BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 712/20 -

                                In dem Verfahren
                                      über
                          die Verfassungsbeschwerde

des Herrn M…,

- Bevollmächtigter:   -

gegen    §§ 1, 14 der Verordnung über erforderliche Maßnahmen zur Eindämmung
         der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Berlin
         (SARS-CoV-2-Eindämmungsmaßnahmenverordnung) des Landes Berlin
         vom 22. März 2020


und Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

                               den Vizepräsidenten Harbarth,

                               die Richterin Britz

                               und den Richter Radtke

gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 31. März 2020
einstimmig beschlossen:

        Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenom-
        men.

        Mit der Nichtannahme der Verfassungsbeschwerde wird der Antrag
        auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegenstandslos (§ 40 Abs. 3
        GOBVerfG).

                                 Gründe:

                                       I.
 Der Beschwerdeführer wendet sich mit seiner mit einem Antrag auf Erlass einer    1
einstweiligen Anordnung verbundenen Verfassungsbeschwerde gegen Regelungen
einer infektionsschutzrechtlichen Rechtsverordnung des Landes Berlin.

 Der Berliner Senat erließ die Verordnung über erforderliche Maßnahmen zur Ein-   2
dämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Berlin
(SARS-CoV-2-Eindämmungsmaßnahmenverordnung – SARS-CoV-2-EindmaßnV)
vom 22. März 2020 (GVBl Bln S. 220, ber. S. 224). Die Verordnung wurde auf § 32


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des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Men-
schen (Infektionsschutzgesetz – IfSG) vom 20. Juli 2000 (BGBl I S. 1045) gestützt,
zu diesem Zeitpunkt zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. Februar 2020 (BGBl I S.
148).

  Die Verordnung sieht zahlreiche Verhaltensverbote und -beschränkungen vor, un-           3
ter anderem ein grundsätzliches Verbot öffentlicher und nichtöffentlicher Veranstal-
tungen, Versammlungen, Zusammenkünfte und Ansammlungen (§ 1), Öffnungsver-
bote bzw. -beschränkungen für besondere Arten von Gewerbebetrieben, Gaststätten
und Hotels, Einzelhandelsbetriebe sowie öffentliche und private Badeanstalten und
Sportstätten (§§ 2–4), Vorgaben für die Notfallversorgung und Besuchsbeschränkun-
gen in Krankenhäusern (§§ 5 f.), die Schließung von Schulen und Kindertagesein-
richtungen (§ 8), die Einstellung des Präsenzlehrbetriebs von Hochschulen sowie die
Schließung von Hochschulen und Bibliotheken für den Publikumsverkehr (§§ 10 f.).
Im 5. Teil der Verordnung, den §§ 14–17, sind im gesamten Stadtgebiet geltende
Kontaktbeschränkungen sowie eine Ausweispflicht geregelt. Die Geltungsdauer der
Verordnung ist befristet. Sie tritt mit Ablauf des 19. April 2020 außer Kraft, die Vor-
schriften im 5. Teil bereits mit Ablauf des 5. April 2020 (§ 18 Abs. 1 und 2).

                                           II.
 Der Beschwerdeführer hat am 27. März 2020 Verfassungsbeschwerde erhoben und               4
den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 32 Abs. 1 BVerfGG beantragt.

 Zur Begründung macht der Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend:                        5

  Die Verordnung stelle unmittelbar geltende, keines weiteren Vollzugakts bedürfen-        6
de Verbotssätze auf, durch die er selbst, gegenwärtig und unmittelbar in seinen
Grundrechten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und 2, Art. 4 Abs. 2, Art. 8, Art. 9 sowie Art. 11
GG, jedenfalls aber in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG betroffen sei. Das
Gebot der Rechtswegerschöpfung und der Grundsatz der Subsidiarität stünden der
Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde nicht entgegen. Ein Verstoß gegen die an-
gegriffenen Regelungen, um sodann gegen einen staatlichen Umsetzungsakt vorge-
hen zu können, sei ihm wegen der Strafbewehrung der Vorschriften gemäß § 75 Abs.
1 Nr. 1 IfSG nicht zumutbar. Die Möglichkeit einer prinzipalen Normenkontrolle durch
das Oberverwaltungsgericht bestehe im Land Berlin nicht. Auf einen Antrag auf Er-
teilung einer Ausnahme von dem grundsätzlichen Versammlungsverbot gemäß § 1
Abs. 7 SARS-CoV-2-EindmaßnV könne er nicht verwiesen werden, weil Art. 8 Abs. 1
GG insbesondere für Versammlungen in geschlossenen Räumen sowie Spontanver-
sammlungen unter freiem Himmel das Recht garantiere, sich ohne vorherige Anmel-
dung zu versammeln. Ungeachtet dessen drohten, müsste zunächst der Rechtsweg
erschöpft werden, infolge des grundsätzlichen Kontaktverbots gemäß § 14 Abs. 1
SARS-CoV-2-EindmaßnV und der hierdurch bedingten sozialen Isolierung schwere
und unabwendbare Nachteile im Sinne von § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG. Überdies
habe die Verfassungsbeschwerde wegen der Schwere der für alle Menschen im
Stadtgebiet von Berlin geltenden Grundrechtseingriffe sowie mit Rücksicht auf ver-


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gleichbare Regelungen in anderen Bundesländern allgemeine Bedeutung.

  § 1 SARS-CoV-2-EindmaßnV verletze den Beschwerdeführer in seinen Grundrech-             7
ten aus Art. 4 Abs. 2, Art. 8 und Art. 9 GG. Religiöse Veranstaltungen seien danach
ausnahmslos verboten. Die physische Teilnahme an einem Gottesdienst werde dem
Beschwerdeführer damit unmöglich gemacht. Versammlungen in geschlossenen
Räumen seien auf bis zu zehn Personen und auf besondere Anlässe beschränkt.
Versammlungen unter freiem Himmel seien nur noch nach Genehmigung mit bis zu
20 Teilnehmern möglich, Spontanversammlungen damit faktisch ausgeschlossen.
Durch § 1 SARS-CoV-2-EindmaßnV würden zudem die Abhaltung von Vereinsver-
anstaltungen sowie eine Teilnahme daran untersagt. Die Eingriffe seien verfassungs-
rechtlich nicht gerechtfertigt. Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit werde fak-
tisch aufgehoben, weil eine Teilhabe am politischen Willensbildungsprozess durch
Versammlungen auf eine große Teilnehmerzahl sowie die Möglichkeit von Spontan-
versammlungen angewiesen sei. Die Eingriffe in die Grundrechte aus Art. 4 Abs. 2
und Art. 9 GG widersprächen dem Prinzip des Vorrangs des Gesetzes sowie dem
rechtsstaatlichen Wesentlichkeitsgebot, weil § 32 IfSG ausdrücklich nur zu Eingriffen
in die Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2, Art. 8 und Art. 11 GG ermächtige, womit
der Gesetzgeber nicht lediglich dem Zitiergebot habe Rechnung tragen wollen. Es
handle sich dabei vielmehr um eine Einschränkung der Verordnungsermächtigung.
Jedenfalls aber verstoße § 1 SARS-CoV-2-EindmaßnV gegen das Verhältnismäßig-
keitsprinzip. Das allgemeine Versammlungs- und Veranstaltungsverbot sei zum Zwe-
cke des Infektionsschutzes sowie der Entlastung des Gesundheitssystems nicht er-
forderlich. Insbesondere das Infektionsschutzgesetz selbst stelle mildere, nicht
minder geeignete Maßnahmen zur Verfügung, so zur Isolation von Kranken und
Krankheitsverdächtigen sowie zum Schutz von Risikogruppen.

 Die in § 14 SARS-CoV-2-EindmaßnV geregelte „Kontaktsperre“ – so der Beschwer-            8
deführer – verletze ihn in seinen Grundrechten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 2 Abs. 2
Satz 2 in Verbindung mit Art. 104 sowie Art. 11 GG. Die Regelung verstoße gegen
das Wesentlichkeitsgebot und damit gegen das Rechtsstaatsprinzip. Sie sei von der
Verordnungsermächtigung in § 32 IfSG nicht gedeckt. Danach komme in Verbindung
mit § 28 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 IfSG die Verhängung einer Kontaktsperre nur unter
der Voraussetzung der Durchführung notwendiger Schutzmaßnahmen in Betracht.
Dem werde § 14 SARS-CoV-2-EindmaßnV nicht gerecht, weil die Regelung in kei-
nem Zusammenhang mit durchzuführenden Schutzmaßnahmen stehe. Im Übrigen
sei die Bestimmung aus den gleichen Gründen wie jene in § 1 SARS-CoV-2-Eind-
maßnV unverhältnismäßig.

                                         III.
 Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen. Annahme-                9
gründe nach § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor, weil sie unzulässig ist.

 1. Gegenstand der Verfassungsbeschwerde sind ausschließlich §§ 1 und 14 SARS-           10
CoV-2-EindmaßnV, nicht die Rechtsverordnung insgesamt. Der Beschwerdeführer


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erklärt zwar an einer Stelle der Beschwerdebegründung, er wende sich gegen „die
in der CoV-EindämmVO enthaltenen Regelungen, namentlich, jedoch ohne die Be-
schwerde hierauf zu beschränken, über Veranstaltungs- und Versammlungsverbote
(§ 1) sowie über Kontaktbeschränkungen (§ 14).“ Sowohl aus seinen Anträgen, die
sich jeweils ausdrücklich nur auf die §§ 1 und 14 SARS-CoV-2-EindmaßnV beziehen,
als auch aus den übrigen Ausführungen der Beschwerdebegründung, die sich aus-
schließlich zum Regelungsgehalt und zur verfassungsrechtlichen Beurteilung der §§
1 und 14 SARS-CoV-2-EindmaßnV verhalten, wird aber deutlich, dass lediglich diese
beiden Bestimmungen angegriffen sind. Wollte man dies anders sehen, genügte die
Verfassungsbeschwerde in Bezug auf die sonstigen Verordnungsbestimmungen von
vornherein nicht den Begründungsanforderungen gemäß § 23 Abs. 1, § 92 BVerfGG,
weil sie insoweit keinerlei Ausführungen enthält.

 2. Die Verfassungsbeschwerde wird den Anforderungen des Subsidiaritätsgrund-           11
satzes nicht gerecht.

  a) Nach diesem Grundsatz muss ein Beschwerdeführer vor Erhebung einer Verfas-         12
sungsbeschwerde alle zur Verfügung stehenden und zumutbaren prozessualen Mög-
lichkeiten ergreifen, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverlet-
zung zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern. Das gilt auch,
wenn zweifelhaft ist, ob ein entsprechender Rechtsbehelf statthaft ist und im konkre-
ten Fall in zulässiger Weise eingelegt werden kann (vgl. BVerfGE 145, 20 <54 Rn.
85>; 150, 309 <326 Rn. 43>; stRspr). Allerdings verlangt der Grundsatz der Subsi-
diarität nicht, dass Betroffene vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen ei-
ne straf- oder bußgeldbewehrte Rechtsnorm verstoßen und sich dem Risiko einer
entsprechenden Ahndung aussetzen müssen, um dann im Straf- oder Bußgeldver-
fahren die Verfassungswidrigkeit der Norm geltend machen zu können (vgl. BVerfGE
81, 70 <82 f.>; 97, 157 <165>; 138, 261 <272 Rn. 23>). Doch genügt eine Verfas-
sungsbeschwerde auch dann nicht dem Grundsatz der Subsidiarität, wenn die Mög-
lichkeit besteht, fachgerichtlichen Rechtsschutz außerhalb eines Straf- oder Buß-
geldverfahrens zu erlangen (vgl. BVerfGE 145, 20 <54 Rn. 85>).

 b) So liegt es hier. Der Beschwerdeführer ist darauf zu verweisen, um verwaltungs-     13
gerichtlichen Rechtsschutz nachzusuchen.

  §§ 1 und 14 SARS-CoV-2-EindmaßnV regeln unmittelbar geltende Verhaltensver-           14
bote. Die Möglichkeit fachgerichtlichen Rechtsschutzes bietet sich dem Beschwerde-
führer gleichwohl im Hinblick auf Vollzugsmaßnahmen. Dieser Weg könnte ihm des-
halb zumutbar sein, weil er sich möglicherweise nicht allein schon durch eine
Missachtung der abstrakt-generellen Verbote der Verordnung, sondern erst dadurch
dem Risiko strafrechtlicher Verfolgung aussetzen würde, dass er einem an ihn ge-
richteten, der Konkretisierung des jeweiligen Verbots im Einzelfall dienenden Verwal-
tungsakt zuwiderhandelte. Dafür könnte der Wortlaut von § 75 Abs. 1 Nr. 1 IfSG spre-
chen, wonach bestraft wird, „wer einer vollziehbaren Anordnung nach § 28 Abs. 1
Satz 2, § 30 Abs. 1 oder § 31, jeweils auch in Verbindung mit einer Rechtsverordnung



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nach § 32 Satz 1, zuwiderhandelt“.

  Dies kann indes dahinstehen. Denn der Beschwerdeführer kann fachgerichtlichen         15
Rechtsschutz auch auf andere Weise, also ohne vorherigen Verstoß gegen §§ 1 oder
14 SARS-CoV-2-EindmaßnV und einen daran anknüpfenden Vollzugsakt erlangen.
Das gilt unabhängig von der – im Land Berlin fehlenden – Möglichkeit einer prinzipa-
len Normenkontrolle untergesetzlichen Landesrechts durch das Oberverwaltungsge-
richt gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Der Beschwerdeführer ist gehalten, vor einer
Anrufung des Bundesverfassungsgerichts beim Verwaltungsgericht eine mit einem
Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz verbundene negative Feststellungsklage nach
§ 43 VwGO gegen die individuelle Verbindlichkeit der hier angegriffenen Verbote zu
erheben, die nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung insbesondere dann
grundsätzlich zulässig ist, wenn dem Betroffenen das Abwarten eines Normvollzugs-
akts wegen drohender Sanktionen nicht zugemutet werden kann (vgl. BVerwGE 136,
54 <57 ff. Rn. 25 ff., insb. 64 Rn. 42>; 157, 126 <128 Rn. 15>; zur Relevanz einer
solchen Klagemöglichkeit im Hinblick auf den Subsidiaritätsgrundsatz vgl. BVerfGE
115, 81 <91 ff.>; 145, 20 <54 f. Rn. 86>). Mit Rücksicht auf Art. 19 Abs. 4 GG ist es
dafür hier ausreichend, dass sich jedenfalls nicht hinreichend sicher ausschließen
lässt, dass auch schon ein Verstoß gegen eines der abstrakt-generellen Verbote ge-
mäß §§ 1 und 14 SARS-CoV-2-EindmaßnV nach § 75 Abs. 1 Nr. 1 IfSG strafbar ist.
Aufgrund der Möglichkeit des Beschwerdeführers, eine Feststellungklage mit einem
Antrag auf verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz gemäß § 123 Abs. 1 VwGO zu
verbinden, droht ihm – entgegen seinem Vorbringen – durch den Verweis auf fach-
gerichtlichen Rechtsschutz kein schwerer und unzumutbarer Nachteil (vgl. § 90
Abs. 2 Satz 2 BVerfGG).

  Die Verfassungsbeschwerde ist nicht trotz ungenutzter Möglichkeit fachgerichtli-      16
chen Rechtsschutzes ausnahmsweise deshalb zulässig, weil sie allein spezifisch ver-
fassungsrechtliche Fragen aufwürfe, die das Bundesverfassungsgericht auch ohne
vorherige fachgerichtliche Aufbereitung der tatsächlichen und rechtlichen Entschei-
dungsgrundlagen beantworten könnte (vgl. BVerfGE 123, 148 <173>; 143, 246 <322
Rn. 211>; 150, 309 <327 Rn. 44>). Diese Ausnahme vom Erfordernis vorheriger In-
anspruchnahme fachgerichtlichen Rechtsschutzes ist auf Fälle beschränkt, in denen
sich ein Beschwerdeführer unmittelbar gegen ein förmliches Gesetz wendet und das
fachgerichtliche Verfahren für ihn günstigstenfalls dazu führen kann, dass das ange-
griffene Gesetz gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt
wird. In diesen Fällen wird einem Beschwerdeführer nicht zugemutet, zunächst ein
fachgerichtliches Verfahren anzustrengen, wenn dessen Durchführung keine verbes-
serten Grundlagen für die dem Bundesverfassungsgericht vorbehaltene Entschei-
dung über die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes erwarten lässt. Anders liegt es
hingegen, wenn – wie hier – Beschwerdegegenstand eine untergesetzliche Norm ist.
Insoweit steht auch Fachgerichten die Kompetenz zur Normverwerfung zu, sodass
selbst dann, wenn allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufgeworfen sind,
auch ohne Anrufung des Bundesverfassungsgerichts Rechtsschutz erlangt werden



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kann.

 Im Übrigen hängt die verfassungsrechtliche Beurteilung der angegriffenen Bestim-        17
mungen auch nicht allein von spezifisch verfassungsrechtlichen Fragen ab. Für sie
sind vielmehr auch die tatsächliche Entwicklung und die Rahmenbedingungen der
aktuellen Coronavirus-Pandemie sowie darauf und auf ergriffene oder mögliche Ge-
genmaßnahmen bezogene fachwissenschaftliche – virologische, epidemiologische,
medizinische und psychologische – Bewertungen und Risikoeinschätzungen von we-
sentlicher Bedeutung. Daher besteht jedenfalls in tatsächlicher Hinsicht Bedarf an ei-
ner fachgerichtlichen Aufbereitung der Entscheidungsgrundlagen vor einer Anrufung
des Bundesverfassungsgerichts. Aus diesem Grund ist die Verfassungsbeschwerde
auch nicht wegen allgemeiner Bedeutung (vgl. § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG) bereits
vor Ausschöpfung der Möglichkeit fachgerichtlichen Rechtsschutzes zulässig (vgl.
Lenz/Hansel, BVerfGG, 2. Aufl. 2015, § 90 Rn. 526).

 3. Überdies entspricht die Verfassungsbeschwerde nicht den Begründungsanforde-          18
rungen gemäß § 23 Abs. 1, § 92 BVerfGG.

  a) Eine diesen Anforderungen genügende Begründung der Verfassungsbeschwer-             19
de setzt voraus, dass der die Rechtsverletzung enthaltende Vorgang substantiiert
und schlüssig dargelegt wird (vgl. BVerfGE 81, 208 <214>; 89, 155 <171>; 99, 84
<87>; 108, 370 <386 f.>; 113, 29 <44>). Es muss deutlich werden, inwieweit durch
die angegriffene Maßnahme das bezeichnete Grundrecht verletzt sein soll (vgl.
BVerfGE 78, 320 <329>; 99, 84 <87>; 115, 166 <179 f.>). Liegt zu den mit der Ver-
fassungsbeschwerde aufgeworfenen Verfassungsfragen Rechtsprechung des Bun-
desverfassungsgerichts bereits vor, der die angegriffenen Gerichtsentscheidungen
folgen, so ist der behauptete Grundrechtsverstoß in Auseinandersetzung mit den
vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäben zu begründen (vgl.
BVerfGE 123, 186 <234>; 130, 1 <21>).

 b) Diesen Vorgaben genügt die Verfassungsbeschwerde hinsichtlich keines der als         20
verletzt gerügten Grundrechte.

 Das gilt insbesondere, soweit der Beschwerdeführer die Erforderlichkeit der ange-       21
griffenen Regelungen mit der Begründung in Abrede stellt, das Infektionsschutzge-
setz selbst ermögliche mildere, nicht minder geeignete Maßnahmen. Hierzu fehlt es
an einer substantiierten Darlegung. Der Beschwerdeführer belässt es insoweit bei ei-
ner bloßen Behauptung, ohne die von ihm in diesem Zusammenhang angesproche-
nen Maßnahmen zur Isolation Erkrankter und Erkrankungsverdächtiger sowie zum
Schutz von Risikogruppen zu spezifizieren und deren gleiche Eignung auch nur an-
satzweise zu plausibilisieren.

 Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgese-             22
hen.




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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.                          23

               Harbarth                      Britz   Radtke




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Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
31. März 2020 - 1 BvR 712/20

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
                31. März 2020 - 1 BvR 712/20 - Rn. (1 - 23), http://www.bverfg.de/e/
                rk20200331_1bvr071220.html

ECLI             ECLI:DE:BVerfG:2020:rk20200331.1bvr071220




                                        8/8

