insoweit kann es je-
denfalls lediglich auf eine evidente Überschreitung von äußersten Grenzen
ankommen (vgl. BVerfGE 129, 124 <182>; 132, 195 <242 Rn. 112>; 157, 332 <387
Rn. 96> - ERatG – eA). Eine unmittelbar aus dem Demokratieprinzip folgende Ober-
grenze könnte allenfalls überschritten sein, wenn sich die Zahlungsverpflichtungen
und Haftungszusagen im Eintrittsfall so auswirkten, dass die Haushaltsautonomie für
einen nennenswerten Zeitraum nicht nur eingeschränkt würde, sondern praktisch
vollständig leerliefe (vgl. BVerfGE 129, 124 <183>; 132, 195 <242 Rn. 112>; 135,
317 <405 Rn. 174>; 157, 332 <387 Rn. 96> - ERatG – eA).

 Ob der Umfang von Zahlungsverpflichtungen und Haftungszusagen zu einer Entäu-         137
ßerung der Haushaltsautonomie des Bundestages führen kann, hat in erster Linie der
Gesetzgeber zu entscheiden, der insoweit – namentlich mit Blick auf die Frage der
Eintrittsrisiken und die zu erwartenden Folgen für die Handlungsfreiheit des Haus-
haltsgesetzgebers – über einen weiten Einschätzungsspielraum verfügt, den das
Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zu beachten hat. Das gilt auch für die Ab-
schätzung der künftigen Schuldentragfähigkeit des Bundeshaushalts und des wirt-


                                       82/124

schaftlichen Leistungsvermögens der Bundesrepublik Deutschland (vgl. BVerfGE
129, 124 <182 f.>; 157, 332 <387 Rn. 97> - ERatG – eA), einschließlich der Berück-
sichtigung der Folgen alternativer Handlungsoptionen (vgl. BVerfGE 132, 195 <242
f. Rn. 113>; 157, 332 <387 Rn. 97> - ERatG – eA).

  b) Die Wahrung der von Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Grundsätze prüft das Bun-         138
desverfassungsgericht auch in Ansehung von Maßnahmen von Organen, Einrichtun-
gen und sonstigen Stellen der Europäischen Union im Rahmen der Identitätskontrol-
le (vgl. BVerfGE 140, 317 <337 Rn. 43, 341 Rn. 49>; 151, 202 <287 Rn. 120, 324 ff.
Rn. 203 ff.> - Europäische Bankenunion).

  3. Die Ultra-vires- und die Identitätskontrolle sind zurückhaltend und europarechts-   139
freundlich anzuwenden. Dies setzt voraus, dass der Gerichtshof der Europäischen
Union, soweit erforderlich, im Wege eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art.
267 Abs. 3 AEUV mit der Sache befasst wird und das Bundesverfassungsgericht sei-
ner Prüfung die Maßnahme in der Auslegung zugrunde legt, die ihr in dem Vorabent-
scheidungsverfahren durch den Gerichtshof gegeben wird (vgl. BVerfGE 126, 286
<304>; 134, 366 <382 ff. Rn. 22 ff.>; 142, 123 <204 Rn. 156>).

 4. Welche Verpflichtungen mit der Integrationsverantwortung der Verfassungsorga-        140
ne konkret verbunden sind, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab (vgl.
BVerfGE 157, 1 <22 ff. Rn. 69 ff.> - CETA-Organstreit I).

 a) An einem Ultra-vires-Akt von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der        141
Europäischen Union oder einer Maßnahme, die die Identität des Grundgesetzes be-
rührt, dürfen die Verfassungsorgane nicht mitwirken (vgl. BVerfGE 151, 202 <297 f.
Rn. 144, 321 Rn. 194> - Europäische Bankenunion; 157, 1 <27 Rn. 81> - CETA-Or-
ganstreit I). Sie müssen ihnen entgegentreten (vgl. BVerfGE 142, 123 <207 f. Rn.
163 ff.>; 151, 202 <276 Rn. 94> - Europäische Bankenunion; 157, 1 <27 Rn. 81> -
CETA-Organstreit I), sich aktiv mit der Frage auseinandersetzen, wie die Integrität
der Verfassungsordnung wiederhergestellt werden kann, und eine positive Entschei-
dung darüber treffen, welche Wege dafür beschritten werden sollen (vgl. BVerfGE
154, 17 <88 f. Rn. 107, 150 Rn. 231> - PSPP-Programm der EZB; 157, 1 <27
Rn. 81> - CETA-Organstreit I).

  b) Im Übrigen verfügen die Verfassungsorgane insoweit über einen weiten Ein-           142
schätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum; vorhandene Risiken müssen sie
erwägen und politisch verantworten (vgl. BVerfGE 125, 39 <78>; 142, 123 <210 Rn.
169>; 151, 202 <299 Rn. 148> - Europäische Bankenunion; 154, 17 <89 f. Rn. 109>
- PSPP-Programm der EZB; 157, 1 <23 Rn. 71 f.> - CETA-Organstreit I; 158, 89 <122
Rn. 90> - PSPP – Vollstreckungsanordnung).

 aa) Zur Einhaltung des Integrationsprogramms können sie Ultra-vires-Akte von Or-        143
ganen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union nachträglich le-
gitimieren, indem sie eine – die Grenzen von Art. 79 Abs. 3 GG wahrende – Ände-
rung des Primärrechts anstoßen und die in Anspruch genommenen Hoheitsrechte im



                                        83/124

Verfahren nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 GG förmlich übertragen (vgl.
BVerfGE 146, 216 <250 Rn. 48>; 151, 202 <299 Rn. 148> - Europäische Bankenuni-
on; 157, 1 <25 Rn. 78> - CETA-Organstreit I; 158, 89 <122 Rn. 91> - PSPP – Voll-
streckungsanordnung). Soweit dies nicht möglich oder nicht gewollt ist, sind sie da-
gegen grundsätzlich verpflichtet, im Rahmen ihrer Kompetenzen mit rechtlichen oder
politischen Mitteln auf die Aufhebung der vom Integrationsprogramm nicht gedeckten
Maßnahmen hinzuwirken sowie – solange diese fortwirken – geeignete Vorkehrun-
gen dafür zu treffen, dass ihre innerstaatlichen Auswirkungen so weit wie möglich
begrenzt bleiben (vgl. BVerfGE 134, 366 <395 f. Rn. 49>; 142, 123 <209 f. Rn. 167,
211 Rn. 170>; 146, 216 <251 Rn. 49>; 151, 202 <297 Rn. 141> - Europäische Ban-
kenunion; 154, 17 <150 Rn. 231> - PSPP-Programm der EZB; 157, 1 <25 f. Rn. 78>
- CETA-Organstreit I; 158, 89 <122 f. Rn. 91> - PSPP – Vollstreckungsanordnung).

  Hierzu verfügen Bundesregierung und Bundestag über eine Reihe von Mitteln, de-         144
rer sie sich bedienen beziehungsweise deren Einsatz sie anregen oder bewirken
können. Dazu zählen eine Klage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union (Art.
263 Abs. 1 AEUV), die Beanstandung der fraglichen Maßnahme gegenüber den han-
delnden und den sie kontrollierenden Stellen, das Stimmverhalten in den Entschei-
dungsgremien der Europäischen Union einschließlich der Ausübung von Vetorech-
ten, Vorstöße zur Vertragsänderung (vgl. Art. 48, 50 EUV) sowie Weisungen an
nachgeordnete Stellen, die in Rede stehende Maßnahme nicht anzuwenden (vgl.
BVerfGE 142, 123 <211 f. Rn. 171>; 157, 1 <26 Rn. 79> - CETA-Organstreit I; 158,
89 <123 Rn. 92> - PSPP – Vollstreckungsanordnung).

  Der Bundestag kann sein Frage-, Debatten- und Entschließungsrecht ausüben, das         145
ihm auch zur Kontrolle des Handelns der Bundesregierung in Angelegenheiten der
Europäischen Union zusteht. Er kann der Bundesregierung seine Auffassung jeder-
zeit durch Beschluss mitteilen (Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG, § 75 Abs. 1 Buchstabe d,
Abs. 2 Buchstabe c GO-BT) oder ein Gesetz erlassen. Im Übrigen kann er sich – je
nach Bedeutung und Tragweite der Angelegenheit – der Subsidiaritätsklage (Art. 23
Abs. 1a GG i.V.m. Art. 12 Buchstabe b EUV und Art. 8 Subsidiaritätsprotokoll), des
Enquêterechts (Art. 44 GG) oder eines Misstrauensvotums (Art. 67 GG) bedienen
(vgl. BVerfGE 157, 1 <26 Rn. 79> - CETA-Organstreit I). Bei einem vom Bundesver-
fassungsgericht festgestellten Ultra-vires-Handeln oder einer Berührung der Verfas-
sungsidentität bedarf es jedenfalls einer Plenardebatte, da der Bundestag seine Re-
präsentationsfunktion     grundsätzlich    in   seiner    Gesamtheit      wahrnimmt.
Entscheidungen von erheblicher Tragweite wie die Entschließung darüber, welche
Wege zur Wiederherstellung der Kompetenzordnung beschritten werden sollen, hat
grundsätzlich ein Verfahren vorauszugehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bie-
tet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung da-
zu veranlasst, Notwendigkeit und Umfang der zu beschließenden Maßnahmen in öf-
fentlicher Debatte zu klären (vgl. BVerfGE 142, 123 <212 f. Rn. 172 f.>; 157, 1 <26 f.
Rn. 80> - CETA-Organstreit I; 158, 89 <123 f. Rn. 93> - PSPP – Vollstreckungsan-
ordnung).



                                        84/124

  bb) Eine Verletzung der unter anderem aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG abgeleiteten        146
Integrationsverantwortung liegt – ähnlich wie eine Verletzung (anderer) grundrechtli-
cher Schutzpflichten – allerdings erst dann vor, wenn es an jeglichen Schutzvorkeh-
rungen fehlt, die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet
oder völlig unzureichend sind oder wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurück-
bleiben (vgl. BVerfGE 142, 123 <210 f. Rn. 169>; 151, 202 <299 Rn. 148> - Europäi-
sche Bankenunion; 157, 1 <23 f. Rn. 73> - CETA-Organstreit I; 158, 89 <124 Rn. 94>
- PSPP – Vollstreckungsanordnung).

                                          II.
 Nach diesen Maßstäben stellt der dem Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz          147
zugrundeliegende Eigenmittelbeschluss 2020 jedenfalls keine offensichtliche und
strukturell bedeutsame Überschreitung des geltenden Integrationsprogramms der
Europäischen Union dar (1.). Er berührt auch nicht die Verfassungsidentität des
Grundgesetzes im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG (2.) und beeinträchtigt die Beschwer-
deführer zu I. und zu II. daher nicht in ihrem Recht auf demokratische Selbstbestim-
mung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 sowie
Art. 79 Abs. 3 GG (3.).

  1. Der Eigenmittelbeschluss 2020 ist auf Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 in Verbindung      148
mit Art. 122 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV gestützt. Er ermächtigt in seinem Art. 5 Abs. 1
UAbs. 1 Buchstabe a die Europäische Kommission zur Aufnahme von Krediten im
Namen der Europäischen Union von bis zu 750 Milliarden Euro zu Preisen von 2018
(vgl. auch Erwägungsgrund 14 zum Eigenmittelbeschluss 2020; Art. 2 Abs. 1 UAbs.
1 EURI-VO). Von diesen Mitteln können bis zu 360 Milliarden Euro zu Preisen von
2018 für die Gewährung von Darlehen und bis zu 390 Milliarden Euro zu Preisen von
2018 für Ausgaben verwendet werden (Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe b Eigenmit-
telbeschluss 2020; vgl. auch Erwägungsgrund 14 zum Eigenmittelbeschluss 2020;
Art. 2 Abs. 2, Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 EURI-VO; Art. 6 Abs. 1 RRF-VO). Nach Art. 4
Eigenmittelbeschluss 2020 darf die Union die an den Kapitalmärkten aufgenomme-
nen Mittel nicht zur Finanzierung operativer Ausgaben verwenden.

 Darin liegt jedenfalls im Ergebnis keine offensichtliche Verletzung des Integrations-   149
programms. Zwar enthalten die Verträge keine Einzelermächtigung im Sinne von Art.
5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV, die die Europäische Union berechtigen würde, Kre-
dite an den Kapitalmärkten aufzunehmen (a). Ausnahmsweise kommt jedoch die Auf-
nahme von Krediten als sonstige Einnahmen im Sinne von Art. 311 Abs. 2 AEUV in
Betracht, wenn die Ermächtigung zur Kreditaufnahme im Eigenmittelbeschluss vor-
gesehen ist, die Mittel ausschließlich zweckgebunden für eine der Europäischen Uni-
on zugewiesene Einzelermächtigung eingesetzt werden, die Kreditaufnahme zeitlich
befristet und der Höhe nach begrenzt ist und die Summe der sonstigen Mittel den
Umfang der Eigenmittel nicht übersteigt. Ob Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 diese
Anforderungen erfüllt, erscheint vor allem im Hinblick auf die Tatbestandsvorausset-
zungen von Art. 122 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV und die Summe der Eigenmittel frag-


                                        85/124

lich, ist jedoch nicht offensichtlich ausgeschlossen (b). Auch eine Umgehung des Art.
125 Abs. 1 AEUV erscheint nicht ausgeschlossen, ist jedoch ebenfalls nicht offen-
sichtlich (c).

 a) Die Verträge enthalten keine Kompetenz im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und        150
Abs. 2 EUV, die die Europäische Union ermächtigte, Kredite an den Kapitalmärkten
aufzunehmen.

  aa) Da eine solche Ermächtigung nach der Regelungssystematik der Art. 4 Abs. 1        151
und Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV jedoch erforderlich wäre, damit Organe,
Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union tätig werden können,
wird daraus überwiegend ein allgemeines Verschuldungsverbot entnommen. In die-
sem Sinne bestimmt Art. 17 Abs. 2 der Haushaltsordnung der Europäischen Union
(vgl. Verordnung <EU, Euratom> 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 18. Juli 2018 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan
der Union, zur Änderung der Verordnung <EU> Nr. 1296/2013, <EU> Nr. 1301/2013,
<EU> Nr. 1303/2013, <EU> Nr. 1304/2013, <EU> Nr. 1309/2013, <EU> Nr. 1316/
2013, <EU> Nr. 223/2014, <EU> Nr. 283/2014 und des Beschlusses Nr. 541/2014/
EU sowie zur Aufhebung der Verordnung <EU, Euratom> Nr. 966/2012, ABl EU Nr. L
193, S. 1 <36>) – wenn auch nur kraft einer sekundärrechtlichen Anordnung –, dass
die Europäische Union nicht befugt ist, im Rahmen des Haushalts Kredite aufzuneh-
men.

  Von einem allgemeinen Verschuldungsverbot der Europäischen Union gehen auch           152
ihre Organe selbst aus (vgl. Leino-Sandberg/Ruffert, Common Market Law Review
59 <2022>, S. 433 <451 f.>), wie der Vertreter der Europäischen Kommission in der
mündlichen Verhandlung noch einmal unterstrichen hat (vgl. Europäische Kommissi-
on, Fragen und Antworten: Next Generation EU – Rechtliche Ausgestaltung, 9. Juni
2020, QANDA/20/1024; vgl. auch Rat der Europäischen Union, Gutachten des Juris-
tischen Dienstes, 24. Juni 2020, 9062/20, Rn. 57 Fn. 39). Ohne eine Änderung der
Verträge sei es ausgeschlossen, eine Kreditfinanzierung der Europäischen Union zu
verstetigen. Diese dürfe nach Auffassung der Europäischen Kommission daher nicht
zum Normalfall werden.

  Auch im – vor allem deutschsprachigen – Schrifttum wird ein Verschuldungsverbot       153
für die Europäische Union angenommen, dessen Reichweite allerdings umstritten ist.
Teilweise wird ein solches pauschal (vgl. Hobe/Fremuth, Europarecht, 10. Aufl. 2020,
S. 108 Rn. 7; Wimmel, DÖV 2020, S. 769 <778>), teilweise unter Berufung auf Art.
310 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV bejaht (vgl. Feld/Necker, Fiskalföderalismus in der Euro-
päischen Union: Herausforderungen für die Reform der Finanzverfassung der EU,
2011, S. 30; Becker, Das Finanz- und Haushaltssystem der Europäischen Union,
2014, S. 39; Neckenich, in: Kube/Reimer, Geprägte Freiheit 2019/20, Heidelberger
Beiträge zum Finanz- und Steuerrecht, 2020, S. 127 f.; Herdegen, Europarecht,
23. Aufl. 2022, § 11 Rn. 12). Stimmen im Schrifttum sehen jedenfalls die Aufnahme
von Anleihen zur allgemeinen (nicht zweckgebundenen) Haushaltsfinanzierung als



                                       86/124

nicht von Art. 311 Abs. 3 AEUV gedeckt an (vgl. Scheibe, Die Anleihekompetenzen
der Gemeinschaftsorgane nach dem EWG-Vertrag, 1988, S. 232 ff.; Ohler, Die fis-
kalische Integration in der Europäischen Gemeinschaft, 1997, S. 366 ff.; Gesmann-
Nuissl, Die Verschuldungsbefugnis der Europäischen Union, 1999, S. 75 ff.; Magie-
ra, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 311 AEUV
Rn. 24 <Mai 2022>).

  In ausländischen amtlichen Veröffentlichungen und im fremdsprachigen Schrifttum         154
wird die Verschuldung der Europäischen Union überwiegend mit Blick auf das NGEU
thematisiert (vgl. z.B. Cabannes, Crise sanitaire du Covid-19 et dette de l’Etat: quel-
ques rapides constats, Revue générale du droit on line, 2020, numéro 52707; Núñez
Ferrer, Reading between the lines of Council agreement on the MFF and Next Gene-
ration EU, CEPS Policy Insights No 2020-18, July 2020; Tosato, Common debt: Next-
Generation is not the first case, LUISS Policy Brief 7/2021, 12. April 2021; de la Por-
te/Jensen, Social Policy & Administration <2021> 55, S. 388 ff.; Armingeon/de la
Porte/Heins/Sacchi, Comparative European Politics <2022> 20, S. 144 ff.). In der Re-
gel werden aber ökonomische Gesichtspunkte in den Fokus gerückt (vgl. Pisani-Fer-
ry, European Union recovery funds: Strings attaches, but not tied up in knots, Policy
Contribution Issue n˚19, October 2020; Delgado-Téllez/Kataryniuk/López-Vicente/
Pérez, Supranational Debt and Financing Needs in the European Union, Banco de
Espana Occassional Paper No. 2021; Christie/Claeys/Weil, Next Generation EU bor-
rowing: a first assessment, Policy Contribution Issue n˚22/21, November 2021; vgl.
auch Fuest/Pisani-Ferry, Financing the European Union: new context, new respon-
ses, Policy Contribution Issue n˚16, September 2020). Soweit rechtliche Analysen
vorgenommen werden, gibt es sowohl die Vereinbarkeit von NGEU mit dem Unions-
recht bejahende (vgl. de Gregorio Merino, The Recovery Plan: Solidarity and the Li-
ving Constitution, in: Utrilla/Shabbir, EU Law in Times of Pandemic – The EU´s Legal
Response to Covid-19, 2021, S. 33 ff.; De Witte, Common Market Law Review 58
<2021>, S. 635 ff.; Fabbrini, Journal of Common Market Studies 2022, Volume 60,
Number 1, S. 186 ff.) oder NGEU sogar als nicht weitgehend genug bewertende
Stimmen (vgl. de Sadeleer, Le plan de relance Next Generation EU: Un changement
de cap historique ou un rendez-vous manqué pour réformer le budget de l’UE?,
Blogdroiteuropéen Working Paper 4/2020, Septembre 2020) als auch differenzierte
(vgl. Dermine, The EU’s Response to the COVID-19 Crisis and the Trajectory of Fis-
cal Integration in Europe: Between Continuity and Rupture, Legal Issues of Economic
Integration 47, no. 4 <2020>, S. 337 ff.) als auch dezidiert kritische Einschätzungen
(vgl. etwa die sehr kritische Stellungnahme des Finnish Constitutional Law Commit-
tee <CLC> vom 12. Juni 2020 zu den Kommissionsvorschlägen, Valiokunnan
lausunto PeVL 16/2020 vp - E 64/2020 vp; darauf aufbauend die Stellungnahme vom
27. April 2021, Valiokunnan lausunto PeVL 14/2021 vp - HE 260/2020 vp; vgl. ferner
Leino-Sandberg, Next Generation EU, Breaking a taboo or breaking the law?, CEPS
24. Juni 2020; dies./Ruffert, Common Market Law Review 59 <2022>, S. 433 ff.).

 bb) Ein absolutes Verschuldungsverbot normieren die Verträge allerdings nicht. Ein       155



                                        87/124

solches ergibt sich auch nicht aus Art. 310 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV, wonach der
Haushaltsplan der Europäischen Union in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen
ist (vgl. Häde, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV,
2017, Art. 310 AEUV Rn. 30; Rossi, in: Vedder/Heintschel von Heinegg, Europäi-
sches Unionsrecht EUV/AEUV/GRCh/EAGV, 2. Aufl. 2018, Art. 310 AEUV Rn. 13;
vgl. auch Schorkopf, NJW 2020, S. 3085 <3088>). Vergleichbare Regelungen finden
sich – wie Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG beispielhaft zeigt – in nahezu allen Haushalts-
ordnungen des europäischen Rechtsraumes, ohne dass damit eine Aussage darüber
verbunden wäre, ob die Einnahmen aus Eigenmitteln oder aus Krediten stammen
müssen. Vielmehr setzt Art. 318 Abs. 1 AEUV, der die Kommission dazu verpflichtet,
dem Europäischen Parlament und dem Rat jährlich eine Übersicht über das Vermö-
gen und die Schulden der Union zu übermitteln, die Existenz von Schulden der Eu-
ropäischen Union sogar voraus.

  Die Unionspraxis kennt zahlreiche Fälle, in denen die Europäische Union in der Ver-     156
gangenheit Kredite aufgenommen hat (vgl. Ruffert, NVwZ 2020, S. 1777 <1778>;
Schorkopf, Die Europäische Union auf dem Weg zur Fiskalunion, Integrationsfort-
schritt durch den Rechtsrahmen des Sonderhaushalts „Next Generation EU“, in: Ber-
liner Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 121, 9. Oktober 2020, S. 14; ders., NJW
2020, S. 3085 <3088>; De Witte, Common Market Law Review 58 <2021>, S. 635
<646 ff.>; Meyer, EuZW 2021, S. 16 <17 f.>; Häde, in: Hatje/Müller-Graff, Europäi-
sches Organisations- und Verfassungsrecht, Enzyklopädie Europarecht, Bd. 1, 2.
Aufl. 2022, § 20 Rn. 73 ff.). Deren Umfang war allerdings stets begrenzt, und die Kre-
dite wurden nur zur Ausreichung von (revolvierenden) Darlehen verwendet.

  Vor diesem Hintergrund wird im Schrifttum eine begrenzte, zweckgebundene –              157
nicht zur allgemeinen Haushaltsdeckung bestimmte – Kreditaufnahme mit unter-
schiedlichen Begründungen für möglich gehalten (vgl. v. Lewinski, ZG 2012, S. 164
<174>; Bieber, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht,
7. Aufl. 2015, Art. 311 AEUV Rn. 45; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV,
6. Aufl. 2022, Art. 311 AEUV Rn. 19; Storr, in: Niedobitek, Europarecht, 2. Aufl. 2020,
§ 9 Rn. 90; Magiera, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union,
Art. 311 AEUV Rn. 46 <Mai 2022>; a.A. Gesmann-Nuissl, Die Verschuldungsbefug-
nis der Europäischen Union, 1999, S. 240 ff.; Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen
für das Ausmaß und die Grenzen finanzieller Solidarität in der Europäischen Union,
2014, S. 180 f.; Ohler, in: Hufeld/ders., Europäische Wirtschafts- und Währungsuni-
on, Enzyklopädie Europarecht, Bd. 9, 2022, § 3 Rn. 56 - Bruch mit dem bisherigen
Rechtsverständnis, der durch den Eigenmittelbeschluss aber geheilt werde; ähnlich
Hummel, in: Hufeld/Ohler, Europäische Wirtschafts- und Währungsunion, Enzyklo-
pädie Europarecht, Bd. 9, 2022, § 12 Rn. 34). Einige Stimmen erachten eine Kredit-
aufnahme sogar für grundsätzlich zulässig (vgl. Storr, EuR 2001, S. 846 <866>;
v. Lewinski, ZG 2012, S. 164 <172>; Bieber, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje,
Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl. 2015, Art. 311 AEUV Rn. 43; Häde, in: Pechstein/
Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV, 2017, Art. 311 AEUV



                                        88/124

Rn. 69; Khan, in: Geiger/Kahn/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 311 AEUV Rn.
7; Niedobitek, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 311 AEUV Rn. 28; Rossi,
in: Dauses/Ludwigs, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A. III., Rn. 135 <Februar
2018>; ders., in: Vedder/Heintschel von Heinegg, Europäisches Unionsrecht EUV/
AEUV/GRCh/EAGV, 2. Aufl. 2018, Art. 311 AEUV Rn. 8; Storr, in: Niedobitek, Euro-
parecht, 2. Aufl. 2020, § 9 Rn. 92 f.; Meyer, EuZW 2021, S. 16 <18>; Häde, in: Hatje/
Müller-Graff, Europäisches Organisations- und Verfassungsrecht, Enzyklopädie Eu-
roparecht, Bd. 1, 2. Aufl. 2022, § 20 Rn. 98 ff.).

  cc) Im Ergebnis wird die Aufnahme von Krediten durch die Europäische Union am          158
Kapitalmarkt jedenfalls dann unzulässig sein, wenn sie allgemein zur Haushaltsfinan-
zierung erfolgt. Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in Art. 5 Abs.
1 Satz 1 und Abs. 2 EUV müssten die Verträge eine entsprechende Befugnis enthal-
ten. Eine solche Ermächtigung existiert nicht.

 Das Fehlen einer entsprechenden Verschuldungsermächtigung der Europäischen              159
Union wird durch das in Art. 311 Abs. 3 Satz 3 AEUV verankerte Ratifikationserfor-
dernis des Eigenmittelbeschlusses nicht in Frage gestellt. Unabhängig davon, ob
man den Eigenmittelbeschluss als sekundärrechtlichen Rechtsakt oder als Rechtsakt
sui generis einordnet (vgl. Ohler, Die fiskalische Integration in der Europäischen Ge-
meinschaft, 1997, S. 365; Wilms, EuR 2007, S. 707 <710>; Nettesheim, AöR 145
<2020>, S. 381 <391 f.>; anders Lienemeyer, Die Finanzverfassung der Europäi-
schen Union, 2002, S. 207; Niedobitek, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art.
311 AEUV Rn. 19; Magiera, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen
Union, Art. 311 AEUV Rn. 10 <Mai 2022>; differenzierend Häde, in: Pechstein/No-
wak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/ AEUV, 2017, Art. 311 AEUV Rn. 127;
Rossi, in: Vedder/Heintschel von Heinegg, Europäisches Unionsrecht EUV/AEUV/
GRCh/EAGV, 2. Aufl. 2018, Art. 311 AEUV Rn. 9; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/
AEUV, 6. Aufl. 2022, Art. 311 AEUV Rn. 5), dessen Rechtmäßigkeitsanforderungen
sich auch aus dem nationalen Verfassungsrecht ergeben, handelt es sich bei einem
Eigenmittelbeschluss um einen Rechtsakt, der von den Organen der Europäischen
Union im Rahmen des Integrationsprogramms in einem besonderen Verfahren erlas-
sen wird. Art. 311 AEUV enthält eine begrenzte Einzelermächtigung im Sinne von
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV, deren Inanspruchnahme trotz des Ratifikations-
erfordernisses in Art. 311 Abs. 3 Satz 3 AEUV auch an das einschlägige Primärrecht
gebunden ist.

  Abweichungen von den Vorgaben des Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV könnten              160
auch nicht mit dem Hinweis begründet werden, dass eine Verschuldung für die Ver-
wirklichung von NGEU notwendig sei. Die Formulierung eines politischen Handlungs-
ziels allein eröffnet keine Kompetenzen (vgl. BVerfGE 89, 155 <194 f.>; 123, 267
<393>; 142, 123 <218 f. Rn. 184>; 146, 216 <285 f. Rn. 119>). Zu einem grundle-
genden Umbau der Finanzarchitektur der Europäischen Union ist der Rat nicht be-
fugt, auch dann nicht, wenn er einstimmig entscheidet. Hierzu bedarf es vielmehr ei-
ner Änderung der Verträge im Verfahren nach Art. 48 EUV.


                                        89/124

 dd) Letztlich kann dies jedoch dahinstehen, weil Art. 4 und Art. 5 Eigenmittelbe-    161
schluss 2020 keine solche Abweichung darstellen und keine Ermächtigung zur Kre-
ditaufnahme zur allgemeinen Haushaltsfinanzierung enthalten.

 b) Es ist jedoch nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass Art. 5 Eigenmittelbe-     162
schluss 2020 die Anforderungen an die Ermächtigung der Europäischen Union zur
Aufnahme von Krediten an den Kapitalmärkten als sonstige Mittel im Sinne von Art.
311 Abs. 2 AEUV wahrt und die haushaltsverfassungsrechtlichen Grundsätze des
Primärrechts beachtet. Insbesondere darf die Finanzierung durch Eigenmittel nicht
durch die Erzielung sonstiger Einnahmen umgangen werden. Dies dürfte hier ge-
währleistet sein. Die Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten als sonstige Einnah-
men ist im Eigenmittelbeschluss 2020 selbst niedergelegt (aa). Diese Mittel können
ausweislich von Art. 4 und Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 ausschließlich zweckge-
bunden für eine Aufgabe verwendet werden, die sich auf eine zumindest nicht offen-
sichtlich unhaltbare Auslegung von Art. 122 AEUV stützen kann (bb). Die Ermächti-
gung ist befristet und der Höhe nach begrenzt (cc). Ihre Summe dürfte jene der
Eigenmittel jedenfalls nicht offensichtlich übersteigen (dd).

 aa) Eine Ermächtigung der Europäischen Union zur Aufnahme von Krediten an den        163
Kapitalmärkten als sonstige Mittel im Sinne von Art. 311 Abs. 2 AEUV ist im Eigen-
mittelbeschluss niedergelegt. Die Formulierung „Bestimmungen über das System der
Eigenmittel“ in Art. 311 Abs. 3 Satz 1 AEUV schließt Regelungen über die Einführung
weiterer (zweckgebundener) Einnahmen nicht aus (vgl. Rat der Europäischen Union,
Gutachten des Juristischen Dienstes, 24. Juni 2020, 9062/20, Rn. 48 ff.). Vielmehr
müssen auch sonstige Einnahmen wegen der Funktion des in Art. 311 Abs. 3 AEUV
geregelten Verfahrens, das Budgetrecht der Mitgliedstaaten und ihrer Parlamente bei
der Zurverfügungstellung von Finanzmitteln für die Europäische Union zu wahren, im
Eigenmittelbeschluss selbst geregelt werden.

  (1) Nach Art. 311 Abs. 2 AEUV ist der Haushalt der Europäischen Union unbescha-     164
det der sonstigen Einnahmen vollständig aus Eigenmitteln zu finanzieren. Gemäß
Art. 311 Abs. 3 Satz 1 AEUV erlässt der Rat gemäß einem besonderen Gesetzge-
bungsverfahren einstimmig und nach Anhörung des Europäischen Parlaments einen
Beschluss, mit dem die Bestimmungen über das System der Eigenmittel der Union
festgelegt werden. Nach Satz 2 können neue Kategorien von Eigenmitteln eingeführt
oder bestehende Kategorien abgeschafft werden. Satz 3 bestimmt, dass der Eigen-
mittelbeschluss erst nach Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren je-
weiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften in Kraft tritt.

  Im Eigenmittelbeschluss können nach überkommener Praxis aber auch sonstige          165
(zweckgebundene) Einnahmekategorien verankert werden. Der Vertrag sieht die Ka-
tegorie der sonstigen Einnahmen ausdrücklich vor. Zu den sonstigen Einnahmen im
Sinne von Art. 311 Abs. 2 AEUV gehören die (direkten) Steuern der Bediensteten der
Europäischen Union, sonstige Abgaben im Rahmen des Agrarmarkts wie die bis
1992 erhobenen Mitverantwortungsabgaben und Währungsausgleichsbeträge sowie



                                       90/124

die Verwaltungseinnahmen der Europäischen Union wie Gebühren, Zwangsgelder,
Säumniszinsen, Geldbußen (z.B. aus dem Kartellbereich), verfallene Kautionen, Stif-
tungen und Schenkungen et cetera; auch Haushaltsüberschüsse aus vorangegange-
nen Haushaltsjahren sowie Einnahmen aus Verkäufen und Vermietungen fallen hier-
unter (vgl. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2022, Art. 311 AEUV
Rn. 13). Sonstige Einnahmen können die Einnahmen aus Krediten sein (vgl. Rat der
Europäischen Union, Gutachten des Juristischen Dienstes, 24. Juni 2020, 9062/20,
Rn. 28; Ruffert, NVwZ 2020, S. 1777 <1779>; Heber, EuR 2021, S. 416 <422 f.>).

  Die Verankerung der sonstigen Einnahmen unmittelbar im Eigenmittelbeschluss ist      166
nicht nur eine Option, sondern – wie insbesondere der Vertreter der Europäischen
Kommission in der mündlichen Verhandlung unterstrichen hat – ein primärrechtliches
Gebot. Ohne eine solche Verankerung im Eigenmittelbeschluss selbst könnte eine
Entscheidung des Rates und der nationalen Parlamente über die Zurverfügungstel-
lung der Eigenmittel nicht getroffen werden. Nach und nach ist die Europäische Uni-
on vom klassischen Modell der Finanzierung internationaler Organisationen durch
Beiträge der Mitgliedstaaten zu einer Finanzierung durch Eigenmittel übergegangen,
auch wenn die Eigenmittel der Europäischen Union finanzwirtschaftlich der Sache
nach überwiegend kaschierte Mitgliedsbeiträge bleiben (vgl. Waldhoff, in: Calliess/
Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2022, Art. 311 AEUV Rn. 3 ff.). Sie werden der Europäi-
schen Union von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt, bei denen das Letztent-
scheidungsrecht über die Finanzausstattung der Europäischen Union liegt. Die Mit-
gliedstaaten haben davon abgesehen, der Europäischen Union ein eigenständiges
Steuer- oder Abgabenerhebungsrecht zuzuweisen. Daher ermächtigt etwa Art. 114
Abs. 1 AEUV die Europäische Union nicht zur Erhebung von Steuern und steuerähn-
lichen Abgaben wie Sonderabgaben oder Beiträgen (vgl. BVerfGE 151, 202 <366 Rn.
299> - Europäische Bankenunion). Das folgt nicht nur aus dem Wortlaut der Norm,
der lediglich von der „Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mit-
gliedstaaten“ spricht, sondern insbesondere aus der Erwägung, dass die Finanzie-
rung der Europäischen Union und ihrer Aufgaben ausschließlich über das in Art. 311
AEUV geregelte System der Eigenmittel und den Eigenmittelbeschluss zu erfolgen
hat. Insoweit bedarf die Zuweisung aller Eigenmittel an die Europäische Union nicht
nur eines einstimmigen Beschlusses des Rates, sondern auch einer vorgängigen Bil-
ligung der Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften (vgl.
BVerfGE 151, 202 <366 f. Rn. 300> - Europäische Bankenunion). Dass das Letztent-
scheidungsrecht über die Finanzausstattung der Europäischen Union bei den Mit-
gliedstaaten liegt, ist aus Gründen des Demokratieprinzips – aus deutscher Sicht we-
gen Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG –
verfassungsrechtlich geboten, weil es die Budgethoheit der nationalen Parlamente
gewährleistet.

 (2) Art. 4 und Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 regeln die Ermächtigung der Euro-     167
päischen Union zur Aufnahme von Krediten selbst und werden den vorstehenden
Anforderungen insoweit gerecht.



                                       91/124

  Das Kreditvolumen wird im Eigenmittelbeschluss 2020 auf maximal 750 Milliarden           168
Euro begrenzt (Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe a). In Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchsta-
be b Eigenmittelbeschluss 2020 ist festgehalten, dass bis zu 360 Milliarden Euro der
aufgenommenen Mittel für Darlehen und bis zu 390 Milliarden Euro der aufgenom-
menen Mittel für Ausgaben, beide zum ausschließlichen Zweck der Bewältigung der
Folgen der COVID-19-Krise, verwendet werden dürfen. Weiter konkretisiert wird die
Aufteilung des Volumens in der EURI-Verordnung (Art. 2 Abs. 2), auf die Art. 5 Ei-
genmittelbeschluss 2020 ausdrücklich Bezug nimmt. Bis zu 384,4 Milliarden Euro zu
Preisen von 2018 in Form von nicht rückzahlbarer Unterstützung und rückzahlbarer
Unterstützung durch Finanzierungsinstrumente, von denen bis zu 47,5 Milliarden Eu-
ro auf Struktur- und Kohäsionsprogramme des bis 2022 verstärkten Mehrjährigen Fi-
nanzrahmens 2014 bis 2020 einschließlich Unterstützung durch Finanzierungsinstru-
mente entfallen, bis zu 312,5 Milliarden Euro für ein Programm zur Finanzierung des
Aufbaus und der wirtschaftlichen und sozialen Resilienz durch die Unterstützung von
Reformen und Investitionen (vgl. auch Art. 6 Abs. 1 Buchstabe a RRF-VO), bis zu 1,9
Milliarden Euro für Zivilschutzprogramme, bis zu 5 Milliarden Euro für Programme im
Zusammenhang mit Forschung und Innovation, einschließlich Unterstützung durch
Finanzierungsinstrumente, bis zu 10 Milliarden Euro für Programme zur Unterstüt-
zung von Gebieten bei ihrem Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaft und bis zu
7,5 Milliarden Euro für die Entwicklung ländlicher Gebiete, während bis zu 360 Milli-
arden Euro zu Preisen von 2018 in Form von Darlehen für die Mitgliedstaaten für ein
Programm zur Finanzierung des Aufbaus und der wirtschaftlichen und sozialen Resi-
lienz durch die Unterstützung von Reformen und Investitionen verwendet werden sol-
len (vgl. auch Art. 6 Abs. 1 Buchstabe b RRF-VO) sowie bis zu 5,6 Milliarden Euro zu
Preisen von 2018 für die Dotierung für Haushaltsgarantien und damit verbundene
Ausgaben für Programme zur Unterstützung von Investitionen in internen Politikbe-
reichen der Union.

 Die aufzunehmenden Mittel stellen sonstige Einnahmen im Sinne von Art. 311 Abs.           169
2 AEUV dar. Sie sind nach dem Regelungsgehalt des Eigenmittelbeschlusses 2020
wie auch nach der Auffassung von Bundesregierung und Europäischer Kommission
keine Eigenmittel im Sinne von Art. 311 Abs. 3 Satz 2 AEUV, weil sie die Europäi-
sche Union nicht zur Fremdfinanzierung des allgemeinen Haushalts ermächtigen.
Art. 4 Eigenmittelbeschluss 2020 bestimmt ausdrücklich, dass die Europäische Uni-
on die an den Kapitalmärkten aufgenommenen Mittel nicht zur Finanzierung operati-
ver Ausgaben verwenden darf. Gemäß Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Eigenmittelbeschluss
2020 sind sie „ausschließlich zur Bewältigung der Folgen der COVID-19-Krise durch
die Verordnung des Rates zur Schaffung eines Aufbauinstruments der Europäischen
Union und die darin genannten sektoralen Rechtsvorschriften“ vorgesehen, das heißt
nur zur Finanzierung zweckgebundener konkreter Unionsprogramme. Dass die EU-
RI-Verordnung dies nur für die Zuschusskomponente in Höhe von 390 Milliarden Eu-
ro, nicht jedoch für die Darlehenskomponente in Höhe von 360 Milliarden Euro (de-
klaratorisch) feststellt (vgl. Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 EURI-VO), dürfte darauf beruhen,
dass die Kreditkomponente wegen ihrer vermeintlichen Haushaltsneutralität nicht be-


                                         92/124

rücksichtigt wird (vgl. Rat der Europäischen Union, Gutachten des Juristischen
Dienstes, 24. Juni 2020, 9062/20, Rn. 21 ff.; vgl. dazu Heber, EuR 2021, S. 416
<422>).

  Ob sonstige Einnahmen dem Haushaltsausgleich der Europäischen Union dienen            170
dürfen, ist umstritten (vgl. abl. Schoo, in: Schwarze/Becker/Hatje/Schoo, EU-Kom-
mentar, 4. Aufl. 2019, Art. 311 AEUV Rn. 23; a.A. Bieber, in: von der Groeben/
Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl. 2015, Art. 311 AEUV Rn. 41;
Niedobitek, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 311 AEUV Rn. 33; Waldhoff,
in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2022, Art. 311 AEUV Rn. 13), bedarf vorlie-
gend jedoch keiner Entscheidung, weil die in Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 ange-
führten Kredite, wie gerade ausgeführt, nicht als Eigenmittel in den allgemeinen
Haushalt der Europäischen Union fließen.

  bb) Eine Ermächtigung der Europäischen Union zur Aufnahme von Krediten am Fi-         171
nanzmarkt als sonstige Einnahmen verstößt jedenfalls dann nicht offensichtlich ge-
gen Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV, wenn die Mittel für eine der Europäischen Uni-
on zugewiesene Einzelermächtigung verwendet werden und insoweit von vornherein
strikt zweckgebunden sind. Die Zweckbindung sonstiger Mittel im Sinne von Art. 311
Abs. 2 AEUV stellt sicher, dass diese für das in den Verträgen niedergelegte Integra-
tionsprogramm verwendet werden und die Europäische Union keine Kredite für Auf-
gaben aufnimmt, die ihr nicht durch eine begrenzte Einzelermächtigung im Sinne von
Art. 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 EUV zugewiesen sind (1). Ob das im Hinblick auf Art. 4
und Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 und Art. 122 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV der Fall
ist, ist fraglich, jedoch nicht offensichtlich ausgeschlossen (2).

  (1) Die Verausgabung der gemäß Art. 4 und Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 auf-       172
zunehmenden Mittel dient der Bewältigung gravierender Schwierigkeiten im Sinne
von Art. 122 AEUV. Die nach dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe a
Eigenmittelbeschluss 2020 vorgesehene Aufnahme von Krediten im Namen der Eu-
ropäischen Union ist auf den historischen Ausnahmefall der „Bewältigung der Folgen
der COVID-19-Krise“ beschränkt und daher strikt zweckgebunden. Diese Zweckbin-
dung ergibt sich auch aus Art. 4 und Art. 6 Eigenmittelbeschluss 2020 („Außerordent-
liche und vorübergehende Anhebung der Eigenmittelobergrenzen für die Bereitstel-
lung der zur Bewältigung der Folgen der COVID-19-Krise erforderlichen Mittel“)
sowie den Erwägungsgründen (vgl. insb. Erwägungsgründe 14 bis 18, 22, 29). Sie
hat zudem in Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 EURI-VO und den dortigen Erwägungsgründen
(vgl. insb. Erwägungsgründe 1 bis 8) sowie in Art. 4 Abs. 1 RRF-VO und den Erwä-
gungsgründen dieser Verordnung (vgl. insb. Erwägungsgründe 6, 8, 13, 15 f., 19, 28,
46) Niederschlag gefunden. Die Zweckbindung liegt schließlich der mit dem Eigen-
mittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz erteilten Zustimmung des deutschen Gesetzge-
bers zum Eigenmittelbeschluss 2020 zugrunde (vgl. BTDrucks 19/26821, S. 9, 12 f.).

 (2) Ob sich Art. 4 und Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 auch in der Sache auf Art.     173
122 Abs. 1 oder Abs. 2 AEUV stützen lassen, erscheint zwar fraglich (a), ist im Er-



                                       93/124

gebnis jedoch nicht offensichtlich ausgeschlossen (b).

  (a) Nach Art. 122 Abs. 1 AEUV kann der Rat auf Vorschlag der Europäischen Kom-         174
mission unbeschadet der sonstigen in den Verträgen vorgesehenen Verfahren im
Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten über die der Wirtschaftslage an-
gemessenen Maßnahmen beschließen, insbesondere falls gravierende Schwierig-
keiten in der Versorgung mit bestimmten Waren, vor allem im Energiebereich, auftre-
ten. Gemäß Art. 122 Abs. 2 Satz 1 AEUV kann er auf Vorschlag der Kommission,
wenn ein Mitgliedstaat aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Er-
eignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder
von gravierenden Schwierigkeiten ernstlich bedroht ist, beschließen, dem betreffen-
den Mitgliedstaat unter bestimmten Bedingungen einen finanziellen Beistand der Uni-
on zu gewähren. Nach Satz 2 unterrichtet der Präsident des Rates das Europäische
Parlament über den Beschluss. Art. 122 AEUV ist eine grundsätzlich eng auszule-
gende Ausnahmevorschrift für gravierende Schwierigkeiten, deren Regelungsgehalt
im Einzelnen weitgehend ungeklärt ist.

  (aa) Gegen einen Rückgriff auf Art. 122 AEUV spricht, dass der Wortlaut von Abs.       175
2 eine Hilfe nur bei Schwierigkeiten „aufgrund von Naturkatastrophen oder außerge-
wöhnlichen Ereignissen“ ermöglicht, die sich der Kontrolle eines Mitgliedstaats ent-
ziehen, und eine Förderung aller Mitgliedstaaten damit nicht gemeint sein dürfte (vgl.
Ruffert, NVwZ 2020, S. 1777 <1778>), auch wenn parallele Unterstützungsmaßnah-
men für jeden einzelnen Mitgliedstaat vom Wortlaut nicht ausgeschlossen werden
(vgl. Nettesheim, AöR 145 <2020>, S. 381 <409>).

  (bb) Gegen die Verankerung der EURI-Verordnung in Art. 122 AEUV kann zudem             176
ihr zweifelhafter Zusammenhang mit den Folgen der Pandemie angeführt werden.
Zwar verlangt der Wortlaut von Art. 122 Abs. 2 AEUV keinen Konnex zwischen den
durch die „Schwierigkeiten“ entstandenen Schäden und dem Ziel der Unterstützungs-
maßnahmen. Ein solcher Konnex ist aber schon deshalb erforderlich, weil Art. 122
Abs. 2 AEUV sonst zu einer nahezu grenzenlosen Generalklausel würde und jede
erdenkliche Maßnahme am Europäischen Parlament vorbei ermöglichte. Zum Schutz
der Grundsätze der Demokratie auf der Ebene der Union (Art. 10 Abs. 1 EUV) und
des institutionellen Gleichgewichts erscheint daher eine enge Interpretation von Art.
122 Abs. 2 AEUV geboten (vgl. Nettesheim, AöR 145 <2020>, S. 381 <409>).

  Ob ein solcher Zusammenhang vorliegt oder ob es sich bei NGEU nicht doch – wie         177
die Beschwerdeführer meinen – um ein „allgemeines Konjunkturprogramm“ handelt,
ist unklar. Ein direkter Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie ließe sich noch
für jene 30 % der Mittel annehmen, für die sich der Verteilungsschlüssel nach dem
Rückgang des nationalen BIP in den Jahren 2020/2021 bestimmen soll. Ob sich Glei-
ches für die restlichen 70 % sagen lässt, wird bezweifelt, weil das BIP 2019 und die
durchschnittliche Arbeitslosigkeit keinen Bezug zu den Folgen der Pandemie aufwei-
sen (vgl. Meyer, Schriftliche Stellungnahme zur Anhörung durch den Ausschuss für
die Angelegenheiten der Europäischen Union des Deutschen Bundestages am 26.



                                        94/124

Oktober 2020, Ausschussdrucksache 19<21>115, S. 9); das gilt auch für Klimaneu-
tralität und Digitalisierung (vgl. Ruffert, NVwZ 2020, S. 1777 <1778>). Diese Zwei-
fel werden durch – an entsprechende Äußerungen des (damaligen) Bundesministers
der Finanzen in der ersten Beratung zum Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz
(vgl. Plenarprotokoll 19/212 vom 25. Februar 2021, S. 26680 f.) anknüpfende – Aus-
führungen der Bundesregierung in der Aussprache des Bundestages am 25. März
2021 erhärtet, in denen es heißt (vgl. Plenarprotokoll 19/218 vom 25. März 2021, S.
27480 f.):

          Hinter diesem etwas technisch klingendem Begriff „Eigenmittelsys-
        tem der EU“ verbirgt sich sehr viel. Es gibt die einen, zu denen ich
        gehöre, die das als einen notwendigen und überfälligen Schritt in
        Richtung Fiskalunion Europäische Union ansehen. Es gibt die an-
        deren, für die ist das ein notwendiges Übel und Teil eines schmerz-
        haften Paketes, das wir in der Europäischen Union während unse-
        rer Ratspräsidentschaft geschnürt haben, um die Europäische
        Union handlungsfähig zu halten, aber eben auch, um ein klares Si-
        gnal zu setzen, dass wir niemanden alleine lassen. (…)

         Ich höre sehr oft, es gehe um ein Wiederaufbauprogramm. Es ist
        mitnichten ein Wiederaufbauprogramm. Mit den 750 Milliarden Euro
        wollen wir dazu beitragen, dass sich Europa erneuert. Wir wollen in
        Digitalisierung, wir wollen in den sozialen Zusammenhalt, wir wollen
        vor allem aber in mehr Klimaschutz investieren, damit niemand
        Angst haben muss vor Arbeitsplatzverlusten. (…)

  Von einigen Stimmen im Schrifttum wird daher ein Zusammenhang zwischen den          178
Folgen der Schocks und der gewährten Unterstützung verneint (vgl. Leino-Sandberg/
Ruffert, Common Market Law Review 59 <2022>, S. 433 <446, 450>). Die Unterstüt-
zung solle Anreize für eine Reform der mitgliedstaatlichen Volkswirtschaften geben,
die weit über die Beseitigung der unmittelbaren COVID-19-Schäden hinausgingen
(vgl. Nettesheim, AöR 145 <2020>, S. 381 <409>; vgl. auch Armingeon/de la Porte/
Heins/Sacchi, Comparative European Politics <2022> 20, S. 144 <146>). In der Tat
müssen 37 % der Mittel für Klimaschutz und 20 % für Digitalisierung verwendet wer-
den (Erwägungsgründe 23 und 26 sowie Art. 16 Abs. 2 Buchstabe b, Art. 18 Abs. 4
Buchstabe e und f, Art. 19 Abs. 3 Buchstabe e und f RRF-VO). Während Mittel für
die Digitalisierung aufgrund der Lockdown-Folgen und der eingeschränkten Möglich-
keiten des direkten Kontakts zwischen Menschen noch mit der Pandemie in Verbin-
dung gebracht werden könnten, dürfte dies mit Blick auf den Klimaschutz eher fern-
liegen (vgl. auch VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. April 2022 - VGH N 7/21 -,
Rn. 171). Daran ändert auch Art. 1 Abs. 2 Buchstabe f EURI-VO nichts, in dem von
„Maßnahmen, mit denen sichergestellt wird, dass ein gerechter Übergang zu einer
klimaneutralen Wirtschaft nicht durch die COVID-19-Krise untergraben wird“ die Re-
de ist.



                                       95/124

 (cc) Gegen eine Rückführbarkeit auf Art. 122 AEUV könnte ferner sprechen, dass        179
die Mittelverausgabung zwischen 2021 bis 2026 erfolgen soll. Für eine konjunkturelle
Belebung zur Bewältigung der Pandemiefolgen könnte eine kurzfristige Verausga-
bung notwendig sein. Allerdings sind die Ansichten der Ökonomen, wie die Anhörung
der sachkundigen Dritten in der mündlichen Verhandlung ergeben hat, in dieser Hin-
sicht nicht eindeutig.

  (dd) Auch dass gut 10 % der Mittel – 77,5 Milliarden Euro – als Zuschüsse für lau-   180
fende Programme der Europäischen Union verwendet werden sollen, die mit der Co-
rona-Pandemie in keinem Zusammenhang stehen, lässt daran zweifeln, ob die EU-
RI-Verordnung auf Art. 122 AEUV gestützt werden kann.

 (ee) Gleiches gilt für den vergangenheitsorientierten Verteilungsschlüssel. Wie die   181
sachkundigen Dritten aus den Wirtschaftswissenschaften in der mündlichen Ver-
handlung bestätigt haben, lässt dieser einen Bezug zu den ökonomischen Folgen der
Pandemie allenfalls zum Teil erkennen (vgl. Meyer, Schriftliche Stellungnahme zur
Anhörung durch den Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union
des Deutschen Bundestages am 26. Oktober 2020, Ausschussdrucksache
19<21>115, S. 9; Fuest, Stellungnahme im Rahmen der Anhörung im Haushaltsaus-
schuss des deutschen Bundestages am 22. März 2021 zum Entwurf eines Gesetzes
zum Beschluss des Rates vom 14. Dezember 2020 über das Eigenmittelsystem der
Europäischen Union und zur Aufhebung des Beschlusses 2014/335/EU, Euratom
<Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz – ERatG> Bundestagsdrucksache 19/
26821 vom 19.2.2021, S. 3 ff.; Kube/Schorkopf, NJW 2021, S. 1650 <1653>).

 (b) Trotz dieser Einwände überschreiten Art. 4 und Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020   182
die Einzelermächtigung aus Art. 122 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV jedenfalls nicht offen-
sichtlich. Soweit dort auf die EURI-Verordnung verwiesen (Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Ei-
genmittelbeschluss 2020) und deren Normprogramm als Zweckbindung für die Be-
willigung der Kreditaufnahme festgelegt wird, beruht dies zumindest auf einer im
Ergebnis vertretbaren Auslegung von Art. 122 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV.

 Bei der Beurteilung der Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 122 AEUV genießen         183
Rat und Kommission einen weiten Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum (vgl.
Bandilla, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 122
AEUV Rn. 13, 19 <Mai 2011>; Rodi, in: Vedder/Heintschel von Heinegg, Europäi-
sches Unionsrecht EUV/AEUV/GRCh/EAGV, 2. Aufl. 2018, Art. 122 AEUV Rn. 16).

 Dass der Verordnungsgeber die EURI-Verordnung – wie der Vertreter der Europäi-        184
schen Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat – auf Art. 122
Abs. 1 AEUV gestützt und das dort genannte Regelbeispiel „Schwierigkeiten in der
Versorgung mit bestimmten Waren, vor allem im Energiebereich“, das in eine andere
Richtung deutet (vgl. Ruffert, NVwZ 2020, S. 1777 <1778>), lediglich als exemplari-
schen Fall verstanden hat, findet im Wortlaut der Norm („insbesondere“) einen An-
knüpfungspunkt, so dass es jedenfalls nicht unvertretbar ist, die im Rahmen von
NGEU vorgesehene Mittelzuweisung als eine „der Wirtschaftslage angemessene


                                       96/124

Maßnahme“ einzuordnen.

  Das gilt erst recht angesichts des vom Verordnungsgeber vorgenommenen Rück-             185
griffs auf die Wertungen des Art. 122 Abs. 2 AEUV, der eine vollständige Entgren-
zung von Art. 122 Abs. 1 AEUV verhindern und der Rechtsprechung des Gerichts-
hofs der Europäischen Union Rechnung tragen soll. Dieser hat in der Rechtssache
Pringle ausgeführt, dass Art. 122 Abs. 1 AEUV keine geeignete Rechtsgrundlage für
einen etwaigen finanziellen Beistand der Union für Mitgliedstaaten darstellt, die
schwerwiegende Finanzierungsprobleme haben oder denen solche Probleme dro-
hen (vgl. EuGH, Urteil vom 27. November 2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756,
Rn. 116). Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Ereignisse, die sich der Kon-
trolle eines Mitgliedstaats entziehen, werden davon nicht erfasst.

  Eine offensichtliche Überschreitung von Art. 122 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV ist daher       186
zu verneinen, falls die Verordnung strikt auf den historischen Ausnahmefall der „Un-
terstützung der Erholung nach der COVID-19-Krise“ (Art. 1 Abs. 1 EURI-VO) bezie-
hungsweise die „Bewältigung der negativen wirtschaftlichen Folgen der CO-
VID-19-Krise“ (Art. 1 Abs. 2 EURI-VO) beschränkt bleibt.

  Der Eigenmittelbeschluss 2020 geht davon aus, dass es sich bei der EURI-Verord-         187
nung und NGEU um eine Ausnahmeregelung zur Bewältigung der erheblichen wirt-
schaftlichen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie handelt. Bundesregierung und
Bundestag haben in der mündlichen Verhandlung betont, dass das NGEU ein einma-
liges Instrument zur Reaktion auf eine präzedenzlose Krise sei, welche die CO-
VID-19-Pandemie mit massiven Auswirkungen für die europäischen Volkswirtschaf-
ten ausgelöst habe, und dass diese Bewertung auch der mit dem
Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz erteilten Zustimmung Deutschlands zu-
grunde liege. Es gehe insoweit nicht um den Einstieg in eine Transferunion.

  Diese Auffassung wird auch von erheblichen Teilen des Schrifttums geteilt. Hier fin-    188
det sich die verbreitete Auffassung, dass sich die volkswirtschaftlichen „Schocks“, die
die Mitgliedstaaten in der Folge der COVID-19-Pandemie erlitten haben, unter Art.
122 Abs. 2 AEUV subsumieren lassen (vgl. Nettesheim, AöR 145 <2020>, S. 381
<409>; Steinbach, The Next Generation EU – Are We Having a Hamiltonian Mo-
ment?, in: Utrilla/Shabbir, EU Law in Times of Pandemic – The EU´s Legal Response
to Covid-19, 2021, S. 27 <30>; Leino-Sandberg/ Ruffert, Common Market Law Re-
view 59 <2022>, S. 433 <444>).

  cc) Die Ermächtigung der Europäischen Union zur Aufnahme von Krediten an den            189
Kapitalmärkten in Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 und die damit verbundenen sons-
tigen Einnahmen sind der Höhe nach begrenzt (1) und zeitlich befristet (2). Beides ist
Grundlage für das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz (3).

 (1) Die Mittelaufnahme ist auf den außerordentlichen, aber klar begrenzten Maxi-         190
malbetrag von 750 Milliarden Euro zu Preisen von 2018 begrenzt (Art. 5 Abs. 1
UAbs. 1 Buchstabe a Eigenmittelbeschluss 2020, Erwägungsgrund 14 zum Eigen-



                                        97/124

mittelbeschluss 2020; Art. 2 Abs. 1 UAbs. 1 EURI-VO).

  (2) Auch die zeitliche Dauer ist klar begrenzt: Einerseits normiert Art. 5 Abs. 1 UAbs.   191
3 Eigenmittelbeschluss 2020, dass nach dem Jahr 2026 keine Aufnahme neuer Net-
tomittel mehr erfolgen darf (vgl. auch Erwägungsgrund 18 zum Eigenmittelbeschluss
2020; Art. 3 Abs. 9 EURI-VO; Art. 24 Abs. 1 RRF-VO, Erwägungsgrund 53 zur RRF-
VO). Andererseits bestimmt Art. 5 Abs. 2 UAbs. 2 Satz 3 Eigenmittelbeschluss 2020,
dass alle Verbindlichkeiten, die sich aus der außerordentlichen und befristeten Er-
mächtigung der Europäischen Kommission zur Mittelaufnahme ergeben, bis spätes-
tens 31. Dezember 2058 vollständig zurückzuzahlen sind (vgl. auch Art. 6 Satz 1 Ei-
genmittelbeschluss 2020, Erwägungsgründe 17 und 20 zum Eigenmittelbeschluss
2020).

 (3) Diese Begrenzung ist Grundlage der mit dem Eigenmittelbeschluss-Ratifizie-             192
rungsgesetz erteilten Zustimmung des deutschen Gesetzgebers zum Eigenmittelbe-
schluss 2020 (vgl. BTDrucks 19/26821, S. 1 f., 9, 12 f.). Eine darüber hinausgehende
Kreditaufnahme durch die Europäische Union sieht der Eigenmittelbeschluss 2020
nicht vor. Sie wäre nur im Wege seiner Änderung zu erreichen, die einen neuen ein-
stimmigen Beschluss des Rates und eine Ratifizierung durch Bundestag und Bun-
desrat gemäß Art. 311 Abs. 3 Satz 3 AEUV in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 GG und
§ 3 Abs. 1 IntVG voraussetzte (vgl. BVerfGE 157, 332 <389 Rn. 101> - ERatG – eA).

 dd) Möglich erscheint allerdings, dass die aus der Aufnahme von Krediten auf der           193
Grundlage von Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 erzielten sonstigen Einnahmen im
Sinne von Art. 311 Abs. 2 AEUV die Eigenmittel im Sinne von Art. 311 Abs. 3 AEUV
übersteigen (1). Offensichtlich ist dies dennoch nicht (2).

 (1) Der Eigenmittelbeschluss 2020 ermächtigt die Europäische Kommission zur                194
Aufnahme von Mitteln an den Kapitalmärkten in Höhe von bis zu 750 Milliarden Euro
(Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe a Eigenmittelbeschluss 2020), wobei die Kommis-
sion die Mittelaufnahme so zu steuern hat, dass nach 2026 keine Aufnahme neuer
Nettomittel mehr erfolgt (Art. 5 Abs. 1 UAbs. 3 Eigenmittelbeschluss 2020). Ob sich
eine Kreditaufnahme in diesem Umfang noch als spezifische Ausnahmeregelung ge-
genüber dem Haushalt der Europäischen Union darstellt, erscheint zweifelhaft.

 Sonstige Einnahmen müssen jedenfalls ausweislich des Wortlauts von Art. 311                195
Abs. 2 AEUV („unbeschadet“) im Verhältnis zu den Eigenmitteln die Ausnahme blei-
ben. Nach Art. 311 Abs. 3 Satz 2 AEUV ist (Haupt-)Gegenstand des Eigenmittelbe-
schlusses die Festlegung von „Kategorien von Eigenmitteln“, nicht die Festlegung
sonstiger Einnahmen. Das liegt schon deshalb nahe, weil lediglich die Eigenmittel in
den Haushalt der Europäischen Union fließen und dem Haushaltsverfahren des Art.
314 AEUV unterliegen, in dem das Europäische Parlament das letzte Wort hat (vgl.
Häde, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV, 2017,
Art. 314 AEUV Rn. 32; Niedobitek, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 314
AEUV Rn. 24). Weil das System der Eigenmittel darauf abzielt, der Europäischen
Union selbst politische Gestaltungsfreiheit zu eröffnen, liegt eine Auslegung auf der


                                         98/124

Hand, nach der der Eigenmittelbeschluss Mittel, die der Europäischen Union keinen
Nettovermögenszuwachs verschaffen, nur ausnahmsweise vorsehen darf (vgl. Net-
tesheim, AöR 145 <2020>, S. 381 <394>). Eine Kreditfinanzierung von Aufgaben der
Europäischen Union untergräbt ihre vom Vertrag gewollte Finanzierung aus Eigen-
mitteln und kann sie sogar ins Gegenteil verkehren, weil sie die Organe in eine von
den Verträgen nicht gewollte Abhängigkeit von den Mitgliedstaaten bringt. Es liefe
daher Sinn und Zweck von Art. 311 Abs. 3 Satz 1 und Art. 314 AEUV sowie dem
Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts zwischen den Organen der Europäi-
schen Union (vgl. EuGH, Urteil vom 29. Oktober 1980, Roquette Frères/Rat, 138/79,
Slg. 1980, S. 3333 <3360>; Urteil vom 22. Mai 1990, Parlament/Rat, C-70/88, Slg.
1990, I-2067 <2072 f. Rn. 21 ff.>; Urteil vom 6. Mai 2008, Parlament/Rat, C-133/06,
EU:C:2008:257, Rn. 57) zuwider, wenn der Eigenmittelbeschluss durch eine Aufblä-
hung der sonstigen Einnahmen und eine Reduzierung der Eigenmittel die Finanzver-
fassung der Union „durch die Hintertür“ verändern und insbesondere das Europäi-
sche Parlament entmachten könnte. In der Vergangenheit beliefen sich die sonstigen
Einnahmen regelmäßig nur auf gut 1 % des Haushalts der Europäischen Union (vgl.
Ruffert, NVwZ 2020, S. 1777 <1779>).

  Für die rechtliche Bewertung kommt es dabei auf die Ermächtigung der Europäi-        196
schen Kommission zur Kreditaufnahme an, nicht auf deren Vollzug und die tatsächli-
che Inanspruchnahme des Kreditvolumens. Es spricht daher viel dafür, dass jeden-
falls dann, wenn die Kreditermächtigung den Umfang des Haushalts der
Europäischen Union pro Jahr übersteigt, Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV verletzt
(vgl. Ruffert, NVwZ 2020, S. 1777 <1779>; vgl. auch Rat der Europäischen Union,
Gutachten des Juristischen Dienstes, 24. Juni 2020, 9062/20, Rn. 57) und diese Ein-
zelermächtigung überschritten sein dürfte.

  Legt man entsprechend dem Jährlichkeitsprinzip, dem der Haushalt der Europäi-        197
schen Union verpflichtet ist (vgl. Art. 310 Abs. 1 UAbs. 2, Art. 312 Abs. 1 UAbs. 3,
Abs. 3 UAbs. 2, Art. 313, Art. 314 Abs. 1 AEUV; Art. 9-16 Haushaltsordnung), die auf
der Grundlage von Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 vorgesehenen sonstigen Ein-
nahmen zugrunde und vergleicht sie mit dem regulären Haushalt der Europäischen
Union, so war beziehungsweise ist in den Haushaltsjahren 2021 und 2022 eine er-
heblich über dem auf Eigenmittel gestützten Budget liegende Kreditaufnahme vorge-
sehen (vgl. European Commission, The EU’s 2021-2027 long-term Budget and Next-
GenerationEU, Facts and Figures, 2021, S. 56 <Angaben zu Preisen von 2018, Mittel
für Verpflichtungen>):

      Langfristiger Haushalt EU (MFR 2021-2027):
                                                         NGEU:

      1.074,3 Milliarden Euro
                                                         750 Milliarden Euro




                                       99/124

2021 154,049 Milliarden Euro                             335,151 Milliarden Euro

2022
       153,254 Milliarden Euro                           312,582 Milliarden Euro


2023
       152,848 Milliarden Euro                           102,267 Milliarden Euro


2024
       152,750 Milliarden Euro                           -


2025
       152,896 Milliarden Euro                           -


2026
       153,390 Milliarden Euro                           -


2027
       155,113 Milliarden Euro                           -


 Die in den Jahren 2021 und 2022 den Haushalt der Europäischen Union weit über-        198
steigende Kreditaufnahme im Rahmen von NGEU deutet auf einen Verstoß gegen
Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV hin.

 (2) Eine andere Beurteilung ergibt sich hingegen, wenn man auf den Mehrjährigen       199
Finanzrahmen der Europäischen Union (vgl. Art. 312 AEUV) abstellt.

 Der Zeitraum, auf den sich die Ermächtigung zur Kreditaufnahme im Eigenmittelbe-      200
schluss 2020 bezieht, reicht bis 2026. In den Jahren 2023 bis 2026 wird die vorgese-
hene Kreditaufnahme deutlich hinter dem Volumen des regulären Haushalts zurück-
bleiben, so dass für die Mehrzahl der Jahre des Ermächtigungszeitraums das von
Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV geforderte Regel-Ausnahme-Verhältnis gewahrt
bleibt. Das gilt auch, wenn man unter Durchbrechung des Jährlichkeitsprinzips allein
auf den Mehrjährigen Finanzrahmen abstellt.

  Dies haben insbesondere die vom Senat in der mündlichen Verhandlung angehör-         201
ten sachkundigen Dritten getan. Professor Feld hat ausgeführt, nach Angaben des
Bundesministeriums der Finanzen belaufe sich das Volumen des Mehrjährigen Fi-
nanzrahmens auf 1.094,4 Milliarden Euro in Preisen von 2018 (einschließlich Brexit
Adjustment Reserve etc.). Würde NGEU voll ausgeschöpft, entspräche dies 68,5 %
des aktuellen Mehrjährigen Finanzrahmens. Ob die Kreditaufnahme den Umfang des
Haushalts der Europäischen Union pro Jahr übersteige, lasse sich nicht ohne Weite-
res feststellen, da es Schwankungen über die Zeit geben dürfte. So sei die Inan-
spruchnahme aufgrund der Vorfinanzierungsmöglichkeit der Mitgliedstaaten in Höhe


                                      100/124

von 13 % im Jahr 2021 mit 91 Milliarden Euro bei einem Haushaltsvolumen von
168 Milliarden Euro relativ hoch gewesen und habe sich auf 54 % belaufen. Im Jahr
2022 dürfte mit 53 Milliarden Euro bei einem voraussichtlichen Haushaltsvolumen
von 170,8 Milliarden Euro ein geringerer Anteil in Höhe von 31 % zustande kommen.
Professor Felbermayr hat dargelegt, dass der Mehrjährige Finanzrahmen in Preisen
von 2018 1.074 Milliarden Euro betrage und das schuldenfinanzierte NGEU circa
70 % des Mehrjährigen Finanzrahmens ausmache. Die durchschnittliche Kreditauf-
nahme pro Jahr im Planungszeitraum 2021 bis 2026 übersteige den EU-Haushalt
nicht. Betrachte man die Summe aus Mehrjährigem Finanzrahmen und NGEU, dann
seien etwa 41 % der geplanten Ausgaben der Europäischen Union zwischen 2021
und 2026 schuldenfinanziert. Das sei im Vergleich zu den Nationalstaaten in konjunk-
turellen Normalzeiten sehr hoch. In den Krisenjahren 2020 und 2021 hätten die USA
aber ungefähr 50 % der Ausgaben auf Bundesebene über eine Neuverschuldung fi-
nanziert, während die Nettokreditaufnahme in Deutschland in diesen Jahren 30 be-
ziehungsweise 39 % betragen habe. Damit bewege sich die Europäische Union im
absoluten Spitzenbereich. Die geplante Bruttoverschuldung der Europäischen Union
durch NGEU mache etwa 5 % des BNE aus. Professor Fuest hat dargelegt, dass die
Kreditaufnahme (einschließlich der für die Kreditvergabe an die Mitgliedstaaten vor-
gesehenen Mittel) 40 % des Gesamthaushalts einschließlich NGEU betrage und 67
% des Haushalts der Europäischen Union ohne NGEU. Die Europäische Kommis-
sion sei grundsätzlich ermächtigt, in den Jahren 2021 und 2022 für NGEU Mittel in
Höhe von 356 Milliarden Euro (2021) und 338 Milliarden Euro (2022) aufzunehmen.
Ob es dazu auch komme, hänge vor allem vom Fortschritt bei der Genehmigung der
nationalen Aufbau- und Resilienzpläne ab. Es sei davon auszugehen, dass die Kre-
ditaufnahme deutlich gestreckt werde.

 Vor diesem Hintergrund erscheint es angesichts der Anlage von NGEU sowie im            202
Hinblick auf den Schutzzweck von Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV zumindest nicht
offensichtlich unzutreffend, statt auf das jeweilige Haushaltsjahr auf den Mehrjähri-
gen Finanzrahmen abzustellen. So gesehen, wird das hier in Rede stehende Regel-
Ausnahme-Verhältnis zum einen nur in zwei von sieben Jahren durchbrochen, zum
anderen bleibt es für die Gesamtdauer des NGEU gewahrt: Der langfristige Haushalt
der Europäischen Union (2021-2027) beläuft sich auf insgesamt 1.074,3 Milliarden
Euro (vgl. Verordnung <EU, Euratom> 2020/2093 des Rates vom 17. Dezember
2020 zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2021 bis 2027,
ABl EU Nr. L 433 I, S. 11 <21>). Im Vergleich dazu haben die NGEU-Mittel mit bis zu
750 Milliarden Euro zwar ein signifikantes Volumen. Insoweit liegt aber kein offen-
sichtlicher Verstoß gegen Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV vor.

 c) Ein Verstoß des Eigenmittelbeschlusses 2020 gegen Art. 125 Abs. 1 AEUV ist          203
ebenfalls nicht festzustellen (aa). Dessen Umgehung erscheint zwar nicht ausge-
schlossen (bb), ist jedoch nicht offensichtlich (cc).

 aa) Art. 125 Abs. 1 Satz 1 AEUV bestimmt, dass die Europäische Union nicht für         204
die Verbindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebiets-


                                       101/124

körperschaften oder anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sonstiger Ein-
richtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen von Mitgliedstaa-
ten haftet und nicht für derartige Verbindlichkeiten eintritt; dies gilt unbeschadet der
gegenseitigen finanziellen Garantien für die gemeinsame Durchführung eines be-
stimmten Vorhabens. Satz 2 regelt darüber hinaus, dass auch die Mitgliedstaaten
nicht für die Verbindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen
Gebietskörperschaften oder anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sonstiger
Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen eines anderen
Mitgliedstaats haften und nicht für derartige Verbindlichkeiten eintreten; dies gilt
ebenfalls unbeschadet der gegenseitigen finanziellen Garantien für die gemeinsame
Durchführung eines bestimmten Vorhabens.

 Die Finanzmittelbeschaffung nach Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 hat zur Folge,          205
dass die Europäische Union neue Verbindlichkeiten an den Finanzmärkten begrün-
den darf, jedoch nicht Verbindlichkeiten der Mitgliedstaaten übernimmt. Mit der in Art.
6 Eigenmittelbeschluss 2020 vorgesehenen Beitragserhöhung bis längstens 2058
begründen auch die Mitgliedstaaten lediglich eigene Verbindlichkeiten neu und über-
nehmen nicht Schulden anderer Mitgliedstaaten, wenn auch ihr Beitragssatz zur Eu-
ropäischen Union spürbar steigt (vgl. Schorkopf, NJW 2020, S. 3085 <3088>; Heber,
EuR 2021, S. 416 <439>). Ein Verstoß gegen Art. 125 Abs. 1 AEUV scheidet des-
halb von vornherein aus, weil das NGEU keine Haftung der Europäischen Union ge-
genüber den Mitgliedstaaten begründet und keine Mechanismen zur unmittelbaren
Haftung der Mitgliedstaaten kennt.

 bb) Der Eigenmittelbeschluss 2020 könnte allerdings eine Umgehung von Art. 125            206
Abs. 1 AEUV ermöglichen (zum Umgehungsverbot bei Art. 123 AEUV vgl. BVerfGE
134, 366 <411 Rn. 86>; EuGH, Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler, C-62/14,
EU:C:2015:400, Rn. 101).

  Zweck des Bail-out-Verbots in Art. 125 AEUV ist es, dass die Mitgliedstaaten in ih-      207
rer Finanzpolitik autonom handeln und nicht gegenseitig die Verantwortung für ihre
jeweiligen Verbindlichkeiten übernehmen. Ein Finanzausgleich zwischen den Mit-
gliedstaaten ist unionsrechtlich nicht vorgesehen. Art. 125 AEUV soll daher sicher-
stellen, dass die Mitgliedstaaten bei der Verschuldung der Marktlogik unterworfen
bleiben (vgl. EuGH, Urteil vom 27. November 2012, Pringle, C-370/12,
EU:C:2012:756, Rn. 116). Insoweit darf auch nicht auf Art. 122 AEUV zurückgegrif-
fen werden, um den in Art. 125 AEUV ausgesprochenen Haftungsausschluss für Ver-
bindlichkeiten eines Mitgliedstaats zu unterlaufen (vgl. Bandilla, in: Grabitz/Hilf/Net-
tesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 122 AEUV Rn. 7 <Mai 2011>).

  Das erscheint hier jedenfalls nicht ausgeschlossen. Zahlreiche Mitgliedstaaten wei-      208
sen übermäßige Schuldenquoten auf (vgl. Eurostat, Euroindikatoren, 83/2022, 21.
Juli 2022). Vor diesem Hintergrund dient das NGEU – wie Professor Felbermayr in
seiner Stellungnahme ausgeführt hat – auch dazu, diese von der Marktlogik zu ent-
lasten und mit günstigen Kreditkonditionen zu versorgen (vgl. Schorkopf, NJW 2020,



                                        102/124

S. 3085 <3088>). Denn durch die kreditfinanzierten verlorenen Zuschüsse wie auch
die unionale Kreditaufnahme im Rahmen von NGEU entfällt eine (nationale) Neuver-
schuldung der Mitgliedstaaten in erheblichem Umfang beziehungsweise wird sie er-
setzt.

  Sollten darüber hinaus die Haushaltsmittel der Europäischen Union nicht genügen,       209
um die im Rahmen von NGEU aufgenommenen Schulden zurückzuzahlen, kann die
Europäische Kommission – wenn andere Möglichkeiten nicht ausreichen – als letztes
Mittel von den Mitgliedstaaten verlangen, den Fehlbetrag im Verhältnis zu ihrem Bei-
trag zum Haushalt der Europäischen Union vorläufig zur Verfügung zu stellen. Das
Gleiche gilt, wenn ein Mitgliedstaat seinen Anteil an der Schuldentilgung nicht erfül-
len kann (Art. 9 Abs. 5 UAbs. 1 Eigenmittelbeschluss 2020). Der säumige Mitglied-
staat bleibt in diesem Fall jedoch verpflichtet, seinen Finanzierungsanteil an der
Schuldenrückzahlung zu leisten, so dass es nicht um eine Haftungsübernahme im
eigentlichen Sinne geht; die Zwischenfinanzierung durch die übrigen Mitgliedstaaten
(Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2 Satz 1 Eigenmittelbeschluss 2020) ist insoweit nur befristet,
nicht endgültig.

  cc) Auch wenn ein gewisses Spannungsverhältnis zwischen der Kreditaufnahme             210
durch die Europäische Union und ihren Rückzahlungsmodalitäten auf der einen und
dem Bail-out-Verbot des Art. 125 Abs. 1 AEUV auf der anderen Seite nicht ausge-
schlossen ist, so ist doch entscheidend, dass Art. 125 Abs. 1 AEUV einer Mittelver-
gabe im Rahmen von NGEU auf der Grundlage der primärrechtlichen Ausgabeer-
mächtigung in Art. 122 AEUV nicht entgegensteht. Dessen Wertungen stehen hinter
jenen von Art. 125 Abs. 1 AEUV nicht zurück, so dass jedenfalls nicht von einer of-
fensichtlichen Umgehung der zuletzt genannten Norm auszugehen ist.

  2. Der Eigenmittelbeschluss 2020, insbesondere dessen Art. 6 und Art. 9, berühren      211
nicht die Verfassungsidentität des Grundgesetzes im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG. In
Ansehung der strikten Zweckbindung und klaren Begrenzung von Höhe und Dauer
der aufgenommenen Mittel und ihrer Bewilligung durch den Deutschen Bundestag im
Verfahren nach Art. 311 Abs. 3 Satz 3 AEUV beeinträchtigt er – für sich genommen
– nicht die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages
(a). Eine Gesamtbetrachtung sämtlicher vom Bundestag gebilligter Schulden, Haf-
tungszusagen und Garantien im Kontext der Europäischen Union lässt zwar erhebli-
che Risiken für den Bundeshaushalt erkennen, überschreitet aber nicht den weiten
haushaltspolitischen Einschätzungsspielraum des Bundestages (b). Dieser ist – im
Zusammenwirken mit der Bundesregierung – im Rahmen seiner Integrationsverant-
wortung allerdings verpflichtet, die Verwendung der Mittel aus NGEU und die Ent-
wicklung des mit ihm verbundenen Haftungsrisikos für den Bundeshaushalt fortlau-
fend zu beobachten und gegebenenfalls geeignete Maßnahmen zum Schutz des
Bundeshaushalts zu ergreifen (c).

 a) In seinem Beschluss über den Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die          212
Ratifizierung des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes vom 15. April 2021



                                       103/124

hat der Senat auf der Grundlage einer summarischen Prüfung eine Berührung der
haushaltspolitischen Verantwortung des Bundestages durch das Eigenmittelbe-
schluss-Ratifizierungsgesetz beziehungsweise den Eigenmittelbeschluss 2020 mit
hoher Wahrscheinlichkeit verneint (vgl. BVerfGE 157, 332 <388 f. Rn. 99 ff.> - ERatG
– eA). An dieser Einschätzung ist festzuhalten. Auch nach dem Ergebnis der mündli-
chen Verhandlung ist weder mit Blick auf die reguläre Tilgung der NGEU-Mittel noch
auf die von Art. 9 Eigenmittelbeschluss 2020 geregelten Konstellationen ersichtlich,
dass aufgrund des Eigenmittelbeschlusses 2020 Verpflichtungen für den Bundes-
haushalt entstehen können, die das Budgetrecht des Bundestages substantiell ein-
schränken.

  aa) Die Ermächtigung der Europäischen Kommission in Art. 5 Abs. 1 Buchstabe a           213
Eigenmittelbeschluss 2020, am Kapitalmarkt Mittel bis zu 750 Milliarden Euro zu Prei-
sen von 2018 aufzunehmen, führt nicht zu einer unmittelbaren Haftung der Bundes-
republik Deutschland und des Bundeshaushalts. Eine solche kommt nur in Betracht,
wenn die Mittel der Europäischen Union nicht ausreichen, um den Verpflichtungen
aus der Mittelaufnahme nach Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 nachzukommen, und
die Kommission die erforderlichen Mittel nicht auf andere Weise, etwa durch kurzfris-
tige Kassenkredite (vgl. Art. 9 Abs. 4 Satz 1 Eigenmittelbeschluss 2020), bereitstellen
kann. In diesem Fall müssten die Mitgliedstaaten der Kommission die fehlenden Mit-
tel grundsätzlich anteilsmäßig („pro rata“) entsprechend ihrem Finanzierungsanteil
am Budget der Europäischen Union (Art. 9 Abs. 5 UAbs. 1 Eigenmittelbeschluss
2020) vorläufig zur Verfügung stellen. Nur wenn ein Mitgliedstaat einem derartigen
Kapitalabruf ganz oder teilweise nicht rechtzeitig nachkommt, kann die Kommission
von anderen Mitgliedstaaten zusätzliche Mittel abrufen, wobei wiederum der jeweili-
ge Finanzierungsanteil zugrunde zu legen ist (Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2 Satz 1 und Satz
2 Eigenmittelbeschluss 2020). Die Verpflichtung des nicht leistenden Mitgliedstaats
wird davon nicht berührt (Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2 Satz 3 Eigenmittelbeschluss 2020).
Der mögliche Abruf gemäß Art. 9 Abs. 4 Satz 1 Eigenmittelbeschluss 2020 ist zudem
auf den BNE-gestützten Anteil an der außerordentlichen und vorübergehenden An-
hebung der Eigenmittelobergrenze um 0,6 Prozentpunkte des BNE gedeckelt (Art. 9
Abs. 6 i.V.m. Art. 6 Eigenmittelbeschluss 2020).

 Höhe und Zweck der von der Europäischen Kommission aufzunehmenden Mittel                 214
von bis zu 750 Milliarden Euro zu Preisen von 2018 sind ebenso begrenzt wie die
mögliche Haftung der Bundesrepublik Deutschland. Die entsprechenden Mittel sind
ausschließlich zur Bewältigung der Folgen der COVID-19-Krise einzusetzen (vgl. Er-
wägungsgründe 14 bis 18, 22, 29 und Art. 5, Art. 6 Eigenmittelbeschluss 2020; BT-
Drucks 19/26821, S. 9, 12 f.), was durch die Verordnung (EU) 2020/2094 und die
Verordnung (EU) 2021/241 zusätzlich sichergestellt werden soll.

  Die Verpflichtungen aus dem Eigenmittelbeschluss 2020 sind zudem zeitlich befris-       215
tet. Eine zusätzliche Kreditaufnahme durch die Europäische Union sieht der Eigen-
mittelbeschluss 2020 nicht vor. Sie wäre nur durch eine Änderung des Eigenmittel-
beschlusses 2020 zu erreichen, die einen neuen einstimmigen Beschluss des Rates


                                        104/124

und eine Ratifizierung durch den Deutschen Bundestag gemäß Art. 311 Abs. 3 Satz
3 AEUV in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 GG und § 3 Abs. 1 IntVG voraussetzte.
Schließlich sieht der Eigenmittelbeschluss 2020 vor, dass mit der Tilgung nach Art.
5 Abs. 2 UAbs. 2 unter näher bestimmten Voraussetzungen noch innerhalb der Gel-
tung des aktuellen Mehrjährigen Finanzrahmens 2021 bis 2027 zu beginnen ist und
diese Tilgung zum 31. Dezember 2058 abgeschlossen sein muss.

 bb) Diese Regelungen gefährden die durch Art. 79 Abs. 3 in Verbindung mit Art.        216
110 und Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG geschützte haushaltspolitische Gesamtverant-
wortung des Deutschen Bundestages nicht.

 (1) Durch den Eigenmittelbeschluss 2020 werden keine dauerhaften Mechanismen          217
begründet, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer
Staaten hinausliefen und die für das Budgetrecht des Deutschen Bundestages von
struktureller Bedeutung wären. Über die im Eigenmittelbeschluss 2020 verankerte
Zweckbindung und die Möglichkeiten, das Verhalten der Bundesregierung beim Voll-
zug von NGEU zu beeinflussen (vgl. Art. 23 Abs. 2 und Abs. 3 GG), ist zudem ein
hinreichender parlamentarischer Einfluss auf die Art und Weise des Umgangs mit
den zur Verfügung gestellten Mitteln (vgl. BVerfGE 129, 124 <180 f.>; 132, 195 <241
Rn. 110>) sichergestellt.

  Das gilt auch für die in Art. 9 Abs. 4 Eigenmittelbeschluss 2020 geregelte Nach-     218
schusspflicht. Diese stellt – wie dargelegt (vgl. Rn. 209) – keine Haftungsübernahme
für Willensentscheidungen anderer Staaten oder auch der Europäischen Kommissi-
on dar, sondern einen vorübergehenden anteiligen Vorschuss, dessen Vorausset-
zungen der Eigenmittelbeschluss 2020 detailliert regelt und den der Bundestag mit
der Zustimmung zum Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz in vollem Umfang
verantwortet.

 (2) Soweit es der Senat in seiner bisherigen Rechtsprechung für möglich gehalten      219
hat, dass das Budgetrecht des Bundestages aus Art. 110 in Verbindung mit Art. 20
Abs. 1 und Abs. 2 GG jedenfalls bei einer „evidenten Überschreitung von äußersten
Grenzen“ leerlaufen könnte (vgl. BVerfGE 129, 124 <182>; 132, 195 <242 Rn. 112>;
157, 332 <387 Rn. 96> - ERatG – eA), kann auch hier dahinstehen, ob es eine sol-
che justiziable Obergrenze angesichts der Vielgestaltigkeit der Sachverhalte und der
betroffenen Interessen geben kann und wo diese gegebenenfalls verläuft. Sie wäre
allenfalls dann überschritten, wenn sich die Zahlungsverpflichtungen und Haftungs-
zusagen im Eintrittsfall so auswirkten, dass das Budgetrecht des Parlaments für ei-
nen nennenswerten Zeitraum nicht nur eingeschränkt würde, sondern praktisch voll-
ständig leerliefe (vgl. BVerfGE 129, 124 <183>; 157, 332 <387 Rn. 96> - ERatG –
eA; vgl. auch bereits BVerfGE 123, 267 <361 f.>). Das ist vorliegend nicht der Fall.

 (a) Mit dem Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz hat der Deutsche Bundestag      220
dem Eigenmittelbeschluss 2020 zugestimmt und seine haushaltspolitische Gesamt-
verantwortung insoweit wahrgenommen. Er hat damit nicht nur die Erhöhung der
deutschen Beiträge bis 2058 um maximal 0,6 Prozentpunkte des BNE gebilligt (Art. 6


                                      105/124

i.V.m. Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 Eigenmittelbeschluss 2020), sondern auch die Risi-
ken, die mit der Nachschusspflicht nach Art. 9 Abs. 4 Eigenmittelbeschluss 2020 ver-
bunden sein können. Anhaltspunkte dafür, dass diese Einschätzung fehlerhaft wäre,
sind nicht ersichtlich und hat auch die mündliche Verhandlung nicht ergeben.

  Bei regulärer Tilgung der Zuschusskomponente des NGEU in Höhe von bis zu 390           221
Milliarden Euro in Preisen von 2018 – die Mittel zur Tilgung der Darlehen in Höhe von
bis zu 360 Milliarden Euro sind regulär von dem Mitgliedstaat aufzubringen, der das
jeweilige Darlehen in Anspruch genommen hat – ist der Maximalbetrag der Tilgung
in Art. 5 Abs. 2 UAbs. 3 Eigenmittelbeschluss 2020 auf 29,25 Milliarden Euro pro Jahr
zu Preisen von 2018 festgelegt (7,5 % von 390 Milliarden Euro). Bei einem durch-
schnittlichen Finanzierungsanteil der Bundesrepublik Deutschland am Haushalt der
Europäischen Union von rund 24 % ergibt sich nach Angaben der Bundesregierung
damit ein Betrag von rund 7 Milliarden Euro pro Jahr, um den sich der deutsche Bei-
trag zum Haushalt der Europäischen Union erhöht. Die Bundesregierung rechnet al-
lerdings mit einer langsameren Tilgung, so dass der jährliche deutsche Beitrag deut-
lich geringer ausfallen und sich auf rund 3,84 Milliarden Euro (zzgl. Zinsen) belaufen
könnte. Diese Prognose haben die sachkundigen Dritten in der mündlichen Verhand-
lung im Wesentlichen bestätigt. Professor Fuest ist von einer Erhöhung des jährli-
chen Beitrags der Bundesrepublik Deutschland zum Haushalt der Europäischen Uni-
on von 5,8 Milliarden Euro, Professor Felbermayr von 3,47 bis 3,64 Milliarden Euro
pro Jahr ausgegangen, was unter Berücksichtigung der Zinsbelastung eine Bruttobe-
lastung von anfänglich 5,5 bis 5,7 Milliarden Euro pro Jahr ergäbe, die ab 2028 über
die Zeit tendenziell fallen würde.

 Die Einschätzung des Bundestages, diese Belastungen tragen zu können, begeg-            222
net keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Beträge dieser Größenordnung sind
zwar nicht unerheblich und wurden in der Vergangenheit für den Bundeshaushalt
auch politisch als bedeutsam erachtet. Dennoch handelt es sich nicht um Summen,
die für das Budgetrecht des Parlaments oder seine haushaltspolitische Gesamtver-
antwortung von struktureller Bedeutung sind.

  (b) Das gilt auch für das Risiko einer finanziellen Inanspruchnahme Deutschlands       223
auf der Grundlage von Art. 9 Abs. 4 Eigenmittelbeschluss 2020. Der Gesetzgeber hat
es als sehr gering bewertet und angesichts der in Rede stehenden möglichen jährli-
chen Maximalbelastung ebenso das Risiko, dass das Budgetrecht des Parlaments
für einen nennenswerten Zeitraum leerlaufen könnte. Das ist angesichts des ihm in-
soweit zukommenden Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums nicht zu beanstan-
den.

  (aa) Für die verfassungsrechtliche Beurteilung kommt es dabei nicht auf die (poten-    224
tielle) Gesamtsumme des Haftungsvolumens bis 2058 an, sondern wegen des haus-
haltsrechtlichen Grundsatzes der Jährlichkeit (vgl. u.a. Art. 110 Abs. 2 GG, § 11 Abs.
1 BHO; Art. 310 Abs. 1 UAbs. 2, Art. 312 Abs. 1 UAbs. 3, Abs. 3 UAbs. 2, Art. 313,
Art. 314 Abs. 1 AEUV; Art. 9-16 Haushaltsordnung; vgl. auch Staatsgerichtshof des



                                       106/124

Landes Hessen, Urteil vom 27. Oktober 2021 - P.St. 2783, P.St. 2827 -, Rn. 193 ff.;
VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. April 2022 - VGH N 7/21 -, Rn. 160 ff.) auf die
potentielle jährliche Maximalbelastung. Dass der 19. Deutsche Bundestag mit sei-
ner Zustimmung zum Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz im Jahre 2021 eine
Entscheidung getroffen hat, die künftige Bundestage über viele Jahre hinweg in ih-
rem haushaltspolitischen Spielraum in erheblichem Umfang bindet und einschränkt,
ist der parlamentarischen Rechtsetzung inhärent. Zwar ist das demokratische Prinzip
auf die Revisibilität auch parlamentarischer Entscheidungen angelegt (vgl. BVerfGE
141, 1 <21 f. Rn. 53>), das Eingehen von nicht ohne Weiteres rückgängig zu ma-
chenden rechtlichen und faktischen Bindungen schließt dies jedoch nicht aus.

  Nach der Prognose der Bundesregierung, die der des Gesetzgebers entspricht,            225
kann sich insoweit maximal ein Betrag von circa 21,8 Milliarden Euro jährlich erge-
ben, den die Europäische Kommission zusätzlich zu den Leistungen für die Tilgung
der Verbindlichkeiten aus der Mittelaufnahme für NGEU anfordern könnte. Für den
sehr unwahrscheinlichen Fall, dass sämtliche anderen Mitgliedstaaten der Europäi-
schen Union ihrer Nachschusspflicht nicht nachkommen sollten, dürfte diese Belas-
tung zusätzlich auf den Bundeshaushalt entfallen (vgl. BVerfGE 157, 332 <392 f. Rn.
109> - ERatG – eA). Die Beschwerdeführer zu I. gehen bei einem maximalen Haf-
tungsrisiko von circa 770 Milliarden Euro bis 2058 von einer jährlichen Belastung zwi-
schen 24,84 und 32,25 Milliarden Euro aus, der Beschwerdeführer zu II. von 20,81
Milliarden Euro. Der Bundestag nennt eine maximale zusätzliche Belastung für den
Bundeshaushalt in Höhe von 21,75 Milliarden Euro pro Jahr. Die mündliche Verhand-
lung hat diese Prognosen im Wesentlichen erhärtet. Professor Feld hat – gestützt auf
die Angaben des Bundesministeriums der Finanzen – ausgeführt, dass für den Fall,
dass alle Mitgliedstaaten bis auf Deutschland ausfielen, pro Jahr 21,8 Milliarden Euro
und bis zum Jahr 2058 rund 675,8 Milliarden Euro (jeweils in konstanten Preisen)
vom Bundeshaushalt getragen werden müssten. Professor Felbermayr hat die Ei-
genmittelnachschusspflicht auf maximal 25,4 Milliarden Euro pro Jahr taxiert, Profes-
sor Fuest auf 28 Milliarden Euro. Alle sachkundigen Dritten haben allerdings betont,
dass es sich hier um ein realitätsfernes Szenario eher theoretischer Natur handele.

  Auch eine jährliche zusätzliche Maximalbelastung von circa 21 bis 28 Milliarden Eu-    226
ro hätte nicht zur Folge, dass das Budgetrecht des Parlaments für einen nennens-
werten Zeitraum nicht nur eingeschränkt würde, sondern praktisch vollständig leerlie-
fe. Im (vorpandemischen) Haushaltsjahr 2019 betrugen die Einnahmen und
Ausgaben des Bundes rund 357,1 Milliarden Euro (vgl. Bundesministerium der Fi-
nanzen, Haushaltsrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2019, Bd. 1, S. 3). Im
Jahre 2020 waren es rund 443,4 Milliarden Euro (vgl. Bundesministerium der Finan-
zen, Haushaltsrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2020, Bd. 1, S. 3), im
Jahre 2021 rund 557,1 Milliarden Euro (vgl. Bundesministerium der Finanzen, Haus-
haltsrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2021, Bd. 1, S. 3). Für das Jahr
2022 sind rund 495,8 Milliarden Euro angesetzt (vgl. Gesetz über die Feststellung
des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2022 <Haushaltsgesetz 2022>,



                                       107/124

BGBl I S. 890), für 2023 445,2 Milliarden Euro, für 2024 423,7 Milliarden Euro, für
2025 428,6 Milliarden Euro und für 2026 436,3 Milliarden Euro (vgl. Bundesministeri-
um der Finanzen, Pressemitteilung Nr. 17 vom 1. Juli 2022). Dabei sind Nebenhaus-
halte und Sondervermögen noch nicht berücksichtigt.

  Die öffentlichen Haushalte (Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände so-          227
wie Sozialversicherungen einschließlich aller Nebenhaushalte) waren beim nicht-öf-
fentlichen Bereich (Kreditinstitute sowie z.B. private Unternehmen im In- und Aus-
land) zum 1. Quartal 2022 mit 2.318,9 Milliarden Euro verschuldet, der Anteil des
Bundes daran betrug 1.546,9 Milliarden Euro (vgl. Statistisches Bundesamt, Presse-
mitteilung Nr. 271 vom 29. Juni 2022).

 Diese Vergleichswerte zeigen, dass die in Rede stehende rechnerische jährliche         228
Maximalbelastung für den Bundeshaushalt zwar erheblich und für den politischen
Handlungsspielraum bedeutsam wäre, das Budgetrecht des Parlaments jedoch in
keinem Fall leerlaufen ließe. Das gilt ungeachtet der Vorgaben des Art. 109 Abs. 3
und Art. 115 Abs. 2 GG auch mit Blick auf die mögliche Manövriermasse.

  (bb) Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber aufgrund einer gültigen Prognose von ei-       229
ner geringen Eintrittswahrscheinlichkeit dieses Szenarios ausgegangen ist. Das Par-
lament kann ein etwaiges Risiko umso eher eingehen, je unwahrscheinlicher seine
Realisierung ist. Umgekehrt wiegt auch eine nur geringe Eintrittswahrscheinlichkeit
umso stärker, je höher die Haftung für die Bundesrepublik Deutschland ausfallen
kann und mit ihr das Risiko für das Budgetrecht des Deutschen Bundestages. Auch
wenn die Höhe der Haftung vorliegend erheblich wäre, ist die Wahrscheinlichkeit,
dass die Bundesrepublik Deutschland allein für das gesamte Volumen von NGEU
haftete, doch verschwindend gering. Dass der Bundestag seinen Einschätzungs-
spielraum dahingehend ausgeübt hat, dem Eigenmittelbeschluss 2020 mit dem Ei-
genmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz zuzustimmen und das damit verbundene
Haftungsrisiko zu übernehmen, ist daher nicht zu beanstanden.

  b) Auch in der Gesamtschau mit anderen, von der Bundesrepublik Deutschland im         230
Rahmen der Wirtschafts- und Währungsunion bereits übernommenen Zahlungsver-
pflichtungen und Haftungszusagen lässt sich eine Verletzung des Budgetrechts des
Bundestages nicht feststellen. Es ist in erster Linie Sache des Parlaments, in Abwä-
gung aktueller Bedürfnisse mit den Risiken mittel- und langfristiger Gewährleistungen
darüber zu befinden, in welcher Gesamthöhe die Übernahme von Zahlungsverpflich-
tungen und Gewährleistungen noch verantwortbar ist (vgl. BVerfGE 135, 317 <401
Rn. 164>). Die Kumulation mehrerer, jeweils für sich betrachtet verfassungsrechtlich
noch nicht zu beanstandender Zahlungsverpflichtungen beziehungsweise Haftungs-
zusagen kann dabei auch (sukzessive) zu einer solchen Verengung des Budget-
rechts des Bundestages führen, dass dieser nicht mehr „Herr seiner Entschlüsse“ ist
(vgl. BVerfGE 129, 124 <179 f.>; 132, 195 <240>; 135, 317 <401 Rn. 163 f.>; 153, 74
<154 Rn. 140> - Einheitliches Patentgericht).

 Die mündliche Verhandlung hat jedoch nicht ergeben, dass sich der Bundestag mit        231


                                       108/124

dem Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz in der Gesamtschau mit anderen be-
reits übernommenen Verpflichtungen und Haftungszusagen seines Budgetrechts
begeben hätte und nicht mehr „Herr seiner Entschlüsse“ wäre. Allerdings ist der
finanzielle Spielraum des Bundestages in der Zukunft durch übernommene Zah-
lungsverpflichtungen und Haftungszusagen bereits erheblich verengt. So hat der Ver-
treter des Bundesrechnungshofs in seiner Stellungnahme darauf hingewiesen, dass
der Bundeshaushalt durch bereits eingegangene erhebliche Bindungen quasi „ver-
steinert“ sei und nur noch rund 10 % disponible Mittel verblieben, von denen rund 1
% für Zins- und Tilgung von NGEU aufgebracht werden müsse. Letztlich seien die
Haftungsrisiken aus Eventualverbindlichkeiten wie der EFSF, dem ESM, dem Tem-
porary Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE) und NGEU
jedoch unklar, weil es keine seriöse Einschätzung des aus EU-Verbindlichkeiten fol-
genden Gesamtrisikos gebe.

  Professor Feld hat ausgeführt, die Bundesschuld habe sich zum Stichtag 31. De-         232
zember 2021 einschließlich aller Sondervermögen auf rund 1.438 Milliarden Euro be-
laufen. Der Gewährleistungsrahmen gemäß § 3 Haushaltsgesetz 2021 habe zu die-
sem Stichtag 821,7 Milliarden Euro betragen, wovon 551,6 Milliarden Euro mit
Garantien belegt gewesen seien. Die Sondervermögen des Bundes hätten zu diesem
Stichtag Gewährleistungen in Höhe von 804,2 Milliarden Euro übernehmen können,
hätten aber bis dahin erst 0,9 Milliarden Euro belegt. Haftungszusagen und Garanti-
en im Kontext der Europäischen Union (NGEU, EFSF, ESM, SURE etc.) hätten sich
zu diesem Stichtag auf 472 Milliarden Euro belaufen. Welche Belastung sich daraus
pro Jahr für den Bundeshaushalt ergeben könne, hänge von der Zinsentwicklung ab.
So erhöhten sich die Zinsausgaben des Bundes von 3,9 Milliarden Euro im Jahr 2021
auf 29,6 Milliarden im Jahr 2023 (unter Berücksichtigung der Sondervermögen mit
eigener Kreditermächtigung insgesamt 30,7 Milliarden Euro). Nach Professor Fuest
beliefen sich die Staatsschulden der Bundesrepublik Deutschland im Jahr 2021 auf
69,3 % des Bruttoinlandsprodukts. Davon entfielen auf den Bund derzeit rund 43 %.
Gewährleistungen/Garantien übernehme der öffentliche Sektor vor allem in den Be-
reichen der Wirtschaftsförderung und -stabilisierung, im europäischen Kontext zur
Stabilisierung der öffentlichen Finanzen im Euroraum und gegenüber internationalen
Finanzinstitutionen und Fonds. Gewährte Garantien und Bürgschaften des Bundes
hätten sich Ende 2020 auf 668 Milliarden Euro (18,7 % des BIP des Jahres 2021)
belaufen, von denen 120 Milliarden Euro (3,4 % des BIP des Jahres 2021) auf Ga-
rantien im Kontext von Europäischer Union und Euroraum entfielen. Der insgesamt
zur Verfügung gestellte, aber bislang nicht genutzte Rahmen an Bürgschaften und
Garantien des Bundes betrage 1.866 Milliarden Euro (52,3 % des BIP des Jahres
2021). Die implizite Garantie, die Deutschland im Rahmen des Eigenmittelbeschlus-
ses 2020 in Höhe von 0,6 Prozentpunkte des BNE für die Absicherung der Kreditauf-
nahme von NGEU bereitstelle, sei darin allerdings nicht enthalten; ebenso fehlten
Garantien und Bürgschaften der Länder und Kommunen. Nicht berücksichtigt seien
hier darüber hinaus die potentiellen Belastungen, die sich aus den Aktivitäten der Eu-
ropäischen Zentralbank ergäben, insbesondere aus Anleihekäufen. Hier könne es


                                       109/124

durch Zahlungsausfälle der Mitgliedstaaten und der nationalen Zentralbanken eben-
falls zu Belastungen für den Bundeshaushalt in Form sinkender Einnahmen aus Ge-
winnausschüttungen der Bundesbank und eventuell notwendiger Kapitalerhöhungen
der Notenbank kommen. Solche Belastungen seien nicht sehr wahrscheinlich; gänz-
lich auszuschließen seien sie aber nicht. Im Rahmen von NGEU werde die Europäi-
sche Union 750 Milliarden Euro an Schulden aufnehmen, gemessen in Preisen von
2018. Das entspreche 796 Milliarden Euro in Preisen von 2021 (Deflator 2 %). Set-
ze man für den Anteil der Mitgliedstaaten den BNE-Schlüssel an, entfalle davon eine
Verschuldung von 204 Milliarden Euro (5,7 % des BIP des Jahres 2021) auf Deutsch-
land. Lege man den transferbezogenen Betrag für die NGEU-Verschuldung zugrun-
de, dann ergäben sich daraus gesamtstaatliche Verbindlichkeiten in Höhe von 72,3
% des BIP für „explizite“ Schulden. Damit liege Deutschland oberhalb der geltenden
europäischen Höchstgrenze für den Schuldenstand in Höhe von 60 % des BIP, aber
unter dem Durchschnitt der Eurozone (95,6 %) und der EU 27 (88,1 %).

  c) Der Bundestag ist im Rahmen seiner Integrationsverantwortung angesichts die-      233
ser Belastungen allerdings gehalten, die Verwendung der Mittel aus NGEU und die
Entwicklung des mit ihm verbundenen Haftungsrisikos für den Bundeshaushalt fort-
laufend zu beobachten und gegebenenfalls geeignete Maßnahmen zum Schutz des
Bundeshaushalts zu ergreifen. Vor dem Hintergrund der nur schwach ausgeprägten
parlamentarischen Legitimationsabstützung des NGEU muss er – im Zusammenwir-
ken mit der Bundesregierung und unter Inanspruchnahme seiner Rechte aus Art. 23
Abs. 2 und Abs. 3 GG sowie dem Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesre-
gierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union –
darüber wachen, wie die Mittel aus NGEU verwendet werden und wie sich das mit
NGEU verbundene Haftungsrisiko für den Bundeshaushalt entwickelt. Sollte sich sei-
ne Risikoprognose als unzutreffend herausstellen, hat er umgehend geeignete Maß-
nahmen zum Schutz des Bundeshaushalts zu ergreifen.

  Zwar gelten die Anforderungen, die der Senat in seinen Entscheidungen zu Grie-       234
chenlandhilfe und Europäischer Finanzstabilisierungsfazilität und zum Europäischen
Stabilitätsmechanismus entwickelt hat (vgl. BVerfGE 132, 195 <241 Rn. 110>; 135,
317 <402 Rn. 165>; vgl. auch BVerfGE 129, 124 <180 f.>; 157, 332 <381 f. Rn. 85>
- ERatG – eA), nicht, wenn der Europäischen Union gemäß Art. 311 Abs. 3 AEUV
Eigenmittel zur Verfügung gestellt werden. Die haushaltspolitische Gesamtverant-
wortung des Bundestages erschöpft sich hier in der Bewilligung der Mittel im Ratifi-
zierungsgesetz nach Satz 3 und in der Kontrolle der im Rat vertretenen Bundesre-
gierung bei ihrem Verhandlungs- und Abstimmungsverhalten zum Haushalt der
Europäischen Union. Geht es jedoch um die Bewilligung sonstiger Mittel im Rahmen
von Art. 311 Abs. 2 AEUV, die nicht in den Haushalt der Europäischen Union fließen,
sondern zweckgebunden sind, fehlt es an der Legitimationsabstützung durch das Eu-
ropäische Parlament im Haushaltsverfahren nach Art. 314 AEUV. Entsprechend stär-
ker fällt die Integrationsverantwortung des Bundestages ins Gewicht.




                                      110/124

 3. Vor diesem Hintergrund beeinträchtigt der Eigenmittelbeschluss 2020 die Be-        235
schwerdeführer zu I. und zu II. nicht in ihrem Recht auf demokratische Selbstbestim-
mung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 sowie
Art. 79 Abs. 3 GG.

                                        III.
 Eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 Abs. 3          236
AEUV ist nicht veranlasst. In dem hier zu entscheidenden Fall kommt es nicht auf die
Auslegung von Art. 122 und Art. 311 AEUV durch den Gerichtshof an, weil es sich
bei einer engen Auslegung des Eigenmittelbeschlusses 2020 nach Auffassung des
Senats nicht um eine hinreichend qualifizierte Überschreitung des Integrationspro-
gramms oder eine Berührung der Verfassungsidentität des Grundgesetzes handelt.
Es ist nicht davon auszugehen, dass der Gerichtshof die in Rede stehenden Einzel-
ermächtigungen in Art. 122 und Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV im Ergebnis enger
auslegen würde als das Bundesverfassungsgericht, sodass die Verfassungsbe-
schwerden auch im Falle einer Vorlage erfolglos blieben (vgl. BVerfGE 151, 202
<372 f. Rn. 317> - Europäische Bankenunion).

 Bei der Auslegung von Art. 125 Abs. 1 AEUV handelt es sich dagegen um einen           237
„acte éclairé“. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit die Rechtsprechung des
Gerichtshofs in der Rechtssache Pringle (vgl. EuGH, Urteil vom 27. November 2012,
Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756) zugrunde gelegt und ist unter Anwendung dieser
Rechtsprechung und insbesondere der dort entwickelten Maßstäbe für die Haus-
haltsführung der Mitgliedstaaten zu dem Ergebnis gelangt, dass der Eigenmittelbe-
schluss 2020 auch insoweit keine qualifizierte Überschreitung der primärrechtlichen
Kompetenzgrundlage darstellt.

                                        IV.
 Die Entscheidung ist mit 6:1 Stimmen ergangen.                                        238

                   König                         Huber                   Hermanns

                   Müller                      Kessal-Wulf              Langenfeld

                                           Wallrabenstein




                                      111/124

                   Abweichende Meinung des Richters Müller

                          zum Urteil des Zweiten Senats

                              vom 6. Dezember 2022

                                  - 2 BvR 547/21 -

                                  - 2 BvR 798/21 -
  „Den Vorhang zu und alle Fragen offen“ mag eine häufig zitierte, bühnentaugliche      1
Maxime sein. Dennoch scheint sie mir zum effektiven Schutz des grundrechtsglei-
chen Rechts auf Demokratie aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG nicht geeignet. Trotzdem
lässt die Senatsmehrheit in ihrer Entscheidung nahezu alle relevanten unionsrechtli-
chen Fragen unbeantwortet, verweigert den Dialog der europäischen Verfassungs-
gerichte, nimmt eine Verletzung der Integrationsverantwortung in Kauf und deutet ei-
nen Rückzug des Senats aus der materiellen Ultra-vires-Kontrolle an. Daher sehe ich
mich zu meinem Bedauern außerstande, diese Entscheidung mitzutragen.

  Die Senatsmehrheit selbst listet zahlreiche Bedenken gegen die Kompetenz der Eu-      2
ropäischen Union zur Schuldenaufnahme gemäß Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe a
Eigenmittelbeschluss 2020 auf. Dennoch verzichtet sie auf eine eigenständige Be-
wertung des Vorliegens eines Kompetenzverstoßes (1.). Angesichts der von der Se-
natsmehrheit selbst ausgeführten, schwerwiegenden Zweifel an der Primärrechts-
konformität des Eigenmittelbeschlusses 2020 hätte es vorliegend zumindest einer
Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union bedurft (2.). Der (im Ergebnis
untaugliche) Versuch, Grenzen für künftige Kreditaufnahmen der Union aufzuzeigen,
ändert nichts daran, dass die Senatsmehrheit den Einstieg in eine dauerhafte und
grundlegende Veränderung der europäischen Finanzarchitektur ohne die erforderli-
che primärrechtliche Grundlage hinnimmt (3.). Damit wird die Entscheidung den An-
forderungen an eine effektive Ultra-vires-Kontrolle im Rahmen des Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG nicht gerecht (4.). Über den konkreten Einzelfall hinaus begründet die Vor-
gehensweise der Senatsmehrheit die Gefahr einer substantiellen Entleerung der uni-
onsrechtlichen Kompetenzkontrolle (5.).

 2. Die Senatsmehrheit lässt offen, ob aus ihrer Sicht eine Kreditaufnahme der Eu-      3
ropäischen Union gemäß Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe a Eigenmittelbeschluss
2020 mit den Vorgaben des Primärrechts vereinbar ist. Sie erachtet lediglich – inso-
weit den Ausführungen des Vertreters der Europäischen Kommission in der mündli-
chen Verhandlung folgend – eine Ermächtigung der Europäischen Union aus
Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 in Verbindung mit Art. 122 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV als
„nicht offensichtlich ausgeschlossen“. Zugleich formuliert die Senatsmehrheit selbst
schwerwiegende, nicht von der Hand zu weisende allgemeine (a) und konkrete (b)
Bedenken gegen die Verschuldungskompetenz der Europäischen Union im vorlie-
genden Fall.

 a) Zunächst verweist die Senatsmehrheit unter Bezugnahme auf Art. 17 Abs. 2 der        4


                                       112/124

Haushaltsordnung der Europäischen Union darauf, dass für diese ein allgemeines
Verschuldungsverbot gelte und es ohne eine Änderung des Vertrags ausgeschlos-
sen sei, Kreditfinanzierungen zu verstetigen (vgl. Rn. 150 ff.). Dem stimme ich aus-
drücklich zu.

  Sodann macht sie geltend, dass die Verträge zwar kein absolutes Verschuldungs-         5
verbot normierten, die Aufnahme von Krediten zur allgemeinen Haushaltsfinanzie-
rung aber unzulässig sei, da es an einer hierfür nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2
EUV erforderlichen Einzelermächtigung fehle (vgl. Rn. 158). Zu einem grundlegen-
den Umbau der Finanzarchitektur der Europäischen Union sei der Rat nicht befugt,
auch wenn er einstimmig entscheide. Hierzu bedürfe es vielmehr einer Vertragsän-
derung im Verfahren nach Art. 48 EUV. Abweichungen von den Vorgaben des
Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV könnten auch nicht mit dem Hinweis begründet
werden, dass eine Verschuldung für die Verwirklichung von NGEU notwendig sei.
Die Formulierung eines politischen Handlungsziels allein eröffne keine Kompetenz
(vgl. Rn. 160). Auch diesen Feststellungen der Senatsmehrheit ist uneingeschränkt
zuzustimmen.

  b) Ungeachtet dessen beschränkt sich die Senatsmehrheit im Folgenden trotz zahl-       6
reicher weiterer von ihr ausgeführter Bedenken auf die Feststellung, es sei nicht of-
fensichtlich ausgeschlossen, dass Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe a Eigenmittelbe-
schluss 2020 die Vorgaben des Primärrechts beachte (vgl. Rn. 162). Dabei trägt die
von ihr hierfür vorgetragene Begründung meines Erachtens dem vom Senat ange-
mahnten Maßstab, dass die Offensichtlichkeit einer Kompetenzüberschreitung auf
der Grundlage einer „sorgfältigen und detailliert begründeten Auslegung“ nach den
allgemeinen Grundsätzen zu beurteilen ist (vgl. BVerfGE 142, 123 <201 Rn. 150>;
151, 202 <301 Rn. 152> – Europäische Bankenunion; 154, 17 <92 f. Rn. 113>
– PSPP-Programm der EZB; stRspr), weder mit Blick auf Art. 311 Abs. 2 AEUV (aa),
noch bezogen auf Art. 122 AEUV Rechnung (bb).

  aa) Die Senatsmehrheit schließt aus, dass es sich bei den Krediten nach Art. 5         7
Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe a Eigenmittelbeschluss 2020 um „Eigenmittel“ im Sinne
von Art. 311 Abs. 3 Satz 2 AEUV handelt. Stattdessen qualifiziert sie diese Mittel als
„sonstige Einnahmen“ im Sinne von Art. 311 Abs. 2 AEUV (vgl. Rn. 169). Der nach
Wortlaut und Systematik von Art. 311 Abs. 2 AEUV zugewiesenen komplementären
Funktion dieser Mittel und den daraus sich ergebenden Rechtsfolgen trägt sie jedoch
unzureichend Rechnung.

  (1) Auszugehen ist davon, dass nach Art. 311 Abs. 2 AEUV der Haushalt der Euro-        8
päischen Union unbeschadet der sonstigen Einnahmen vollständig aus Eigenmitteln
finanziert wird. Diesem Vorrang der Eigenmittelfinanzierung entspricht die bisherige
Praxis, wonach zu den sonstigen Einnahmen im Sinne von Art. 311 Abs. 2 AEUV
insbesondere die direkten Steuern der Bediensteten der Europäischen Union, Abga-
ben im Rahmen des Agrarmarkts, Währungsausgleichsbeiträge, die Verwaltungsein-
nahmen sowie Einnahmen der Europäischen Union aus Verkäufen und Vermietun-



                                       113/124

gen gehören. In der Vergangenheit beliefen sich – worauf die Senatsmehrheit selbst
hinweist (vgl. Rn. 195 unter Bezugnahme auf Ruffert, NVwZ 2020, S. 1777 <1779>)
– die sonstigen Einnahmen nur auf gut 1 % des Unionshaushalts.

  (2) Zwar folgert die Senatsmehrheit vor diesem Hintergrund zutreffend, dass der          9
Rückgriff auf sonstige Einnahmen die Ausnahme bleiben müsse (vgl. Rn. 195) und
dadurch die Finanzierung der Europäischen Union durch Eigenmittel nicht umgangen
werden dürfe (vgl. Rn. 162). Dass diesen Anforderungen vorliegend Rechnung ge-
tragen ist, wird von ihr aber nur defizitär beleuchtet und ist objektiv nicht nachvoll-
ziehbar.

  (a) Gegen eine Beachtung des Gebots, die Unionsausgaben mit Eigenmitteln zu fi-         10
nanzieren, spricht, dass die für die Jahre 2021 und 2022 nach Art. 5 Eigenmittelbe-
schluss 2020 vorgesehenen Kreditmittel die im Mehrjährigen Finanzrahmen 2021 bis
2027 für diese Jahre vorgesehenen ordentlichen Haushaltsmittel der Europäischen
Union um mehr als das Doppelte übersteigen (335,151 Milliarden Euro NGEU ge-
genüber 154,049 Milliarden Euro MFR in 2021; 312,582 Milliarden Euro NGEU ge-
genüber 153,254 Milliarden Euro MFR in 2022; vgl. Rn. 197). Auf die Gesamtdauer
des Mehrjährigen Finanzrahmens gesehen steht einem Haushaltsvolumen in Höhe
von 1.074 Milliarden Euro ein Kreditvolumen von 750 Milliarden Euro gegenüber. Die
„sonstigen Einnahmen“ betragen damit, wie der Sachverständige Professor Fuest in
der mündlichen Verhandlung dargelegt hat, 40 % des Gesamthaushalts der Europäi-
schen Union einschließlich NGEU oder 67 % dieses Haushalts ohne NGEU. Es er-
folgt also eine Steigerung des Anteils der sonstigen Einnahmen am Gesamthaushalt
der Europäischen Union im Vergleich zur Vergangenheit etwa um den Faktor 40. Die
Kreditmittel bleiben im gesamten Zeitraum des Mehrjährigen Finanzrahmens nur et-
wa ein Drittel hinter den regulären Haushaltsmitteln zurück.

  (b) Es ist fernliegend, angesichts dessen davon auszugehen, dass die im Eigenmit-       11
telbeschluss 2020 vorgesehene Kreditaufnahme den Grundsatz der vorrangigen Ei-
genmittelfinanzierung der Union und das in Art. 311 Abs. 2 AEUV angelegte Regel-
Ausnahmeverhältnis nicht tangiert. Es handelt sich offensichtlich nicht um eine bloße
Ausnahmeregelung, die die Finanzierung der Europäischen Union ausschließlich aus
Eigenmitteln lediglich abrunden soll. Vielmehr drängt sich auf, dass jedenfalls über
den gesamten Zeitraum des Mehrjährigen Finanzrahmens die Kreditfinanzierung als
annähernd gleichwertige „zweite Säule“ neben die Eigenmittelfinanzierung der Euro-
päischen Union tritt. Ein derartiges gleichwertiges Nebeneinander streitet indes da-
für, dass Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 den primärrechtlichen Kompetenzrahmen
überschreitet sowie letztlich auf eine grundlegende Veränderung der Finanzarchitek-
tur der Europäischen Union gerichtet ist.

 (c) Die Senatsmehrheit führt in diesem Zusammenhang zwar aus, dass viel dafür-           12
spreche, dass Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV verletzt sei, wenn – wie in den Jah-
ren 2021 und 2022 – die Kreditermächtigung den Umfang des Haushalts pro Jahr
übersteige (vgl. Rn. 196). Dennoch vermeidet sie eine dahingehende Festlegung und



                                        114/124

beschränkt sich auf die Feststellung, dass es nicht offensichtlich unzutreffend sei,
statt auf das jeweilige Haushaltsjahr auf den Mehrjährigen Finanzrahmen abzustellen
(vgl. Rn. 202).

  Dies überzeugt nicht. Weshalb das auch für den Haushalt der Europäischen Union             13
geltende Jährlichkeitsprinzip (vgl. Rn. 197) hier nicht zu berücksichtigen ist, bleibt of-
fen. Vor allem aber wäre, selbst wenn man allein auf den Mehrjährigen Finanzrah-
men abstellte, vorliegend zu entscheiden gewesen, ob angesichts des über dessen
gesamten Zeitraum vorgesehenen Kreditvolumens von 750 Milliarden Euro, das nur
um rund ein Drittel hinter der Gesamtsumme der Haushaltsmittel des Mehrjährigen
Finanzrahmens zurückbleibt, Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe a Eigenmittelbe-
schluss 2020 mit dem vom Senat selbst betonten allgemeinen Verschuldungsverbot
und dem Gebot aus Art. 311 Abs. 2 AEUV vereinbar ist, den Haushalt der Europäi-
schen Union grundsätzlich aus Eigenmitteln zu finanzieren. Sich dabei mit der Fest-
stellung zu begnügen, es sei nicht offensichtlich unzutreffend, darauf abzustellen,
dass die Gesamtsumme der Haushaltsmittel über die gesamte Laufzeit des Mehrjäh-
rigen Finanzrahmens etwas höher als die Gesamtsumme der Kreditmittel liege, wird
den Anforderungen an eine detaillierte, auf die allgemein anerkannten Methoden zu-
rückgreifende Auslegung von Art. 311 Abs. 2 AEUV nicht gerecht.

 bb) Etwas Anderes ergibt sich auch nicht aus dem Hinweis der Senatsmehrheit auf             14
den Ausnahmecharakter des Aufbauinstruments und die strikte Zweckbindung der
Kreditmittel zur Bewältigung der Folgen der COVID-19-Krise. Der Senat verweist in-
soweit darauf, dass die Ermächtigung der Europäischen Union zur Aufnahme von
Krediten jedenfalls dann nicht offensichtlich gegen Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV
verstoße, wenn die Mittel für eine der Europäischen Union zugewiesene Einzeler-
mächtigung und damit innerhalb des in den Verträgen niedergelegten Integrations-
programms verwendet würden. Dass Art. 122 AEUV vorliegend eine solche Einzel-
ermächtigung darstelle, sei jedenfalls nicht offensichtlich ausgeschlossen (vgl.
Rn. 171).

  Dem steht entgegen, dass die Senatsmehrheit selbst es als fraglich ansieht, ob die         15
tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 122 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV vorliegen
(1). Weitere Bedenken ergeben sich aus ihrer Sicht aus der konkreten Ausgestaltung
des NGEU (2). Daneben bleibt sie eine nachvollziehbare Darlegung schuldig, inwie-
weit die Zuweisung einer Aufgabe an die Europäische Union auch eine Verschul-
dungskompetenz begründet (3).

 (1) Nach Auffassung der Senatsmehrheit handelt es sich bei Art. 122 AEUV um ei-             16
ne eng auszulegende Ausnahmevorschrift, deren Regelungsgehalt im Einzelnen
weitgehend ungeklärt sei (vgl. Rn. 174). Folgt man aber dem Grundsatz, dass Aus-
nahmeregelungen restriktiv auszulegen sind, bestehen gegen die Anwendbarkeit so-
wohl von Art. 122 Abs. 1 AEUV („insbesondere falls gravierende Schwierigkeiten in
der Versorgung mit bestimmten Waren, vor allem im Energiebereich, auftreten“) als
auch von Art. 122 Abs. 2 AEUV (Schwierigkeiten „aufgrund von Naturkatastrophen



                                         115/124

oder außergewöhnlichen Ereignissen“; Beistand für einzelne betroffene Mitgliedstaa-
ten, nicht die Gesamtheit der Mitgliedstaaten) Bedenken, die der Senat selbst auf-
zeigt (vgl. Rn. 175). Trotzdem vermeidet er eine Entscheidung der Frage, auf wel-
chen Absatz der Norm Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 gestützt werden kann und
beschränkt sich auf die Feststellung, dass eine Überschreitung der „Einzelermäch-
tigung aus Art. 122 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV“ jedenfalls nicht offensichtlich sei. Die
damit verbundene Verschleifung der beiden Absätze der Norm zu einer einheitlichen
Einzelermächtigung erschließt sich nicht und bleibt hinter dem gebotenen Maß an
sorgfältiger Auseinandersetzung mit Art. 122 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV zurück.

  (2) Hinzu kommen weitere Bedenken gegen die Verankerung von Art. 5 Eigenmit-           17
telbeschluss 2020 in Art. 122 AEUV, die sich auch aus Sicht der Senatsmehrheit aus
der inhaltlichen Ausgestaltung des NGEU ergeben. Dabei geht sie zutreffend davon
aus, dass der Wiederaufbaufonds nur auf Art. 122 AEUV gestützt werden kann,
wenn die vorgesehenen Maßnahmen gezielt auf die Bewältigung der Folgen der CO-
VID-19-Pandemie gerichtet sind und es sich nicht um ein allgemeines Konjunkturpro-
gramm handelt (vgl. Rn. 177). Im Anschluss daran listet die Senatsmehrheit selbst
zahlreiche Bedenken gegen das Vorliegen der erforderlichen Konnexität zwischen
den Folgen der COVID-19-Pandemie und den im Rahmen des NGEU zulässigen
Maßnahmen auf. Dazu zählen:

  - der Verteilungsschlüssel der Mittel, der sich überwiegend an Parametern orien-
tiert, die keinen Bezug zu den Folgen der Pandemie aufweisen (vgl. Rn. 177, 181),

 - die Verwendungszwecke der Mittel, wie etwa die Erreichung der Klimaneutralität
oder die Digitalisierung, für die Vergleichbares gelte (vgl. Rn. 178),

 - die Erklärung der Bundesregierung in der ersten parlamentarischen Beratung zum
Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz, wonach es sich mitnichten um ein Wie-
deraufbau-, sondern um ein Erneuerungsprogramm handele (vgl. Rn. 177) sowie

 - die Dauer der Verausgabung (vgl. Rn. 179) und die Verwendung eines Teils der
Mittel für laufende Programme der Europäischen Union (vgl. Rn. 180).

  Diese Bedenken sind in der mündlichen Verhandlung durch die sachkundigen Aus-          18
kunftspersonen aus den Wirtschaftswissenschaften bestätigt worden. Beispielsweise
führt der Sachverständige Professor Fuest in seiner schriftlichen Stellungnahme zur
mündlichen Verhandlung (S. 3 f.) aus: „Die Konnexität im engeren Sinne zwischen
den ökonomischen Folgen der COVID-Pandemie und den Nettotransfers der EU-
Staaten aus NGEU ist schwach ausgeprägt. (…) Der Grundsatz der Zusätzlichkeit
der Unionsfinanzierung bedeutet lediglich, dass ein und dasselbe Projekt mit euro-
päischen Mitteln nur einmal gefördert werden kann (…). Entsprechend kann man da-
von ausgehen, dass ein erheblicher Teil der Mittel schlicht als Transfer in die natio-
nalen Haushalte anzusehen ist, der dort frei verwendet werden kann, auch für
konsumtive Ausgaben, Steuersenkungen oder den Defizitabbau“. Zwar haben die
sachkundigen Auskunftspersonen darüber hinaus bekundet, dass von NGEU positi-



                                       116/124

ve Impulse auf die konjunkturelle Entwicklung ausgegangen sein dürften. Dies ändert
jedoch nichts an dem Umstand, dass es sich dabei „eher (um) ein Instrument der Ko-
häsions- als der Stabilisierungspolitik“ (vgl. Schriftliche Stellungnahme Prof. Felber-
mayr zur mündlichen Verhandlung, S. 9) handelt, das aufgrund der fehlenden Kon-
nexität der Verwendungszwecke zu den Folgen der COVID-19-Pandemie jedenfalls
zu wesentlichen Teilen nicht auf Art. 122 AEUV gestützt werden kann.

  Ungeachtet dessen beschränkt die Senatsmehrheit sich unter Verweis auf einen              19
weiten Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum von Rat und Kommission erneut
auf die Feststellung, eine Überschreitung der Grenzen von Art. 122 AEUV sei nicht
offensichtlich (vgl. Rn. 182 ff.). Soweit sie ergänzend darauf verweist, eine offensicht-
liche Überschreitung von Art. 122 AEUV sei zu verneinen, falls die EURI-Verordnung
strikt auf den historischen Ausnahmefall der „Unterstützung der Erholung nach der
COVID-19-Krise“ (Art. 1 Abs. 1 EURI-VO) beziehungsweise die „Bewältigung der ne-
gativen wirtschaftlichen Folgen der COVID-19-Krise“ (Art. 1 Abs. 2 EURI-VO) be-
schränkt bleibe (Rn. 186), steht dies im Widerspruch zu den eigenen Ausführungen
und den Feststellungen der sachverständigen Auskunftspersonen, wonach dies ge-
rade nicht der Fall ist.

 (3) Daneben fehlt es an einer tragfähigen Begründung für die Auffassung der Se-            20
natsmehrheit, dass mit der Einzelermächtigung des Art. 122 AEUV auch eine Kom-
petenz der Europäischen Union zur Schuldenaufnahme jedenfalls bis zur Höhe des
eigenmittelgestützten regulären Haushalts verbunden ist.

  Folgte man der Logik der Senatsmehrheit, genügte der Bestand einer Einzeler-              21
mächtigung, um zu deren Ausfüllung Kredite aufzunehmen, die lediglich – über einen
mehrjährigen Zeitraum betrachtet – die Summe der Eigenmittel im regulären Haus-
halt nicht übersteigen dürfen. Damit entstünde ein gleichgewichtiges Nebeneinander
des regulären Haushalts, für den das Verschuldungsverbot strikt gilt, und sonstiger
Nebenhaushalte in nahezu gleicher Höhe, die von dieser Restriktion völlig freigestellt
sind. Die Vorstellung, dass das primärrechtliche Integrationsprogramm einerseits ein
striktes Verschuldungsverbot für den regulären Haushalt vorsieht und andererseits
gleichzeitig die Möglichkeit eröffnet, dieses Verbot durch auf beliebige Einzelermäch-
tigungen gestützte Nebenhaushalte weitgehend zu entleeren, erscheint mir abwegig.

 3. Angesichts der dargestellten Bedenken gegen die primärrechtliche Zulässigkeit           22
von Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe a Eigenmittelbeschluss 2020, deren Berechti-
gung die Senatsmehrheit nicht abschließend bewertet, hätte es vorliegend zumindest
einer Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 Abs. 3
AEUV bedurft, damit dieser seiner Aufgabe, die Verträge auszulegen und dabei die
Einheit und Kohärenz des Unionsrechts zu wahren (vgl. BVerfGE 154, 17 <90 f.
Rn. 111> – PSPP-Programm der EZB), Rechnung tragen kann. Die Vielzahl der
durch die Senatsmehrheit selbst thematisierten und im Ergebnis offengelassenen pri-
märrechtlichen Zweifel an der Kompetenz der Europäischen Union zur Schaffung ei-
ner eigenständigen Verschuldungsmöglichkeit in einer nahezu eigenmitteläquivalen-



                                         117/124

ten Höhe sowie deren im Urteil dargestellten kontroversen Bewertung im Schrifttum
hätten es erfordert, im Vollzug des europäischen Verfassungsgerichtsverbunds den
Gerichtshof in die Lage zu versetzen, seine Rolle als authentischer Interpret des
Unionsrechts wahrzunehmen. Erst mit der Entscheidung des Gerichtshofs wäre für
das Bundesverfassungsgericht die Grundlage geschaffen, um seinerseits über die
Offensichtlichkeit einer Kompetenzüberschreitung durch Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buch-
stabe a Eigenmittelbeschluss 2020 und damit eine Verletzung des Rechts der Be-
schwerdeführer aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG zu urteilen.

  Demgegenüber begründet der Senat den Verzicht auf eine Vorlage damit, dass            23
nicht davon auszugehen sei, dass der Gerichtshof die in Rede stehenden Einzeler-
mächtigungen in Art. 122 AEUV und Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV im Ergebnis
enger auslegen werde als das Bundesverfassungsgericht (vgl. Rn. 236). Dies geht
schon deshalb fehl, weil die Senatsmehrheit auf eine aus ihrer Sicht zutreffende Aus-
legung von Art. 122 AEUV und Art. 311 Abs. 2 AEUV gerade verzichtet und nur die
Frage erörtert hat, ob bestimmte Auslegungen dieser Normen „offensichtlich unver-
tretbar“ oder „ausgeschlossen“ sind, ohne sich diese zu eigen zu machen. Außerdem
verweist die Senatsmehrheit ausdrücklich darauf, dass der Regelungsgehalt des
Art. 122 AEUV weitgehend ungeklärt sei (vgl. Rn. 174). Daher hilft auch der Hinweis
auf das Urteil vom 30. Juli 2019 (BVerfGE 151, 202 <372 ff. Rn. 317 ff.> – Europäi-
sche Bankenunion) nicht weiter. Während im dortigen Zusammenhang der Senat auf
der Grundlage zahlreicher, von ihm ausgeführter Entscheidungen des Gerichtshofs
der Europäischen Union von einem „acte éclairé“ ausgehen konnte, fehlt es vorlie-
gend an einer vergleichbaren Rechtsprechung mit Blick auf Art. 122 AEUV ebenso
wie mit Blick auf Art. 311 Abs. 2 AEUV. Der Behauptung der Senatsmehrheit, der
Gerichtshof werde diese Vorschriften nicht „enger“ auslegen als das Bundesverfas-
sungsgericht, fehlt es daher an belastbaren Anknüpfungspunkten in der Rechtspre-
chung beider Gerichte.

  4. Anstelle der Vorlage an den Gerichtshof ist die Senatsmehrheit bestrebt, Kredit-   24
aufnahmen der Europäischen Union durch einen aus dem Verbot der Umgehung der
Finanzierung des Unionshaushalts durch Eigenmittel abgeleiteten Kriterienkatalog zu
begrenzen. Danach bedarf die Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten einer ei-
genständigen Verankerung im Eigenmittelbeschluss, einer strikten Bindung an eine
vertragliche Einzelermächtigung sowie einer Befristung und einer betragsmäßigen
Begrenzung der Kredite (vgl. Rn. 162). Dass es mit diesen Kriterien gelingt, die Be-
achtung des Grundsatzes der Finanzierung der Europäischen Union aus Eigenmit-
teln zu gewährleisten, ist zu bezweifeln (a). Sie ändern jedenfalls nichts an dem Um-
stand, dass die Senatsmehrheit mit ihrem Urteil die Möglichkeit eines Einstiegs in
eine grundlegende Veränderung der europäischen Finanzarchitektur ohne die erfor-
derliche primärrechtliche Grundlage hinnimmt (b).

 a) Soweit die Senatsmehrheit fordert, dass Kreditaufnahmen im jeweiligen Eigen-        25
mittelbeschluss angeordnet werden müssen, mag dies der Sicherung des Letztent-
scheidungsrechts der Mitgliedstaaten über die Finanzausstattung der Europäischen


                                       118/124

Union dienen (vgl. Rn. 166). Eine Begrenzung derartiger Kredite auf das in Art. 311
Abs. 2 AEUV vorgesehene Maß ist damit aber nicht verbunden.

  Gleiches gilt, soweit die Senatsmehrheit die Auffassung vertritt, eine Ermächtigung   26
zur Kreditaufnahme verstoße nicht offensichtlich gegen Art. 311 AEUV, wenn die Mit-
tel im Rahmen einer der Europäischen Union zugewiesenen Einzelermächtigung und
damit innerhalb des Integrationsprogramms verwendet würden (vgl. Rn. 171). Inso-
weit dürfte sie unzureichend zwischen der Übertragung einer Aufgabe und dem
Recht, zu deren Erfüllung Schulden aufzunehmen, unterscheiden. Die zur Schulden-
aufnahme gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 EUV erforderliche Einzelermächtigung kann
durch die Begründung einer sachlichen Zuständigkeit nicht ersetzt werden. Hinzu
kommt, dass die Überprüfung der Inanspruchnahme einer Einzelermächtigung durch
das Bundesverfassungsgericht auf die Frage des Vorliegens eines offensichtlichen
Kompetenzverstoßes begrenzt ist. Legt man dem die nunmehr gewählte Vorgehens-
weise der Senatsmehrheit zur Feststellung der Offensichtlichkeit eines Kompetenz-
verstoßes zugrunde (siehe dazu unten Rn. 42 ff.), eröffnet sich ein nahezu unbe-
grenztes       Feld     institutioneller Kreativität    zur      Begründung       von
Kreditaufnahmemöglichkeiten der Europäischen Union. Es erschließt sich nicht, wie
durch die Bindung von Kreditaufnahmen an vertragliche Einzelermächtigungen zur
Beachtung des Grundsatzes vorrangiger Eigenmittelfinanzierung der Europäischen
Union beigetragen werden könnte.

  Auch das Gebot einer zeitlichen Begrenzung der jeweiligen Kreditaufnahme vermag       27
die Beachtung des in Art. 311 Abs. 2 AEUV angelegten Regel-Ausnahme-Verhältnis-
ses nicht zu garantieren. Dem steht bereits die Möglichkeit regelmäßiger Neuaufnah-
men von Krediten unter Rückgriff auf vertragliche Einzelermächtigungen entgegen.
Zudem verhält die Senatsmehrheit sich insoweit nicht zu dem rechtstatsächlichen
Befund, dass in der Vergangenheit regelmäßig in Krisenzeiten geschaffene temporä-
re Instrumente zu dauerhaften Bestandteilen der europäischen Finanzarchitektur mu-
tierten und dies von den Mitgliedstaaten am Ende regelmäßig mitgetragen wurde
(vgl. Bundesrechnungshof, Bericht zu den möglichen Auswirkungen der gemein-
schaftlichen Kreditaufnahme der Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf den
Bundeshaushalt <Wiederaufbaufonds>, 11. März 2021, S. 16 ff.).

 Schließlich führt auch die Forderung nach einer Begrenzung der Höhe der Kredit-        28
aufnahme jedenfalls in der von der Senatsmehrheit hingenommenen Auslegung von
Art. 311 Abs. 2 AEUV nicht zu einer Durchsetzung des Gebots der Haushaltsfinan-
zierung aus Eigenmitteln. Wie vorstehend dargelegt führt die von ihr nicht beanstan-
dete Vorstellung, Kreditaufnahmen seien als „sonstige Einnahmen“ im Sinne des
Art. 311 Abs. 2 AEUV bis zur Höhe der über den gesamten Zeitraum des Mehrjähri-
gen Finanzrahmens anfallenden Eigenmittel zulässig, zur Entstehung einer zweiten,
gleichwertigen Säule der Ausgabenfinanzierung der Europäischen Union. Dem in
Art. 311 Abs. 2 AEUV angelegten Gebot grundsätzlicher Eigenmittelfinanzierung ge-
nügt dies offensichtlich nicht, zumal offenbleibt, ob bei der Bestimmung des Verhält-
nisses von Fremd- und Eigenmitteln lediglich auf die im jeweiligen Eigenmittelbe-


                                       119/124

schluss ausgewiesenen neuen Kreditermächtigungen abzustellen ist oder ob noch
laufende Kreditprogramme zu berücksichtigen sind.

  b) Damit öffnet die Hinnahme von Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe a Eigenmittelbe-      29
schluss 2020 durch die Senatsmehrheit den Weg zu einer grundlegenden Verände-
rung der Finanzarchitektur der Europäischen Union, die durch ein dauerhaftes, na-
hezu paritätisches Nebeneinander von Eigenmitteln und Kreditaufnahmen geprägt
ist. Die Haushaltsstrukturen der Europäischen Union verändern sich damit evident in
Richtung auf eine Fiskal- und Transferunion.

  Zwar mag es dafür sehr gute politische Gründe geben. Dies ändert jedoch nichts         30
daran, dass in keiner Weise ersichtlich ist, dass diese Haushaltsarchitektur dem In-
tegrationskonzept, wie es in Art. 310 ff. AEUV festgelegt ist, entspricht. Der Weg zur
Transformation der Europäischen Union in eine Transfer- und Verschuldungsunion
führt daher nach meiner festen Überzeugung nur über eine Änderung der Verträge
im Verfahren nach Art. 48 EUV. Wie die Senatsmehrheit zutreffend feststellt, ist der
Rat zu einem dahingehenden grundlegenden Umbau der Finanzarchitektur der Eu-
ropäischen Union auch dann nicht befugt, wenn er einstimmig entscheidet (vgl.
Rn. 160).

 Demgegenüber kann weder darauf verwiesen werden, dass die Europäische Union             31
auch in der Vergangenheit schon Kredite aufgenommen habe (aa), noch darauf,
dass es sich bei NGEU um eine einmalige Ausnahme zur Bewältigung einer präze-
denzlosen Krise handele (bb).

 aa) Die in der Vergangenheit von der Europäischen Union aufgenommenen Kredite           32
sind in keiner Weise mit der Kreditaufnahme aufgrund Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buch-
stabe a Eigenmittelbeschluss 2020 vergleichbar. Abgesehen davon, dass von einer
bisherigen Praxis nicht zwingend auf deren Primärrechtskonformität geschlossen
werden kann, weist die Senatsmehrheit zutreffend darauf hin, dass bisherige Kredit-
aufnahmen in der Höhe stets eng begrenzt waren und lediglich zur Ausreichung re-
volvierender Darlehen verwendet wurden (vgl. Rn. 156). Sie widersprechen daher
der komplementären Funktion sonstiger Einnahmen im Sinne des Art. 311 Abs. 2
AEUV nicht.

 Demgegenüber führt die im Rahmen des Eigenmittelbeschlusses 2020 vorgesehe-             33
ne Kreditaufnahme nicht nur wegen ihres Volumens in Höhe von 750 Milliarden Euro
zu einer tiefgreifenden Änderung der Finanzstrukturen der Europäischen Union. Vor
allem erlaubt Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe b Eigenmittelbeschluss 2020 den grö-
ßeren Teil der Kreditmittel (390 Milliarden Euro) als verlorene Zuschüsse einzuset-
zen. Da die Rückzahlung dieser Mittel aus dem Unionshaushalt erfolgt, treten Um-
verteilungseffekte ein, die in dieser Form bei dem bisherigen Einsatz von
Kreditmitteln nicht entstanden sind.

 bb) Die einer grundlegenden Änderung der Finanzstrukturen entgegengehaltene             34
Behauptung, es handele sich bei NGEU um ein „einmaliges Instrument zur Reaktion



                                       120/124

auf eine präzedenzlose Krise“ und „nicht um den Einstieg in eine Transferunion“ ist
in mehrfacher Hinsicht nicht belastbar.

  (1) Dem widerspricht nicht nur die fehlende Begrenzung der Verwendungszwecke          35
des NGEU auf die Bewältigung der Folgen der COVID-19-Pandemie und die regel-
mäßige Verstetigung temporär eingeführter Instrumente über das Ende der jeweili-
gen Krise hinaus. Vor allem eröffnet das von der Senatsmehrheit hingenommene
Konzept zur kompetenzrechtlichen Fundierung von NGEU umfängliche Möglichkei-
ten weiterer kreditfinanzierter Maßnahmen und Programme. Genügen eine Ermäch-
tigung im Eigenmittelbeschluss, die Bezugnahme auf eine Einzelermächtigung sowie
die Befristung und betragsmäßige Begrenzung für die Aktivierung „sonstiger Einnah-
men“ in Form von Krediten, können in nahezu beliebigem Umfang neue Instrumente
geschaffen werden, die in ihrer Struktur NGEU nachgebildet sind und zu vergleich-
baren Transfereffekten führen können. Unmissverständlich hat der Sachverständige
Professor Fuest in seiner schriftlichen Stellungnahme zur mündlichen Verhandlung
(S. 8) dazu ausgeführt: „Selbst wenn es langfristig wünschenswert erscheint, einem
Schuldenaufwuchs auf EU-Ebene entgegenzutreten, ist die Ankündigung, in der
nächsten Krise nicht erneut Schulden aufzunehmen, nicht glaubwürdig“.

 (2) Dem Befund, dass Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 auf einen Einstieg in eine       36
europäische Transferunion zielt, entsprechen die Einlassungen politischer Entschei-
dungsträger. So zitiert die Senatsmehrheit selbst (Rn. 177) die an Äußerungen des
Bundesministers der Finanzen anknüpfende Erklärung der Bundesregierung in der
ersten Beratung zum Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz im Deutschen Bun-
destag, wonach NGEU einen „notwendigen und überfälligen Schritt in Richtung Fis-
kalunion Europäische Union“ darstelle (vgl. Plenarprotokoll 19/218 vom 25. März
2021, S. 27480). Dass der Senat sich demgegenüber mit dem Hinweis begnügt, Bun-
desregierung und Bundestag hätten in der mündlichen Verhandlung betont, es gehe
bei NGEU nicht um den Einstieg in eine Transferunion (vgl. Rn. 187), erstaunt. Dass
sich ein beamteter Staatssekretär in Kenntnis der Prozesslage in der mündlichen
Verhandlung von Äußerungen seines eigenen Ministers distanziert, mag ein bemer-
kenswerter Vorgang sein. Die vor der Parlamentsöffentlichkeit durch die Bundesre-
gierung abgegebene Äußerung wird dadurch aber in keiner Weise gegenstandslos.

  5. Insgesamt ist daher festzustellen, dass die Senatsmehrheit trotz zahlreicher er-   37
heblicher Bedenken gegen die Vereinbarkeit von Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe a
Eigenmittelbeschluss 2020 mit den finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben des Pri-
märrechts der Europäischen Union sowohl von einer Vorlage an den Gerichtshof als
auch von einer eigenständigen rechtlichen Bewertung der aufgeworfenen Fragen ab-
sieht. Sie nimmt damit in Kauf, dass sich der Eigenmittelbeschluss 2020 als Einstieg
in eine grundsätzliche Änderung der Finanzarchitektur der Europäischen Union im
Sinne einer Fiskal- und Transferunion ohne die erforderliche Änderung des Primär-
rechts darstellt. Eine Vertragsänderung „auf kaltem Wege“ durch die einstimmige
Verabschiedung des Eigenmittelbeschlusses 2020 erachtet die Senatsmehrheit
selbst als unzulässig (vgl. Rn. 160), sodass in diesem Fall die Beschwerdeführer


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durch den Erlass des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes in ihrem Recht
auf Demokratie aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt wären. Der effektive Schutz
dieses Rechts hätte daher zumindest erfordert, dass der Senat den Versuch einer
Klärung der einschlägigen unionsrechtlichen Fragen im Wege der Vorlage an den
Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV unternimmt, statt
unter Verweis auf die angeblich fehlende Offensichtlichkeit des Kompetenzverstoßes
auf jede eigenständige rechtliche Bewertung dieser Fragen zu verzichten.

 6. Über den konkret zu entscheidenden Einzelfall hinaus begründet die von der Se-         38
natsmehrheit gewählte Vorgehensweise nach meinem Dafürhalten die Gefahr einer
substantiellen Entleerung der Ultra-vires-Kontrolle. Sie verkürzt die Prüfung eines
Kompetenzverstoßes in einer den Anforderungen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG nicht
genügenden Weise.

 Auszugehen ist insoweit von der – auch durch die Senatsmehrheit in Bezug genom-           39
menen (vgl. Rn. 129 ff.) – ständigen Rechtsprechung des Senats. Danach setzt eine
erfolgreiche Ultra-vires-Kontrolle eine hinreichend qualifizierte, das heißt eine offen-
sichtliche und strukturell bedeutsame Kompetenzüberschreitung voraus (vgl.
BVerfGE 142, 123 <200 Rn. 148>; 154, 17 <90 Rn. 110> – PSPP-Programm der
EZB). Offensichtlich außerhalb der übertragenen Kompetenzen liegt eine Maßnahme
von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union, wenn
sich eine Kompetenz bei Anwendung allgemeiner methodischer Standards unter kei-
nem rechtlichen Gesichtspunkt begründen lässt (vgl. BVerfGE 126, 286 <308>; 142,
123 <200 Rn. 149>; 151, 202 <300 f. Rn. 151> – Europäische Bankenunion).

  Dies entbindet den Senat jedoch nicht von der Notwendigkeit, auf der Grundlage           40
einer eigenen rechtlichen Bewertung im Dialog mit dem Gerichtshof der Europäi-
schen Union den Versuch zu unternehmen, den Inhalt des Unionsrechts zu klären.
Zutreffend hat der Senat insoweit entschieden, dass die Annahme einer offensichtli-
chen Kompetenzüberschreitung nicht voraussetzt, dass keine unterschiedlichen
Rechtsauffassungen zu der in Rede stehenden Frage vertreten werden. Dass Stim-
men im Schrifttum, der Politik oder den Medien einer Maßnahme Unbedenklichkeit
attestierten, hindere die Feststellung einer offensichtlichen Kompetenzüberschrei-
tung grundsätzlich nicht. „Offensichtlich“ könne eine Kompetenzüberschreitung auch
sein, wenn ihre Annahme „das Ergebnis einer sorgfältigen und detailliert begründe-
ten Auslegung“ sei (vgl. BVerfGE 82, 316 <319 f.>; 89, 243 <250>; 89, 291 <300>;
95, 1 <14 f.>; 103, 332 <358 ff.>; 142, 123 <201 Rn. 150>; 154, 17 <92 f.
Rn. 113> – PSPP-Programm der EZB).

 Davon ausgehend hat der Senat im Streitfall die einschlägigen Normen des Unions-          41
rechts intensiv zu prüfen und auszulegen sowie gegebenenfalls im Wege der Vorlage
gemäß Art. 267 AEUV in den Dialog mit dem Gerichtshof der Europäischen Union
einzutreten. Erst am Ende dieses Prozesses kann zuverlässig beurteilt werden, ob
sich der Inhalt des einschlägigen Unionsrechts mit der gebotenen Eindeutigkeit fest-
stellen lässt, oder ob das Bundesverfassungsgericht – ausnahmsweise – gehindert



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ist, einen Kompetenzverstoß anzunehmen, weil sich ein kompetenzgemäßes Verhal-
ten mit hinreichend gewichtigen rechtlichen Argumenten vertreten lässt und es da-
her an der Offensichtlichkeit eines Kompetenzverstoßes fehlt. Hegt das Bundesver-
fassungsgericht auf der Grundlage einer sorgfältigen Auslegung des Unionsrechts
ernsthafte Zweifel an der Beachtung der Kompetenzordnung, ist nach meiner Über-
zeugung im Interesse effektiven Rechtsschutzes für den Verzicht auf eine Vorlage an
den Gerichtshof der Europäischen Union – von den Fällen des „acte clair“ und des
„acte éclairé“ abgesehen – kein Raum.

  Begrenzt der Senat sich hingegen von vornherein auf eine bloße Prüfung des Krite-       42
riums der „Offensichtlichkeit“ eines Kompetenzverstoßes, besteht die Gefahr einer
weitgehenden Aushöhlung der Ultra-vires-Kontrolle. So liegt es im vorliegenden Fall:
Die Senatsmehrheit lässt letztlich alle entscheidungserheblichen Fragen zur Verein-
barkeit von Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe a Eigenmittelbeschluss 2020 mit den
primärrechtlichen Vorgaben aus Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV sowie Art. 122
Abs. 1 und Abs. 2 AEUV offen. Sie artikuliert zwar zahlreiche gewichtige Bedenken,
verzichtet aber auf eine eigenständige rechtliche Bewertung und eine Vorlage an den
Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV. Stattdessen beschränkt sie sich mit an-
fechtbarer Begründung und ohne den ernsthaften Versuch, im Dialog mit dem Ge-
richtshof als authentischen Interpreten des Unionsrechts die entscheidungserhebli-
chen Fragen zu klären, auf die Feststellung, es sei nicht „offensichtlich unvertretbar“
oder „ausgeschlossen“ von der Primärrechtskonformität des Eigenmittelbeschlusses
2020 auszugehen. Der Verpflichtung zu einer „sorgfältigen und detailliert begründe-
ten Auslegung“ des Unionsrechts genügt dies nach meiner Überzeugung nicht.

  Vielmehr begründet die von der Senatsmehrheit gewählte Vorgehensweise die Ge-           43
fahr, dass die Ultra-vires-Kontrolle durch die Fokussierung auf die Feststellung einer
an strengste Voraussetzungen gebundenen Offensichtlichkeit künftig im Wesentli-
chen leerläuft. Es ist schwer vorstellbar, dass es im Streitfall nicht gelingt, Stimmen
im Schrifttum zu finden, die mit ernstzunehmenden Argumenten die Beachtung der
Kompetenzordnung zu begründen in der Lage sind. Ebenso verfügen die europäi-
schen Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen über ein ausreichendes Maß an
juristischer Expertise, um darzulegen, dass der Bestand einer Kompetenz für das je-
weilige Handeln zumindest nicht als „ausgeschlossen“ oder „offensichtlich unvertret-
bar“ angesehen werden kann. Genügte dies, um auf eine sorgfältige Auslegung des
Unionsrechts und den Dialog mit dem Gerichtshof zu verzichten, dürfte die Ultra-vi-
res-Kontrolle weitgehend ausgedient haben. Da dies nicht nur dem Recht auf Demo-
kratie aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG nicht hinreichend Rechnung trägt, sondern auch
Versuchen entgegenkäme, das Primärrecht unter Umgehung von Art. 48 EUV „auf
kaltem Wege“ zu erweitern oder inhaltlich zu verändern, ist zu hoffen, dass der Senat
auf dem nunmehr eingeschlagenen Weg nicht weiter voranschreitet.

                                                  Müller




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Bundesverfassungsgericht, Urteil des Zweiten Senats vom 6. Dezember 2022 -
2 BvR 547/21, 2 BvR 798/21

Zitiervorschlag BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 6. Dezember 2022 - 2 BvR 547/
                21, 2 BvR 798/21 - Rn. (1 - 43), http://www.bverfg.de/e/
                rs20221206_2bvr054721.html

ECLI            ECLI:DE:BVerfG:2022:rs20221206.2bvr054721




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